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Banque mondiale Union européenne
Royaume du Maroc
RAPPORT SUR LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
(PEFA)
Évaluation des systèmes, des processus et des institutions de gestion des finances publiques du Maroc
1 mai 2009
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TABLEAU DES ABRÉVIATIONS
AAO : Appel d’offres ouvert AREF : Académies régionales de l’éducation et de la
formation BAB : Bureau d’analyse budgétaire BADR : Base automatisée des douanes en réseau BAM : Bank Al Maghrib (Banque centrale du Maroc) BG : Budget général CCG: Caisse centrale de garantie CDMT: Cadre de dépenses à moyen terme CAS : Comptes d’affectation spéciale CE : Commission Européenne CED : Contrôle des engagements de dépenses CFAA : Évaluation de la gestion des systèmes de finances
publiques (Country Financial Accountability Assessment)
CGED : Contrôle général des engagements de dépenses CGR : Compte général du Royaume CMR : Caisse marocaine de retraite COFOG : Classification des fonctions de l’administration CRC: Cour régionale des comptes CST : Comptes spéciaux du Trésor DAAG : Direction des affaires administratives et généralesDAC : Comité d’assistance au développement de
l’OCDE (Development Assistance Committee of OECD)
DEPP : Direction des entreprises publiques et de la privatisation
DB : Direction du budget DGD : Direction générale des douanes DGI : Direction générale des impôts DH : Dirhams DR : Direction des ressources humaines DTFE : Direction du Trésor et des finances extérieures EEP : Établissements et entreprises publics EP : Entreprise publique FEC : Fonds d’équipement communal FHII : Fonds Hassan II pour le développement
économique et social FMI : Fonds monétaire international
GFS : (Manuel) Statistiques financiers du GouvernementGID : Gestion intégrée de la dépense GIPE : Système de gestion intégrée du personnel de l’ÉtatGRH : Gestion des ressources humaines IFAC : Fédération internationale des comptables IFACI : Institut français de l’audit et du contrôle interne IFU : Identifiant fiscal unique IGAS : Inspection générale des affaires sociales IGF : Inspection générale des finances IGM : Inspection générale ministérielle INDH : Initiative nationale pour le développement humainINTOSAI : Organisation internationale des institutions
supérieures de contrôle des finances publiques LF : Loi de Finances MDH : Millions de dirhams MDA : Ministères, départements et agences MEF : Ministère de l’Économie et des Finances MMDH : Milliards de dirhams MMSP : Ministère de la Modernisation du secteur public OCDE : Organisation de coopération et de
Développement économiques ONE : Office national de l’électricité ONEP : Office national de l’eau potable ONT : Office national des transports PAM : Parti Authenticité et Modernité PARAP Programme d’appui à la réforme de l’administratio
publique PCG : Plan comptable général PME : Petites et moyennes entreprises PLR : Projet de loi de règlement PPR : Paierie principale des rémunérations RAF : Recettes de l’administration fiscale ROSC : Rapport sur la conformité aux normes et codes
(Report on the observance of standards and codes)SEGMA :Services de l’État gérés de manière autonome SIT : Système intégré de taxation SGG : Secrétaire général du Gouvernement TGR : Trésorerie générale du Royaume TOFT : Tableau des opérations financières du Trésor UE : Union européenne
TABLE DES MATIERES
REMERCIEMENTS ............................................................................................................................. v
RÉSUMÉ DE L’ÉVALUATION ......................................................................................................... vi
SECTION 1 : INTRODUCTION ......................................................................................................... 1
SECTION 2 : DONNÉES GÉNÉRALES SUR LE MAROC ............................................................. 3
2.1 SITUATION ÉCONOMIQUE ............................................................................................. 3
2.2 LES RÉFORMES ET LES OBJECTIFS BUDGÉTAIRES .............................................. 4
2.3 CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ...................................................................................................................................... 7
SECTION 3 : ÉVALUATION DES SYSTÈMES, DES PROCESSUS ET DES INSTITUTIONS DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ................................................................................. 10
3.1 CRÉDIBILITÉ DU BUDGET ............................................................................................ 10
PI-1. Dépenses réelles totales par rapport au budget initialement approuvé ................................... 10 PI-2 Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé .................... 11 PI-3 Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé ...................................... 12 PI.-4 Stock et suivi des arriérés de paiement sur les dépenses ....................................................... 13
3.2 EXHAUSTIVITÉ ET TRANSPARENCE DU BUDGET ................................................ 15
PI-5. Classification du budget ......................................................................................................... 15 PI-6 Exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire .......................... 16 PI-7 Importance des opérations non rapportées de l’administration centrale .................................. 17 PI-8 Transparence des relations budgétaires intergouvernementales ............................................. 18 PI-9 Surveillance du risque budgétaire global imputable aux autres entités du secteur public ....... 21 PI-10. Accès du public aux principales informations budgétaires .................................................. 22
3.3 BUDGÉTISATION BASÉE SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES ............................ 24
PI-11. Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget ................ 24 PI-12 Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et la politique des dépenses
publiques ............................................................................................................................... 25
3.4. PRÉVISIBILITÉ ET CONTROLE DE L’EXÉCUTION DU BUDGET ....................... 27
PI-13 Transparence de l’assujettissement et des obligations des contribuables .............................. 27 Tableau PI-13a. Évolution des recours devant l’administration (2005-2007) ................................. 29 PI-14 Efficacité des mesures d’immatriculation des contribuables et de l’évaluation de l’impôt,
des taxes, et des droits de douane .......................................................................................... 30 PI-15 Efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières .................................... 32 PI-16 Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour 1'engagement des dépenses ......................... 33 PI-17. Suivi et gestion de la trésorerie, des dettes et des garanties ................................................. 35 PI-18 Efficacité des contrôles des états de paye .............................................................................. 36 PI-19 Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrôles de la passation de
marchés publics ..................................................................................................................... 38 PI-20 Efficacité des contrôles internes des dépenses non salariales ................................................ 40 PI-21. Efficacité du système de vérification interne ........................................................................ 42
3.5. COMPTABILITÉ, ENREGISTREMENT DE L’INFORMATION ET RAPPORTS FINANCIERS ................................................................................................................................... 44
PI-22. Régularité et respect des délais des opérations de rapprochement des comptes ................... 44 PI-23. Disponibilité des informations sur les ressources reçues par les unités de prestation des
services primaires .................................................................................................................. 45 PI-24. Qualité et respect des délais des rapports d'exécution budgétaire produits en cours d'année46 PI-25. Qualité et respect des délais des états financiers annuels ..................................................... 47
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3.6. SURVEILLANCE ET VÉRIFICATION EXTERNES ......................................................... 49
PI-26. Étendue, nature et suivi de la vérification externe ................................................................ 49 En méthode M1, la note est D+ (B, D, C) ...................................................................................... 50 PI-27 Examen de la Loi de Finances annuelle par le pouvoir législatif .......................................... 50 PI-28 Examen des rapports de vérification externe par le pouvoir législatif .................................. 52
3.7. PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS ....................................................................... 53
D-1 Prévisibilité de 1'appui budgétaire direct ................................................................................. 53 Dans ces conditions, et en tenant compte de l’exception mentionnée, la notation de cet indicateur
D1 en se bornant aux critères fixés pour la composante (i), serait assez réductrice et semble mal adaptée aux modalités pratiques de la gestion des concours des bailleurs internationaux par le MEF, les MDA et les autres bénéficiaires. .................................................................. 54
D-2 Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgétisation de l'aide-projet et de l'aide-programme et l'établissement de rapports y afférents ............................... 55
D-3 Proportion de 1'aide gérée sur la base des procédures nationales ............................................ 55 ANNEXE 1 : RÉCAPITULATIF DES INDICATEURS DE PERFORMANCE ........................... 57
ANNEXE 2 : FEUILLE DE CALCUL POUR LES INDICATEURS PI-1 ET PI-2 D'EXÉCUTION DES DÉPENSES ..................................................................................................... 64
ANNEXE 3. CLASSIFICATION ÉCONOMIQUE ET FONCTIONNELLE DES DÉPENSES : STRUCTURE DE LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE AU MAROC ................................... 67
ANNEXE 4 : PROGRAMMES SECTORIELS. ............................................................................... 70
ANNEXE 5 : PRISES EN CHARGES DES IMPÔTS, RECOUVREMENT ET RESTES À RECOUVRER ...................................................................................................................................... 71
ANNEXE 6 : SOURCES D’INFORMATION ................................................................................... 72
ANNEXE 7 : PEFA - LISTE DES PARTICIPANTS AUX ENTRETIENS ................................... 73
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REMERCIEMENTS
L’équipe en charge de l’établissement du rapport a apprécié l’excellent accueil qui lui a été réservé par les autorités nationales et les concours apportés à l’élaboration des évaluations du PEFA.
L’équipe a ainsi pu avoir accès à de multiples sources d’information (voir Annexe 4), à la suite des nombreux entretiens qui lui ont été ménagés avec les responsables de l’administration, des instances et corps de contrôle ainsi qu’avec les élus des Commissions des finances du Parlement (voir Annexe 5).
La production, même très échelonnée dans le temps, par les autorités nationales d’une documentation et des données complémentaires indispensables pour justifier ces notations a été déterminante pour étayer et documenter les premières évaluations de l’équipe. Les entretiens et les observations recueillies sur place ont permis de corriger et de compléter la version provisoire du PEFA.
L’équipe remercie aussi le Secrétariat du PEFA qui a également été consulté et nous a efficacement éclairé sur la portée de certains des critères de notation et la pertinence de nos évaluations.
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RÉSUMÉ DE L’ÉVALUATION
Le PEFA fait le point sur la performance de la gestion des finances publiques au Maroc. Le cadre utilise un outil d’évaluation axé sur des indicateurs qui rapportent de l’information de haute qualité sur la performance des systèmes, procédures et institutions de la gestion des finances publiques. Son but d’utiliser un outil est de mesurer la performance du Maroc par rapport aux standards internationaux dans cinq domaines de gestion. Le cadre méthodologique d’évaluation de la performance de la gestion des finances publiques (PEFA) a été préparé par un groupe de partenaires PEFA en collaboration avec l’OCDE/DAC. Depuis son introduction, le cadre PEFA a été appliqué par plus de 70 pays. Le Maroc est le premier pays du Maghreb à l’appliquer.
Le Maroc est un pays de 31 millions d’habitants avec un niveau de revenue moyen, tranche inférieure. Son PIB par tête est de 2.300 $EU (2007). L'espérance de vie à la naissance s'est significativement améliorée au fil du temps pour se situer à 72,4 ans en moyenne en 2007, reflétant une amélioration progressive des niveaux de vie de la population. Toutefois, des défis sociaux importants demeurent à surmonter, notamment la précarité d'une couche importante de la population. En effet, malgré une nette amélioration des indicateurs de pauvreté au cours de ce millénaire (le taux de pauvreté a baissé de 15,3 % en 2001 à 9 % en 2007), plus du quart de la population en 2007 vit encore dans une situation de vulnérabilité économique.
L’objet du rapport est la dépense publique de l’administration (Gouvernement) centrale, y inclut les relations intergouvernementales et les établissements et entreprises publics (EEP). Le Maroc a un secteur public relativement grand qui représente 53 % du PIB (2007), un niveau comparable à celui des pays du Maghreb.
Évaluation globale de la performance
Crédibilité du budget
Grâce aux efforts déployés et aux mesures prises depuis le début des années 2000 pour juguler les arriérés de paiement sur les dépenses, et malgré les modifications assez importantes constatées dans la composition des dépenses réelles par rapport aux crédits votés en lois de finances initiales, la crédibilité du budget peut être qualifiée dans l’ensemble de bonne. Les excédents de recettes ont permis d’améliorer le financement des dépenses prioritaires en respectant les limites assignées aux déficits budgétaires.
Couverture et transparence
Les informations sur le budget en dépenses et en recettes sont assez détaillées et accessibles, y compris sur les sites Web du Ministère des Finances et du Parlement. La plupart des transferts aux collectivités territoriales sont régis et réalisés selon des mécanismes transparents et des règles précises ; les risques budgétaires imputables aux autres entités du secteur public sont suivis et contrôlés par la Direction du Trésor du Ministère des Finances. Cependant certaines lacunes dans les informations sur les programmes financés par les bailleurs de fonds internationaux, dans les délais de production des états financiers des EEP et dans la consolidation des données budgétaires de l’administration générale resteraient à combler.
Budgétisation basée sur les politiques publiques
Le processus de préparation annuel du budget est clairement établi et permet avec la participation des ministères techniques d’élaborer le projet de Loi de Finances dans les délais impartis au Gouvernement pour la saisine du Parlement. À maints égards, une perspective pluriannuelle a été adopté ces dernières années pour évaluer et baliser l’allocation des fonds publics, tant en ce qui
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concerne les politiques sectorielles prioritaires que la programmation des investissements majeurs. Des initiatives ont été prises pour généraliser et formaliser une telle approche, au niveau budgétaire global et pour les politiques sectorielles afin notamment de mieux suivre les évaluations de leur coût en investissements et en charges de fonctionnement récurrentes.
Prévisibilité et contrôle de 1'exécution du budget
Des progrès substantiels ont été accomplis depuis plusieurs années dans la règlementation, l’administration et la gestion des impôts et des droits de douane. Les obligations fiscales ont été clairement codifiées, et expliquées ; les exonérations jadis foisonnantes simplifiées et limitées. La gestion des trois principaux impôts d’État dans leur assiette et leur recouvrement a été confiée à partir de 2005 à la Direction générale des impôts. Les résultats déjà enregistrés fin 2007 pour le recouvrement des recettes fiscales sont bons. Il restait cependant à renforcer les moyens en informatique des administrations des impôts et de la douane pour interconnecter leurs fichiers et moderniser leurs équipements afin de faciliter leurs contrôles.
Quant à sa prévisibilité, l’exécution du budget est satisfaisante et le suivi des flux de trésorerie assuré. Les ministères, départements et agences (MDA) sont bien en mesure de planifier leurs dépenses, même si les ajustements de leurs dotations budgétaires en cours d’exercice, en fonction notamment des recettes de fonds de concours, sont fréquents et assez importants.
Pour ce qui concerne les contrôles et les audits, leur évaluation est dans l’ensemble positive pour les marchés publics et pour les états de paye des fonctionnaires, en escomptant à l’avenir un recours plus systématique aux enquêtes conjointes des Inspections générales des Ministères et de l’Inspection générale des finances (IGF) pour déceler les éventuelles failles des systèmes de contrôle. Des améliorations significatives ont été réalisées entre 2005 et 2007 à la fois dans le champ d’application, la fréquence et les méthodes de vérification interne ; resterait à en apprécier les résultats à la lumière d’un dispositif de suivi centralisé qui ne paraît pas encore opérationnel.
Comptabilité, enregistrement de 1'information et rapports financiers
Les rapports d’exécution budgétaire sont réguliers, complets et de qualité. Le rapprochement bancaire des comptes est parfaitement assuré au jour le jour ; les ajustements des comptes d’attentes et d’avances exigeant de plus longs délais. La notation de cette rubrique est obérée par les retards, en voie de réduction dès 2008, dans la production des états financiers annuels ainsi que par la non intégration dans le plan comptable de l’État des données sur l’actif et le passif de l’État.
Surveillance et vérification externes
La Cour des comptes joue pleinement son rôle de « vérificateur externe » de la gestion et de l’utilisation des fonds publics. La périodicité et le champ de ses interventions, en constante amélioration, ont été notés dans la moyenne, de même que le suivi de ses recommandations. Quant au processus d’examen de la Loi de Finances par les deux Chambres du Parlement, il est clairement défini par la Constitution et suivi par le Gouvernement ; des rapports nombreux et détaillés sont annexés au projet de loi, complétés le cas échéant par les réponses des ministres aux questions des parlementaires et de leurs Commissions des finances.
Pratiques des bailleurs de fonds
Au cours de la période sous examen, l’appui budgétaire direct n’a pas constitué une source importante de recettes budgétaires. Le Maroc gère au moins 75 % de l’aide internationale sur la base des procédures nationales. Ces aides accordées par les principaux bailleurs internationaux et divers bailleurs nationaux ou privés ne conditionnent pas dans la majorité des cas l’exécution des projets inscrits aux budgets des MDA Dans ces conditions, le suivi détaillé et régulier des concours
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escomptés et de leur décaissement fait en général l’objet d’une centralisation « ex post », reprise dans les rapports d ‘exécution de la Direction du budget.
Domaines prioritaires d’intervention
En tenant compte des remarques faites auparavant, et du détail contenu tout au long du rapport, l’évaluation permet aussi d’identifier quelques domaines d’intervention qui méritent une intervention plus décisive de la part des autorités marocaines :
Classification du budget. La classification budgétaire actuelle, à la fois détaillée, stable et fiable - même avec ses codes sous fonctionnels - ne fournit pas encore les informations permettant de suivre directement l’exécution des programmatiques des crédits pour les programmes prioritaires lancés par le Gouvernement, et au même niveau que pour la classification économique. C’est justement pour cette raison que les modifications à apporter à la nomenclature budgétaire et comptable de l’État pour y parvenir figurent en 2008 dans les objectifs assignés à la préparation d’amendements à la Loi Organique de Finances.
Budgétisation pluriannuelle. Le besoin et l’importance d’une approche pluriannuelle ont été pleinement compris par les autorités marocaines. Le Tableau des opérations financières du Trésor (TOFT) 2008-10, les 12 ministères pilotes pour la préparation des cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) ; et les informations financières données ex ante et ex post dans les documents budgétaires pour certains programmes d’investissements en infrastructure de base (comme les routes et le programme « Ville sans bidonvilles ») et d’interventions éducatives ou sociales témoignent des efforts déjà effectués et qui devraient porter leurs fruits à moyen terme. Il n’est cependant pas avéré que ces efforts aient permis de parvenir dès 2007 à l’élaboration de prévisions budgétaires pluriannuelles glissantes, à la fois globales - en fonction d’un jeu d’hypothèses macroéconomiques - et détaillées par programmes, ou missions budgétaires, avec leur implication sur les dépenses de fonctionnement. Dans la période sous examen, aucun document d’ensemble ne regroupait en les détaillant les enveloppes pluriannuelles de crédits d’investissement et de fonctionnement affectées aux nombreux programmes lancés pour répondre aux objectifs sectoriels prioritaires du Gouvernement, dans les domaines économiques, sociaux, et dans le développement des infrastructures.
Passation des marchés. L’enregistrement systématique des réclamations et le suivi de leur traitement ne sont pas de pratique courante, sauf à la Direction des affaires administratives et générales (DAAG) du Ministère des Finances qui n’a recensé qu’un nombre très réduit de réclamations. Il semblerait donc que, hormis pour certains gros marchés de travaux, les réclamations en forme de recours ne soient pas très nombreuses et que, le cas échéant, le traitement direct et gracieux des réclamations puisse être plutôt pratiqué.
Vérification interne. La difficulté principale réside dans la disponibilité d’informations encore trop dispersées, voire inaccessibles, comme les rapports de l’IGF et des Inspections générales ministérielles (IGM), ou les comptes rendus des instances en responsabilité pour les suites données aux audits. Quant aux suites données à ces rapports, force est de constater que les lettres de mission adressées à l’IGF, si elles assignent bien des délais de réalisation aux audits ainsi lancés, ne font pas encore état des modalités du suivi des préconisations des inspecteurs. On trouve cependant dans plusieurs rapports d’activité des MDA et de certains Services de l’État gérés de manière autonome (SEGMA) importants la mention des interventions de l’IGF et le cas échéant des suites déjà données ou projetées.
Vérification externe. Les rapports de vérification de la Cour des comptes sur le compte général de l’État concernant les exercices 2004, 2005 et 2006 ont été transmis par le Secrétaire général du Gouvernent plus de 18 mois après la fin des périodes sous revue. Un effort plausible de rattrapage dans les délais de livraison de ces rapports-ci est en cours. Quant aux rapports d’activité de la
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Cour, il ne semble pas que le Premier Ministre ou le Ministre des Finances fassent élaborer un document d’ensemble sur les suites à leur donner, assorti d’un argumentaire sur les mesures écartées ou retenues et d’un calendrier de leur concrétisation. Jusqu’en 2007, les observations de la Cour des comptes dans ses rapports d’activité, pas plus que les rapports annexés aux projets de lois de règlement, n’ont donné lieu à des auditions approfondies par le Parlement des ministres ou des directeurs d’administration centrale concernés.
Suivi des ressources des bailleurs de fonds. Dans l’état des conventions d’aides (Déclaration de Paris) conclues avec les bailleurs de fonds, il n’a pas été possible de se référer et a fortiori de gérer, des échéanciers trimestriels et globaux—ex ante et ex post—pour la mobilisation des prêts ou des dons. Des efforts récents de dialogue entre le Ministère de l’Économie et des Finances (MEF) et la Commission européenne (CE) en matière de prévisions de décaissement pluriannuelles, généralement trimestrielles, constituent un exemple à suivre.
SECTION 1 : INTRODUCTION
1.1 CONTEXTE DU PROCESSUS DE PRÉPARATION DU RAPPORT
Le cadre d’une évaluation de la performance de la gestion des finances publiques (PEFA) a été préparé par un groupe de partenaires PEFA1 en collaboration avec l’OCDE/DAC. Le cadre utilise un outil d’évaluation axé sur des indicateurs qui rapportent de l’information de haute qualité sur la performance des systèmes, procédures et institutions de la gestion des finances publiques. Depuis son introduction, le cadre PEFA a été appliqué par plus de 70 pays. Le Maroc est le premier pays du Maghreb à l’appliquer.
En fait, un PEFA a été décidé par les autorités marocaines en 2008. Les travaux ont débuté en mai 2008 par la tenue d’un atelier de discussion visant à préciser la méthodologie du PEFA, son champ d’étude et les modalités envisageables de sa diffusion.
Le PEFA a été produit par une mission conjointe de la Banque mondiale et de la Commission européenne travaillant de concert avec une équipe de contrepartie nationale qui a assuré la coordination et l’harmonisation des autorités sur l’évaluation. Cette mission a eu lieu au mois de juillet 2008. Elle a été composée pour l’UE par Monsieur George Corm (consultant) et Mlle Simona Negoitia (consultante), et pour la Banque mondiale par Messieurs Pierre Messali, Khalid el Massnaoui et Lucien Méadel (consultant). La mission et l’organisation du travail ont été encadrés par Monsieur Fabrice Ferrandes (UE) et par Monsieur Jose Lopez-Calix (BM et Chargé de projet). Avec le concours des membres de l’équipe, la rédaction du document a été réalisée principalement par Monsieur Lucien Méadel. Monsieur Jose Lopez-Calix a piloté les travaux et validé les évaluations, en liaison directe avec la contrepartie marocaine et le Secrétariat du PEFA (M. Franck Bessette).
Les travaux ont été prévus sur une période maximale de neuf mois à compter de la mission d’évaluation jusqu’à la remise d’un rapport définitif au premier trimestre de l’année 2009. Une première version provisoire du rapport a été soumise aux autorités marocaines pour discussion et observations à la fin du mois de janvier pour préparer une seconde mission de mise au point au mois de février 2009.
Dès son lancement en mai 2008, la mission a bien précisé que le PEFA ne pouvait pas être considéré comme une expertise approfondie du système de finances publiques du pays, mais plutôt comme une évaluation en perspective de son état dans la période sous examen 2005 - 2006 - 2007, au regard des bonnes pratiques et des standards reconnus au plan international.
Par ailleurs l’appréciation du risque global budgétaire, comptable et de contrôle a fait l’objet en 2003 et en 2006 d’une Évaluation de la gestion des systèmes de finances publiques (CFAA) par la Banque mondiale pour mieux cibler ses aides et son assistance technique. Pour sa part, le Fonds monétaire international (FMI)a évalué en août 2006 la transparence des finances publiques marocaines au regard du code des bonnes pratiques du FMI (« rapport ROSC »).
Sans prétendre en rien conclure sur les mesures à prendre et à soutenir pour améliorer le système en place, la présente évaluation consiste à noter aussi précisément que possible les 28 indicateurs, et leurs 74 composantes choisis par le PEFA pour mesurer objectivement la performance de la gestion des finances publiques. À cette fin, une notation normée et documentée de chaque indicateur est associée à l’évaluation sur une échelle à quatre nivaux de A à D, par ordre décroissant. Deux méthodes de notation différentes sont en vigueur : M1, sur la base de la note la plus faible, ou M2, sur la moyenne de l’ensemble des composantes.
1.2 OBJECTIF DU RAPPORT
Le PEFA se propose de faire le point sur la performance de la gestion des finances publiques. Le but d’utiliser un outil est de mesurer la performance du Maroc par rapport aux standards internationaux dans cinq domaines : la crédibilité du budget ; son exhaustivité et sa transparence ; son cycle en incluant la budgétisation, le contrôle et
1 Le programme PEFA est une collaboration institutionnelle entre la Banque mondiale, l’Union européenne, le FMI, DFID du Royaume-uni, le Ministère français des Affaires étrangères, le Secrétariat suisse pour les affaires économiques et générales, et la Stratégie de partenariat pour l’Afrique.
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l’exécution des dépenses publiques, leur comptabilité et leur « reporting » ; sa surveillance et les vérifications externes ; et de surcroît, la pratique des bailleurs de fonds au regard de la prévisibilité des aides internationales et du recours aux procédures nationales pour les gérer.
1.3 LE CHAMP D’APPLICATION DE L’ÉVALUATION DU RAPPORT
L’objet du rapport est la dépense publique de l’administration (gouvernement) centrale, y inclut les relations intergouvernementales et les établissements et entreprises publics. Le Maroc a un secteur public relativement grand qui représente 53 % du PIB (2007), un niveau comparable à celui des pays du Maghreb.
La proportion des dépenses publiques couvertes par le rapport peut être estimée supérieure à 90 % (hors organismes Prévoyance sociale). En 2007, la dépense publique de l’administration centrale représente 48 % du total de la dépense de l’État, suivie par la dépense des établissements et entreprises publics (47 %), et les collectivités locales (5 %). Il y a 35 ministères et institutions de l’administration centrale, et un nombre significatif de SEGMA (161)2 et des Comptes spéciaux du Trésor (CST) (82). La composition de la dépense publique est décrite dans le Tableau ci-dessous :
Tableau 1.1 Dépenses publiques totales, 2007 (en millions de dirhams)
Institutions Dépenses publiques% des dépenses
publiques totales
Administration centrale * 157,520.01 47.84%Dont:
Ministères et institutions ** 122,788.09 37.29% SEGMA 1,689.06 0.51% Comptes spéciaux du Trésor 33,042.86 10.04%Etablissements et entreprises publics *** 153,933.86 46.75%Collectivités Locales **** 17,805.00 5.41%
Total dépenses publiques 329,258.87 100.00%Source : MEF* hors dette** hors transferts au profit des SEGMA (457,43), des CST (5 188,65) et des EEP (11 034,45)***dépenses d'investissement et charges d'exploitation (hors dotations)**** dépenses de fonctionnement et d'investissement
2 Les SEGMA jouissent d’une autonomie relative : leur budget de fonctionnement est composé des recettes propres et d’une subvention de l’État, tandis que leur budget d’investissement est intégré au budget de la délégation régionale dont ils relèvent. Les établissements publics, par contre, bénéficient d’une plus grande autonomie financière et de gestion. Leurs budgets de fonctionnement et d’investissement sont établis et gérés de manière autonome. Les établissements sont aussi responsables de leurs achats et de l’établissement de leur tarification. Toutefois, la gestion du personnel (fonctionnaires) relève du statut national de la fonction publique.
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SECTION 2 : DONNÉES GÉNÉRALES SUR LE MAROC
2.1 SITUATION ÉCONOMIQUE
2.1.1. Informations générales
Le Maroc est une monarchie constitutionnelle avec un système parlementaire bicaméral. Le Roi est le chef de l'État et nomme le Premier Ministre et les membres du Gouvernement sur la base des résultats des élections législatives tenues tous les cinq ans. Le Maroc a renforcé sa démocratie naissante depuis les élections législatives de 1997 considérées comme les premières élections les plus libres et transparentes que le Maroc ait organisées depuis l'indépendance en 1956. Ces élections ont vu l'émergence d'un Gouvernement dirigé par un parti politique issu de l'opposition et formé d’une coalition de cinq partis traditionnels (la Koutla). Bien qu'elle soit minoritaire après la désaffection d'un de ses partis, la Koutla dirige le Gouvernement actuel suite aux dernières élections tenues en septembre 2007, et ce grâce au soutien d'un nouveau parti politique, le Parti Authenticité et Modernité (PAM). Celui-ci a été créé en Septembre 2008 après la fusion d'un nouveau groupe parlementaire et cinq anciens petits partis du centre-droite.
À fin 2007, la population du Maroc est estimée à 31 millions d'habitants disposant d'un revenu annuel par tête de près de 2.300 dollars, ce qui place le Maroc parmi les pays à revenu intermédiaire de tranche inférieure. La transition démographique a été très rapide durant les trois dernières décennies. Actuellement, la population évolue au taux de 1 % annuellement avec une part de plus en plus importante de citadins atteignant 56 % en 2007.
L'espérance de vie à la naissance s'est significativement amélioré au fil du temps pour se situer à 72,4 ans en moyenne en 2007, reflétant une amélioration progressive des niveaux de vie de la population. Toutefois, des défis sociaux importants demeurent à surmonter, notamment la précarité d'une couche importante de la population. En effet, malgré une nette amélioration des indicateurs de pauvreté au cours de ce millénaire (le taux de pauvreté a baissé de 15,3 % en 2001 à 9 % en 2007), plus du quart de la population en 2007 vit encore dans une situation de vulnérabilité économique. La population rurale est davantage affectée par la précarité, puisque plus de la moitié des ruraux demeurent économiquement vulnérables.
