rapport sur les propositions de refonte du code de la
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Projet de Gouvernance Locale en Tunisie Project 2015 - 17
RAPPORT SUR LES PROPOSITIONS DE REFONTE DU CODE DE LA FISCALITE LOCALE EN TUNISIE
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Table des matières
Liste des abréviations .............................................................................................................................. 4
Introduction : Contexte et objet de mission ........................................................................................... 6
Cadre général ...................................................................................................................................... 6
Contexte de la mission ........................................................................................................................ 7
Objectif de la mission .......................................................................................................................... 7
Méthodologie ...................................................................................................................................... 8
1. De l’opportunité de la réforme du système de la fiscalité locale en Tunisie ...................................... 9
1.1 Problématique ............................................................................................................................... 9
a. Structure des ressources fiscales communales fragmentée et peu maitrisée ........................ 9
b. De faibles taux de recouvrement sur les principales taxes constatées ................................ 11
c. Poids des insuffisant des ressources fiscales en rapport avec le développement des
Collectivités locales ....................................................................................................................... 13
d. Répartition déséquilibré du rendement de la fiscalité locale ............................................... 14
1.2 Nécessité de la réforme de la fiscalité des communes ............................................................... 15
a. Le système de fiscalité locale comme conséquence du changement du mode de
gouvernance locale ................................................................................. Erreur ! Signet non défini.
b. Exigences de la réforme du point de vue de la doctrine ....................................................... 17
c. Orientations générales et objectifs proposés pour la réforme de la Fiscalité locale ............ 17
2. Résultats attendus du projet ............................................................................................................. 20
2.1 Résultats sur l’Etat ....................................................................................................................... 20
a. Amélioration de l’efficacité des services fiscaux centraux .................................................... 20
b. Maîtrise de la chaîne fiscale .................................................................................................. 21
2.2 Résultats sur les communes ........................................................................................................ 22
a. La situation fiscale et financière des communes, un leitmotiv majeur de contextualisation
pour une nouvelle réforme de la fiscalité locale ........................................................................... 22
c. Renforcement des moyens humains en nombre et en profil ............................................... 22
d. Mieux connaître sa matière imposable ................................................................................. 23
e. Mieux gérer problématique des Restes A Recouvrer (RAR) ................................................. 23
2.3 Résultats sur les régions et les districts ................................................................................. 23
a. Améliorer le système de péréquation ................................................................................... 23
b. Améliorer l’environnement institutionnel des villes ............................................................. 27
2.4 Résultats sur le contribuable ................................................................................................. 29
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a. Améliorer la qualité de la dépense publique qui participe au consentement des populations
à l'impôt local ................................................................................................................................ 29
b. Répondre aux exigences futures de découpage territorial décentralisé et de croissance des
villes tunisiennes ........................................................................................................................... 29
3. Aspects pratiques de la réforme ....................................................................................................... 31
a. Recommandations issues de l’expérience comparée ........................................................... 31
b. Recommandations issues du contexte national .................................................................... 33
c. Réforme relative aux taxes foncières .................................................................................... 34
d. Reformes relatives aux taxes assises sur le chiffre d’affaires ............................................... 35
e. Réformes liées aux autres taxes ............................................................................................ 35
f. Réformes liées aux moyens et ayant un aspect général ....................................................... 37
g. Réforme de la codification fiscale ......................................................................................... 39
4. Autres règlementations entrant en ligne de compte ........................................................................ 40
4.1 Repenser les systèmes d'information ......................................................................................... 40
4.2 Renforcer l’Administration locale ................................................................................................ 40
4.3 Concevoir et mettre en place un système comptable propre aux communes ........................... 40
Conclusion ............................................................................................................................................. 42
Annexes ................................................................................................................................................. 45
Annexe : Références des principaux textes législatifs et règlementaires régissant la fiscalité des
communes ou qui y sont liés ............................................................................................................. 45
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Liste des abréviations
ADEB
AFD
AIR
ANC
CAFB
CATU
CCL
CCP
Aide à la Décision Budgétaire (Système)
Agence Française de Développement
Analyse d’Impact de la Règlementation
Assemblée Nationale Constituante
Capacité d’Auto Financement Brut
Code de l’Aménagement du Territoire et de l’Urbanisme
Code des Collectivités Locales
Code de la Comptabilité Publique
CFAD
CFCL
CFL
CFTNB
CL
CCL
CSCL
CPSCL
CGLUA
Centre de Formation et d’Appui à la Décentralisation
Code de la Fiscalité des Collectivités Locales
Code de la Fiscalité Locale
Contribution Foncière sur les Terrains Non Bâties
Collectivité Locale
Code des Collectivités Locales
Conseil Supérieur des CL
Caisse des Prêts et de Soutien des Collectivités Locale
Cités et Gouvernements Locaux Unis d’Afrique
CPSCL
DGCL
Caisse de Prêts et de Soutien aux Collectivités Locales
Direction Générale des Collectivités Locales
DGCPR
DL
DT
FADES
Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Recouvrement
Droit de Licence
Dinar Tunisien
Fonds Arabe de Développement Economique et Social
FCCL
FCCL
FDPTP
FDRL
FNAH
Fonds Commun des Collectivités Locales
Fonds de Coopération des Collectivités Locales
Fonds Départemental de Péréquation de la Taxe Professionnelle
Fonds de Développement Régional et Local
Fonds National d’Amélioration de l’Habitat
FNVT
FSRIF
IBPNC
INS
Fédération Nationale des Villes Tunisiennes
Fonds de Solidarité des Communes de la Région d'Île-de-France
Impôt sur les Bénéfices des Professions Non Commerciales
Institut National des Statistiques
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IR
IRPP
IS
LOB
MDT
MENA
OMD
PACTe
PARE
PAZD
PDUGL
Impôt sur le Revenu
Impôt sur le Revenu des Personnes Physiques
Impôt sur les Sociétés
Loi Organique du Budget
Million de Dinars Tunisiens
Middle East North Africa (Moyen Orient Nord Afrique)
Objectifs du Millénaire pour le Développement
Plan d’Appui aux Collectivités Territoriales ( de Tunisie)
Programme d'Appui à la Relance Economique
Programme d’Appui aux Zones Défavorisées
Programme de Développement Urbain et de Gouvernance Locale
PIB Produit Intérieur Brut
PIC
RAFIC
RAR
Plan d’Investissement Communal
Système de Gestion des Ressources de l’Etat
Restes à Recouvrer
SALAR l'Association Suédoise des Autorités Locales et Régionales
SIDA
SIG
STEG
T1
TCA
l’Agence Suédoise du Développement de la Coopération Internationale
Systèmes d’Information Géographiques
Société Tunisienne d’Electricité et du Gaz
Titre Premier (Titre 1)
Taxe sur le Chiffre d’Affaires
TCL
TLGP
Taxe des Collectivités Locales se référant à la Taxe sur les établissements à caractère industriel, commercial ou professionnel
Projet d’appui à la gouvernance locale en Tunisie
TH Taxe Hôtelière
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Introduction : Contexte et objet de mission
Cadre général
L'Association suédoise des Autorités Locales et des Régions (SALAR) et sa filiale, SKL International, mettent en œuvre un projet de deux années, et ce, en coopération avec la Fédération Nationale des Villes Tunisiennes (FNVT) et la Direction Générale des Collectivités Locales(DGCL) du Ministère de l’Intérieur.
Le projet, intitulé « Projet de Gouvernance Locale en Tunisie » est financé par l’Agence Suédoise de la Coopération Internationale (SIDA). Le projet est considéré comme une suite du projet d’appui à la gouvernance locale en Tunisie, mis en œuvre entre Aout 2013 et Octobre 2014.
Le projet compte appuyer le dialogue politique national sur la décentralisation. A titre d’exemple, le projet interviendra pour la définition des modalités de compétences spécifiques, pouvant être transférées aux autorités locales ou régionales, la préparation de propositions visant le changement du système des transferts budgétaires avec un accent sur le système de péréquation, l’offre de formation pour les parlementaires sur les concepts de base de la décentralisation et de l’autonomie locale ainsi que sur les propositions réglementaires existantes.
Au niveau local, et au sein de quatre municipalités pilote, le projet œuvra à l’amélioration de leur gestion financière et ceci à travers l’évaluation des procédures et approches en vigueur, le renforcement des capacités ainsi que l’introduction de quelques nouvelles approches en matière de budgétisation pour améliorer leur revenus. L’appui proposé, entend soutenir la transparence et la reddition des comptes à travers des outils de mesure de performance, pouvant être utilisés par les dirigeants au sein des municipalités et des acteurs externes.
Dans une vision de partage d’expérience et de réplication de bonnes pratiques, le projet vise à appuyer la mise en place d’un forum professionnel des financiers municipaux, et ce, sous l’égide de la FNVT.
En continuation des activités réalisées dans le cadre du projet pilot d’appui à la gouvernance locale (TLG2P), le nouveau projet prévoit de mettre à disposition de la FNVT, l’expertise nécessaire afin de soutenir le développement des capacités de la Fédération.
Cette assistance technique se traduirait par le développement d’un plan stratégique devant être présenté et approuvé par son nouveau comité directeur élu après les élections municipales prévues en octobre 2016.
Le projet mettra l’accent sur la thématique de l’égalité des genres, et ce, à travers la formation des partenaires du projet sur les outils de l’intégration du genre, sur la communication et la sensibilisation.
Ces activités seraient renforcées par la mise en place d’un groupe de travail Genre au sein de la Fédération Nationale des Villes Tunisiennes.
En plus, le projet essayera de favoriser l’échange au niveau de la région sur les expériences de décentralisation de plusieurs pays, à l’instar de la Tunisie, la Suède et autres.
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Cet échange serait une base de discussion pour les défenseurs des réformes dans les pays en transition de la région MENA.
Contexte de la mission
Le nouveau Code des collectivités locales (CCL) exposera les principes clés pour la mise en place d'une décentralisation réelle et efficace, y compris le principe de libre administration des affaires locales, l'autonomie administrative et financière et l'octroi aux autorités locales de ressources appropriées, le principe de subsidiarité, etc.
Le code devrait entrer en vigueur à partir du 1er Janvier de l'année suivante des élections locales et régionales. Ainsi, étant donné que l'instance supérieure indépendante des élections prévoit que les élections locales et régionales auront lieu au cours de l’année 2017, on peut supposer que le code entrera en vigueur le 1er Janvier 2018.
La Tunisie a eu un code sur la fiscalité locale depuis 1997 (loi n° 97-11), ainsi que plusieurs décrets d'application. Ce cadre juridique concernant les finances des CL doit être révisé en fonction de la disposition de la Constitution et le nouveau Code sur les CL.
Dans ce contexte, la TLGP donne une assistance technique pour mettre en place un groupe de travail chargé d'élaborer le nouveau code sur la fiscalité locale et soutenir le processus de sa mise en consultation.
Objectif de la mission
L’objectif est de fournir une assistance technique pour :
- Evaluer le cadre législatif régissant la fiscalité locale en Tunisie (Code de la Fiscalité Locale de 1997 et les règlementations y afférentes) tout en prenant en considération les travaux antérieurs réalisés dans ce sens.
- Appuyer dans le développement une esquisse stratégique pour préparer le nouveau cadre réglementaire régissant la fiscalité locale en Tunisie. Ce document doit inclure :
• Les principaux éléments à intégrer dans le nouveau cadre réglementaire dans le but d’améliorer le financement des collectivités locales.
• Une feuille de route décrivant le processus à suivre pour développer un nouveau cadre réglementaire (Code ou autre) relatif à la fiscalité locale.
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Méthodologie
Pour la première phase de la mission portant sur le diagnostic de la situation actuelle de la fiscalité locale, nous avons adopté une logique mixte détaillée comme suit:
- L’analyse d’impact de la réglementation (AIR) selon la méthodologie développée par les pays de l’OCDE et les autres pays européens pour aider à améliorer la qualité des réglementations. Cette technique recouvre une série de méthodes d’évaluation ex ante permettant de mieux prendre en compte l’incidence des décisions politiques. Cette technique permet de nourrir le débat démocratique en structurant l’information et en identifiant les arbitrages (Cf. OCDE, Construire un cadre institutionnel pour l’analyse d’impact de la réglementation (AIR) : orientations destinées aux décideurs, 2008)
- L’exploitation des données statistiques historiques et factuelles telles que :
o Les statistiques collectées auprès du ministère des finances et de la DGCL ;
o Les études portant sur la réforme du système de fiscalité locale ;
o Les rapports portant sur l’expérience comparée (Allemagne, France, Maroc etc.)
- L’analyse des orientations de la nouvelle réglementation et confrontation avec le système existant (Constitution tunisienne de 2014 et projet de CCL.)
Pour la deuxième phase consistant en la présentation des recommandations pour la refonte du Code de la Fiscalité Locale, nous avons entrepris à la démarche suivante :
- L’exploitation du rapport de diagnostic issue de la première phase et élaboré par Messieurs Anis WAHABI et Rachid Touzi ;
- L’étude des expériences comparées sur la base des orientations des experts internationaux affectée à la mission.
