forum des hauts fonctionnaires du budget des etats membres de lafritac centre la lolf : 10 ans...

Forum des Hauts Fonctionnaires du Budget des Etats membres de

l’AFRITAC Centre

La LOLF : 10 ans après le voteet 5 ans de mise en œuvre

Frank M ordacqContrôleur budgétaire et comptable ministériel

Libreville – Janvier 2012

2

La réforme de la gestion financière en France

Vote de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)

Une nouvelle constitution financière pour l’Etat votée à l’unanimité sur une initiative parlementaire de façon transpartisane

Une réforme budgétaire et comptable qui est une réforme de la gestion publique, élément fondamental de la réforme de l’Etat

4 ans de délais de mise en œuvre 2002-2006 avec des expérimentations préalables

5 années d’application complète de la réforme depuis 2006 permettent de réels retours d’expérience

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Plusieurs réformes dans un texte solennel

Une nouvelle nomenclature budgétaire dans la discussion, le vote et l’exécution des lois de finances pour présenter les finalités de la dépense en missions et programmes

Un budget orienté vers les résultats avec des objectifs et des indicateurs de performance pour une permettre une nouvelle gestion publique

Des comptes plus transparents et plus précis basés sur la comptabilité en droits constatés («accrual») et l'analyse des coûts, donnant aux gestionnaires de nouveaux outils pour gérer leurs dépenses

Un nouveau système de gouvernance budgétaire et de procédure budgétaire avec un rôle plus actif du Parlement dans l’autorisation et le contrôle des dépenses

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I. La nomenclature par destination de la dépenseUn budget organisé par grandes politiques publiques

Unité de vote

Niveau de spécialité Programmes(indicateurs associés)

Dotations- dépenses accidentelles et imprévisibles- mesures générales fonction publique- dotations des pouvoirs publics

Limitatifs Évaluatifs- Dette- Remboursements et dégrèvements- garanties

MissionsUnité de vote

Niveau de spécialité Programmes(indicateurs associés)

Dotations- dépenses accidentelles et imprévisibles- mesures générales fonction publique- dotations des pouvoirs publics

Limitatifs Évaluatifs- Dette- Remboursements et dégrèvements- garanties

Missions

5

La mission : l’expression des choix politiques

33 missions pour le budget général

L’identification de politiques publiques cohérentes : "Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie"

Elle est l'unité de vote du Parlement elle regroupe un ensemble de programmes, le Parlement peut réallouer les crédits entre programmes, au sein

d'une mission.

Elle peut être ministérielle ou interministérielle 10 missions interministérielles, exemple : la mission «Recherche» qui concerne 6 ministères

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EnseignementSupérieur et Recherche

• Formation supérieure et recherche universitaire• Vie étudiante• Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires• Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources• Recherche spatiale

• Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielleÉconomie,

Finances et Industrie

• Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l’aménagement durables

Écologie, Développement

Durable, Transports et Logement

Défense et Anciens combattants

• Recherche duale (civile et militaire)

• Enseignement supérieur et recherche agricole

Agriculture, Alimentation, Pêche,

Ruralité et Aménagement du territoire

Culture et Communication• Recherche culturelle et culture scientifique

La mission "Recherche et enseignement supérieur"

10 programmes / 6 ministères

7

Le programme : cadre d’autorisation et de gestion des politiques publiques

123 programmes pour le budget général

Le programme regroupe les crédits (quelle qu’en soit la nature) destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions (600)

Il relève d'un seul ministre

Unité de spécialité des crédits et de définition des objectifs et indicateurs de résultats

Pas de budgétisation analytique

Il nécessite un pilotage qui fait apparaître de nouvelles fonctions managériales

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Le pilotage du programme

Une structuration des programmes permettant de rassembler les dépenses d’une politique

Un programme centre de responsabilité et expression d’une politique (programme/structure de direction)

Une affectation des agents au sein des programmes Pour donner sens à l’autorisation budgétaire et permettre le

pilotage, l’affectation ne peut pas être analytique : on ne partage pas les agents entre programmes

Le respect d’une gestion publique opérationnelle pour les fonctions de soutien et les services polyvalents

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Le rattachement ministériel du programme

Les programmes et les plafonds d’emplois sont ministériels

Les crédits sont ouverts aux ministères

Les mouvements de crédits ont lieu entre programmes et/ou ministères (≠ mission)

15 ministères au sens budgétaire

10

Administration pénitentiaire

Conduite et pilotage de la politique de la justice

Justice judiciaire

Protection judiciaire de la jeunesse

Accès au droit et à la justice

La globalisation des créditsL’exemple de la mission "Justice"

Avant : 30 chapitres160 articles de prévision

Titre III - Moyens des servicesPersonnel - rémunérations d'activitéPersonnel en retraite - pensions et allocationsPersonnel en activité et en retraite - charges socialesMatériel et fonctionnement des servicesSubventions de fonctionnementDépenses diverses

Titre IV - Interventions publiquesInterventions politiques et administrativesActions sociale - assistance et solidarité

Titre V - Investissements exécutés par l'ÉtatÉquipement administratifs et divers

Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'État

Équipement culturel et social

Après : 5 programmes

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Retours d’expérience

Une meilleure identification des politiques publiques Une discussion budgétaire renouvelée portant sur l’ensemble de la politique Une incitation forte au regroupement des structures d’administration centrale :

plusieurs fusions réalisées dans le cadre de la révision générale des finances publiques