2.1.2. Situation économique
Depuis 2001, la croissance économique a atteint des taux plus élevés, tirée par des niveaux d'investissement non-agricoles et des consommations des ménages plus importants. La relance des réformes structurelles et sectorielles à un rythme plus soutenu explique la bonne tenue des investissements privés, internes et externes. Les réformes visant à améliorer l'efficacité du secteur public et à dynamiser les secteurs de l'industrie, du tourisme, des télécommunications, et des finances sont parmi les plus importantes mises en œuvre. Par conséquent, le PIB s'est accru de 5 % par an en moyenne depuis 2001 au regard de 2,5 % par an pendant les années 90.
La croissance prévue pour 2008 se situerait autour de 6-6,5 %, tirée par la dynamique de la demande interne, aussi bien d'investissement que de consommation privée. Au niveau sectoriel, les activités des bâtiments et travaux publics, des industries à haute valeur ajoutée, et des services, particulièrement les télécommunications et les finances, contribueraient le plus à cette croissance. La forte croissance en 2008 fait suite à une croissance atone de 2,7 % enregistrée en 2007, affectée par une production agricole médiocre due à une sécheresse considérée comme la pire des 10 dernières années.
Globalement, la croissance demeure en-deçà des potentiels du pays et des niveaux requis pour améliorer significativement les indicateurs sociaux, notamment ceux de la pauvreté et du chômage. En outre, elle reste volatile, affectée par sa vulnérabilité encore importante, quoique en baisse, aux aléas du secteur agricole.
La bonne tenue de la croissance depuis 2001 a permis de réduire le chômage à moins de 10 % à fin 2007, l'un des taux les plus bas enregistré durant les deux dernières décennies. Mais la population urbaine continue de souffrir d'un taux de chômage élevé (15,4 %), surtout parmi les jeunes (31,5 %) et les diplômés (21%). Le chômage des diplômés est du essentiellement à l'inadéquation des systèmes éducatifs et de formation aux besoins des marchés de l'emploi qui demandent des profils de plus en plus techniques et spécialisés.
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L'économie marocaine a pu maîtriser l'inflation à des niveaux faibles durant la dernière décennie, moins de 2 % en moyenne, et 2,1 % sur la période 2005-07. Mais en 2008, le cycle de faible inflation est rompu en raison d'une inflation importée galopante, notamment des produits alimentaires et pétroliers, aggravée par une crise d'offre interne des produits alimentaires. L'inflation interne devrait ainsi accélérée pour se situer autour de 3,5-4 % en moyenne. La forte hausse des prix des produits alimentaires (6-7 %) serait le principal déterminant de cette inflation. L'inflation aurait pu être plus élevée sans la décision de maintenir les subventions à l'appui des prix des produits alimentaires et pétroliers à travers la Caisse de compensation, ainsi que la suspension des droits de douane sur les céréales et les sucres et le lancement des campagnes pour le contrôle des prix et la lutte contre la spéculation. Le coût de cet appui est élevé pour le budget de l’État.
Sur le front externe, un déficit du compte courant de la balance des paiements estimé à 1 % du PIB est prévu pour 2008. Ce déficit constitue une rupture avec les excédents enregistrés sur la période 2001-06 et un quasi-équilibre en 2007. La principale source de ce déficit réside dans le creusement du déficit commercial suite à la mauvaise performance des exportations et à l'enchérissement des principales importations du pays, notamment les céréales et les produits pétroliers. Toutefois, la balance des paiements devrait dégager un excédent en 2008, permettant de renforcer les réserves de change (autour de huit mois d'importation), grâce à la bonne tenue des transferts des travailleurs marocains à l'étranger et des recettes touristiques, ainsi qu'au renforcement des investissements directs étrangers.
2.2 LES RÉFORMES ET LES OBJECTIFS BUDGÉTAIRES
2.2.1 Les réformes budgétaires
Depuis 2002, le Maroc a mis en œuvre un programme ambitieux de réformes pour améliorer l'efficacité des finances publiques. Ces réformes visent trois objectifs : (a) disposer d’une administration moderne qui puisse contribuer à renforcer la compétitivité de l’économie nationale et le développement durable du pays, et à promouvoir l’investissement dans le cadre des nouvelles stratégies sectorielles ; (b) améliorer la qualité des prestations des services de l’administration par une gestion de personnel efficiente, et l’arrondissement du processus de déconcentration et décentralisation, et la maîtrise des coûts et recherche de la performance ; et (c) simplifier les procédures administratives, alléger le contrôle, et développer l’administration électronique en vue d’améliorer les services publics et la transparence dans les relations entre l’administration et les usagers.
Au niveau des recettes, depuis 2005, le Maroc entreprend une réforme qui cherche la modernisation et simplification de son système fiscal. Ainsi, la réforme fiscale a visé la consolidation des recettes et l'efficacité de l'administration fiscale à travers la simplification des procédures et l'équité et la transparence des régimes fiscaux. En particulier, depuis 2007, les taux de l'impôt sur les revenus salariaux ont été abaissés de deux points de pourcentage au niveau de chaque tranche de revenu tout en augmentant la tranche exonérée. D’autres abaissements sont attendus jusqu’à 2010. Le taux de l'impôt sur les bénéfices a été également diminué de 5 points de pourcentage. Les taux de l’impôt à la valeur ajouté (TVA) ont été ramenés de quatre (7 %, 10 %, 14 %, 20 %) à deux (10 % et 20 %). Plusieurs exonérations fiscales reconnues non productives, notamment au titre de la TVA, ont été suspendues afin de réduire les dépenses fiscales. Pour améliorer la transparence budgétaire, depuis 2006, la Loi de Finances inclut une annexe sur les dépenses fiscales ; et en 2007, un nouveau Code général des impôts a été publié. Un nouveau et plus moderne département des impôts (DGI) a entrepris la restructuration des bureaux d’impôts et modernisé leur équipement électronique.
Au niveau des dépenses, le Maroc a adopté et entrepris de déployer le dispositif de globalisation des crédits pour donner une plus grande autonomie aux gestionnaires des crédits en développant la recherche de la performance et en améliorant la reddition des comptes. Il a également introduit les cadres de dépenses à moyen terme pour obtenir une meilleure visibilité des politiques, leur traduction budgétaire à moyen terme, et faciliter les décisions d’allocation budgétaire dans une perspective pluriannuelle. Il a aussi initié le travail de restructuration de son budget en programmes axés sur les résultats et la performance. Le but est d'accorder plus de responsabilité et d'autonomie aux ministères et à leurs services déconcentrés dans le processus de programmation et d’exécution budgétaire. L'amélioration de la performance des ministères repose sur l’introduction de l’audit interne et par l’évaluation et le contrôle de la performance.
Pour consolider tous ces acquis, le Maroc s’est engagé dans la voie de la réforme de la Loi Organique de Finances. En outre, la réforme comprend aussi un contrôle renforcé de la masse salariale. Plusieurs actions entreprises dans
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ce sens, notamment un renforcement des capacités de prévision, une régularisation plus rapide des dossiers de recrutements et de promotions du personnel, et un maintien des niveaux de recrutements au strict minimum requis pour consolider l'effet de l'opération de départ volontaire à la retraite réalisée en 2005 et qui a permis à plus de 39.000 fonctionnaires de bénéficier de l'opération.
2.2.2. Performance budgétaire
Les réformes budgétaires entreprises les dernières années se sont traduites par une consolidation significative des finances publiques. Ainsi, les recettes se sont appréciées de 3,5 points de pourcentage du PIB entre 2005 et 2007, passant de 23,8 % à 27,3 % du PIB (Tableau 2.1). Les recettes fiscales ont cru de près de 3,2 points de pourcentage du PIB, dont 1,6 point de pourcentage au titre des impôts directs et 1,6 point de pourcentage au titre des impôts indirects. En particulier, la TVA a gagné 2 points de pourcentage du PIB compensant largement la perte de 1,5 point de pourcentage au titre des droits de douane, à la suite du démantèlement tarifaire qui s’est poursuivi dans le cadre des accords de libre-échange signés avec l'UE, les États-Unis, et les pays arabes.
En termes du PIB, les dépenses publiques totales ont baissé de 1,5 point de pourcentage au cours de la même période (29,9 % à 28,5 %), malgré un renforcement des dépenses d'investissement de 0,6 point de pourcentage ainsi qu'une augmentation des subventions et des transferts aux collectivités locales de 0,5 point de pourcentage pour chacune des deux rubriques de dépense. La maîtrise de la masse salariale (passant de 11,7 % du PIB à 10,6 %) explique une grande part de la baisse des dépenses globales. Toutefois, ce résultat devrait être nuancé en raison des dépenses exceptionnelles (2,1 % du PIB) encourues au titre de l'opération de départ volontaire à la retraite de 2005. Sur cette base, les dépenses globales ont augmenté de 0,7 point de pourcentage du PIB, évolution qui demeure acceptable à la lumière des efforts accrus d'investissement et des retombées de l'enchérissement des prix mondiaux des produits alimentaires et pétroliers sur la Caisse de compensation.
Les déficits budgétaires qui découlent des évolutions décrites ci-dessus enregistrent une amélioration substantielle sur la période 2005-07. En effet, les finances publiques se sont soldées par un déficit de 0,6 % du PIB seulement en 2007, très en retrait par rapport au déficit de 5,7 % réalisé en 2005. La consolidation des finances publiques s'est ainsi traduite par une baisse continue de la dette du Trésor, ramenée à 53,6 % du PIB en 2007 au regard de 62,1 % en 2005.
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Tableau 2.1. Finances Publiques - en pourcentage du PIB -
Rubriques 2005 2006 2007 Recettes totales 23,8 25,1 27,3 Recettes fiscales 21,7 22,2 24,9 Impôts directs 8,2 8,8 9,8 Impôts sur les sociétés 3,7 4,2 4,9 Impôts sur les revenus 4,3 4,2 4,5 Impôts indirects 13,4 13,4 15 Droits de douane 2,8 2,3 2,3 TVA 6,2 6,8 8,1 Taxes internes de consommation 2,9 2,8 2,8 Recettes non-fiscales 2,1 2,9 2,4 Dépenses totales 29,9 27,6 28,5 Dépenses courantes 24,1 21,5 21,6 Masse salariale 11,7 10,9 10,6 Subventions 2,1 2,3 2,6 Intérêts de la dette 3,3 3,2 3,1 Transferts aux collectivités locales 1,9 2 2,4
Dépenses d'invest. (y. c. FHII) 4,4 4,6 5
Déficit global* -5,7 -2,5 -0,6 Déficit primaire -2,4 0,8 2,5 Besoin de financement 5,7 2,5 0,6 Extérieur -0,2 0 0,6 Intérieur 5,8 2,5 0 Dette du Trésor 62,1 57,2 53,6 Extérieure 13,1 11,2 10,7 Intérieure 49 46 42,9 Pour mémoire : PIB (MAD, milliards) 527,7 577,3 615,4
Source : Ministère de l’Economie et des Finances, calcul des auteurs. *y inclus Fonds Hassan II et y exclus recettes de privatisation.
2.2.3 Allocation sectorielle des ressources
Le Tableau 2.2 présente les allocations budgétaires par grands secteurs. Il ressort de ce tableau que plus de la moitié des allocations budgétaires ont bénéficié aux seuls Départements des Finances (y compris les Charges communes--CC) et de l’Éducation. La part budgétaire prépondérante des Finances s’explique par la centralisation des charges communes au niveau de ce département. Les CC sont constituées essentiellement par les dépenses de compensation et les cotisations aux régimes de retraite. Le budget du Ministère de l’Éducation s’élève à plus du quart du total des allocations budgétaires. Cette part importante est expliquée par la taille de ce département en termes de fonctionnaires (presque la moitié des fonctionnaires travaille dans l’Éducation) et d’infrastructure sociale. La Défense nationale se situe en troisième position en termes d’allocations budgétaires avec une part relativement stable oscillant autour de 14,5 %. Les allocations budgétaires à la santé, un des secteurs sociaux qui accuse un déficit très élevé en infrastructure et personnel médical et une grande disparité régionale, notamment entre les milieux urbain et rural, demeurent encore insuffisantes pour répondre aux besoins de la population et améliorer les indicateurs sociaux.
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Tableau 2.2 Dotations budgétaires (investissement et fonctionnement) par secteurs (pourcentage des dépenses totales)
Secteur 2005 2006 2007 Finances (y compris charges communes) 27,2 26,2 27,2 Éducation 23,7 27,8 26,6 Défense nationale 14,3 14,3 14,5 Intérieur 8,3 7,9 8,1 Santé 5,1 5,3 5,5 Agriculture 4 2,8 2,8 Équipement et Transport 3,3 2,5 2,4 Justice 1,9 1,8 1,9 Tourisme et Artisanat 0,6 0,7 0,6 Emploi et Form. professionnelle 0,6 0,8 0,6 Énergie et Mines 0,4 0,4 0,4 Industrie et Commerce 0,3 0,2 0,2 Autres 10,3 9,4 9,4
Total 100 100 100
Source : Ministère de l’Economie et des Finances, calcul des auteurs.
2.3 CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL DE LA GESTION DES FINANCES
PUBLIQUES
2.3.1 Le rôle du Gouvernement
La Constitution du Royaume du Maroc dispose dans son article 50 que « la Loi de Finances est votée par le Parlement dans les conditions prévues par une loi organique ». La loi Organique n° 7-98 définit très précisément le contenu de la Loi de Finances, ses modalités de préparation, vote et sa portée, dans la ligne des dispositifs adoptés par les régimes parlementaires des pays de l’OCDE.
Pour la préparation du budget de l’État, un calendrier précis des différentes phases est établi chaque année. Une circulaire d’orientation du Premier Ministre fixe, en fonction des hypothèses macroéconomiques retenues pour l’année et des orientations gouvernementales, les plafonds et les actions prioritaires des budgets ministériels. Cette circulaire est émise avant la fin juillet, et laisse aux ministères techniques un délai d’un mois pour présenter leurs propositions. La Direction du budget, après examen et discussion avec les ministères, met au point la proposition de projet de Loi de Finances qui est soumise par le Ministre des Finances au Conseil du Gouvernement.
Le projet de Loi de Finances de l’année est accompagné d’une note de présentation et d’un rapport économique et financier qui expose « les grandes lignes de l’équilibre économique et financier, les résultats connus et les perspectives d’avenir ainsi que les modifications apportées en ce qui concerne les recettes et les dépenses ».
Plusieurs autres rapports présentent, à l’appui des dépenses et des recettes du projet de budget, les opérations des comptes spéciaux du Trésor, des SEGMA et des EEP. Depuis 2006, un rapport spécial sur les dépenses fiscales a également été présenté.
Toutes les ressources de l’État sont prévues et prises en compte par la Loi de Finances, non seulement les impôts et taxes mais aussi les rémunérations pour services rendus et les redevances, les fonds de concours et dons, ainsi que le produit des cessions des biens et des participations financières de l’État, de même que le produit des emprunts. L’autorisation de perception des recettes publiques et d’émission des emprunts, ainsi que toutes dispositions sur la création, la modification ou la suppression des ressources publiques sont du domaine de la Loi de Finances.
Aux termes de la Constitution du Royaume, la Cour des comptes exerce le contrôle supérieur de l’exécution des Lois de Finances, les Cours régionales des comptes étant chargées pour leur part du contrôle des comptes des collectivités locales. Le Code des juridictions financières promulgué le 13 juin 2002 a élargi la mission des juges des comptes au contrôle de gestion.
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En 2006, la Cour des comptes dispose d’un effectif de 219 fonctionnaires, dont 99 magistrats ; les Cours régionales de 153 fonctionnaires dont 99 magistrats. La Cour des comptes établit également chaque année son rapport d’activité, remis au Roi puis rendu public. Depuis le début de leur installation en 2003, les neuf Cours régionales des comptes ont développé leurs contrôles dans toutes les régions du Maroc.
2.3.2 Les relations institutionnelles et le Parlement dans le processus budgétaire
Le Parlement reçoit régulièrement de l’Exécutif la proposition de budget 70 jours avant le début de la nouvelle année budgétaire. Plusieurs sessions publiques sont tenues avec les deux Chambres du Parlement pour expliquer le cadre macroéconomique et budgétaire, ainsi que des projets de budgets sectoriels sélectionnés. Ceci est l’objet d’une large diffusion du débat par les media et par l’Internet. Pour sa part, la Commission des finances du Parlement prépare deux rapports : un rapport préliminaire qui fait part de son analyse de la proposition de budget ; et un rapport complémentaire, écrit après le débat du Parlement, qui reflète les recommandations faites par les membres du Parlement. Ces deux rapports ne sont pas publics. Après son approbation, l’Exécutif répond aux requêtes spécifiques du Parlement dans des sessions publiques.
Le Parlement ne peut pas modifier le budget une fois approuvé ; en revanche, l’Exécutif peut, d’une part, modifier des crédits budgétaires évaluatifs (du personnel et de la dette) ; et, d’autre part, supprimer une dépense déjà approuvée par le Parlement dans des conditions économiques et/ou financières exceptionnelles. La Loi Organique relative à la Loi de Finances prévoit cependant la possibilité pour le Gouvernement de recourir à une Loi de Finances rectificative au cours de la période sous examen, aucun projet de loi de ce type n’a été soumis au Parlement.
2.3.3 Répartition et exercice des responsabilités gouvernementales dans la gestion des finances publiques
Les crédits inscrits dans la Loi de Finances sont disponibles et utilisables (« exécutoires »), dès la promulgation de la Loi de Finances, par les 35 ministères et institutions en charge de leur gestion directe, pour les 106 chapitres du Budget général, ou de leur gestion déléguée pour les SEGMA et les fonds alimentés par les ressources affectées aux comptes d’affectation spéciale (CAS).
Le Ministère des Finances joue un rôle essentiel dans l’encadrement financier et le contrôle de régularité de la gestion des budgets ministériels, pilotés par la Direction du budget (DB) et la Trésorerie générale du Royaume (TGR), qui exerce directement depuis 2006 le contrôle des engagements.
La TGR avec son réseau de comptables publics valide et comptabilise les paiements ainsi que les recettes de l’État et des collectivités locales ; de surcroît, elle assure au niveau central la paie des 650.000 fonctionnaires marocains.
Les modifications de crédits en cours d’année se sont élevées en 2006 et 2007 à plus du quart des crédits votés en Loi de Finances; elles sont instruites par la DB et décidées au niveau du Ministre des Finances ou du Premier Ministre. Ces modifications comprennent - en dehors des virements de crédits - des reports pour les crédits de paiement d’investissement, et des rattachements de recettes au bénéfice des SEGMA et des CAS. La DB siège également dans les principales instances interministérielles d’adjudication de marchés publics dont le montant est égal ou supérieur à 30 MDH.
Le pilotage de la Trésorerie de l’État incombe à la Direction du Trésor, qui doit donc gérer au jour le jour le compte de l’État tenu par la Bank Al-Maghrib et veiller à la maîtrise de la dette intérieure et extérieure de l’État. Cette Direction exerce aussi la surveillance des EEP et représente le Ministre dans les instances de direction des établissements ou sociétés les plus importants.
Enfin, des mesures ont été prises par le Gouvernement avant et au cours de la période sous examen pour rendre à la fois moins formalistes, plus proches du terrain et plus efficaces, les contrôles de la gestion publique. Dans cet esprit, la globalisation des crédits, pour en faciliter le redéploiement, et la déconcentration des pouvoirs d’instruction et de décision sont devenus prioritaires.
Le développement de l’audit interne doit cependant accompagner ces réformes pour permettre aux responsables d’en maîtriser les risques. Pour ce qui concerne les administrations centrales, un décret du 2 décembre 2005 dispose que tous les ministères doivent inclure dans leur organisation une IGM et une unité d’audit et de contrôle de gestion : tel était le cas, en 2007, des ministères les plus importants.
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En attendant la montée en puissance des IGM, l’IGF avec ses 95 inspecteurs joue un rôle pilote dans les actions déjà lancées pour acclimater les bonnes pratiques d’audit et en évaluer les lacunes, donc les besoins.
2.3.4 Les budgets des collectivités locales
Aux termes du Titre IX de la Constitution, les collectivités locales du Royaume - régions, préfectures, provinces et communes – « élisent des assemblées chargées de gérer démocratiquement leurs affaires », mais sauf pour les communes, ce sont les Gouverneurs, représentant de l’État (Walis) qui exécutent leurs délibérations.
Les budgets des 1.298 communes rurales sont approuvés par les Gouverneurs ; ceux des 199 communes urbaines, des 61 provinces et préfectures, et des 16 régions par les deux ministères de tutelle, Intérieur et Finances. Les trésoriers de ces collectivités locales sont des comptables publics qui dépendent de la TGR.
Le total des budgets approuvés par les ministères s’élève en 2006 à 15 MM DH, soit environ à 10 % du budget général de l’État. Leur financement est assuré à concurrence de 11 MM DH par des transferts de l’État (pris essentiellement sur le produit de la TVA) et pour 4 MM DH par des taxes et redevances locales.
Seuls les investissements peuvent être financés par des emprunts soumis à l’accord de la tutelle ; les plus importants portent pour les communes rurales sur les adductions d’eau potable et l’électrification, et pour les communes urbaines sur les aménagements des villes, la mise à niveau des infrastructures et les équipements commerciaux.
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SECTION 3 : ÉVALUATION DES SYSTÈMES, DES PROCESSUS ET DES
INSTITUTIONS DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
Le cadre de mesure de la performance évalue 28 indicateurs répartis en six catégories :
1. Crédibilité du budget. Degré de réalisme du budget.
2. Couverture et transparence. Exhaustivité du budget, importance des opérations non rapportées et surveillance des risques extrabudgétaires.
3. Budgétisation basée sur les politiques publiques. Relations entre le budget et les politiques publiques.
4. Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget. Le budget est exécuté d’une manière prévisible et il existe des mesures de contrôle efficace de la dépense publique.
5. Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers. Des comptes et des rapports d’exécution sont produits et diffusés régulièrement.
6. Surveillance et vérification externe. Des arrangements pour la vérification externe de la dépense publique sont opérationnels.
Le cadre évalue également les pratiques des bailleurs des fonds, qui ont une influence sur la performance du système de gestion des finances publiques au niveau du pays.
Chacun de ces indicateurs doit être apprécié de manière distincte. La note globale attribué à un indicateur se fonde sur l’évaluation de chacune des composantes de cet indicateur. La note globale de cet indicateur est obtenue en agrégeant les notes attribuées aux différentes composantes soit avec la Méthode 1 (M1) pour certains indicateurs, soit avec la Méthode 2 (M2).
La Méthode 1 est utilisée pour tous les indicateurs à une composante ou, le cas échéant, à plusieurs composantes où la mauvaise performance d’une de ses composantes est susceptible d’influer négativement sur la performance des autres composantes de l’indicateur.
La Méthode 2 se fonde sur la moyenne des notes relatives aux différentes composantes d’un indicateur. Elle est prescrite pour des indicateurs à plusieurs composantes, dans le cas où une note faible dans l’une des composantes n’amoindrit pas nécessairement l’impact d’une note élevée dans une autre composante du même indicateur. Un tableau de conversion s’applique à tous les indicateurs utilisant uniquement la méthode de notation M2 et ne peut être utilisé pour les indicateurs utilisant la méthode M1, étant donné que cela donnerait lieu à une note incorrecte. Dans les deux méthodes, la note « D » est considérée comme la note résiduelle à appliquer.
Le reste de la section présente les résultats de l’évaluation détaillée du système de gestion des finances publiques du Maroc d’après chaque composante de la méthodologie PEFA. Un petit tableau à la fin de l‘examen de chaque indicateur donne la note de l’indicateur avec une explication sommaire. Une liste complète de tous les indicateurs se trouve dans l’Annexe 1. Un guide détaillé de la notation utilisée intitulé « PEFA, Cadre de mesure de la performance» (juin 2005), est accessible sur le site Web www.pefa.org.
3.1 CRÉDIBILITÉ DU BUDGET
PI-1. Dépenses réelles totales par rapport au budget initialement approuvé
La Loi de Finances (LF) du Maroc est assez exhaustive et définit une structure du budget avec quatre comptes budgétaires : le budget général, les SEGMA, les comptes spéciaux du Trésor (CST) et les budgets annexes (en voie de disparition), présentés selon une logique de ventilation prévue par la loi organique de 1998. D’autre part, les principales procédures d’ouverture de crédits supplémentaires en cours d’année sont les fonds de concours, les reports de crédits d’investissement, et d’autres procédures d’ouverture supplémentaire exceptionnelle.
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Tableau PI-1. Total des crédits ouverts et des dépenses budgétaires (hors service de la dette) montants en millions de Dirhams –
Rapporté aux Lois de Finances - initiales et uniques - de la période sous examen, le pourcentage des dépenses budgétaires approuvées ne dépasse le seuil de 5 % que pour l’année 2005 (+ 8,36 %). L’écart de + 8,36% en 2005, par rapport à des « dépassements » limités à 2,4 % et 3,1 % en 2006 et 2007, s’explique par la prise en compte de 10,7 MM de DH - représentant 7,28 % des crédits de la Loi de Finances initiale - pour les indemnités versées au personnel de la fonction publique, au titre des mesures exceptionnelles prises en cours d’année pour faciliter les départs volontaires : 39.000 fonctionnaires en ont bénéficié, soit 7 % des effectifs civils de la fonction publique.
Les dépenses réelles totales retenues pour cet indicateur ne comprennent pas le service de la dette. Quant aux dépenses liées aux projets financés par les bailleurs de fonds, elles font l’objet d’ouvertures de crédits de fonds de concours en cours d’année, pour la part des dons effectivement versés pour les projets inscrits au budget en Loi de Finances. Ces versements, d’un montant très variables devraient donc aussi être retranchés des dépenses budgétaires prises en compte dans le tableau ci-dessus. La définition de dépenses ici retenue est ainsi mise en cohérence avec celle utilisée pour l’indicateur PI-2. Cependant,
Il n’est cependant pas possible d’identifier, dans les crédits ouverts en Loi de Finances pour les ministères, les petites dépenses correspondant aux dons inscrits en recette au budget du Ministère des Finances (En MM DH, 0,7 en 2005, 1,36 en 2006 et 2,46 en 2007). (cf. aussi commentaires sur les indicateurs PI-7ii et D1).
Pour le budget général, les crédits sont abondés en cas « d’insuffisance » par décret soumis à ratification, en vertu d’une disposition valant habilitation reprise chaque année dans les Lois de Finances 2005, 2006 et 2007.
Pour les CST et les SEGMA, l’ajustement des crédits en cours d’année en fonction des recettes réalisées est effectué - conformément au décret n° 2-98-401 du 26 avril 1999 relatif à l’élaboration et à l’exécution des Lois de Finances – par simples arrêtés du Ministre des Finances.
A i) Au cours des trois derniers exercices, les dépenses effectives n'ont qu'une seule annéeenregistré un écart correspondant à un montant équivalent à plus de 5 % des dépenses prévuesau budget.
PI-2 Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé
Cet indicateur complète l’indicateur PI-I et doit donc logiquement être calculé sur les mêmes bases. Il vise à apprécier l’écart entre, d’une part, la variation des dépenses totales au regard des prévisions en LF (écart en valeur arithmétique) et, d’autre part, la variation des dépenses par ministère par rapport aux prévisions initiales (écart en
2005 2006 2007
Budget (Loi de Finances) 147.236,5 153.029,2 168.864,1
Modifications de Crédits, approuvés par arrêtés ou décrets 30.919,0 40.829,3 45.780,6
Total des crédits ouverts 178.155,5 193.858,5 214.644,7
Modifications en % LF 21,0 % 26,7 % 27,1 %
Dépenses réalisées 159.545,9 156.717,9 174.200,6
% réalisation par rapport à la Loi de Finances 108,36 % 102,41 % 103,16 %
Pour mémoire : % réalisation sur total crédits ouverts 89,55% 80,84% 81,16%
Source : Direction du budget, calculs sur base des PLR 2005, 2006, 2007.
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valeur absolue). Le montant des dépenses totales doit être le même dans les deux cas, seul change l’écart absolu des masses de crédits mouvementés.
Tableau PI-2. Écarts par rapport aux montants de la Loi de Finances -montants en millions de Dirham-
2005 2006 2007
Total dépenses budgétées 147.236,5 153.029,2 168.864,1
Total dépenses réalisées 159.545,9 156.717,9 174.200,6
Différences en valeur 12.309,4 3.688,7 5.336,5
Ecarts des totaux de dépenses 8, 4% 2 ,4% 3,2 %
Sommes des variations en valeur absolue des composantes des dépenses
21.647 13.823 15.691
Variations en pourcentages du budget 14,7 % 9 % 9,3 %
Variations au-delà des écarts totaux + 6,3 % +6, 6 % + 6,1 %
Source : Direction du budget, calculs sur la base des PLR 2005, 2006 et 2007.
En restant cohérent avec les données retenues pour l’indicateur PI-1 - qui ne tiennent pas compte des modifications des crédits ouverts en LF par transferts en cours d’année - les variations dans la composition des dépenses ne dépassent 10 % que pour l’année 2005. Ce décalage s’explique notamment par les crédits mobilisés en cours d’année pour financer l’indemnisation des 39.000 fonctionnaires ayant opté pour un départ à la retraite anticipé (Opération INTILIKA).
La présentation détaillée du calcul de l’indicateur se trouve en Annexe 2. À noter que les modifications des crédits prennent en compte une partie importante des crédits approuvés qui sont en fait la répartition en cours d’année d’une dotation globale non repartie votée par le Parlement.
Au total, les « déviations » du total en valeur absolue des composantes des dépenses primaires ont dépassé 5 % pour chacune des trois années sous examen, ce qui ne permet pas de retenir la note B ; ces « déviations » sont cependant restées inférieures à 10 %, et ce de 3,2 % en moyenne.
C
i) Au cours des trois dernières années, la variation de la composition des dépenses n’a été qu’une seule année supérieure de 10 % à l’écart global des dépenses primaires.
PI-3 Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé
Sur la base des informations tirées des rapports d’exécution du budget et des données centralisées par la Trésorerie générale du Royaume reprises par la Direction du budget dans ses rapports d’activité annuels, les recettes réalisées dépassent dans une proportion croissante – de + 11,6 % à + 22,8 % - les prévisions de recettes des budgets 2005 à 2007.