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1. Etat de lieux de la situation de la fiscalité locale en Tunisie
1.1 Problématiques
La réforme fiscale de 1997 a été guidée par plusieurs objectifs à aspects qualitatifs : le regroupement des textes, la simplification, l’actualisation et la modernisation de la législation devenue obsolète et complexe au fil des années, ainsi que quantitatif : améliorer le produit des impôts locaux et de permettre aux collectivités locales de consolider leur autonomie financière » [Zakroui]. La réforme de 1997 est donc venue aménager et recouvrir un ensemble hétérogène de prélèvements fiscaux et non fiscaux au profit des CL.
Vingt ans après cette réforme, le bilan est mitigé et suscite un ensemble de remarques, quant à la structure, le rendement et l’atteinte de l’objectif recherché qui est l’autonomie des communes.
a. Structure des ressources fiscales communales
Les ressources fiscales des communes s’élèvent en 2015 à 463 MD et représentent, avec un taux de 88%, la part essentielle des ressources propres et 57% des ressources de fonctionnement des CL concernées. Ceci traduit une dépendance des communes vis-à-vis de l’Etat qui demeure très forte avec un niveau de 43%.
Au niveau de la structure des ressources fiscales communales, il est remarqué que les deux prélèvements qui sont la TCL et les droits exigibles dans les marchés dont notamment le Droit Général de Stationnement et le Droit de Criée, accaparent à eux seuls 62%. Cela démontre l’émiettement de la fiscalité municipale composée pour la plupart d’entre elles de prélèvements de petites quottes à rendement individuel négligeable. 1
Par référence à l’année 2015, les ressources fiscales des communes se détaillent comme suit :
Montant
MD
Structure
En %
Des ressources
fiscales
Structure
En %
Des Ressources
Propres
Structure
En %
Des Ressources de
Fonctionnement 1. TCL 222 48 42 27
2. Droits exigibles dans les marchés (dont notamment droit de stationnement général et droit de criée)
64 14 12 8 3. Surtaxe sur le Courant Electrique 48 10 9 6 4. TIB 36 7 7 4 5. TT N B 23 5 4 3 6. TH 13 3 2 2 7. Taxes de publicité 8 2 2 1 8. Taxes d’occupation chantiers de construction 8 2 2 1 9. Permis de bâtir 8 2 2 1 10. Redevances pour légalisation de signature 6 1 1 1 11. Autres ressources fiscales 27 6 5 3 Total des Ressources Propres Fiscales 463 100% 88% 57% Total des Ressources Propres non fiscales 62 MD 62 MD Total des Ressources Propres 525 MD 525 MD Total des Ressources Propres non fiscales 62 MD 62 MD
1 Voir Annexe 1 : Références des principaux textes législatifs et règlementaires régissant la fiscalité des communes ou qui y sont liés.
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Total des Ressources Propres 525 MD 525 MD FCCL et autres transferts de l’Etat 289 MD Total des ressources de Fonctionnement (T1) 814 MD
Sur la période 2006 à 2010, la structure des recettes fiscales communales a connu une certaine stabilité. Le poids des ressources fiscales a demeuré inchangé avec une part de 51% dans le total des ressources de fonctionnement des communes. Les recettes fiscales ont enregistré, durant cette période, un rythme de croissance annuelle au taux de 11%, supérieur à celui qui a été réalisé par l’ensemble des ressources de fonctionnement (7%) durant la même période. Ceci a été expliqué, notamment, par le bon comportement de la TCL (10 %) et des produits des marchés (16%) et, à un degré moindre, les taxes foncières, composées de la TIB et de la TTNB qui ont évolué, durant cette période, respectivement aux taux moyen de 14% et 10%.
Sur la période 2011 à 2015, les ressources fiscales ont évolué à un faible taux annuel moyen de 2% (contre 9% pour les ressources de fonctionnement) résultant surtout par la baisse substantielle de ces ressources enregistrée de suite, au cours de 2011 et 2012 aux niveaux successifs de 231MD et 312MD, contre 336MD en 2010. A cause de ce faible rythme de croissance, le volume des ressources fiscales des communes, qui rentre pour plus de 50 % en moyenne dans l’ensemble des ressources de fonctionnement et 86% des ressources propres des communes, ne représentent, en moyenne de la période considérée qu’une part négligeable de 2% environ des ressources fiscales de l’Etat.
Il s’en sort, par conséquent, que la structure même de la fiscalité locale est en partie, à l’origine de la modicité des rentrées fiscales et plus largement des ressources propres des communes. 60% des recettes sont constituées de recettes transférées et sur lesquelles les communes n’ont pas de marge de manœuvre, à savoir la TCL (44%), la TH (4%), la Surtaxe sur le prix du courant électrique (10%), les autorisations et les formalités administratives (3%) , qui représentent plus de 60% du total des ressources fiscales communes. L’espace de libre administration laissé aux communes intéresse des recouvrements réalisés sur des titres constatés donc plus difficiles. C’est le cas des impôts fonciers (13%), les contrats de concession des droits des marchés (10%) et une multitude de titres de perception dont la plupart d’entre eux sont provisoires, de petites quottes et qui demandent le plus souvent, pour leur exécution, des procédures particulières et la mobilisation d’importants moyens matériels et humains en agents verbalisateurs et régisseurs de recettes.
Ainsi, les communes ne disposent en Tunisie d’aucun pouvoir fiscal réel. L’Etat omniprésent à tous les stades de la chaine fiscale, décide quasiment exclusivement de toutes les opérations de conduite et de contrôle de l’impôt, sur sa création, la fixation de son assiette et son recouvrement. La marge de manœuvre des communes est limitée à la fixation de quelques taux ou tarifs des taxes qu’elles sont autorisées, par le texte, à percevoir. Parmi une quatre vingtaine de tarifs afférents aux diverses taxes que les CL sont autorisées à percevoir, en application du décret n° 2016- 805 du 13 juin 2016, les municipalités ne déterminent et fixent que deux et ce malgré les écarts du point de vue du volume du budget qui existent entre ces CL.
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b. Taux de recouvrement
Quelques années après sa mise en œuvre, la réforme de la fiscalité locale n’a, du moins au niveau de la Taxe sur les Immeubles Bâtis (TIB), ni donné le rendement souhaité ni laissé entrevoir de bons signes pour un avenir prometteur de meilleurs résultats quantitatifs.
Ceci constitue une preuve que cette réforme n’a pas apporté de distinction de traitement entre les différents prélèvements et n’a pas envisagé des mesures spécifiques de renforcement des moyens humains, matériels et logistiques permettant leur recouvrement.
Les taux de recouvrement réalisé entre 1997 et 2000, de la TIB, comme un impôt constaté, a- t-il été un indicateur suffisant pour justifier l’échec de la réforme fiscale ?
En Million de Dinars
1997 1997 1998 1999 2000
97-2000
Constatations de l’année et Antérieures reportées
82 70 105 106 108 7%
Recouvrements 24 17 24 25 26 2%
Taux de recouvrement 30 24 23 24 24
La situation de la TIB afin 2000 montre ainsi le volume cumulé des constatations annuelles au titre de cette taxe (Restes A Recouvrées : RAR + Constatations de l’année) ont progressé durant les quatre années écoulées à un taux annuel moyen de 7% contre une évolution négative enregistrée de moins de 2% au niveau des sommes recouvrées de la même taxe.
Aussi que cela a semblé être, lors de l’analyse de cette situation effectuée en 2000, la conséquence d’une étape provisoire de mise en œuvre de la réforme pendant laquelle les communes se sont investies avec les recettes des finances beaucoup plus dans l’accomplissement des procédures de constatation de ladite taxe en application des nouvelles dispositions du code de la fiscalité locale. La réalité a permis , au fil des années , de montrer qu’il s’agit d’un fait chronique, un phénomène structurel qui ne pouvait s’expliquer autrement et surtout que par la faiblesse des moyens de recouvrement mis à disposition des communes et des recettes des finances chargées du recouvrement des taxes revenant à ces collectivités locales.
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Le tableau suivant donne l’évolution des taux de recouvrement des principales taxes constatées :
Taxes enrôlées 2000 2006 2011 2015 (Probable)
Const Recouv % Const Recouv % Const Recouv % Const Recouv %
TIB 108 26 24 145 53 37 185 20 10 245 36 15
TTNB 31 5 15 62 12 20 90 12 12 118 23 19
Produits des Marchés Affermés
34 29 86 51 41 81 43 24 56 75 54 72
Total 173 60 35 258 106 41 318 56 18 438 113 26
En outre, le classement des ressources fiscales par rendement relève des insuffisances importante du recouvrement de certaines taxes malgré l’importance de leur potentiel fiscal. C’est le cas notamment des taxes foncières : TIB et TTNB qui n’ont successivement collecté en 2015 que 36 MD et 23 MD soit 7% et 5 %.
Taxes enrôlées 2015 (Probable)
TIB
- Constations
- Recouvrement
- RAR
245
(36)
(209)
TTNB
- Constations
- Recouvrement
- RAR
118
(23)
(95)
Produits des Marchés Affermés
- Constations
- Recouvrement
- RAR
75
(54)
(21)
TOTAL
- Constations
- Recouvrement
- RAR
438
(113)
(325)
Les constatations cumulées au titre des 3 principales taxes communales mentionnées et qui représentent plus de 95% des sommes constatés sur rôles (TIB et TTNB) ou titres de recettes spécifique (contrats de concession pour les marchés affermés), auraient, en poursuivant ce rythme d’évolution caractérisé par la croissance rapide des constatations accompagnée de très faibles taux de recouvrement, atteint afin 2015 des sommes de : 245 MD pour la TIB, soit plus deux fois son niveau de 2000, 118 MD pour la TTNB, soit 4 fois plus environ son montant de 2000 et 75 MD pour les revenus des marchés affermés , soit encore plus que le double du montant inscrit l’an 2000.
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Compte tenu de l’accroissement attendu des sommes à constater sur les taxes foncières, suite au nouveau recensement décennal des immeubles bâtis et non bâtis pour la période 2016-2025, les RAR au titre de ces trois taxes et dont le montant total s’élèverait, afin 2015 à un chiffre déjà colossal de 325MD, aurait fort probablement atteindre, à très court terme, des niveaux insoutenables et constitué un fardeau pour les communes qui risque d’affecter profondément leur équilibre financier.
Malgré l’importance du potentiel fiscal (sommes recouvrées + RAR) généré au profit des municipalités par ces taxes, la problématique de la faiblesse des ressources fiscales des communes résulte de plusieurs facteurs soit, inhérents aux textes fiscaux tels que la multiplicité des impositions aux taux et tarifs le plus souvent très modestes et non rentables soit, liés à l’insuffisance des moyens, ou à l’inadaptation des modes, méthodes et procédés de gestion moderne de l’assiette et de pilotage des opérations de recouvrement des créances locales, à savoir notamment :
- La stabilité depuis longue date du nombre des recettes des finances spécialisées dans la gestion des finances des communes, demeurant entre 50 et 56 postes ;
- L’insuffisance des ressources humaines tant en effectifs qu’en profil des agents employés dans les services des taxes relevant aussi bien des communes que des recettes des finances ;
- L’absence de l’informatisation et des modes de gestion moderne des taxes qui demeurent le plus souvent manuels inefficaces et très peu pertinents ;
- Le manque de diligence des comptables publics qui s’arrêtent le plus souvent, à la phase amiable si bien la législation en vigueur leur permet de recourir à toutes les voies de droits dont notamment la procédure d’exécution forcée telle que les oppositions et les saisies arrêts.
c. Poids des insuffisant des ressources fiscales en rapport avec le développement des Collectivités locales
Des plus pertinents indicateurs d’appréciation de la place qu’occupe la fiscalité et les finances communales en général dans le secteur public (Etat et CL) est celui afférent à la mesure du poids, ou de la part relative, des ressources fiscales ou des ressources propres, fiscales et non fiscales, des communes par rapport à l’ensemble des ressources comparables et consolidées des finances publiques.
En effet cet indicateur a le mérite, outre le fait de pouvoir effectuer des comparaisons d’abord nationales, entre le poids des ressources ou la contribution qui revient à chacun de ces agents économiques dans le compte général de l’Administration des finances, puis internationale de la façon qui permettrait de positionner le niveau de la fiscalité, des finances locales ou encore de décentralisation atteint en Tunisie par rapport à ses homologues dans le reste du monde. Cet indicateur permettrait d’apprécier, dans le contexte national, le degré d’appui ou de marginalisation que l’Etat central atteste vis-à-vis des autorités locales en matière de pouvoir fiscal et financier et de décentralisation en général.
De tel indicateur atteste, en Tunisie d’un très faible rendement de l’outil fiscal local par rapport à celui de l’Etat. Les recettes fiscales de l’ensemble des communes tunisiennes
14
représentent environ 2,4% des recettes fiscales de l’Etat. Ce rapport est très en deçà des taux enregistrés dans des pays étrangers, tel qu’au Maroc (4,8%), en France (15,2%), en Angleterre (12%), en Allemagne (48%) ou aux Etats‐Unis d’Amérique (43%).
d. Rendement de la fiscalité locale
La problématique de la fiscalité communale ne se situe pas seulement au niveau macro, en ce que les ressources fiscales des communes pourraient se mesurer ou représenter dans la structure de la fiscalité totale de l’Etat et des CL mais surtout dans la façon la plus pertinente selon laquelle ces ressources sont réparties entre les différentes communes.
Il serait intéressant de voir, en ce qui suit, quelques données sur la répartition des ressources Fiscales et de Fonctionnement par strates de communes au titre des deux années 2000 (3 ans après la réforme fiscale de 1997) et 2015.
