l'avenir des contrats de plan etat-région …...au sein des territoires. il est à cet égard...

Assemblée des communautés de France182 rue de Rivoli 75001 PARIS

T : 01 55 04 89 00 F : 01 55 04 89 01 http://www.intercommunalites.com

L'avenirdes contrats de plan Etat-région

Contribution de l'ADCF

A l'occasion du comité interministériel d’aménagement et de développementdu territoire (CIADT) du 18 décembre 2003, le gouvernement a engagé laconcertation sur l’avenir des contrats de plan Etat-région et proposé uncertain nombre de jalons pour en refonder les principes et la pratique.

L’ADCF a été saisie le 27 avril 2004 par le Premier ministre pour apporterune contribution. Ce document de travail exprime l’avis officiel de l’ADCFapprouvé par son Bureau national.

Il s’appuie sur les résultats d’une consultation nationale conduite parl’ADCF auprès des présidents de communautés, les travaux et les auditionsmenée par sa commission « aménagement du territoire », et des réflexionsconduites lors d’un séminaire d’étude des élus de l’ADCF qui s’est tenu àRodez les 7 et 8 juillet 2004.

La coordination et la synthèse de ces échanges ont été réalisés par NicolasPortier, délégué de l’ADCF, et Claire Legoux, chargée de mission.

L'avenir des contrats de plan Etat-région

Juillet 20042

Pour en savoir plus sur le dossier« réforme des contrats de plan »

• Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (DATAR)dossier du CIADT du 18 décembre 2003 :

http://www.datar.gouv.fr/datar_site/datar_framedef.nsf/webmaster/ciadt_framedef_vf?OpenDocument

• Saisines du Premier ministre au sujet de la réforme des contrats de planDélégation à l’aménagement du territoire du SénatRapport d'information n° 418 (2003-2004) du 16 juillet 2004 « État-régions : denouveaux contrats pour l'aménagement du territoire » de François Gerbaud

http://www.senat.fr/rap/r03-418/r03-4181.pdf

Délégation à l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationaleRemettra son rapport à l’automne

Conseil Economique et SocialAvis n°2004-18 « Décentralisation, nouvelle politique contractuelle et avenir descontrats de plan État-régions » de Francis Vandeweeghe

http://www.ces.fr/ces_dat2/3-1actus/frame_derniers_rapports.htm

Assemblée des communautés de France (ADCF)

Association des Départements de France (ADF)

Association des Maires de France (AMF)

Association des régions de France (ARF)

• Contributions volontairesAssociation pour la fondation des pays (APFP)http://www.pays.asso.fr/actualite/activite2.htm

Déclaration de Rambouillet du 3 juillet (ADCF, APFP, UNADEL)


Assemblée des communautés de France 3

Sommaire

I. Pour des contratsEtat-région renouvelés et réformés 5

1. Des finalités qui restent légitimes 6

2. De la nécessité d’un cadre de cohérence régional 7

3. L'impératif d'une plus grande sélectivité des priorités de l'Etat 9

4. Pour une péréquation plus effective 12

5. Ajuster le calendrier et la durée des CPER 15

6. Consacrer le caractère prioritaire des engagements contractuels 17

II. Volet territorial des CPER : poursuivre l’ambition 19

1. Les acquis à conforter 20

2. Les attentes et les inquiétudes actuelles des territoires 22

3. Le rôle de l’Etat dans les contrats territoriaux 23

4. Innover pour accompagner les territoires 25

Consultation nationale de l'ADCF 30


Juillet 20044



I. Pour des contrats Etat-région

renouvelés et réformés

Institués en 1982 dans le contexte des lois de décentralisation, lescontrats de plan Etat-région se sont avérés à l’expérience desinstruments nécessaires et féconds de coordination despolitiques publiques et de programmation pluriannuelle. Malgréleurs défauts originels et les critiques justifiées qui ont pu êtreformulées à l’égard de certaines pratiques de l’Etat (techniques des« noyaux durs », décision unilatérale d’allonger d’un an leur duréed’exécution en 1996, non-respect des engagements financiers…), lescontrats de plan ont néanmoins rempli leur mission fondamentaled’accompagnement de la décentralisation :

� en facilitant l’affirmation progressive de la collectivité régionale,� en offrant un cadre de cohérence d’ensemble aux programmes

d’investissement publics,� en suscitant un exercice régulier de concertation et de

planification stratégique.

Dans le cadre d’une décentralisation « à la française » marquée parl’absence de tutelle d’une collectivité sur une autre, les politiquescontractuelles ont été le moyen de conjurer le syndrome de lacacophonie. Force est de constater l’intérêt que de nombreux payseuropéens, et notamment les nouveaux Etats membres de l’Union(Hongrie, Pologne…), accordent à l’expérience française decontractualisation. Les défauts de la mise en œuvre ou desdéfaillances budgétaires de l’Etat ne sauraient par conséquentremettre en cause la pertinence des principes contractuels etd’instruments encore perfectibles mais aujourd’hui rôdés. Le« périmètre » de la contractualisation est peut-être devenu excessif,suscitant l’inflation de ses volumes budgétaires (cf. graphique pagesuivante), mais cela ne saurait compromettre la pertinence du moded’action contractuel.


Juillet 20046

1. De s finali tés qui rest ent légitime s

L’acte II de la décentralisation doit parconséquent offrir l’occasion d’améliorer lateneur stratégique et les modalitésopérationnelles des contrats de planEtat-région. Dotés, le cas échéant, d’unintitulé plus adapté au nouveau contexteinstitutionnel, les CPER doivent devenirle vecteur privilégié de l’action de l’Etatau sein des territoires.

Il est à cet égard nécessaire derappeler le rôle actif que l’Etat se doitde préserver en matière dedéveloppement et d’aménagement duterritoire malgré le nouveau processusde décentralisation. La contractualisationdoit notamment constituer :� un facilitateur de l’action des

collectivités et de leur prise decompétences nouvelles,

� un correcteur des disparitésrégionales et territoriales encoreconséquentes (et croissantes auxéchelles infra-régionales) par despolitiques complémentaires desdispositifs de péréquation desfinances locales,

� un accélérateur des programmesd’équipement et de modernisation dela nation y compris lorsque cesderniers concernent des champs decompétence décentralisés…

Ces enjeux doivent d’autant plus êtresoulignés que les budgets d’interventionde l’Union européenne se révèlerontdurablement insuffisants à conduire seulsdes politiques de cohésion et decompétitivité compte tenu de leurmodest ie au regard du PIBcommunautaire ; et ce d’autant plus queleur focalisation future en direction desnouveaux Etats membres risque d’enréduire significativement l’effet de leviersur les régions françaises.

L’ADCF souhaite par conséquent :• la poursuite des contrats Etat-région à travers une procédure améliorée.• le maintien d’un rôle actif de l’Etat dans le soutien des politiques territoriales de cohésion etde compétitivité.

Graphique 1 : Engagement de l'Etat dans lesCPER

Les chiffres présentés ci-dessus présententl'évolution des masses financières dédiées par l'Etatet les régions aux contrats de plan (base 100 en1994). Ils affichent par ailleurs le taux de participationde l'Etat. Ces informations démontrent la volonté del'Etat de stabiliser sa participation aux alentours de50%, induisant une augmentation relative descontributions des conseils régionaux. Par ailleurs, lesmasses financières des contrats de plan Etat-régionont augmenté de manière très sensible, signifiantprincipalement l'intégration de programmes degrands travaux d'infrastructures ou d'équipementscivils sur lesquels l'Etat sollicite une implication descollectivités locales.

L'impact des financements des CPER dans lesbudgets d'investissement est plus important pour lesrégions (25 à 30%) que pour l'Etat (15 à 20%).

Les CPER sont complétés par :• les fonds structurels européens, dont les CPERconstituent souvent la contrepartie nationaleprincipale (pour les objectifs 1 et 2 principalement,soient 10,21 milliards d'euros).• les grands projets d'infrastructures, qui peuventêtre placés hors CPER, comme ceux décidés lors duCIADT du 23 juillet 1999 (pour la période 2000-2006ils représentent 2,92 milliards d'euros).

140

193

272

100

52%

57%57%

62%

0

50

100

150

200

250

300

1984-1988 1989-1993 1994-1999 2000-200650%

55%

60%

65%

70%

75%

80%Volume financier des CPER(Base 100 (1994))Participation de l'Etat (%)

CPER 2000-2006Etat 17,51Régions 17,75Autres collectivités locales 53,75

* milliards d'euros (source : DATAR)



2. De la néce ssit é d’un c adre de cohé renc e ré gional

2.1. Une tendance à la multiplicationdes contrats

La formule contractuelle comme moded'action conjoint des collectivités et de l'Etat aconnu un important succès ces vingtdernières années. Toutefois, la multiplicationdes dispositifs a pu susciter des effetsnégatifs sur leur cohérence d’ensemble.« Trop de contrats tue le contrat » pouvaitjustement affirmer un rapport du Sénat d’il y aquelques années. Ministères, établissementspublics, collectivités de tous niveaux… onttendu à multiplier les offres contractuellesau risque d’une perte sérieuse de lisibilité.L’apparition en 2003 des « contrats de sites »,l’annonce de futurs « contrats métropolitains »et le projet en cours de créer des contrats enfaveur des « zones de revitalisation rurale »signés entre l’Etat et les départements (projetde loi relatif au développement des territoiresruraux) ne participent guère à la clarificationattendue. Chaque dispositif contractuel tendainsi à créer un découpage spécifique et uncadre de négociation ou de pilotage distinct.Cet empilement nuit à la stabiliténécessaire au temps long des processusde développement et à la consolidation despolitiques sectorielles au service de stratégiesintégrées. Dans un contexte de raréfactiondes crédits publics, la lisibilité des cadrescontractuels doit être préservée pour éviterles éparpillements générateurs d’effetsd’aubaine, de saupoudrages voire declientélismes.

On ne peut pour ces raisons que seféliciter de l’intention du gouvernement depréserver un cadre de cohérence régional auxpolitiques contractuelles de l’Etat. Cetteorientation est de nature à rassurer ceuxqu’inquiétaient, à la fin de l’année 2003, leshypothèses de contrats « à géométrievariable » susceptibles d’être passésdirectement et indistinctement avec tout typede collectivités.

Dans leur majorité, les communautésacceptent la « discipl ine » actuellequ’imposent les contrats de plan régionaux,dès lors que ceux-ci ne se transforment pasen tutelle déguisée de la collectivité régionalesur leur action quotidienne. De ce point devue, la présence de l’Etat au sein desCPER demeure une garantie nécessaire deneutralité et d’objectivité.

2.2. La région : pivot des politiquescontractuelles

Sans exclure quelque niveau institutionnelque ce soit des futures échéancescontractuelles, il apparaît souhaitable quecelles-ci consacrent un cadre decoopération resserré entre les régions etles communautés compte tenu :• des synergies et recoupements existantentre leurs champs de compétencesrespectifs (développement économique,aménagement du territoire…),• des complémentarités évidentes quiexistent entre la compétence croissante demaîtrise d’ouvrage des communautés et lafonction prépondérante de co-financementdes collectivités régionales.

