les cahiers juridiques - l'agence technique...

N°8 - mars 2013

semestriel

Les Cahiers Juridiques de l’atD13

les règles De commuNicatioN

eN périoDe préélectorale

et le fiNaNcemeNt

De la campagNe électorale

3 Les Cahiers Juridiques de l’atD13

Depuis le début de cette année 2013, l’agence technique

Départementale des Bouches-du-rhône propose à l’ensem-

ble des élus des collectivités adhérentes un cycle complet de

formations consacrées à la préparation des élections munici-

pales.

Qu’il s’agisse des questions liées à la réglementation de la

communication et de ses outils en période préélectorale, qu’il

s’agisse des problématiques de financement de la campagne

électorale ou encore des questions relatives à l’organisation et

au déroulement du scrutin électoral, vous êtes très nombreu-

ses et nombreux à participer à toutes ces sessions.

a l’instar de votre intérêt pour ces thématiques, vos services

nous interrogent de manière fréquente sur toutes ces problé-

matiques juridiques, qui, d’ici le mois de mars 2014, vont

devenir peu à peu des préoccupations quotidiennes dans vos

collectivités.

face à ces échéances importantes, l’atD13 vous propose, à

travers ce nouveau numéro des cahiers Juridiques, de reve-

nir sur les questions et problématiques juridiques essentielles

liées à la communication en période préélectorale et au finan-

cement d’une campagne électorale.

ancré dans la ligne éditoriale de notre collection, ce huitième

opus des cahiers Juridiques a pour objectif de vous apporter,

à travers des questions claires et des réponses précises et

synthétiques, les connaissances théoriques et opérationnel-

les fondamentales pour aborder cette année préélectorale en

toute sérénité.

présenté sous la forme de 92 questions, ce cahier Juridique

N°8 participe à la mission d’assistance technique et juridique

de proximité développée par l’agence au service des collecti-

vités locales du département.

Nous souhaitons qu’il puisse répondre à vos attentes et res-

tons à votre disposition pour compléter cette base documen-

taire et vous apporter toutes les précisions qui vous semble-

raient utiles.

l’équipe de l’atD13



six mois avaNt

l’électioN R page 9

la veille De

l’électioN

R page 13

1. Qu’est-ce qu’une campagne de promotion publicitaire prohibée au sens de l’article L. 52-1 du Code électoral ?

2. Quelles sont les collectivités concernées par l’interdiction de toute promotion publicitaire ?

3. Quels sont les critères jurisprudentiels à respecter en matière de communication institutionnelle ?

4. La collectivité peut-elle continuer à publier son bulletin municipal durant les six mois précédant l’élection ?

5. L’éditorial du maire dans le bulletin municipal peut-il être maintenu ?

6. Les photos du maire et des élus candidats dans le bulletin municipal doivent-elles être supprimées ?

7. La tribune de l’opposition dans le bulletin municipal doit-elle être maintenue ?

8. Le site internet de la commune est-il soumis aux règles de communication en période préélectorale ?

9. Le maire peut-il continuer à présenter ses vœux à la population ?

10. Les manifestations locales peuvent-elles être encore organisées ?

11. Les inaugurations peuvent-elles avoir lieu ?

12. Les réunions publiques organisées par la commune peuvent-elles se poursuivre ?

13. Toute présentation d’un bilan de mandat est-elle à proscrire ?

14. Le candidat peut-il recourir à la publicité commerciale dans les six mois précédant l’élection ?

15. Quels sont les exemples jurisprudentiels de procédés de publicité commerciale interdits par l’article L. 52-1 ?

16. La presse peut-elle rendre compte librement de la campagne électorale ?

17. Les candidats peuvent-ils faire procéder à un affichage en dehors des espaces réservés ?

18. Les numéros verts gratuits sont-ils interdits ?

19. La communication électorale sous forme de mailing est-elle autorisée ?

s o m m a i r e

20. Quand débute la période d’interdiction de porter à la connaissance du public un élément nouveau de polémique électorale ?

21. Quand considère-t-on qu’un élément de polémique est « nouveau » ?

22. Qu’entend-on par « propagande électorale » ?

23. Quels sont les documents ne pouvant être distribués la veille de l’élection ?

24. Quels sont les moyens de communication électronique diffusant des messages de propagande électorale interdits ?

25. L’interdiction de diffuser des messages à caractère de propagande par voie électronique contraint-elle le candidat à fermer son site internet ?

26. L’appel téléphonique en série ou « phoning » est-il autorisé la veille du scrutin ?

27. Que désigne-t-on par le terme « sondage d’opinion » ?

28. Quelles sont les modalités de diffusion interdites en matière de sondages d’opinion?

29. Dans quels cas la responsabilité du candidat commanditaire du sondage peut-elle être engagée ?

30. L’interdiction des sondages d’opinion s’applique-t-elle aussi aux sondages déjà publiés avant la veille de l’élection ?

préamBule

partie i : les règles De commuNicatioN eN périoDe préélectorale

4


31. Quelles sont les règles à respecter le jour de l’élection ?

32. Quand est-il possible de rendre public le résultat de l’élection ?

le Jour De

l’électioN

R page 15

les saNctioNs R page 16

33. Quels sont les critères retenus par le juge des élections pour qualifier une fraude électorale et évaluer la sanction correspondante ?