Années
Communes
2000 2015
Total des
Ressources
Fiscales
%
Total des
Ressources
De Fonction
( T1)
%
Total des
Ressources
Fiscales
%
Total des
Ressources
De Fonction.
( T1)
%
Tunis 26256 17 43000 15 70585 15 102834 13
Sfax 10675 7 18019 6 28518 6 39484 5
Sousse 7633 5 12131 4 18425 4 26128 3
Ariana 5848 3 10621 4 11953 3 18537 2
Ben Arous 2373 2 3982 2 9842 2 14353 2
- Total (5 communes) 52785
33% 87753 31%
139323
30%
201336 25%
Amiret El Hojjaj 6 0 81 0 74 0 436 0
Sidi Bannour 7 0 83 0 74 0 403 0
Amiret Fhoul 8 0 76 0 65 0 357 0
Jedliane 9 0 93 0 64 0 473 0
Amiret Touazra 9 0 76 0 58 0 382 0
Matmata Kadima 42 0 99 0 49 0 227 0
Hammet Jerid 49 0 179 0 80 0 552 0
- Total (7 communes)
120
0%
687
0% 464
0% 2830
0%
- Total des autres communes 105384 67%
198003
69% 323359
70% 609387
75%
15
Source : Tableau du consultant sur la base des chiffres de l’UFL du Ministère des Finances
Malgré son retrait, entre ces deux années de 3 points (30 %en 2015 contre 33%en 2000), la part relative des ressources fiscales revenant aux seules cinq grandes villes dans le total des ressources communales de fonctionnement (Titre1): Tunis capitale, Sfax, Sousse, Ariana et Ben Arous, repérés comme telles selon l’importance de ces ressources en 2010, dénote d’une une forte concentration ; à l’opposé, les ressources fiscales cumulées des sept petites communes : Amiret El Hojjaj, Sidi Bannour, Amiret Fhoul, Jedliane , Amiret Touazra, Matmata Kadima et Hammet Jerid , demeurent en 2015 comme en 2000 inférieures à 1%.
Au niveau des ressources de fonctionnement, cette concentration se trouve un peu plus atténuée (un retrait de 6 points) pour les grandes villes puisque leur part relative cumulée de ces ressources passe entre les deux années considérées de 31% à 25%, si bien qu’aucun changement ne se produit, à ce titre, en faveur des petites villes de l’échantillon traité.
Des écarts des ressources fiscales ont été constatés au niveau de quelques strates de communes entre 2000 et 2015 :
Libellé de l’Ecart 2000
(1000 D)
2015
(1000 D)
Ecart entre le total des 5 grandes communes Et les 7 petites communes 52.665 138.860
Ecart Entre la Commune de Tunis Capitale et la commune de Amiret Hojjaj 26.250 70.511
Ecart Entre Commune de Tunis Capitale et l’ensemble les 7 petites Communes 26.136 70.321
Ecart Entre la Commune de Tunis Capitale et la commune de Sfax au 2ème rang en 2000
15.581 42.067
Ecart Entre la commune de Tunis Capitale et la Commune de Ben Arous au 5ème en 2000
23.883 60.943
Moyenne arithmétique pour toutes les communes (264 communes) 620 1754
Source : Tableau du consultant sur la base des chiffres de l’UFL du Ministère des Finances
C’est ce qui permet de constater qu’en général, tous les écarts profitent pour les grandes municipalités et plus particulièrement pour Tunis capitale lorsque celle-ci rentre en comparaison avec les autres grandes villes de l’échantillon choisi.
1.2 Nécessité de la réforme de la fiscalité des communes
Le diagnostic du système fiscal local tunisien relaté ci-haut nous a permis de définir les insuffisances que la réforme de 1997 n’a pas pu remédier. En effet, malgré les avancées constatées, les données du terrain révèlent des difficultés liées à structure des ressources fiscales qui restent inadéquate, un rendement insuffisant et déséquilibrés entre les différentes communes.
La Constitution tunisienne de février 2014 est venue initialiser une orientation manifeste de décentralisation qui ne peut qu’accroitre le besoin d’une fiscalité locale efficace et suffisante et de la conception d’un nouveau mode de gouvernance locale.
Total Général des Communes
158289
100%
286443
100%
463146
100%
813553
100%
16
a. Une fiscalité locale adaptée au mode de gouvernance local
La nouvelle constitution tunisienne de janvier 2014 a instauré un nouveau mode de gouvernance basé sur la décentralisation2.
Le titre VII de la constitution organise de mode de gouvernance locale et fixe les modalités de son application. Ainsi, le pouvoir locale couvre l’ensemble du territoire de la République et jouit de prérogatives étendues dans la gestion des affaires locales.
La Constitution énonce aussi le principe de la libre administration des affaires communales, selon lequel « Les collectivités locales gèrent leurs ressources de manière autonome, dans le cadre du budget qui leur est alloué, selon les règles de la bonne gouvernance et sous le contrôle de la justice financière ».3
Cette liberté d’administration ne peut me manifester qu’à travers l’autonomie dans la planification, la fixation des budgets et la gestion des dépenses. Aussi, cette autonomie ne peut se concrétiser qu’à travers la latitude qui doit être donnée aux communes à gérer aussi leur recettes comme bon leur semble. C’est pour cela que la constitution donne aux communes le pouvoir de gérer leurs ressources propres et de se voir attribuées des ressources transférées de l’autorité centrale.
Alors que les impôts et taxes sont fixés au niveau national, à travers des lois, la Constitution ne se prononce pas sur les modalités de partages des ressources fiscales entre le pouvoir central et local. Aussi, la Constitution reste muette quant à la faculté que peuvent s’acquérir les communes pour fixer les règles de calcul et de recouvrement des recettes non fiscales.
Par ailleurs, l’article 135 de la Constitution prévoit que les ressources des collectivités locales doivent être adaptées aux prérogatives qui leur sont attribuées par la loi. Toute création ou transfert de compétences de l’autorité centrale aux collectivités locales doit s’accompagner d’un transfert de ressources correspondant. La constitution n’a pas, toutefois, précisé si ce transfert de ressources se fera par un principe d’affectation ou de réallocation.
D’où la nécessité d’une refonte de la législation fiscale actuelle et ce pour atteindre les objectifs suivants :
- Concrétiser le principe de liberté d’administration des affaires locale annoncé par le Constitution ;
- Fixer les modalités de partage des recettes fiscales entre le pouvoir central et local ;
- Tracer les modalités de détermination des recettes non fiscales et des pouvoirs des communes dans ce volet.
Par ailleurs, le nouveau Code des collectivités locales (CCL) expose les principes clés pour la mise en place d'une décentralisation réelle et efficace, y compris le principe de libre administration des affaires locales, l'autonomie administrative et financière et l'octroi aux autorités locales de ressources appropriées, le principe de subsidiarité, etc.
Le code devrait entrer en vigueur à partir du 1er Janvier de l'année suivante des élections locales et régionales. Ainsi, étant donné que l'instance supérieure indépendante des
2 Article 14 de la Constitution : L’Etat s’engage à renforcer la décentralisation et à l’appliquer sur l’ensemble du territoire national, dans le respect de l’unité de l’Etat. 3 Article 137 de la Constitution.
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élections prévoit que les élections locales et régionales auront lieu au cours de l’année 2017, on peut supposer que le code entrera en vigueur le 1er Janvier 2018.
La Tunisie a eu un code sur la fiscalité locale depuis 1997 (loi n° 97-11), ainsi que plusieurs décrets d'application. Ce cadre juridique concernant les finances des collectivités locales doit être révisé en fonction de la disposition de la Constitution et le nouveau Code sur les collectivités locales.
b. Exigences de la réforme du point de vue de la doctrine
De point de vue doctrinal, une réforme du système de la fiscalité locale doit répondre aux exigences suivantes :
L’Adéquation aux besoins financiers :
C’est mettre en place un plan de réforme, un tableau prévisionnel qui permettra de s’assurer de l’équilibre financier entre l’ensemble des besoins financiers du projet de réforme à réaliser et les ressources apportées.
Le Potentiel de produit fiscal :
Le potentiel fiscal des communes est un indicateur de richesse qui permet d'apprécier les ressources que peut mobiliser une collectivité et qui est obtenu par la valorisation des bases de fiscalité de la collectivité par rapport aux taux moyens de référence (Taux nationaux ou internes).
L’effort fiscal est un indicateur permettant d’évaluer la pression fiscale exercée sur les contribuables de la commune. Il est calculé en rapportant les produits des taxes choisies, telles que la TIB et la TTNB majorés des exonérations imputées à ces taxes au potentiel fiscal (Montant du rôle de l’année + RAR) de la commune, calculé pour ces seules impositions.
En France, l’effort fiscal est utilisé pour répartir les dotations de péréquation versées par l’État aux communes : dotation nationale de péréquation, dotation de solidarité rurale et dotation de solidarité urbaine.
Autres exigences :
La Cohérence entre l’assiette la dépense locale ; la répartition géographique de la fiscalité locale (équilibre horizontal et vertical) ; l’autonomie fiscale (Maitrise des bases et des taux) ; la faisabilité administrative ; la comparaison entre les coûts d’administration du prélèvement fiscal et le rendement généré ; la capacité de l’Administration locale à piloter toutes les opérations de la chaine fiscale de sa compétence ; l’accessibilité, la transparence et la lisibilité ; l’acceptabilité politique et sociale du prélèvement ; la neutralité économique et la « redevabilité » de l’administration envers le contribuable.
c. Orientations générales et objectifs proposés pour la réforme de la Fiscalité locale
Il s’en sort de l’analyse présentée ci-haut, d’orienter la réforme vers les objectifs suivants :
- Rétablir les équilibres financiers au niveau local dans le but de permettre la pleine expression du pouvoir financier local. Dans cette perspective, le soubassement des ressources locales sur le financement par la fiscalité apparaît comme un moyen de
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financement naturel et primordial. Il est certainement en parfaite symbiose avec le principe de l’autonomie des CL et facteur consolidateur de la décentralisation.
- Assurer la transparence, l'efficacité et l'égalité tout en consolidant le principe de la décentralisation.
Ainsi, la stratégie à adopter devrait avoir comme objectif la mise à niveau des ressources des CL. En effet, au-delà des mesures d’urgence et d’appui budgétaire apportés par l'Etat pour soutenir l’action municipale sur le court terme, il est impératif de poser, sur le moyen et le long termes, les bases d’une réforme profonde des finances et de la fiscalité des CL et de réviser les modalités de financement de ces entités territoriales. Ceci passera par :
- Le renforcement des capacités de gestion des CL pour une meilleure maitrise du potentiel fiscal local à travers le développement d’une application informatique intégrée pour la gestion des ressources liant les services de l’assiette avec ceux du recouvrement à l’instar du système employé pour la gestion des ressources de l’Etat d’une part et l’amélioration du taux d’encadrement par la mise en place d’un plan de formation dédié aux agents chargés aussi bien du recensement que du recouvrement d’autre part .
- L’accompagnement du processus de mise en place de la décentralisation par la mise à niveau des ressources des CL ; il s’agira de doter les CL d’une fiscalité rentable, de prévoir des mécanismes de répartition de la fiscalité entre les trois catégories des CL à savoir les communes, les régions et les districts et de mettre en place en place un système de péréquation entre les CL.
- Procéder à une réforme structurelle devant être basée sur une nouvelle définition des règles de partage des ressources fiscales entre l’Etat et les CL d’une part et entre les collectivités locales elles-mêmes d’autre part et ce sur la base des besoins réels en financement de chaque entité décentralisée tels qu’ils seront arrêtés dans le cadre de l’application des dispositions de la constitution.
- Renforcer l’autonomie financière des CL, à travers :
(i) L’élargissement de leur marge de manœuvre en matière fiscale en leur donnant la possibilité de fixer les taux d’imposition et les tarifs dans le cadre d’une politique fiscale régionale et locale unitaire et mutualisée ; et
(ii) (ii) La redéfinition des règles budgétaires et comptables dans le cadre spécifique de la révision de la Loi Organique du Budget des CL et des dispositions du Code de la Comptabilité Publique applicables aux CL, devant être défini en harmonie avec les dispositions générales du nouvel Code des Collectivités Locales.
- Atténuer les déficits de répartition du produit fiscal entre les CL par la réforme des systèmes de transfert des dotations de l’Etat et de péréquation ; ceci implique :
(i) De réviser les critères de répartition du FCCL, aussi bien pour les dotations de fonctionnement que pour les subventions d’équipement et d’investissement, dans le sens de garantir davantage de transparence, de rationalité et d’équité, à l’instar des conditions d’octroi par la CPSCL des prêts et des subventions, récemment révisées ; et
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(ii) De consolider les ressources du Fonds de Coopération entre les CL et réviser les critères de sa répartition dans le sens d’orienter davantage la péréquation vers la réduction des disparités interrégionales et intercommunales.