Dans un souci de clarification etd’identification de véritables chefs de file, ilserait à cet égard souhaitable de clairementsubordonner, dans tous les domainessitués au-delà de leurs compétencesd’attribution exclusive, l’interventioncontractuelle des départements à celle desrégions. Cette orientation devrait égalementviser à limiter les multi-financements quidiluent les responsabilités, accroissent lestemps de gestation des projets et génèrentdes coûts de gestion considérables. Lesmaîtres d’ouvrage d’opérations ou lesbénéficiaires de politiques publiques nedevraient idéalement avoir affaire qu’à unnombre limité de co-financeurs directs (latechnique des fonds de concours sur cahierdes charges devrait permettre de simplifier lescircuits d’instruction).

Les élus communautaires sont parconséquent disposés dans leur majorité àaccepter la cohérence régionale despolitiques contractuelles1 dès lors que celles-ci s’inscriront dans des stratégies etprogrammations prévisibles. Sur ce point, il

1 Pour plus de 56 % des présidents decommunautés, la région doit être le « chef defile » des politiques contractuelles même si ungrand nombre d’entre eux souhaitent quel’ensemble des collectivités puissent êtreassociées aux politiques contractuelles. 41 %des présidents considèrent pour ces raisons quela région n’est qu’un acteur parmi d’autres de cespolitiques (cf. consultation nationale ADCF).


Juillet 20048

sera attendu des futurs contrats qu’ilss’appuient sur les exercices de planificationstratégique prévus par le législateur, que cesoient les schémas de services collectifs(SSC) et les schémas régionauxd’aménagement et de développement duterritoire (SRADT) prévus par la LOADDT du25 juin 1999, ainsi que les futurs schémasrégionaux de développement économiqueprévus par la loi relative aux libertés etresponsabilités locales.

Nombreux sont les observateurs à avoir eneffet souligné les inversions de calendrierayant affecté les CPER 2000-2006 (signésavant réalisation des SSC et des SRADT), etqui avaient conduit à bâtir une programmationfinancière préalablement à la définition desstratégies. Une nouvelle génération decontrats Etat-région gagnerait à ne pasreproduire ce même paradoxe, ce quiprésupposerait :� pour l’Etat de maintenir ou réviser les

schémas de services collectifs (ou bien deleur définir rapidement des substituts),

� pour les régions, de réviser ou réaliserleur SRADT avant l’échéance des CPERen cours.

De qualité certes inégale, les documentsaujourd’hui disponibles ont néanmoins lemérite de fixer des réflexions de moyen etlong terme. Assurément perfectibles, ilsreposent sur des exercices de prospective etde concertation souvent longs qu’il seraitpréjudiciable de négliger. Ils offrent des« référentiels » fondamentaux pour guiderl’action publique et l’appuyer sur desdiagnostics ou choix partagés. Avec ladiffusion des pratiques d’évaluation, cesexercices devraient en conséquence être prisavec le plus grand sérieux.

C’est de leur qualité que dépendra biensouvent l’éclairage des territoires pour ladéfinition de leurs propres stratégies. C’estégalement sur leur fondement que devrait êtrejustif iée, en toute transparence, laconditionnalité des appuis financiers de l’Etatet des régions aux projets locaux.

Sauf à être dénués de toute consistance,les SRADT devraient pouvoir être dotés d’unevéritable composante prescriptive sur uncertain nombre de sujets (environnement,aides économiques, planification spatiale…).Des évolutions législatives devraient élargir àl’ensemble des SRADT les dispositionsprévues pour le SDRIF en Ile-de-France, lesSAR dans les DOM ou le schémad’aménagement de la Corse.

Il apparaît par conséquent fondamental declarifier les articulations (hiérarchie desnormes, principes de compatibi l i té,emboîtements…) existant entre les différentsdocuments de planification prévus par notredroit positif. Les prochaines années devraientêtre l’occasion de toiletter notre arsenaljuridique et repenser l’architecture desdocuments européens (SDEC), nationaux(SSC), régionaux (SRADT) et locaux (SCOT,projets d’agglomération, chartes de pays…1)Sur ce fondement, il sera nécessaired’accélérer le processus de réalisation (ou derévision le cas échéant) des documents deplanification prévus par le législateur.

L’ADCF souhaite par conséquent :• que le cadre régional soit privilégié comme échelle de cohérence générale desprogrammations contractuelles (programmes européens, politiques de l’Etat, contrats infra-régionaux…).• que soit mis un terme à la multiplication de dispositifs contractuels non coordonnés.• que soient renforcées les relations entre les deux niveaux de programmation que sont larégion et l’intercommunalité.• qu’une mise en cohérence effective des contrats Etat-région avec les documents deplanification (SRADT, SSC…) soit effectuée afin d’offrir des référentiels pour lacontractualisation avec les territoires infra-régionaux.

1 Cette articulation devrait également intégrer lesdocuments de planification sectoriels tels que lesDirectives territoriales d’aménagement (DTA), lesschémas de mise en valeur de la mer (SMVM), lesschémas interrégionaux de massif , les schémasdirecteurs d’aménagement et de gestion des eaux(SDAGE) …



3. L' impé rati f d' une plus grande séle ctivité despr iorités de l 'Etat

3.1. Des contrats resserrés et desprogrammes évaluables

L’objectif poursuivi par le gouvernement derecentrer les politiques contractuelles sur unnombre plus sélectif de priorités méritecertainement d’être approuvé. De générationen génération, les CPER n’ont cessé d’élargirles champs de compétences et ministèresconcernés (17 ministères aujourd’hui). Ausein de la programmation en cours, certainespolitiques n’apparaissent que pour desmontants financiers dérisoires ce qui susciteun sentiment général de dispersion. Certainsministères ne semblent chercher à s’inscriredans les procédures contractuelles que pourprotéger leurs crédits des régulationsbudgétaires ou exercer un effet de levier surles crédits des collectivités. En conséquence,les contrats de plan comportent à ce jour unnombre sans doute excessif de politiques dedroit commun qui n’offrent guère depossibilités d’intégration dans des stratégiesterritoriales. Elles contribuent à renforcerl’effet "guichet" souvent dénoncé et rigidifientla structure des contrats.

Il peut par conséquent apparaîtresouhaitable de circonscrire le champ de lafuture contractualisation et de ne conduire àengager l’Etat que sur des politiques jugéesprioritaires. Formellement, les CPERgagneraient à ordonner les programmationsautour de grands axes stratégiques, traduitspar des engagements opérationnelsnécessairement plus composites maisclairement rattachables à ces différents axes.

Justifiés par des documents d’analyse etde stratégie robustes, ces axes prioritairesdevraient être assortis d’objectifs qualitatifs etquantitatifs précis2. C’est cette précision quipermettra :- d’évaluer ex ante la cohérence interne

des différents programmes opérationnelsenvisagés,

2 Le sentiment d’éparpillement que peuventdonner les CPER provient en effet souvent depriorités libellées de manière trop générique etqui servent à légitimer des catalogues éparsd’opérations ou de sous-programmes.

- de mesurer ex post l’efficacité etl’efficience des programmes réalisés auregard des objectifs assignés.

Pour leur mise en œuvre, chacun de cesgrands axes devrait idéalement êtreaccompagné par un fonds interministérieldédié, abondé par des crédits libresd’emploi, c’est-à-dire sans affectation a priorini encadrement réglementaire prédéfini. Laréduction drastique de la nomenclaturebudgétaire de l’Etat (aujourd’hui près de 150lignes budgétaires de l’Etat sont sollicitées)favoriserait une telle réforme. En contrepartie,des documents de cadrage précispourraient accompagner la programmationopérationnelle, selon un modèle prochedes DOCUP européens.

En termes de contenus, les contrats Etat-régions de nouvelle génération pourraientplus clairement distinguer :� des axes d’intervention communs à

l’ensemble des régions (programmesd’ in f rast ructures, po l i t iques decompétitivité, chantiers de modernisation,renouvellement urbain, réorganisation desservices publics…) avec une intensitémodulée de l’intervention de l’Etat pourprendre en compte leurs capacitéscontributives,

� des axes d’intervention spécifiques àcertaines régions visant à effectuer unrattrapage structurel (ex. formationprofessionnelle en Picardie, Santé enNord-Pas-de-Calais…) ou répondre à desenjeux particuliers qui relèvent néanmoinsde la solidarité nationale (ex. reconquêtede l’eau en Bretagne, friches industriellesen Lorraine, modernisation desinfrastructures touristiques du Languedoc-Roussillon…).

Ces différents axes stratégiques auraientvocation à trouver des transcriptions àl’intérieur de l’architecture actuelle des CPERcaractérisée par :

- un volet inter-régional,- un volet stricto sensu régional,- un volet territorial.


Juillet 200410

L’exigence de sélectivité ne doit pas pourautant correspondre à une simple stratégie derecentrage sur des équipements dits« structurants ». Restreindre les politiquesd’aménagement et de développement duterritoire, ou les défis de compétitivité et decohésion qui se posent aux régionsfrançaises, à de simples enjeuxd’infrastructures (notamment de transport)serait aujourd’hui un contresens absolu. Ladimension de plus en plus immatérielle del’économie et de l’innovation, l’essor del’emploi au sein des TPE et PME, l’importancestratégique des ressources humaines et desqual i f icat ions, les nouveaux déf isenvironnementaux, l’accessibilité des servicespublics… ne trouveront pas de réponse dansune simple politique d’investissements« physiques » même si ceux-ci demeurentévidemment nécessaires.

3.2. Assouplir la gestion des fondsde l'Etat

La loi organique relative aux lois definances (LOLF) du 1er août 2001, dont lamajeure partie des dispositions serontapplicables le 1er janvier 2005, devrait offrirdes possibilités de souplesse accrues pour lastructure et la gestion des fonds d'Etat, dontpourrait bénéficier une nouvelle génération decontrats Etat-régions.

Fongibilité des fonds de l'Etat.La simplification de la nomenclature

comptable de l'Etat, ainsi que la création demissions ministérielles ou interministériellespour en assurer le suivi et l’évaluationconstituent une réelle opportunité pouraméliorer la fongibilité des fonds de l'Etat, etde limiter en conséquence les financementscroisés, sources de lourdeur de gestion et deretard d'exécution. Par ailleurs, lesdispositions de la LOLF relatives auxvirements entre programmes ministériels etles transferts entre ministères sur desprogrammes répondant à des objectifssimilaires devraient permettre une meilleureadaptation chemin faisant aux évolutionsinduites par la conjoncture socio-économique.

Annualité budgétaire.Il serait souhaitable que les dispositions de

la LOLF apportent davantage de marge demanœuvre pour le report d'une année surl'autre des autorisations d'engagement et descrédits de paiement. Elles pourraient

notamment donner latitude aux préfets et auxservices déconcentrés de l'Etat de s'exonérerde l'annualité budgétaire (et du retour auniveau central des crédits non affectés) pourles projets ou politiques nécessitant un certaintemps de maturation.

La généralisation des techniques derattachement budgétaire empruntées dans lecadre du Plan exceptionnel d’investissement(PEI) pour la Corse constituerait certainementun levier de modernisation considérable pourles politiques contractuelles.