34. Comment le juge apprécie-t-il l’écart de voix entre les listes pour juger de l’existence d’une fraude électorale ?

35. Dans quelle mesure le juge prend-il en considération le principe d’égalité entre les candidats pour juger de l’existence d’une fraude électorale ?

36. Comment le juge évalue-t-il le coût de la communication supporté par la collectivité pour juger de l’existence d’une fraude électorale ?

37. Comment le juge apprécie-t-il le degré de propagande pour juger de l’existence d’une fraude électorale ?

38. Le juge prend-il en compte la bonne foi du candidat pour juger de l’existence d’une fraude électorale ?

39. Quelles sont les sanctions électorales encourues en cas de non respect des règles de la communication préélectorale ?

40. Quelles sont les sanctions pénales encourues en cas de non respect des règles de communication applicables dans les 6 mois précédant l’élection ?

41. Quelles sont les sanctions pénales encourues en cas de non respect des règles de communication applicables la veille et le jour de l’élection ?

partie i i : le fiNaNcemeNt De la campagNe électorale

le laNcemeNt

Du fiNaNcemeNt

De la campagNe

électorale R page 19

1. Quelle est la période de financement d’une campagne électorale ?

2. Qu’est-ce qu’un mandataire financier ?

3. La désignation d’un mandataire financier est-elle obligatoire ?

4. Qui peut être mandataire financier ?

5. Quand désigner un mandataire financier ?

6. En quoi consiste la déclaration d’un mandataire financier ?

7. Peut-on changer de mandataire financier en cours de campagne ?

8. Qu’advient-il du mandataire financier si le candidat ne va pas au bout du processus électoral ?

9. Quelle est la distinction entre le compte bancaire unique et le compte de campagne ?

10. Quand ouvrir les comptes ?

11. Qui est le détenteur des moyens de paiement du compte bancaire ?

12. Que faire en cas de refus de la part de l’établissement bancaire d’ouvrir un compte bancaire ?

13. Qu’advient-il du compte de campagne si le candidat ne va pas au terme de sa candidature ?

14. Qu’advient-il du compte de campagne et du mandataire financier en cas de fusion de listes ?


la fiN De la périoDe

De fiNaNcemeNt

De la campagNe

électorale

R page 27

34. Quelles sont les modalités de règlement des dépenses électorales ?

35. Que sont les menues dépenses et disposent-elles d’un statut particulier ?

36. Quelles sont les pièces justificatives devant être incluses dans le compte de campagne ?

37. à quel moment le compte de campagne doit-il être déposé ?

38. Qui dépose et signe le compte de campagne ?

39. à quel moment le mandataire doit-il clôturer le compte bancaire ?

40. Quand prennent fin les fonctions du mandataire ?

41. Quelles sont les responsabilités du mandataire ?

42. à quel moment le candidat et son mandataire doivent-ils désigner un expert-comptable ?

43. Quel est le rôle de l’expert-comptable ?

44. Qu’est-ce que la Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements Politiques ?

45. Quelles sont les procédures que doit respecter la CNCCFP ?

46. Quels sont les délais légaux pour les décisions de la CNCCFP ?

47. Quelles sont les différentes décisions prises par la CNCCFP ?

48. Quelles sont les modalités de remboursement des dépenses du compte de campagne ?

49. Comment la CNCCFP caractérise-t-elle la notion de menue dépense ?

50. Quelles sont les conséquences d’un compte de campagne excédentaire ?

51. Quelles sont les suites contentieuses possibles aux décisions de la CNCCFP ?

s o m m a i r e15. Les dons des personnes physiques sont-ils autorisés ?

16. Un reçu doit-il être délivré lors du versement d’un don par une personne physique ?

17. Dans quelles conditions le candidat peut-il recourir aux appels publics aux dons ?

18. Les dons et avantages en nature provenant de personnes morales de droit privé sont-ils prohibés ?

19. Dans quelles conditions les partis politiques participent-ils au financement de la campagne électorale ?

20. Dans quelle mesure les concours en nature sont-ils admis ?

21. Les apports personnels des candidats au financement de leur campagne sont-ils légaux ?

22. Les dons et avantages en nature provenant de personnes publiques sont-ils prohibés ?

23. L’utilisation des moyens humains d’une personne publique au profit du candidat peut-elle être considérée comme un don prohibé ?

24. La mise à disposition de moyens matériels ou de fournitures appartenant à une personne publique au profit d’un candidat est-elle constitutive d’un don ou d’un avantage prohibé ?

25. La mise à disposition d’une salle communale au profit d’un candidat est-elle possible ?

26. Dans quelle mesure les moyens de communication de la collectivité utilisés par le candidat constituent-ils des dons ou avantages prohibés ?

27. La mise à disposition de fichiers informatiques au profit d’un candidat est-elle constitutive d’un don ou d’un avantage prohibé ?

28. Dans quelle mesure les festivités ou manifestations organisées par la collectivité constituent-elles des dons ou avantages prohibés ?

