programme des nations unies pour le développement forum des hauts fonctionnaires du budget de...

Programme des Nations Unies pour le développement

FORUM DES HAUTS FONCTIONNAIRES DU BUDGET DE L’AFRITAC DU CENTREN’Djamena – 5 au 11 janvier 2013

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Thème 5 : « Mise en œuvre des Autorisations d’Engagement (AE) et des Crédits de Paiement (CP) »

Daouda KamanoPôle « Stratégie de développement et finances publiques »

- Centre régional de Dakar -

[email protected](+221) 33 869 06 38 (+221) 77 619 09 64

mailto:[email protected]

Objectifs et résultats escomptés

9/1/2013Mise en œuvre des Autorisations d’Engagement (AE) et des Crédits de

Paiement (CP) 2

Objectifs 1. Décrire les règles de

budgétisation et de consommation d’un budget en AE et CP selon les normes posées par la CEMAC

2. Formuler quelques propositions en vue de faciliter la mise en œuvre de la gestion en AE-CP

3. Favoriser un échange d’expérience de la part de l’Etat qui gère ses programmes en AE et CP

Résultats escomptés1. Etre en mesure de mettre en

pratique les règles de gestion d’un budget en AE-CP

2. Permettre une appropriation plus rapide de quelques cas particuliers : marchés annuels, marchés pluriannuels, partenariats public-privé

3. Contribuer à une meilleure appréhension des nouveaux instruments budgétaires de la pluriannualité dans la gestion des finances publiques

Plan de la présentation


Paiement (CP) 3

• I • Introduction

• II• Le cadre de la gestion des crédits pour les Etats de la CEMAC• A - Le cadre juridique communautaire de la gestion des crédits• B - Les implications découlant du nouveau cadre juridique communautaire

• III• La comptabilisation de la dépense et règles de consommation des AE

et des CP• A - Les règles de comptabilisation de la dépense• B - Les règles de consommation des AE et des CP

• IV• La budgétisation des AE et des CP• A - Principes généraux• B - Budgétisation des dépenses• C - Illustration de la budgétisation des marchés publics

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I - Introduction (1/4)

Eléments préliminaires :

La réforme poursuit trois objectifs fondamentaux : o Améliorer la transparence ;o Renforcer l’efficacité de la dépense publique ;o Favoriser l’émergence d’une politique budgétaire à moyen

terme.

Constat : introduction de la pluriannualité même si l’annualité reste le cadre d’exécution du budget de l’Etat :

En effet, une discipline budgétaire est nécessaire sur un horizon de plus long terme, dans le cadre de la CEMAC ;Les anciennes AP avaient une durée de vie quasiment illimitée et leur suivi était très approximatif empêchant d’appréhender le volume des engagements financiers de l’Etat.

09/01/2013Mise en œuvre des Autorisations d’Engagement (AE) et des Crédits de Paiement (CP)

9/01/2013 5


DEUX CONSEQUENCES

a ) Phase de programmation budgétaire

Prise en compte de l’impact des mesures qui excèdent un horizon annuel et intégration les stratégies nationales et sectorielles de développement.

Solutions apportées par la directive : de nouveaux outils de programmation budgétaire (article 8) - CBMT et CDMT :

deviennent les supports de préparation des PLF ;

renforcent le lien entre le budget annuel et les politiques nationales et sectorielles.

Conclusion : l’instauration d’une politique budgétaire à moyen terme est une réponse technique à la problématique de l’articulation entre les stratégies de développement et le budget.

b ) Phase d’exécution : mise en œuvre des autorisations d’engagment (AE) et des crédits de paiement (CP) (article 21 DLF)

les AE correspondent à l’engagement juridique de la dépense. Elles constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées au cours de l’exercice et dont le paiement peut s’étendre, le cas échéant, sur plusieurs années pour la réalisation des investissements prévus par la loi de finances.

Commentaire : la notion d’AE : particulièrement adaptée pour les dépenses d’investissement (autres natures de dépenses exécutées en AE=CP).

Les crédits de paiement (CP) constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des AE.

Mise en œuvre des Autorisations d’Engagement (AE) et des Crédits de Paiement (CP)

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Quelques définitions complémentaires

Engagement juridique : Acte ou fait juridique par lequel une personne

publique constate à son encontre une obligation de laquelle il résultera une

charge budgétaire

Autorisation parlementaire : Accord donné par le Parlement à

l’Exécutif pour engager une action pouvant avoir une

incidence financière (en recettes ou en dépenses

Programmation financière : Répartition sur plusieurs années du coût global d’un projet (en général contenant des dépenses d’investissement) qui se déroule au-delà de l’exercice budgétaire. La première année de la programmation financière fait l’objet d’une inscription dans la loi de finances. Les besoins au titre des années suivantes sont présentées à titre indicatif.