La mission = élément de budgétisation pluriannuelle

Les points positifs

L’absence de responsable des missions interministérielles Le traitement des politiques interministérielles : les documents de politique

transversale (DPT) La compréhension par les parlementaires des programmes de soutien regroupant

toutes les fonctions indivises : la CAC La tentation de programmes ad hoc (cf. infra)

Les points à améliorer

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Les programmes ad hoc

Des programmes géographiques Le PITE (dès 2006) Moyens mutualisés des départements (depuis 2011)

Des programmes événementiels La PFUE (Présidence française de l’Union Européenne) Présidence française G8-G20 (en 2011)

Des programmes quasi-interministériels (depuis 2006) Le programme entretien immobilier Le CAS patrimoine immobilier

Des programmes «politiques» Le plan de relance : 1 mission / 3 programmes (2009-2010) Les dépenses d’avenir (grand emprunt) (2010)

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II. La gestion budgétaireUn échange entre liberté et responsabilité

Liberté accruedes acteurs

de l’administration

Globalisation des crédits avec 123 programmes

Redéploiement des crédits par nature au sein d’un programme, mais avec un plafond de masse salariale

Liberté de redéploiement des effectifs dans un plafond d’emplois exprimé en équivalent temps plein

Plus granderesponsabilité

des gestionnairesde programme

(«accountabiliy»)

S’engager sur des objectifs et rendre compte des résultats

Rendre compte de l’utilisation des crédits par nature et par finalité de la dépense

Plus d’information dans l’exécution du budget en engagements et en paiements

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FONGIBILITÉ

La fongibilité au sein du programme

15

La nature de la dépense : les TITRES7 titres budgétaires et 18 catégories de dépenses

I dotations des pouvoirs publics (sur une mission spécifique)

II dépenses de personnel

III dépenses de fonctionnement

IV charges de la dette de l’État (sur un compte spécifique)

V dépenses d’investissement

VI dépenses d’intervention

VII dépenses d’opérations financières

+ 18 catégories de dépenses définies par la LO, selon lesquelles les crédits sont présentés

16

La destination de la dépense : les ACTIONS

Une présentation indicative des crédits détaillés par action Les actions (et sous-actions pour les grands programmes)

permettent d’identifier les finalités des politiques publiques

Les dépenses sont affectées à une seule action en prévision et en exécution

Existence d’actions de soutien

Caractère indicatif des actions

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Une vraie liberté nouvelle permettant de redéployer les crédits de personnel entre eux et les crédits de fonctionnement entre eux

Une gestion plus souple des emplois (ETP) à l’intérieur du plafond qui conduit à des choix budgétaires assumés par les gestionnaires

Les points positifs

Faible liberté de redéploiement des dépenses de personnel vers les dépenses de fonctionnement

Trop de fléchage des crédits par les administrations centrales Les libertés budgétaires en matière d’emploi nécessitent plus de liberté

statutaire pour favoriser la mobilité La tentation de la normalisation des fonctions supports


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III. La performance

Un guide méthodologique partagé entre leGouvernement, le Parlement, la Cour des Comptes et le CIAP

Une sélection d’objectifs et d’indicateurs de résultats représentative des priorités du programme Une stratégie pour expliquer la cohérence Des objectifs pour répondre aux attentes du citoyen, de l’usager et

du contribuable : un choix politique Des indicateurs pour mesurer la réalisation des objectifs retenus

Des objectifs (500) et indicateurs (1.000) : Eclairent les politiques et sont présentés au Parlement dans les

PAP et dont il est rendu compte dans les RAP Utilisés et déclinés dans la gestion interne et donnant un sens à

l’activité de chaque agent

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Un budget orienté vers les résultats

Des objectifs déterminés dans le cadre des moyens alloués (≠ budgétisation par objectif)

Des objectifs d’amélioration de l’efficacité de la dépense

S’engager sur les résultats : le projet annuel de performance (LFI)

Rendre compte des résultats : le rapport annuel de performance (LR)

Même présentation, même structure que le projet annuel de performance afin de faciliter la comparaison prévisions/réalisation

Vote en première lecture sur la loi de règlement n-1 avant l’examen du PLF n+1

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Les dimensions de la performance

Trois dimensions de la performance : efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) : les effets attendus

des politiques publiques qualité du service rendu (point de vue de l’usager) : la qualité exigé efficacité de la gestion (point de vue du contribuable) : l’optimisation des

moyens

Des indicateurs de mesure des résultats pour chaque objectif en fixant des cibles (niveaux de performance obtenus et attendus)

Des objectifs de performance et non d’activité ou de moyens

Des objectifs imputables aux responsables

Un contrôle permanent exercé par un organisme public indépendant : le comité interministériel d’audit des programmes (CIAP)

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Le pilotage par la performance

3,4 objectifs par programme 2,1 indicateurs de performance par objectif (en moyenne) Depuis 2010, des indicateurs emblématiques par mission (96)

Point de vue Axe d’analyseExemples d’objectif

Exemples d’indicateur

Citoyen

Usager

Contribuable

efficacité socio-économique

qualité du servicerendu

efficacité de la gestion

Accroître l’insertion professionnelle des jeunes diplômés

% de diplômés ayant un emploi 6 mois après l’obtention de leur diplôme

Accélérer les décisions judiciaires

Réduire le coût de gestion de l’impôt

Durée moyenne des décisions rendues ; Ancienneté moyenne des jugements en cours

Coût par redevable d’unimpôt

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L’audit des programmes

Une organisation : le comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) avec les corps d’inspections et une présidence IGF