29. En cas d’aide prohibée, une régularisation est-elle possible ?

30. Quelles sont les sanctions encourues en cas de perception de dons prohibés ?

31. Comment est définie la notion de dépense électorale ?

32. Quelles sont les grandes typologies de dépenses électorales ?

33. Quelles sont les modalités de calcul du plafonnement des dépenses électorales ?

la gestioN

Du fiNaNcemeNt

De la campagNe R page 22


préamBule Si l’article L. 52-4 du Code électoral n’instaure l’obligation de désigner un mandataire financier et de tenir un compte de campagne que pour les candi-dats des communes ou des cantons de plus de 9 000 habitants, il est néanmoins certain que les obligations qui découlent de l’article L. 52-8 du Code élec-toral, prohibant le financement des campagnes électorales par les personnes morales, et de l’article L. 52-1 du Code électoral prohibant les campagnes de promotion publicitaire, s’imposent à toutes les collectivités en dehors de tout critère de population (CE, 21 déc. 2001, El. mun. de Chasse-sur-Rhône, req. n°234827).Ainsi, les petites circonscriptions (communes ou cantons de moins de 9 000 habitants) doivent rester vigilantes quant aux obligations qui s’imposent à elles. Elles ne devront accorder aucune aide directe ou indirecte à un candidat et éviter que leur communication ne soit le vecteur d’une campagne promo-tionnelle en faveur du candidat sortant.

partie i :

les règles De commuNicatioN eN périoDe préélectorale



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➜s ix mois avaNt l’élect ioN

Qu’est-ce Qu’uNe campagNe De promotioN

puBlicitaire prohiBée au seNs De l’article

l. 52-1 Du coDe électoral ?

Dans les six mois qui précédent le scrutin électoral, « aucune

campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la ges-

tion d’une collectivité ne peut être organisée sur le territoire

des collectivités intéressées par le scrutin » (art. 52-1, al. 2 du C.

élect.). L’idée est que la communication de la collectivité terri-

toriale ne soit pas le vecteur d’une campagne promotionnelle en

faveur du candidat sortant (ou des candidats disposant déjà d’un

autre mandat). Ces dispositions n’ont pas vocation à interdire

toute forme de communication. Il s’agit d’éviter que les actions

de communication d’une collectivité, financées sur des fonds pu-

blics, ne favorisent les élus-candidats qui l’administrent par rap-

port aux autres candidats. Les élections municipales ayant lieu en

mars 2014, l’interdiction posée par cet article entre en vigueur

dès le 1er septembre 2013.

Quelles soNt les collectivités coNcerNées

par l’iNterDictioN De toute promotioN

puBlicitaire ?

La règle posée à l’article L. 52-1 al. 2 s’applique dans tou-

tes les circonscriptions électorales quelle que soit leur taille,

y compris dans les cantons ou les communes de moins de

9 000 habitants. En outre, la prohibition des campagnes pu-

blicitaires ne vise pas seulement les collectivités territoriales,

objets du scrutin, mais concerne toutes les collectivités (région,

département, commune), leurs établissements publics (CCAS,

OPHLM, OPAC …) et EPCI compris en tout ou partie dans

la circonscription intéressée par le scrutin. à titre d’illustration,

un président de syndicat intercommunal à vocation unique, qui

avait fait procéder à une campagne de promotion publicitaire

de son groupement (campagne d’affichage massive, spots radio,

encarts publicitaires), dans les six mois précédant l’élection can-

tonale à laquelle il était candidat, a été condamné pénalement

en vertu de l’article L. 52-1 (T. corr. de Grenoble, 11 janv. 1994,

El. cant. d’Echirolles).

Quels soNt les critères JurispruDeNtiels

à respecter eN matière De commuNicatioN

iNstitutioNNelle ?

Plusieurs critères ont été dégagés par les juges électoraux pour per-

mettre d’écarter le risque de qualification de l’action de communica-

tion « en campagne de promotion publicitaire » interdite.

•Critère d’antériorité : il exige que l’initiative de commu-

nication s’inscrive dans une pratique habituelle de la collectivité.

•Critère de régularité : il exige que la périodicité d’une

initiative de communication ne soit pas modifiée. La commu-

nication institutionnelle ne doit pas être intensifiée à l’approche

des élections.

•Critère d’identité : il suppose que ne soit pas apporté de

changement dans la forme de la communication. Le juge

examinera ainsi si le support de communication a évolué dans

sa forme ou dans sa présentation à l’approche des élections, afin

de rendre le support plus attrayant, ou si le nombre de destina-

taires visés a augmenté…

•Critère de neutralité et d’objectivité : il signifie que le

contenu de l’information institutionnelle doit rester politique-

ment neutre et strictement informatif. Les différents supports

de communication ne doivent comporter aucune référence aux

élections à venir et à leurs enjeux, ni mettre en avant l’action

du ou des candidats sortants.

la collectivité peut-elle coNtiNuer à puBlier

soN BulletiN muNicipal DuraNt les six mois

précéDaNt l’électioN ?