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Tableau PI-3. Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé - montants en million Dirhams -
2005 2006 2007 RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL Total budget 110.434 119.283 130.396 Réalisé 119.588 134.155 154.661 RECETTES BUDGET ANNEXE DE LA RTM (1) Total budget 721 0 0 Réalisé 544 0 0 RECETTES SEGMA Total budget 1.449 1.582 1.595 Réalisé 3.020 2.906 3.401 RECETTES CST Total budget 24.309 28.285 31.924 Réalisé 29.687 35.364 43.223
TOTAL recettes hors emprunts 136.913 149.150 163.915 Réalisé 152.838 172.425 201.285 % réalisation 111,63 % 115,60 % 122,80 %
Source : Statistiques de la Direction générale du budget. (1) Les budgets annexes ont été supprimés en 2006.
Cette progression spectaculaire des recettes s’explique par plusieurs facteurs :
Une estimation conservatrice de la part de la Direction générale des impôts (DGI) et de la Direction de la prévision qui se sont abstenues de prendre en compte dans leurs estimations l’effet de nombreuses mesures fiscales avant leur adoption par le Parlement.
Les nombreuses mesures fiscales législatives et administratives prises au cours des années 2005-2007 et notamment dans les domaines suivants :
o l’élargissement de la base d’imposition,
o la baisse des taux d’imposition qui a incité les contribuables à une grande sincérité,
o l’augmentation du nombre de contrôles et de redressements,
o la bonne conjoncture économique de ces trois années, et
o les profits élevés de certains établissements publics qui ont permis une augmentation de leur contribution aux recettes fiscales.
A i) Au cours des trois dernières années, les recettes internes réelles n'ont été qu'une seule année inférieure à 97 % des recettes internes prévues au budget initial.
PI.-4 Stock et suivi des arriérés de paiement sur les dépenses
i. Stock des arriérés de paiement.
Il n’existe plus d’arriérés de paiement au sens de dépenses ordonnancées et liquidées mais qui ne sont pas payées faute de trésorerie disponible en attente ou du fait de la longueur des procédures de paiement, sinon de façon marginale.
Les instances de paiement ont constitué longtemps un problème considérable au Maroc dans les années 80-90. Les arriérés croisés à l’intérieur du secteur public entre l’État, les EP et les collectivités locales ont atteint des sommes très importantes au milieu des années 80 ; beaucoup de ces arriérés étaient dus à des dépenses
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effectuées par certaines administrations, excédant les crédits inscrits au budget (notamment les dépenses courantes d’eau, d’électricité, de transport). L’apurement de ces arriérés a été réalisé graduellement, spécialement depuis le début des années 2000. En fait, l’assainissement général des finances publiques marocaines, ainsi que les privatisations ont conduit à une aisance de trésorerie qui a rendu le volume de ce type d’arriérés (ou d’instances de paiement) marginal dans le total des dépenses annuelles payées.
Pour les dépenses d’eau, d’électricité et de téléphone, des mesures d’apurement assez drastiques ont été prises par les autorités marocaines depuis le début des années 2000. Des nouvelles procédures de gestion des fournitures et de leurs facturations ont été adoptées par des opérateurs progressivement privatisés (comme les vignettes pour l’eau, l’électricité et le téléphone). Elles ont permis de réduire très nettement à partir de 2005 ce type d’arriérés.
Il convient également de citer, au rang des mesures prises pour éviter la création d’arriérés de paiement, l’instauration par un décret 2-03-703 du 13/11/2003, d’intérêts moratoires exigibles pour tout retard de plus de 90 jours affectant le paiement des marchés publics de fournitures de biens et services. Son application paraît assurée systématiquement par les comptables publics, même si le montant total des pénalités ainsi liquidées reste très peu élevé (En 2007, 0,003 % du total des marchés).
Il en va autrement des arriérés qui sont constitués, selon la méthodologie du PEFA par « des impayés au titre d’une obligation juridique ou d’un engagement contractuel spécifique contractés par les autorités publiques ». Ces obligations de l’État marocain qui tardent à être prises en compte et formalisées dans les budgets de l’État, et donc à être ordonnancées et liquidées, concernent surtout :
la paye et les pensions des fonctionnaires : les retards entre dates d’exigibilité et règlements effectifs ont concerné surtout les recrutements et la liquidation initiale des retraites ; ils ont été progressivement réduits au cours de la période 2005 à 2007 (cf. PI-8) Par ailleurs, l’apurement des arriérés de cotisations dus par l’État à la Caisse marocaine de retraite (CMR) s’est achevé au cours de la période 2005 – 2007, par l’ouverture en Lois de Finances, au budget des charges communes du Ministère des Finances, des crédits nécessaires, en 2005 à hauteur de 11,08 MM DH et 1,6 M DH en 2007.
les montants restant dus au 31/12 au titre des compensations sur les céréales et les produits énergétiques, qui se sont nettement accrus entre 2005 et 2007, comme dans beaucoup de pays du fait des augmentations du prix du pétrole et des matières premières alimentaires. Ils ont été couverts par l’inscription des crédits correspondant dans les budgets des années suivantes, à hauteur de 6,45 MM DH, en 2006 et 4,79 MM DH en 2007. À noter cependant que les modalités techniques de la liquidation de ces aides dans les derniers mois de l’année sont assez complexes, en raison du nombre des bénéficiaires et des variations des prix des produits énergétiques et alimentaires. Puisque les dates effectives d’exigibilité des paiements correspondants, qui doivent être justifiés dans les formes prévues par la réglementation budgétaire et les conventions passées par la Caisse de compensation avec les distributeurs, peuvent se trouver décalées de quelques semaines, ces versements ne constituent pas, au sens PEFA, des « arriérés », même s’ils sont ainsi classés dans les estimations statistiques de la Direction du Trésor et des finances extérieures (DTFE) (cf. infra).
Donc, à partir des estimations basées sur les informations communiquées, il ne semble pas que le montant réel des arriérés ait pu représenter, même en 2005, plus de 2 % des dépenses totales du Budget de l’État.
A i. Le stock d'arrières est peu important (il est inférieur à 2 % des dépenses totales).
ii. Disponibilité des données sur le stock des arriérés de paiement
La situation des arriérés et son évolution font l’objet d’une estimation statistique de la (DTFE) comme suit (voir Tableau PI-4).
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Tableau PI-4. Arriérés de Paiement (en M DH)
2005 2006 2007
Instances de paiement (1) 1621 1559 724
Arriérés de compensation (2) 6450 5813 6891
Total 8071 7372 7615
Variations -7805 -699 243
Source : DTFE. (1) Information donnée par la documentation comptable. (2) Écart entre les charges dues et les dépenses payées.
Cependant, le traitement des arriérés opéré par la DTFE, spécialement en ce qui concerne ceux appartenant à la Caisse de compensation, ne correspond pas aux critères d’évaluation retenus pour le PEFA (cf. supra). Pour ce qui concerne les paiements, le système Marocain comporte à la fois une comptabilité de caisse (cash basis) et une comptabilité d’engagements : sa fiabilité et sa lisibilité reposent donc sur l’application rigoureuse des règles d’imputation de la dépense à l’année de décaissement. Seules les dépenses couvertes par des engagements juridiques visés par le contrôle peuvent être payées pendant la courte période complémentaire de l’année n+1. Quant aux crédits de paiements non consommés au 31/12, ils ne sont reportés que s’ils concernent des engagements visés sur des investissements. Donc, seulement les arriérés qui pourraient être générés par l’existence en fin d’année de factures de fournitures ou de service émises ou en cours d’émission, mais non comptabilisées, seraient dans ces conditions parfaitement irréguliers. Mais d’après les indications fournies, ils ne devraient donc pas, surtout après les actions diligentées pour juguler de telles pratiques (cf. supra), s’être reconstitués.
D’autre part, l’évolution des arriérés, en termes aussi bien de stock que de flux, est rapportée dans les différentes publications sur les finances publiques, au même titre que les recettes, les dépenses et le financement. Le bulletin mensuel des statistiques des finances publiques, publié régulièrement sur le site Internet du Ministère de l’Economie et des Finances (www.tgr.gov.ma), décrit le niveau des arriérés au terme du mois considéré et sa variation par rapport au début de l’année.
Certes, l’identification et le suivi des arriérés de paiement sur les dépenses du Budget de l’État, dans l’acception retenue par le PEFA, n’ont pas été assurés de façon systématique au cours de la période 2005 à 2007. En fait, la notation de cet indicateur doit aussi tenir compte de l’impact avéré, après la remise à niveau de la CMR en 2005 et à partir de 2006, des efforts continus d’apurement des arriérés effectués entamés depuis le début des années 2000.
C ii) Les données relatives au stock d'arrières ont été générées au moins par une action exhaustive et ponctuelle au cours des deux derniers exercices.
Au total, en M1, la notation serait C+ (A, C)
RÉSUME DE L’ÉVALUATION SUR LA CRÉDIBILITÉ DU BUDGET
PI-1 Dépenses réelles totales par rapport au budget initialement approuvé A PI-2 Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé C PI-3 Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé A PI-4 Stock et suivi des arriérés de paiement sur les dépenses C+
3.2 EXHAUSTIVITÉ ET TRANSPARENCE DU BUDGET
PI-5. Classification du budget
La nomenclature des dépenses budgétaires est conforme aux dispositions de l’article 29 de la Loi Organique relative aux Lois de Finances promulguée le 26/11/1998 : à l’intérieur des trois titres du budget général (Fonctionnement, Investissement, Dette publique), les dépenses sont présentées par
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chapitres, subdivisés en articles, paragraphes et lignes selon leur destination, leur objet ou leur nature, en distinguant les dépenses de personnel, de matériel et dépenses diverses et d’investissement.
Le suivi des dépenses est complété par une classification économique et fonctionnelle détaillée en Annexe 3 et qui inclut :
un code administratif à 10 chiffres (type de Budget, partie, titre, sous-titre, catégorie de CST, 2 /No d’ordre Département, 3 /No d’ordre CST/SEGMA),
un code économique (personnel, impôts, biens de consommation) à 10 chiffres en ligne avec la norme COFOG,
un code sous fonctionnel (avec 100 sous-classes) qui comprend les 10 chiffres économiques et 10 autres chiffres sous fonctionnels (ex : Enseignement : classe 3 et enseignement primaire : sous-classe 3-32). Au total, les 100 sous-classes fonctionnelles dépassent les 69 prévues par GFS-COFOG.
un code à 10 chiffres permet d’enregistrer toutes les transactions dans la comptabilité de l’État pour chaque secteur fonctionnel et permet de suivre très précisément l’exécution du budget.
Cette classification est à la fois détaillée, stable et fiable, y compris au niveau de ses codes sous fonctionnels. Afin de faciliter le suivi direct de l’exécution des programmes prioritaires, certaines modifications de la nomenclature budgétaire et comptable de l’État sont envisagées dans le cadre des amendements qui pourraient être apportés à la Loi Organique de Finances.
A i) La préparation et 1'exécution du budget reposent sur la classification administrative, économique et sous fonctionnelle, en utilisant les normes GFS/COFOG ou une norme susceptible de fournir une documentation cohérente avec ces normes.
PI-6 Exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire
La documentation budgétaire soumise au Parlement doit être exhaustive. Ceci implique un examen des neuf critères suivant :
1. Le Rapport de présentation de la Loi de Finances au Parlement inclut bien les principales hypothèses macroéconomiques retenues par le Gouvernement, notamment les taux d’inflation, de change du DH en $ et en € et de croissance du PIB. Depuis 2006, le prix du baril de pétrole et celui du quintal de céréale figurent aussi parmi les hypothèses communiquées au Parlement et discutées en Commissions des finances.
2. Le déficit budgétaire est présenté et calculé selon les normes internationales généralement admises.
3. Le financement du déficit est prévu en fonction des anticipations de marché, y inclus sa composition prévue.
4. Le stock de la dette et son évolution la plus récente, généralement au milieu de l’année courante, fait l’objet d’une information détaillée par la Direction du Trésor et la Banque centrale, à destination notamment des Commissions des Finances du Parlement.
5. Les avoirs financiers, dans l’état du système et des règles de comptabilisation en vigueur, ne sont pas appréhendés et suivis pour les MDA : ils ne figurent donc pas dans la documentation budgétaire, même si certains MDA ont établi la liste de leurs actifs immobiliers pour mieux en programmer l’entretien.
6. Sur l’exécution du budget de l’exercice précédent, des informations sur les recettes et les dépenses figurent dans la note de présentation de la Loi de Finances et plus globalement dans le rapport économique et financier.
Les Bulletins mensuels de Statistiques des finances publiques publiés régulièrement par la TGR sur la situation cumulée des charges globales et des ressources du Trésor de l’exercice en cours se référent bien aux dépenses et recettes de l’année précédente. Il n’en est pas toujours de même dans tous les
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rapports annexés au projet de Loi de Finances et notamment dans le rapport sur les comptes spéciaux du Trésor.
Mais ces informations ne sont généralement pas présentées sous le même format que la proposition de budget. Des évaluations - assez précises pour les recettes, mais moins systématiques et plus globales pour les dépenses - sur l’exécution du budget de l’exercice précédent figurent cependant dans les rapports annexes et dans les réponses données aux questions des Commissions des finances.
7. Même si aucune Loi de Finances rectificative n’a été présentée au Parlement au cours de la période 2005 à 2007, des informations sont fournies sur les prévisions d’exécution du budget de l’exercice en cours à la date du dépôt du projet de Loi de Finances. Mais elles ne sont pas présentées dans le même format que la proposition de budget.
8. Le résumé des données sur les recettes et les dépenses publiques selon la classification en vigueur (cf. PI-5) pour l’exercice en cours et l’exercice précédent figure dans les documents budgétaires joints au projet de Loi de Finances déposé au Parlement.
9. Les principales mesures nouvelles proposées dans le projet de Loi de Finances, en recettes et en dépenses, sont expliquées et évaluées dans le rapport de présentation du Ministre des Finances, ainsi que dans son discours à l’ouverture de la session budgétaire devant les deux Chambres du Parlement.
Les informations requises sont donc bien fournies selon les critères détaillés aux paragraphes 1, 2, 3, 4, 8 et 9 ; tel n’est pas le cas pour les paragraphes 5, 6 et 7.
B i) Les documents récents du budget satisfont 5 à 6 des 9 critères d'information.
PI-7 Importance des opérations non rapportées de l’administration centrale
i) Dépenses extrabudgétaires
Les rapports d’activité de la Direction du budget - accessibles sur le site Web du Ministère des Finances - donnent des informations claires sur l’évolution en masse des dépenses budgétaires, par nature de dépense, en les rapprochant des crédits, des prévisions de recettes et des dépenses de l’exercice précédent.
Pour ce qui concerne les concours financiers apportés par l’État aux interventions des EEP qui gèrent des services d’intérêt général et réalisent des programmes d’investissements publics, des informations détaillées sont données dans les rapports sur les EEP annexés aux Lois de Finances. Les subventions et les dotations en capital accordées par l’État y sont bien retracées.
Il en est de même des activités du Fonds Hassan II qui reçoit directement, de par la loi, 50 % des recettes de privatisations qu’il affecte à différents projets de développement. Le Fonds a été érigé en 2003 en établissement public autonome et il est soumis aux mêmes contrôles que les EP (cf. PI.9). Il produit un rapport annuel qui décrit ses opérations de l’année.
A i) Le niveau des dépenses extrabudgétaires non rapportées (autres que les projets financés par les bailleurs de fonds) est peu significatif (inférieur à 1 % des dépenses totales).
ii) Information recettes/dépenses sur les projets des bailleurs dans les rapports budgétaires
Quant au degré d’information recettes/dépenses sur les projets des bailleurs dans les rapports budgétaires, le cas marocain est assez spécial dès lors que contrairement à la plupart des autres pays, les crédits budgétaires font masse des crédits correspondant à des financements nationaux avec ceux correspondant aux financements des bailleurs. Cette particularité traduit un degré d’intégration des financements des bailleurs très avancé, et tranche par rapport aux pays où ces financements, qui constituent pourtant la majeure partie de leurs budgets d’investissement, ne sont pas intégrés dans les budgets nationaux. La conséquence de cette intégration complète des crédits des bailleurs au sein des budgets nationaux est que - dans l’état des informations budgétaires disponibles - leur individualisation et leur évolution ne peuvent pas toujours se faire de façon détaillée et complète :
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dans la partie « Recettes » de la Loi de Finances et des rapports annexés, figurent seulement les dons déjà confirmés ou prévisibles ;
dans les « Morasses » budgétaires (états détaillés par articles et paragraphes des crédits ouverts), les investissements de l’État correspondant à des projets financés avec l’aide des bailleurs de fonds figurent au niveau des paragraphes, avec l’indication du montant global des crédits ouverts ou en attente de rattachement de fonds de concours. En fait, c’est lorsqu'ils sont versés, que les dons sont rattachés pour leur montant effectivement encaissé par arrêtés de fonds de concours, et que les prêts débloqués sont repris en trésorerie dans les comptes du Budget général, ou/et dans les comptes spéciaux, ou dans les EEP.
Quant au Rapport économique et financier, il ne retient ni ne détaille les concours attendus des bailleurs de fonds, sinon par quelques références - dans l’analyse des programmes des ministères - à leur participation sans en évaluer le montant. En revanche, les rapports d’activité de la Direction du budget rendent compte globalement des engagements pris par les bailleurs de fonds et des tirages effectués (cf. D-1). Ils mentionnent également la nature des interventions et des programmes d’investissement aidés, ainsi que l’évolution des principaux d’entre eux.
Au demeurant, la notation retenue reflète, dans l’esprit sinon dans la lettre des critères de la méthodologie du PEFA, une pratique marocaine qui suit bien, sans les retracer complètement dans les rapports budgétaires, la réception et l’utilisation des financements des bailleurs de fonds.
C ii) Des informations complètes portant sur les recettes/dépenses concernant tous les projets financés grâce à des emprunts sont incluses dans les rapports budgétaires.
En méthode M1, la note globale est donc C+ (pour A et C)
PI-8 Transparence des relations budgétaires intergouvernementales
i) Transparence et objectivité dans la répartition horizontale des affectations entre les administrations décentralisées
Aux termes du Titre IX de la Constitution, les collectivités locales du Royaume - régions, préfectures, provinces et communes – « élisent des assemblées chargées de gérer démocratiquement leurs affaires », mais sauf pour les communes, ce sont les Walis, représentant de l’État et les Gouverneurs qui exécutent leurs délibérations. Les rapports entre le pouvoir central, ainsi représenté au niveau local, et les collectivités locales sont organisés sur le plan financier, par une loi de 1976 et une « Charte » révisée en 2002, qui soumet à l’approbation préalable de la double tutelle des Ministères de l’Intérieur et des Finances toutes les délibérations des assemblées ayant un impact financier. Le trésorier de la collectivité, comptable public qui dépend de la TGR, tient la comptabilité, vise les engagements et exécute après contrôle les mandats de paiement.
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Tableau PI-8. Budget modifié des collectivités locales - montants en millions de Dirhams -
2005 2006 2007 Recettes d’exploitation (1) 15.052 15.864 12.788 - Recettes fiscales affectées 11.486 12.198 9.868- Recettes locales 3.566 3.666 2.920 Dépenses d’exploitation (2) 12.733 13.262 11.687 - Personnel 7.127 7.492 5.944 - Matériel et divers 4.446 4.659 4.742 - Service de la dette 1.160 1.111 1.001 Excédent (3) 2.319 2.602 1.101Recettes d’investissements (4) 6.618 6.166 6.365 Excédent 2.319 2.602 1.101Excédent n-1 2.463 1.490 2.243
Recettes d’investissement (TVA investissement + emprunt + autres recettes) 1.836 2.074 3.021 • TVA investissement 1.305 1.275 1.825• Emprunt 370 677 799 • Autres recettes 161 122 397 Dépenses d’investissement (5) 4.481 4.921 5.637 -Acquisitions mobilières 312 246 281 -Grosses réparations et travaux neufs 3.551 3.967 5.217 -Acquisitions immobilières 109 143 139 RECETTES GLOBALES (1) + (4) - (3) 19.351 19.428 18.052 DÉPENSES GLOBALES (2) + (5) 17.214 18.183 17.234CRÉDITS NON – PROGRAMMÉS 2.137 1.245 728
Source : Rapport d’activités de la Direction du budget 2006, et version provisoire 2007.
La répartition horizontale des concours de l’État, dans les rapports du pouvoir central et des élus locaux, obéit à des règles précises pour l’essentiel, mais plus contingentes pour des interventions qui ne peuvent être décidées qu’au niveau central en fonction des priorités gouvernementales, notamment pour les investissements. Trois ressources fiscales – TVA, IS, IR - alimentent cette répartition des recettes affectées aux collectivités locales, par le canal de fonds ouverts dans les comptes spéciaux du Trésor.
Pour la plus importante de ces recettes, à hauteur de 30 % du produit de la TVA, une circulaire - dont les dispositions ont fait l’objet d’une concertation avec le Parlement - fixe des critères de répartition précis pour la part, dite « masse », affectée à des « dotations globales » (69 % du total en 2005, 68 % en 2006) et plus variables pour la seconde masse (31 % et 32 %) en fonction des charges communes incombant aux collectivités locales à divers titres (équipements intercommunaux, électrification, adduction d’eaux, déficits conjoncturels. Les critères de calcul des dotations globales – destinées surtout à couvrir les dépenses de fonctionnement - sont fixés pour chaque catégorie de collectivités en fonction de la population administrée ; un dispositif de péréquation en fonction inverse du potentiel fiscal permet cependant d’abonder les dotations des collectivités locales les plus pauvres.
Les régions bénéficient de 1 % du produit de l’IR et de l’IS, via un compte d’affectation spéciale ; depuis 2007, s’y ajoute 15 % du produit de la taxe sur les assurances ; la répartition de ces fonds est effectuée sur la base de la population et de la superficie.
Pour les transferts aux investissements, qui équivalent à 25-31 % de la dépense totale pendant 2005-07, il n’est guère possible d’adopter un régime uniforme et aussi calibré pour l’attribution des aides publiques, surtout pour les programmes d’aménagement urbain ou rural gérés au niveau national et financés par les Ministères de l’Equipement ou de l’Agriculture soit sur leur budget propre, soit sur des comptes spéciaux ou même sur la dotation des EEP concernés.
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B i) L'affectation horizontale de la plupart des transferts provenant de 1'administration centrale (représentant au moins 50 % des transferts) est déterminée par des mécanismes transparents et basés sur des règles.
ii) Communication en temps voulu d'informations fiables aux administrations décentralisées sur leurs allocations
En général, la répartition des dotations globales financées sur les produits de la TVA d’une part, et de l’IS, et de l’IR d’autre part, est notifiée aux Walis et aux collectivités locales dès le mois de septembre de l’année n-1. Les budgets ainsi arrêtés et votés sont approuvés en temps utile pour devenir exécutoires le 1er janvier de l’année n. Les dotations de l’État correspondantes sont depuis 2005 versées en quatre tranches échelonnées entre janvier et août au plus tard.
Cependant, si ces budgets initiaux représentent pour la majorité des communes l’essentiel de leurs ressources et de leurs dépenses, il n’en est pas de même pour les nombreuses collectivités locales engagées dans des programmes d’investissements lourds ou/et bénéficiant des interventions de l’État dans les domaines économiques, sociaux et sanitaires. Les programmes d’investissements et d’interventions de l’État pour l’année à venir font partie des priorités gouvernementales qui sont exposées dans le rapport de présentation du projet de Loi de Finances soumis au Parlement fin octobre : ils sont développés et même géographiquement ciblés pour les plus importants d’entre eux dans ce rapport et celui des comptes spéciaux. Même si le cadrage technique et financier relatif aux investissements lourds des collectivités locales intervient en principe dès le lancement des programmes, la budgétisation des crédits de subvention pour l’année doit être approuvée par les autorités de tutelle en fonction des crédits inscrits à leur budget.
Donc, dans la pratique, par rapport aux budgets initiaux des collectivités locales, des modifications budgétaires sont nécessaires : elles ont fait l’objet au cours de chacune des années 2005 à 2007 de plus de 1.300 autorisations des Ministères de l’Intérieur et des Finances (Direction du budget), assorties d’affectations sectorielles très précises. La proportion des modifications des budgets des collectivités - qui interviennent après l’adoption des budgets initiaux alimentés pour l’essentiel par des « dotations globales » est significative : elles ont atteint en moyenne, d’après les rapports d’activité de la Direction du budget, 40 % (39 % en 2005, 35 % en 2006 et 50 % en 2007).
C ii) Des informations fiables sont communiquées aux administrations décentralisées avant le débutde leur exercice budgétaire, mais trop tardivement pour que des modifications importantes soientapportées à leur budget.
iii) Degré de consolidation des données budgétaires de 1'administration générale selon les catégories sectorielles
Au plein sens comptable du concept de consolidation, et jusqu’en 2007 il n’existait pas à cette fin de processus systématique et exhaustif de centralisation et de traitement des données budgétaires ex ante et ex post des collectivités et établissements publics locaux.
Les informations les plus détaillées sont données - au troisième trimestre de l’année n+1 - par les rapports d’activité de la Direction du budget du Ministère des Finances, qui joue avec le Ministère de l’Intérieur un rôle essentiel dans l’approbation des budgets initiaux et des importantes modifications intervenant en cours d’année. Cependant, il n’est pas possible de suivre l’exécution des budgets modifiés.
Aussi la TGR a-t-elle entrepris en 2007 la préparation d’états financiers consolidés, sur la base des centralisations mensuelles des données comptables traitées par son réseau. Pour sa part, la Direction du Trésor a établi pour les années 2005 à 2007, en « version provisoire », une « situation consolidée des opérations financières des administration publiques » qui inclut recettes et dépenses des collectivités locales, en éliminant simplement les doubles comptes.
Certes, une consolidation plus orthodoxe des dépenses budgétaires des collectivités locales marocaines contribuerait utilement à améliorer la transparence et l’efficacité des interventions de l’État.
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D iii) Des informations budgétaires (au moins ex post) concordant avec les rapports budgétaires de 1'administration centrale sont collectées et consolidées pour moins de 60 % (en valeur) desdépenses des administrations décentralisées OU si ces informations portent sur une proportion plus importante de dépenses, leur consolidation sous forme de rapports annuels est retardée deplus de 24 mois, pour peu qu'elle s'effectue.
En méthode M2, la note globale est donc C (pour B, C, D)
PI-9 Surveillance du risque budgétaire global imputable aux autres entités du secteur public
(i) Etendue de la surveillance sur les agences publiques autonomes et les EP
La Direction des entreprises publiques et de la privatisation (DEPP) du Ministère des Finances a considérablement amélioré les méthodes de surveillance et de contrôle des entités publiques, en même temps que se développait le processus de privatisation et d’assainissement des entreprises publiques. Un grand nombre d’établissements publics et d’entreprises présentent des rapports budgétaires semestriels à leur ministère de tutelle et à la DEPP, seuls quelques établissements ne le font pas. De même, tous les comptes de ces organismes, sans exception, sont audités annuellement.
Ces comptes sont consolidés dans le rapport annuel de la DEPP annexé au projet de Loi de Finances. Ce rapport contient aussi des informations détaillées sur le portefeuille d’entreprises publiques et les données financières principales sur les 257 établissements publics (EP). Cependant, les données y figurent avec un décalage d’un an : les données financières de 2005 et 2006 sont analysées dans l’annexe au projet de Loi de Finances de 2008. Si certains EP non marchands tardent à présenter leurs comptes ou à voir leur conseil d’administration se réunir, comme en témoignent les données du dernier rapport annuel de la DEPP, il n’en est pas de même des grands EP marchandes, des organismes sociaux et des institutions financières publiques sous contrôle des autorités monétaires. Le rapport examine aussi les mouvements intervenus sur le portefeuille de participations en actions que détient le trésor public (88 sociétés d’État, 131 filiales publiques, 197 sociétés mixtes). Il examine par ailleurs l’évolution des transferts budgétaires versés aux EP, les opérations de restructuration et d’assainissement des EP, les opérations de privatisation, ainsi que les gestions déléguées et partenariats. Les performances financières des EP sont analysées par groupes homogènes : (a) Entreprises marchandes ; (b) Entreprises non marchandes ; (c) Organismes sociaux ; et (d) Institutions financières publiques.
Tableau PI-9. Principales données financières sur les établissements et entreprises publics - en milliards de Dirhams -
Entreprises marchandes
Entreprises non marchandes
Organismes sociaux
Institutions financières publiques Total
2005 2006 2005 2006 2005 2006 2005 2006 2005 2006
Fonds propres 86,2 122,0 3,0 3,1 26,2 30,4 2,9 9,9 118,3 165,4 Dettes de financement 59,1 64,4 1,1 1,4 0,0 0,0 6,4 9,4 66,6 75,2 Capacité d'autofinancement 9,6 7,2 0,0 0,0 7,6 8,5 -2,2 2,7 15,0 18,4 Charges financières 7,1 7,3 0,0 0,0 0,2 0,1 3,9 4,7 11,2 12,1 Total actif 265,5 322,7 6,3 9,5 87,9 96,8 106,4 129,9 466,1 558,9
Chiffre d'affaires 74,8 82,9 3,1 1,4 23,7 27,5 7,6 9,5 109,2 121,3 Source : Projet de Loi de Finances pour l'année 2008, Rapport sur le Secteur des établissements et entreprises publics.
Le Gouvernement marocain a mené depuis plusieurs années une opération progressive d’assainissement des EEP et, notamment, des institutions financières publiques qui avaient subi de fortes pertes sur des créances immobilières et agricoles. Les données ci-dessus montrent qu’elles ne constituent plus un risque financier pour le trésor. L’ensemble de l’endettement des EEP, toutes catégories confondues, ne représente plus que 13,5 % du total de l’actif, cependant que les charges financières sont équivalentes à 10 % du chiffre d’affaires global des EEP. Toutefois, les comptes de certains EEP tardent à être remis, mais ce n’est évidemment pas le cas des grandes institutions financières, des organismes sociaux et des principales EP marchandes qui constituent la majeure partie des actifs de l’ensemble des EEP.