7 cycles d’audits depuis 2003 : 6 premiers cycles : audits généraux sur l’ensemble des aspects d’un programme

(structure – actions – performance – JPE – opérateurs …) – Tous les programmes audités

7ème cycle (2010) : des audits centrés sur la performance (pertinence du dispositif / fiabilité des informations produites / restitutions opérationnelles pour les actions du programme)

Un contrôle qualité de la cohérence et de la pertinence des informations des programmes

Le contrôle de qualité de la mesure des résultats n’est pas une évaluation de la performance

Disparition du CIAP en 2011 et intégration dans les comités ministériels d’audit

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Un vrai changement culturel et une appropriation par les cadres L’intérêt reconnu de la notion de performance comme compte rendu

démocratique de la bonne utilisation des crédits Une mise en place d’une rémunération au mérite pour les cadres et d’un

intéressement collectif pour les non cadres Un débat de principe clairement tranché

Le choix d’un système mixte : indicateurs d’efficacité mais aussi efficience et qualité de service, visant la performance des administrations et déclinables dans les unités de base)

la performance d’abord comme outil managérial et non de communication (ministères et Parlement favorables)

Les points positifs

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Sur les éléments de la performance Poursuivre la réduction du nombre d’indicateurs en distinguant mieux les

indicateurs ayant leur place dans les PAP et ceux qui relèvent du pilotage interne aux ministères 2006 : 650 objectifs – 1.300 indicateurs 2012 : 420 objectifs – 880 indicateurs

Fiabiliser les systèmes de mesures : régulièrement auditer les systèmes de mesure en s’appuyant sur le dispositif d’audit interministériel (CIAP)

Standardisation des indicateurs d’efficience : bureautique, immobilière, GRH

Harmoniser les définitions d’indicateurs communs à plusieurs programmes (insertion – formation – contrôle)

Sur l’usage de la performance Une discussion budgétaire insuffisant axée sur la performance

Le lien entre la performance passée et la budgétisation nouvelle

Pas assez d’appropriation politique

La question de l’évaluation de la performance


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IV. La transparence budgétaireLes opérateurs

La présentation des opérateurs (emplois et crédits) : Notion budgétaire (subvention pour charges de service public) et/ou

recettes affectées 50 % des programmes comportent des opérateurs (crédits et emplois

agrégés dans les PAP)

584 opérateurs – 12 statuts juridiques différents – 38 Mds€ de subventions – 8,7 Mds€ de ressources fiscales affectées

Une partie spécifique dans les PAP : budgets + emplois

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La transparence des dépenses de personnel

La notion d’«emploi rémunéré par l’Etat»

L’«emploi» Les emplois sont comptabilisés en équivalents temps plein travaillé (ETPT) en fonction

de la durée de leur rémunération sur l’année et de leur quotité de temps de travail par rapport au temps plein.

Tous les personnels rémunérés ont vocation à être décomptés en ETP, y compris les saisonniers ou occasionnels et les autres agents non titulaires.

«rémunéré par l’Etat» La dépense correspond à une rémunération due à une personne physique par la

personne morale Etat

Il existe un lien juridique direct entre le bénéficiaire et l’Etat (engagement à servir, contrat, ..)

Composition du titre 2 Rémunérations d’activité Cotisations et contributions sociales Prestations sociales et allocations diverses »

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Un double plafond en crédits et en emplois

Un plafond en masse salariale par programme Caractère limitatif du titre 2 pour 41% des dépenses de l’Etat Liberté de redéploiement au sein du titre 2

Le plafond d’emploi ministériel

Emploi budgétaireOrdonnance organique 1959

Emploi rémunéré par l’Etat (LOLF)

Définition Aucune ETPT

Plafond Par chapitre Par ministère – décliné par programme

Autorisation Création, suppression, transferts d’emplois, par corps et grade (pyramidage budgétaire)

Répartition indicative par catégorie d’emplois(métier, corps ou contrat)

Vote Flux partiel Stock

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Une visibilité sur le financement des dépenses sociales concernées La valorisation des ressources humaines au plus proche du «coût

complet» permettant une meilleure appréciation du coût des services rendus

Les dépenses de personnel en coût complet

Budgétisation des cotisations sociales patronales assises sur la masse salariale et calculées sur chaque bulletin de salaire-agent

Financement des dépenses de pensions : cotisations patronales versées en recettes du CAS «pensions»

Financement des prestations familiales : cotisation patronale au profit de la CNAF

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Titre 2 (dépenses de personnels)

Catég. 1 Catég.2 Catég.3

Programme X

Action 1

Action 2

PensionsCotis. Salariales

Cotis. Patronale

Autres contributions

Dépenses

Titre 2, catég. 3

Recettes

Budget général Programme « pensions civiles et militaires »

Le CAS Pension

30

La transparence des informations budgétaires

Une justification au premier euro des crédits : un outil d’explicitation du budget par les déterminants de la dépenses

Un outil d’explicitation des crédits du projet de budget en donnant le contenu physique et financier des crédits (les déterminants de la dépense) : Physiques : nombre d’usagers, volume d’activités, nombre d’ETP, bâtiments

…. Financiers : déterminants de la masse salariale, coût unitaire des dispositifs

d’intervention, coût de fonctionnement.