3.3. La nécessaire refonte del’organisation régionale de l’Etat

Même si elle peut rappeler de nombreusestentatives de réforme antérieures (depuis ledécret fondateur de 1964) la réforme desservices déconcentrés de l’Etat prévue parle décret du 29 avril 2004 à traversl ' o rgan isa t ion de hu i t pô lesinterministériels autour du préfet de régionpourrait conforter les nouveaux modes degestion attendus de la LOLF.

La conception comme la mise en œuvredes politiques contractuelles du côté de l’Etatdevraient en être substantiel lementaméliorées si cette organisation nouvellepermet de réduire les circuits d’instruction desdossiers3, élève la capacité d’expertise desservices régionaux de l’Etat et redonne à cesderniers un réel esprit de mission. La relancedes missions interministér iel les etinterrégionales d’aménagement du territoire(MIIAT) par la circulaire du 14 mai 2004devrait être également un moyen pourrenforcer cette capacité d’analyse stratégique.Il est en effet souhaitable que l’Etat dispose,au sein des politiques contractuelles, d’uneplus forte capacité d’appréciation de lapertinence et de l’efficience des politiquespubliques qui seule lui permettra de dépassercertains tropismes actuels (procéduresnormées, contrôle de conformité à descirculaires ministérielles prolixes…).

3 La multiplication des interlocuteurs peutconduire au moment de la contractualisation àune segmentation sectorielle du projet, qui nuit àson objectif de transversalité, et induit des délaisde traitement supplémentaires.



Il apparaît en effet fondamental que lescontributions financières de l’Etat au sein despolitiques contractuelles soient déliées desprocédures standardisées des administrationscentrales afin de permettre de réellesnégociations régionales et locales sur lesconditions d’éligibilité des projets et lesmodalités de mise en œuvre.

Un tel progrès nécessitera en contrepartiedes capacités nouvelles à définir :- des cahiers des charges des programmes

contractualisés,- des outils de suivi (tableaux de bord…),- des méthodes d’évaluation.

D’un point de vue fonctionnel, le rôleinterministériel des préfets de région devraitêtre consacré par le renforcement de leursprérogatives hiérarchiques sur les servicesdéconcentrés de l’Etat et, par conséquent,leur rattachement direct aux services duPremier ministre.

L’ADCF propose par conséquent :• que les contrats Etat-région s’ordonnent autour d’axes stratégiques précis et traduits pardes programmes opérationnels cohérents et clairement rattachables,• que les contrats Etat-région puissent combiner des axes stratégiques communs à toutesles régions, et des axes « sur mesure » par région correspondant à des besoins derattrapage structurel ou à des enjeux d’intérêt national,• que des fonds interministériels (constitués de crédits libres d’emploi) soient dédiés àchaque axe stratégique,• que la fongibilité des fonds de l'Etat soit accrue et que des assouplissements à la règled'annualité budgétaire soient mis en œuvre,• que le rôle du préfet de région en tant que coordinateur "interministériel" de l’action del’Etat soit substantiellement renforcé à travers des prérogatives hiérarchiques.


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4. Pour une péréquation plus effe ct ive

Depuis leur origine, les CPER ont cherchéà répondre, parmi leurs diverses finalités, auxenjeux de réduction des disparités inter-régionales les plus accusées. Les montantsfinanciers par habitant ainsi que le tauxd’effort de l’Etat au sein de ces contrats ont àcet effet fait l’objet de modulations pourprendre en compte les capacités contributivesinégales des collectivités régionales maiségalement des indicateurs socio-économiques régionaux (taux de chômage,PIB par habitant…).

Ce t ob jec t i f de péréqua t ion ,systématiquement aff irmé, s’est vunéanmoins contrarié dans la pratique par uncertain nombre de facteurs tels que :� l’hétérogénéité des CPER et le choix

d’intégrer ou non certaines politiquespubliques dans le périmètre de lacontractualisation (plusieurs régions ont parexemple souhaité contractualiser sur lapolitique du logement en 2000-2006 alors qued’autres s’y sont refusées),� la maturité inégale des grands

programmes d’investissement au sein desrégions,

� l ’ intérêt prioritaire qu’éprouventcertaines administrations centrales àcontractualiser avec les collectivités à fortescapacités contributives (recherche d’effet delevier),� la difficulté à concilier des objectifs de

péréquation et de « rattrapage » avec ceux decompétitivité.

Malgré ces contraintes, les CPER sontparvenus au cours des quatre générationssuccessives à amplifier leur effet péréquateurapparent et à contribuer à la correction decertaines disparités territoriales. Ce progrèscertain a notamment été rendu possible par :

• la comparabilité des CPER entre eux etl’existence d’un calendrier commun,

• une meilleure connaissance desdisparités socio-économiques régionales,

• la montée en puissance concomitantedes programmes structurels européens dontles critères d’éligibilité s’avèrent très attentifsà ces enjeux,

• la suppression progressive des « noyauxdurs » de l’Etat qui a permis aux collectivitésrégionales de négocier sur des enveloppesfinancières globales et moins contraintes.

Carte 1 : répartition des financements des CPER par région (crédits/habitants)

Source : DATAR 2004



La dimension péréquatrice des CPERmériterait néanmoins une évaluation plusfine dans la mesure où l’intensité supérieurede l’effort de l’Etat au sein de certainesrégions masque parfois une composition duCPER largement dominée par desinvestissements qui, en toute logique,devraient relever des financements exclusifsde l’Etat (universités, routes nationales…).Une mesure sincère de l’effet péréquateurdes investissements de l’Etat ne peut parconséquent être circonscrite aux seulsCPER compte tenu de leurs structureshétérogènes. Il serait ainsi nécessaire, autravers d’un dispositif d’observationspécifique, de consolider l’ensemble desdépenses de l’Etat et de ses investissementsau sein des régions afin de disposer d’unevisibilité globale de son action ; les CPER neportant que sur 15 à 20% de ses dépensesd’investissement. L’initiative pilote conduite enBretagne par la préfecture de région devraitêtre systématisée.

L’objectif d’accroître la dimensionpéréquatrice des CPER nécessiterait parconséquent de renouveler leur conception etde clairement distinguer les investissementsrelevant juridiquement de la compétenceexclusive de l’Etat de ceux portant sur deschamps de compétences partagées voireintégralement décentral isées. C’estassurément sur ces dernières que l’effort depéréquation de l’Etat dans les CPER aura leplus de signification, en soulageant les effortsbudgétaires des régions aux plus faiblescapacités contributives et/ou en accélérantdes programmes de rattrapage structurel.

Une observation rapide de l’effort régionalde contribution, formalisé par le ratioprogrammation régionale du CPER / budgetprimitif annuel, montre en effet que certainesrégions, aux revenus inférieurs à la moyenneet où l’effet taux de l’impôt est faible,sollicitent plus leur budget que d’autres (cf.tableau).

Tableau n° 1 : Effort budgétaire des régions au sein des CPER (ratio CPER / budget primitif)

Région

Programmationrégionale des CPER

pour l'année 2004(millions d'euros)

Budget primitif2004

(millions d'euros)

RatioCPER / Budget

primitif 2004

Alsace 426,06 581,76 0,73Aquitaine 719,16 679,1 1,06Auvergne 268,8 470,46 0,57Bourgogne 331,8 476,55 0,70Bretagne 653,19 695,73 0,94Centre 500,33 614,48 0,81Champagne - Ardenne 377,75 420 0,90Franche - Comté 285,85 344,8 0,83Languedoc - Roussillon 618,97 554,27 1,12Limousin 187,92 253,75 0,74Lorraine 681,46 609,3 1,12Midi - Pyrénées 813,81 790 1,03Nord - Pas de Calais 1 043,63 1290 0,81Basse - Normandie 764,05 446,24 1,71Haute - Normandie 524,88 630 0,83Pays de la Loire 623,08 828 0,75Picardie 482,34 674,79 0,71Poitou - Charentes 430,59 360 1,20Provence - Alpes - Côte d'Azur 1 070,45 1 044,4 1,02Rhône-Alpes 1 243,22 1 500 0,83

Sous-total 12 047,34 13 263,63 0,91Corse 213,04 426 0,50Ile de France 4667 2977 1,57

Sous-total (cumulé) 16 927,38 16 666,63 1,02Guadeloupe 214,5 296 0,72Guyane 120,59 109 1,11Martinique 242,86 255 0,95Réunion 229,47 491 0,47

Sous-total d'Outre-Mer 807,42 1151 0,70TOTAL 17 734,8 17 817,63 1


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La péréquation pourrait être mise enœuvre :

• soit sur le fondement d’indicateurs socio-économiques synthétiques (sur ce pointl’indicateur du PIB/habitant privilégiéaujourd'hui par l’Union européenne pourraitêtre sérieusement remis en débat ; l’indicateurdu revenu moyen par habitant pouvantsembler bien plus pertinent et fiable) 4 ,

• soit à partir d’indicateurs spécifiques plusen adéquation avec chacun des axesstratégiques des CPER (avec le risque dedonner lieu à des péréquations croisées quin’auront plus nécessairement de significationglobale une fois consolidées à l’échellenationale 5 ).

En tout état de cause, il apparaît nécessairede ne pas confondre les efforts depéréquation de l’Etat au sein des politiquescontractuelles (qui devraient être fondés surune analyse des disparités socio-économiques régionales) avec ceux attenduspar les collectivités dans le domaine desfinances locales à travers la dotation globalede fonctionnement (DGF). La péréquation desfinances locales doit viser en effet àrapprocher, entre collectivités comparables,les condit ions d’exercice de leurscompétences. Pour autant, même si cetteéquivalence de moyens était mieux assurée, ilresterait des disparités de situations entrerégions et territoires tenant aussi bien auxphénomènes de polarisation cumulative desrichesses économiques qu’à des difficultés ouenjeux spécifiques de certaines régions quioutrepassent les capacités d’actionautonomes des collectivités locales. Cecijustifie l’ardente obligation de politiquescorrectrices de l’Etat et de programmesnationaux d’aménagement et dedéveloppement intervenant comme desauxiliaires des politiques décentralisées.

L’ADCF propose par conséquent:• que soit instauré un dispositif d’observation et d’analyse des investissements de l’Etatdans les régions et les territoires (tant au sein qu’en dehors des CPER) associant les éluslocaux à ses travaux.• que soient redéfinis les champs d’application de la péréquation contractuelle et lesindicateurs socio-économiques pertinents au regard des objectifs des CPER.• que soient clairement distingués les mécanismes de péréquation propres aux politiquescontractuelles des mécanismes de péréquation dédiés à la correction des disparités deressources des collectivités.

4 Le PIB réalisé au sein d’une région n’est plusnécessairement révélateur des conditions de viede ses habitants compte tenu de la « dé-territorialisation » croissante du capital et del’ampleur des multiples mécanismes de transfertsqui redistribuent la richesse produite.

5 Dans un tel système, une région considéréecomme « riche » comme l’Ile-de-France pourrait êtrerendue bénéficiaire par une péréquation propre à lapolitique de la ville. L’étendue actuelle descompétences régionales ne permet pas de penserqu’il incombe à la seule collectivité régionale deréduire ses disparités territoriales internes.