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Les garanties accordées par le Trésor à des opérations ou mécanismes internes de financement (promotion de la PME, habitat social, développement rural, aide à l’innovation, etc.…) sont accordées à travers la Caisse centrale de garantie (CCG), institution financière publique sous tutelle de la DEPP. La Caisse produit des rapports annuels très détaillés qui permettent de suivre en détail l’évolution des engagements de l’État par garanties accordées à travers la Caisse.
B i) Toutes les principales agences publiques autonomes et entreprises publiques présentent au moins tous les ans des rapports budgétaires aux administrations centrales, ainsi que des comptesannuels vérifiés, et l’administration centrale consolide les informations fournies sur les risquesbudgétaires dans un rapport.
(ii) Etendue du contrôle sur les administrations décentralisées
En ce qui concerne les collectivités, locales le risque financier qu’elles présentent pour l’État est bien encadré. La Trésorerie générale du Royaume exerce un contrôle comptable continu sur les dépenses et les recettes des collectivités qui sont réalisées à travers le réseau de recettes communales et régionales de la TGR. Les finances locales sont soumises aux règles du droit budgétaire. Les budgets des collectivités sont soumis à l’approbation préalable des Ministères de l’Intérieur et des Finances de sorte que toute dérive en matière d’engagements entraînant des obligations pour l’État ou plus généralement d’endettement est a priori impossible. L’endettement des collectivités locales est financé par le Fonds d’équipement des collectivités locales (FEC) qui est lui-même sous la tutelle du Ministère des Finances et du Ministère de l’Intérieur. Le FEC publie un rapport annuel très détaillé sur les opérations de financement en faveur des collectivités locales.
Le risque budgétaire (aggregate fiscal risk) de l’État est analysé à la fois par la Direction du budget et par la Direction du Trésor. Le Rapport annuel de la Direction du budget, au-delà des seules collectivités locales, fait le bilan de la préparation et de l’exécution de la Loi de Finances de l’année n-1, les mesures prises pour améliorer les mobilisations de financement extérieur, l’avancement de la réforme du régime des retraites et pensions, l’encadrement de la gestion et de la mise à niveau des collectivités locales. Le Direction du Trésor produit quant à elle des états mensuels détaillés de l’évolution de la situation des charges et recettes de toutes les composantes du secteur public : État, EP, Fonds Hassan II, Organismes de retraite et prévoyance, Collectivités locales. Cette situation est dénommée Situation consolidée des opérations financières des administrations publiques. Elle fait ressortir aussi, sous la rubrique « variation des arriérés », le solde des variations de dépenses en instance de paiement, des charges de compensation non encore liquidées, et des apurements à venir. Ces arriérés ne sont pas des arriérés de paiement, mais résultent du passage au système GFS qui requiert des situations en base de droits constatés.
Par ailleurs, un document intitulé Statistiques budgétaires attaché à la Loi de Finances fait ressortir les dépenses de subvention d’équipement et de fonctionnement consacrées aux EP, les dépenses prévues ainsi que les dépenses au titre du service de la dette publique. Il comprend plusieurs tableaux détaillés (pp. 102 à 121) des transferts effectués par l’État aux EP, aux SEGMA et Comptes spéciaux du Trésor ; ces transferts sont classés par destination (restructuration, augmentation de capital, fonctionnement et investissement).
B ii) La situation budgétaire nette pour au moins l’échelon le plus important de l’administration décentralisée est contrôlée au moins tous les ans et l’administration centrale consolidel’information sur les risques budgétaires sous la forme d’un rapport.
Résultat pour l’indicateur : en méthode M1 = B (pour B, B)
PI-10. Accès du public aux principales informations budgétaires
Les éléments d'information pour lesquels 1'accès du public est essentiel incluent :
i) Les documents de budget annuel : le public peut obtenir un jeu complet de documents par des moyens appropriés au moment de leur présentation au Parlement ;
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ii) Les rapports intra annuels sur l'exécution du budget : les rapports sont régulièrement mis à la disposition du public par des moyens appropriés dans un délai d'un mois après leur finalisation.
iii) Les états financiers de fin d'exercice : les états financiers sont mis à la disposition du public par des moyens appropriés dans les six mois qui suivent 1'achèvement de la vérification des comptes.
iv) Les rapports de vérification externe : tous les rapports sur les opérations consolidées de 1'État sont mis à la disposition du public par des moyens appropriés dans les six mois qui suivent 1'achèvement de la vérification.
v) L'attribution des marchés : 1'attribution de tous les marchés d'une valeur supérieure à 1'équivalent de 100.000 dollars environ fait l'objet de publication au moins tous les trimestres par des moyens appropriés.
vi) Les ressources mises à la disposition des unités chargées de la prestation des services de base : les informations sont rendues publiques par des moyens appropriés au moins tous les ans ou fournies sur demande, en ce qui concerne les unités chargées de la prestation des services essentiels ayant une couverture nationale dans au moins deux secteurs (comme les écoles primaires ou les centres de santé primaire).
Le Ministère de l’Economie et des Finances satisfait régulièrement au moins les critères (i), (ii), (v) et (vi). Il s’est engagé au cours des quatre dernières années dans un effort notable de transparence et de communication à destination du public et des parlementaires. Les différents sites Web des directions du Ministère contiennent une richesse de documentation et de statistiques tout à fait remarquable, aussi bien pour ce qui concerne la dépense que pour les recettes.
Ainsi, des informations très précises sont régulièrement publiées sur :
i) la Loi de Finances ; la Direction du budget édite et diffuse largement un dépliant très clair sur les dépenses et les recettes budgétaires ;
ii) la situation de l’exécution du budget en recettes et en dépenses, avec un délai maximum d’un mois ;
iii) l’évolution de la Trésorerie de l’État de fin d’exercice ; qui est publiée;
iv) les rapports de la Cour des comptes, le dernier pour l’exercice 2007 a été remis au Roi le 10 juillet 2008, et publié en octobre 2008 ;
v) le site Web de e-procurement contenant la publication régulière des tous les marchés attribués par le gouvernement central (y inclus ceux de plus de $1000.000 (500.000 DH) depuis janvier 2007 ;
vi) les ressources mises à disposition des centres de soins hospitaliers et des principaux instituts de formation, sont détaillées dans le rapport annuel sur les SEGMA joint au projet de la LF pour les écoles primaires, des informations sont données au niveau des groupements d’écoles par les académies régionales de l’éducation et de la formation (AREF) du Ministère de l’Éducation nationale.
Certaines de ces informations sont reprises par la presse économique, plus rarement par la presse quotidienne ou hebdomadaire. Il resterait pour en apprécier la diffusion auprès du public à suivre également la consultation des sites Web du MEF afin d’évaluer l’impact global des efforts de vulgarisation ainsi déployés.
A i) L'administration met à la disposition du public 5 à 6 des 6 éléments d'information cités.
RÉSUMÉ SUR L’ÉVALUATION DE COUVERTURE ET TRANSPARENCE
PI-5 Classification du budget A PI-6 Exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire B PI-7 Importance des opérations non rapportées de 1'administration centrale C+ PI-8 Transparence des relations budgétaires intergouvernementales C PI-9 Surveillance du risque budgétaire global imputable aux autres entités du secteur public B PI-10 Accès du public aux principales informations budgétaires A
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3.3 BUDGÉTISATION BASÉE SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES
PI-11. Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget
i. Existence d'un calendrier budgétaire fixe et respect du calendrier
Un calendrier budgétaire est établi chaque année. La circulaire d’orientation du Premier Ministre, qui fixe avec précision les priorités et les plafonds des budgets ministériels, est émise avant la fin juillet (21/7 pour 2006 et 27/6 pour 2007) sauf en 2005 (18/8). Les ministres ont disposé de quatre semaines en 2006 et de 32 jours en 2007, 2005 faisant encore exception (5 jours).
Tableau PI-11. Le cycle budgétaire
En général LF 2005 LF 2006 LF 2007 1 Date premier Conseil de Gouvernement consacré
au Projet de Loi de Finances Juin-Juillet 10-juin-04 14-juil-05 13-juil-06
2 Circulaire d'orientations du Premier Ministre Août-Juillet 18-août-04 21-juil-05 27-juil-06 3 Date de remise des dossiers par les ordonnateurs Août 23-août-04 15-août-05 28-août-06 4 Date de la première réunion des commissions
budgétaires 1er septembre 01-sept-04 01-sept-05 04-sept-06
5 Approbation en Conseil du Gouvernement Jusqu'au 22 octobre 20-oct-04 13-oct-05 10-oct-06 6 Approbation en Conseil des Ministres Jusqu'au 22 octobre 21-oct-04 17-oct-05 12-oct-06 7 Dépôt au Parlement Jusqu'au 22 octobre 22-oct-04 20-oct-05 18-oct-06 8 Vote du Parlement 7 semaines plus tard 28-déc-04 22-déc-05 27-déc-06 9 Promulgation 29-déc-04 26-déc-05 31-déc-06 10 Publication au Bulletin Officiel Le lendemain 30-déc-04 29-déc-05 01-janv-07
Source : Direction du budget.
Ces délais, même en 2006 et 2007, sont considérés comme trop courts par les principaux ministères techniques. En fait, ces départements ministériels amorcent en fait la phase opérationnelle de la préparation de leurs esquisses budgétaires dès que sont connues les conclusions du premier Conseil de Gouvernement consacré au projet de Loi de Finances qui se tient au plus tard à la mi-juillet. Cependant, leur travail est facilité par la stabilité de la structure budgétaire, les « morasses » des budgets ministériels ayant été régulièrement reconduites en début d’année.
B i) Il existe un calendrier budgétaire annuel clair, mais certains retards sont souvent constatésdans sa mise en œuvre. Le calendrier accorde aux ministères, départements et agences un délai raisonnable (au moins quatre semaines après avoir reçu la circulaire budgétaire) de manière àce que la plupart d'entre eux puissent établir à temps et de manière adéquate leurs estimationsdétaillées.
ii. Directives concernant la préparation des propositions
A ii) Une circulaire budgétaire exhaustive et claire est émise à l'intention des ministères, départements et agences et intègre les plafonds approuvés par le Conseil des ministres avant la distribution de la circulaire aux MDA.
iii. Approbation du budget par les autorités législatives dans les délais prévus
Les délais fixés par la loi organique pour le dépôt du projet de Loi de Finances sur le bureau de l’une des deux Chambres du Parlement, soit au plus tard 70 jours avant la fin de l’année budgétaire en cours, ont été scrupuleusement respectés. Le Parlement a ainsi pu délibérer et voter la Loi de Finances de l’année n avant la fin de l’année n-1.
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A iii) Les autorités législatives ont, au cours des trois dernières années, approuvé le budget avant le début de 1'exercice budgétaire.
Au total, en méthode M2 la note est A (B, A, A)
PI-12 Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et la politique des dépenses publiques
i. Préparation des prévisions budgétaires pluriannuelles et allocations fonctionnelles des fonds publics.
Dans le processus de préparation des projets de Loi de Finances, des projections pluriannuelles sur trois ans ont été introduites progressivement par la DTFE pour évaluer l’impact des choix budgétaires sur les équilibres macroéconomiques et sur le ratio d’endettement intérieur et extérieur. Ces projections ont démarré, dès la fin de 2007, par l’élaboration d’un premier Tableau des opérations financières du Trésor (TOFT) 2008-10, en rapport avec un cadre macroéconomique global. Et en cours d’exercice, les projections budgétaires annuelles sont devenues aussi l’objet d’actualisations régulières en fonction des résultats disponibles.
De cette façon, le besoin et l’importance d’une approche pluriannuelle plus détaillée et plus complète des recettes et des dépenses budgétaires ont été pleinement compris par les autorités marocaines, qui se sont aussi engagées depuis 2005, avec le soutien de la Banque mondiale et de l’Union européenne, dans la mise en place d’un Cadre de dépenses à moyen terme (CDMT). Des initiatives positives récentes qui porteront des fruits dans le futur ont déjà été prises :
Une circulaire du Premier Ministre du 8 février 2007, accompagnée d’un guide méthodologique, a invité tous les départements ministériels à élaborer des CDMT « pour les besoins du projet de Loi de Finances 2008 ».
Avec l’appui technique de la Direction du budget, 12 départements ministériels s’y sont investis en 2007, dont ceux de la Santé, de la Pêche, de l’Equipement et du Transport, de l’Eau, de l’Éducation, de l’Enseignement supérieur, de l’Habitat et de l’Urbanisme. Mais ces 12 CDMT-ci, réputés achevés, ont eu un « caractère pilote » et restent à valider.
Il n’est cependant pas avéré que ces efforts aient permis de parvenir à utiliser dès 2007 (et particulièrement dans la période sous examen) à l’élaboration de prévisions pluriannuelles glissantes, « pour des cycles renouvelables d’au moins deux ans », à la fois globales - en fonction d’un jeu d’hypothèses macroéconomiques - et détaillées par catégorie, ou missions budgétaires.
Les informations financières données ex ante et ex post dans les documents budgétaires des années sous examen témoignent cependant des progrès d’une perspective pluriannuelle pour certains programmes d’investissements en infrastructure de base (comme les routes et le programme « Ville sans bidonvilles ») et d’interventions éducatives ou sociales (cf. infra iii). En fait, le système marocain de programmation des investissements s’oriente vers un système sophistiqué de budgétisation pluriannuelle, de facto, des crédits d’investissement (autorisations d’engagement et crédits d’engagement) qui devrait permettre d’introduire une composante de prévision pluriannuelle.
D i) Aucune prévision budgétaire globale pluriannuelle n'est établie.
ii. Portée et fréquence de 1'analyse de la soutenabilité de la dette
La soutenabilité de la dette est prise en compte régulièrement dans la préparation des Lois de Finances (cf. supra i - projections pluriannuelles de la DTFE). Par exemple, dans le cadre de ses consultations au titre de l’article IV, le FMI a élaboré le 14/7/2005 avec le concours du Ministère des Finances et de la Banque Al Maghrib un premier rapport (No 05/418) fondé sur l’évolution des finances publiques et leur projection à moyen terme de 2005 à 2010, afin notamment d’évaluer la « viabilité de la dette extérieure du Maroc », en fonction des ressources
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et des charges de l’État estimées selon plusieurs jeux d’hypothèses macroéconomiques et financières. Cette analyse privilégiait, en le jugeant à la fois indispensable et réalisable mais non sans risque, un scénario de croissance élevé. Un autre diagnostic de soutenabilité a été effectué avec le support du FMI au titre de l’Article IV, initié en août 2007. Il a pris acte des bons résultats macroéconomiques de 2007 ainsi également que de la hausse des prix internationaux de l’énergie et des céréales, de son impact inflationniste et de son incidence sur les subventions budgétaires de « compensation ». Donc, des analyses de soutenabilité de la dette publique selon les critères du FMI ont été effectuées régulièrement avec les autorités marocaines au cours des trois années sous examen.
A ii) Une analyse de soutenabilité de la dette extérieure et intérieure est effectuée chaque année.
iii. Existence de stratégies sectorielles, assorties d'états pluriannuels des coûts des dépenses de fonctionnement et d'investissement
L’état des dépenses budgétaires affectées aux stratégies sectorielles élaboré par la DB (cf. Annexe 4) montre que le suivi de ces crédits est assuré dans la nomenclature budgétaire par ministères. Les dépenses correspondant à des stratégies sectorielles couvrent pour certains ministères, comme celui de l’Éducation nationale, la quasi-totalité de leurs dépenses. Le total des dépenses ainsi classées et suivies représente - par rapport au total des dépenses primaires du Budget de l’État – 59 % en 2005, 58 % en 2006 et 57 % en 2007. De même, la part des dépenses du Ministère de l’Education Nationale sur le total des dépenses primaires du budget a été de 21 % en moyenne pour la période 2005-07. Les rapports économiques et financiers annexés aux projets de Lois de Finances, ainsi que les rapports d’activité de la Direction du budget font sur certains de ses programmes prioritaires le point des dotations budgétaires nouvelles et des crédits consommés depuis leur lancement, en se référant aux enveloppes globales annoncées pour leur financement. Tel est le cas en premier lieu des programmes concourant à l’« Initiative nationale pour le développement humain » (INDH), lancée le 18 mai 2005 pour atteindre au plus tard en 2025 une série d’objectifs chiffrés comme la réduction du chômage, l’alphabétisation, l’éducation.et la formation, la recherche et le développement, les infrastructures et l’habitat. Une série d’autres programmes sectoriels concernent la promotion de l’emploi (« Idmaj », « Taahil » et « Moukawalati »), la réforme du secteur de l’eau et de l’énergie, l’habitat avec la résorption des bidonvilles, les infrastructures, l’éducation et le tourisme.
Cependant, jusqu’à l’année 2007, aucun autre document d’ensemble ne récapitule, cette fois-ci avec leur coût complet prévu, leur évolution et cadrage avec d’éventuelles réalisations, les enveloppes pluriannuelles de crédits d’investissement et de fonctionnement affectées aux nombreux programmes lancés pour répondre aux objectifs sectoriels prioritaires du Gouvernement, dans les domaines économiques, sociaux et dans le développement des infrastructures et de l’habitat. Dans la séquence, souvent incomplète, des informations données sur le suivi de l’évolution et du financement de ces nombreux programmes sectoriels, il reste encore assez problématique jusqu’en 2007 de trouver des indications précises, consolidées et cohérentes sur leur coût total, sur le degré d’avancement des travaux ou des interventions, et sur la mobilisation effective des contributions de ceux qui les financent. Ce n’est qu’à partir de 2008, que l’adoption des stratégies plus structurées—inter alia—la stratégie d’action de l’équipement et des transports, le plan d’action santé, le programme d’urgence de l’éducation, le plan Maroc vert de l’agriculture, le Plan émergence II pour l’industrie—devrait améliorer un travail plus raffiné de rapprochement des stratégies sectorielles assorties des coûts complets intégrés des dépenses et des investissements.
C iii) Des stratégies sectorielles ont été élaborées pour plusieurs secteurs importants, mais des états de coûts suffisamment précis n’ont été établis que pour les secteurs représentant jusqu’à 25 % des dépenses primaires.
iv. Liens entre les budgets d'investissement et les prévisions de dépenses à moyen terme
Le financement de la plupart des programmes sectoriels qui correspondent aux priorités gouvernementales est analysé en termes de ressources et de dépenses chaque année dans les documents budgétaires précités, en référence, pour certains programmes jugés prioritaires, à leur coût prévisionnel total apprécié à la date du rapport. Mais le rapprochement des réalisations et des prévisions à moyen terme initiales établies lors de leur lancement n’est pas rapporté.
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Les dotations annuelles pour des groupements sectoriels des investissements majeurs prévus au titre de ces programmes sont incluses dans les crédits de paiement de l’année n et les crédits d engagement de l’année n+1 et suivantes inscrits en Loi de Finances aux budgets d’investissement des ministères concernés. Mais pour les programmes d’investissement importants dont la durée de réalisation s’étend sur plus de deux ans, les besoins de financement globaux, même s’ils sont certainement évalués et suivis par les ministères techniques, ne sont pas régulièrement documentés ni intégrés dans les informations données sur les allocations de crédits d’engagement votées chaque année.
Quant aux charges récurrentes en dépenses de fonctionnement des investissements publics, le MEF est bien en situation pour sa part dans la préparation des Lois de Finances et des décisions d’exécution des budgets - de les évaluer, et de les gérer avec les ministères techniques.
Il ne semble pas cependant que la formalisation d’une telle approche pluriannuelle pour les programmes d’investissements ait été systématique entre 2005 et 2007, même si elle paraît s’être développée pour les plus importants d’entre eux à partir de 2008.
C Des nombreuses décisions d’investissement ont peu de liens avec les stratégies sectorielleset les conséquences qu’elles entraînent sur les charges récurrentes ne sont incluses dans lesestimations budgétaires pluriannuelles que dans un nombre limité(mais très significatif) de cas.
Au total, la note est, en méthode M2 : C+ (D, A, C, C)
RÉSUMÉ SUR L’ÉVALUATION DE LA BUDGÉTISATION BASÉE SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES
PI-11 Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget A PI-12 Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et de la politique des dépenses publiques C+
3.4. PRÉVISIBILITÉ ET CONTROLE DE L’EXÉCUTION DU BUDGET
PI-13 Transparence de l’assujettissement et des obligations des contribuables
i. Clarté et exhaustivité des obligations fiscales et douanières
Des efforts constants et appréciés ont été déployés par l’administration fiscale depuis au moins cinq ans pour à la fois clarifier et simplifier les obligations fiscales des contribuables marocains. Leurs obligations déclaratives ont été détaillées et précisées par une série de lois et de règlements, ce processus ayant été couronné, mais aussi stabilisé, en 2007 par l’élaboration du Code général des impôts dont l’une des parties essentielles est le « Livre des procédures. »
Depuis le 1er janvier 2004, la modernisation du système fiscal et de sa gestion a franchi une nouvelle étape significative avec la décision de faire prendre en charge progressivement par la DGI du recouvrement de l’impôt sur les sociétés (IS), de la TVA et de l’impôt sur le revenu (IR). À compter du 1er avril 2004 et du 1er mars 2005, le processus de transfert a été engagé dans plusieurs régions pour la TVA, l’IS et l’IR retenu à la source. À la fin 2007, la DGI avait installé 65 Recettes de l’administration fiscale (RAF), couvrant ainsi l’ensemble du territoire. Il restait cependant, fin 2007, à achever l’extension de ce réseau comptable pour répondre pleinement aux exigences de proximité et de service pour tous les usagers. Néanmoins, les principaux objectifs de cette réforme de l’organisation du recouvrement paraissent déjà largement atteints (Cf. aussi en PI-3 l’évolution très positive des recettes fiscales).
Enfin, des mesures ont été prises pour endiguer la multiplication des exonérations fiscales compliquées ou trop ciblées, et pour promouvoir quelques régimes d’exonération simplifiés afin de favoriser par exemple la création d’entreprises pendant les cinq premières années (patente) ou les nouvelles entreprises artisanales (-50% de l’IR ou de l’IS). Une telle évolution va dans le sens d’une certaine limitation des pouvoirs discrétionnaires de l’administration. Elle contribue également à améliorer le rendement des impôts en réduisant « les dépenses
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fiscales », qui sont depuis 2006 listées et évaluées dans un rapport spécial joint au projet de Loi de Finances. (cf. PI-3 et PI-15).
A i) La législation et les procédures relatives à toutes les principales catégories d'impôt, de taxes et de droits de douane sont exhaustives et claires et limitent strictement les pouvoirs discrétionnaires des administrations concernées.
ii. Accès des contribuables aux informations relatives aux obligations fiscales et douanières et aux procédures y afférentes.
La mise à niveau des textes fiscaux engagés dès l’année 2000, la réforme de droits d’enregistrement en 2004, l’élaboration du Livre des procédures fiscales en 2005 et du Livre d’assiette et de recouvrement en 2006 ont été couronnés en 2007 par la sortie de la première édition du Code général des impôts. Ce Code, à la fois méthodique et pratique, regroupe toutes les règles d’assiette, de recouvrement et les sanctions pour l’I.S, l’IR, la TVA et les droits d’enregistrement, ainsi que les procédures fiscales et les règles de contrôle et de contentieux de ces impôts.
Des campagnes d’information et d’explication sont organisées régulièrement par la Direction générale des impôts (DGI), comme en 2006 et 2007, pour faire connaître les réformes contenues dans les Lois de Finances. Des guides et brochures en langue arabe et française sont édités et largement diffusés, comme par exemple le guide de l’impôt sur le revenu ou celui des Marocains résidant à l’étranger. L’ensemble des lois et règlements en vigueur, ainsi que toutes les brochures de vulgarisation figurent sur le site Internet de la DGI. Parallèlement, l’information et la sensibilisation des services régionaux sont relayées par Intranet.
La Direction générale des douanes (DGD) a développé et commencé à installer une « base automatisée des Douanes en réseau » (BADR), système de dédouanement à l’importation et à l’exportation qui traite toute la phase de mise en douane, du dépôt des déclarations jusqu’à l’entrée ou la sortie des marchandises, en assurant la liquidation de tous les droits et taxes applicables, tout en aidant à apprécier les risques de fraudes et à mieux cibler les contrôles. Avec BADR, il est ou sera possible pour les entreprises de faire depuis leur bureau toutes les opérations douanières courantes, depuis la déclaration jusqu’au paiement des droits et taxes et même de suivre le déroulement du processus de dédouanement. Restait en 2007 à en développer l’implantation, notamment dans le port de Casablanca par où passent 40 % des exportations marocaines. La DGD a également lancé des campagnes de communication à l’intention des transitaires, des PME importatrices et des voyageurs, en particulier pour faire connaître la portée exacte des mesures de désarmement douanier intervenues avant et pendant la période sous examen.
A ii) Les contribuables ont un accès facile à des informations exhaustives, conviviales et à jour sur les obligations fiscales et douanières et les procédures administratives afférentes, pour ce qui estde toutes les principales catégories d'impôts, de taxes et de droits de douane et lesadministrations concernées complètent ces informations par d’intenses campagnes desensibilisation des contribuables.
iii. Existence et fonctionnement d’un mécanisme de recours à l’encontre des décisions des administrations fiscales et douanières
Le Code général des impôts définit précisément les voies de recours du contribuable pour la révision des impôts mis à sa charge. Si le recours préalable devant l’administration, possible dans les six mois de la mise en recouvrement, ne lui donne pas satisfaction ou s’il reste sans réponse pendant six mois, le contribuable dispose de 30 jours, ou de 60 en cas de vérification fiscale, pour saisir le tribunal compétent. Les litiges concernant des contrôles fiscaux peuvent être examinés, avant le cas échéant d’être déférés devant un tribunal, par des Commissions de taxation où sont représentés les contribuables de la même catégorie d’activité professionnelle ; ces commissions doivent se prononcer dans les 24 mois au premier niveau départemental, et dans les 12 mois au niveau national.
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Pour la Douane, mais dans des délais généralement plus courts, des recours peuvent également être exercés contre les évaluations ou les classements tarifaires retenus pour la perception des droits de douane ou/et de la TVA.
Les mécanismes des recours ouverts aux contribuables par la réglementation en vigueur sont bien en place. L’évolution et le suivi des recours recensés par la DGI montrent que les contribuables empruntent plutôt la voie de la conciliation.
Tableau PI-13a. Évolution des recours devant l’administration (2005-2007)
2005 2006 2007
- Recours formulés et instances 68.658 64.507 67.893
- Recours examinés 60.635 50.136 56.008
Quant à l’évolution des recours devant les commissions d’arbitrage, il montre une diminution des recours formulés au niveau des commissions locales (2.904 en 2005 contre 2.698 en 2007) et au niveau de la Commission nationale de recours fiscal (960 en 2005 contre 523 en 2007) dénotant ainsi l’amélioration du rythme d’apurement des dossiers litigieux par voie d’accords à l’amiable. La part des affaires examinées par la Commission nationale de recours fiscal est passée de 55,9 % en 2005 à 91,96 % en 2007 permettant ainsi la réduction significative des stocks d’affaires litigieuses en instance.
Tableau PI-13b. Évolution des recours devant les Commissions locales de taxation (2005-07)
2005 2006 2007
- Recours formulés et instances 2.904 2.812 2.698
- Recours examinés 906 987 1.018
- Part en % 31,19 35,09 37,73
Tableau PI13c. Évolution des recours devant la Commission nationale de recours fiscal
(2005-07) 2005 2006 2007
- Recours formulés et instances 960 594 523
- Recours examinés 537 271 481
- Part en % 55,9 45,62 91,96
L’état des recours devant les tribunaux fait apparaître que le pourcentage de ces recours par rapport aux recours gracieux est passé de 2,6 % en 2005 à 4,7 % en 2006 et à 3,9 % en 2007, avec environ 35 % de jugements favorables pour les contribuables.
Tableau PI13d. Évolution des recours judiciaires (2005-2007)
Année Recours judiciaires
2005 1.620
2006 2.361
2007 2.192
Source : DGI.
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A iii) Un mécanisme de recours du contribuable prévoyant des procédures administratives transparentes garantissant 1'équilibre des pouvoirs, et exécuté par des structures institutionnelles indépendantes, est entièrement mis en place et fonctionne effectivement, en assurant de manière satisfaisante 1'accès et 1'équité vis-à-vis des contribuables ; ses décisions sont rapidement mises en application.
En méthode M2, la note est A (A, A, A)
PI-14 Efficacité des mesures d’immatriculation des contribuables et de l’évaluation de l’impôt, des taxes, et des droits de douane
i. Contrôle du système d'immatriculation des contribuables
Dans le cadre du « Projet de la gestion intégrée des ressources financières », qualifié de « Projet transverse » du MEF, l’objectif prioritaire de l’élargissement de l’assiette fiscale passe par la mise en place d’un « identifiant fiscal unique » (IFU). La mise en œuvre de ce projet pour les trois entités DGI, Douanes, TGR s’est étalée sur la période 2005 à 2007. La DGI a attribué à chaque contribuable un IFU correspondant pour l’IS et l’IR à leur numéro d’article d’imposition pour chacun des impôts. Cette base de données, communiquée à la TGR et aux Douanes et régulièrement tenue à jour, fait donc référence.
Les systèmes informatiques des trois administrations sont progressivement adaptés pour prendre en charge l’IFU. Un lien établi par la DGI entre l’identifiant fiscal et le numéro du Registre de commerce utilisé jusqu’ici par les Douanes facilitera son adoption. D’ores et déjà, DGI et Douanes ont amorcé des recoupements et des contrôles croisés sur les achats en suspension de TVA à l’importation. Depuis 2005, la base d’identification de la DGI, avec des mises à jour bimensuelles, a été régulièrement communiquée à la DGI et aux Douanes.
Sur le terrain, l’enregistrement des contribuables a fait l’objet tout au long de la période sous examen, d’efforts continus par le traitement actif des déclarations réglementaires d’identité fiscale pour l’IR ou d’existence pour l’IS, l’IR et la TVA, ainsi que par la recherche et l’exploitation des informations internes et externes légalement accessibles.
Ces efforts de recensement fiscal et de contrôle coordonné ont certainement eu un impact sur l’évolution très dynamique des recettes fiscales au cours de la période 2005-2007.