Ce n’est pas un exercice de justification des besoins (budgétisation en base zéro).

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L’élargissement du champ de compétence de la loi de finances

évaluation des ressources et charges de trésorerie

fixation d’un plafond d’emprunt de la dette négociable

autorisation d’octroyer les garanties, de prendre en charge des emprunts

affectation à un tiers d’une ressource de l’État

évaluation par programme du produit des fonds de concours pris en compte dans l’article d’équilibre

ratification des décrets de rémunération pour services rendus

32

L’amélioration des informations données dans les lois de finances

Présentation à structure constante

Présentation en deux sections (section de fonction-nement – section d’investissement)

Description des impositions affectées

Évaluation chiffrée de l’incidence des dispositions du PLF

33

La transparence des principes budgétairesLe renforcement des grands principes budgétaires par la LOLF

ANNUALITE Une annualité budgétaire renforcée (exercice civil, des AE non

éternelles)

Des éléments nouveaux de pluriannualité des AE pour toutes les dépenses

Des reports limités en CP (3 %)

Une période complémentaire comptable de 21 jours

Un discours stratégique pluriannuel : rapport DOB / rapport économique / rapport PO

34

UNITE ET UNIVERSALITE Suppression des taxes parafiscales fin 2003

Monopole de l’affectation de ressources d’Etat

Limitation des budgets annexes

Simplification des comptes spéciaux :- Lien entre recettes et dépenses- 3 comptes obligatoires :

- Participations (CAS)- Pensions (CAS)- Dette (CC)

Consécration des prélèvements sur recettes (UE + collectivités locales)

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La structure du projet annuel de performance (PAP) d’un programme

1. Présentation des crédits Une 1ère présentation «matricielle» (actions / titres) ; Une 2nde présentation «par nature» (titres / catégories) ; Une présentation des dépenses fiscales.

2. Le programme : description et performance Une description des programmes et des actions ; Une description des objectifs et des indicateurs.

3. La justification des crédits du programme (JPE) Les éléments transversaux au programme (ex. personnel) ; Les éléments propres à chaque action ;

4. L’échéancier des crédits de paiement.

5. La répartition indicative prévisionnelle des emplois

6. Une description des principaux opérateurs

7. Éléments de coût des actions (CAC)

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Une exécution budgétaire plus transparente

La généralisation des autorisations d’engagements

Des mouvements de crédits plus encadrés (Parlement) Information préalable et compte rendu (transferts – virements

– annulations)Avis suspensif (décret d’avance)Plafonnement en % des crédits initiaux :

Report 3 % Avance 1 % Annulation 1,5 %

De la régulation à la réserve de précautionRégulation : insérée dans le LOLF et reconnue par le Conseil

Constitutionnel

Loi organique modifiée le 12/07/2005 : Un pourcentage de crédits mis en réserve par programme (titre 2 / autres titres) en annexe du

PLF : Information du Parlement Visibilité pour le gestionnaire (tranche ferme / tranche conditionnelle)

Limitation de la période complémentaire

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Les principes de la budgétisation des créditsLa généralisation des AE

1959 : des autorisations de programmes «éternelles» pour les dépenses d’investissement

LOLF – les «autorisations d’engagement» :Pour toutes les dépenses (dépenses de personnel AE=CP)Pouvant être reportées

2 avantages :une mesure des engagements de l’Etatune moindre pression sur les reports donc sur la régulation

Dépenses de personnel : AE = CP

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Retours d’expérience sur la transparence

Des documents budgétaires très riches en informations

Meilleur suivi de la soutenabilité grâce aux autorisations d’engagements pluriannuelles

Meilleure prévisibilité pour les gestionnaires par une réserve de précaution anticipée

Transparence apprécie par le Parlement de la consolidation des informations des programmes de l’Etat et des opérateurs

Une vision en coût complet des dépenses de personnel et du coût des pensions

La mise en place d’un référentiel de comptabilité budgétaire

Les points positifs

39

Retours d’expérience sur la transparence

L'annualité Insuffisance de prise en compte des AE Des surgels au-delà des gels Les freins de l’annualité budgétaire

L'universalité budgétaire L’accroissement des comptes spéciaux. Ont été créés depuis 2006 :

Compte d’affectation spéciale Compte de concours financiersCAS Immobilier CCF Véhicules propresCAS Climat/forêt CCF Prêts aux Etats de l’Union EuropéenneCAS Spectre hertzien CCF Prêts filière automobileCAS Transports de voyageursCAS Apprentissage

Les opérateurs Mode de calcul des emplois des opérateurs Le pilotage et la contractualisation avec les opérateurs


40

V. La gestion opérationnelle des politiques publiquesLe concept du budget opérationnel de programme (BOP)

Dans le cadre de la LOLF, la mise en œuvre du programme suppose : la déclinaison des crédits et des orientations fixées par les acteurs

chargés de sa mise en œuvre opérationnelle l’identification d’une chaîne de responsabilité au sein de laquelle se

décline la stratégie développée par le responsable de programme

= Budget Opérationnel de Programme

BOP = déclinaison opérationnelle d’un programme et d’un seul sur la base du principe liberté / responsabilité induit par la LOLF

Concept non prévu par le texte de la LOLF

41

La déclinaison opérationnelle du programme

Le budget opérationnel de programme

Un responsable identifié

DEFINITION DU BOP :« Déclinaison opérationnelle d’une partie de programme sur la base du principe

liberté/responsabilité induit par la LOLF »