Une collectivité peut poursuivre la diffusion de son magazine

dès lors que celui-ci demeure « informatif et consacré à des

projets, manifestations ou évènements intéressant la vie locale »

(CE, 29 juill. 2002, El. Mun. de Chelles, req. n°239844) ou

contient « des informations de caractère général sur la vie de la

collectivité et de ses habitants, sans élément polémique » (CE,

29 juill. 2002, El. mun. de Bastia, req. n°240103). Les bulletins

municipaux méritent cependant une attention toute particulière

en période préélectorale. Ainsi, pour éviter que le bulletin mu-

nicipal ne soit assimilé à un instrument de propagande élec-

torale, les quatre principes traditionnels (antériorité, identité,

régularité, neutralité) devront être respectés. La publication ne

doit pas avoir été créée en vue de l’élection et à l’approche du

scrutin. Il convient également d’éviter de changer de charte

graphique, de modifier la pagination du support, d’augmenter

le tirage du bulletin ou de modifier la périodicité de la publica-

tion en cherchant à rapprocher ses dates de parution. Enfin, le

contenu devra rester purement informatif.

l’éDitorial Du maire DaNs le BulletiN muNicipal

peut-il être maiNteNu ?

Aucun texte n’interdit formellement le maintien de l’éditorial

du maire dans un bulletin municipal en période préélectorale.

Le juge vérifie toutefois que l’éditorial ne fasse aucune allusion

aux élections ou aux thèmes abordés dans la campagne (CE, 30

sept. 1996, El. mun. de Pont de Claix, req. n°177023). Ainsi, a été

considéré comme un acte de propagande électorale, un éditorial

présenté sur « la première page de trois numéros en raison de

son caractère polémique relayant des thèmes de la campagne du

candidat » (CC, 21 nov. 2002, AN Oise, 5ème circ. N°2002-2672).

Le maire peut donc continuer à signer et à écrire un éditorial à

condition d’être particulièrement vigilant sur son contenu et sur

la neutralité du texte.


10

Partie i : Les règLes de communication en Période PrééLectoraLe

7

8

9

6➜s ix mois avaNt l’élect ioN

les photos Du maire et Des élus caNDiDats DaNs

le BulletiN muNicipal DoiveNt-elles être

supprimées ?

La présence de photographies d’un élu dans plusieurs numéros

d’un magazine municipal peut être considérée par la jurispruden-

ce comme contraire au droit électoral (CE, 5 juin 1996, El. mun.

de Morhange, req. n°173642). Mais généralement cet élément ne

suffit pas à lui seul à remettre en cause le scrutin (CE, 21 déc.

2001, El. mun. de Chasse sur Rhône, req. n°234827). Ici encore,

tout est question de dosage et de prudence. Ainsi, la circonstance

qu’un article d’un bulletin municipal soit accompagné d’une pho-

tographie ne suffit pas en elle-même à conférer à ce document

un caractère de propagande électorale (CE, 20 mai 2005, El. Cant.

de Dijon, req. n°274400). Néanmoins, pour être régulière, cette

photographie doit rendre compte de manifestations locales et

ne pas revêtir le caractère de propagande électorale. Ainsi, n’est

pas apprécié comme une campagne de promotion publicitaire le

bulletin municipal dressant le bilan des réalisations culturelles et

sportives de la commune comportant de nombreuses photogra-

phies du maire, dès lors que celui-ci est présenté dans l’exercice

de ces fonctions, sans mise en valeur de son action personnelle

et de son programme de candidat (CE, 15 avril 2005, El. cant. de

Cilaos, req. n°270423).

la triBuNe De l’oppositioN DaNs le BulletiN

muNicipal Doit-elle être maiNteNue ?

Les communes de plus de 3500 habitants sont tenues de réserver

à l’opposition un espace d’expression dans leur bulletin municipal

(art. L. 2121-27 du CGCT). Ce droit est permanent, y compris

en période électorale. Il est toutefois susceptible de nourrir des

contentieux. Si le maire, directeur de la publication, doit inciter

les bénéficiaires au respect de la loi (diffamation, injure, intérêt

public local), il ne dispose du pouvoir de « censure » qu’en cas

d’infraction manifeste et de violation de l’ordre public. L’élu

d’opposition, par ailleurs candidat, doit également veiller à ne

pas utiliser ces tribunes à l’appui de sa campagne électorale. Le

Conseil d’État a toutefois considéré que si de telles tribunes

sont susceptibles d’être regardées, en fonction de leur contenu

et de leur date de parution, comme des éléments de propagande

électorale de leurs auteurs, elles ne sauraient être assimilées à

des dons émanant de la commune, personne morale, au sens des

dispositions de l’article L.52-8 du Code électoral (CE, 7 mai

2012, Cne de St Cloud, req. n°353536).

le site iNterNet De la commuNe est-il soumis

aux règles De commuNicatioN eN périoDe

préélectorale ?

L’outil internet de la collectivité se trouve directement concer-

né par le dispositif d’interdictions tel que posé par les articles

L. 52-8 et L. 52-1 du Code électoral. Il convient, d’une part,

d’éviter toute utilisation du site internet de la collectivité territo-

riale par le candidat pour les besoins de sa campagne électorale,

afin d’écarter tout risque d’assimilation à un avantage indirect

prohibé, et, d’autre part, de veiller à ce que le contenu du site de

la collectivité ne puisse être regardé comme une campagne de

promotion publicitaire prohibée (CE, 10 juin 1996, El. cant. du

Portel, req. n°201622). La collectivité doit veiller à ne pas créer

ou remodeler substantiellement son site internet, et en contrôler

le caractère strictement informatif.

le maire peut-il coNtiNuer à préseNter

ses vœux à la populatioN ?