Tableau PI-14. Évolution du nombre des contribuables 2005-2007
Impôt 2005 2006 2007 Provisoire 2007 / 2005 IS 85.797 94.745 107.035 + 24,75 %
TVA 169.419 186.576 211.431 + 24,80 % IR 2.977.748 3.194.877 3.449.795* + 15,85 %
Source : Statistiques de la Direction générale des impôts.
* compte tenu de la modification en 2007 du barème de l’IR (exonération de 285.000 contribuables).
B i) Les contribuables sont immatriculés dans une base de données exhaustive reliée à certains autres systèmes d'immatriculation de1'administration centrale et de réglementations du secteur financier.
ii. Efficacité des pénalités prévues pour les cas de non respect des obligations d'immatriculation et de déclaration fiscale
Pour ce qui concerne les immatriculations, le montant assez modeste des pénalités (amende de 500 DH) en cas d’omission de déclaration d’identité fiscale (Article 201 du Code générale des impôts) ne semble pas avoir un effet très dissuasif sur les négligents ou les fraudeurs qui ne se manifesteraient pas dans les 30 jours du début de leur activité ou de l’acquisition de la première source de revenu salarial, foncier ou de capitaux mobiliers.
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En revanche, les majorations de 15 des droits éludés encourues en cas de défaut ou de retard de déclaration pour l’impôt sur les sociétés, l’impôt sur le revenu, la taxe sur la valeur ajoutée et les droits d’enregistrement - ainsi que le recours à la taxation d’office pour les contribuables défaillants - ont certainement contribué à la progression rapide du nombre des immatriculations (cf. i.) et des recettes fiscales (+ 38 % pour l’IS et l’IR) entre 2005 et 2008.
La DGI a ainsi encaissé un total de majorations et pénalités de 1.588 M DH en 2006 et de 1.805 M DH en 2007.
A Les pénalités prévues pour les cas de contraventions sont suffisamment élevées pour avoir un effet dissuasif et sont administrées de manière systématique.
iii. Planification et suivi des programmes de contrôle fiscal
Le contrôle fiscal a fait l’objet de plans d’action établis annuellement par les directions régionales de la DGI, avec des objectifs à réaliser en termes de recettes, en fonction notamment de la population fiscale et des effets attendus à la fois des relances des contribuables défaillants, des actions de communication et de la généralisation des bureaux d’accueil. D’autre part, la programmation des vérifications à la DGI est organisée chaque année selon une procédure et des critères généraux de sélection fixés par l’administration centrale. Les vérifications à diligenter sont choisies en concertation avec les échelons régionaux et locaux ; puis réparties, en fonction de leurs enjeux, entre les divisions de niveau national, régionales ou locales. Mais en attendant qu’un nouveau système d’information intégré — le Système intégré de taxation (SIT) — puisse devenir opérationnel, les insuffisances de l’interconnexion des fichiers (cf. i supra), l’absence d’un dispositif concerté de consultation informatisé des comptes bancaires et les lacunes en voie de comblement dans l’informatisation des bases d’imposition n’ont guère facilité entre 2005 et 2007 la sélection des dossiers et leur vérification.
Quoiqu’il en soit, les résultats enregistrés pour l’IS, l’IR et la TVA entre 2005 et 2007 par la DGI à la suite de contrôles fiscaux font état de la stabilité des droits émis - qui s’établissent pour 2007 à 2,9 MMDH - et d’une progression de 53 % des droits recouvrés qui atteignent 4,3 MMDH en 2007. La part prépondérante prise par les plus grandes sociétés dans l’assiette et le recouvrement de l’IS et de la TVA justifie et rentabilise à la fois les actions et les moyens de contrôle déployés pour cette catégorie de contribuables. En effet, la moitié du total de l’IS et de la TVA est versée par une cinquantaine de sociétés, et 78 % des recouvrements enregistrés en 2007 après contrôles fiscaux font suite aux interventions des Services des vérifications nationales et des Services des grandes entreprises.
Pour ce qui concerne la Douane - confrontée à la fois à une forte augmentation des importations depuis les accords de démantèlement tarifaire de mars 2000, et au développement de la contrebande - la lutte contre la fraude est organisée sur la base de contrats d’objectifs et de moyens au niveau de chacune de ses six Directions régionales et de deux circonscriptions. Elle privilégie une option de « sélectivité automatique » en ciblant ses interventions sur 10 % des importations et 14 % des exportations. Dans l’attente du déploiement du système appelé « Base automatisé des douanes en réseau » (BADR). Le BADR offrira aux entreprises, aux expéditeurs et au douaniers un accès facile aux déclarations par Internet pour plusieurs services comme les garanties douanières, le dédouanement des véhicules et le suivi des dossiers. Il est aussi en train d’être connecté au service fiscal de la Direction des impôts. Lancé en 2003, il ne couvrait pas encore fin 2007 le port de Casablanca (80 % du commerce de transit du Maroc). En revanche, la Douane doit encore gérer la sélectivité de ses vérifications sur un Système SADOC développé en COBOL. Le nombre d’affaires constatées n’a pas dépassé au cours de la période sous examen 29.616 unités, la valeur des saisies 1,3 MMDH et les amendes perçues 0,17 M DH.
B iii) Les contrôles fiscaux et les enquêtes sur les fraudes sont conduits et assortis de rapports conformément à un plan documenté de vérifications, avec des critères d'évaluation de risques clairs pour la vérification pour au moins une catégorie majeure d’impôts qui applique le système de déclaration individuelle.
Notation en M2 : B + (B, A, B)
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PI-15 Efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières
i. Taux de recouvrement des arriérés d'impôt/taxes bruts
L’analyse précise des recouvrements pour la période 2005 à 2007 n’est pas aisée au niveau des différents services du Ministère des Finances, en raison de leurs modalités de comptabilisation et aussi du transfert progressif à partir du 1er janvier 2004 de toutes les prises en charge et des recouvrements des trois principaux impôts d’État de la TGR à la DGI. Ce transfert a été achevé fin 2005 pour la TVA et fin 2006 pour l’IS ; commencé en octobre 2006 pour l’I.R, il n’était pas encore achevé fin 2007.
Par ailleurs, les émissions sont prises en compte par la TGR, puis la DGI l’année de leur déclaration ou/et de leur notification, alors que les recouvrements sont comptabilisés dans l’année de leur versement au Trésor, sans les rattacher - dans l’état actuel du système de comptabilisation des recettes – à la fois aux émissions de l’année en cours et à celles des années antérieures.
Pour contribuer à la présente évaluation, la TGR a élaboré avec la DGI pour les trois principaux impôts (TVA, IR et IS) un état intégré des prises en charge et des recouvrements identifiant, pour chacune des années 2005 à 2007, les restes à recouvrer (cf. Annexe 5). Le montant des restes à recouvrer pris en charge en début d’année s’élève à 18,5 % du total des prises en charge en 2005, à 17,8 % en 2006 et à 15,98 % en 2007 : les recouvrements correspondant s’établissent entre 14 et 16 % des prises en charge. Pour les prises en charge de l’année courante les taux de recouvrement atteignent 95 % en 2005 et 96 % les deux années suivantes. Un tel écart s’explique essentiellement par les difficultés inhérentes aux recouvrements litigieux, qui bénéficient de la suspension légale des poursuites. Donc, le taux moyen de recouvrement se situe entre 80 et 83 %, en progression régulière de 1 à 2 points entre 2005 et 2007.
L’évolution très dynamique du produit effectif des principaux impôts - qui a pour chacune des trois années 2005, 2006 et 2007 largement dépassé les prévisions initiales de la Loi de Finances – n’a donc guère impacté la gestion des arriérés qui progresse plus lentement.
Tableau PI-15. Recettes du budget général : Prévisions en Lois de Finances initiales et réalisations - montants en milliard de Dirhams -
Prévisions en LFI Réalisations Écarts 2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007
Recettes fiscales totales, dont : 86,46 95,64 108,48 97,45 110,04 131,70 12,71 % 15,06 % 21,40 %
Impôt sur les sociétés 15,77 18,56 25,58 18,80 24,05 30,02 19,21 % 29,58 % 17,36 %
Impôt sur le revenu 20,42 20,90 21,64 22,85 24,37 27,95 11,90 % 16,60 % 29,16 %
TVA (part de l'État) 20,93 24,86 28,02 22,76 27,24 34,79 8,74 % 9,57 % 24,16 %
Droits d'importation 10,05 10,85 10,95 12,38 12,31 13,37 23,18 % 13,46 % 22,10 %
Taxe sur les produits énergétiques 8,12 8,87 9,10 9,00 9,20 10,16 10,84 % 3,72 % 11,65 %
Taxe sur les tabacs manufacturés 5,83 5,55 5,92 5,34 5,61 6,13 -8,4 % 1,08 % 3,55 %
Droit d'enregistrement et de timbre 5,34 6,05 7,27 6,32 7,26 9,28 18,35 % 20,00 % 27,65 %
Source : Lois de Finances 2005, 2006, 2007.
B i) Le taux moyen de recouvrement des créances au titre des deux plus récents exercices était de 75-90 % et le montant total des arriérés d'impôt est significatif.
ii. Efficacité du transfert sur le compte du Trésor des montants d'impôt, taxes, et droits de douane recouvrés par les administrations fiscale et douanière
Les recettes fiscales recouvrées au titre des principaux impôts d’État sont versées sur les comptes du Trésor, tenus par les comptables publics et gérés par la Banque Al Maghrib. Ces recouvrements, assurés pour l’essentiel par les services de la DGI, de la TGR et de la Douane sont centralisés, pour être retracés dans la comptabilité de l’État, par les Trésoriers régionaux. Les retards de transfert sur le compte du Trésor sont très limités et ne portent en général
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que sur les petits versements en espèces. La TGR et la Banque centrale suivent en étroite liaison et au jour le jour l’état des recettes recouvrées et créditées au compte du Trésor.
A ii) Toutes les recettes fiscales sont versées directement dans les comptes gérés par le Trésor ou les transferts au Trésor sont effectués tous les jours.
iii. Fréquence du rapprochement complet des comptes d'évaluation, des recouvrements, des fichiers des arriérés et des montants reçus par le Trésor
Le rapprochement des évaluations, des recouvrements et des transferts au compte du Trésor se fait à intervalles réguliers chaque jour entre les services du Trésor, de la Direction du budget et de la Banque Al Maghrib. Un état cumulé des écarts entre prévisions et réalisations est ainsi émis à la fin de chaque semaine et de chaque mois. Les tendances et les causes des écarts y sont brièvement analysées, avant de faire l’objet avant la fin du premier semestre d’une approche plus circonstanciée pour la préparation de la Loi de Finances de l’année suivante.
B iii) Le rapprochement complet des évaluations de l'impôt, des recouvrements, des arrières et des transferts au Trésor se fait au moins tous les trimestres dans les six semaines suivant la fin de la période.
En méthode M1, la note globale est B+ (B, A, B)
PI-16 Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour 1'engagement des dépenses
i. Degré de prévisibilité et de suivi des flux de trésorerie
L’adoption de la Loi de Finances confère aux MDA l’autorité d’engager les dépenses sur les crédits inscrits à leur budget dès le début de l’année, dès la promulgation de la Loi de Finances votée par le Parlement. Dans la période sous examen, les budgets votés ont été exécutés sans nécessiter des mesures de régulation des dépenses, grâce à une certaine aisance de la trésorerie de l’État due notamment à des plus-values fiscales et au respect des plafonds budgétaires.
Sans encore pouvoir s’appuyer directement sur des systèmes informatisés de collecte des informations et des prévisions des MDA, la Direction du Trésor a établi entre 2005 et 2007 des prévisions de flux de trésorerie actualisées tous les mois. Ces prévisions - confrontées chaque jour aux situations du compte du Trésor à la Banque centrale, et à l’évolution des comptes courants des collectivités locales et des EEP - sont également rapprochées régulièrement des situations hebdomadaires d’exécution du budget de l’État établies par la Direction du budget, en liaison avec la TGR. Depuis 2006, toute possibilité de découvert de la trésorerie de l’État à la Banque a disparu et les avances faites antérieurement ont été intégralement remboursées à la BAM en 2007. Aussi le dispositif de prévision mis en place par la Direction du Trésor devait-il permettre de gérer chaque mois, avec la meilleure visibilité possible, les quatre adjudications de bons ou d’obligations programmées dans leur montant et leur maturité en fonction des besoins prévisionnels du Trésor (cf. PI-17).
Ces prévisions ont bien été actualisées chaque mois, sur la base des entrées et sorties effectives de fonds. Mais les écarts constatés entre prévisions et réalisations en 2006 et en 2007 ont été fréquents et importants.
En 2006, sept mois en excédents de + 11 % à + 38 % et cinq mois en déficits de - 7 % à – 50 %; en 2007, quatre mois en excédents entre + 11 % et + 105 % et huit mois en déficits entre – 4 % et – 70 %, étant observé que les disponibilités du compte du Trésor à la Banque centrale, quand elles se trouvaient confortées par ces excédents, n’étaient pas à l’époque rémunérées. Une convention avec la Banque Al Maghrib était en juin 2008 à l’étude pour organiser le placement de ces fonds sur le marché monétaire.
En 2007, des progrès restaient donc encore nécessaires pour fiabiliser le pilotage mensuel du financement des dépenses publiques, notamment grâce à un suivi plus précis des flux financiers générés par les EEP, les collectivités locales et les comptes spéciaux du Trésor.
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ii. Fiabilité et fréquence des informations périodiques fournies en cours d'exercice aux MDA sur les plafonds d'engagement de dépenses
Les plafonds d’engagement des dépenses des MDA sont fixés par la Loi de Finances. Les crédits de fonctionnement et les crédits d’engagement pour les investissements qui leur sont alloués sont ouverts à leur budget et sont donc utilisables dès le mois de janvier de chaque année.
En cours d’année, la Direction du budget suit de près l’exécution du budget, en liaison avec les MDA et leurs contrôleurs financiers. Elle intervient directement pour préparer et viser les mouvements de crédits budgétaires (cf. infra), y compris les décisions de « déblocage » de subventions, qui représentent plus du cinquième des dépenses budgétaires totales (27 % en 2006 et 29 % en 2007).
iii. Fréquence et transparence des ajustements des dotations budgétaires, dont la décision est prise à un niveau hiérarchique supérieur à la direction des MDA
Des ajustements directs des dotations initiales des budgets des MDA sont autorisés et pratiqués pour des montants significatifs par décrets ou arrêtés du Ministre des Finances en cours d’année. Ces ajustements ont représenté en moyenne 24.9 % du total des dépenses budgétaires entre 2005-07(cf.PI 1). Au cours de la période sous examen, ont ainsi été réalisés :
des ouvertures de crédits, par décrets et par prélèvements sur le chapitre des dépenses imprévues (3,3 MMDH en 2005, 2,3 MMDH en 2006 et 3,2 MMDH en 2007.) ;
des reports par arrêtés de crédits de paiement sur investissements (9 MMDH en 2006 et 2007) ;
des rattachements de fonds de concours, par arrêtés (0,6 MMDH en 2005, 1,4 MMDH en 2006 et 2,6 MMDH en 2007) ;
des relèvements, par arrêtés, des plafonds de charges pour les comptes spéciaux et les SEGMA à hauteur des recettes supplémentaires encaissées (20,8 MMDH en 2005, 30,3 MMDH en 2006 et 33,6 MMDH en 2007).
Tous ces ajustements sont effectués de manière transparente et conforme aux dispositions de la loi organique No 7- 1998 (cf. P-I 27). Cependant les arrêtés de rattachement de fonds de concours et de relèvement des plafonds de charges ne sont pas publiés au Bulletin officiel ; ils sont signés par délégation du Ministre des Finances par le Directeur du budget, son adjoint ou leurs délégataires.
Tous ces ajustements sont cependant bien pris en compte dans les informations régulièrement publiées sur l’exécution des budgets et dans les comptes rendus transmis aux Commissions de finances du Parlement au second semestre. Par ailleurs, plus d’un millier de virements de crédits entre lignes, paragraphes et articles des chapitres budgétaires - avec l’accord du Ministre des Finances (et du Premier Ministre jusqu’en 2005 pour ceux qui dépassaient 10 % des crédits du chapitre) - sont intervenus chaque année entre 2005 et 2007. Ces derniers n’ont représenté en moyenne que 2,2 % du total des dépenses budgétaires.
Au total, les ajustements les plus importants ont été les relèvements de plafonds de charges, qui sont arrêtés en fonction des recettes encaissées et des excédents de recettes reportés de l’année n-1, plutôt au cours du second semestre. D’autre part, les compléments de crédits alloués par prélèvement sur le chapitre des dépenses imprévues sont alloués aux MDA en fonction des besoins les plus urgents.
A i) Des prévisions de flux de trésorerie sont préparées pour 1'exercice budgétaire et sont actualisées tous les mois, sur la base des entrées et sorties effectives de fonds.
A ii) Les MDA peuvent planifier et engager des dépenses pour une période d’au moins six mois à l’avance conformément aux dotations budgétaires.
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C iii) Des ajustements budgétaires significatifs en cours d’exercice sont fréquents, mais effectués de manière assez transparente.
En méthode M1, la note est donc C+ (A, A, C)
PI-17. Suivi et gestion de la trésorerie, des dettes et des garanties
i. Qualité de l’enregistrement des données sur la dette et des rapports y afférents
La dette extérieure fait l’objet d’un suivi efficace par la Direction du Trésor qui produit des rapports périodiques très détaillés sur l’évolution de toutes les composantes de la dette extérieure et de son service. Il s’agit du Bulletin statistique de la dette extérieure (disponible dans les trois langues, française, arabe et anglaise) et qui comporte aussi les statistiques de prévision de l’évolution de la dette en cours pour la période 2008-2014 et des prévisions trimestrielles à court terme des charges en principal et intérêt. La Direction du Trésor produit aussi un rapport annuel très détaillé sur la dette extérieure qui comprend une analyse de l’évolution de la structure de la dette par créancier, par emprunteur, par devise et par type de taux d’intérêt. Ce rapport comprend aussi des données statistiques sur les tirages et les nouveaux engagements, ainsi qu’une analyse de la gestion active de la dette (conversion en investissements, remboursements de dette onéreuse et rachats de dette rééchelonnée).
A i) Les données sur la dette intérieure et extérieure sont complètes, actualisées, font l’objet derapprochement tous les mois et sont jugées de haute intégrité. Des rapports complets de gestionet sur les statistiques (portant sur le service, le stock et les opérations de la dette) sont produits au moins tous les trimestres.
ii. Degré de consolidation des soldes de l’administration centrale
Le suivi de la gestion de la trésorerie est réalisé par la Direction du Trésor et par la Trésorerie générale. La première assure la prévision de l’évolution des charges et des ressources et donc des besoins de financement du secteur public et gère la dette publique (interne et externe). La seconde contrôle les écritures journalières passées sur le compte centralisé des opérations relatives aux dépenses et recettes qu’effectuent les comptables publics pour le compte de l’État, des collectivités locales et des EP qui de par la loi doivent déposer leurs avoirs auprès de la Trésorerie générale et faire viser leurs opérations par les comptables. La Banque du Maroc est l’agent de l’État et tient un seul compte où sont inscrites toutes les opérations. Par conséquence, la Trésorerie générale n’a donc pas à consolider plusieurs comptes bancaires et son degré de consolidation est le plus élevé possible. Cela permet aussi de connaître chaque jour les soldes de trésorerie.
A ii) Tous les soldes de trésorerie sont calculés journellement et consolidés.
iii. Mécanismes de contraction des prêts et d’octroi des garanties
La gestion de la dette publique—intérieure et extérieure—marocaine est l’objet d’un suivi très méticuleux du Ministère des Finances, seule autorité compétente pour émettre ou garantir des emprunts extérieurs. La Direction du Trésor et des finances extérieures (DTFE) est très bien équipée en ressources humaines et en matériel informatique.
La dette des EP est suivie par la DEPP ; elle est prise en compte par la DTFE lorsque les établissements concernés n’ont pas d’autonomie financière et de comptes bancaires autres que celui auprès de la Trésorerie générale.
Les emprunts sont contractés pour le financement de projets d’investissements et non point pour financer le déficit budgétaire. Récemment un emprunt a été conclu sur le marché financier international afin de tester la crédibilité financière internationale du Maroc auprès des investisseurs internationaux. Il a été fort bien accueilli par le marché.
De plus, pour ce qui est de la soutenabilité de la dette, il convient de prendre acte que le Maroc s’est considérablement désendetté ces dernières années, grâce aux recettes de privatisations et à l’augmentation très
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sensible des recettes fiscales. Il n’y a donc pas de problème de soutenabilité. Toutefois, comme mentionné pour l’indicateur PI-12 un diagnostic de soutenabilité a été effectué par le FMI en 2007. Le niveau de la dette totale est très raisonnable (voir indicateur PI-12) en dessous du critère de 60 % du PIB.
Ensuite, les garanties gouvernementales en matière de dette extérieure des EP ne peuvent être accordées qu’avec l’autorisation du Ministère des Finances. Par ailleurs, comme déjà signalé pour l’indicateur PI-9, les garanties de l’État à divers Fonds d’aide dans des domaines divers (crédits à des jeunes promoteurs, restructuration, innovation, auto-emploi, etc…) sont accordées à travers la Caisse centrale de garantie, institution financière publique dont le rapport annuel est très exhaustif et comporte aussi des prévisions pour l’année en cours.
A iii) L’administration centrale contracte des emprunts et émet des garanties sur la base de critères transparents et d’objectifs budgétaires. L’approbation est donnée toujours par une seule entité compétente de l’administration centrale.
Au total, la note est en méthode M2 : A (A, A, A)
PI-18 Efficacité des contrôles des états de paye
La Loi de Finances 2006 a prévu la création de 12.000 nouveaux postes budgétaires en plus de 3.000 emplois destinés à la titularisation du personnel temporaire permanent et du personnel occasionnel (cf. articles 39 et 40 de la Loi de Finances 2006). Le total des postes budgétaires théoriques s’est élevé de ce fait à 818.863. Le nombre des postes budgétaires occupés, a atteint 785.836 en 2006 et les postes vacants se sont élevés au 31/12/2006 à 33.027 postes, dont 60 % relèvent de l’Administration de la défense nationale, et 18 % du Ministère de l’Intérieur.
Les dépenses de rémunération des fonctionnaires sont engagées sans ordonnancement préalable et imputées à un chapitre doté de crédits à caractère évaluatif, au besoin remis à niveau en fin d’année. La paie de tous les fonctionnaires de l’État est versée par la TGR, et gérée par chaque ministère. Son contrôle et sa liquidation sont pour l’essentiel assurés par la TGR. Mais toutes les décisions relatives aux recrutements, aux nominations, et aux promotions sont périodiquement examinées en liaison avec les services employeurs, sur le plan de leur régularité et de leur adéquation avec les effectifs et les plafonds détaillés des emplois budgétaires.
La centralisation au Ministère des Finances de la paye de près de 650.000 fonctionnaires et la déconcentration de sa gestion dans les ministères techniques ne facilite guère l’intégration des états de paye et des fichiers nominatifs du personnel, quelle que soit l’efficacité du système informatique de paie des agents de l’État (@jour et les efforts méritoires de coordination déployés par la TGR et les Directions des ressources humaines (DRH) ministérielles.
Dans la période sous examen - et au fur et à mesure de l’implantation à la TGR et dans les principaux ministères de systèmes d’information comptable intégrant tout le cycle de gestion du personnel - la prise en compte des modifications des effectifs et des paramètres statutaires de leurs traitements a nettement progressé.
Le recours généralisé à des procédures d’actes collectifs ainsi qu’au paramétrage des mesures statutaires a permis d’automatiser largement la gestion de la paie, ses modifications et son contrôle. Les retards se sont ainsi réduits ; ceux qui restaient encore préoccupants à la fin de 2007 étaient dus plus à la complexité des procédures administratives de gestion de la fonction publique qu’à des difficultés techniques de mise à jour des états de paye.
Les simplifications administratives décidées par le Gouvernement en 2007, notamment pour les recrutements, feront encore gagner du temps. Mais elles exigeront une vigilance accrue de la TGR et des services ordonnateurs, ainsi que le développement des audits internes conjoints, à fréquence semestrielle, lancés en 2007, pour assurer le contrôle de la régularité des modifications des fichiers nominatifs et des états de paye.
i. Degré d’intégration et de rapprochement des données relatives à l’état de paye et au fichier nominatif
La liaison « directe » des fichiers nominatifs des ministères et des états de paye centralisés dans l’application informatique @jour de la TGR n’était pas encore assurée fin 2007. Il n’est d’ailleurs pas évident qu’elle puisse devenir à la fois opérationnelle et efficace à terme rapproché, sans changer en même temps l’organisation de l’administration, et la répartition des responsabilités entre les ministères techniques et le Ministère des Finances.
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En attendant, la TGR a pris les dispositions nécessaires pour assurer dans les meilleures conditions possibles le rapprochement des données relatives aux états de paye et aux fichiers nominatifs. Dans l’organisation en vigueur, chaque mois les modifications apportées aux états de paye sont bien documentées dans leurs différentes étapes d’élaboration et de vérification. Elles sont préparées par les DRH, et soumises pour les plus importantes d’entre elles, au contrôle de régularité du Contrôleur financier, puis transmises au Centre de traitement de la TGR pour contrôle, liquidation et paiement.
Au cours de cette dernière étape, et par référence notamment aux données du mois précédent, des justifications complémentaires peuvent être demandées sur les modifications les plus importantes, comme certains rappels, les radiations ou les réintégrations.
ii. Modifications apportées en temps opportun au fichier nominatif et à l’état de paye
Au cours de la période 2005 à 2007, des progrès ont été réalisés avec le concours actif de la TGR dans l’actualisation des modifications depuis l’approbation par les ministères techniques. Pour les radiations à la suite de retraite, démission ou décès, le délai de traitement a ainsi été ramené de 4,77 mois en 2005 à 2,45 mois en 2007. Pour les recrutements des dispositions ont été prises pour respecter l’objectif d’un premier règlement dans les deux mois, comme le Gouvernement s’y est engagé en 2007.
iii. Contrôles internes des modifications apportées au fichier nominatif et à l’état de paye
À la diligence de la TGR, et au fur et à mesure du développement effectif du contrôle interne dans les principaux Ministères techniques (cf. infra), des rapprochements entre états de paye et fichiers nominatifs ont été réalisés pour contrôler la validité des paramètres pris en compte par la TGR sur la base des pièces justificatives communiquées sur l’évolution des effectifs et les avancements d’échelon et de grade. Depuis 2007, le principe de la réalisation d’un minimum de cinq audits conjoints par an a été retenu.
Les statistiques communiquées par la TGR montrent le détail et les délais des redressements effectués en 2007 à la suite d’audits. Leur portée est certes exemplaire, même s’ils paraissent encore relativement tardifs et d’ampleur assez limitée : 22 mois et 8 MDH en 2006 pour 211 cas.
Enfin, le pouvoir de modification des fichiers et des états de paye est rigoureusement limité aux gestionnaires dûment autorisés par leur hiérarchie dans les ministères et habilités par l’administrateur du système informatique @jour à la TGR. La gestion des habilitations et leur suivi sont organisés très précisément, sur la base des autorisations signées et tenues à jour par les responsables des DRH des ministères.
A iii) Le pouvoir pour la modification des fichiers et des états de paye est restreint, et tout changement donne lieu à une trace auditable.
B i) Les états de paye et le fichier nominatif ne sont pas directement reliés, mais 1'état de paye est étayé par une documentation complète portant sur toutes les modifications apportées au fichier nominatif tous les mois et vérifié par rapport aux données de 1'état de paye du mois précèdent.
B ii) L’actualisation des modifications apportées au fichier nominatif et aux états de paye peut accuser un retard de trois mois, mais ce retard n’a d’incidence que sur un petit nombre de changements. Les ajustements rétroactifs sont effectués occasionnellement.
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iv. Existence de mesures de vérification de l’état de paye pour déceler les failles du système de contrôle interne et/ou des employés fantômes
Depuis 2006, dès que les données de l’année sont disponibles, une opération de vérification croisée entre fichiers nominatifs et états de paye est diligentée pour rapprocher les effectifs budgétaires, les dépenses correspondantes et les modifications statutaires intégrées au 31 décembre.
Des opérations de contrôle interne sont aussi lancées par les ministères techniques - en liaison ou le plus souvent à l’instigation de la TGR (cf. supra) : elles contribuent à déceler directement ou indirectement certaines failles. Les informations communiquées sur ce point par la Paierie principale des rémunérations (PPR) font encore état de redressements non négligeables effectués à la suite des actions de contrôle des absences irrégulières lancées à son initiative : le procédé de « mise en numéraire » des agents dont la présence ne semble pas justifiée a abouti à 363 radiations et 225 suspensions de traitement entre 2005 et 2007. Ce type d’intervention, même si leurs résultats demeurent assez modestes, ont incontestablement une valeur d’exemplarité et un effet de dissuasion.
Il resterait à établir et à actualiser le bilan précis et complet des mesures de vérification interne ou externe des états de paye et des habilitations : car la détection des paies indues et des surclassements indiciaires fait aussi partie des missions d’audit et de contrôle imparties à l’Inspection générale des finances, aux Inspections générales des ministères techniques et à la Cour des comptes.
B iv) La vérification des états de paye de l’ensemble des entités de l’administration centrale a étéeffectué au moins une fois au cours des trois dernières années.
Note d’ensemble en M1 : (B, B, A, B), soit B+
PI-19 Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrôles de la passation de marchés publics
i. Utilisation d'une méthode compétitive pour la passation des marchés publics
Utilisation d'une méthode compétitive pour la passation des marchés publics dont le montant excède le seuil national établi pour les achats de faible valeur. La réglementation des marchés publics a fait l’objet d’une refonte complète sous la forme d’un décret en Conseil des Ministres en date du 5 février 2007, applicable à compter du 1er octobre de la même année. Dans ses modalités, ce nouveau régime respecte - à l’exception d’une clause de « préférence en faveur de l’entreprise nationale » inscrite dans l’article 81 du décret précité - les standards internationaux les plus récents. Il assouplit les possibilités de recourir à la négociation et postule, pour en garantir l’objectivité, le développement du contrôle de gestion et de l’audit interne dans tout le secteur public.