5. Ajuste r le calendr ier et la durée des CPER

Le gouvernement a placé parmi sesorientations le principe d’une réduction de ladurée des CPER (5 ans) afin de mieux lesajuster aux mandats électoraux et aux cycleséconomiques. De durée plus courte que lagénération actuelle, les contrats gagneraientainsi en souplesse et en réactivité. Cettepréoccupation légitime conduirait à revenir àla durée originelle des CPER (1984-1988).

Les avantages d’une telle option doiventnéanmoins être mis en balance avec sesinconvénients réels comme :

• la fin de la concordance avec laprogrammation des fonds structurelseuropéens,

• un manque de temps pour parvenir àun niveau d’exécution satisfaisant descontrats4.

L’expérience montre qu’il est par ailleurstrès difficile de s’ajuster aux cycleséconomiques, de durée variable, et auxdifférents mandats électoraux compte tenudes aléas de la vie politique. Le maintiend’une durée de sept ans, calée sur l’agendaeuropéen, pourrait par conséquent préserverses avantages à la condition de conférer plusd’importance aux révisions à mi-parcours etaux possibilités d’avenants (tels que ceuxintroduits à l’occasion du CIADT de Nantes àla suite des tempêtes). L’hypothèse de 7 ansn’aura naturellement d’intérêt que si lesprogrammes européens demeurentsuffisamment significatifs en faveur desrégions françaises pour justifier cetalignement calendaire.

Dans le cas contraire (et a prioriprévisible), l’échéancier à privilégier devraitêtre celui de la mandature régionale. Unnouvel exécutif devrait disposer a minima de12 à 18 mois pour élaborer la stratégierégionale puis contractualiser pour la duréerestante de la mandature. À travers unsystème « tuilé », l’exécution du contrat 4 Comme en témoigne le taux d’engagement descrédits de l'Etat au 31 décembre 2003 (46 %alors que le taux théorique était de 57 %). Cesinformations sont issues de la communication dela Délégation à l'aménagement et dudéveloppement durable du territoire del'Assemblée nationale relative à la réforme desCPER du 8 juin 2004.

pourrait même se prolonger durant une annéesupplémentaire (correspondant à la phased’installation de l’exécutif suivant et dedéfinition de ses propres orientations). Cescénario 1+5 ou 1+6 maintiendrait peu ouprou la durée actuelle des CPER. Ilpermettrait d’éviter qu’un nouvel exécutif soitdurablement contraint dans ses orientationspar les programmat ions de sesprédécesseurs (programmations auxquelles ilaura pu dans certains cas s’opposer aumoment de leur définition).

Tout en étant adaptables, les CPERresteraient ainsi des documents deprogrammation de moyen terme etpermettraient surtout d’inclure des politiquesinnovantes dont le temps de lancement et demise en œuvre est souvent significatif (avecdes taux d’exécution par nature plus élevésen fin de période). Sur ce point, il n’apparaîtpas nécessairement pertinent, en vue de laréduction de la durée des contrats, de vouloircirconscrire le périmètre des CPER à desprojets déjà parvenus à maturité. Un telob jec t i f rev iendra i t à appauvr i rconsidérablement le potentiel d’innovation etd ’expér imen ta t i on des po l i t i quescontractuelles en les limitant à des opérationsdéjà programmées ou aux politiques les plusclassiques, parvenues à leur vitesse decroisière.

Il serait en revanche certainementpossible de distinguer des contratsd’objectifs de moyen terme (6 ou 7 ans) etdes conventions financières portant surdes périodes plus courtes de trois ans.


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Le CIADT du 18 décembre 2003 aégalement évoqué la possibil ité de« désynchroniser » les CPER en permettantdes signatures différées des différentesrégions voire des durées variables d’unerégion à l’autre. Cette hypothèse aurait certesle mérite de permettre à chaque région deprogresser à son rythme mais elleprésenterait également de nombreuxinconvénients en :

• réduisant la comparabilité des CPERentre eux,

• compromettant la concordancecalendaire avec les fonds européens,

• fragilisant le cadre de cohérencenational des CPER et la coordinationdes administrations centrales.

Une négociation trop individualisée descontrats Etat-région risquerait en outre dedonner davantage de prise à des pratiquesclientélistes et au favoritisme compte tenudu manque de transparence qui s’ensuivrait.

L’ADCF propose par conséquent:• que soit privilégiée une durée des CPER conforme aux mandatures régionales.• que soit maintenue une durée d’exécution conforme avec le temps de lancement depolitiques innovantes ou expérimentales.• que puissent être distingués des contrats d’objectifs à 6 ou 7 ans (de caractèreprévisionnel) et des conventions financières plus courtes (3 ans).• que la synergie des programmes nationaux et des programmes européens reste un objectifmajeur de la réforme.



6. Consac rer le c arac tère priorit aire desengage ment s contractue ls

L'absence de force juridique contraignantedes CPER a souvent conduit par le passé àdouter de leur caractère réellementcontractuel. Elle a notamment permis à denombreuses reprises aux signataires de nepas honorer leurs engagements. La questiondu statut juridique de ces contrats (ouquasi-contrats), de leur opposabilité et dessanctions applicables est donc posée depuisde nombreuses années.

Il est naturellement souhaitable que lespolitiques contractuelles reposent sur desengagements fermes et fiables, notammentpour sécuriser les programmationsrespectives des différents partenaires. Pourautant, investir d'une portée juridiqueprescriptive les contrats de plancomporterait sans doute le risque demultiplier les contentieux administratifs etde susciter la plus grande prudence dans lesengagements contractuels, voire d’encompromettre la pérennité à moyen terme.

Il importe donc que l'accord politique desCPER, représentant la stratégie commune del'Etat et de la région, soit pris avec le plusgrand sérieux, sans pour autant lui retirer sonstatut de document d'orientation souple etrévisable5.

5 Cette lecture est confortée par les arrêts duConseil d'Etat du 8 janvier 1988 "Ministre chargédu Plan et de l'aménagement du territoire contrecommunauté urbaine de Strasbourg et autres" etdu 25 octobre 1996 "Association Estuaire-Écologie").

En revanche, déjà affirmé par la loi de 1982,le caractère prioritaire de crédits dédiésaux contrats de plan devrait êtrecorrélativement consolidé et contrôlé plusfortement par les assemblées parlementaireset régionales. Si besoin, des modesrédactionnels distincts devraient être adoptéspour différencier les engagements fermes etsans retour d’engagements, le cas échéant,plus indicatifs.

Le règlement des différends relatifs àl’exécution des contrats Etat-régions devraitégalement pouvoir s’appuyer sur desmissions de médiation ad hoc adossées àdes autorités indépendantes telles, parexemple, que la Cour des comptes et leschambres régionales. Ces missions devraientpouvoir être diligentées en amont de toutrecours contentieux devant les juridictionsadministratives.

Orientations proposées :• préserver la souplesse du cadre juridique des politiques contractuelles.• sécuriser les engagements contractuels de l’Etat par leur caractère prioritaire dans les loisde finances.• instaurer des missions de médiation chargées d’intervenir à l’occasion de différends dansl’exécution des contrats.


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II. Volet territorial des CPER : poursuivrel’ambition

L’ADCF s’est étonnée que les orientations du CIADT et duPremier ministre (cf. courrier de saisine des associations d'élus, duCES et des délégations parlementaires à l'aménagement du territoire)n’aient fait à ce jour aucunement mention de l’avenir du volet territorialdes CPER. S’il est compréhensible qu’une priorité soit accordée à cestade à l’avenir de l’ensemble de la procédure, il est néanmoinssurprenant que son architecture interne et ses innovations majeuressoient aujourd’hui dépourvues de perspectives.

Fortement impliquée dans la mise en œuvre du volet territorialdes CPER en cours d’exécution, l’ADCF tient à rappeler l’intérêtstratégique de l’organisation des territoires autour de projetstransversaux. Les préoccupations de l'Etat comme des régions s'ytraduisent autour d'objectifs tels que la territorialisation des politiquespubliques, la corrections des disparités et la solidarité entre lesterritoires infra-régionaux, l’appui à leurs démarches d’organisation.

C'est pourquoi l'ADCF souhaite introduire dès à présent dans lesréflexions sur l'avenir des contrats de plan Etat-région des élémentsd'information et de débat sur le devenir des territoires de projet,communautés et pays. A travers sa consultation nationale, l’ADCF apu constater que 97% des présidents de communautés souhaitentque soit pérennisée la politique de contrats territoriaux, ce qui illustrele succès rencontré par cette innovation même si, dans le mêmetemps, de nombreux élus intercommunaux souhaitent desaméliorations sensibles des dispositifs en vigueur.


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1. Le s ac quis à c onforter

Proposés en 1998 par le rapport Chérèqueet dotés d’un support législatif à travers laLOADDT du 25 juin 1999, les dispositifscontractuels infra-régionaux prévus pourles agglomérations, les pays et les parcsnaturels régionaux, aux côtés des contrats devilles plus anciens, forment aujourd’hui unarsenal relativement complet. Malgré leursimperfections et les progrès qui restent àaccomplir en termes de simplification oud’articulation, ces dispositifs permettentd’intégrer l’ensemble des composantes duterritoire national et d’appuyer sur des cadresterritoriaux organisés un nombre conséquentde politiques publiques.

Si certaines lourdeurs de procédure ont puêtre constatées et, pour partie allégées (cf. loiUrrbanisme et Habitat du 3 juillet 2003), unedynamique réelle s’est manifestée autour desprojets territoriaux de développement. Dessynergies significatives se sont déployéesentre la « révolution tranquille » del’intercommunalité initiée par la loi du 6février 1992 puis parachevée par la loi du12 juillet 1999 (notamment en milieuurbain) et les nouvelles approchescontractuelles infra-régionales. Même si lebilan quantitatif est encore mitigé en termesde contrats effectivement signés (52 contratsd’agglomérations, 51 contrats de pays,environ 30 contrats de parcs naturelsrégionaux), il n'en reste pas moins que plusde 100 agglomérations et 200 pays disposentaujourd’hui d’un projet territorial approuvé parles acteurs locaux.

Pour ces différents territoires, la générationde CPER en cours peut être considéréecomme un moment propédeutique. Un tempsd’organisation, de réflexion, de concertation…incompressible s’est avéré nécessaire avantde parvenir au seuil de la contractualisation.Cette dernière étape elle-même s’avèresouvent décevante en raison des pénuries decrédits ou de leur faible adéquation auxpriorités des territoires. De très nombreuxtémoignages de communautés, parvenus àl’ADCF, viennent illustrer les difficultés del’Etat à s’engager financièrement dans cescontrats ou à honorer ses engagements enapplication des premiers contrats signés. Cesconstats sont confirmés par la FédérationNationale des Parcs Naturels Régionaux ainsique par l'enquête conduite auprès des payspar l'Association Pour la Fondation des Pays

(APFP). De fait, si les volets territoriauxmontent en puissance, les bons tauxd’exécution constatés dans certaines régionsmasquent fréquemment le retard de l’Etat etun effort accru des conseils régionaux6. C’estpar conséquent la crédibilité de la signaturede l’Etat qui est aujourd’hui mise en question.