Le nouveau cadre budgétaire La déclinaison de la performance Les AE/CP Le dialogue de gestion Le pilotage de la masse salariale

La traduction d’un nouveau mode de gestion

BOPBOPLa décomposition en

Unités Opérationnelles (UO)

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Les composantes et la typologie des BOP

Objectifs et indicateurs de performance en cohérence avec ceux du programme

Des leviers d’actions adaptés aux enjeux opérationnels et au contexte

Une programmation des activités au regard des moyens humains et financiers annoncés

Schéma d’emploi Répartition des ressources par destination

(action) et par nature (titre) Scénario et rythme de consommation des

différents types de crédits

Validation par le préfet pour les BOP territoriaux

Description des activités et des moyens alloués aux UO rattachées au BOP

Le rôle des acteurs

Un plan

d’actions

Un budget prévisionnel

Un schéma d’organisation

financière

Un

co

nte

xte

43

Les règles pour la structuration des BOP

Un service ne reçoit qu’un BOP par programme ; mais un même service peut être responsable de plusieurs BOP s’il met en œuvre plusieurs programmes notamment dans les ministères dotés d’un réseau unique de services déconcentrés

Les BOP sont limitatifs, non fongibles entre eux ; mais le responsable de programme peut redéployer entre les BOP en cours de gestion

Une organisation géographique adéquate est recherchée (interrégionale – régionale …)

15 BOP interrégionaux 55 BOP régionaux 5 BOP départementaux

44

Les décideurs budgétaires

Les nouveaux managers publics

45

Les acteurs des BOP : Le responsable de BOP

Le responsable de BOP est le programmateur des activités et le répartiteur des moyens Il programme les activités à mener par les UO et l’ensemble

des services concernés pour atteindre les résultats attendus et décline la performance du programme,

Il répartit sur les UO, en fonction du rythme de mise en œuvre de la programmation par chacune d’entre elles, les AE et les CP reçus dans le BOP

Il peut être gestionnaire des crédits s’il est également responsable d’UO (cas d’un BOP départemental par exemple),

Il a la possibilité d’assurer la fongibilité asymétrique

46

L’unité opérationnelle, acteur du BOP

L’unité opérationnelle est rattachée à un BOP et à un seul pour un même programme dont elle met en œuvre une part de la programmation :elle est naturellement associée dans une démarche collégiale

à l’élaboration du BOP dans l’exercice de la mise en œuvre des politiques publiques,

elle engage les dépenses et mandate ; elle est ordonnateur secondaire ou secondaire délégué

elle peut faire jouer la fongibilité interne, en accord avec le responsable de BOP, d’une part au titre 2 d’autre part au sein des autres titres (la fongibilité asymétrique reste au niveau du BOP)

L’UO et les services qui en relèvent, assument la compétence métier

47

Le rôle des acteurs : le préfet

LE PREFET

Garant de la cohérence de l’action de l’Etat au niveau territorial (CAR)

Associé à l’élaboration du BOP en déconcentré : S’assure de la prise en compte des objectifs et des

indicateurs Donne son avis sur le projet de BOP pour les missions

relevant son autorité

Procède à la délégation des signatures au RBOP et RUO pour mise en œuvre du schéma d’organisation financière (SOF)

Garant de la mesure des résultats

Décret du 29/04/04 modifié le 16/02/10 : La préparation des BOP nécessite un dialogue de gestion

territorial avec le préfet de région et de département Le préfet de région garant de la cohérence des BOP au

niveau déconcentré a vocation à animer ce dialogue et émet un avis avant transmission au RPROG (éventuellement après passage en CAR pour les BOP considérés à « enjeu » par le préfet de région)

Transmission au préfet des BOP hors champ de compétence du préfet pour information

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Dialogue de gestion

Dialogue de gestion

Responsable de programme

Responsable de BOP

Responsable de Budget opérationnel

de programme (BOP)

Responsable d’unité

opérationnelle


opérationnelle


opérationnelle

…

…

Pilotage

Exécution

Préfets

Préfets

Le dialogue de gestion

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Performance et programmation d’activités

BUDGET GLOBAL1 000 000

Action:

Insertion des personnes

en recherche d’emploi

UNE ACTIVITÉ PROGRAMMÉE500 personnes en stage de formation à 2000 euros

OBJECTIF DE PERFORMANCE

Accroître l’insertion des personnes

Indicateurs :- taux d'insertion dans un emploi durable

dans les six mois suivant la fin du stage -proportion des chômeurs de longue durée parmi les stagiaires (pour éviter la sélection à l'entrée)

Leviers d’action :-choisir des organismes de formation plus performants; -contractualiser avec eux sur les résultats; -remettre en cause les conventions; -diversifier les organismes pour en détecter de plus performants; -mieux adapter le choix de la formation au profil de la personne.

Exemple de l’articulation entre une activité programmée

et un objectif de performance avec indicateurs et leviers d’action associés

50

Le programme des interventions territoriales de l’Etat (PITE)

Le PITE est un programme appartenant à la mission interministérielle «Politique des territoires»

Ce programme est placé sous la responsabilité du Premier ministre mais la gestion est confiée au ministère de l ’intérieur.