Les vœux du maire, évènement qui a lieu chaque année à la

même époque, pourront avoir lieu. Ils ne devront cependant pas

prendre une envergure exceptionnelle. La prise de parole des

élus, candidats à leur renouvellement, doit être dépourvue de

dimension promotionnelle de leur bilan ou de leur programme.

En outre, le juge admet que les cartes de vœux du maire soient

adressées à la population dès lors que l’envoi s’inscrit dans le ca-

dre de la politique de communication habituelle de la ville (CE,

20 mai 2005, El. cant. de St Gervais, req. n°273749). La collecti-

vité doit cependant veiller à envoyer les cartes de vœux dans les

mêmes conditions que les années précédentes (autant de destina-

taires, mêmes catégories de population, tarifs comparables…) et à

ce qu’elles ne contiennent aucune allusion, ni aux réalisations de

la collectivité qui l’envoie, ni aux élections à venir.

les maNifestatioNs locales peuveNt-elles

être eNcore orgaNisées ?

Les diverses manifestations locales peuvent continuer à être organi-

sées dans la mesure où elles revêtent un caractère traditionnel et ne

sont pas assorties d’actions destinées à influencer les électeurs (CC,

13 déc. 2007, Bouches du Rhône 15ème circ., Mme Aude Prieur).

Les collectivités peuvent donc organiser toutes les manifestations

qui leur sont habituelles dans la mesure où elles ne sont pas le

vecteur d’une campagne promotionnelle en faveur d’un candidat.

Il convient de veiller à la neutralité politique de la manifestation

et notamment à la teneur des discours, lesquels devront s’abstenir

impérativement de tout propos de campagne et de toute référence

au scrutin à venir. Une vigilance accrue doit être observée quant

aux moyens de la collectivité mobilisés pour les besoins de ces

manifestations, lesquels devront correspondre aux usages habituels.

Enfin, toute manifestation nouvelle, organisée l’année de l’élection,

n’est pas systématiquement prohibée ; toutefois, son absence d’an-

tériorité fera peser sur ses motivations une présomption d’initiative

à caractère éventuellement électoraliste. Il convient alors qu’elle

puisse s’inscrire sans ambiguïté dans le cadre normal d’une poli-

tique d’animation de la vie locale et que le contenu de cette dé-

marche ne manifeste aucune trace d’acte de propagande électorale.

Il demeure plus prudent d’exclure toute nouvelle manifestation à

proximité de la date de l’élection.


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les iNauguratioNs peuveNt-elles avoir lieu ?

Les inaugurations mettant à l’honneur les réalisations du mandat

ne sont pas interdites pendant la période des six mois qui précède

les élections, mais ne doivent pas apparaître comme des campagnes

de promotion publicitaire prohibées (CE, 7 mai 1997, El. mun.

d’Annonay, req. n°176788). Le juge électoral considère qu’elles

doivent correspondre à des évènements précis, tels que la pose de

la première pierre, l’achèvement effectif des travaux ou l’ouverture

au public. Autrement dit, la date de l’inauguration doit être choisie

en dehors de toutes considérations relatives à la tenue des élections.

Le juge électoral a également souligné l’importance d’en rester aux

pratiques antérieures et de garder de la modération dans ce type

d’évènement public (dans le nombre comme sur le contenu) et a

clairement considéré que six inaugurations en moins de trois mois

en période préélectorale peuvent être révélatrices d’une campagne

de promotion prohibée par l’article L. 52-1 (CE, 10 juill. 2009, Cne

de Briançon, req. n°322070).

les réuNioNs puBliQues orgaNisées

par la commuNe peuveNt-elles

se poursuivre ?

Le maire peut continuer d’assurer la représentation normale de

lamunicipalité:lesréunionsdecomitésdequartierscommeles

réunions publiques ouvertes à l’ensemble des élus et des habi-

tants pourront continuer d’avoir lieu (CE, 29 juill. 2002, El. mun.

d’Amiens, req. n°239992). Les réunions de quartier doivent pou-

voirsepoursuivreenpériodeélectoralesouslesréservessuivantes:

ces réunions doivent préexister à la période électorale et ne pas

être créées pour l’occasion, les propos des élus durant ces réunions

devront éviter au maximum toute référence à l’élection, la com-

munication autour de ces réunions devra rester identique à celle

faite antérieurement, l’organisation de ces réunions devra rester

sobre.

toute préseNtatioN D’uN BilaN De maNDat

est-elle à proscrire ?