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2. Perspectives de la situation de la fiscalité locale
2.1 Au niveau central (Etat)
En vertu de l’article 34 alinéa 7 de la constitution du 1 juin 1959, l’attribution de l’ensemble du pouvoir fiscal au niveau national et local relève de l’Etat. De même, l’article 11 de la loi organique du budget (LOB) des CL prévoit que « le budget de fonctionnement des CL est alimenté par des taxes et redevances instituées par le code de la fiscalité locale et toute ressource instituée ou affectée par la loi au profit des CL ».Il en résulte qu’aucun pouvoir de création de recettes fiscales n’est prévu au profit des CL, qu’il s’agisse des impôts ou des taxes et redevances que ces dernières sont autorisées à percevoir. La constitution de 2014 a consacré un ancien principe fiscal, selon lequel les prélèvements fiscaux sont décidés au niveau central et uniquement par des lois.
En matière de fiscalité locale, le rôle de l’Etat est prépondérant et les collectivités décentralisées ne disposent, en fait, que d’un pouvoir fiscal assez réduit. L’Etat est omniprésent tout au long de l’opération d’imposition : il crée l’impôt local, le gère et le recouvre. Les collectivités locales ne bénéficient en matière de gestion de leur fiscalité que d’une compétence extrêmement marginale étant donné que le législateur les a purement et simplement neutralisées vis-à-vis de l’outil fiscal et elles ne disposent d’aucun pouvoir notable en matière de détermination des conditions générales de l’impôt local au triple niveau de la fiscalité foncière, de la fiscalité des activités économiques et de la fiscalité indirecte.
Ce choix est de nature à assurer une cohérence nationale au niveau du système fiscal et éviter les abus qui pourraient être commis par les pouvoirs décentralisés, dans un sens que dans un autre.
a. Amélioration de l’efficacité des services fiscaux centraux
L’évaluation approfondie effectuée en 2013 par les services des impôts et du recouvrement du Ministère des finances, aidés sur le volet de la fiscalité locale, par les services de la DGCL du Ministère de l’Intérieur et du Développement Local a permis de montrer la profondeur des problématiques et des insuffisances structurelles en ce sens que toutes les réformes qui se sont succédées n’ont pu, eu égard à ces problématiques, répondre aux attentes de justice fiscale et du rôle dévolue à la fiscalité dans le renforcement du développement économique et social.
Ces faiblesses sont en gros identiques à celles déjà liées à la fiscalité locale. Elles tiennent, outre les modes de travail des services de la fiscalité et du recouvrement du Ministère des Finances, notamment à la complexité, la multiplicité et l’éparpillement des textes fiscaux, à la multiplicité des taxes, des taux, des exonérations et des obligations fiscales mises à la charge du contribuable, à la répartition non équitable de la charge fiscale ainsi qu’à l’inefficacité des textes fiscaux dans la relance du développement économique et social et ce malgré la multiplicité des régimes préférentiels qui n’ont pas réalisé les objectifs qui leurs ont été assignés.
Sur la base d’un diagnostic des faiblesses du système fiscal de la Tunisie, l’Etat a fixé un plan de réforme radical du système fiscal et de l’Administration fiscale, sur la base d’un processus
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global visant à mettre en place un système fiscal simplifié, juste et plus efficace au service du développement et ce par :
- La simplification du système des impôts directs et indirects ;
- L’encouragement de la fiscalité locale ;
- La modernisation de l’Administration en garantissant sa neutralité et l’efficacité de son rôle dans la lutte contre l’évasion fiscale et le renforcement des garanties des contribuables et de la transparence des transactions financières.
Ce plan de réforme d’ensemble a mis en exergue, tant au niveau de la fiscalité de l’Etat que de celle des CL :
- L’importance de la réforme fiscale dans la récupération des grands équilibres financiers, la limitation des déficits cumulés du budget de l’Etat, le renforcement des ressources financières et la réforme du système de gestion des finances publiques ;
- Le rôle fixe du système fiscal d’être un système efficace, transparent et neutre dans la relance de l’investissement, la réalisation de la croissance, la motivation à l’emploi et la lutte contre le commerce parallèle et le phénomène de contrebande et d’évasion fiscale ;
- Le rôle de l’équité fiscale dans la réalisation du développement régional équilibré via l’application du mécanisme de la discrimination positive entre les régions, le renforcement de l’infrastructure économique et sociale dans les zones intérieures et l’exécution d’une nouvelle stratégie de développement basée sur le renforcement de la bonne gouvernance locale et l’aménagement d’un climat régional et local qui encourage l'investissement et l'emploi ;
- Le rôle de la fiscalité dans la consolidation de l'esprit de citoyenneté, la réalisation de la justice sociale, de l'intégration et de la solidarité et dans la bonne répartition de la richesse nationale, le soutien des familles et la préservation de la paix sociale et du pouvoir d'achat la rationalisation des transferts sociaux.
b. Maîtrise de la chaîne fiscale
Le taux et l’assiette des impôts locaux sont déterminés par la Loi. Les taxes économiques constituées de la TCL, de la TH et du DL et qui représentent l’essentiel des recettes fiscales revenant aux communes sont gérées presque totalement par les services du Ministère des Finances (la gestion de l’assiette est à la charge de l’administration fiscale, le recouvrement est à la charge du Trésor). Les communes sont donc entièrement passives dans la détermination de ce qui constitue la substance de leur autonomie financière. L’établissement de l’assiette et l’émission des rôles pour ce qui concerne les taxes classiques, la TIB (TIB usage d’habitation ou en tant que minimum de la TCL), la TTNB et la contribution des riverains, bien qu’ils soient assurés par les services des commune, se caractérisent par leur faible importance dans le financement des budgets des communes et ne justifient pas donc pas les principes de la décentralisation et l’autonomie financière des CL concernées , introduits par la nouvelle Constitution .
L’Etat n’a pas, pour le cas de la Tunisie, de relations contractuelles avec les communes pour lesquelles il est censé travailler en matière de recouvrement de l’impôt et de mobilisation des fonds. L’Etat dispose de tous les moyens que lui confie la juridiction en matière de
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conduite des politiques fiscales et financières qui concernent les CL ; celles-ci se trouvent elles privées des possibilités de réaction en cas d’insuffisance de performances de la part des services du Ministère des Finances.
D’un autre côté, il ne faut pas perdre de vue qu’une trop grande décentralisation de la chaine fiscale peut être contreproductive. C’est que la gestion de la chaîne fiscale requiert, en fait, une technicité que les villes n’ont pas. D’autant plus que la plupart des communes peuvent se trouver dans des situations où les produits collectés de leurs impôts sont plus faibles que le coût de la collecte.
Il est donc mieux indiqué de décentraliser, la collecte de certains impôts locaux plutôt que l’assiette ou l’émission au moins pour le moyen terme afin de laisser le temps aux villes d’avoir un niveau de développement institutionnel adéquat.
2.2 Au niveau des communes
a. La situation fiscale et financière des communes, un leitmotiv majeur de contextualisation pour une nouvelle réforme de la fiscalité locale
La situation des finances locales en Tunisie connait depuis plusieurs années, des difficultés structurelles dues essentiellement à la faiblesse des ressources financières propres que transférées.
Les résultats des cinq dernières années 2010 -2015 montrent combien l’équilibre financier des communes a été affecté suite à l’inadéquation entre la croissance des moyens financiers réels disponibles d’une part, et les charges liées notamment aux salaires, à la propreté des villes, aux carburants, à l’entretien du matériel, des équipements et des réseaux et au service de la dette d’autre part au point que les impayés se sont élevées afin 2013 à 130 MD et que la Capacité d’Auto- Financement Brut (CAFB) a régressé au titre de la même année à moins de 10% des ressources du Titre I.
L’analyse de la situation montre que:
- Le niveau des ressources budgétaires des communes est resté très faible comparé à des pays émergents similaires ; le volume des ressources municipales en Tunisie ne représente que 3% environ par comparaison à celui de l’Etat et 2% du PIB.
- La fragilité des communes qui s’est manifestée tout particulièrement au niveau de leur équilibre financier résultant de la faiblesse de leur capacité à recouvrer les créances, mobiliser les ressources financières, sécuriser leur patrimoine et exploiter les services publics.
- La part des dépenses de rémunération dans les dépenses de fonctionnement a passé de 54 % en 2010 à 58 % en 2014 pour atteindre 59 % en 2015, la situation dans plusieurs communes et beaucoup plus inquiétante puisque ce niveau dépasse les 80 %.
c. Renforcement des moyens humains en nombre et en profil
L’insuffisance des ressources humaines en particulier, restreignent la portée de certaines initiatives des communes. A fin 2015, le nombre des agents en exercice dans ces CL totalise 31 580 agents répartis dans la limite de 22% (6 888 agents) personnels administratifs, techniques et spécialisés et 78 % (24 892 ouvrier) ouvriers. Comparé aux effectifs de la
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fonction publique de l’Etat, ce nombre ne dépasse guère 5%. De plus il s’inscrit avec un très faible taux moyen d’encadrement (d’un niveau bac +2 ans) de 12% et représente en moyenne 59 % du total des dépenses de fonctionnement des communes. Etant signalé que ce taux dépasse, au titre de la même année, 80% dans plusieurs communes.
d. Mieux connaître sa matière imposable
Le non actualisation des bases fiscales représente un manque à gagner important pour les communes. La matière imposable est riche mais la périodicité des actualisations effectuées sur les assiettes est trop espacée pour permettre de traduire ces évolutions dans la structure de la fiscalité locale. Les limites de cette opération découlent, outre l’insuffisance de moyens, notamment de l’absence de convergence entre la politique fiscale menée en matière d’impôts d’Etat et celle relative aux taxes locales. Sans une parfaite connaissance et sans la maitrise de son potentiel fiscal, surtout en matière d’exploitation de la voie publique, la commune ne saurait améliorer substantiellement le rendement de sa fiscalité et donc ses ressources propres de la façon qui lui permettra d’être plus autonome dans la prise des décisions qui concerne le développement de sa localité.
e. Mieux gérer problématique des Restes A Recouvrer (RAR)
Il s’agit d’une autre difficulté majeure rencontrée par les communes, dont le stock des arriérés, enfle de manière significative chaque année. L’absence de mise à jour des fichiers des contribuables contribue à l’évolution rapide de ces montants. En plus, L’évaluation annuelle des montants recouvrables est rendu de plus en plus difficile. Cette situation fausse complètement les prévisions budgétaires de la commune. Bien que consciente de ces enjeux, les communes se heurtent à la limite de leurs moyens humains et logistiques, lesquels ne leur permettent pas de mettre en place le recensement annuel nécessaire pour remédier à ces écueils.
Si l’importance des restes à recouvrer constitue un sujet de préoccupation constant, les CL ne disposent pas des outils et prérogatives requis pour régler cette situation. Chaque année, lors de la de la préparation du nouveau budget, le problème des « restes à recouvrer » est évoqué au niveau la recette des Finances et du Conseil Municipal. Il est à nouveau évoqué à chaque fin de l’année , à l’occasion de l’arrêt d’écritures et de clôture des opérations de recettes au 31 décembre pour décider du montant exact des reports pour la gestion suivante afférents aux reliquats restant recouvrer sur les constatations antérieures. Le comptable municipal, seul habilité à proposer l’admission en non-valeur de ces sommes non recouvrables, est présent aux réunions municipales et est informé de la nécessité de régler ces problèmes, mais il lui est difficile de réaliser ce travail, faute de ressources humaines suffisantes.
2.3 Au niveau des régions et des districts
a. Améliorer le système de péréquation
La péréquation c’est d’abord un mécanisme de résorption du déficit de la politique de l’Etat en matière de partage plus équitable des ressources financières et fiscales entre les CL. La péréquation est aussi un mécanisme de partage plus équitable des ressources financières et fiscales entre les CL.
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A l’origine, la péréquation consiste en un mécanisme utilisé par l’Etat pour corriger les inégalités constatées dans ses politiques menées en matière de financement des CL. Par ce mécanisme, en fait inégalitaire, l’Etat entend jouer le rôle de péréquateur- redresseur des inégalités territoriales pour viser l’égalité entre les CL.
La question de l’autonomie fiscale locale étant centrale dans toutes les approches empiriques, une attention toute particulière doit être apportée à la distinction entre les recettes fiscales autonomes, les recettes fiscales partagées et les recettes fiscales transférées. Il existe deux méthodes de partage : la première permet le partage du produit fiscal collecté par l’échelon supérieur au prorata du produit perçu dans la CL, c’est « le principe de dérivation », la seconde méthode encadre le partage du produit en fonction d’une clé de répartition comprenant différents éléments tels que la population, ou visant à réduire les différences de potentiel fiscal, on parle ici de péréquation des ressources.
C’est cette dernière méthode qui nous intéresse dans ce paragraphe. Il existe en France et dans quelques autres pays, deux formes de péréquation :
- La péréquation verticale qui est constituée par le versement par l’État de dotations au profit des collectivités territoriales dont le niveau de ressources est inférieur à un seuil défini.
- La péréquation horizontale qui consiste à prélever un produit sur les ressources des collectivités territoriales les plus prospères afin de le redistribuer à celles qui sont le moins favorisées.
La péréquation verticale en France est centrée sur la dotation globale de fonctionnement. Mais les subventions départementales versées aux communes en font aussi partie.
De moindre importance, la péréquation horizontale est alimentée par le fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et le fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF), mais aussi des dotations de solidarité communautaire versées par les EPCI à leurs communes membres.
Les limites de la démarche de péréquation se perçoivent bien dès lors que l’on constate que près de 80% des transferts financiers réalisés à ce titre en France, relèvent de la péréquation verticale. Cela atteste que l’État cherche à jouer un rôle correcteur des inégalités locales, mais que les solidarités entre les territoires sont encore insuffisantes. Il reste cependant que la dynamique est au renforcement de la péréquation horizontale.