09/01/2013 Mise en œuvre des Autorisations d’Engagement (AE) et des Crédits de Paiement (CP)

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Quelques définitions complémentaires

(suite…)

Constatation du service fait : Acte établissant la fourniture effective d’une

prestation suite à une commande publique

Liquidation : Opération consistant à arrêter le

montant exact d’une charge à payer, après avoir constaté

le service fait

Ordonnancement : Acte administratif donnant,

conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre au

comptable public de payer la dette de la personne

publique

Paiement : Acte par lequel un comptable public procède au règlement d’une créance résultant de la constatation du service fait



Déroulement de la présentation


Paiement (CP) 8


• II• Le cadre de la gestion des crédits pour les Etats de la CEMAC• A - Le cadre juridique communautaire de la gestion des crédits• B - Les implications découlant du nouveau cadre juridique communautaire

• III• La comptabilisation de la dépense et

règles de consommation des AE et des CP• A – Les règles de comptabilisation de la dépense• B - Les règles de consommation des AE et des CP

• IV• La budgétisation des AE et des CP• A - Principes généraux• B - Budgétisation des dépenses• C – Illustration de la budgétisation des marchés publics

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II - Le cadre de la gestion des crédits pour les Etats de la CEMACA - Le cadre juridique communautaire de la gestion des crédits (1/4)

Les articles 3, 14,16, 17,19, 21, 23, 28 et 56 de la directive relative aux lois de finances (DLF) constituent le régime juridique des AE et des CP

Article 3 : principe de sincérité des budgets des administrations publiques.

Article 14 : les dépenses budgétaires ne peuvent être autorisées que par une loi de finances (qui a autorisé l’ouverture de crédits pour cela).

Article 23 : Les dépenses d’intérêt de la dette ont un caractère évaluatif et sont logés sur un programme spécifique : les autres catégories de dépenses sont limitatives.

Article 56 : vote du budget par le Parlement par programme pour le budget général : l’autorisation porte à la fois sur les AE et les CP.


Paiement (CP)

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Article 16 : définition du crédit budgétaire : « un crédit budgétaire est le montant maximum de dépenses que le Gouvernement est autorisé par le Parlement à engager et à payer, pour un objet déterminé, au cours de l’exercice budgétaire ».

Article 17 : regroupement des crédits ouverts dans le budget de l’Etat par programme relevant d’un seul ministère ou par dotation (article 18)

Article 19 : spécialisation des crédits par programme ou par dotation.

- Mais une présentation indicative des crédits en PLF par titre (6) qui ne s’impose ni aux ordonnateurs, ni aux comptables dans les opérations d’exécution du budget ;

- Les crédits ouverts sont totalement fongibles au sein d’un programme, la seule réserve concerne la répartition par nature économique (=titre) : la fongibilité asymétrique permet d’utiliser des crédits initialement inscrits en titre II (dépenses de personnel) sur les autres titres MAIS interdit d’utiliser des crédits de fonctionnement, d’investissement ou d’interventions pour payer des dépenses de personnel ;

- Les dépenses d’investissement ne peuvent être diminués .


Paiement (CP)

119/01/2013Mise en œuvre des Autorisations d’Engagement (AE) et des Crédits de Paiement

(CP)


Article 21 : Les crédits ouverts en dépenses d’investissement distinguent des autorisations d’engagement et des crédits de paiement

Pour chaque opération d’investissement directement exécutée par l’Etat : l’AE couvre une tranche constituant une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction.

Cette distinction entre autorisations d’engagement et crédits de paiement peut également être appliquée, dans des conditions fixées par la législation nationale, aux crédits relatifs à certaines dépenses importantes s’exécutant sur plusieurs années.

AE afférente aux investissements exécutés dans le cadre de partenariats publics privés : par lesquels l’Etat confie à un tiers le financement, la réalisation, la maintenance ou l’exploitation d’opérations d’investissements d’intérêt public, couvre dès l’année où le contrat est conclu la totalité de l’engagement juridique

Conséquences à tirer de l’article 21 :

- pas engagements pluriannuels en matière de dépenses courantes ;

- distinction éventuelle, pour les dépenses importantes s’exécutant sur plusieurs années (relève de la législation nationale).