L’article L. 52-1 al. 2 précise expressément que dans le cadre de

l’organisation de sa campagne, la présentation par un candidat ou

pour son compte du bilan de la gestion des mandats qu’il détient

ou qu’il a détenus est autorisée. L’élu sortant pourra donc faire va-

loir son bilan de mandat ou celui de son équipe, mais à la condition

d’agir avec sa « casquette » de candidat, c’est-à-dire d’utiliser les

moyens financiers de sa campagne (et non ceux de la collectivité)

et dans le cas où un compte de campagne doit être déposé, y im-

puter les dépenses afférentes. En revanche, le financement par une

collectivité territoriale ou ses établissements publics de toute opé-

ration de communication électorale est assimilé à un financement

de campagne électorale, interdit par l’article L. 52-8. Ce ne sont

donc pas les bilans de mandat qui sont interdits mais les seuls bilans

de mandat qui transparaîtraient d’une campagne de communica-

tion publique menée par la commune et financée par elle.

le caNDiDat peut-il recourir à la puBlicité

commerciale DaNs les six mois précéDaNt

l’électioN ?

Dans les six mois qui précèdent le scrutin, « l’utilisation à des

fins de propagande électorale de tout procédé de publicité com-

merciale par la voie de la presse ou par tout moyen de com-

munication audiovisuelle » est interdite (art. 52-1, al. 1 du C.

élect.). L’interdiction générale édictée par cet article concerne

la diffusion de tout message de propagande électorale ayant un

support publicitaire, que la publicité soit effectuée avec ou sans

contrepartie financière (Crim. 7 juin 1990, pourvoi n°87-85479),

qu’elle utilise la presse ou un moyen de communication audio-

visuelle. Si cette interdiction ne concerne, en principe que les

candidats et non pas les collectivités, il convient que ces dernières

la conservent à l’esprit.

Quels soNt les exemples JurispruDeNtiels

De procéDés De puBlicité commerciale

iNterDits par l’article l. 52-1 ?

Constitue un procédé illicite de publicité commerciale par

voie de presse, l’achat par le candidat d’un encart publici-

taire appelant à son élection ou à sa réélection ou destiné à

annoncer une réunion électorale (CE, 28 juill. 1993, El. mun.

de Castelsarrasin, req. n°138903 - CE, 28 déc. 1992, Perna,

req. n°135973). Quant à l’interdiction de toute publicité com-

merciale par un moyen de communication audiovisuelle, elle

implique qu’aucun candidat, ni aucun parti ne puissent acheter

des espaces publicitaires diffusés par des radios ou des télévi-

sions (CE, 7 mai 1993, El. rég. La réunion, req. n°135815) ou

par des sites internet. Enfin, le juge électoral a considéré que

le site internet d’un candidat, s’il constitue une forme de pro-

pagande électorale par voie de communication audiovisuelle,

n’a pas pour autant le caractère d’une publicité commerciale,

dès lors qu’il n’est accessible qu’aux seuls électeurs se connec-

tant volontairement (CE, 8 juill. 2002, El. mun. de Rodez, req.

n°239220). En revanche, le référencement commercial d’un

site à finalité électorale sur un moteur de recherche, qui a

pour but d’attirer vers lui des internautes qui effectuent des

recherches, même dépourvues de tout lien avec les élections

municipales, revêt le caractère d’un procédé de publicité com-

merciale interdit par l’article L. 52-1 (CE, 13 fév. 2009, El.

mun. de Fuveau, req. n°317637).

la presse peut-elle reNDre compte liBremeNt

De la campagNe électorale ?

La liberté d’expression des organes de presse écrite ne saurait

être restreinte en période électorale. Par conséquent, la presse

est entièrement libre de ses prises de position, elle reste libre

de couvrir tous les évènements liés à la vie locale et à la cam-

pagne électorale (CE, 12 juin 1996, El. mun. de Bar sur Aube,

req. n°173527). Dès lors, les articles de presse relatifs aux can-


18

19

17

didats ne sont pas considérés par le juge comme un procédé de

publicité commerciale interdit par l’article L. 52-1, al.1. à titre

d’exemple, le Conseil d’État a jugé que la publication par le

Dauphiné Libéré, d’articles relatant les actions du maire de Saint-

Gervais, ne devait pas être considérée comme une violation de

l’interdiction de la publicité commerciale (CE, 20 mai 2005, El.

cant. de St-Gervais, req. n°273749).

les caNDiDats peuveNt-ils faire procéDer

à uN affichage eN Dehors Des espaces

réservés ?

L’affiche comme moyen de propagande est strictement règlementée

par l’article L. 51 du Code électoral qui prévoit que dans les six

mois qui précèdent l’élection, tout affichage relatif à l’élection

estinterdit:

•endehorsdesemplacementsspéciauxréservésparl’auto-

rité municipale pour l’apposition des affiches électorales,

•surl’emplacementréservéauxautrescandidats,

•en dehors des panneaux d’affichage d’expression libre,

lorsqu’ils existent.

les Numéros verts gratuits soNt-ils iNterDits ?

Parmi les autres règles entrant en vigueur six mois avant l’élec-

tion, figure l’interdiction de porter à la connaissance du public

« un numéro d’appel téléphonique ou télématique gratuit » (art.

L. 50-1 du C. élect.). Un site internet n’est pas considéré par le

juge comme équivalent à un numéro d’appel téléphonique ou

télématique gratuit (CE, 8 juill. 2002, req. n°239220, El. mun. de

Rodez), de même que le recours au procédé d’appel d’ordina-

teur à ordinateur Skype (CE, 15 mai 2009, El. mun. d’Asnières,

req. n°322132). Enfin, l’interdiction de mettre en place un nu-

méro vert gratuit ne concerne que les candidats et non les col-

lectivités, dans la mesure où les numéros verts de la collectivité

ne sont utilisés que pour de la communication institutionnelle

ou dans le cadre du fonctionnement d’un service public (CE, 9

juill. 1993, El. cant. de Vitrolles, req. n°143447).

la commuNicatioN électorale sous forme

De mailiNg est-elle autorisée ?