Les élus intercommunaux déplorentnotamment :� la difficulté à « territorialiser » les crédits

nationaux autres que le FNADT alors que denombreuses pol i t iques ministériellesdevraient concourir au succès de cesdémarches (emploi, industrie, commerce-artisanat, culture, tourisme, agriculture,logement, transports…),

� les lourdeurs de gestion et retards depaiement propres aux crédits de l’Etat dansle phases d’exécution.

Il est vrai que réalisée en 1999-2000, c’est-à-dire bien avant que ces organisationsterritoriales n’existent ou n’aient défini leursstratégies, la programmation des CPER 2000-2006 était condamnée à de nombreusesapproximations. En dehors des fondsinterministériels dédiés (FIV pour les contratsde villes, FNADT…), peu de lignesministérielles de droit commun s’avèrent dansla pratique mobilisables au sein de cescontrats. Le premier rapport de la Délégationà l’aménagement et au développementdurable du territoire de l’Assemblée nationale(rapport Daniel du 24 mai 2000) soulignaitdéjà ces difficultés techniques. Dans les faits,l’objectif de consacrer 25 % des moyens desCPER aux contrats infra-régionaux est à cejour demeuré de l’ordre de l’affichage et deréalisation très difficile à vérifier.

Il serait au demeurant erroné d’en conclureà l’échec et de plaider pour l’abandon de cetteexpérience de contractualisation infra-régionale qui trouve des formes comparableschez nos voisins européens (ex. pactesterritoriaux en Italie…). Il est au contraireimpératif de souligner ses avancéesindiscutables. Inégaux d’une région à l’autre,

6 Ainsi, fin 2003, en Languedoc-Roussillon, letaux d’exécution du volet territorial estglobalement de 52% : le taux d’exécution del’Etat est de 37% et celui de la région de 77 %.En Champagne-Ardenne, le taux globald’exécution est de 65 % avec 56% pour l’Etat et79 % pour la Région.



voire d’un territoire à un autre, ces acquisrestent en effet globalement nombreux :� une « mise en projet » des territoires s’estréellement opérée, donnant sa pleinejustification à la notion d’intercommunalité deprojet qui restait parfois théorique,� les dynamiques contractuelles ont largementcontribué à asseoir la légitimité et la capacitéfédérative des communautés récemmentcréées,� une association large et sans précédent de lasociété civile s’est concrétisée à traversl’innovation des conseils de développement,quasiment généralisés à l’ensemble du territoire,� au-delà des incitations financières de la loi« Chevènement », une réflexion en profondeurs’est engagée sur la cohérence des territoires,les transferts de compétences, l’organisation dela maîtrise d’ouvrage,� un renouvellement du management publiclocal par des approches plus stratégiques etintégrées, appuyées sur des capacitéstechniques et opérationnelles mieux affirmées.

Par conséquent, il est aujourd’hui plus quenécessaire de poursuivre le mouvementengagé par des annonces rapides etconfortantes pour l’horizon 2007-2008,moment charnière qui sera celui de nouveauxmandats et de nouvelles équipes. Laconso l ida t ion ins t i tu t ionne l le descommunautés, la stabi l isat ion desdélimitations géographiques (qui ont prisbeaucoup de temps ces dernières années), lamaturité des projets territoriaux et deséquipes techniques… seront autantd’apprentissages qui faciliteront la pleineréussite d’une nouvelle génération de« contrats territoriaux ». Il serait parconséquent éminemment dommageable dene pas faire fructifier ces acquis. Les deuxannées qui viennent devraient être mises auservice d’évaluations rigoureuses destinées àfaire progresser les pratiques, fixer denouve l les cond i t i onna l i tés à lacontractualisation, clarifier les modes definancement. En revanche, un changement

radical des règles du jeu constituerait ungaspillage considérable de dépensespubliques et susciterait, sans nul doute, uneffet de démotivation puissant au cœur denos territoires. Même si les démarchesengagées demeurent souvent perfectibles, ilserait par ailleurs paradoxal de revenir auxpolitiques de « guichet » qui ont été sifortement décriées dans un passé récent.

La dimension participative despolitiques territoriales est par ailleurs unacquis indiscutable qui a permis d’associerà la décision publique un nombre et unevariété d’acteurs beaucoup plus conséquentsque par le passé. Constitués librement, sansexigence d’uniformité, les conseils dedéveloppement contribuent à la transparencede l’action publique mais aussi à la renforcerpar l’expertise de très nombreux acteurssocio-professionnels et associatifs. Ilsapparaissent également comme des leviersd’innovation et des cadres de régulation d’uncertain nombre de conflits d’intérêt oud’usages. Malgré certaines réticencesconstatées à l’origine, les conseils dedéveloppement ont en général su trouver leurinscription et leur légitimité auprès descollectivités publiques. L’ADCF a pu constaterà travers sa consultation nationale que 74%des présidents de communautés sontaujourd’hui très attachés à l’associationde la société civile à leurs projets par let r u c h e m e n t d e s c o n s e i l s d edéveloppement. Elle se félicite que leurexistence ait été maintenue par la loiUrbanisme et Habitat et que de nombreuxconseils régionaux et CESR envisagent derenforcer leurs capacités d’animation.

Par conséquent, le renouvellement despolitiques territoriales devrait viser àpérenniser le rôle positif des conseils dedéveloppement tout en respectant le principede libre organisation qui a certainementcontribué au succès de cette innovation.

L’ADCF propose par conséquent :• la pérennisation du « volet territorial » des contrats Etat-région assorti des simplificationsnécessaires.• un meilleur ajustement de la programmation financière future aux besoins et attentes desorganisations territoriales (pays, agglomérations…) désormais en place.• une plus grande lisibilité et stabilité des règles de contractualisation (montant, critères,conditions d'organisation, …) durant la période d’exécution des contrats Etat-région.• un approfondissement des pratiques participatives au travers des conseils dedéveloppement.


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2. Le s at tent es e t le s inquié tude s ac tuel les deste rr it oire s

Le besoin de précisions sur les intentionsdu gouvernement vis-à-vis des politiquesterritoriales peut aujourd’hui apparaîtred’autant plus prégnant que les communautéset territoires de projet traversent une fortepériode d’incertitudes.

La réduction des fonds européensdisponibles pour les régions françaises dansla programmation future est en effetlargement ant ic ipée par les élusintercommunaux, et ce malgré les orientationspartiellement rassurantes du rapport Barnierdu 28 février 2004 et de la Commissioneuropéenne du 14 juillet 2004. Au-delà desvolumes f inanciers, le recentragecompréhensible de ces programmes sur despolitiques sélectives réduira les possibilitésd’utilisation à des échelles locales. L e scommunautés et pays constatent d’ores etdéjà des difficultés de mobilisation de cesfonds qui, après avoir été considérés ensous-consommation inquiétante, sont souventdéclarés par les services préfectorauxépuisés ou intégralement programmés.

À cette anticipation d’une contraction desfonds européens s’ajoutent aujourd’hui lesinquiétudes relatives aux conséquencesattendues des lois de décentralisation surl e s f i n a n c e s r é g i o n a l e s e tdépartementales. Les élus locaux redoutentune érosion rapide des capacitésd’accompagnement financier des projetslocaux par les conseils régionaux et

départementaux. Les nouvelles charges degestion qui incombent (APA, RMI, SDIS,TER…) ou incomberont (TOS, routesn a t i o n a l e s … ) a u x c o l l e c t i v i t é s« intermédiaires » modifieront en profondeurla structure de leurs financements entre lagestion de leurs propres compétences et lesapports subventionnels aux autrescollectivités.

Enfin, ce sont les ressources propres descollectivités locales et des communautés quisuscitent des interrogations dans le contexteactuel de réforme des dotations de l’Etat et dela taxe professionnelle.

Les élus communautaires exprimentpar conséquent des attentes importantes àl’égard de l’Etat et de sa capacité future àaccompagner les politiques territoriales.Un retrait unilatéral, sans concertation, seraiten tout état de cause très mal compris àl’heure où l’hypothèse d’une prise de relaispar les institutions européennes et régionalesperd toute crédibilité. Sans espérer de l’Etatu n e q u e l c o n q u e p o l i t i q u e d e« saupoudrage », ils considèrent qu’un certainnombre de politiques structurantes (emploi,formation, transports, environnement,logement…) justifient les concours actifs despolitiques nationales à la concrétisation desprojets locaux mais surtout nécessitent deplus en plus un besoin de « territorialisation »cohérent avec les projets et stratégies descollectivités.



3. Le rôle de l ’Etat dans les contrat s te rr it oriaux

Depuis le renouvellement électoral de mars 2004, l’ADCF a conduit une analyse succincte des intentionset/ou orientations d’ores et déjà exprimées par les nouveaux exécutifs régionaux. Cette analyse met enévidence la volonté manifeste de la plupart des différentes régions de maintenir ou approfondir leurs politiquescontractuelles avec les territoires et les intercommunalités en particulier. Si elle se félicite de ces orientations etconsidère que les régions exerceront un rôle de plus en plus déterminant au sein des politiques contractuellesinfra-régionales (ainsi que l’envisageait déjà d’ailleurs le rapport Chérèque de 1998), l’ADCF souhaitenéanmoins que l’Etat préserve un rôle actif dans l’accompagnement des territoires et de l’intercommunalité deprojet.

Les réflexions en cours permettent d’envisager plusieurs modes opératoires de l’intervention de l’Etat.

Encadré 1 : Les scénarii de repositionnement de l’Etat envisageables

Retrait de l’Etat du dispositif etsoutiens occasionnels

L’Etat ne proposerait plus d’offrecontractuelle globale aux territoiresinfra-régionaux mais préserverait descapacités d’intervention thématiquessusceptibles de trouver desapplications locales au coup parcoup.

Concrètement, l’Etat ne serait plussignataire des contrats territoriauxmais pourrait abonder certainesopérations individualisées de cescontrats, inscrites en cohérence avecses dispositifs d’intervention.

Dans un tel scénario, la collectivitérégionale deviendrait seule « autoritéorganisatrice » des polit iquescontractuelles infra régionales, ce quien toute logique devrait se traduirepar une responsabilité pleine etentière dans la définition des règlesdu jeu (validation des périmètres,examens des projets territoriaux…).

Des contrats réservés à une« géographie prioritaire »

L’Etat préserverait une offrecontractuelle spécifique, à deséchelles infra-régionales, mais enrecentrant cette dernière sur dester r i to i res j u g é s prioritaires.Pourraient notamment être éligiblesà ces contrats sélectifs :� les quartiers urbains en crise àtravers des contrats de ville ou derenouvellement urbain,� les bassins d’emplois frappés pardes sinistres industriels ouéconomiques lourds à travers des« contrats de sites »,� les espaces ruraux les plusfragiles (contrats de zones derevitalisation rurale).

U n e po l i t ique contractuellespécifique pourrait également êtreenvisagée pour des territoires jugésstratégiques pou r l’attractiviténationale e t le rayonnementeuropéen de nos métropoles. Les« c o n t r a t s métropolitains »annoncés depuis le CIADT du 18décembre 2003 s’inscriraient dansune telle orientation.