129/01/2013Mise en œuvre des Autorisations d’Engagement (AE) et des Crédits de Paiement

(CP)


Article 28 : règles de reports des AE et des CP

Le report d’AE : n’est pas autorisé

les AE sont annuelles : elles sont annulées à la fin de l’exercice budgétaire si elles n’ont pas été consommées (la DLF n’a prévu aucune procédure juridique de report d’AE).

Le reports de CP : est limité et encadré

limité aux seules dépenses d’investissement disponibles (c’est-à-dire un CP non consommé, ce qui signifie un CP non utilisé pour réaliser un paiement) sur un programme à la fin de l’année ;

encadré car le report ne peut s’effectuer que sur le même programme (pas possible de faire de reports croisés) dans limite des AE effectivement utilisées, mais n’ayant pas encore donné lieu à

paiement ». Ainsi :o les CP non-consommés (disponibles) sur les dépenses ordinaires sont

automatiquement annulés en fin d’exercice ;

o seuls les CP disponibles ouverts comme support du paiement d’une dépense d’investissement engagée et non payée peuvent être reportés;

o le montant des reports permet de couvrir des AE utilisées mais n’ayant pas fait l’objet de paiement et sont également conditionnés par la disponibilité des financements correspondants.

o Focus sur les fonds de concours et les reports sur CAS (art. 34)

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II - Le cadre de la gestion des crédits pour les Etats de la CEMACB - Les implications découlant du nouveau cadre juridique communautaire

9/01/2013Mise en œuvre des Autorisations d’Engagement(AE) et des Crédits de

Paiement (CP)

1) d’améliorer la flexibilité de la gestion budgétaire en introduisant une vision pluriannuelle et optimalisée de la gestion de leurs crédits

La gestion en AE et CP est un pilier de la pluriannualité budgétaire car elle permet :

2) Un encadrement de la dépense de l’engagement juridique (par lequel naît la dépense en créant une obligation vis-à-vis d’un tiers) au paiement par lequel on est définitivement libéré de l’engagement. La gestion AE/CP permet de couvrir des engagements juridiques qui s’exécutent et donnent lieu à des paiements (CP) sur un ou plusieurs exercices budgétaires

La gestion en AE et CP est un pilier de la maîtrise des dépenses publiques :

1) Le Parlement peut contrôler plus facilement à la fois la capacité de l’État à contracter des dettes envers des tiers et le volume de trésorerie (CP) assurant l’apurement de l’ensemble de ces dettes.

2) La gestion en AE et CP n’est efficace que si concomitamment l’Etat se dote de plans d’engagement et de plans de trésorerie

L’existence de nouveaux documents budgétaires :

Plan d’engagement et plan de trésorerie (bien sûr) Echéancier des CP associés aux AE (et aussi des

opérations d’inventaire en fin de gestion)



Paiement (CP) 14


• II


et des CP• A - Les règles de comptabilisation de la dépense• B - Les règles de consommation des AE et des CP

• Le cadre de la gestion des crédits pour les Etats de la CEMAC

• A - Le cadre juridique communautaire de la gestion des crédits

• B - Les implications découlant du nouveau cadre juridique communautaire

• IV• La budgétisation des AE et des CP• A - Principes généraux• B - Budgétisation des dépenses• C – Illustration de la budgétisation des marchés publics

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III - La comptabilisation de la dépense et les règles de consommation des AE et des CP A – Les règles de comptabilisation de la dépense (1/2)


Paiement (CP)

L’engagement juridique est défini par l’article 49 de la directive RGCP :• « Acte par lequel un organisme public crée ou constate à son

encontre une obligation (définition juridique) de laquelle il résultera une charge (impact financier) ;

• C’est l’acte fondateur de la dépense : il est signé par un ordonnateur (de droit ou délégué) (article 8 de la directive RGCP) dûment habilité (article 11 de la directive RGCP). Exemples : un bon de commande ; un contrat de recrutement de

personnel ; une décision attributive de subvention

L’engagement juridique a une traduction en comptabilité budgétaire (article 73 de la directive RGCP) qui a pour objet de retracer les opérations d’exécution du budget de l’Etat :

les AE sont consommées lors de la notification des actes juridiques ; La comptabilité générale s’attache à comptabiliser la charge avérée une

fois le service fait constaté.