À noter que les marchés sous examen pour la période 2005-2007 sont pour l’essentiel régis par un décret n°2.98.482 du 30/12/1998 qui impose aux services de l’État, des établissements publics et des collectivités territoriales le recours à une méthode compétitive pour la passation de tous leurs marchés qui dépassent le montant de 200.000 DH. L’application effective des règles et des procédures prévues par ce décret est soumise au contrôle de conformité des contrôleurs des engagements, dont le visa est requis avant toute notification des marchés ayant fait l’objet d’un appel d’offre. Les paiements sont effectués par les comptables du Trésor après vérification du respect des clauses prévues aux marchés, y compris les modalités de calcul des révisions de prix et, le cas échéant, l’application des pénalités.
Tous les marchés dépassant 5 MDH doivent être vérifiés par l’IGF, et audités par les Inspections générales des plus importants ministères techniques comme l’Equipement ou l’Agriculture.
Le recours à la procédure d’appel d’offres ouvert (AOO) reste prépondérant en termes de nombre mais diminue en termes de valeur (53,9 % en 2007 au regard de 64 % en 2005).
La part des marchés négociés augmente en valeur de 35,1 % en 2005 à 45,8 % en 2007, alors que leur nombre a diminué, passant de 8,2 % en 2005 à 4,9 % en 2007.
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Tableau PI-19. Répartition des marchés en nombre et en valeur
Année AOO AOR Marchés négociés Concours
En nombre 2005 88,9 % 2,8 % 8,2 % 0,1 % 2006 86,6 % 6,3 % 6 ,9 % 0,2 % 2007 88,0 % 7,1 % 4,9 % 0,1 % En valeur 2005 64,0 % 0,8 % 35,1 % 0,1 % 2006 44,9 % 2,0 % 53,0 % 0,1 %
2007 53,9 % 1,1 % 45,8 % 0,0 %
Source : Trésorerie générale du Royaume, Direction marchés publics
A i) Des données précises sur les méthodes de passation des marchés publics existent et indiquent que plus de 75 % des marchés dont le montant est supérieur au seuil fixé sont passés par appeld'offres ouvert.
ii.Étendue de la justification du recours des modes de passation moins concurrentiels
Le recours à des modes de passation moins concurrentiels doit en principe être réservé aux marchés de la Défense nationale et aux travaux ou prestations exigeant de hautes compétences technologiques, ou/et l’utilisation de procédés protégés par des brevets d’invention. Il est également possible de recourir à un marché négocié en cas d’appel d’offre jugé infructueux pour cause d’offres jugées inacceptables.
En l’état des informations obtenues sur l’étendue effective de ces exceptions, et sur les dispositions prises pour éviter les entorses les plus graves au principe de concurrence, le contournement des procédures fixées par la réglementation en vigueur ne serait guère pratiqué. Encore faudrait-il, pour s’en convaincre, disposer des résultats des audits effectués chez les MDA pour détecter les irrégularités dans le choix des procédures d’attribution, notamment dans les cas d’appels d’offre réputés infructueux (cf. P-I 20).
B ii) D'autres méthodes moins concurrentielles sont, en cas d'utilisation, justifiées conformément aux exigences réglementaires.
iii. Existence et fonctionnement d'un mécanisme d'enregistrement et de traitement des réclamations
La réglementation en vigueur précise les modalités de dépôt et de traitement des réclamations, notamment dans leurs délais et dans leur forme au niveau hiérarchique (maître d’ouvrage, ministre concerné, Premier Ministre). La saisie pour avis de la « Commission des marchés », par le Secrétaire général du Gouvernement sur le recours gracieux d’un candidat évincé est prévue. Cependant, aucun délai n’est fixé pour le traitement d’une plainte pour la Commission des marchés. D’autre part, la commission des marchés est une commission ad hoc composée entièrement de représentants de l’Administration. Par conséquent, elle ne peut être considérée comme un mécanisme de recours véritablement indépendant et efficient.
Les plaignants ont également la possibilité de déposer un recours auprès du Tribunal administratif (TA). Mais ce processus est réputé assez long, même si la possibilité de recourir à un référé peut permettre d’imposer des mesures conservatoires. Aucune disposition spécifique permettant le traitement à temps des plaintes sur les marchés en cours de passation n’est spécifiquement prévue.
L’enregistrement systématique des réclamations et le suivi de leur traitement n’étaient pas, entre 2005 et 2007, de pratique courante, sauf à la DAAG du Ministère des Finances qui n’avait cependant recensé qu’un nombre très réduit de réclamations. La Fédération des travaux publics n’a pas infirmé ce dernier constat, ni le Secrétariat de la Commission des marchés. Il semblerait également que, hormis pour certains gros marchés de travaux, les réclamations en forme de recours ne soient pas très nombreuses et que, le cas échéant, le traitement direct et gracieux des réclamations puisse être plutôt pratiqué.
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La création en 2007 d’un site Web consacré aux marchés publics (www.marchéspublics.gov.ma) - et son enrichissement progressif depuis les prévisions d’appels d’offres des ministères jusqu’aux résultats complets – avec des informations très complètes sur la réglementation en vigueur devrait, à partir de 2007, faciliter la formulation des réclamations et l’exercice du droit de recours des candidats non retenus.
C iii) Un mécanisme d'enregistrement et de traitement de réclamations liées au processus de passation des marchés est en place, mais sa conception laisse à désirer et elle ne fonctionne pas d'une manière qui permette une résolution en temps opportun des réclamations.
La note globale, en méthode M2, est B (A, B, C)
PI-20 Efficacité des contrôles internes des dépenses non salariales
i. Efficacité des mesures de contrôle des engagements de dépenses
Le système de contrôle a priori de tous les engagements de dépenses budgétaires, selon des modalités fixées par un décret du 30/12/1975 modifié en 2002 et 2005, a été appliqué au cours de la période 2005-2007 :
Le contrôle a priori de l’engagement porte sur tous les achats de biens et services, les subventions et transferts, les dépenses en capital ainsi que sur les dépenses salariales de non titulaires : il vérifie la disponibilité des crédits, leur imputation, l’habilitation de l’ordonnateur, la régularité de l’ensemble des procédures de marchés publics pour les achats et les travaux d’équipement.
D’autre part, si une dépense était par erreur visée et engagée en dépassement du plafond de crédit, la dépense ne pourrait pas être payée par le comptable qui doit procéder à une deuxième vérification au moment de la réception de l’ordonnancement.
Des mesures ont également été prises depuis 2002 et amplifiées en 2005-2007 pour juguler certaines pratiques de reports à l’année suivante de la régularisation budgétaire des engagements pris pour des biens et services livrés en fin d’exercice (cf. PI-4 sur les arriérés). Et s’agissant des dépenses d’équipement, le contrôleur des engagements procède en début d’année à une « consolidation des crédits », qui permet de mettre en réserve les crédits de paiement nécessaires pour couvrir les engagements déjà contractés sur les programmes en cours de réalisation. Les diligences à exercer pour veiller à l’application des règles de passation des marchés et des clauses de révision de prix ont été formulées très précisément par la TGR à l’intention des contrôleurs des engagements et des comptables publics En 2007, l’attention des contrôleurs a été appelée sur la vérification des marchés de régularisation et les pratiques de fractionnement des commandes.
Le contrôle des engagements porte sur la totalité de la dépense, c'est-à-dire d’après la réglementation en vigueur, sur : la totalité de la dépense à laquelle l’administration concernée s’oblige pour toute l’année d’imputation ; et la répercussion éventuelle de l’engagement sur l’emploi total des crédits de l’année en cours et des années ultérieures. Ainsi appréciée, la dépense ne doit donc pas dépasser, pour les crédits d’investissement, le montant des crédits de paiement disponibles de l’année et celui des crédits d’engagement disponibles au titre des paiements à assurer au cours des années ultérieures.
Au total, la procédure de contrôle des engagements paraît avoir effectivement limité les engagements aux dotations budgétaires disponibles, c'est-à-dire aux dotations budgétaires ouvertes en Loi de Finances, éventuellement réajustées en cours d’année, par décrets ou arrêtés du Ministre des Finances.
Considéré - en raison précisément de son application systématique - comme trop formalistes et source de retards dans l’ordonnancement des dépenses, le contrôle a priori des engagements devait évoluer en trois ans, comme l’a décidé le Gouvernement dès la fin de 2001, vers une « gestion budgétaire sur base des résultats » et une « globalisation des crédits budgétaires » pour permettre une plus grande autonomie des services déconcentrés.
La concrétisation de ces réformes a fait l’objet d’une série de mesures de déconcentration financière depuis 2002, qui privilégie - avec le soutien de la Banque mondiale et de l’Union européenne – l’adoption progressive d’un système de contrôle a posteriori en fonction de la capacité des ordonnateurs. C’est ainsi qu’à la fin de la période
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2005-2007, plusieurs services des MDA jugés les mieux outillés pour limiter les risques inhérents à l’application de ce nouveau dispositif, se sont préparés et, pour certains d’entre eux déjà engagés à titre expérimental, dans la gestion budgétaire par objectifs.
Il était sans doute encore trop tôt, en 2007, pour estimer si ces mesures nouvelles avaient pu avoir un impact sur la qualité et la rigueur du contrôle interne et externe des dépenses budgétaires. Les premiers rapports des audits confiés dans ces MDA à l’Inspection générale des finances (cf. infra PI-20 et 21) ne paraissent pas avoir évalué cet impact, et sont plutôt axés sur l’appréciation de la capacité des services ordonnateurs à passer au contrôle a posteriori en en maîtrisant les risques.
Pour sa part, la Cour des comptes, dans son rapport d’activité pour 2007 publié en octobre 2008, a appelé l’attention des pouvoirs publics sur l’impact des modifications ainsi apportées au régime de responsabilité des contrôleurs et comptables publics, au regard de celui des ordonnateurs.
A i) Une série complète de mesures de contrôle de 1'engagement des dépenses est en place et limite effectivement les engagements aux ressources disponibles et aux dotations budgétaires approuvées (telles que révisées).
ii. Exhaustivité, pertinence et clarté des autres règles/procédures de contrôle interne.
Ni le rattachement du Contrôle des dépenses engagées à la TGR, par un décret du 13 février 2006, ni les mesures prises pendant la période sous examen pour globaliser la gestion budgétaire, en déconcentrer l’exercice ou pour implanter des dispositifs et des méthodes d’audit, mieux adaptées à la gestion budgétaire par objectifs, ne paraissent pas avoir encore changé fondamentalement les conditions d’exercice du contrôle interne.
L’évaluation des risques et l’adaptation des mesures de contrôle pour les gérer figurent bien dans les programmes des actions de réforme de l’administration et commencent à se développer, surtout à l’Inspection générale des finances et dans quelques Inspections générales ministérielles, en charge de les illustrer et de les diffuser.
En attendant, les règles qui gouvernent la gestion des crédits budgétaires, plus précisément celles du contrôle a priori de leur l’engagement et de leur ordonnancement sont claires, connues et appliquées. Elles concernent aussi la gestion et la sauvegarde des actifs publics au terme des nombreuses dispositions qui figurent, non seulement dans les codes et décrets à caractère comptable ou budgétaire, mais aussi dans les textes sur le domaine public (de l’État et des communes, ainsi que les domaines routier, forestier, et maritime)
Progressivement, les rapports des Inspections générales dans les missions qui leur ont été confiées vont au-delà des habituelles vérifications de régularité comptable et juridiques pour auditer la fiabilité et la pertinence des procédures et de l’organisation de la gestion des MDA (cf. PI 21).
Enfin, le contrôle de l’application de la réglementation des marchés publics (cf. P-I 19) est exercé par la TGR à l’occasion du visa des engagements de dépenses et par la Direction du budget, qui participe aux Commissions centrales des marchés. (cf. PI-9) pour les marchés qui dépassent 30 MDH.
Il n’est cependant pas possible de considérer - même en 2007 - que les règles et procédures de contrôle interne effectivement en vigueur « intègrent une série complète de mesures, comme la « prévention des erreurs », et « le respect des délais d’établissement des états financiers ».
C ii) Les autres règles et procédures de contrôle interne prévoient une série de règles de base pour le traitement et l’enregistrement des transactions, qui sont comprises par les agents directement concernés par leur application.
iii. Degré de respect des règles de traitement et d’enregistrement des transactions
En dehors du contrôle des engagements de dépenses (cf. (i), les règles à respecter dans le traitement et l’enregistrement des transactions concernent, au niveau du comptable payeur : l’exactitude dans les calculs de liquidation des prestations ou des livraisons; l’identification du créancier, une ultime vérification que le dossier ne
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comporte pas d’anomalies ou d’omission portant par exemple sur les modalités de passation des marchés, et l’attestation du service fait. À noter que le contrôle des engagements a été confié à la TGR depuis 2006.
D’après les indications assez convergentes données lors des entretiens de la mission d’évaluation avec la TGR et l’Inspection générale des finances, les règles de base seraient respectées et le recours à des procédures simplifiées ou d’urgence sans passer par des autorisations budgétaires réglementaires ne serait ni possible ni nécessaire. Cependant, aucun document d’ensemble sur les écarts relevés dans l’application des règles de traitement et d’engagement des transactions n’a été communiqué ; il n’est pas évident qu’une telle récapitulation ait pu être établie dans la période sous examen.
C iii) Les règles sont observées dans une large majorité de cas.
Au total, en méthode M1, la note globale est C+ (A, C, C)
PI-21. Efficacité du système de vérification interne
i. Couverture et qualité de la vérification interne
Au cours de la période sous examen, des améliorations significatives ont été réalisées dans le domaine du contrôle interne, à la fois dans la couverture des administrations et organismes publics, dans l’organisation et les méthodes des audits ainsi que dans le suivi des conclusions et préconisations des rapports. Pour ce qui concerne les administrations centrales, un décret du 2 décembre 2005 dispose que tous les ministères doivent inclure dans leur organisation une Inspection générale et une unité d’audit et de contrôle de gestion : tel était le cas, en 2007, des ministères les plus importants (Santé, Agriculture, Pêche,…), mais à des degrés et capacités divers.
L’Inspection générale des finances dont le statut a été fixé par un Dahir Royal du 14 avril 1960 comprend 95 inspecteurs et a une couverture complète de l’ensemble du secteur public.
Ses méthodes d’intervention ont très largement évolué, des pratiques classiques d’inspection vers des pratiques d’audit mieux en rapport avec les standards internationaux. Elle dispose depuis 2006 d’un manuel très complet de normes d’audit conformes aux normes internationales d’audit (ISA) applicables aux secteurs privé et public, ainsi qu’aux meilleures pratiques d’audit des entreprises publiques. Ce manuel, financé avec l’appui de la Banque mondiale, a été élaboré avec le concours de l’Ordre des experts comptables, de la Compagnie des commissaires aux comptes et de l’Institut français de l’audit et du contrôle interne (IFACI) : il constitue un référentiel précis pour les missions d’audit du secteur public confiées à l’IGF en nombre croissant depuis 2004 et aussi un outil pédagogique utile pour la formation des inspecteurs des finances et des IGM en charge de ces nouvelles interventions. Enfin, une unité d’audit interne des centres comptables a été créée à la TGR.
À noter qu’il est cependant difficile pour la période 2005 à 2007 d’évaluer la part des vérifications axées sur les aspects systémiques des rapports d’inspection et d’audit. Cette part est certainement supérieure au seuil de 20 % et serait estimée par l’IGF à plus de 50 %. Au vu de l’indicateur ci-dessous (ii), le cumul de la part des audits des organismes publics et celle des audits de performance, qui tous deux comportent des aspects systémiques mais pas complètement, dépassent en effet le seuil de 50 % en 2006 et 2007 (60 % en 2006 et 57 % en 2007).
B i) La vérification interne est opérationnelle pour la plupart des entités de 1'administrationcentrale (mesurée par la valeur des recettes/dépenses), et généralement conforme aux normesprofessionnelles. Elle est axée sur les aspects systémiques (au moins 50 % du temps de travail dupersonnel).
ii. Fréquence et diffusion des rapports
En fait, les rapports et les audits sur le contrôle interne des départements ministériels et dont fait état l’administration marocaine ont été en 2006 et surtout en 2007 élaborés par l’IGF.
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Tableau PI-21a. Inspection générale des finances
Année 2005 Nombre de missions pourcentage Audit de projets financés par les bailleurs de fonds 31 36
Audit des organismes publics et services financiers 29 34
Études et enquêtes 4 5 Évaluation des programmes publics INDH
1 20
1 24
Total 85 100
Année 2006 Nombre de missions pourcentage
Audit de projets financés par les bailleurs de fonds 26 30
Audit des organismes publics et services financiers 36 41
Études et enquêtes 5 6
Audit de performances INDH 20 23
Total 87 100
Année 2007 Nombre de missions pourcentage
Audit de performances des départements ministériels 11 14
Audit de projets financés par les bailleurs de fonds 29 37
Audit des organismes publics et services financiers 14 18
Études et enquêtes 4 5
Audit de performances INDH 21 26
Total 79 100
Source : Statistiques de l'Inspection générale des finances.
Après sept « audits des capacités de gestion des ordonnateurs (Santé, Justice, Culture, Finances, Agriculture, Eaux et Forêts, Equipement), l’IGF a effectué en 2007 onze « audits de performance » dans différents ministères techniques. Certains de ces rapports – dont la part consacrée à l’audit de système paraît s’être accrue - ont été réalisés en coopération avec les IGM compétentes. L’IGF, qui a élaboré au total entre 2005 et 2007 plus de 200 rapports de vérification, a réalisé un nombre croissant d’audits dans la catégorie des EEP et des CAS (dont 61 pour l’INDH), ainsi que pour les projets financés par des bailleurs de fonds (86 audits au cours de la période).
iii. Mesure de la suite donnée par les autorités responsables aux conclusions de la vérification interne
Pour évaluer objectivement l’efficacité du système ainsi développé, la difficulté réside dans la disponibilité d’informations encore trop dispersées, voire inaccessibles, pour la mission d’évaluation du PEFA, comme les rapports de l’IGF et des IGM, ou les comptes rendus des instances en responsabilité pour les suites données aux audits, (Réunions interministérielles pour l’administration ou Conseils d’administration pour les entreprises de l’État). Quant aux suites données à ces rapports, force est de constater que les lettres de mission adressées à l’IGF, si elles assignent bien des délais de réalisation aux audits ainsi lancés, ne font pas état des modalités du suivi des préconisations des inspecteurs. On trouve cependant dans quelques rapports d’activité des MDA et de certains SEGMA importants la mention des interventions de l’IGF et, le cas échéant, des suites déjà données ou projetées.
L’IGF apporte un intérêt certain aux suites données aux recommandations formulées par les missions d’audit : elle entend leur ménager dans ses programmes annuels de vérification une part importante. En se rapprochant des IGM, l’IGF devrait mieux cibler le suivi des mesures déjà préconisées par les vérificateurs. Par ailleurs, l’IGF communique systématiquement ses rapports, quand ils sont de nature à mettre en cause la responsabilité personnelle des dirigeants et des gestionnaires responsables, à la Cour des comptes et le cas échéant au Ministre de la Justice. Au titre de 2006 et de 2007, 27 rapports ont ainsi été transmis à la Cour des comptes.
B ii) Des rapports sont établis régulièrement pour la majorité des entités ayant fait l'objet de la vérification et sont adressés à 1'entité ayant fait l'objet de la vérification, au Ministère des Finances et à 1'institution supérieure de contrôle.
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Tableau PI-21b. Rapports IGF transmis à la Cour des comptes au titre des années 2006 et 2007
Année Nombre de rapports transmis 2006 8 2007 19 Total 27
Source : Statistiques de l'Inspection générale des finances.
À noter enfin que l’IGF s’est dotée, à partir de janvier 2009, d’un système informatique de gestion des missions qui permet un suivi automatique des recommandations formulées par les auditeurs.
Au total, en méthode M1, la note serait C+ (B, B, C)
RÉSUMÉ DE L’ÉVALUATION SUR LA PRÉVISIBILITÉ ET CONTRÔLE DE L’EXÉCUTION DU BUDGET
PI-13 Transparence de 1'assujettissement et des obligations des contribuables A PI-14 Efficacité des mesures d'immatriculation des contribuables et de réévaluation de 1'impôt, des
taxes et des droits de douane B+
PI-15 Efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières B+ PI-16 Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour 1'engagement des dépenses C+ PI-17 Suivi et gestion de la trésorerie, des dettes et des garanties A PI-18 Efficacité des contrôles des états de paye B+ PI-19 Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrôles de la passation des marchés B PI-20 Efficacité des contrôles internes des dépenses non salariales C+ PI-21 Efficacité du système de vérification interne C+
3.5. COMPTABILITÉ, ENREGISTREMENT DE L’INFORMATION ET RAPPORTS FINANCIERS
PI-22. Régularité et respect des délais des opérations de rapprochement des comptes
i. Régularité du rapprochement bancaire
Les rapprochements des comptes sont journaliers au niveau central du compte du Trésor entre la TGR et la Banque centrale, Banque Al-Maghrib (BAM).
Au niveau régional, chaque trésorier reçoit de l’agence de la Banque centrale, un relevé quotidien des opérations retracées au débit et au crédit du compte courant du Trésor. Il procède ainsi au rapprochement des opérations de dépenses initiées par ses services pour son propre compte ou pour le compte des comptables subordonnés, étant rappelé que seul le trésorier est habilité à mouvementer le compte courant du Trésor en débit. Le trésorier constate également les recettes versées par des tiers et rapproche les opérations de recettes initiées par les comptables subordonnés, étant précisé que chaque versement de fonds à l’agence de la BAM a donné lieu à communication des pièces justificatives correspondantes.
Au niveau central de la TGR, chaque trésorier adresse mensuellement un fichier des opérations de débit et de crédit effectuées avec l’agence locale de la BAM.
L’administration centrale de la BAM dresse et communique quotidiennement à la TGR un relevé et un fichier récapitulatifs par trésorier des opérations retracées au niveau des agences.
Tous ces rapprochements sont effectués par le biais de deux applications informatiques qui permettent de vérifier et de rétablir le cas échéant la concordance entre la comptabilité de l’État et les opérations retracées au compte courant du Trésor.
C iii) Les gestionnaires font un certain suivi des questions majeures, mais avec du retard.
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A i) Le rapprochement de tous les comptes bancaires de1'administration centrale se fait au moins tous les mois, généralement dans les quatre semaines suivant la fin de la période, sur une base agrégée et détaillée.
ii. Régularité du rapprochement et de l’ajustement des comptes d’attentes et d’avances
Au niveau des chapitres et articles du budget des MDA, le rapprochement est mensuel : la balance générale des comptes est établie chaque mois et arrêtée au 31 décembre pour préparer le compte général de l’État, base du projet de loi de règlement du Budget. La réglementation comptable en vigueur autorise l’imputation provisoire d’une dépense ou d’une recette faute d’indications suffisantes ou lorsque l’opération enregistrée est en attente de transfert. La régularisation des ces imputations provisoires est normalement effectuée en cours d’exercice et finalisée lors du bouclage du compte général de l’État au 31 décembre. Et en cours d’exercice, le paiement d’avances, pour des travaux ou études dont l’échelonnement est prévu dans les marchés ou contrats correspondants, est comptabilisé et imputé sur les crédits ouverts au Budget de l’année. Leur régularisation intervient lorsque les travaux ou les études sont livrés et réceptionnés.
D’autre part, pour faciliter la gestion déconcentrée des crédits de fonctionnement courant et des redevances affectées, un régime de régies d’avances et de recettes est prévu par le règlement général de comptabilité publique (Art. 19 du décret n° 330-66 du 21 avril 1967 sur les régisseurs et payeurs délégués). L’utilisation des avances doit être justifiée en fin de mois, avant leur renouvellement et les recettes reversées à bref délai au fur et à mesure de leur encaissement, leur imputation budgétaire étant ainsi régularisée. Le contrôle des régisseurs est exercé avec vigilance par les comptables publics.
A Le rapprochement et 1'ajustement des comptes d'attentes et d’avances se font au moins tousles trimestres, dans le mois suivant la fin de la période et avec quelques reports de solde.
Au total, en méthode M2, la note serait A (A, A)
PI-23. Disponibilité des informations sur les ressources reçues par les unités de prestation des services primaires
Depuis la création en 2000 des SEGMA (cf. section 2 du rapport) et en application de la Loi Organique 7.98, on peut considérer que les plus importantes unités de prestations de service dans les domaines de la santé et de l’éducation disposent de ressources clairement identifiées et affectées, même si leur montant fait l’objet en cours d’exercice d’ajustements.
Un rapport particulier sur les SEGMA est annexé au projet de Loi de Finances soumis au Parlement : Il rappelle en 2005 et en 2006 - mais pas en 2007 - le détail des recettes propres et subventions ainsi que celui des dépenses de fonctionnement et d’investissement des 151 SEGMA pour les années n-1 et n-2. Parmi ces SEGMA, 58 sont rattachées au Ministère de la Santé (centres hospitaliers et hôpitaux civils et militaires) et 38 au Ministère de l’Éducation (instituts et centres de formation).
Les « morasses » budgétaires donnent en Lois de Finances initiales le détail des ressources prévisionnelles des SEGMA ainsi que, pour un égal montant celui des crédits ouverts pour leurs dépenses d’exploitation et d’investissements.
Les ouvertures de crédits supplémentaires en fonction des recettes propres ou autres concours financiers encaissées au-delà des plafonds inscrits en Lois de Finances initiales sont récapitulées en fin d’année, mais ne font pas systématiquement l’objet d’informations détaillées par les SEGMA, en cours ou en fin d’année, sauf dans la prochaine Loi de Finances.
pour les centres de santé, un rapport annuel est établi et diffusé sur leur activité et leurs ressources.
pour l’éducation, cependant, les informations détaillées dont disposent les administrations centrales dans les rapports de suivi d’exécution de leurs budgets, ne sont pas régulièrement publiées pour chaque établissement ni pour les écoles primaires.
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pour les 16 Académies régionales de l’éducation et de la formation (AREF) - qui ont le statut d’EEP et gèrent des interventions pour le développement de la scolarisation, l’amélioration de la qualité des services éducatifs et la modernisation des équipements didactiques,- l’administration centrale approuve et contrôle les budgets d’exploitation et d’investissement et leur trésorerie.
au niveau local, les directeurs des services déconcentrés devraient être en mesure de fournir à la demande, notamment celles des élus locaux, toutes les informations nécessaires pour suivre et au besoin faire connaître les moyens mis à disposition des unités de prestation de services primaires.
B i) Les systèmes courants de collecte des données ou les systèmes comptables fournissent desinformations fiables sur tous les types de ressources perçues en espèces et en nature par lescentres de santé primaires dans une bonne partie du pays. L'information est consignée dans des rapports au moins tous les ans.
Au total, en méthode M1, la note serait B
PI-24. Qualité et respect des délais des rapports d'exécution budgétaire produits en cours d'année
i. Portée des rapports en termes de couverture et de compatibilité avec les prévisions budgétaires
La TGR joue un rôle essentiel dans le suivi de l’exécution des Lois de Finances, en application de l’Article 124 du Règlement général de la comptabilité publique (Décret n° 330-66 du 21 avril 1967) qui stipule qu’elle « adresse mensuellement au Ministre des Finances un état présentant la situation des opérations budgétaires, des opérations des comptes spéciaux et des opérations de trésorerie constatées dans le mois, avec rappel des résultats antérieurs. La TGR récapitule ces données dans ses « Bulletins mensuels de statistique des finances publiques » publiés sur son site Web.
Pour leur part, les administrations centrales des ministères techniques disposent chaque mois, à partir des relevés de la TGR, de données détaillées sur l’exécution de leurs budgets ; les plus importantes d’entre elles établissent sur ces bases à la fin de chaque trimestre un état cumulé de l’exécution de leur budget.
La Direction du budget élabore en fin d’exercice pour chaque ministère, un rapport sur l’exécution budgétaire ; et les services financiers des principaux ministères établissent leur « Compte administratif » par chapitre, article, paragraphe et ligne. Ces documents sont communiqués à la Cour des comptes pour la préparation de son rapport sur le projet de loi de règlement.
La Direction du Trésor élabore également, sur la base de ces données budgétaires et comptables et après certains retraitements, une note de conjoncture mensuelle consolidée de l’exécution du budget et de son financement, également très largement diffusée.
A i) La classification des données permet une comparaison directe avec le budget initial.L’information porte sur tous les postes de prévisions budgétaires. Les dépenses sont couvertesaux phases de l’engagement et du paiement.
ii. Émission dans les délais des rapports
Les rapports d’exécution établis par la TGR sont effectivement produits à la fin de chaque mois et diffusés dans leurs grandes lignes quelques jours après. En fin d’année cependant, les données communiquées sur l’exécution budgétaire peuvent faire l’objet, jusqu’au 31 mars de l’année suivante, d’opérations de régularisation à l’initiative des ordonnateurs et des Trésoriers régionaux (Cf. PI-22).
B ii) Les rapports sont préparés tous les trimestres, et émis dans les six semaines suivant la fin du trimestre.
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iii. Qualité de l’information
Elle est solidement fondée sur la pratique et les règles rigoureuses des centralisations effectuées par le réseau des comptables publics, sous la direction de la TGR. Les informations produites font également l’objet, si nécessaire, de contrôles des services centraux de la TGR, de la Direction du budget et de la Direction du Trésor pour en vérifier la cohérence. Enfin, l’élaboration de la situation générale définitive d’exécution du budget de l’année écoulée, avant le 30 septembre de l’année suivante permet de vérifier dans le détail et au centime de Dirham près, les dépenses comptabilisées.
A iii) Il n'existe aucune préoccupation majeure en ce qui concerne 1'exactitude des données.
Soit, en méthode M1, la note est B+ (A, B, A)
PI-25. Qualité et respect des délais des états financiers annuels
i. État complet des états financiers
Le compte général de l’État est préparé en fin d’exercice par la TGR : il comporte des informations détaillées sur l’exécution et le financement du budget de l’État.