Le poids de ces « airesmétropolitaines » dans l’économienat iona le e t l e u r s effetsd’entraînement sur leurs régionsrespectives pourrait en effet justifierla création d’un dispositif contractuelspécifique, distinct d’un contratd’agglomération de droit commun ausens de la loi du 25 juin 1999. Audemeurant, la nature des « fonctionsmétropol i ta ines » l e s plusstratégiques peut conduire às’interroger sur le contenu de telscontrats. Ne risqueraient-ils pas dedoublonner avec les contrats Etat-régions eux-mêmes compte tenu dela place prise par ces « fonctionsmétropol i ta ines » d a n s lerayonnement régional ?

Un soutien circonscrit à quelquesthématiques

Dans une autre hypothèse, l’Etatpourrait ne pas discriminer sesinterventions en fonction deconsidérations géographiques maisprivilégier une approche par prioritésthématiques. Sa présence pourraitainsi être possible dans l’ensembledes contrats territoriaux de droitcommun mais devenir beaucoup plussélective qu’à ce jour.

L’Etat pourrait par exemple fairefigurer dans ses grands axes

stratégiques des politiques desoutien :� au déploiement des NTIC,� à la réorganisation des servicespublics,� à l ’accompagnement desmutations économiques,� à la maîtrise des risques naturels,industriels et technologiques…

Une intervention « intermédiée »Une dernière option, inspirée du

mode d’intervention de l’Unioneuropéenne, pourrait consister àmaintenir une présence financière del’Etat au sein des contrats infra-régionaux mais au travers d’unetechnique d’abondement despolitiques contractuelles de la région.

Sauf exception, l’Etat ne serait plusdirectement signataire des contratslocaux mais apporterait des fonds deconcours aux politiques territorialesdes régions. Ces fonds de concourspourraient être encadrés par descahiers des charges précis et desd o c u m e n t s - c a d r e s deprogrammation ; les services del’Etat vérifiant la conformité del’utilisation des crédits d’originenationale avec ces derniers.. Deconsidérables économies de coûtsde gestion et raccourcissements descircuits de décision pourraient enrésulter.

Cette option pourrait naturellementse combiner avec les hypothèsesp r é c é d e m m e n t évoquées(géographie prioritaire ou axessélectifs) comme l’a montré par lepassé la mise en œuvre des fondsstructurels européens.


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3.1. La participation de l'EtatAu travers de sa consultation nationale,

l’ADCF a pu vérifier que, dans leur grandemajorité, les élus intercommunaux semontrent défavorables au retrait intégral del’Etat des politiques territoriales. L’hypothèsede contrats bi-latéraux avec les seulesrégions, évoquée par le Conseil économiqueet social notamment, leur ferait craindre nonseulement un risque de tutelle mais surtoutune incapacité à traiter des enjeux souventsensibles qui excèdent les champs decompétences ou moyens d’action de lacollectivité régionale.

Pour ces raisons, 87% des présidents decommunautés souhaitent que l’Etat continuede participer au co-financement des projetslocaux. Ils attendent également de l’Etat uneaction spécifique de coordination de sespolitiques publiques au sein des territoires etd’adaptation des services publics auxnouvelles organisations territoriales.

L’ADCF souhaite par conséquent que soitpérennisé l’accompagnement par l’Etatdes dynamiques de pays e td’agglomérations qu’il a contribué à initier.Cet accompagnement devrai t êtresystématisé à l’ensemble des territoires deprojet même si l’intensité de l’effort de l’Etatpourrait être modulée d’un territoire à l’autredans un souci de réduction des disparitésspatiales et socio-économiques. En termesd’organisation, l’ADCF souhaite que chaqueterritoire de projet dispose d’un « référentunique » de l’Etat placé sous la responsabilitédirecte du préfet de région et bénéficiant del’appui de SGAR renforcés.

En tout état de cause, si l’intermédiationrégionale peut être souhaitable pour lagestion complète de certains fonds deconcours ou programmes thématiquesconcernant des compétences partagées oudécentralisées, certaines politiques publiqueset de nombreux sujets organisationnels ouréglementaires demeureront en dehors decette possibilité. L’ADCF considère parconséquent souhaitable de maintenirl’implication directe de l’Etat dans les contratsà travers sa qualité de co-signataire.

3.2. Les concours en « matièregrise »

En outre, quelles que soient l’optionprivilégiée et l’intensité de l’effort financier del’Etat prévue pour les contrats territoriaux, lescommunautés et pays demeurerontdurablement en attente des concours« immatériels » de l’Etat à la préparation et àla mise en œuvre des projets locaux.

Les capacités d’expertise et de médiationdes services de l’Etat, les fonctionsstructurantes des services publics nationauxau sein des territoires… doivent concourir ausuccès des démarches territoriales,indépendamment de tout appor tsubventionnel. Mises à disposition depersonnels, appuis techniques ciblés,contributions des organismes-experts (INSEE,rectorats, ARH…), coordination des servicespublics, simplif ication administrative,ajustement territorial des politiques mises enœuvre par les services déconcentrés de l’Etatou les grands établissements publicsnationaux (ADEME, ANVAR, agences del’eau, CDC….), rôle informationnel sur lesprocédures et financements disponibles…sont autant de contributions de l’Etatattendues.

L’ADCF propose par conséquent que l'Etat :• préserve un rôle de partenaire actif des projets territoriaux et demeure co-signataire descontrats infra-régionaux.• puisse néanmoins procéder, sur certains programmes, par délégation de fonds deconcours aux régions.• mobilise l’expertise technique disponible au sein de ses services ou des établissementspublics placés sous sa tutelle.• contribue à une organisation des services publics cohérente avec les projets territoriaux(SROS de nouvelle génération.



4. Innove r pour accompagner les t err i toir es

4.1. Cohérence et simplificationterritoriales

À de nombreuses reprises, l’ADCF a appeléà la mise en cohérence des textes législatifsqui régissent l’intercommunalité, le droit del’urbanisme et les politiques contractuellesd’aménagement et de développement duterritoire. Si elle ne partageait pas toutes lesconclusions du rapport Schmitt remis endécembre 2002 au Premier ministre, elle avaitconsidéré que certaines des orientationspréconisées méritaient d’être retenues. Lesutiles simplifications de procédure organiséespar la loi Urbanisme et Habitat du 3 juillet2003 sont loin d’avoir répondu auxnombreuses questions que se posent lesacteurs intercommunaux. Or les politiquescontractuelles infra-régionales futuresauront besoin de s’appuyer sur uneorganisation territoriale simplifiée pourgagner en efficacité.

L’ADCF est persuadée qu’il est absolumentnécessaire de penser ensemble la création,l’extension ou la fusion des communautés etles modes d’exercice de leurs compétencesavec les politiques de pays ou les procéduresde schéma de cohérence territoriale (SCOT).Pays et SCOT sont de plus en plus des outilsde coopération inter-communautaire quidoivent servir de socles à la définition destratégies communes et de programmationscontractualisées aux échelles de référenceque sont les bassins d’emploi ou les airesurbaines. Il est par conséquent souhaitablede limiter le plus possible lesincohérences de périmètres et lessuperpositions d’outils d’animation ou depilotage. Sur ce point, de nombreux progrèsrestent à accomplir pour mieux articuler lesprocédures de const i tut ion et defonctionnement de ces outils. Il seraitsouhaitable à cet effet qu’une seule autoritéadministrative soit chargée de veiller à lacohérence des périmètres de notre

organisation territoriale et qu’une réellehiérarchie soit établie entre les avisconsultatifs demandés aux collectivités. Entoute cohérence avec l’esprit des lois dedécentralisation, le préfet de région devraitêtre le garant de cette cohérence territoriale.

Ce souci de simplification devrait égalementviser à limiter les empilements ouemboîtements de procédures contractuellesen progressant en direction de contrats deterritoires uniques.

Les contrats de ville de la future générationdevraient logiquement pouvoir s’intégrer ausein des contrats d’agglomération sous formede volets spécifiques.

Les agglomérations membres d’un paysdevraient également disposer d’un droitd’option plus clair en faveur d’un seul contratde territoire. Une plus grande homogénéitédes dispositions relatives aux conseils dedéveloppement de pays et d’agglomérationsdevraient également faciliter la création deconseils uniques.

Enfin, il serait sans doute opportund’assouplir le dispositif des contratsd’agglomération en permettant leur signatureconjointe par plusieurs communautés, àl’échelle de l’aire urbaine ou du périmètreretenu pour le schéma de cohérenceterritoriale. Ces contrats élargis permettraientaux communau tés u rba ines oud’agglomérations qui ne sont pas engagéesdans une démarche de pays d’approfondirleurs relations de partenariat avec leurenvironnement institutionnel. En toutehypothèse, les « contrats métropolitains »envisagés par le gouvernement n’auront desens qu’à une échelle territoriale plus largeque celle des contrats d’agglomérationactuels.


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4.2. Faciliter la coopération entrecommunautés

La coopération inter-communautaire devientune nécessité pour permettre l’élaboration deprojets de territoires et la mise en œuvre decontrats territoriaux à des échellesgéographiques pertinentes. A ce jour, la taillemoyenne des communautés (12,3communes) et leur organisation fréquente àl’échelle cantonale 7 plaident pour leurconfédération dans le cadre des politiquescontractuelles, avec un objectif derenforcement des solidarités entre espacesurbains et ruraux. Mais si les élusintercommunaux ont su faire preuve de leursaptitudes à se regrouper à de telles échelles,nombreux sont ceux qui déplorent lacomplexité à laquelle la coopération inter-communautaire est aujourd’hui confrontée etla difficulté à organiser la maîtrise d’ouvrage.

Dans les cas où une personne morale dedroit public (communauté, syndicat mixte,groupement d’intérêt public…) est chargée dela gestion du contrat les règles applicablessont précises, régies par le CGCT et lesrègles de la fonction publique territoriale. Maisde telles structures n'existent pas toujours lorsde la phase d’élaboration du projet, voire lorsde sa mise en œuvre dans le cas desterritoires les plus étendus. Les conditions derecrutement et de financement des équipestechniques comme le portage des maîtrisesd'ouvrages publiques et privées se heurtenta lors à de nombreux obstac lesréglementaires. Un certain nombred’adaptations des textes en vigueur pourraientêtre utilement apportées pour permettre desmodes souples et contractuels decoopération.

La notion de « chef de file » reconnue parnotre Constitution devrait trouver sur cessujets des traductions très utiles. La loi devraitpar exemple autoriser la prise en charge parune communauté « chef de file » desmissions d'administration et de gestionfinancière du contrat. Nombreux sont en effetles territoires qui ne souhaitent pas créer de

7 Plus de 700 communautés correspondentexactement à un canton et elles sont plus de1400 à épouser exactement le canton ou ne s’endistinguer qu’à travers une commune de plus oude moins (données issues de l’Observatoire del’intercommunalité de l’ADCF © ADCF - 2004).

structure publique supplémentaire, mais quine peuvent se satisfaire du mode associatiflors des phases opérationnelles compte tenude sa fragilité juridique. Le « chef de filat »devrait reposer sur la possibilité pour unecommunauté de prendre en charge laconduite opérationnelle du projet (suiviadministratif et financier, gestion de fonds,fonctions d’animation…), tout en recevant descontributions financières de communautésvoisines.