Au 31/12/N, montant des :

- restes à payer : 100 - 60 = 40

- charges à payer : 75 - 60 = 15

- AE annulées en fin de gestion : 120 – 100 = 20

Engagem

ent (

en A

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Servi

ce fa

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75100 60

III - La comptabilisation de la dépense et les règles de consommation des AE et des CP A – Les règles de comptabilisation de la dépense (2/2)

Crédits

ouve

rts

AE = 1

20 ,

CP = 9

0

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ntaire

au

31/1

2/N

Paiem

ent


1) Le principe général (cas des contrats et marchés) : consommer les AE à hauteur de l’engagement ferme, qui correspond à ce qui est financièrement quantifié de manière certaine dans l’acte d’engagement et qu’il faudra a minima payer :

– Les clauses de révision de prix : non : • ne sont pas comprises dans l’engagement initial : montant de la dépense non connue avec

certitude au moment de la passation du marché ;

– Les tranches conditionnelles : non : • ne sont engagées que l’année de leur affermissement et non l’année de passation du marché ;

– l’indemnité éventuelle pour rupture anticipée du contrat sur une tranche ferme (ou affermie) : oui :

• est, par nature, dans l’engagement de la tranche concernée ;

– Les indemnités de dédit portant sur une tranche conditionnelle : oui : • sont comprises dans l’engagement initial, car si l’acheteur public n’affermit pas, il devra payer

l’indemnité de dédit pour non affermissement de la tranche conditionnelle et si il affermit dans les délais, il devra payer le montant de la tranche. La consommation d’AE lors de cet affermissement sera minorée du montant du dédit déjà consommé.

III - La comptabilisation de la dépense et règles de consommation des AE et des CP B - Les règles de consommation des AE et des CP (1/2)


III - La comptabilisation de la dépense et les règles de consommation des AE et des CP B - Les règles de consommation des AE et des CP (2/2)

2 - La consommation des AE par les engagements juridiques implique qu’un tiers soit identifié et le montant de la dette contractée auprès du tiers correspond au montant total de la dépense générée par l’acte signé de l’ordonnateur (et non au montant à payer dans l’année) ;

3 - Les paiements (CP) sont rattachés aux engagements juridiques dont ils assurent le règlement :o permet de retracer les paiements associés à chaque engagement ;o sur un exercice, le suivi des AE permet de distinguer les paiements au titre d’engagements antérieurs et les paiements

au titre d’engagements de l’année.

4 - Le lien engagement juridique-paiement améliore la gestion des restes à payer :o nécessite la mise en place et le suivi pour chaque engagement juridique d’un échéancier pluriannuel de crédits de

paiement permettant d’appréhender la rigidité annuelle et pluriannuelle des dépenses ;o Il permet d’anticiper les charges des années futures.

9/1/2013Mise en œuvre des Autorisations d’Engagement (AE) et des Crédits de Paiement (CP)



Paiement (CP) 19


• II


et des CP• A – Les règles de comptabilisation de la dépense• B - Les règles de consommation des AE et des CP

• Le cadre de la gestion des crédits pour les Etats de la CEMAC

• A - Le cadre juridique communautaire de la gestion des crédits

• B - Les implications découlant du nouveau cadre juridique communautaire

• IV• La budgétisation des AE et des CP• A - Principes généraux• B - Budgétisation des dépenses• C – Illustration pour la budgétisation des marchés publics

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IV- La budgétisation des AE et des CPA - Principes généraux (1/2)

Principes généraux de budgétisation des AE :

• L’enveloppe d’AE doit couvrir au plus près l’estimation des engagements à prendre dans le cadre d’un programme ;

• Elle doit être en lien avec le rythme de souscription des engagements juridiques prévu dans la programmation financière.

Principe général de budgétisation des CP :

• L’enveloppe de CP est évaluée à hauteur des besoins de trésorerie de l’exercice concerné compte tenu du rythme de réalisation des engagements juridiques ;

• L’enveloppe globale du CDMT ministériel couvre prioritairement les CP relatifs à des engagements juridiques antérieurs non encore entièrement dénoués (AE consommées lors des exercices précédents) ;

• Le décideur doit alors définir une stratégie, un choix de marché approprié, mutualisation de certains investissements … dans une logique économique.


Quel engagement ferme de l’Etat ?