Dans la période sous examen, la comptabilité générale de l’État est établie conformément aux dispositions du règlement général de comptabilité publique qui dispose que « les recettes sont prises en compte au titre de l’année budgétaire au cours de laquelle elles sont encaissées par les comptables » et les « dépenses prises en compte au titre de l’année budgétaire au cours de laquelle les ordonnances ou mandats sont visés par le comptable assignataire et payées sur les crédits de l’année, quelle que soit la date de la créance ».
Dans ces conditions et dans sa configuration actuelle, le plan comptable de l’État n’intègre pas toutes les données qui permettraient de dresser et de suivre l’état de l’actif et du passif financier de l’État. Cependant, et pour ce qui concerne la comptabilité du Trésor, les balances générales des comptes établies par la TGR retracent en masse et en solde l’état des comptes publics, y compris celui des emprunts, des titres et des disponibilités.
C i) Un état consolidé de 1'administration centrale est préparé chaque année. Les informations surles recettes, les dépenses et les soldes bancaires peuvent ne pas toujours être complètes, mais lesomissions ne sont pas significatives.
ii. Soumission dans les délais des états financiers
Les délais de soumission des comptes à la Cour des comptes dépassent pour les années 2004 à 2006 la limite de 15 mois fixée pour la notation du sous indicateur ii).
Un effort de rattrapage a été engagé depuis 2005 pour les comptes en instance de transmission depuis 2004, pour les exercices 1999 à 2006. Dans ce sens, à noter que la Cour des comptes a reçu le 12 juin 2008 les comptes de l’exercice 2006, ramenant ainsi ce délai à 17 mois et 12 jours.
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Tableau PI-25. Délais de soumission des comptes à la Cour des comptes
Lois de règlement 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Dates normales de production
Fin 2002 Fin 2003 Fin 2004 Fin 2005 Fin 2006 Fin 2007 Fin 2008 Fin 2009
Dates d'envoi du PLR au SGG
02/06/2005 12/12/2005 11/09/2006 15/05/2007 27/06/2007 29/11/2007 28/05/2008 05/03/2009
Dates d'envoi par le Premier Ministre à la Cour des comptes
juin 2005 18/01/2006 25/09/2006 24/05/2007 20/06/2007 13/12/2007 12/06/2008 mars 2009
Dates d'approbation par le Conseil des Ministres
12/10/2006 12/10/2006 12/10/2006 26/12/2008 26/12/2008 26/12/2008 26/12/2008
Dates de dépôt au Parlement 19/10/2006 19/10/2006 19/10/2006 30/12/2008 30/12/2008 30/12/2008 30/12/2008
Dates d'approbation par la Chambre des Représentants
26/12/2006 26/12/2006 28/06/2007
Dates de publication dans le Bulletin officiel
N° 5523 du 07/05/2007
N° 5523 du 07/05/2007
N° 5587 du 17/12/2007
À noter également que le délai qui s’écoule entre l’envoi du Projet de Loi de Règlement par le Premier Ministre à la Cour des comptes et son approbation par le Conseil des Ministres s’est nettement réduit, en passant de 15 mois pour l’exercice 2000 à 6 mois pour 2006. Pour 2007, le Projet de Loi de Règlement devrait être présenté au Parlement avant la fin du 1er semestre 2009, soit six mois avant le terme du délai légal.
D ii) Si les états annuels sont préparés, ils ne sont généralement pas soumis pour vérification externedans les 15 mois suivant la fin de 1'exercice.
iii. Les normes comptables utilisées
Les comptes ne sont pas présentés selon les normes IPSAS ou des normes nationales équivalentes. Le plan comptable public se réfère néanmoins à des normes nationales agréées par le Conseil national de comptabilité adopté en 2002 (mais cependant pas encore appliquées).
C iii) Les états sont présentés selon le même format d'une année à 1'autre, et comportent des renseignements sur les normes comptables.
Selon la méthode M1, la note est D+ (C,D,C)
RÉSUMÉ DE L’ÉVALUATION SUR LA COMPTABILITÉ, ENREGISTREMENT DE L’INFORMATION ET RAPPORTS FINANCIERS
PI-22 Régularité et respect des délais pour les opérations de rapprochement des comptes A PI-23 Disponibilité des informations sur les ressources reçues par les unités de prestation de services B PI-24 Qualité et respect des délais des rapports d'exécution budgétaire produits en cours d'année B+ PI-25 Qualité et respect des délais des états financiers annuels D+
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3.6. SURVEILLANCE ET VÉRIFICATION EXTERNES
PI-26. Étendue, nature et suivi de la vérification externe
i. Étendue de la vérification effectuée (y compris le respect des normes d'audit)
Au sens plein du concept de « vérification externe », la Cour des comptes et les Cours régionales des comptes installées en 2004 exercent effectivement au Maroc, un contrôle externe sur la gestion et l’utilisation des fonds publics.
Leurs missions ont été en effet élargies au contrôle de gestion depuis la promulgation le 13 juin 2002 de la loi No 62-99 formant Code des juridictions financières. On peut considérer que leurs magistrats, toujours en charge du contrôle juridictionnel fondé sur la Constitution de 1996, ont bien également dans l’exercice de leurs fonctions extra-juridictionnelles les prérogatives et l’indépendance requises en la matière par les normes internationales INTOSAI et IFAC. De surcroît, et depuis 2005, les Cours régionales des comptes contrôlent les collectivités locales et leurs établissements
Sur l’ensemble des activités de la Cour des comptes, son Premier Président a remis directement au Roi son rapport annuel pour les exercices 2005 (Note : date à préciser), 2006 (Note : date à préciser) et 2007 (le 10 juillet 2008).
Dans cette nouvelle approche, ces rapports, - étayés par la vérification de l’exactitude des états financiers de l’État et des EEP et de la régularité des opérations – évaluent aussi pour les organismes les plus importants la fiabilité et la pertinence des systèmes de contrôle interne.
A l’exception des dépenses militaires (en 2007, 15 % du budget de fonctionnement total de l’État et 10,7 % des crédits de paiement d’investissement) toutes les dépenses et les recettes des entités de l’administration centrale font l’objet d’une vérification annuelle.
B i) Les entités de 1'administration centrale représentant au moins 75 % du total des dépenses fontl'objet d'une vérification annuelle, qui porte au minimum sur les recettes et les dépenses. Unesérie complète des vérifications financières est effectuée, obéit généralement aux normes de vérification et met l’accent sur les aspects structurels importants.
ii. Présentation dans les délais des rapports de vérification au Parlement
Les rapports de vérification de la Cour des comptes sur le compte général de l’État (1), fondement du Projet de Loi de Règlement, ne peuvent être préparés qu’à partir de la transmission par le Secrétaire général du Gouvernement du détail de ce compte établi par le Ministre des Finances (TGR). Comme indiqué sous l’indicateur PI-25, les rapports concernant les exercices 2004, 2005 et 2006 ont été transmis par le SGG plus de 18 mois après la fin des périodes sous revue.
La Cour des comptes soumet également au Roi chaque année, au mois de juillet, son « Rapport d’activités », qui est ensuite transmis au Parlement et publié en octobre : ce rapport (727 pages en 2008) couvre également les activités des Chambres régionales (408 pages en 2008).
Il rend compte des contrôles de gestion et de l’emploi des fonds publics (40 missions en 2008), des contrôles juridictionnels, des « Rapports d’exécution des Lois de Finances » et des « déclarations générales de conformité » (cf. supra (1).
D
ii) Les rapports de vérification sont présentés au Parlement au-delà des 12 mois suivant la fin de la période sous revue ; les rapports de vérification concernant les états financiers sont présentésau Parlement au-delà des 12 mois suivant leur réception par l'institution de vérification externe.
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iii. Preuve du suivi des recommandations formulées par les vérificateurs
Il est de règle que tout rapport de vérification débute par le constat du suivi des préconisations formulées par les précédents vérificateurs. Tel est bien le cas notamment pour le rapport annuel d’activité de la Cour des comptes, qui publie également les réponses des administrations centrales à ses observations et rappels.
En revanche, il ne semble pas que le Premier Ministre ou le Ministre des Finances fassent élaborer un document d’ensemble sur les suites à donner à ces rapports, assorti d’un argumentaire sur les mesures écartées ou retenues et d’un calendrier de leur concrétisation.
C iii) Une réponse formelle est donnée, quoique avec un certain retard ou de manière peu détaillée. Il existe peu de preuve quant à un suivi quelconque.
En méthode M1, la note est D+ (B, D, C)
PI-27 Examen de la Loi de Finances annuelle par le pouvoir législatif
La Constitution du Royaume du Maroc dispose dans son article 50 que « la Loi de Finances est votée par le Parlement dans les conditions prévues par une Loi Organique ». La Loi Organique n° 7-98 définit très précisément le contenu de la Loi de Finances, ses modalités de vote et sa portée, dans la ligne des dispositifs adoptés par les régimes parlementaires des pays de l’OCDE.
i. Portée de 1'examen par le Parlement
Le projet de Loi de Finances de l’année est accompagné d’un rapport de présentation qui expose « les grandes lignes de l’équilibre économique et financier, les résultats connus et les perspectives d’avenir ainsi que les modifications apportées en ce qui concerne les recettes et les dépenses ». D’autres documents suivent :
Plusieurs autres rapports très détaillés présentent, à l’appui des dépenses et des recettes du projet de budget, et par référence aux réalisations de l’année en cours, les opérations des comptes spéciaux du Trésor, ceux des SEGMA et des EEP.
En 2006, un rapport spécial sur les dépenses fiscales a été élaboré et produit afin de bien étayer les modifications législatives proposées pour mieux encadrer et mieux cibler à la fois les exonérations fiscales.
Les priorités à moyen terme, au regard des réalisations et en fonction des besoins, sont exposées dans le rapport général de présentation, ainsi que dans l’intervention du Ministre des Finances qui ouvre la session d’examen de la Loi de Finances devant chacune des deux Chambres du Parlement. Les rapports sur les comptes spéciaux et les EEP déclinent, pour les projets stratégiques, les efforts accomplis et ceux qui seront amplifiés.
Toutes les ressources de l’État sont prévues et prises en compte par la Loi de Finances, non seulement les impôts et taxes mais aussi les rémunérations pour services rendus et les redevances, les fonds de concours et dons, ainsi que le produit des cessions des biens et des participations financières de l’État, de même que le produit des emprunts. L’autorisation de perception des recettes publiques et d’émission des emprunts, ainsi que toutes dispositions sur la création, la modification ou la suppression des ressources publiques sont du domaine de la Loi de Finances. Le Gouvernement garde cependant le pouvoir de créer par décret des taxes parafiscales et des redevances pour services rendus.
B i) Le contrôle parlementaire porte sur les politiques budgétaires et les agrégats pour 1'année à venir ainsi que les estimations détaillées des dépenses et des recettes.
ii. Mesure dans laquelle les procédures du Parlement sont bien établies et respectées
Les procédures d’examen et de vote du Parlement, telles qu’elles sont fixées par la Constitution, la loi organique précitée et les règlements intérieurs des assemblées balisent avec précision les sessions budgétaires des deux Chambres.
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Les Commissions des finances jouent un rôle essentiel dans l’examen du projet de loi. À la Chambre des Représentants, un Bureau d’analyse budgétaire (BAB) a été créé auprès de la Commission des finances. Les rapports pour avis de ces commissions sont préparés avec le concours des Directions du budget, de la DGI et du Trésor du Ministère des Finances. Les principaux ministères techniques sont également sollicités, pour informer et répondre également aux questions des commissions de l’Agriculture et de l’Economie sur les moyens mobilisés pour certaines politiques sectorielles à horizon quinquennal.
Les Commissions des finances interviennent également pour examiner les projets d’amendements parlementaires, au regard notamment de l’application de l’article 51 de la Constitution sur l’irrecevabilité des amendements ayant pour objet une diminution des ressources publiques ou la création ou l’aggravation d’une charge publique.
A ii) Les procédures parlementaires pour 1'examen du budget sont bien établies et respectées. Ellesincluent des dispositions organisationnelles internes, telles que des comités spécialisés d'examen et des procédures de négociation.
iii. Le temps imparti au Parlement pour examiner dans sa totalité le projet de budget est strictement mesuré et contraint par les exigences du calendrier budgétaire
Le projet de Loi de Finances est « déposé sur le bureau de l’une des deux Chambres au plus tard 70 jours avant la fin de l’année budgétaire en cours » selon l’article 33 de la loi organique. Ce délai a été respecté par le Gouvernement en 2005, 2006 et 2007. (cf. PI-11) Ce qui a bien laissé, comme prévu par la loi organique, 30 jours à la première Chambre saisie et 30 jours à la seconde pour se prononcer. Dans les dix dernières années, une seule fois en 2001, le dépôt du projet de Loi de Finances a du être retardé en raison d’un changement de Gouvernement.
Les Commissions des finances, pour préparer leurs rapports, peuvent demander et obtenir en cours d’exercice des informations sur les modalités d’exécution des budgets, et notamment sur l’évolution des recettes fiscales et des dépenses les plus importantes ou les plus politiquement sensibles, comme les rémunérations ou les subventions à la consommation.
A iii) Le Parlement dispose d'au moins deux mois pour examiner les projets de budget.
iv. Les règles régissant les modifications apportées au budget en cours d'exercice sans une approbation ex ante par le Parlement sont respectées
Selon la Loi Organique, des modifications de crédits par décrets ou arrêtés sont autorisées en cours d’année en cas de « nécessité impérieuse d’intérêt national ». Une disposition incluse chaque année dans les Lois de Finances de la période sous examen habilite le Gouvernement à abonder les crédits du budget voté « en vue d’assurer la couverture des besoins impérieux et non prévus lors de l’établissement du budget » en cas d’insuffisance » sous condition de ratification par le Parlement.
Des modifications de crédits par décrets ont été pratiquées chaque année au cours de la période sous examen, notamment pour les reports de crédits de paiement sur investissements (9 MMDH en 2006 et 2007) et pour ouvrir par décrets des crédits par prélèvements sur le chapitre des dépenses imprévues (2,3 MMDH en 2006 et 3,2 MMDH en 2007).
De surcroît, de nombreux arrêtés ont été pris, comme le permet également la loi organique, pour rattacher des fonds de concours (1,4 MMDH en 2006 et 2,6 MMDH en 2007) et surtout rehausser les plafonds de charges des comptes spéciaux et des SEGMA à hauteur des recettes supplémentaires encaissées. (30,3 MMDH en 2006 et 33,3 MMDH en 2007).
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Tableau PI-27. Examen de la Loi de Finances annuelle par le pouvoir législatif - montants en millions de Dirhams
2005 2006 2007
Budget (Lois de Finances) 147.236,50 153.029,17 168.864,07
Modifications de crédits approuvés par décrets ou arrêtés :
* Fonds de concours et crédits supplémentaires 668,78 1.398,13 2.628,31
* Reports crédits d'investissement (BG + BA) 9.467,90 9.157,96 9.499,73
* Relèvement des plafonds de charges SEGMA 1.527,49 1.436,18 1.521,51
* Relèvement des plafonds de charges CAS 19.254,87 28.837,04 32.131,07
Total modifications 30.919,04 40.829,31 45.780,62 _____________________________________________________________________________________
Total des crédits ouverts 178.155,53 193.858,48 214.644,69
Modifications en % du budget LF 21,0 % 26,7 % 27,1 %
Source : Lois de Finances 2005 – 2007
Le total des réallocations ainsi effectuées a atteint, au cours de la période 2005 à 2006, par rapport aux crédits ouverts en Lois de Finances initiales, 21 % en 2005 et plus de 26 % en 2006 et 2007. Mais ils ont bien été pris en compte dans les états d’exécution mensuels du Budget, ainsi que dans les crédits et les dépenses de l’État de l’année en cours, tels qu’ils sont détaillés dans les documents annexés au projet de Loi de Finances de l’année n+1.
B iv) Il existe des règles claires pour la modification du budget en cours d'exercice par1'Exécutif, qui sont généralement respectées, mais elles autorisent des réallocations administratives très importantes.
En méthode M1, la note est B+ (B, A, A, B)
PI-28 Examen des rapports de vérification externe par le pouvoir législatif
i. Respect des délais impartis pour l’examen des rapports de vérification par le Parlement (pour les rapports reçus au cours des trois dernières années)
Pour les Projets de Lois de Règlements, un effort de résorption des retards a été entrepris à partir de l’année 2005. Ont ainsi été déposés - avec des retards de plus de deux ans progressivement ramenés à 18 mois - sur le bureau de la Chambre des représentants, avec les rapports d’exécution de la Cour des comptes sur le compte général de l’État, les Projets de Lois de Règlement afférents à l’exécution des budgets 2000, 2001, 2002, 2003, et 2004. Le retard a pratiquement été résorbé pour les comptes de 2005.
L’intérêt des parlementaires pour ces lois de règlement déjà assez rébarbatives dans leur présentation, et de surcroît soumises avec un si grand décalage dans le temps n’est pas très grand. Le Parlement n’a donc eu aucune difficulté, en suivant les avis positifs de ses Commissions des finances, pour examiner ces rapports et voter ces lois dans des délais brefs, et en moins de trois mois après leur dépôt.
Quant aux rapports d’activité de la Cour des comptes, ils ne font pas l’objet d’examens systématiques et formalisés par le Parlement, ni d’auditions de ses magistrats ou des MDA concernés par les observations de la Cour.
B i) L'examen des rapports de vérification est généralement achevé par le Parlement dans les six mois suivant la réception des rapports.
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ii. Ampleur des auditions effectuées par le Parlement concernant les principales conclusions
En dehors de la présentation des projets de Lois de Finances effectuée par le Ministre des Finances devant les deux Chambres, il ne semblerait pas qu’au cours de la période sous examen le Parlement ait procédé à des auditions formelles de ministres ou de directeurs de MDA sur les observations présentées par la Cour des comptes dans ses rapports d’activité. Ces auditions font cependant bien partie de ses prérogatives. Au niveau des Commissions des finances et de leurs Présidents en revanche, des échanges ponctuels ont été pris en 2007.
D ii) Le Parlement ne conduit aucune audition approfondie.
iii. Formulation de recommandations de mesures par le Parlement et suite données par l'Exécutif
Aucune documentation reçue par la mission porte des recommandations faites par le Parlement au Gouvernement. Ce dont font état la presse et les Présidents des Commissions des finances du Parlement constituent plutôt des avis en forme d’observations orales et d’amendements formulés sur les projets de lois soumis au Parlement, notamment à l’occasion de l’examen des Lois de Finances par les deux Chambres.
D iii) Le parlement ne formule aucune recommandation
En méthode M1, la notation est D+ (B, D, D)
RÉSUMÉ DE L’ÉVALUATION SUR LA SURVEILLANCE ET VÉRIFICATION EXTERNES
PI-26 Etendue, nature et suivi de la vérification externe D+ PI-27 Examen de la Loi de Finances annuelle par le pouvoir législatif B+ PI-28 Examen des rapports de vérification externe par le pouvoir législatif D+
3.7. PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS
D-1. Prévisibilité de 1'appui budgétaire direct
Pour le Maroc, l’appui budgétaire direct n’a pas constitué, au cours de la période sous examen, une source importante de recettes budgétaires, même si les aides et les concours des bailleurs internationaux sont recherchés, bien intégrés et suivis, à la fois au niveau des engagements pris et des tirages réalisés chaque année. Le rapport récemment achevé des bailleurs internationaux du Club de Paris souligne également que « la problématique de la prévisibilité de l’aide se pose avec beaucoup moins d’acuité pour le Maroc, du fait de sa faible dépendance à l’aide internationale », qui ne représente que 1.046 M $, soit 1,8 % de son revenu national brut.
Les tirages analysés dans la documentation budgétaire (prêts et dons), essentiellement dans les rapports d’activité de la Direction du budget, sous la rubrique « Amélioration de la mobilisation des financements extérieurs », représentent en effet 3,2 % du total des recettes encaissées en 2005, et 3,8 % en 2006 et en 2007. Les Lois de Finances n’isolent, dans les recettes, que le montant global des dons.
Quant aux données rassemblées par la Direction du budget, elles ne font pas références aux prévisions de dons des Lois de Finances, mais suivent l’évolution annuelle des engagements signés et des tirages effectués, par bailleurs, par nature d’aide en distinguant la part des investissements et celle de l’ajustement sectoriel. Mais les tirages effectués ne sont pas rapportés au total des engagements non encore honorés pour les programmes en cours d’exécution.
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Tableau D-1. Appuis budgétaires internationaux - montants en millions de Dirhams
2005 2006 2007 Accords conclus 4.864 5.894 3.861 (dont dons) 1.145 768 1.721 Tirages effectués 4.940 6.517 7.627 (dont dons) 1.613 2.472 2.066 Dont - investissements 2.210 3.142 4.809 Dont :- ajustements sectoriels 2.730 3.375 2.818
Source : Statistiques de la Direction de budget.
Il n’est pas avéré non plus que le pilotage des projets bénéficiaires de ces appuis budgétaires - même s’il est pour les plus importants d’entre eux régulièrement audité - fasse l’objet d’un suivi centralisé permettant avec un détail suffisant de repérer les écarts annuels entre les prévisions initiales des conventions d’aides et les réalisations effectives. D’une part, le rapport du Club de Paris a pour sa part évalué la prévisibilité des apports d’aide en rapportant les versements programmés par les bailleurs aux encaissements comptabilisés par le Trésor marocain. Pour 2007, les débours réels des bailleurs seraient inférieurs de 32 % aux engagements pris ; mais d’autre part, les autorités marocaines auraient établi, sur la base de leurs propres analyses qui adaptent en cours d’année leurs prévisions, leurs écarts ont un niveau moins élevé qui s’est avéré plus réaliste. Une seule exception pour les cas des dons (et non des prêts) se trouve dans le cadre des conventions d'aide de la Commission européenne (CE). Son aide versée sous modalité appui budgétaire directe représente une part très importante du total des dons versés au budget de l'État. Les dons sous forme d'appui budgétaire direct représentent grosso modo 50 % de la totalité de l'aide de la CE au Maroc, et 50 % de ces dons peuvent représenter plus de 80 % (estimations) de l'ensemble des dons reçus par le budget de l'État.
À ce titre, un dialogue entre la CE et le Ministère des Finances et de l'Economie (coordinateur national pour l'aide européenne) en matière de prévisions annuelles de décaissement (tirages) et de prévisions pluriannuelles d'engagements (Programme indicatif/accords/conventions d'aide) s'opère sous la forme de réunions régulières, généralement trimestrielles, afin de confronter, d'actualiser et de faire concorder les prévisions et les attentes en matière d'engagements et de décaissements du point de vue des deux parties et d'assurer ainsi une plus grande prévisibilité des dons qui seront budgétisés (préparation de la Loi de Finances) et décaissés. En dépit du peu d'impact des montant de l'appui budgétaire sur le rythme et la bonne exécution de la dépense publique globale au Maroc (absence de contrainte de liquidité/cash management – non dépendance à l'aide étrangère), ces réunions ont permis d'améliorer la prévisibilité des engagements et des calendriers de décaissements annuels des dons sous modalité d'appui budgétaire (tout en assurant un suivi sur la mise en œuvre des réformes concernées par ces programmes d'aide). De plus, dans le cadre des programmes d'appuis budgétaire sectoriels, cette plus grande prévisibilité en matière d'engagement devrait à terme assurer une meilleure structuration et rationalisation du dialogue budgétaire entre le Ministère des Finances et de l'Economie et les Départements ministériels concernés lors de l'exercice de programmation budgétaire pluriannuelle. Ce mécanisme de dialogue avec les autorités nationales de la part du bailleur de fonds le plus important (en termes de dons), est un exemple à suivre avec d’autres bailleurs de fonds.
Dans ces conditions, et en tenant compte de l’exception mentionnée, la notation de cet indicateur D1 en se bornant aux critères fixés pour la composante (i), serait assez réductrice et semble mal adaptée aux modalités pratiques de la gestion des concours des bailleurs internationaux par le MEF, les MDA et les autres bénéficiaires.
Non Adapté
i) L’appui budgétaire n’affecte pas la gestion budgétaire de l’État. Les critères d’évaluation de sa prévisibilité budgétaire annuelle ne s’appliquent pas à la réalité marocaine.
Quant à la composante ii), elle concerne le respect des délais de décaissement des bailleurs de fonds en cours d’exercice et sa conformité avec des prévisions trimestrielles. En fait, dans l’état des conventions d’aides conclues avec les bailleurs de fonds, et de leurs particularités selon le pays ou l’organisation internationale signataire, il n’a pas été pas possible de se référer et a fortiori de gérer, des échéanciers trimestriels et globaux pour la mobilisation de ces concours.
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D ii) Les exigences pour l’obtention de la note C ne sont pas satisfaites.
En méthode M1, la note serait donc Non Adapté (Non Adapté, D)
D-2. Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgétisation de l'aide-projet et de l'aide-programme et l'établissement de rapports y afférents
Les informations utilisées pour la notation de cet indicateur sont issues du rapport élaboré en juin 2008 par les bailleurs de fonds du Club de Paris. Le Maroc a souscrit à la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’Aide publique au développement mais n’a pris part qu’en 2008 à l’enquête sur le suivi des indicateurs, qui ne couvre donc que l’année 2007 et 11 donateurs, représentant environ 85 % de l’APD.
i) État complet et respect des délais dans la communication par les bailleurs de fonds des prévisions budgétaires à 1'appui des projets
La retranscription des concours financiers dans le Budget de l’État est assurée dans les meilleures conditions possibles, puisque l’écart entre les versements attendus (1.338 M$) et les versements réalisés (1.668 M $) est de + 20 % en 2007. Cette différence, si elle témoigne de la prudence de la Direction du budget dans ses prévisions de recettes, s’explique également par le fait que « des opérations interviennent en liaison directe entre les donateurs et certains bénéficiaires » sans que le Ministère des Finances en soit prévenu en temps opportun.
Si l’on se réfère aux montants des versements programmés (2.159 M $) par les 11 donateurs de l’enquête, l’écart – négatif cette fois - se creuse encore plus avec les versements effectivement enregistrés dans les comptes publics (1.474 M $), puisqu’il atteint 32 % en 2007, ce qui justifie, faute d’une meilleure coordination, les marges prises dans les prévisions du Budget.
L’articulation des prévisions dans leur classification chez les bailleurs de fonds avec celles du Budget de l’État ne paraît pas créer de difficultés de transcription de ces concours dans les rapports annexés à la Loi de Finances, ni dans les rapports d’activité de la Direction du budget.
B i) Au moins 50 % des bailleurs de fonds (y compris les cinq plus importants) fournissent des estimations sur les décaissements d'aide-projet à des étapes conformes au calendrier budgétaire de 1'administration, assorties d'une ventilation conforme à la classification budgétaire de 1'administration centrale.
ii) Fréquence et portée des rapports des bailleurs de fonds sur les flux réels à 1'appui des projets
Aucune indication sur ce point ne figure dans les rapports du Club de Paris, ni dans les rapports du Ministère de l‘Économie et des Finances.
D ii) Les bailleurs de fonds ne fournissent pas de rapports trimestriels portant sur les décaissements effectués pour au moins 50 % des prévisions de financement extérieurs des projets inscrites au budget dans les deux mois qui suivent la fin de la période.
En méthode M1, la note serait donc D+ (B, D)
D-3. Proportion de 1'aide gérée sur la base des procédures nationales
D’après le rapport du Club de Paris précité, 75 % en moyenne des apports d’aides notifiés par les donateurs font appel aux procédures nationales au Maroc.
Les procédures et les contrôles qui régissent les dépenses publiques sont bien respectés pour ces aides, y compris le recours aux marchés publics dans la proportion de 81 % du montant des aides.
56
Des audits sont réalisés également par les Inspections générales des finances et des ministères, ainsi que par la Cour des comptes et les Chambres régionales des comptes sur les projets conduits par des collectivités ou des établissements publics locaux.
Les exceptions, au demeurant assez limitées, concernent certaines aides à projets, comme le circuit vert de l’Union européenne, ou quelques autres donateurs qui, à l’instar du Fonds mondial de lutte contre le SIDA, la tuberculose ou le paludisme, tiennent à piloter directement leurs interventions.
B i) 75 % ou plus des fonds versés a 1'administration centrale au titre de 1'aide sont gérés selon lesprocédures nationales.
