Forum des Hauts Fonctionnaires du Budget des Etats Membres de l’AFRITAC

Centre (FoHBAC)

Démarche de performance dans la gestion budgétaire : cas de la France

Frank Mordacq

N’Djamena, 8 janvier 2013

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La LOLF, réforme budgétaire et réforme de la gestion publique

Les principaux enjeux de la gestion «en mode LOLF»

Rendre les politiques publiques compréhensibles et lisibles par tous Définir des priorités et leur affecter des moyens Rendre compte au contribuable de l’emploi de sa contribution

Orienter la gestion publique vers une logique de résultats Par la responsabilisation accrue des gestionnaires sur des engagements

et des objectifs Par la mesure des résultats et de la performance afin de parvenir à une

meilleure utilisation des crédits

Renforcer la transparence des informations budgétaires et le contrôle parlementaire Par la modernisation de la comptabilité de l’Etat Par une plus grande clarté des choix stratégiques en matière de

finances publiques

La démarche de performance est au service de l’amélioration de l’efficacité de l’action publique et de l’optimisation des moyens

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La LOLF, réforme budgétaire et réforme de la gestion publique

La nouvelle présentation du budget et la démarche de performance

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I. Le cadre de la performance : le programme

125 programmes pour le budget général

Le programme regroupe les crédits (quelle qu’en soit la nature) destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions (600 pour le budget général)

Il relève d'un seul ministère

Unité de spécialité des crédits

Travaux de définition de la performance : fixation des objectifs et indicateurs de résultats

Il nécessite un pilotage avec des fonctions managériales

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Les documents de performance

S’engager sur les résultats : le projet annuel de performance (LFI)

Rendre compte des résultats : le rapport annuel de performance (LR)

Même présentation, même structure que le projet annuel de performance afin de faciliter la comparaison prévisions/réalisation

Vote en première lecture sur la loi de règlement n-1 avant l’examen du PLF n+1

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La responsabilisation accrue des gestionnaires publics, contrepartie de l’autonomie de gestion

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La responsabilisation accrue des gestionnaires publics, contrepartie de l’autonomie de gestion

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Les documents budgétaires LOLF :les projets annuels de performance (PAP)

Des fascicules par mission Annexes au PLF prévues par l’art.51-5 LOLF,

ils récapitulent les crédits (y compris les fonds de concours attendus) et les emplois demandés en les détaillant par programme, action, titre, catégorie

Comprenant les projets annuels de performance de chaque programme

1. Présentation des crédits du programme (par nature et destination) et évaluation des dépenses fiscales associées

2. Présentation du programme et de ses actions

3. Présentation des objectifs et des indicateurs de résultats

4. Justification au premier euro des crédits demandés

5. Présentation des principaux opérateurs et de leurs emplois

6. Présentation des coûts du programme et des actions

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Les documents budgétaires LOLF :les rapports annuels de performance (RAP)

Des fascicules par mission Annexes au PLF prévues par l’art.54-4 LOLF

Comprenant les rapports annuels de performance de chaque programme

1. Un bilan stratégique signé du responsable de programme

2. Un rappel de la présentation du programme

3. Pour chaque objectif, les résultats attendus et obtenus des indicateurs, et une analyse des résultats

4. La justification au premier euro, pour chaque titre, des mouvements de crédits et des dépenses constatées

5. Une présentation des réalisations effectives des principaux opérateurs et des emplois effectivement rémunérés

6. La présentation des coûts complets du programme et de ses actions

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II. La notion de performance (1)

Un budget orienté vers les résultats

Des objectifs déterminés dans le cadre des moyens alloués (≠ budgétisation par objectif)

Des objectifs d’amélioration de l’efficacité de la dépense

Performance n’est pas rentabilité

Article 15 de la déclaration des droits de l’homme

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La notion de performance (2)

La démarche de performance consiste en un dispositif de pilotage par objectifs mis en place pour améliorer l’efficience, l’efficacité et la qualité de l’action publique au regard de résultats prédéfinis.

L’efficacité mesure les résultats relativement aux objectifs prédéfinis Rapport entre le niveau de

réalisation des activités planifiées et des résultats escomptés

L’efficience mesure les résultats relativement aux moyens engagés Rapport entre le résultat obtenu et

les ressources utilisées

Alors que l’efficacité est une mesure de résultat, l’efficience mesure les moyens engagés pour arriver au résultat.