Du côté du Maroc le Gouvernement marocain, déterminé à atténuer les disparités fiscales territoriales, a mis en place :
- D’abord avant la création des régions, des mécanismes de péréquation qui ont concerné les communes et préfectures via la part de la TVA. Mais ce système de péréquation verticale, destiné à subvenir aux besoins des collectivités pauvres, n’a pu selon certains chercheurs à lui seul assurer une péréquation dans le contexte actuel caractérisé par une grande concentration géographique des richesses.
- C’est pourquoi il a nécessaire d’introduire d’autres mécanismes de solidarité horizontale qui semblent être plus opérationnels au niveau régional. C’est dans ce sens que la constitution marocaine a mis en place (i) un « fonds de mise à niveau sociale » qui serait alimenté par des dotations du budget de l’Etat et permettrait la
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résorption des déficits dans des domaines relevant de la compétence des régions (développement humain, équipements..) et (i) un « Fonds de Solidarité interrégionale » qui constitue un mécanisme spécifique de solidarité péréquationnelle, adaptée aux réalités régionales permettant aux régions riches de participer aux charges des régions pauvres.
En Tunisie la péréquation est pratiquée à travers deux mécanismes, le Fonds de Coopération entre les Collectivités Locales (FCCL) et le Fonds Commun des Collectivités Locales (FCCL).
- le Fonds de Coopération entre les CL :
En vertu des articles 13,14 et 15 de la loi n° 2012- 27 du 29 décembre 2012, portant loi de finances pour l’année 2013, est au profit des CL un fonds spécial du Trésor intitulé « Fonds de Coopération entre les Collectivités Locales » destiné au développement des ressources financières des collectivités locales dont notamment les petites communes à ressources limitées.
Le Fonds de Coopération entre les Collectivités Locales(FCCL) est financé par :
Le produit de la taxe sur les établissements à caractère industriel, commercial ou professionnel qui dépasse au titre d’une année 100 000 dinars pour chaque établissement ;
Le produit de la redevance provenant de la contribution des CL aux travaux de généralisation de l’électrification, de l’éclairage public et de la maintenance.
Toutes autres ressources qui peuvent être affectées au profit du fonds conformément à la législation en vigueur.
Conformément au Décret n° 2013-2797 du 8 juillet 2013, les ressources du fonds de coopération des collectivités locales sont réparties comme suit :
Le produit de la taxe sur les établissements (TCL) :
- 18% à la commune de Tunis,
- 10% aux communes de Sfax, Sousse, Bizerte, Ben Arous et La Goulette, à répartir au prorata des ressources propres permanentes du titre premier réalisées l'année précédente. 67% aux autres communes à répartir, sur la base de la moyenne de leurs ressources réelles propres permanentes du titre premier par habitant de l'année précédente, dans la limite de 30% au prorata de la population aux communes dont les dites ressources sont supérieures ou égales à cette moyenne et de 70% au prorata de la population aux communes dont les dites ressources sont inférieures à cette moyenne.
- 5 % aux conseils régionaux, à répartir à hauteur de 20% à parts égales entre les conseils régionaux de Tunis et Monastir et de 80% au prorata de la population aux autres conseils régionaux.
Le produit de la contribution aux travaux de généralisation de l'électrification et de l'éclairage public et de maintenance :
26
- 4 millimes selon la part réelle de la taxe revenant à chaque collectivité locale au titre de la consommation du courant électrique,
- Le reliquat du rendement de la taxe (le 5ème millime) est à répartir pour une part de 20% au profit des conseils régionaux, répartie elle-même dans la limite de 20% à parts égales entre les conseils régionaux de Tunis et Monastir et de 80% en fonction de la population aux autres conseils régionaux dont les ressources réelles propres permanentes du titre premier de l'année précédente par habitant sont inférieures à la moyenne calculée pour l'ensemble des dits conseils et de 80% au prorata de la population au profit des communes dont les ressources réelles propres permanentes du titre premier de l'année précédente par habitant sont inférieures à la moyenne calculée pour l'ensemble des communes.
Le rendement global du Fonds de Coopération des CL collecté en 2013 s’élève à 54.6 MD dont 21.5 MD provenant de la TCL et 33.1 MD provenant de la surtaxe sur le courant électrique. Les ressources collectées ont été réparties au profit des collectivités locales pour 46.7 MD aux communes, 7.9 MD aux conseils de régions.
- Le Fonds Commun des Collectivités Locales
Le FCCL a été créé par la loi 75- 36 du 14 mai 1975 et a fonctionné jusqu'à 1987 comme un fonds spécial du Trésor placé auprès du ministre de l'Intérieur son ordonnateur et alimenté par un certain nombre de prélèvements fiscaux sur les impôts de l'Etat (un régime d'indexation);à partir de 1988 le dit fonds , préservant son mode de gestion, a été budgétisé au Département de l'Intérieur comme intervention publique à caractère général. La loi portant création du FCCL a été à maintes reprises modifiée et, au niveau des critères de répartition et, pour ce qui concerne les bénéficiaires du dit fonds.
Le FCCL est réparti à hauteur de 82%, comme une dotation de fonctionnement entre les collectivités locales comme suit:
Les communes (actuellement au nombre de 264) pour 86% :
- 10% à égalité
- 45% au prorata de la population
- 37% au prorata de la moyenne de recouvrement triennal de la Taxe sur les Immeubles Bâtis (TIB)
- 8% aux communes à faible potentiel fiscal
Les conseils de régions (pour 23 Conseils Régionaux parmi 24 CR *) pour 14% :
- 25 % à égalité
- 75% au prorata de la population
Au titre de son solde (18%), le FCCL est réparti comme suit :
- 3% au profit du Conseil Régional de Tunis Capitale)
- 24% au profit de la commune de Tunis
- 30% aux communs sièges de Gouvernorat dont la commune de Tunis
- 27% à la CPSCL
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- 16 % à la disposition de l'autorité de tutelle, destinés à couvrir les besoins spécifiques et imprévus CL.
Dans un souci de mieux rationnaliser la répartition des ressources de ce Fonds et de renforcer ses aspects péréquatés, l’article 12 de la loi n° 2013-54 du 30 décembre 2013, portant loi de finances pour l’année 2014 y a introduit deux modifications importantes, l’une consiste à consolider la part relative des communes en difficulté en l’élevant à 8% contre 4%, s’inscrivant ainsi au double de la part octroyée selon la moyenne de recouvrement triennal de la Taxe sur les Immeubles Bâtis (TIB), l’autre vient d’appuyer la marge de manœuvre du Ministre des Affaires Locales et de l’Environnement( ordonnateur du FCCL), en lui donnant la possibilité d’opérer, dans le temps, une ponction sur la part du solde sus visé de 18 et de l’ajouter à la part ( 86%) revenant aux communes par décret.
b. Améliorer l’environnement institutionnel des villes
Voté à l’unanimité, le chapitre 7 de la Constitution du27 janvier 2014 consacre la décentralisation mais n’offre pas encore de vision claire sur sa logique et les conditions de son opérationnalisation. D’importants travaux ont été lancés pour repenser les relations entre l’Etat central et les CL, définir les règles du nouveau découpage territorial et de la communalisation totale du territoire national et élaborer les projets de réforme et de nouvelles lois. Sur le plan constitutionnel, la nouvelle Constitution indique dans l’article 131 du chapitre 7 que «le pouvoir local est fondé sur la décentralisation, concrétisée par des CL comprenant des municipalités, des régions et des districts couvrant l’ensemble du territoire de la République». Elle consacre un ensemble de principes ayant trait « à la personnalité juridique et l’autonomie financière et administrative des CL qui gèrent les affaires locales conformément au principe de la libre administration», «aux élections au suffrage universel des conseils municipaux et régionaux», au « transfert de compétences sur la base du principe de subsidiarité et accompagné du transfert des ressources adapté à la création ou au transfert de compétences», à «la solidarité entre CL selon les principes de la régulation et de l’adéquation garantis par l’Etat, à la libre gestion des ressources dans le cadre du budget avec obligation du respect des règles de la bonne gouvernance et sous le contrôle de la justice financière, exercé a posteriori» (art. 137 et 138), à l’adhésion des CL aux mécanismes de la démocratie participative et aux principes de la bonne gouvernance, à la possibilité de recourir à l’intercommunalité, à la coopération décentralisée, à la coopération internationale et au partenariat. Enfin est institué un Haut Conseil des Collectivités Locales, au rôle consultatif et au siège situé hors de la capitale, rappelant que la Révolution est partie des régions défavorisées de l’intérieur.
Sur le plan législatif, en attendant l’opérationnalisation du chapitre 7 de la nouvelle Constitution, le découpage administratif du territoire est aujourd’hui structuré selon une double logique de déconcentration et de décentralisation.
Au niveau déconcentré, le territoire compte 24 gouvernorats subdivisés en 264 délégations couvrant l’ensemble du territoire national, elles-mêmes subdivisées en 2073 secteurs ou imadats . Les conseils régionaux (périmètres des gouvernorats) sont partiellement décentralisés et sont présidés par le gouverneur, président du conseil régional et représentant direct du chef de l’Etat. Ils sont composés d’élus «indirects», conseillers municipaux et députés élus de la circonscription correspondant au gouvernorat. Quant aux conseils ruraux, ils sont constitués de membres désignés par le gouverneur et dépendent
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entièrement des transferts de l’Etat. Seules les 264 communes (bientôt 281, 17 étant en cours de création), sont juridiquement décentralisées, mais politiquement et financièrement dépendantes du pouvoir central. Elles couvrent 10% environ de l’ensemble du territoire et abritent les 2/3 de la population. Les communes exercent actuellement peu de responsabilités, ont un pouvoir de décision limité et n’ont pas établi de liens systématiques et structurés avec les citoyens.
Depuis la révolution, la Tunisie est un vaste chantier institutionnel qui recoupe des enjeux comme le découpage territorial et de la communalisation totale du territoire, la décentralisation asymétrique ainsi que la redéfinition du conseil régional.
Dans l’attente des prochaines élections locales qui se tiendront en 2016, ce sont des assemblées et des exécutifs nommés qui gèrent les collectivités locales.
Les CL ne disposent d’aucun pouvoir fiscal autonome; elles ne peuvent ni changer la base, ni le taux des impôts locaux. La collecte du produit des impôts locaux est de la responsabilité exclusive des services déconcentrés de l’Etat.
Le système financier des CL comprend une composante importante de transfert de l’Etat central, à travers le Fond commun des collectivités locales (FCCL) géré parla Direction générale des CL sur la base d’une formule multicritères. L’Etat octroie également aux municipalités des transferts budgétaires (moins prévisibles et transparents) sous forme de subventions exceptionnelles pour couvrir l’augmentation des coûts de fonctionnement (dégradations répétées et recrutements sociaux pléthoriques après la révolution) et pour l’investissement, gérées également parla CPSCL et liées aux PIC et aux emprunts contractés parles municipalités auprès de la CPSCL.
La Caisse de Prêts et de Soutien aux CL(CPSCL) et le Centre de Formation et d’Appui à la Décentralisation (CFAD), sous tutelle du Ministère de l’Environnement et des Affaires Locales, sont chargés respectivement du financement des investissements municipaux et de la formation des agents et élus des CL. L’effort de formation et de recyclage des personnels municipaux se poursuit malgré les difficultés conjoncturelles de l’après révolution, le CFAD s’est doté d’un référentiel des métiers des CL et de nouveaux locaux, bien équipés, et collabore étroitement avec la CPSCL et la Fédération nationale des villes tunisiennes pour préparer les communes à assumer leurs nouvelles responsabilités et compétences.
La Cour des comptes est chargée, avec les services des ministères des Finances et de l’Intérieur, des audits financiers des CL, mais les modalités pratiques du contrôle a posteriori des actes municipaux restent à définir.
Si la Constitution fait référence aux mécanismes de la démocratie participative et aux principes de la bonne gouvernance, aucune législation particulière ne régit la participation des populations. Cependant, des expériences d’élaboration de plans d’investissement communaux (PIC) ont été menées.
Avec un niveau d’urbanisation de 67% en 2015 et des tendances qui suggèrent un niveau d’urbanisation de 77% à l’horizon 2050, la Tunisie se doit de renouveler sa réflexion et sa stratégie urbaine.
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2.4 Au niveau du contribuable
a. Améliorer la qualité de la dépense publique qui participe au consentement des populations à l'impôt local
L’amélioration de la qualité de la dépense publique est indissociable de la mise en place de contrôles des finances locales garants d’une gestion locale saine. C’est pourquoi, les législations nationales doivent prévoir la transparence et la performance des CL. La transparence est nécessaire à l’efficacité et à l’efficience de l’action locale ; elle est incontournable pour la redevabilité des autorités locales vis-à-vis de la population. Elle est améliorée lorsque les citoyens ont accès aux informations sur le fonctionnement et la gestion locale, lorsque les autorités locales respectent un certain nombre de règles et procédures légales touchant, entre autres, à la gestion du personnel, de la passation des marchés etc. , et sont soumises à des audits réguliers et indépendants - financiers mais aussi organisationnels-
D’autre part, évaluer la performance des CL doit faire partie intégrante de la politique de la décentralisation mise en place par les Etats qui doivent concevoir des instruments pour mesurer l’efficacité des CL dans l’exécution de leur mandat. Parallèlement au niveau central, des leviers d’amélioration de la qualité de la dépense publique existent au niveau local. Il s’agit de faire en sorte que les décisions relatives aux dépenses publiques prises au niveau local reflètent mieux la demande des services locaux d’une part et que les CL financent à bonne escient ce qu’elles ont choisi de produire et d’être mieux contrôlées par les électeurs du fait de leur proximité.