C'est pourquoi il serait opportun d'assouplirles règles applicables au régime desprestations de services entre communautésen les exonérant du principe de spécialitéterritoriale et des règles de concurrence. Demême, l'extension des possibilités pour unecommunauté « chef de file » de gérer desfonds, programmes et subventions departenaires externes (Union européenne,Etat, région, département …) pour le comptedes autres communautés permettrait demutualiser certaines missions, et de simplifierconsidérablement les systèmes de gestion,tout en raccourcissant les délais d’instruction.De telles possibilités de mutualisation seraientextrêmement bien venues pour les petitescommunautés de communes, situées au seindes territoires ruraux.

La possibilité pour une communauté derecevoir des subventions avant de lesreverser à ses communes membres sansimpact sur le coefficient d'intégration fiscale(CIF) a été établie pour la première fois par lacirculaire de calcul de la DGF 2004. Cettepossibilité de « gestion financière pour lecompte de tiers » pourrait être étendue àplusieurs communautés dans le cadre d'unprojet de territoire, et consacrée par la loi. Ilserait également dans cette perspectivepertinent de permettre à des communautés,dans le cadre d’un projet communcontractualisé, d’organiser entre elles desmécanismes de reversement de leursressources sous forme de dotation desolidarité « inter-communautaire » (DSIC) oude fonds de concours horizontaux.



4.3. Gestion des fonds

Les difficultés de gestion des fondscontractualisés sont fortement corrélées à desdéficits de ressource humaine en matièred’ingénierie financière. Constatant que leséquipes de projets (agences, GIP, maîtrised’œuvre…) sont souvent très réduites et dansl’impossibilité de consacrer des moyensdisproportionnés à cette ingénierie financière,il apparaît impératif de simplifier dans lamesure du possible les règles de gestioncomme le type de financements mobilisablesau service des projets de territoire.

• assurer une plus grande transparencedes fonds mobilisables et de leursconditions de versement serait en premierlieu un élément essentiel pour garantir unemise en œuvre rapide des projets et la bonneexécut ion des contrats. Pays etagglomérations auront beaucoup souffert d’unréel déficit de visibilité concernant les créditsemployables et de la complexité de leursrègles d’emploi, que ces fonds soient d'originenationale, régionale, départementale,européenne ou issus d'organismes publics(CAF, ADEME…). Le calendrier denégociation des CPER et de leursconventions d’application …, étiré jusqu'à lafin 2001, a certes joué sur l'absence de clartéconcernant les financements8. Il serait parconséquent souhaitable que les territoirespuissent bénéficier, dès le début de laprochaine programmation, d'une plus grandevisibilité sur les crédits auxquels ils serontéligibles. Ceci constituera un pré requisfondamental pour la coordination et lacohérence des polit iques publiquesterritorialisées.

• La garantie des financements affichésconstituera également une condition décisivede l'engagement des élus locaux dans desdémarches de projet, dont les temps dematuration sont longs. Le « retour surinvestissement » du temps de concertation etd'élaboration du projet doit pouvoir êtreidentifié à travers cette « sanctuarisation »des crédits contractualisés. La génération encours de CPER aura souffert de multiples gels

8 Il est nécessaire de rappeler également queplusieurs régions ont défini pour certaines leurconvention d'application du volet territorial jusqu'à2003.

de crédits, de reports ou de changementsd’affectation qui ont entamé la confiance desélus locaux. Par conséquent, ces derniersrechercheront dans la prochaineprogrammation contractuelle des garantiesfinancières beaucoup plus importantes quepour la génération en cours. A cet effet, lacréation de fonds régionaux dédiés auxpolitiques territoriales et gérés en toutetransparence serait de nature à restaurer laconfiance.

• Afin d’assouplir les conditions d’emploides fonds d'origine nationale pour faciliterleur adaptation aux stratégies locales, il seraitnécessaire d’utiliser toutes les marges demanœuvre qu’offrira la LOLF (reports decrédits, simplification de la nomenclaturebudgétaire…). Idéalement, les concoursministériels aux politiques territorialesdevraient être fongibilisés au sein d’un« fonds de fonds » interministériel quicomplèterait ou étendrait le FNADT. Ceciserait de nature à réduire les lourdeursadministratives et permettrait de prévoir avecplus d'exactitude les besoins budgétaires.

• La pratique des enveloppes globalesdéléguées à un maître d’ouvrage ou à uneéquipe de maîtrise d’œuvre apporterait bienévidemment une souplesse appréciable àl'exécution des projets. Ces délégationspourraient être conditionnelles et spécifiquesà certains programmes des contrats. Ladélégation de telles enveloppes globalesserait naturellement conditionnée à l'existenced'un organisme de droit public apte à gérer detels fonds (EPCI, syndicat mixte, GIP…).Aujourd'hui, 46 % des présidents decommunautés se montrent intéressés par ladélégation en gestion d'enveloppes globales(consultation nationale ADCF– 2004).


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4.4. Ingénierie et ressourceshumaines

La génération de contrats de plan en coursa favorisé la constitution d'équipes locales deprojet grâce à d’importants co-financementsde l'Etat (FNADT) et des régions. L'existencede cette ingénierie au sein des territoiress’avère déterminante lors des étapesd’élaboration du projet territorial mais plusencore sans doute lors des phasesopérationnelles de mise en œuvre descontrats.

Cette ingénierie de projet est aujourd’huidevenue consubstantielle aux dynamiques deprojets territoriaux. La longue expérience dela politique de la ville a clairement montré queles polit iques contractuelles, multi-partenariales, participatives… nécessitentune véritable « maîtrise d’œuvre territoriale »,appuyée sur des chefs de projet et deséquipes techniques pluridisciplinaires (cf.rapport Brévan-Picard de 2002). Cesnouveaux métiers encore mal valorisés, sanscadres d’emploi précis, se situent à l’interfacedes cultures publiques et privées etcorrespondent à des profils de « mission ». Ilsont néanmoins besoin de s’adosser sur destechnicités de plus en plus exigeantes.

Chacun aura en tout état de cause puconstater que, sous des modes diversd'organisation et de financement, des équipestechniques sont parvenues à se constituer ausein des agglomérations et des pays. Mais àl’exception des agglomérations les plusimportantes ou de quelques pays, dotésd’outils techniques puissants (agences dedéveloppement ou d ’urbanisme…)l’ingénierie du développement territorialdemeure encore au stade du bricolageinstitutionnel, sans légitimité suffisante aucœur des organisations et sans la stabiliténécessaire à un travail de longue haleine.

L'enjeu futur sera par conséquent depérenniser et renforcer ces équipes locales,dans un cadre d'emploi juridiquement clair, enveillant à ce que le niveau de qualification desagents soit adapté aux nouveaux métiers dumanagement de projet. Les pouvoirs publicsnationaux et locaux devront se soucierconjointement de l’attractivité de ces métierset des postes à pourvoir en définissant desformes innovantes de mutualisation, de« portage salarial » et de mise à disposition.

Pour accompagner les territoires dans lerenforcement de leurs outils techniques etéquipes de projet, plusieurs mesures denatures diverses devraient être envisagées.

• accroître la qualification et clarifier lecadre d'emploi des chefs de projet etagents de développement. Les missionsdéveloppées par les équipes de projet sontrelativement nouvelles et ne correspondentpas, sauf exception, aux missions et auxprofils d'agents des cadres d'emploi actuelsde la fonction publique territoriale (FPT). Laréforme des cadres d'emploi de la fonctionpublique territoriale, en cours d'élaborationaujourd'hui, devrait être l’occasion d’uneréflexion stratégique sur les concours, filièrestechniques et carrières pouvant permettre,pour une part, de répondre à ces nouveauxbesoins.

Pour les agents contractuels, il seraitopportun de lier la durée de leurs contrats detravail à minima à celui du contrat de territoiredont ils auront la charge. La notion de« contrats de mission » serait particulièrementbien adaptée à ces profils et moins précaireque les contrats de deux ans renouvelables.La stabilité des missions et des agents quiles remplissent sera un élément essentielde progrès de nos politiques territoriales,notamment dans les espaces fragilisés ou defaible densité qui constatent un fort « turn-over » de leurs agents de développement etconnaissent des problèmes de rétention despersonnels expérimentés. De tellesinnovations supposeraient une applicationspécifique ou dérogatoire de l'article 3 de laloi du 26 janvier 1984, notamment de la partdes services préfectoraux chargés ducontrôle de légalité.

• Le financement de l'ingénierie de projetdevrait à l’avenir être constitutif de toutcontrat et intervenir sous forme d’enveloppesglobalisées et proportionnées à l’ambition ducontrat. Ces dernières devraient être en outreassimilées non à des moyens defonctionnement mais à de l’ « investissementimmatériel ». Selon les types d’opérations etde projets prévus au contrat des barèmesdevraient permettre de « forfaitiser » lesbesoins d’ingénierie (suivant des modalitésde versements proches de celles des fondseuropéens sur les programmes tels queLeader, où les parts réservées



obligatoirement à l'ingénierie varient, selon letype d'opération, de 10 à 15 %).

• Des fonctions-supports et des réseauxd’appui aux développeurs devraient enfinêtre organisés aux échelles nationale etrégionale afin d’offrir des cadres d’analyse,d’échanges et de professionnalisation, descentres de ressources mais aussi desopportunités de mobilité à travers l’existencede « viviers de compétences ». Une initiativevolontariste de l’Etat et des collectivités

régionales, appuyée le cas échéant par desorganismes tels que la Caisse des dépôts etconsignations (CDC) devrait à cet effet êtreprise pour reconfigurer un paysageaujourd’hui trop éclaté. Evaluations, analysescomparées, documents méthodologiques,formations, séminaires, missions de« coaching », mises à disposition d’experts…devraient constituer le cœur de ces fonctions-supports mises à la disposition des équipesde maîtrise d’œuvre territoriale.

L’ADCF propose par conséquent:• que chaque contrat soit assorti de moyens spécifiques d’ingénierie sous forme d’enveloppepluriannuelle et fongible.• que la coopération entre communautés soit encouragée par un assouplissement desrègles de spécialité territoriale et de gestion financière (prestations de services gracieusesentre communautés, maîtrises d’ouvrage déléguées, possibilité de gérer des fonds pour lecompte de tiers …).• que les fonds d'origine nationale, régionale ou européenne gagnent en fongibilité et que lescrédits engagés dans le cadre d'un contrat de territoire bénéficient de garantiespluriannuelles.• que des enveloppes financières globales puissent être déléguées en gestion aux territoiresqui le souhaitent et qui disposent des capacités techniques requises.