En méthode M1, la note serait B
RÉSUMÉ SUR L’ÉVALUATION DES PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS
D-1 Prévisibilité de 1'appui budgétaire direct Non Adapté
D-2 Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgétisation de 1'aide-projet et l’aide-programme et établissement des rapports y afférents D+
D-3 Proportion de 1'aide gérée sur la base des procédures nationales B
57
ANNEXE 1 : RÉCAPITULATIF DES INDICATEURS DE PERFORMANCE
Indicateur Note Explication MéthodeA. Crédibilité du budget
PI-1. Dépenses réelles totales par rapport au budget initialement approuvé
A
i) Au cours des trois derniers exercices, les dépenses effectives qui n'ont qu'une seule année enregistre un écart correspondant à un montant équivalent a plus de 5 % des dépenses prévues au budget. (Note=A)
M1
PI-2. Composition des dépenses réelles par rapport au budget initialement approuvé
C
i) Au cours des trois dernières années, la variation de la composition des dépenses n’a été qu’une seule année supérieure de 10 % à l'écart global des dépenses primaires. (Note=C)
M1
PI-3. Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé
A i) Au cours des trois dernières années, les recettes internes réelles n'ont été qu'une seule année inférieure à 97 % des recettes internes prévues au budget initial. (Note=A)
M1
PI-4. Stock et suivi des arriérés de paiement sur les dépenses
C+
i) Le stock d'arrières est peu important (il est inférieur à 2 % des dépenses totales). (Note=A) ii) Les données relatives au stock d'arrières ont été générées au moins par une action exhaustive et ponctuelle au cours des deux derniers exercices. (Note= C)
M1
B. Couverture et transparence
PI-5. Classification du budget A
i) La préparation et 1'exécution du budget reposent sur la classification administrative, économique et sous fonctionnelle, en utilisant les normes GFS/COFOG ou une norme susceptible de fournir une documentation cohérente avec ces normes. (Note=A)
M1
PI-6. Exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire
B i) Les documents récents du budget satisfont 5 à 6 des 9 critères d'information. (Note=B)
M1
PI-7. Importance des opérations non rapportées de l’administration centrale
C+
i) Le niveau des dépenses extrabudgétaires non rapportées (autres que les projets financés par les bailleurs de fonds) est peu significatif (inférieur à 1 % des dépenses totales). (Note=A) ii) Des informations complètes portant sur les recettes/dépenses concernant tous les projets financés grâce à des emprunts sont incluses dans les rapports budgétaires. (Note=C)
M1
PI-8. Transparence des relations budgétaires intergouvernementales
C
i) L'affectation horizontale de la plupart des transferts provenant de 1'administration centrale (représentant au moins 50 % des transferts) est déterminée par des mécanismes transparents et basés sur des règles. (Note= B)ii) Des informations fiables sont communiquées aux administrations décentralisées avant le début de leur exercice budgétaire, mais trop tardivement pour que des modifications importantes soient apportées à leur budget. (Note= C) iii) Des informations budgétaires (au moins ex post) concordant avec les rapports budgétaires de 1'administration centrale sont collectées et consolidées pour moins de 60 % (en valeur) des dépenses des administrations décentralises OU si ces informations portent sur une proportion plus importante de dépenses, leur consolidation sous forme de rapports annuels est retardée de plus de 24 mois, pour peu qu'elle s'effectue. (Note= D)
M2
58
Indicateur Note Explication Méthode
PI-9. Surveillance du risque budgétaire global imputable aux autres entités du secteur public
B
i) Toutes les principales agences publiques autonomes et entreprises publiques présentent au moins tous les ans des rapports budgétaires aux administrations centrales, ainsi que des comptes annuels vérifiés, et l’administration centrale consolide les informations fournies sur les risques budgétaires dans un rapport. (Note= B)ii) La situation budgétaire nette pour au moins l’échelon les plus important de l’administration décentralisée est contrôlée au moins tous les ans et l’administration centrale consolide l’information sur les risques budgétaires sous la forme d’un rapport. (Note= B)
M1
PI-10. Accès du public aux principales informations budgétaires
A i) L'administration met à la disposition du public 5 à 6 des 6 éléments d'information cités. (Note=A).
M1
C (i) Budgétisation basée sur les politiques publiques
PI-11. Caractère organisé et participatif du processus annuel de préparation du budget
A
i) Il existe un calendrier budgétaire annuel clair, mais certains retards sont souvent constatés dans sa mise en œuvre. La calendrier accorde aux ministères, départements et agences un délai raisonnable (au moins quatre semaines après avoir reçu la circulaire budgétaire) de manière à ce que la plupart d’entre eux puissent établir à temps et de manière adéquate leurs estimations détaillées. (Note=B) ii) Une circulaire budgétaire exhaustive et claire est émise à l'intention des ministères, départements et agences et intègre les plafonds approuvés par le Conseil des Ministres avant la distribution de la circulaire aux MDA.(Note = A)iii) Les autorités législatives ont, au cours des trois dernières années, approuvé le budget avant le début de 1'exercice budgétaire. (Note= A)
M2
PI-12. Perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et la politique des dépenses publiques
C+
i) Aucune prévision budgétaire globale pluriannuelle n'est établie.(Note=D) ii) Une analyse de soutenabilité de la dette extérieure et intérieure est effectuée chaque année.(Note=A) iii) Des stratégies sectorielles ont été élaborées pour plusieurs secteurs importants, mais des états de coûts suffisamment précis n’ont été établis que pour les secteurs représentant jusqu’à 25 % des dépenses primaires. (Note= C) iv) De nombreuses décisions d’investissement ont peu de liens avec les stratégies sectorielles et les conséquences qu’elles entraînent sur les charges récurrentes ne sont incluses dans les estimations budgétaires pluriannuelles que dans un nombre limité (mais très significatif) de cas (Note=C)
M2
59
Indicateur Note Explication MéthodeC (ii) Prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget
PI-13. Transparence de l’assujettissement et des obligations des contribuables
A
i) La législation et les procédures relatives à toutes les principales catégories d'impôt, de taxes et de droits de douane sont exhaustives et claires et limitent strictement les pouvoirs discrétionnaires des administrations concernées. (Note=A) ii) Les contribuables ont un accès facile à des informations exhaustives, conviviales et à jour sur les obligations fiscales et douanières et les procédures administratives afférentes, pour ce qui est de toutes les principales catégories d'impôts, de taxes et de droits de douane et les administrations concernées complètent ces informations par d’intenses campagnes de sensibilisation des contribuables. (Note=A)iii) Un mécanisme de recours du contribuable prévoyant des procédures administratives transparentes garantissant l’équilibre des pouvoirs, et exécuté par des structures institutionnelles indépendantes, est entièrement mis en place et fonctionne effectivement, en assurant de manière satisfaisante l’accès et l'équité vis-à-vis des contribuables ; ses décisions sont rapidement mises en application. (Note =A)
M2
PI-14. Efficacité des mesures d’immatriculation des contribuables et de l’évaluation de l’impôt des taxes et des droits de douane
B+
i) Les contribuables sont immatriculés dans une base de données exhaustive reliée à certains autres systèmes d'immatriculation de 1'administration centrale et de réglementations du secteur financier. (Note = B) ii) Les pénalités prévues pour les cas de contraventions sont suffisamment élevées pour avoir un effet dissuasif et sont administrées de manière systématique. (Note=A) iii) Les contrôles fiscaux et les enquêtes sur les fraudes sont conduits et assortis de rapports conformément à un plan documenté de vérifications, avec des critères d'évaluation de risques clairs pour la vérification pour au moins une catégorie majeure d’impôts qui applique le système de déclaration individuelle. (Note = B)
M2
PI-15. Efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières
B+
i) Le taux moyen de recouvrement des créances au titre des deux plus récents exercices était de 75-90 % et le montant total des arriérés d’impôt est significatif. (Note = B) ii) Toutes les recettes fiscales sont versées directement dans les comptes gérés par le Trésor ou les transferts au Trésor sont effectués tous les jours. (Note = A) iii) Le rapprochement complet des évaluations de l'impôt, des recouvrements, des arrières et des transferts au Trésor se fait au moins tous les trimestres dans les six semaines suivant la fin de la période. (Note = B)
M1
60
Indicateur Note Explication Méthode
PI-16. Prévisibilité de la disponibilité des fonds pour 1'engagement des dépenses
C+
i) Des prévisions de flux de trésorerie sont préparées pour 1'exercice budgétaire et sont actualisées tous les mois, sur la base des entrées et sorties effectives de fonds. (Note=A)ii) Les MDA peuvent planifier et engager des dépenses pour une période d’au moins six mois à l’avance conformément aux dotations budgétaires. (Note=A)iii) Des ajustements budgétaires significatifs en cours d’exercices sont fréquents mais effectués de manière assez transparente. (Note = C)
M1
PI-17. Suivi et gestion de la trésorerie, des dettes et des garanties
A
i) Les données sur la dette intérieure et extérieure sont complètes, actualisées, font l’objet de rapprochement tous les mois, et sont jugées de haute intégrité. Des rapports complets de gestion et sur les statistiques (portant sur le service, le stock et les opérations de la dette) sont produits au moins tous les trimestres. (Note = A) ii) Tous les soldes de trésorerie sont calculés journellement et consolidés. (Note = A) iii) L’administration centrale contracte des emprunts et émet des garanties sur la base de critères transparents et d’objectifs budgétaires. L’approbation est toujours donnée par une seule entité compétente de l’administration centrale. (Note = A)
M2
PI-18. Efficacité des contrôles des états de paye
B+
i) Les états de paye et les fichiers nominatif ne sont pas directement reliés, mais 1'état de paye est étayé par une documentation complète portant sur toutes les modifications apportées au fichier nominatif tous les mois et vérifié par rapport aux données de 1'état de paye du mois précèdent. (Note = B) ii) L’actualisation des modifications apportées au fichier nominatif et aux états de paye peut accuser un retard de trois mois, mais ce retard n’a d’incidence que sur un petit nombre de changements. Les ajustements rétroactifs sont effectués occasionnellement. (Note = B) iii) Le pouvoir pour la modification des fichiers et des états de paye est restreint, et tout changement donne lieu à une trace auditable. (Note = A) iv) La vérification des états de paye de l’ensemble des entités de l’administration centrale a été effectué au moins une fois au cours des trois dernières années. (Note = B)
M1
PI-19. Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrôles de la passation des marchés publics
B
i) Des données précises sur les méthodes de passation des marchés publics existent et indiquent que plus de 75 % des marchés dont le montant est supérieur au seuil fixe sont passés par appel d'offres ouvert. (Note = A) ii) D'autres méthodes moins concurrentielles sont, en cas d'utilisation, justifiées conformément aux exigences réglementaires. (Note = B) iii) Un mécanisme d'enregistrement et de traitement des réclamations liées au processus de passation des marches est en place, mais sa conception laisse à désirer et elle ne fonctionne pas d'une manière qui permette une résolution en temps opportun des réclamations. (Note = C)
M2
61
Indicateur Note Explication Méthode
PI-20. Efficacité des contrôles internes des dépenses non salariales
C+
i) Une série complète de mesures de contrôle de 1'engagement des dépenses est en place et limite effectivement les engagements aux ressources disponibles et aux dotations budgétaires approuvées (telles que révisées). (Note=A) ii) Les autres règles et procédures de contrôle interne prévoient une série de règles de base pour le traitement et l’enregistrement des transactions, qui sont comprises par les agents directement concernés par leur application. (Note=C) iii) Les règles sont observées dans une large majorité de cas, mais le recours aux procédures simplifiées et d’urgence dans des situations qui ne se justifient pas, constitue une source de préoccupation importante. (Note=C)
M1
PI-21. Efficacité du système de vérification interne
C+
i) La vérification interne est opérationnelle pour la plupart des entités de 1'administration centrale (mesurée par la valeur des recettes/dépenses), est généralement conforme aux normes professionnelles. Elle est axée sur les aspects systémiques (au moins 50 % du temps de travail du personnel. (Note=B) ii) Des rapports sont établis régulièrement pour la majorité des entités ayant fait l'objet de la vérification et sont adressés à 1'entité ayant fait l'objet de la vérification, au Ministère des Finances et à 1'institution supérieure de contrôle. (Note = B) iii) Les gestionnaires font un certain suivi des questions majeures, mais avec du retard. (Note = C)
M1
C (iii) Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers
PI-22. Régularité et respect des délais des opérations de rapprochement des comptes
A
i) Le rapprochement de tous les comptes bancaires de 1'administration centrale se fait au moins tous les mois, généralement dans les quatre semaines suivant la fin de la période, sur une base agrégée et détaillée. (Note=A)ii) Le rapprochement et 1'ajustement des comptes d'attentes et d'avances se font au moins tous les trimestres, dans le mois suivant la fin de 1a période, et avec quelques reports de solde. (Note = A)
M2
PI-23. Disponibilité des informations sur les ressources reçues par les unités de prestation des services primaires
B
i) Les systèmes courants de collecte des données ou les systèmes comptables fournissent des informations fiables sur tous les types de ressources perçues en espèces et en nature par les centres de santé primaire dans une bonne partie du pays. L'information est consignée dans des rapports au moins tous les ans.(Note = B)
M1
PI-24. Qualité et respect des délais des rapports d'exécution budgétaire produits en cours d'année
B+
i) La classification des données permet une comparaison directe avec le budget initial. L’information porte sur tous les postes des prévisions budgétaires. Les dépenses sont couvertes aux phases de l’engagement et du paiement. (Note=A) ii) Les rapports sont préparés tous les trimestres, et émis dans les six semaines suivant la fin du trimestre. (Note = B) iii) Il n'existe aucune préoccupation majeure en ce qui concerne 1'exactitude des données. (Note = A)
M1
62
Indicateur Note Explication Méthode
PI-25. Qualité et respect des délais des états financiers annuels
D+
i) Un état consolidé de 1'administration centrale est préparé chaque année. Les informations sur les recettes, les dépenses et les soldes bancaires peuvent ne pas toujours être complètes, mais les omissions ne sont pas significatives. (Note = C) ii) Si les états annuels sont préparés, ils ne sont généralement pas soumis pour vérification externe dans les 15 mois suivant la fin de 1'exercice. (Note = D)iii) Les états sont présentés selon le même format d'une année à 1'autre, et comportent des renseignements sur les normes comptables. (Note = C)
M1
C (iv) Surveillance et vérification externes
PI-26. Étendue, nature et suivi de la vérification externe
D+
i) Les entités de 1'administration centrale représentant au moins 75 % du total des dépenses font l'objet d'une vérification annuelle, qui porte au minimum sur les recettes et les dépenses. Une série complète des vérifications financières est effectuée, obéit généralement aux normes de vérification et met l’accent sur les aspects structurels importants. (Note = B) ii)\ Les rapports de vérification sont présentés au Parlement au-delà des 12 mois suivant la fin de la période sous revue ; les rapports de vérification concernant les états financiers sont présentés au Parlement au-delà des 12 mois suivant leur réception par l'institution de vérification externe. (Note = D) iii) Une réponse formelle est donnée, quoique avec un certain retard ou de manière peu détaillée. Il existe peu de preuve quant à un suivi quelconque. (Note = C)
M1
PI-27. Examen de la Loi de Finances annuelle par le pouvoir législatif
B+
i) Le contrôle parlementaire porte sur les politiques budgétaires et les agrégats pour 1'année à venir ainsi que les estimations détaillées des dépenses et des recettes. (Note = B) ii) Les procédures parlementaires pour 1'examen du budget sont bien établies et respectées. Elles incluent des dispositions organisationnelles internes, telles que des comités spécialisés d'examen et des procédures de négociation.(Note=A) iii) Le Parlement dispose d'au moins deux mois pour examiner les projets de budget. (Note=A)iv) Il existe des règles claires pour la modification du budget en cours d'exercice par1'Exécutif, qui sont généralement respectées, mais elles autorisent des réallocations administratives très importantes.(Note=B)
M1
PI-28. Examen des rapports de vérification externe par le pouvoir législatif
D+
i) L'examen des rapports de vérification est généralement achevé par le Parlement dans les 6 mois suivant la réception des rapports. (Note=B) ii) Le Parlement ne conduit aucune audition approfondie. (Note=D) iii) Le Parlement ne formule aucune recommandation. (Note=D)
M1
63
Indicateur Note Explication MéthodeD. Pratiques des bailleurs de fonds
D-1. Prévisibilité de 1'appui budgétaire direct
Non Adapté
i) L’appui budgétaire n’affecte pas la gestion budgétaire de l’État. Les critères d’évaluation de sa prévisibilité budgétaire annuelle s’adaptent mal à la réalité marocaine. (Note=Non Adapté). ii) Les exigences pour l’obtention de la note C (ou au dessus) ne sont pas satisfaites. (Note=D).
M1
D-2. Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la budgétisation de 1'aide-projet et de 1'aide-programme et l'établissement des rapports y afférents
D+
i) Au moins 50 % des bailleurs de fonds (y compris les cinq plus importants) fournissent des estimations sur les décaissements d'aide-projet à des étapes conformes au calendrier budgétaire de 1'administration, assorties d'une ventilation conforme à la classification budgétaire de 1'administration centrale. (Note = B) ii) Les bailleurs de fonds ne fournissent pas de rapports trimestriels portant sur les décaissements effectués pour au moins 50 % des prévisions de financement extérieurs des projets inscrites au budget dans les deux mois qui suivent la fin de la période. (Note = D)
M1
D-3. Proportion de 1'aide gérée sur la base des procédures nationales
B i) 75 % ou plus des fonds versés a 1'administration centrale au titre de 1'aide sont gérés selon les procédures nationales. (Note=B).
M1
64
ANNEXE 2 : FEUILLE DE CALCUL POUR LES INDICATEURS PI-1 ET PI-2 D'EXÉCUTION DES DÉPENSES
Méthode de calcul :
Étape 1 : Entrez les trois exercices budgétaires utilisés pour l'évaluation dans les tableaux 2005, 2006, et 2007.
Étape 2 : Entrez les données des dépenses budgétaires ainsi que celles des dépenses réalisées pour chacune des trois années dans les tableaux 2005, 2006, et 2007 respectivement.
Étape 3 : Lisez les résultats sommaires pour chacune des trois années pour chaque indicateur dans le tableau Matrice des résultats.
Tableau : Matrice des résultats Année Ecart/total
Dépenses pour Pi-1
Variation des dépenses totales
Variation dépassant l’écart
Total pour Pi-2
2005 8,4 % 14,7 % 6,3 %
2006 2,4 % 9,0 % 6,6 %
2007 3,2 % 9,3 % 6,1 %
Tableau 2005
65
Tableau 2006
66
67
ANNEXE 3. CLASSIFICATION ÉCONOMIQUE ET FONCTIONNELLE DES
DÉPENSES : STRUCTURE DE LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE AU
MAROC
La nomenclature budgétaire des dépenses au Maroc est composée d’une nomenclature administrative, d’une nomenclature économique et d’une nomenclature fonctionnelle.
I.- NOMENCLATURE ADMINISTRATIVE :
C’est une nomenclature juridique prévue par l’article 29 de la Loi Organique relative à la Loi de Finances qui prévoit que les dépenses du budget général sont groupées sous trois titres:
Titre I: dépenses de fonctionnement
Titre II: dépenses d’investissement
Titre III: dépenses relatives au service de la dette publique.
Selon le même article, les dépenses du budget général sont présentées, à l’intérieur des titres, par chapitres, subdivisés en articles, paragraphes et lignes, selon leur destination, leur objet ou leur nature.
Ainsi :
L’article correspond à un service structurant ou domaine d’intervention. Le code de l’article a été élargi à partir de 2006 de deux à quatre positions pour permettre l’introduction de la dimension régionale dans la présentation budgétaire (codification des régions du Royaume de 01 à 16).
Le paragraphe est réservé à la destination de la dépense et correspond à une mission, une action ou un projet, confiés à un service ou à un démembrement d’un service.
La ligne retrace la nature de la dépense effectuée dans le cadre d’une mission, action ou projet. Chaque ligne comporte une seule nature économique de dépense.
II.- NOMENCLATURE ÉCONOMIQUE :
Elle permet de faire une analyse économique des dépenses. Et comme la nature économique des dépenses est enregistrée au niveau de la ligne budgétaire, le code économique se trouve donc associé à la ligne.
Le code économique (conçu sur 4 positions et 10 classes) permet l’intégration de l’information budgétaire dans un cadre macroéconomique et l’analyse des interactions et des flux qui existent entre l’État et les autres agents économiques.
LES DIX CLASSES DE LA CLASSIFICATION ÉCONOMIQUE
0. Dépenses non ventilées
1. Frais du personnel
2. Impôts et taxes
3. Biens de consommation
68
4. Services
5. Subventions d’exploitation et autres transferts courants
6. Frais financiers
7. Subventions d’équipement et autres transferts en capital
8. Immobilisations
9. Opérations financières
III.- NOMENCLATURE FONCTIONNELLE :
Il s’agit d’une codification qui est basée sur une classification des dépenses selon les domaines d’intervention de l’État et a été élaborée en vue d’évaluer les coûts des différentes missions assumées par les services administratifs. Le code fonctionnel (conçu sur 2 positions et 10 classes) est associé au paragraphe.
LES DIX CLASSES DE LA CLASSIFICATION FONCTIONNELLE
0. Dépenses non réparties et non fonctionnelles
1. Pouvoirs publics et services généraux
2. Défense nationale
3. Enseignement, Formation professionnelle et formation des cadres
4. Culte, Culture, Information et autres activités récréatives
5. Santé
6. Autres actions sociales
7. Agriculture, forêts et pêche
8. Transports, communications et autres infrastructures économiques
9. Autres actions économiques
Cette nomenclature fonctionnelle est conforme à la nomenclature des Nations Unies (Classification of the functions of Government connue sous le nom de COFOG), aussi bien en ce qui concerne ses concepts et définitions que pour son architecture générale comme le montre à titre d’illustration le tableau ci-dessous :
69
NOMENCLATURE COFOG NOMENCLATURE FONCTIONNELLE DU MAROC
1 Administration générale 1 Pouvoirs publics et services généraux
1.1 Pouvoirs publics 11 Pouvoirs publics
1.3 Services généraux 19 Autres services généraux n.c.a.
1.4 Recherche fondamentale 16 Recherches et études à caractère général
1.7 Dette publique 01 Amortissement de la dette publique
02 Intérêts et commissions de la dette publique
2 Défense 2 Défense Nationale
3 Ordre public et sécurité 13 Sécurité et ordre public
3.3 Justice 14 Justice
4.1 Affaires générales 12 Administrations générales
4.2 Agriculture 7 Agriculture, forêts et pêche
4.3 Énergie 92 Energie et mines
4.4 Industrie 93 Industrie
4.6 Communication 44 Information
5.2 Eau 87 Barrages et ressources en eau
6.1 Logement 97 Logement et urbanisme
6.2 Urbanisme 97 Logement et urbanisme
7 Santé 5 Santé
8.2 Services culturels 43 Culture
8.4 Cultes 42 Culte
9 Éducation 3 Enseignement, formation professionnelle et formation des cadres
9.1 Pré-primaire et Primaire 32 Enseignement primaire
9.2 Secondaire 33 Enseignement secondaire (général, technique, spécialisé)
9.4 Supérieur 35 Enseignement supérieur
70
ANNEXE 4 : PROGRAMMES SECTORIELS.
71
ANNEXE 5 : PRISES EN CHARGES DES IMPÔTS, RECOUVREMENT ET
RESTES À RECOUVRER
72
ANNEXE 6 : SOURCES D’INFORMATION
Tableaux du rapport PEFA Source Unité
Tableau 2.1. Finances publiques Ministère de l’Economie et des Finances, calcul des auteurs
- en pourcentage du PIB -
Tableau 2.2 Dotations budgétaires (investissement et fonctionnement) par secteur
Ministère de l’Economie et des Finances, calcul des auteurs
- en pourcentage des dépenses totales -
Tableau PI-1. Total des crédits ouverts et des dépenses budgétaires (hors service de la dette)
Direction du budget, calculs sur base des Lois budgétaires 2005, 2006, 2007
- en millions de Dirhams -
Tableau PI-2. Écart par rapport aux montants de la Loi de Finances
Direction du budget, calculs sur base des Lois budgétaires 2005, 2006, 2007
Tableau PI-3. Recettes réelles totales par rapport au budget initialement approuvé
Statistiques de la Direction générale du budget - en millions de Dirhams -
Tableau PI-5 (1). Classification économique des dépenses
Direction du budget
Tableau PI-5 (2). Classification Fonctionnelle des Dépenses
Direction du budget
Tableau PI-8. Budget modifié des collectivités locales
Lois budgétaires 2005, 2006, 2007 - en millions de Dirhams -
Tableau PI-9. Principales données financières sur les EP
Projet de Loi de Finances pour l'année 2008, Rapport sur le Secteur des établissements et entreprises publics
- en milliards de Dirhams -
Tableau PI-11. Le cycle budgétaire Direction du budget
Tableau PI-14. Evolution du nombre des contribuables 2005-2007
Statistiques de la Trésorerie générale du Royaume
- en millions de Dirhams -
Tableau PI-15. Recettes du Budget général: Prévisions en Lois de Finances initiales et Réalisations
Lois de Finances 2005, 2006, 2007 - en milliards de Dirhams -
Tableau PI-19. Répartition des marchés en nombre et en valeur
Trésorerie générale du Royaume, Direction marchés publics
Tableau PI-21 (1). Inspection générale des finances
Statistiques de l'Inspection générale des finances
Tableau PI-21 (2). Rapports IGF transmis à la Cour des comptes au titre des années 2006 et 2007
Statistiques de l'Inspection générale des finances
Tableau PI-25. Lois de règlement Statistiques de la Direction du budget, sur base des Lois de Règlement 2000 - 2006
Tableau PI-27. Examen de la Loi de Finances annuelle par le pouvoir législatif
Lois de Finances 2005 - 2007 - en millions de Dirhams -
Tableau D-1. Appuis budgétaires internationaux
Statistiques de la Direction du budget - en millions de Dirhams -
73
ANNEXE 7 : PEFA - LISTE DES PARTICIPANTS AUX ENTRETIENS
PEFA – LISTE DES PARTICIPANTS AUX ENTRETIENS
NOM ET PRENOM DIRECTION FONCTION
JOUAHRI ABDELLATIF BANK AL MAGHRIB GOUVERNEUR
ABOUZAID BRAHIM CHAMBRE DES CONSEILLERS PRESIDENT DE LA COMMISSION DES FINANCES
AAMAR CHEIKH CHAMBRE DES REPRESENTANTS PRESIDENT DE LA COMMISSION DES FINANCES
MIDAOUI AHMED COUR DES COMPTES PREMIER PRESIDENT
DAHI KHALIL COMMUNE URBAINE DE BENSLIMANE PRESIDENT DE LA COMMUNE
LOUDIYI ABDELTIF SECRETARIAT GENERAL DU MINISTERE DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES
SECRETAIRE GENERAL
BENNANI ABDELLATIF DIRECTION DU BUDGET DIRECTEUR
TAZI MOHAMED SAMIR DIRECTION DU BUDGET ADJOINT AU DIRECTEUR DU BUDGET
KABBAJ MOHAMED DIRECTION DU BUDGET ADJOINT AU DIRECTEUR DU BUDGET
CHAIBI HAMID DIRECTION DU BUDGET ADJOINT AU DIRECTEUR DU BUDGET
SETTI ABDELKRIM DIRECTION DU BUDGET CHEF DE DIVISION
HADDAD MOHAMED DIRECTION DU BUDGET CHEF DE DIVISION
BENJELLOUN AMINE DIRECTION DU BUDGET CHEF DE DIVISION
AMAR HASSAN DIRECTION DU BUDGET CHEF DE SERVICE
RHAZRI HICHAM DIRECTION DU BUDGET CHEF DE SERVICE
CHERKAOUI FAROUK DIRECTION DU BUDGET CHEF DE SERVICE
74
ARJDAL BRAHIM DIRECTION DU BUDGET INSPECTEUR DES FINANCES
CHORFI ZOUHAIR DIRECTION DU TRESOR ET DES FINANCES EXTERIEURES
DIRECTEUR
MME ZAABOUL FOUZIA DIRECTION DU TRESOR ET DES FINANCES EXTERIEURES
ADJOINTE AU DIRECTEUR
HAJOUB AHMED DIRECTION DU TRESOR ET DES FINANCES EXTERIEURES
CHEF DE DIVISION
BENNANI EL MOSTAFA DIRECTION DU TRESOR ET DES FINANCES EXTERIEURES
CHEF DE SERVICE
TAZI AHMED DIRECTION GENERALE DES IMPOTS DIRECTEUR
MIFDAL SAID DIRECTION GENERALE DES IMPOTS CHEF DE DIVISION
CHAFIKI MOHAMED DIRECTION DES ETUDES ET DES PREVISIONS FINANCIERES
DIRECTEUR
EL GHRIB ABDELKADER DIRECTION DES ETUDES ET DES PREVISIONS FINANCIERES
CHEF DE DIVISION
BOURIS AHMED TRESORERIE GENERALE DU ROYAUME DIRECTEUR
CHAGOU ABDELAZIZ TRESORERIE GENERALE DU ROYAUME DIRECTEUR
GUIRI ABDELKRIM TRESORERIE GENERALE DU ROYAUME ADJOINT AU DIRECTEUR
BOUTAKBOUT ABDELMAJID
TRESORERIE GENERALE DU ROYAUME CHEF DE DIVISION
MME TAHRI AMAL TRESORERIE GENERALE DU ROYAUME CHEF DE DIVISION
MME ALAOUI ABDELLAOUI SAADIA
ADMINISTRATION DES DOUANES ET IMPOTS INDIRECTS
DIRECTRICE
GHAZALI MOHAMMED ADMINISTRATION DES DOUANES ET IMPOTS INDIRECTS
CHEF DE DIVISION
TALBI ABDELAZIZ DIRECTION DES ENTREPRISES PUBLIQUES ET DE LA PRIVATISATION
DIRECTEUR
SEMMAR DIRECTION DES ENTREPRISES PUBLIQUES CHEF DE DIVISION
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ABDERRAHMANE ET DE LA PRIVATISATION
KHEYYALI ABDELHAMID DIRECTION DES ENTREPRISES PUBLIQUES ET DE LA PRIVATISATION
CHEF DE DIVISION
CHFIRA ABDELKRIM DIRECTION DES ENTREPRISES PUBLIQUES ET DE LA PRIVATISATION
CHEF DE SERVICE
MESLAHI ABDELWAHED DIRECTION DES ENTREPRISES PUBLIQUES ET DE LA PRIVATISATION
CHEF DE DIVISION
YOUSSEFI MEHDI DIRECTION DES ENTREPRISES PUBLIQUES ET DE LA PRIVATISATION
CHEF DE DIVISION
FARAJ OMAR DIRECTION DES AFFAIRES ADMINISTRATIVES ET GENERALES
DIRECTEUR
EL BARKI THAMI DIRECTION DES ASSURANCES ET DE LA PREVOYANCE SOCIALE
DIRECTEUR
EL BARIE DRISS MINISTERE DE L’ÉQUIPEMENT ET DU TRANSPORT
CHEF DE DIVISION
JANANI AHMED INSPECTION GENERALE DES FINANCES INSPECTEUR DES FINANCES
AZEBA CHAFIK INSPECTION GENERALE DES FINANCES INSPECTEUR DES FINANCES
IBOUCH DELEGATION PROVINCIALE DE LA SANTE A BENSLIMANE
DELEGUE PROVINCIAL
WAFIKI HOPITAL PROVINCIAL DE BENSLIMANE DIRECTEUR
EL GUEZZAR DIRECTION GENERALE DES COLLECTIVITES LOCALES
DIRECTEUR