Ces défis doivent être pris en charge aussi bien par les élus locaux que par les responsables nationaux si l’on veut changer d’échelle en matière de prélèvement et rendre possible l’accès à d’autres modalités comme l’emprunt par exemple.
En effet, au-delà de la simple augmentation des ressources propres, l’amélioration du prélèvement permet d’amorcer la pompe des ressources extérieures indispensables pour permettre à nos villes de financer les énormes investissements que requiert l’urbanisation rapide.
b. Répondre aux exigences futures de découpage territorial décentralisé et de croissance des villes tunisiennes
Les villes tunisiennes vont devoir « absorber » durant les 20 prochaines années une croissance sans précédent, soit l’équivalent du double de la population qu’elles ont accueilli durant les 60 dernières années. La poussée démographique et l’intensité de l’exode rural d’une part, l’expansion industrielle, le développement du tourisme et des activités de service d’autre part ont précipité depuis trente ans l’extension démesurée des villes. Tant et si bien qu’aujourd’hui plus de 7 millions de Tunisiens se concentrent dans les villes, soit près de 70% de la population.
Sur un autre plan, l’article 14 de la constitution de 2014, « l’État s'engage à soutenir la décentralisation et à l'adopter sur tout le territoire national dans le cadre de l'unité de l'Etat.
Par application de l’article 131 de la constitution, le pouvoir local est fondé sur la décentralisation concrétisée par des CL comprenant les municipalités, les régions et les districts dont chaque catégorie couvre l’ensemble du territoire de la République
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conformément à une division fixée par la loi. Même si le nouveau découpage du territoire n’est pas encore adopté, le projet proposé par la DGCL et soumis au gouvernement confirme la volonté du législateur d’étendre le champ des CL à l’ensemble du territoire, et ce par l’extension des municipalités existantes ou la création de nouvelles municipalités.
Eu égard les problèmes de tout genre que la communalisation de l’ensemble du territoire pourrait engendrer en terme de croissance de la demande citoyenne en services de transport , de la circulation, de logement, de la propreté etc, la conséquence est le fait que les municipalités vont inéluctablement se trouver dépassées, débordées voire incapables de gérer leur territoire à cause de la vitesse à laquelle évoluent les problématiques qui y sont liées si elles ne prennent pas si vite avec le concours de l’Etat les prédispositions nécessaires pour se prémunir contre ces risques.
Cette réalité qui se matérialise progressivement suggère une demande en infrastructures qui dépasse de loin les capacités financières actuelles de nos villes. Elle appelle au renouvellement de la fiscalité locale pour répondre aux besoins immenses de financement. Pour cela, les Municipalités doivent faire face à plusieurs contraintes, relever plusieurs défis.
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3. Recommandation de la réforme
a. Recommandations issues de l’expérience comparée4
Recommandations politiques régionales en Europe
Les gouvernements locaux et régionaux européens souhaitent développer des réponses aux défis et aux problèmes actuels. Ils considèrent en particulier qu'il est nécessaire de renforcer la collaboration avec les gouvernements nationaux, en veillant à préserver l'autonomie locale et régionale pour l’avenir.
Parmi les principaux points débattus, il est nécessaire de mentionner que :
- Le poids des déséquilibres budgétaires ne doit pas retomber de manière excessive sur les gouvernements locaux et sous-nationaux, entraînant la réduction des revenus locaux ou des transferts ;
- Il est nécessaire de reconnaître que les gouvernements locaux ont en général moins de flexibilité que les gouvernements nationaux dans la gestion de leur financement, et que la majorité d’entre eux n'ont pas de dettes cumulées importantes ;
- Les gouvernements centraux doivent reconnaître que les gouvernements locaux assument de larges responsabilités dans la gestion des services sociaux, dont la demande s’est accrue par le développement du chômage et de la pauvreté, situations sur lesquelles ils ont un contrôle limité ;
- Les gouvernements centraux et sous-nationaux doivent reconnaître qu'il faut préserver l'investissement, financé avec un nouvel endettement, pour développer des infrastructures de qualité et promouvoir « l’économie verte » comme base du développement urbain futur ;
- Dans la majorité des pays, la fiscalité locale doit être élargie pour offrir une plus grande marge de manœuvre et protéger les CL de la réduction de leurs sources de revenus ;
- Les collectivités territoriales doivent disposer de plus de liberté pour augmenter les taxes et les redevances des services ;
- Les transferts vers les gouvernements locaux doivent être réduits en nombre mais plus généraux. Ils doivent être conditionnés uniquement dans des cas exceptionnels et leur mise en œuvre ne doit pas imposer de charges administratives supplémentaires ni de régulations excessives ;
- Dans le même temps, les gouvernements locaux et régionaux doivent réfléchir sur la manière d’améliorer les services aux populations malgré la moindre disponibilité des ressources. Cela signifie qu'ils doivent innover dans les formes de prestation des services publics, être plus efficaces et réduire les coûts. Les différentes alternatives dépendent des décisions locales : promouvoir l’intercommunalité, chercher des financements externes ou des formes d'association du secteur privé (partenariats public-privé), partager la gestion des services entre les différents niveaux de gouvernement, etc.
4 (Cf1) et en Afrique (Cf2) : Recommandations sur la base du Diagnostic pré introduit dans la 1ère Partie de ce Rapport. (Cf1) Travaux des représentants des associations françaises (CCRE) participants à l'atelier de la Ville de Sceaux-Paris, mars 2010 - (Cf2) Cités et Gouvernements Locaux Unis : Le financement des CL : Les défis du 21ème siècle – Mars 2010.
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Une attention particulière doit être prêtée au renforcement de la participation citoyenne et des usagers.
Il est essentiel que, sur tous ces sujets, les gouvernements locaux et régionaux développent des propositions et ne laissent pas uniquement l'initiative aux mains du gouvernement central. Le rôle des associations nationales de gouvernements locaux et régionaux est essentiel. Ces associations doivent conseiller et former leurs membres, directement ou à travers leurs institutions, et promouvoir le dialogue avec le gouvernement central.
Parmi les sujets de dialogue avec le gouvernement central, les autorités locales devraient :
(i) Éviter les réformes territoriales qui poussent au redécoupage des territoires depuis le haut, avec l'objectif d'améliorer l'efficacité et le rapport coût/bénéfice des services ; au contraire, il faut une approche qui parte du niveau local afin de promouvoir la coopération intercommunale pour défendre les choix et les identités locales.
(ii) Développer la concertation entre tous les niveaux de gouvernement (gouvernance multi-niveaux) pour faciliter la coordination et la négociation sur les politiques fiscales et le financement, en particulier sur les règles et les montants des transferts, sur les impôts participatifs, sur les systèmes de péréquation entre les territoires mais aussi le cadre de coopération dans la prestation de services(compétences).Il faut promouvoir l’engagement des gouvernements nationaux pour assurer la protection du principe d'autonomie locale.
Recommandations du CGLU Afrique au sujet du financement des CL en Afrique
Lors d’un atelier organisé en mai 2010, les membres de CGLU Afrique ont proposé six recommandations afin d’améliorer le financement local et de promouvoir le dialogue entre les associations de gouvernements locaux et les États africains :
- Renforcer le rôle des autorités locales dans la dépense publique pour crédibiliser la décentralisation. Les compétences des gouvernements locaux doivent être clairement établis dans les principales lois nationales ;
- Il est nécessaire d’évaluer le coût des compétences transférées et de s’assurer que les CL reçoivent le financement nécessaire pour les assumer. Un fonds pourrait être créé dans le but de financer les compétences transférées, administré conjointement par le ministère en charge des gouvernements locaux et l'Association nationale de gouvernements locaux.
- Renforcer les ressources et l'autonomie financière des autorités locales, en particulier grâce à la fiscalité sur le foncier et sur les activités économiques, en assurant une meilleure distribution de la TVA et une plus grande collaboration pour mettre en application un impôt sur les activités du secteur informel. Il est nécessaire d’associer les gouvernements locaux à l'administration de la perception fiscale et d’appliquer le principe de l’« unité de caisse » avec davantage de flexibilité. Cependant, les responsables locaux doivent s’engager résolument dans la mobilisation des ressources locales qui demeure la seule voie durable de renforcement de l’autonomie financière des CL. Ils doivent également prendre l'initiative et faire des propositions aux
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Gouvernements Nationaux pour améliorer la gestion financière, la reddition des comptes et la transparence devant les citoyens.
- Définir les règles qui facilitent le transfert des ressources de l'État aux autorités locales. Les transferts de l'État sont déterminants pour les budgets locaux ; les règles qui définissent leur fonctionnement doivent être transparentes et prévisibles. La part des ressources de l'État qui doit être annuellement destinée aux gouvernements locaux doit être calculée sur la base d'une formule objective négociée entre les deux parties. Une telle formule devrait tenir compte de la nécessité d’encourager les collectivités engagées dans l’impulsion des actions de développement économique local, mais aussi celle de prendre en compte l’équité et la péréquation entre collectivités locales de niveau économique et/ou d’équipements différents. C’est pourquoi le dialogue et la collaboration entre l'État et les gouvernements locaux sur la gestion des transferts et des impôts partagés doivent être renforcés. Ce dialogue serait d’autant plus fécond s’il était organisé dans un cadre de concertation paritaire, à l’image des commissions nationales des finances locales mises en place dans certains États (notamment au sein de l’espace UEMOA), où se retrouvent des représentants du ministère des finances, des représentants du ministère chargé des CL, et des représentants de l’association nationale des CL.
- Favoriser l'accès à l’emprunt et aux marchés financiers pour les autorités locales, assouplir le cadre réglementaire, adapter les outils financiers aux autorités locales, diversifier les sources de crédit, promouvoir la mobilisation de ressources privées pour l'investissement dans les services publics et pour favoriser les partenariats public - privé.
- Renforcer les ressources humaines des autorités locales africaines. Les associations de gouvernements locaux doivent concourir à améliorer les procédures de négociation avec leurs gouvernements nationaux, de suivi des négociations budgétaires au niveau parlementaire, mais aussi pour contribuer à moderniser les systèmes de financement local, pour faciliter l’accès des CL aux marchés financiers, pour promouvoir la transparence et la participation citoyenne dans le processus de décision budgétaire au niveau local. Une des premières tâches sera de renforcer les capacités de suivi et d’analyse régulière du financement des CL par les associations dans chaque pays.
b. Recommandations issues du contexte national
Des Assises nationales de la fiscalité ont été organisées, les 12 et 13 novembre 2013. S’agissant de la fiscalité locale, le projet consiste essentiellement dans le renforcement de la décentralisation. L’autonomie financière des CL se trouve marquée, notamment, par les propositions suivantes :
- Le transfert aux collectivités territoriales, d’une part des recettes fiscales nationales comme la TVA, l’IRPP, la taxe de circulation, le droit d’enregistrement et la taxe sur la plus-value immobilière ;
- L’affectation progressive aux CL de la gestion du régime forfaitaire et de la retenue à la source sur les salaires des agents employés par ces collectivités ;
- La répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités (éducation et santé notamment) ;
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- Le renforcement des capacités de gestion des CL et des recettes des finances par la généralisation du système d’exploitation des ressources de l’Etat appelé « RAFIC au secteur local » ,la création de plus de recettes des finances spécialisées dans la gestion financière et comptables des communes.
c. Réforme relative aux taxes foncières
Les aspects techniques de la réforme touchent aux prélèvements et volets fiscaux suivants :
La Taxe sur les Immeubles Bâtis (TIB)
- Consolider et intégrer les taxes à faible rendement, apporter plus de justice en matière de taxation, renforcer la capacité de gestion des CL et des recettes des finances en matière de recouvrement de la taxe et remédier au manque de mécanismes de motivation et de dissuasion dans la collecte des fonds.
- Apporter plus de justice en matière de taxation en utilisant une mesure progressive dans la fixation du prix du mètre carré (m²) et ce par la classification des immeubles selon la zone couverte et l’application d’un prix de référence par zone fourchette de prix.
- En raison de leur aspect local et dans un objectif de simplification des procédures de taxation et de recouvrement, il est recommandé d’intégrer la Taxe sur les Immeubles Bâtis (TIB) et la contribution au Fonds National d’Amélioration de l’Habitat (FNAH) dans un seul droit appelé « Taxe sur l’habitation » tout en baissant d’un point, ainsi qu’il suit, les taux actuellement pratiqués :
11% au lieu de 12% (8%TIB et 4%FNAH)
13% au lieu de 14% (10%TIB et 4%FNAH)
15% au lieu de 16% (12%TIB et 4%FNAH)
17% au lieu de 18% (14%TIB et 4%FNAH)
- Renforcer d’avantage le mécanisme liant l'obtention du quitus fiscal à la condition de présentation d’une quittance de paiement de la TIB et de la TTNB.