Engagement de durée déterminée

Engagement inférieur ou égal à l’année budgétaire

Engagement supérieur à l’année

budgétaireBudgétisation en AE ≠ CP

Budgétisation en AE = CP si la dépense est payée en totalité sur l’année ;

Budgétisation en AE ≠ CP si une partie de la dépense est payée sur les années ultérieures

Engagement de durée

indéterminéeBudgétisation en AE = CP

L’arbre de décision pour la budgétisation

IV - La budgétisation des AE et des CPA - Principes généraux (2/2)


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IV - La budgétisation des AE et des CPB – Budgétisation des dépenses (1/3)

Rappel : hors titre V « dépenses d’investissement », la budgétisation des autres natures économiques de dépenses courantes se fait en AE=CP avec toutefois l’exception permise par la directive pour certaines dépenses importantes s’exécutant sur plusieurs années, dans des conditions fixées par la législation nationale.

La budgétisation des dépenses d’investissement directement exécutés par l’Etat obéit également au principe général AE = CP (DLF : « le cas échéant sur plusieurs années) mais :

• dans les cas où les contrats signés pour la réalisation de projets d’investissement ont des durées d’exécution supérieures à un an, la budgétisation peut avoir lieu en AE différentes des CP ; pour la première année d’exécution desdits contrats, les CP mis en place correspondent au besoin de paiement de l’année ;

• les AE ne couvrent pas nécessairement le coût global du projet (son volume dépend des engagements juridiques à souscrire chaque année de la réalisation du projet) ;

• pour les contrats de partenariat publics-privés : l’AE couvre, dès l’année ou le contrat est conclu, la totalité de l’engagement juridique.

Les dépenses hors investissement

Les dépenses d’investissement


IV - La budgétisation des AE et des CPB – Budgétisation des dépenses (2/3)

Année 1

A durée ≤ à l’année

budgétaire

À durée > à l’année

budgétaire

Pluriannuels fermes

À durée > à l’année budgétaire

et récurrents

Année 3

AE = 300

CP = 100 CP = 100 CP = 100

CP = 55

AE = 110

CP = 55 CP = 55

AE = 100

CP = 100

AE = 110AE = 110

CP = 55CP 55

CP = 55

AE = 110

CP 55

Année 2

Illustration : BUDGETISATION AE = CP ou AE# CP ?


III - La budgétisation des AE et des CPB – Budgétisation des dépenses (3/3)

2ème illustration: projet de construction d’un stade à Bangui

Montant 2013 2014 2015

Etudes : 3 mois 100 AE 100

CP 100

TF : 10 mois 500 AE 500 Marché signé en 2013

CP 250 250

TC : 6 mois 300 AE 300 Affermissement de la TC en 2014

CP 300

Suivi 100 AE 100

CP 20 30 50

Budgégtisation 1 000 AE 700 300 0

AE-CP CP 370 580 50


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IV - La budgétisation des AE et des CPC – Les règles applicables aux marchés publics (1/3)

Type de marché Mode de budgétisation

A bons de commande (BC)

AE : évaluation des BC à passer dans l’année

CP : paiements à effectuer dans l’année

Ordinaire reconductible annuellement

AE (année de la signature) : Montant de la durée minimal hors reconduction

AE (durée de reconduction) : Montant de la durée de reconduction (et éventuellement, variation des prix)

CP (année de la signature) : Paiements à effectuer dans l’année CP (durée de reconduction) : Paiements à effectuer dans l’année

A tranche ferme et conditionnelle

AE : Montant de la tranche ferme + montant de l’indemnité de dédit pour non affermissement de tranche conditionnelle (cette dernière n’est budgétée que pour l’année d’affermissement diminuée du montant du dédit)

CP : paiements à effectuer dans l’année

A - MARCHES ANNUELS


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MARCHES PLURIANNUELS (AE#CP) hors PPP


Marchés publics pluriannuels en AE # CP AE : budgétisée dès la première année CP : budgétisée sur la durée d’exécution du marché

Marché à prix fermes ou révisables (de durée ferme ou reconductible)

AE : montant des engagements fermes CP : évaluation des paiements de l’année

Marchés répartis en plusieurs lots

AE : en fonction du rythme d’engagement des différents lots CP : en fonction des décaissements prévisibles


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Contrat de partenariat

Année du projet :

AE = évaluation du montant total du projet d’investissement (tranche fonctionnelle) comprenant la tranche ferme + montant de l’indemnité pour rupture anticipée du contrat + montant des tranches conditionnelles

CP = montant des paiements à effectuer sur l’année

Années suivantes :

AE = 0 (on consomme les AE affectées antérieurement sur la tranche fonctionnelle)

CP = montant des paiements à effectuer sur l’année sur les marchés en cours et à passer


MERCI DE VOTRE AIMABLE ATTENTION

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