Le mailing (ou envoi en nombre, par voie postale, de tracts,

circulaires et autres journaux électoraux) suppose que l’expé-

diteur dispose d’un fichier de correspondants. La CNIL rap-

pelle qu’au regard de la loi, les partis ou groupements à carac-

tère politique, élus et candidats, doivent veiller au respect de

l’ensemble des dispositions de la loi « informatique et libertés »

du 6 janvier 1978. Elle a édité à cette fin un guide pratique

sur«lacommunicationpolitique:obligationslégalesetbon-

nes pratiques ». Elle considère notamment que l’utilisation de

fichiers des administrations publiques ou des collectivités loca-

les est interdite sous peine de détournement de finalité (délib.

n°2006-228, 5 oct. 2006). Cette interdiction ne concerne bien

évidemment pas les listes électorales. Tout candidat et tout

parti ou groupement politique peut prendre communication et

copie de la liste électorale (art. L. 28 du Code électoral). Le

maire, saisi d’une demande de communication de la liste élec-

torale, doit accorder les mêmes facilités à tous les candidats au

titre du principe d’égalité.


➜s ix mois avaNt l’élect ioN

QuaND DéBute la périoDe D’iNterDictioN

De porter à la coNNaissaNce Du puBlic

uN élémeNt Nouveau De polémiQue électorale ?

L’article L.48-2 du Code électoral indique qu’ « il est interdit à

tout candidat de porter à la connaissance du public un élément

nouveau de polémique électorale à un moment tel que ses ad-

versaires n’aient pas la possibilité d’y répondre utilement avant

la fin de la campagne électorale ».

Ces dispositions, susceptibles de donner lieu à des interpréta-

tions divergentes, ont été progressivement décryptées par la ju-

risprudence.

Lorsque ces éléments nouveaux ont été rendus publics le jeudi

précédant l’élection, le juge a estimé qu’il était laissé au candi-

dat visé « un délai suffisant » pour répondre (CE, 8 mars 1972,

El. mun. de Thiais, req. n°84114).

à l’inverse, si la diffusion a eu lieu la veille, l’avant-veille (TA

Nancy, 24 juin 1992, Boulanger) ou au cours des trois jours pré-

cédant l’élection (CE, 5 mars 1990, El. mun. de Dunkerque, req.

n°108939), elle peut être considérée comme « tardive » et donc

illégale, entraînant par suite une annulation des élections.

Outre le caractère de nouveauté de l’élément de polémique, le

juge prend en compte certains éléments lui permettant, le cas

échéant, de qualifier une telle diffusion de « manœuvre portant

atteinteàlasincéritéduscrutin»:l’écartdesvoix(CE,5mars

1990, El. mun. de Dunkerque, précité), l’amplitude de la distri-

bution (CE, 26 janv. 1961, El. mun. de Cannes), le caractère dif-

famatoire ou encore le dépassement des limites de la polémique

électorale (CE, 26 mai 1993, req. n°142505).

Il considère enfin qu’il n’y a pas lieu de sanctionner une

manœuvre lorsque des abus analogues ont été commis par le

camp adverse (CE, 23 déc. 1966, El. mun. de Poitiers).

QuaND coNsiDère-t-oN Qu’uN élémeNt

De polémiQue est « Nouveau » ?

Il n’existe pas de définition légale de ce que le Code qualifie

d’ « élément nouveau de polémique électorale » mais le juge

administratif a pu détecter un certain nombre de cas répon-

dant à cette acception.

Ce dernier qualifie d’ « élément nouveau » tout élément sus-

ceptible d’altérer la sincérité du scrutin par une diffusion de

«dernièreminute»:ilfaudradoncconsidérer,enplusduca-

ractère inédit de l’information diffusée, la capacité de celle-ci

à influencer le résultat des élections.

Le juge va sanctionner des allégations mensongères et diffa-

matoires destinées à discréditer un candidat, dès lors qu’on ne

lui a pas laissé l’opportunité de démentir dans les temps (CE,

5 mars 1990, El. mun. de Dunkerque, req. n°108939). Toute

manœuvre tendant à générer la confusion chez l’électeur au

dernier moment, comme la diffusion d’une circulaire faisant

figurer le nom d’un candidat dans une liste qui n’était pas la

sienne, va constituer un élément nouveau (CE, 23 juil. 1993,

El. terr. de Wallis-et-Futuna, req. n°139428).

à l’inverse, des critiques, même diffusées au dernier moment,

n’ont pas le caractère d’un élément nouveau de polémique si el-

les ne constituent qu’une reprise de critiques déjà émises avant

la veille de l’élection (CE, 9 déc. 1977, El. mun. de Fâches-

Thumesnil, req. n°08614).

Qu’eNteND-oN par « propagaNDe électorale » ?