- Remédier au manque de motivation et de dissuasion dans la perception de la taxe en insérant par exemple un abattement de 10% des montants dus au profit des contribuables qui procèdent au paiement de la TIB avant la fin du mois de Février et en augmentant les pénalités de retard de 0,75% à 2% pour chaque mois de retard de paiement sur la période restante de l’année considérée.
- Exploiter la base de données à la disposition de la Société Tunisienne de l’électricité et du Gaz STEG pour l’identification des personnes soumises à la TIB de par qu’elle constitue la même base utilisé par ladite entreprise pour l’établissement de la surtaxe sur le prix du courant électrique tout en considérant la mise à jour annuelle de cette base et la commission à payer au profit de la STEG en contrepartie de l’accord au CL de ce droit d’accès.
La Taxe sur les Immeubles Non bâtis (TTNB)
- Uniformiser la méthode de calcul de la Taxe en se référant à la valeur commerciale réelle et abandonner le système de calcul sur la base de la densité urbaine tout en maintenant le taux en vigueur.
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- Remédier à la faiblesse du rendement de la taxe sur les immeubles non bâtis causée par la carence des outils disponibles pour le recouvrement, le manque des réserves foncières et donc de la réduction de l’assiette de la taxe.
d. Reformes relatives aux taxes assises sur le chiffre d’affaires
La taxe sur les Etablissements à caractère industriel ou commercial ou professionnel
- Élargir le champ d’application de la TCL pour inclure les personnes soumises au régime forfaitaire par :
L’application du régime d’imposition à la TCL aux personnes soumises au régime forfaitaire et ce en appliquant des montants prédéterminés par nature d’activité ;
Le maintien de la méthode en cours qui consiste à ’imposer les personnes soumises au régime réel en appliquant une taxe minimale en fonction de la superficie couverte.
La Taxe Hôtelière
- Elargir les dispositions du paragraphe III de l’’article 40 du code de la fiscalité locale qui permettent à la CL, qui n’aura pas obtenu sa part de la TH pour déclaration d’informations insuffisantes ou inexactes conformément à la législation en vigueur, de réclamer la TIB non restituable.
Droit de licence sur les débits de boissons
- Remédier à la faiblesse de rendement de ce droit :
par son intégration parmi les ressources fiscales propres des communes à charge pour celles-ci de le gérer par exemple comme pour les taxes foncières ;
Ou en le supprimant en tant que tel et le fusionnant avec la TCL pour être perçu avec un minimum en fonction de la nature de l’activité exercée.
e. Réformes liées aux autres taxes
Les droits exigibles à l’intérieur des marchés
- Remédier à la multitude et à la complexité des droits exigibles à l’intérieur des marchés :
Créer un cadre juridique adéquat pour l’organisation des taxes et redevances pour concession, occupation ou usage du domaine communal ;
Fusionner les droits exigibles à l’intérieur des marchés avec la taxe sur le chiffre d’affaires des commissionnaires agrées et approvisionneurs du marchés de gros en un seul prélèvement qui pourrait être appelé « droit général de stationnement et de services » ;
Éliminer le droit spécial de stationnement de la liste des droits fiscaux et l’intégrer dans le domaine de l’exploitation des propriétés privées appartenant aux CL en lui attribuant un tarif propre.
Taxe sur les spectacles
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- Remédier à la faiblesse du rendement de la taxe sur les spectacles par la responsabilisation des CL à fixer librement le taux de la taxe lors de la remise des autorisations de spectacle et ce compte tenu de l’importance du chiffre d’affaires escompté et dans la limite d’un maximum déterminé par la loi.
Redevances pour occupation temporaire de la voie publique
- Procéder à la reclassification et aux changement des modalités de mise en recouvrement et de perception du droit d’occupation temporaire régulière et du droit d’occupation temporaire circonstancielle de la voie publique comme suit :
Droit d’occupation temporaire régulière ou continue relatif aux propriétaires des cafés et restaurants etc.…, enrôler ce droit auprès du receveur pour qu’il soit recouvré l’année suivante à défaut de son paiement spontané par le contribuable au cours de l‘année considérée par les travaux ;
Droit d’occupation temporaire circonstancielle qui concerne certaines professions ainsi que l’occupation de la route occasionnée par les chantiers des bâtiments, garder la même procédure de recouvrement actuellement en vigueur.
Taxe de publicité
- Distinguer entre les droits afférents aux panneaux publicitaires des petits commerces et ceux afférents aux enseignes lumineuses et autres petites affiches publicitaires fixées sur les voies publiques par les sociétés spécialisées et améliorer le rendement du droit en question en simplifiant les procédures de son recouvrement.
- Donner plus marge de manœuvre aux CL dans le choix de la formule à prendre en compte pour l’établissement des contrats de concession avec les sociétés spécialisées, en appliquant directement les droits règlementaires fixes ou en ayant recours à des appels à la concurrence.
La taxe d’abattage et la taxe de contrôle sanitaire sur les viandes
- Remédier à la multiplicité des taxes et à la faiblesse grevant la taxe d’abattage et la taxe de contrôle sanitaire sur les viandes par :
L’intégration de la taxe d’abattage dans les abattoirs avec ses trois composantes: le droit d’abattage, la redevance au titre du séjour des animaux destinés à l’abattage et la redevance d’utilisation des équipements et aménagements dans un unique droit à recouvrer auprès des CL ou les opérations d’abattage et d’écoulement ont lieu.
Maintien du droit de contrôle sanitaire sur les viandes et des modalités de son contrôle, tout en renforçant les structures intervenantes, les mécanismes et les opérations susceptibles d’améliorer son rendement.
Redevance pour occupation du domaine public maritime
- Élargir le champ d’application de l’occupation du domaine public maritime pour inclure les CL en plus du secteur privé et des entreprises publiques.
- Dans une première étape: réviser l’article 23 de la Loi n° 1995-73 pour permettre aux CL d’exploiter et d’occuper directement le domaine public maritime. Dans une deuxième
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étape, émettre une loi qui clarifie la relation entre les différentes structures qui s’occupent de la protection du domaine public maritime, de son exploitation et de son contrôle.
Droit de concession dans les cimetières
- Intégrer le droit de concession dans les cimetières dans une loi spéciale sur les ressources propres des collectivités locales et laisser à ces dernières la liberté pour fixer les tarifs. Ce droit revêt un aspect purement local. D’où, Il est recommandé de l’inclure parmi les ressources propres similaires des CL ( telles que les frais d’inhumation ,frais de lavage, de transport des morts) et de laisser à ces dernières la liberté soit, d’en fixer librement les tarifs soit, de les déterminer dans une fourchette.
f. Réformes liées aux moyens et ayant un aspect général
Le paysage fiscal et financier des communes gagne à être retravaillé en profondeur, afin de simplifier et clarifier sa structure, ses modes de gestion et les intervenants. A ce titre, il est présenté les 4 scénarii suivants
Scénario n°1- Maintenir la classification actuelle, un scénario statique, mais qui aura l’avantage d’éviter des chambardements sans grand intérêt sur le recouvrement et de centrer, en ce moment, l’effort local plutôt sur les aspects fondamentaux de la réforme fiscale.
Scénario n°2- Reclasser tous les prélèvements obligatoires, à l’instar de bon nombre de pratiques étrangères comparables en des « Taxes », des « Droits» et des « redevances», évitant ainsi d’utiliser le vocable « Impôt »et les regrouper ressources fiscales et ressources non fiscales.
Sur cette base les ressources fiscales des communes peuvent être constituées :
Du produit de la fiscalité transférée par l’Etat (Exemples : Des % de l’IR, de la TVA, du Droit d’enregistrement etc )
Des impôts, droits et taxes prévus par le Code de la Fiscalité Locale et les lois particulières et dont notamment la TIB, la TTNB, la TCL, la TH etc
A supposer que cette optique de classification des ressources fiscales soit retenue, les ressources budgétaires des pourraient être classées en sept catégories libellées comme suit :
Les recettes fiscales locales qui engloberaient des impôts droits et taxes régies par le Code de la Fiscalité locale et par des lois particulières .Ces recettes pourraient être collectées par l’administration locale ou par celle centrale et reversées aux CL ;
Les recettes non fiscales locales seraient constituées de l’ensemble des recettes qui ne sont pas liées à un impôt. Elles seraient essentiellement les produits pour exploitation et prestations de services, tirés de la rémunération des prestations fournies par les CL telles que la délivrance d’actes administratifs, l’enlèvement d’office des déchets, les services de voirie, d’électricité, d’assainissement, d’installation des distributeurs d’hydrocarbures. Ils comprennent également le produit partagé des amendes pour infraction aux règles de l’hygiène etc ;
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Les produits du domaine qui proviennent des produits obtenus de la location et la cession des biens appartenant à la collectivité ou retirés de l’utilisation du domaine local. Ils comprennent, par exemple, les produits des marchés, les droits de stationnement de véhicule ou le produit des concessions ;
Les transferts (en subventions) reçus du gouvernement central peuvent être conditionnels ou inconditionnels. Les transferts conditionnels impliquent que les fonds alloués soient dépensés de façon spécifique pour la fourniture de biens ou services publics définis par le gouvernement central. Les transferts inconditionnels en revanche peuvent être dépensés comme le gouvernement local l’estime le plus pertinent ;
Les emprunts intérieurs et extérieurs ordinaires ou affectés des CL et qui sont généralement utilisés pour le financement d’investissements publics locaux ;
Revenus des participations financières dans le capital des entreprises publiques ;
Les dons et recettes diverses.
Scénario n°3- Reclasser les prélèvements selon la logique suivante :
« Impôts », comportant les taxes suivantes qui constituent, des prélèvements fiscaux , sans contrepartie directe, à savoir la TIB , la TTNB , TCL , la TH, la taxe sur les spectacles la TCA des commissionnaires agréés et approvisionneurs des marchés de gros ;
« Taxe », correspondant aux prélèvements fiscaux suivants : Les Droits sur les débits de boissons, les Droits exigibles à l’intérieur des marchés, la Taxe sur les permis de bâtir et le Droit de stationnement des véhicules de transport de personnes et de marchandises sur la voie publique.
Autres prélèvements fiscaux qui seraient classées comme des redevances pour services, à savoir : Les Redevances pour formalités administratives ,les taxes pour délivrance de certificats et actes divers, les Taxes sur les autorisations administratives ,les taxes pour octroi de concession dans le domaine des CL, la taxe pour occupation de la voie publique lors de l’installation de chantiers de construction, la Redevance pour travaux au-dessous de la voie publique ,la Redevance de Publicité par les panneaux publicitaires ,la Redevance d’occupation du domaine public maritime ,les redevances pour prestation de services publics payants prévues en - V -de l’annexe du décret gouvernemental n° 2016/805 du 13 juin 2016 fixant Tarif des taxes que les collectivités locales sont autorisées à percevoir.
Ce scénario laisse entrevoir des imprécisions dans la qualification comme impôts des taxes foncières et des taxes économiques sachant que ces impositions sont partiellement dues en contre partie des services rendus par la commune.
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Scénario n°4- Procéder au reclassement des prélèvements locaux obligatoires selon la logique de la matière imposable physiquement rattachable au territoire fiscal, qui est le territoire de la commune. Lesquels prélèvements porteraient uniquement sur :
- La Propriété foncière bâtie et non bâtie : TIB et TTNB ;
- L’occupation d’un local : (Par exemple la Taxe d’Habitation en France) ;
- L’exercice d’une activité économique : (Par exemple la Contribution des patentes dans certains pays) ;
- Les Transactions : (Par exemple la Taxe sur les mutations des immeubles, terrains dans certains pays).
Ne sont pas, selon ce scénario, adaptés à la fiscalité communale : les IR et l’IS et assimilés (TCL et TH) en raison de la difficulté de rattacher la naissance du revenu ou de son emploi dans le ressort de la commune.
Ce scénario bien qu’il offre une vision plus claire et plus défendable via de la notion de la territorialité fiscale, implique des changements majeurs au niveau de la structure des ressources fiscales des communes pouvant même sacrifier de très bons acquis comme la TCL jugée des meilleures ressources sures pour les CL ;
g. Réforme de la codification fiscale
Envisager un Code de la fiscalité des CL, structuré en deux parties, l’une fera l’objet des aspects fiscaux communs à toutes les CL, l’autre sera réservée aux dispositions spécifiques à chaque catégorie des CL (Communes, Régions et Districts); ces deux parties seront ventilées, chacune, en fonction des besoins, en des titres, chapitres , sections et articles.
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4. Autres aspects entrant en ligne de compte
4.1 Repenser les systèmes d'information
Etant généralement axées autour des besoins de l’Etat central, les disponibilités des données locales particulièrement fiscales et financières ne sont significatives qu’au niveau national. Elles n’intègrent nullement ou que très rarement la dimension spatiale locale. Cette contrainte, s’explique par le fait que les instituts nationaux de statistiques n’ont que très peu d’incitations à produire des statistiques locales. Au niveau des villes, d’un degré de développement institutionnel plus faible que l’Etat, l’élaboration de systèmes d’information locaux tels que les Observatoires municipaux ou les Systèmes d’information Géographiques (SIG) se heurte à des difficultés financières.
Cette situation, qui se trouve dans la plupart de nos communes, met plus que jamais à l’ordre du jour le besoin d’un système d’information permettant à ce niveau de gouvernance locale d’exercer pleinement ses responsabilités.