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III. Les éléments de la performance

Un guide méthodologique partagé entre le Gouvernement, le Parlement, la Cour des Comptes et le CIAP

Une sélection d’objectifs et d’indicateurs de résultats représentative des priorités du programme Une stratégie pour expliquer la cohérence Des objectifs pour répondre aux attentes du citoyen,

de l’usager et du contribuable : un choix politique Des indicateurs pour mesurer la réalisation des objectifs retenus

Des objectifs et indicateurs : Qui éclairent les politiques et sont présentés au Parlement dans

les PAP et dont il est rendu compte dans les RAP Et sont utilisés et déclinés dans la gestion interne et donnent un

sens à l’activité de chaque agent

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Les trois axes des objectifs et indicateurs

Trois axes définissant chacun une des dimensions de la performance : efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) : les effets

attendus des politiques publiques qualité du service rendu (point de vue de l’usager) : la qualité exigée

efficacité de la gestion (point de vue du contribuable) : l’optimisation des moyens

Fournir des indicateurs de mesure des résultats pour chaque objectif en fixant les cibles (niveaux de performance obtenus et attendus)

Les objectifs à atteindre sont définis au niveau stratégique puis déclinés à chaque échelon opérationnel : Chaque échelon est libre du choix des moyens à employer pour réaliser

les objectifs La démarche de performance permet de piloter puis d’évaluer les choix de

gestion effectués

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IV. Les critères de la performanceDéfinir les objectifs

Principes Explications

1 Objectifs sélectifs couvrant l’essentiel3 à 4 objectifs par

programme

2 Objectifs attestant l’amélioration de la dépensePas d’objectifs d’activité ou

de moyens

3 Objectifs équilibrés entre les 3 points de vue

Efficacité socio-économique

Qualité de service

Efficience de la gestion

4 Objectifs coordonnésDans le cadre d’une stratégie commune

5Objectifs compréhensibles : clairs et précis et explicités

Notamment indiquer les leviers d’action envisagés

6 Objectifs imputablesPas d’objectifs lointains par

rapport au programme

7 Objectifs mesurablesAssortis d’indicateur(s)

chiffré(s)

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Les indicateurs de performance : les qualités attendues

PertinentLien logique avec les objectifsPermettant de formuler un jugementReprésentatif

Doit être partagé, reconnu et accepté par tous les acteurs contribuant à l’action visée

CompréhensibleClairImmédiatement interprétableSélectifJustifié

Doit permettre de se poser les bonnes questions quant aux objectifs finaux

FiableRobusteDocumentéPlan de construction/améliorationDont la précision de mesure est estimée

Doit contribuer à maîtriser l’efficacité de la dépense publique (c’est un élément du contrôle de gestion, et d’aide au pilotage)

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Les critères de la performance

Des indicateurs chiffrés avec des ciblesValeurs pour l’année du budget à venirValeurs cibles sur 2 ou 3 ansSi la valeur est atteinte, on change d’indicateur

Des indicateurs fiables et documentés45 % objectifs socio-économiques (en baisse)19 % qualité de service36 % efficience (plus qu’en 2006)

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Exemple : objectif et indicateur (PAP n+1)

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La fiabilité des indicateurs

La fiabilité des indicateurs est auditable par les acteurs suivants :

Le Parlement La Cour des Comptes Le Comité interministériel

d’audit des programmes (CIAP), dans le cadre de ses audits

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Quelques exemples de performance

3,4 objectifs par programme 2,1 indicateurs de performance par objectif (en moyenne) Depuis 2010, des indicateurs emblématiques par mission

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Point de vue Axe d’analyseExemples d’objectif

Exemples d’indicateur

Citoyen

Usager

Contribuable

efficacité socio-économique

qualité du servicerendu

efficacité de la gestion

Accroître l’insertion professionnelle des jeunes diplômés

% de diplômés ayant un emploi 6 mois après l’obtention de leur diplôme

Accélérer les décisions judiciaires

Réduire le coût de gestion de l’impôt

Durée moyenne des décisions rendues ; Ancienneté moyenne des jugements en cours

Coût par redevable d’unimpôt

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La performance

Total Budget de l'EtatPLF 2007

PLF 2008

PLF 2009

PLF 2010

PLF 2011

PLF 2012

PLF 2013

Nombre de missions 48 48 47 48 49 50 52

Nombre de programmes 168 170 170 171 172 177 180

Nombre d'objectifs 634 621 559 499 487 490 486

-8% -2% -10% -11% -2% 0,6% -0,8%

nb objectifs par programme 3,8 3,7 3,3 2,9 2,8 2,8 2,7

Nombre d'indicateurs 1 295 1 276 1 165 1 030 1 008 1 012 1 008

-7% -1% -9% -12% -2% 0,4% -0,4%

Efficacité (citoyen) 49% 42% 43% 46% 47% 46% 45%

Qualité (usager) 22% 23% 22% 19% 18% 20% 19%

Efficience (contribuable) 29% 35% 35% 35% 35% 34% 36%

dont modifiés 277 165 98 128 73 60 47

Taux d'indicateurs modifiés 21% 13% 9% 12% 7% 6% 5%

dont nouveaux 193 165 119 112 100 66 65

Taux d'indicateurs nouveaux 15% 13% 10% 11% 10% 7% 6%

Taux d'indicateurs non modifiés 64% 74% 81% 77% 83% 87% 89%

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L’audit des programmes

Un comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) (créé en 2003) avec les corps d’inspections et une présidence IGF