Ce programme est composé d’actions qui contrairement aux autres actions des autres programmes ne seront pas fongibles entre elles.

sept actions en 2007 et 2008 et seulement 4 depuis 2009 pour 35 M€ (2011) « programme exceptionnel d’investissement en faveur de la Corse » « eau – agriculture en Bretagne » « plan marais poitevin » « plan chlordécone en Martinique et Guadeloupe »

51


Un outil de déconcentration non imaginé au départ dans la LOLF

Une organisation qui a conduit au choix d’un échelon de programmation : la région : celle-ci devient le niveau de droit commun et de pilotage de la gestion publique + le niveau de mutualisation des fonctions supports

Une vraie liberté nouvelle de redéploiement pour le terrain, notamment pour les crédits de fonctionnement

Un décloisonnement des services : opérationnel/financier/RH

Une structuration progressive du contrôle de gestion

Avis sur les BOP : révélateur des problèmes de sous budgétisation

Les points positifs

52


La qualité inégale du dialogue de gestion : la performance et la stratégie n’occupent pas encore assez de place dans un dialogue de gestion essentiellement centré sur les éléments budgétaires

Les pratiques récurrentes de certaines administrations centrales de fléchage et de fractionnement des crédits

Les questions d’organisation, d’outil et de pratiques : Une faible taille critique de certains services au niveau local

Un nombre trop important de budgets opérationnels centraux et locaux (BOP)

Réduction (- 20 % depuis la mise en œuvre) du nombre de budgets opérationnels au niveau local (2.300 BOP en 2006 à 1.400 BOP en 2010), par regroupement des dotations de crédits

La complexité budgétaire due à la réforme de l’administration territoriale, notamment les directions départementales interministérielles.

53

VI. La responsabilité Un nouveau système de responsabilité

Le pilotage par le responsable de programme Après arbitrage mené par le directeur des affaires financières, il dispose des crédits et les répartit pour les besoins de la gestion

interne, il s’engage sur la performance devant le Parlement : le Projet

annuel de performance, il rend compte devant le Parlement : le Rapport annuel de

performance.

Des responsables de programme qui sont des directeurs d’administration centrale, qui peuvent piloter plusieurs directions

Une responsabilité "managériale" avec une lettre d’objectifs, une évaluation des résultats et une rémunération au mérite

54

La nature de la responsabilité

Responsabilité politique

Responsabilité juridictionnelle

Responsabilité managériale

Les sanctions positives et négatives

Le projet de loi de réforme des juridictions financièresOrdonnateursComptables

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L’émergence de la notion de responsable de programme comme manager

La reconnaissance de leur rôle par le Parlement qui les auditionne directement

Son identification dans les documents budgétaires

Les points positifs

L’absence de « statut » les privant parfois de fonctions hiérarchiques Son positionnement vis-à-vis des directeurs financiers et des directeurs

des ressources humaines Le positionnement vis-à-vis du secrétaire général


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VII. La comptabilitéLes outils de mesure de la situation financière de l’Etat

La comptabilité élevée au niveau d’une loi organique

A coté de la comptabilité budgétaire en caisse, introduction de la comptabilité générale, fondée sur l’exercice (ou les droits constatés) pour assurer la transparence de la situation financière de l’Etat (bilan + hors-bilan)

Des comptes réguliers, sincères et donnant une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière

Une exigence de qualité comptable confiée aux comptables en lien avec les ordonnateurs

Une certification par la Cour des Comptes

57

Une nouvelle comptabilité à trois dimensions

Une comptabilité budgétaire : Fondée sur la comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires

(encaissements/paiements) Période complémentaire comptable de 20 jours Un double suivi AE/CP

Une comptabilité générale fondée sur la constatation des droits et obligations, proche des règles de comptabilité des entreprises :

Les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement

Un compte de résultat + un bilan + hors bilan

Une analyse des coûts des actions au service du gestionnaire (cf. CAC)

58

Un système unique à trois dimensions et un élargissement de la fonction comptable (amont/aval)

3

Paiementjuridique

Comptabilité Générale

Service fait Opérations d’inventaire

AXE NATURE / DESTINATION

Engagementjuridique

Comptabilité budgétaire

A E C P

Analysedes

coûts

Élé

men

ts

com

ptab

les

Élé

men

ts

phys

ique

s

Hors bilanrésultat

59

La mise en œuvre de la nouvelle comptabilité

La définition du cadre conceptuel : les normes comptables 15 normes établis par un comité des normes (sur les états financiers, les

charges, les immobilisations, les dettes, etc.)

La déclinaison des normes Le plan de comptes par nature (PCE) Le recueil des instructions comptables

La construction du bilan d’ouverture Le recensement et la valorisation du parc immobilier (coût du marché) Les autres immobilisations corporelles et les stocks

Certification annuelle par la Cour des Comptes : depuis 2006, tous les comptes ont été certifiés par la Cour des Comptes avec encore 7 réserves (dont 2 générales sur les systèmes d’information et le contrôle interne)

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Le compte de résultat

61

Le bilan

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Des informations utiles pour les gestionnaires Un contrôle et un suivi des stocks (cf. vaccin – stocks militaires) Un suivi des informations financières (Charges à payer = suivi des dettes) Une aide à la discussion pour d’éventuelles externalisations (coût complet) L’optimisation de la gestion du parc immobilier L’articulation entre comptabilité budgétaire et comptabilité générale La transparence : situation financière nette négative de 722 Mds€

Les points positifs

De nombreuses réserves à lever vis-à-vis de la Cour des Comptes (système d’information – contrôle interne)