La fiscalité locale caractérisée par la multiplicité de ses composantes en majorité à très petites cotes et par la perception d’une bonne partie de ses ressources par voie constatée telles que la TIB, la TTNB, la contribution des propriétaires riverains, les droits des marchés affermés et le différentiel constaté à titre du minimum du sur les défauts de paiement de la TCL, rend encore plus difficile le prélèvement urbain si les informations nécessaires pour l’établissement et le recouvrement des titres de recettes ne sont pas suffisamment disponibles.
La fiscalité locale doit jouir des mêmes atouts qui sont offerts à la fiscalité nationale et ce par la mise en place au niveau local d’une instrumentation adaptée pour connaître le potentiel fiscal et assurer l’émission des rôles et le recouvrement des montants dus.
4.2 Renforcer l’Administration locale
Les processus de décentralisation administrative en général, financière et fiscale en particulier doit placer les collectivités locales au cœur de la politique de développement.
Cette orientation doit œuvrer pour le développement des systèmes de financement, l’amélioration des capacités opérationnelles des collectivités locales et de manière plus générale, l’amélioration de leurs ressources.
4.3 Concevoir et mettre en place un système comptable propre aux communes
La loi de finances pour la gestion de l’année 2014, dans son article 87 a prévu la refonte du système de la comptabilité publique, vers un système inspiré du système comptable internationale du secteur public (IPSAS). Les collectivités locales sont par conséquent amenées à s’engager dans un processus de comptabilité répondant au principe de l’engagement et de la méthode de comptabilité à partie double.
Aussi, le projet du CCL prévoit la mise en place d’une organisation comptable spécifique découlant des nouvelles dispositions de la comptabilité publique.
La complémentarité entre le système comptable et le système fiscal est de nature à amener à lancer un processus complet de refonte du système d’information comptable des
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communes permettant d’assurer la gestion des revenus des communes en termes de prise en compte et de suivi.
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Conclusion
Le choix de la Constitution tunisienne de 2014 n’est pas équivoque : instaurer un système de gouvernance locale basé sur l’autonomie financière des collectivités locales.
Les dispositions de la nouvelle Constitution créent le cadre nécessaire à la mise en place de CL entièrement habilitées et autonomes dans l’exécution de leurs missions de services publics locaux. Il convient de réformer le système de tutelle existant pour s’orienter vers un système où les administrations centrales appuient les CL et renforcent leurs capacités pour qu’elles soient en mesure de mieux s’acquitter de leurs mandats. Par conséquent, cette restructuration exige de redéfinir le rôle des organismes centraux appelés à assurer des missions de suivi de la performance, de développer des systèmes de soutien en réponse à la demande, et de répondre de manière sélective lorsqu’une intervention critique est nécessaire.
Afin de permettre au CL d’assumer leurs rôle, il est indispensable d’augmentation le volume financier dont elles disposent : Si l’objectif est d’améliorer les indicateurs et de donner aux CL un rôle à part entière dans l’effort d’investissement public, les réformes à mettre en place passent nécessairement par une augmentation des budgets locaux.
D’où la nécessité de la réforme du système de la fiscalité locale pour concrétiser l’autonomie et améliorer les ressources et ce à travers les orientations suivantes :
- Consécration de la dimension de décentralisation et du principe de partage des compétences prévus par la Constitution dans une perspective d’assurer l’autonomie financière des communes.
- Distinguer entre les ressources fiscales (taxes) et les ressources non fiscales (droits) des communes, à travers la mise en place d’une nouvelle nomenclature permettant plus de marge de manœuvre aux communes dans la fixation de l’assiette et des taux des ressources non fiscales.
- Ouvrer pour le renforcement des capacités de gestion des communes et des recettes des finances en vue d’améliorer le recouvrement des taxes.
- Mettre en place un système financier qui tient compte :
De la nouvelle structure des différents niveaux décentralisés (Communes, régions et districts) ;
De la nouvelle définition des règles de répartition des compétences entre l’Etat et les CL notamment à travers des discussions sectorielles portant notamment sur l’Education et la santé ;
De l’adéquation entre les moyens financiers, ressources propres locales : fiscales et non fiscales d’une part, ressources transférées fiscales et financières) et les besoins de développement local et de fournitures de services aux citoyens d’autre part ;
Par ailleurs, les réformes de la fiscalité locale peuvent s’appuyer sur plusieurs recommandations telle que :
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- Attribution au profit des CL d’une part annuelle des recettes provenant de la TVA, de l’IRPP, de la taxe de circulation, des droits d’enregistrement et de la taxe sur la plus-value immobilière ;
- Transfert progressif de la gestion du régime forfaitaire aux CL ; - Fusion de la TIB avec le FNAH dans une seule taxe appelée « taxe sur l’habitation ».
Aussi, il serait important, dans une logique de bonne gouvernance locale d’améliorer les outils visant à augmenter la redevabilité des CL et ce à travers :
- Une réforme des systèmes comptables à même de supporter les changements organisationnels et de gestion et répondant aux exigences de transparence et de redevabilité ;
- La conception et le lancement d’une nouvelle plateforme électronique qui présentera des informations sur les budgets, la passation des marchés et les audits pour toutes les CL pour l’accès du public ;
- L’expansion des audits annuels par la Cour des comptes et l’instauration d’un audit systématique des collectivités locales par des commissaires aux comptes ;
- La mise en œuvre d’un programme d’évaluation des performances des CL.
La réforme du système de fiscalité locale ne peut se parfaire qu’à travers des réformes plus larges qui doivent toucher les domaines suivant :
- La première réforme concerne l’opérationnalisation des dispositions de la Constitution. Malgré cette Constitution globalement favorable à la décentralisation, la vision globale fait encore défaut en Tunisie; appréhendée essentiellement dans ses dimensions politique et administrative, elle n’est pas encore associée à une stratégie de développement et à une analyse des dynamiques territoriales, économiques et humaines. Par ailleurs, certaines notions introduites par la Constitution restent à expliciter notamment en matière de découpage territorial, de libre administration, de gouvernance transparente, de transfert de compétences, de contrôle a posteriori, de dispositifs et modalités de la participation citoyenne.
La construction de la vision globale plaide pour la désignation d’une institution dédiée à la décentralisation, positionnée au sommet de la formation gouvernementale et pour une commission parlementaire spécifique au sein de l’Assemblée des représentants du peuple, ARP. Ceci permettrait de faciliter un dialogue structuré et la coordination entre tous les acteurs concernés: ARP, Présidence du Gouvernement, Ministère de l’Intérieur et ses organismes sous tutelle, ministère du Développement et de la Coopération internationale et ses organismes sous tutelle, Ministère des Finances, ministère de l’Equipement, de l’Aménagement du Territoire et de l’Habitat et les autres ministères sectoriels, les CL, la Fédération nationale des villes tunisiennes, la Cour des comptes, la société civile et les organismes de coopération.
- La deuxième réforme est une refonte totale du mode de gouvernance et du cadre institutionnel. Outre la révision des lois organiques des CL et du Budget, de la Fiscalité locale et du Code de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme (CATU), elle impliquera de définir les nouvelles prérogatives et les statuts des gouverneurs (préfets) qui devront s’articuler avec ceux des présidents de région,
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de préciser les prérogatives du tribunal administratif et de l’organisation de la Cour des comptes qui devront prendre acte des impératifs de la décentralisation, notamment l’exercice du contrôle a posteriori des CL et promulguer les lois y afférentes et de promulguer la loi régissant le Conseil supérieur des CL. La question de la coordination des structures déconcentrées de l’Etat et de l’action intercommunale est un autre enjeu de taille pour les CL, de même que l’animation du développement économique et social et celle des politiques régionales pour promouvoir l’emploi, l’éducation, la santé, la culture, l’environnement… D’autres enjeux devront être traités avec l’attention et la concertation qui s’imposent, en particulier le découpage territorial, le transfert de compétences, la redéfinition du Conseil régional, de sa relation avec le gouverneur et du rôle qu’il doit jouer, développer des plaidoyers et faciliter la prise de décision et le débat.
- La troisième réforme concerne les ressources humaines des collectivités locales. La décentralisation appelle une augmentation significative des taux d’encadrement du personnel municipal et régional tout en évitant un déséquilibre structurel des finances locales et en introduisant des mesures incitatives pour mobiliser des cadres qualifiés sur tout le territoire, une amélioration des modes de gestion interne, des relations avec le citoyen, de l’information et de la communication locales et régionales.
Enfin, il est important de fixer un calendrier de réalisation des réformes fiscales et financières envisagées qui ventile les mesures à prendre, détermine les mécanismes de changement (Lois, décrets, arrêtés notes de services, etc.), détermine les structures et les personnes responsables de mise en forme et d’application et précise les délais de mise œuvre.
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Annexes
Annexe : Références des principaux textes législatifs et règlementaires régissant la fiscalité des communes ou qui y sont liés
Lois et code :
Loi organique du budget des collectivités locales n° 75- 35 du 14mai 1975 tel que modifiée notamment par la loi organique n°2007-65 du 18 décembre 2007
Loi n°97-11 du 3 février 1997, portant promulgation du code de la fiscalité locale
Code de la fiscalité locale promulgué par la loi n°97-11 du 3 février 1997
Textes d’application du Code de la Fiscalité Locale et autres dispositions liées à la fiscalité locale et non incorporées au CFL dans le domaine de fixation des taux et des tarifs
Décret n°2016-805 du 13 juin 2016 relatif à la fixation du tarif des taxes que les collectivités locales sont autorisées à percevoir (qui vient d’abroger le décret n°98- 1428 du 13 juillet 1998 tel que modifié par le décret n° 2000-232 du 31 janvier 2000 et le décret n°2000- 1692du 17 juillet 2000 et le décret n° 2003- 1346 du 16 juin 2003 et le décret n° 2004- 80 du 14 janvier 2004 et le décret n°2012- 1958 du 20 septembre 2012 et le décret n° 2013-3236 du 2 aout 2013.
Décret n° 2007-1185 du 14 mai 2007, relatif à la détermination du minimum et du maximum du prix de référence du mètre carré couvert pour chacune des catégories d’immeubles assujettis à la taxe sur les immeubles bâtis.
Décret n° 2007-1186 du 14 mai 2007, relatif à la détermination du montant de la taxe par mètre carré des terrains non bâtis.
Décret n° 2006-49 du 9 janvier 2006, portant fixation des critères de répartition de la taxe sur les établissements à caractère industriel, commercial ou professionnel.
Décret n° 2007-1187 du 14 mai 2007, relatif à la détermination du montant de la taxe par mètre carré de référence pour chacune des catégories des immeubles à usage industriel, commercial ou professionnel.
Décret n° 2003- 1345 du 16 juin 2003 relatif à la détermination du montant maximum annuel de la de la taxe sur les établissements à caractère industriel, commercial ou professionnel (abrogé).
Décret n° 2006- 3360 du 25 décembre 2006, relatif à la détermination du montant maximum annuel de la taxe sur les établissements à caractère industriel, commercial ou professionnel.
Décret n° 97-434 du 3 mars 1997 relatif à la fixation du tarif du droit de licence sur les débits de boissons.
Décret n° 97-530 du 22 mars 1997 relatif à la fixation du prix maximum pour l’exonération de la taxe sur les spectacles.
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Textes d’application du Code de la Fiscalité Locale dans le domaine de l’amélioration des modalités de perception des taxes locales
Article 3 de la loi n° 2007-53 du 08 août 2007 complétant les dispositions du code de la fiscalité locale pour l’amélioration des modalités de perception des taxes revenant aux collectivités locales.
Des modifications introduites par des articles de lois de finances au niveau de l’article 13 du CFL et portant obligation pour les redevables de la TIB de présenter une attestation délivrée par le receveur des finances justifiant leur acquittement de la taxe exigible et ce, pour l’obtention des services, des permis et attestations mentionnés par ledit article ; il s’agit des articles suivants :
Article 55 de la loi de finances n° 2012-27 du 29-12-2012 portant loi de finances pour 2013
Article 53 de la loi de finances n° 2005-106 du 19-12-2005 portant loi de finances pour 2006
Article 33 de la loi de finances n° 2008-77 du 22-12-2008 portant loi de finances pour 2009
Des mesures d’allègement de la charge fiscale et d’amélioration des ressources des CL
Article 3 de la loi n° 2007-53 du 08 août 2007 complétant les dispositions du code de la fiscalité locale pour l’amélioration des modalités de perception des taxes revenant aux collectivités locales.
Articles 1 et 2 de la loi n°2002-76 du 23 juillet 2002 relative à l’institution de mesures d’allègement de la charge fiscale et d’amélioration des ressources des collectivités locales.
Article 5 de la loi n° 2006-25 du 15 mai 2006, portant amnistie fiscale, telle que modifiée par le décret-loi loi n°2006- 01 du 31 juillet 2006 et la loi n° 2006 -85 DU 25 décembre 2006
Décret n° 98-1254 du 8 juin 1998 relatif à la fixation des conditions et modalités d'application du dégrèvement de la taxe sur les immeubles bâtis.
Des mesures de rationalisation de la répartition des taxes locales
Articles 13 et 14 et 15 de la loi de finances 2012-27 du 29 décembre 2012 portant loi de finances pour l’année 2013.
Décret n° 2013 – 2797 du 8 juillet 2013, fixant les modalités et les critères de répartition des ressources du fonds de coopération des CL.