8 cycles d’audits entre 2003 et 2011 : premiers cycles : audits généraux sur l’ensemble des aspects d’un

programme (structure – actions – performance – JPE – opérateurs …) – Tous les programmes audités

dernier cycle : des audits centrés sur la performance (pertinence du dispositif / fiabilité des informations produites / restitutions opérationnelles pour les actions du programme)

Un contrôle qualité de la cohérence et de la pertinence des informations des programmes

Le contrôle de qualité de la mesure des résultats n’est pas une évaluation de la performance

En 2012, intégration du CIAP dans le comité d’harmonisation d’audit interne

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V. Le pilotage de la performance

Pour chaque unité budgétaire (programme, BOP, UO) : Un responsable Un périmètre d’action publique Une stratégie d’activité Un dispositif objectivité de suivi

(objectifs, indicateurs avec valeurs cibles)

Une enveloppe budgétaire (limitative, ventilée de manière indicative par nature et destination, fongible)

La liberté d’action donnée aux gestionnaires publics a pour contrepartie leur responsabilisation sur les résultats attendus de leur activité.

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Un système de responsabilité managériale sous l’autorité du ministre

Pilotage : le responsable de programmeaprès arbitrage mené par le directeur des affaires financières,dispose des crédits et les répartit pour les besoins de la gestion

interne, s’engage sur la performance devant le Parlement : le Projet

annuel de performance, rend compte devant le Parlement : le Rapport annuel

de performance.

La diversité des situations de responsable de programme

En gestion : le responsable de budget opérationnel de programmedispose d’un budget opérationnel de programme.s’engage et rend compte dans le cadre du dialogue de gestion au

responsable de programme.

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VI. L’évaluation de la performance

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Le rapport de la MILOLF de juillet 2008 pas assez de liens entre les indicateurs nationaux des PAP et les indicateurs locaux la performance est trop déconnectée de l’allocation des moyens (mais la MILOLF

reconnaît que ce n’est pas la tendance OCDE) adosser les indicateurs aux lettres de mission des ministres et à la RGPP demande d’une stabilisation de la maquette et de la justification des suppressions /

modifications

Le rapport de la MILOLF de juillet 2011 justifier systématiquement la hiérarchisation des indicateurs et notamment la

présentation des «indicateurs de missions» dans les projets annuels de performances. Poursuivre l’harmonisation des indicateurs de gestion concernant les fonctions supports

fusionner les conférences de performance et les conférences de répartition au moment de la préparation du budget ou, à tout le moins, réunir les mêmes interlocuteurs aux deux types de conférences

«L’un des succès les plus importants de la LOLF, après cinq ans de mise en œuvre opérationnelle, réside dans aucun doute dans la diffusion de la culture de la performance et du «management» au sein de l’administration grâce à la nouvelle chaîne de responsabilité qu’elle impose».

La performance vue du Parlement français

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En conclusion : les retours d’expérience

Un vrai changement culturel et une appropriation par les cadres L’intérêt reconnu de la notion de performance comme compte rendu

démocratique de la bonne utilisation des crédits Une mise en place d’une rémunération au mérite pour les cadres et d’un

intéressement collectif pour les non cadres Un débat de principe clairement tranché

Le choix d’un système mixte : indicateurs d’efficacité mais aussi efficience et qualité de service, visant la performance des administrations et déclinables dans les unités de base)

la performance d’abord comme outil managérial et non de communication (ministères et Parlement favorables)

Les points positifs

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Les points à améliorer

Sur les éléments de la performance Poursuivre la réduction du nombre d’indicateurs en distinguant mieux les indicateurs

ayant leur place dans les PAP et ceux qui relèvent du pilotage interne aux ministères 2006 : 650 objectifs – 1.300 indicateurs 2013 : 420 objectifs – 880 indicateurs

Fiabiliser les systèmes de mesures : régulièrement auditer les systèmes de mesure en s’appuyant sur le dispositif d’audit interministériel

Standardisation des indicateurs d’efficience : bureautique, immobilière, GRH

Harmoniser les définitions d’indicateurs communs à plusieurs programmes (insertion – formation – contrôle)

Sur l’usage de la performance

Pas assez d’appropriation politique

La question de l’évaluation de la performance : les corps d’inspection, la Cour des Comptes, le Parlement

Une discussion budgétaire insuffisante axée sur la performance

Le lien entre la performance passée et la budgétisation nouvelle

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Le lien entre performance et budget(Benchmark OCDE)

Trois cas de figure : Absence de lien entre performance et budgétisation : la performance

sert à responsabiliser les managers et à donner des informations aux acteurs externes (Grande-Bretagne)

Existence d’un lien indirect : les résultats éclairent les choix notamment vis-à-vis des Parlements (les Etats-Unis avec le programme «programme assesment rating tool» (PART)

Existence d’un lien direct : une situation rare sauf sur des cas ponctuels dans le domaine de l’enseignement supérieur (Danemark / Royaume-Uni et France)

Les limites de la performance dans les retours d’expérience Chronophage complexe et parfois manipulable, ne pas se focaliser sur

la vertu d’un indicateur D’où recours le plus souvent à une évaluation plus globale des

politiques publiques