Un travail jugé compliqué par les agents pour lesquels l’intérêt de la comptabilité n’est pas toujours compris

La complexité de la construction de la CAC


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VIII. Les systèmes d’informationUn nouveau système d’information financièrepartagé par l’ensemble des ministères (CHORUS)

Un progiciel de gestion intégré (PGI-ERP) de marché adapté au secteur public et structurant pour l’Etat

Une vision intégrée du processus de la dépense une chaîne unique de gestion en matière de dépense, de recettes non

fiscales et de comptabilité de l’Etat ; un outil partagé par tous les acteurs financiers de l’Etat : gestionnaires

centraux et locaux, comptables et contrôleurs budgétaires ; un levier d’harmonisation des processus de gestion publique et de

diffusion d’une culture financière commune un accès instantané à des éléments de pilotage de l’activité et des

ressources (tableaux de bord, restitution de données de gestion, …).

Déploiement 2009-2011 : 23.000 utilisateurs au lieu de 45.000

Tenue des comptes dans l'outil : 2012

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La rénovation des processus budgétaires et comptables de l’Etat vise à : traduire dans la gestion opérationnelle les innovations introduites par la LOLF définir et articuler les activités et les acteurs clés de la sphère financière obtenir des gains de productivité et de qualité financière

Cette démarche, dite de «réingénierie des macro-processus financiers» couvre 9 champs d’activités de la chaîne budgétaire et comptable :

Elaboration ministérielle du budget | Allocation et mise à disposition des ressources | Exécution de la dépense | Traitements de fin de gestion et de fin

d’exercice | Exécution des recettes non fiscales | Gestion de la trésorerie de l’Etat | Restitutions, comptes-rendus et tableaux de bord | Pilotage de la masse salariale et

des emplois | Gestion des stocks et des immobilisations

Rénover les processus de gestion budgétaires et comptables


Les points positifs

La rénovation des processus de gestion budgétaires et comptables

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De nouvelles organisations financières pour : accompagner la rationalisation de la fonction financière de l’Etat contribuer à définir la nouvelle répartition des rôles budgétaires et comptables maximiser le retour sur investissement du déploiement de CHORUS

La mise en place de circuits et organisations financiers optimisés – les centres de services partagés (CSP) («back office») ordonnateurs : Une distinction entre services « métiers » et services « supports »

Les CSP assurent la réalisation d’une partie ou de l’ensemble des tâches de gestion budgétaire et comptable pour le compte d’autres directions ou services opérationnels

= recentrage de la sphère décisionnelle sur son cœur de métier (stratégie, pilotage)

Une notion de « prestation de services » Les CSP ne sont pas décisionnaires, mais bien prestataires – la prise de décision reste

pleinement de la compétence des responsables des entités opérationnelles

La mise en place des services facturiers chez les comptables, pour accélérer les délais de paiement

Les points positifs

L’optimisation de l’organisation de la chaîne financière de l’Etat

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Les organisations La difficulté culturelle et sociale de faire bouger les organisations

Sujets de réorganisations interministérielles et ministérielles + géographiques

Chorus Le problème de la conduite du changement sur une aussi grande échelle

Un projet de déploiement unique au monde - cf. la dernière vague de déploiement (V6) depuis le 01/01/2011 : près de 10.000 utilisateurs

Les difficultés de la période de transition Chorus/CGL

Retard dans la trajectoire comptable : reportée à 2012

Le RSI de Chorus et les gains de productivité

La conduite de plusieurs réformes au même moment : LOLF + PGI + REATE + 1/2


67

IX. Les droits du Parlement

Un budget plus lisible La discussion et le vote par grandes politiques publiques (mission) La discussion des crédits au premier euro, des emplois par ministère Une information enrichie pour contrôler la dépense (PAP – annexes – RAP)

Un débat potentiellement plus riche L’élargissement du droit d’amendement : redéploiements entre programmes d’une

même mission

En cours d’exécution, un accès renforcé à l’information pour les commissions des finances (actes réglementaires)

Des pouvoirs d’investigations et d’audition renforcés (recours à la Cour des Comptes)

L’importance nouvelle de la loi de règlement qui intègre les comptes et les rapports annuels de performance

Des pouvoirs accrus par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

68

Jusqu'en 2005

94% des crédits sont reconduits quasi-automatiquement d'une année sur l'autre (services votés), sans remise en cause. L'essentiel des débats porte sur seulement 6% du budget général.

100% des crédits sont discutés au Parlement par missions.

Depuis le budget 2006

Mesures nouvelles par ministère : 97 votes en 2003Services

votés : 1 seul vote

47 missions, 47 votes

Un débat budgétaire enrichi et modernisé

69

Le droit d’amendement

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Rôle actif de la commission des finances et un suivi par les parlementaires chaque année de la réforme

Une assistance de la Cour des Comptes pour le contrôle et l’évaluation (= 12 rapports par an)

Un droit d’amendement limité mais exercé en pratique (de 26 amendements de crédits en moyenne de 1998 à 2005 à 90 entre 2006 et 2010 à l'AN)

Les points positifs

Trop d'informations ? De 3.500 pages en 2005 à 14.000 en PLF 2011 Faible intérêt des autres commissions Pas de débat en plénière et peu de médiatisation lors des RAP : "un

rendez-vous manqué" (rapport MILOLF 2011)


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CONCLUSION1. Les retours d’expérience générauxLes enseignements de la mise en œuvre