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Consultation nationale de l 'ADCFL'ADCF a conduit en juin une consultation des présidents de communautéssur les réformes qu'ils souhaiteraient voir mises en œuvre pour la prochainegénération de contractualisation.345 (14,5 %) réponses sont parvenues à l'ADCF. Par mi les communautésayant répondu, les communautés de communes représentent 75 % desréponses, les CA / CU, 19 %. 62 % d'entre elles participent à une démarchede pays. La tranche de population la plus représentée est celles de 0-20 000habitants (61 %). De manière générale, les communautés expriment des avisrelativement tranchés (et divers) sur les questions relatives à la réforme descontrats de plan, les absences de réponses demeurant très faibles pourchaque question.

Un plébiscite des contrats de planEtat-région, mais une demanded'amélioration

Pour aucune des communautésil ne s'agit de donner un coupd'arrêt à la pratique des contrats deplan. 95 % des communautésinterrogées souhaitent leurpoursuite, même si la plupart(74%) désirent qu'ils soientréformés en profondeur.

La grande majorité desprésidents de communautéssuggèrent que l'Etat accompagnedavantage les collectivités dansleurs politiques (62%), délaissantnettement les opt ions derecen t rage sur que lquesthématiques (10%) ou sur les seulsdomaines d'intervention réservésaux compétences partagées parl'Etat et les régions (24%).

Le rôle de la région estclairement réaffirmé, comme chefde file pour les collectivitést e r r i t o r i a l e s e n m a t i è r ed'aménagement du territoire (56%). Pour autant, le conseil régionaln'est pas la seule collectivité queles communautés souhaitent voirs ' e n g a g e r d a n s l acontractualisation, le rôle de l'Etatdevant être maintenu, et ledépartement mieux associé. Enef fe t , pour 41 % descommunautés, la région ne doitpas agir seule.

Les communautés souhaitentêtre associées à l'élaboration desfuturs CPER, majoritairement pardes réunions de travail avec l'Etatet la région (voire le départementpour certaines) (67 %), ou par laconsultation d'un organismereprésentant les communautés àl'échelle de la région (25 %).

Le volet territorial :un outiljugé indispensable

Le volet territorial fait l'objet du même plébiscite que lescontrats de plan. 97% des présidents de communautés souhaitentque la contractualisation territoriale des territoires de projet soitpérennisée pour la prochaine période de contrats de plan. Si 41 %des communautés s'estiment satisfaites du système présent, il estjugé toutefois nécessaire par 46 % des présidents d'associer ledépartement à cette démarche, via les contrats de plan eux-mêmesou par une coordination sur les financements mobilisables par lesprojets territoriaux.

Si la contractualisation des territoires de projet n'est pas remiseen cause (97%), 52 % des communautés jugent nécessaire d'êtresignataires des contrats afin de pouvoir agir, lors de la mise enœuvre des opérations à l'échelle intercommunale et de pouvoirrecevoir les fonds afférents directement. Par ailleurs, 16% d'entreelles insistent sur le caractère prioritaire des territoires fragilisés.

La durée de contractualisation territoriale partage lescommunautés, avec deux options majeures. 46 % seraientfavorables à ce que les contrats territoriaux soient alignés sur ladurée des contrats de plan eux-mêmes. 33 % proposent que lescontrats couvrent une période de 5-6 ans, indépendamment ou nonde la durée des CPER, permettant le cas échéant un "tuilage" descontrats territoriaux. 18 % souhaiteraient des contrats plus courts,de 2-3 ans, du type "contrats d'objectif"s, plus opérationnels.

La participation de la société civile via les conseils dedéveloppement est toujours très appréciée des élusintercommunaux (cf. les résultats de l'enquête nationale de l'ADCF- 2002), puisque 74 % se déclarent attachés à cette formule deconcertation.

Sur le rôle attendu de l'Etat, 88 % des communautés souhaitentvoir ce dernier co-financer leurs projets. En second choix, lescommunautés sont également favorables à la mise à dispositiondes ressources de l'Etat en matière de conseil, de suivi et d'appuitechnique (25 %), ainsi qu'à l'engagement de l'Etat dans le co-financement des équipes locales de projet (28 %).

Les communautés engagées dans des projets de territoire ontsouffert, lors de la programmation actuelle, des gels de crédits,désorganisant la programmation des actions locales. 60 % desprésidents de communautés estiment prioritaire la garantie desfinancements proposés par l'Etat et la région lors de la signature ducontrat. Par ailleurs 36 % des communautés seraient prêtes àgérer, par délégation, une enveloppe globale au titre de leur contratde territoire, à l'instar du mode de gestion des programmesd'initiative communautaire.

Consultation nationale des présidents de communautés


Des profils qui comptent…

Le statut des communautésLes EPCI detype urbains(CA et CU) sontplus favorablesà u n ereconduction de

l'architectureactuel le des

CPER que les communautés de communes (22 %vs 19 %).

Le rôle que pourrait jouer la région diffèrefortement en fonction du type d'EPCI. Elle estconsidérée comme le chef de file pourl'aménagement du territoire pour 59 % descommunautés de communes alors que 50 % desCA et CU estiment que c'est un acteur parmid'autres. 47,5 % de ces EPCI urbains souhaitentque la région porte le chef de filat en matièred'aménagement du territoire.

Sur la consultation des communautés lors del'élaboration des CPER, 62,5 % des EPCI urbainsdésignent la réunion de travail avec l'Etat et larégion comme le mode de concertation privilégié(62,5 % vs 40 %), alors que les communautés decommunes se tournent plus naturellement vers unorganisme représentant l'intercommunalité (20% vs0%).

Concernant levolet territorial,s i l e s

communautésde communes

appuientmassivement

la contractualisation avec les territoires de projet(98 %), le "oui" des EPCI urbains est un peu plustimide, tout en demeurant largement majoritaire(92,5%). Les communautés de communes sontégalement plus sensibles à la priorité qui pourraitêtre marquée sur les territoires les plus fragiles enterme de contractualisation (19 % vs 10 %).

Les attentes vis-à-vis de l'Etat peuvent égalementêtre nuancées en fonction du type d'EPCI. LesEPCI urbains réclament plus fermement l'appui del'Etat sur leurs projets que ceux des communautésde communes (95 % vs 84 %). Le rôle deméditation de l'Etat entre les collectivités locales serévèle par ailleurs plus important pour les EPCIurbains que pour les communautés de communes(20 % vs 12 %).

L'implication dans une démarche de paysL'implication dans une démarche de pays

semble approfondir des rapports de confianceentre les communautés et les régions. 64 % d'entreelles, incluses au sein d'un pays, estiment que larégion est le chef de filepour l'aménagement duterritoire, les réponseschutant à 48 % dans lesau t res cas . Lescommunautésengagées dans les payssont également plusfavorables à uneconsultation, lors del'élaboration des CPER,via un organisme lesreprésentant (16 % vs13 %).

Concernant le voletterritorial, les communautés n'étant pas engagéesdans une démarche de pays sont nettement plusfavorables à la reproduction d'un modèlecontractuel exclusivement tri-partite (Etat-région-territoire) que les autres communautés (42 % vs 36%). Au sein des pays, les communautés proposentplus facilement une signature des contrats par lesEPCI eux-mêmes (56 % vs 53 %) afin de faciliter lagestion des fonds. Elles sont également plusfavorables à un alignement du calendrier descontrats de territoire sur celui des contrats de plan(49 % vs 36 %). Ces communautés sontnaturellement plus attachées à une concertationavec la société civile, représentée par le conseil dedéveloppement (77 % vs 68 %). Les communautésqui ne sont pas engagées dans un pays seraienttrès favorables à des programmes pluriannuelsgarantis (57 % vs 47 %), alors que lescommunautés participant à un projet de pays sedéclarent plus aisément (quoique timidementencore) prêtes à recevoir une délégationd'enveloppe financière globale (32% vs 25 %).


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La consultation en chiffres

Un plébiscite des contrats de plan Etat-région,mais adaptés

Interrogés sur la poursuite des contrats de plan Etat-r é g i o n pour une nouvelle génération, les élusintercommunaux se prononcent :73 % pour des contrats de plan maintenus, mais réformés enprofondeur22 % pour un renouvellement sous la forme actuelle5 % ne se prononcent pas.

Sur le rôle de l'Etat dans cette contractualisation lesprésidents de communautés souhaiteraient :62 % que l'Etat accompagne les politiques des collectivitésà travers des fonds de concours24 % que l'Etat ne contractualise que sur les compétencesqu'il partage avec les collectivités10 % que l'Etat recentre ses moyens sur des thématiques /des projets d'envergure nationale4% ne se prononcent pas

Dans ce cadre, le rôle de la région devrait être :56 % le chef de file organisant la cohérence des politiquescontractuelles41 % un acteur parmi d'autres dans le cadre des politiquescontractuelles3 % ne se prononcent pas

Lors de la préparation des CPER, les présidents decommunautés désirent être associés :(Plusieurs réponses ont été données)67 % par une réunion de travail avec l'Etat et la région25 % par consultation d'un organisme régional représentantl'intercommunalité21 % par une contribution écrite9 % par une réunion publique d'échanges4% ne se prononcent pas

Le volet territorial :un outil jugé indispensable

Sur le maintien des contrats de territoires (pays,agglomération, …) dans les contrats de plan :97 % sont favorables2 % sont défavorables1 % ne se prononcent pas

Sur les partenaires financiers de ces contratsterritoriaux, les présidents de communautés désirent :50 % que ces contrats associent l'Etat, la région, et ledépartement44 % que ces contrats soient reconduits sous leur formeactuelle (Etat et région)3 % que ces contrats soient de la responsabilité unique dela région3 % ne se prononcent pas

Les signataires des contrats devraient être :(Plusieurs réponses ont été données)52 % les communautés29 % tout territoire doté d'un projet transversal16 % les territoires les plus fragiles3 % ne se prononcent pas

Les présidents de communauté souhaiteraient que ladurée de ces contrats territoriaux :46 % soit identique à celle des contrats de plan33 % soit d'une durée de 5-6 ans (à partir de la signature ducontrat territorial)18 % soit d'une durée plus courte (2 à 3 ans)3 % ne se prononcent pas

Concernant la concertation avec la société civile :74 % des présidents se déclarent attachés au conseil dedéveloppement23 % des président se déclarent peu attachés au conseil dedéveloppement3 % ne se prononcent pas

Les attentes vis-à-vis de l'Etat sont diverses :(Plusieurs réponses ont été données)88 % des présidents souhaitent des co-financement de leursprojets par l'Etat28 % des présidents désirent un co-financement de leurséquipes de projet (ingénierie)25 % des présidents sollicitent une mise à disposition descompétences de l'Etat15 % des présidents tiennent à ce que l'Etat joue un rôle demédiation entre les acteurs publics4 % ne se prononcent pas

Afin de faciliter la gestion des fonds, les présidents decommunautés désirent bénéficier : (Plusieurs réponses ont été données)60 % des fonds pluri-annuels garantis36 % de la délégation d'enveloppes globales11 % des conventions financières annuelles2 % ne se prononcent pas

Assemblée des communautés de France182 rue de Rivoli 75001 PARIS

T : 01 55 04 89 00 F : 01 55 04 89 01 http://www.intercommunalites.com

l'avenir des contrats de plan etat-région …...au sein des territoires. il est à cet égard...

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