La nécessité d’une implication au plus haut niveau (soutien politique) tout au long de la réforme

La formation des managers publics à la culture de responsabilité

Une formation indispensable dans les ministères pour tous les agents quelque soit leur niveau (formation de formateurs)

Le recours a des expérimentations pour s’approprier la réforme

Une communication externe et et interne

La nécessité d’une mise sous tension par le calendrier

Le temps long de la réforme

72

Le temps long de la réformeLes principales étapes de la réforme budgétaire : 2001-2007

2001 2002 2003 2004 20062005

LOLFVote par leParlement

Création de la Direction de la réforme

budgétaire

- 1er projet de loi de finances en mode LOLF

- Normes comptables- Objectifs de performance/

indicateurs

Rapport Lambert/Migaudsur la mise en

œuvre de la LOLF

2006 : 1ère loi de finances en mode

LOLF & débat parlementaire

1ers rapports annuels de performance

Certification des comptes par la Cour

des Comptes

2007

1ère étape :Construire les fondations

2ème étape : La préfiguration

3ème étape : La mise en œuvre

Nouvelle agence de gestion des systèmes d’information

Changement de majorité

73

Les suites de la réforme budgétaire

2007 2008 2009 2010 20132011

Elections présidentielles et législatives

Annonce de la Révision Générale des Politiques

Publiques

Nouveau système d’informations

financières central & régional

~30.000 utilisateurs

Décisions de la Révision Générale des Politiques

Publiques incluses dans le cadre d’un budget pluriannuel

2009-2011

Trajectoire de redressement des finances

publiques-

1ers comptes remis en

mode LOLF comptabilité

générale

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Des résultats encourageants

La naissance d’une nouvelle forme de responsabilité, encourageant les ministères à redéfinir leurs objectifs

En déléguant les responsabilités, le nouveau système encourage l’amélioration de la qualité du service public et une meilleure utilisation des ressources publiques.

Un décloisonnement des services entre les opérationnels, les financiers et les ressources humaines.

Un enrichissement réel du dialogue de gestion mais une déclinaison de la performance à améliorer

75

Malgré des débuts difficiles

Une phase d’apprentissage : nouveaux standards, nouveaux outils, nouveau calendrier…

Des marges de manœuvre encore faibles : des faibles redéploiements, des fléchages de crédits par les administrations centrales …

Une charge de travail plus complexe et plus grande (plus d'informations, de procédures d'engagement de dépense, etc.).

Des soucis concernant la disponibilité et l'exactitude de certains outils, notamment les systèmes intégrés de gestion

Un débat non tranché sur le partage des gains de productivité

Le problème de l’application de la réforme en période de déficit budgétaire et l’absence de règles du jeu claires sur la répartition des économies

76

Les défis de long terme

Un défi politique : la réalité du rôle du Parlement

Un défi administratif : La cohérence entre les périmètres des programmes importants (100)

et les compétences des administrations centrales (200 directions) Les relations entre administrations centrales et services

déconcentrés Les relations entre les acteurs : ministère des finances / ministères

gestionnaires ; responsables de programmes / directions support

Un défi culturel : le passage d’une culture de moyens et de régularité à une culture de résultats

Un défi technique : améliorer les systèmes d'information pour la qualité et la fiabilité des données.

77

2. Les limites de la LOLF

Un cadre budgétaire et comptable ≠ règles de gouvernance financière Une règle d’équilibre ?= projet de modification de la Constitution

Un cadre limité à l’Etat Quelles règles pour la SS ? débats communs sur la fiscalité ?= idée de fusion 1ère partie PLF/PLFSS

Une loi de finances annuelle Quelle pluriannualité ?= programmation (politique) sur 3 ans

Unification des finances publiquesEtat / opérateurs / sécurité sociale / collectivités territoriales= des comptes combinés ?= toucher à l'autonomie des collectivités locales ?

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3. La programmation pluriannuelle des finances publiques

La pluriannualité budgétaire : loi de programmation FIPU + un budget triennal pour l’Etat

Prévue par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008

Première loi 2009-2012 présentée le 26 septembre 2008 et promulguée le 9 février 2009

Deuxième loi 2011-2014 présentée le 29 septembre 2010

Des articles de normes de dépenses et de gouvernance + 1 rapport annexé (dépense et recettes)

Un budget pluriannuel triennal (2009/2011 puis 2011-2013) : une programmation des dépenses en AE et CP sur 3 ans par mission avec un plafond ferme en n+1 et n+2 avec principe d’auto-assurance. La 3ème année d’une programmation devenant la 1ère année de la nouvelle programmation

(mais seule la LFI autorise les crédits)

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Vers la règle d'équilibre des finances publiques ?

Projet de loi constitutionnelle voté le 13 juillet 2011 Adoption d’une loi-cadre pluriannuelle fixant, pour chaque année

de la programmation, pour l’Etat et la sécurité sociale : un plafond de dépenses un niveau minimum de recettes résultant des mesures nouvelles

Des lois-cadres de 3 ans minimum et obligatoires, dont le contenu est défini par une loi organique

Respect obligatoire de ces dispositions par les lois financières annuelles

Validation systématique par le Conseil constitutionnel Pas d'octroi du monopole des dispositions fiscales et sociales

aux lois financières comme souhaité par le gouvernement

Projet non soumis au vote du Congrès

forum des hauts fonctionnaires du budget des etats membres de lafritac centre la lolf : 10 ans...

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