Le Code électoral n’apporte pas de définition légale de cette

expression. La « propagande » étant une action exercée sur

l’opinion dans le but de la convaincre de quelque chose. On

peut avancer que la « propagande électorale » consiste en la

mise en œuvre de moyens d’information permettant d’in-

fluencer l’opinion des électeurs et susciter une décision en

faveur d’un candidat en particulier.

Les actes de propagande électorale sont très strictement en-

cadrés dès le 6ème mois précédant l’élection, et les restrictions

à son usage sont renforcées à compter de la veille du scrutin.

C’est l’article L.49 du Code électoral qui va préciser les

moyens de propagande interdits « à partir de la veille du scru-

tin à zéro heure », à savoir la distribution de documents, et la

communication de messages au public par voie électronique.

Quels soNt les DocumeNts Ne pouvaNt être

DistriBués la veille De l’électioN ?

L’article L.49 du Code électoral indique qu’à partir de la veille

du scrutin, la distribution de « bulletins, circulaires et autres

documents » est interdite.

La jurisprudence a dégagé quelques exemples de documents

dontladistributionestinterdite:

•les « tracts » (CC, 29 nov 2007, AN Pas-de-Calais,

déc. n°2007-3897) ;

•les«affiches»dès lorsqu’elles incitentauvoted’un

parti déterminé (TA Pau, 27 juin 1951) ;

•les«revues»comprenantdesdéclarationsàcaractère

diffamatoire (CE, 30 sept. 2002, El. mun. d’Agde,

req. n°239516) ;

•les«courriers»contenantdesaffirmationsmensongères

(CE, 8 mars 2002, El. mun. de Poligny, req. n°235796).

Cettelisten’estpardéfinitionpasexhaustive:touslestypes

de documents sont a priori concernés, dès lors qu’ils sont sus-

ceptibles d’être considérés comme des moyens de propagande

électorale.

Quels soNt les moyeNs De commuNicatioN

électroNiQue DiffusaNt Des messages

De propagaNDe électorale iNterDits ?

Le Code électoral indique que « tout moyen de communi-

cation au public par voie électronique » peut être considéré

comme un vecteur de propagande (art. L. 49 al. 2). Cette

nouvelle disposition a remplacé l’ancienne rédaction de cet

article, qui interdisait l’usage de « tout moyen de communica-


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➜l a ve ille De l’élect ioN


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26➜l a ve ille De l’élect ioN

tion audiovisuelle » à titre de propagande (Loi n°85-1317 du

13 déc. 1985).

La loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de commu-

nication (loi n°861067) définit le terme de « communication

électronique » comme toute forme d’ « émissions, transmis-

sions ou réceptions de signes, de signaux, d’écrits, d’images ou

de sons, par voie électromagnétique ».

La « communication au public par voie électronique » consiste

donc à « toute mise à disposition du public ou de catégories

de public, par un procédé de communication électronique, de

signes, de signaux, d’écrits, d’images, de sons ou de messages

de toute nature qui n’ont pas le caractère d’une correspon-

dance privée ».

Par conséquent, constituent « un moyen de communication au

public par voie électronique » non seulement les sites internet

(CE, 29 avr. 2009, El. mun. de La Gaude, req. n°317471), mais

également les services de radiodiffusion (CE, 25 janv. 1984, El.

mun. de Cosne-sur-Loire, req. n°51674) et de télévision (CE,

30 juil. 1997, Broquere, req. n°179964). La diffusion de fax,

SMS et courriels constituent également des moyens de com-

munication électroniques (CE, 15 mai 2009, El. mun. d’Asnières

req. n°322132).

à compter de la veille du scrutin, ces moyens de communica-

tion électronique ne pourront plus véhiculer des messages de

propagande électorale.

l’iNterDictioN De Diffuser Des messages

à caractère De propagaNDe par voie

électroNiQue coNtraiNt-elle le caNDiDat

à fermer soN site iNterNet ?

Bien qu’un site internet puisse être considéré comme un

« moyen de communication au public par voie électronique »

tel que défini par l’article L.49 alinéa 2 du Code électoral, rien

n’oblige le candidat à en fermer l’accès au public à compter

de la veille de l’élection (CE, 18 oct. 2002, El. mun. de Lons,

req. n°064467).

Il a ainsi été jugé que le maintien d’éléments de propagande

électorale sur le site du candidat ou d’une liste, la veille et le

jour du scrutin, n’était pas interdit. En réalité, seule une modi-

fication intégrant de nouveaux messages de propagande sur le

site à partir de la veille du scrutin constitue une opération de

diffusion prohibée (CE, 8 juil. 2002, El. mun. de Rodez, req.

n°239220).

Pour justifier cette tolérance, le Conseil d’État a indiqué que

l’interrogation volontaire d’un site par un électeur ne pou-

vait être assimilée à une « pression extérieure non sollicitée »,

comme peut l’être la distribution de documents par exemple

(CE, 6 mars 2002, El. mun. de Bagnères-de-Luchon, req.

n°235950).

l’appel téléphoNiQue eN série ou « phoNiNg »

est-il autorisé la veille Du scrutiN ?

Le terme « phoning » désigne à l’origine une technique com-

merciale de démarchage par téléphone ayant pour but de réa-

liser des ventes à distance. Appliqué au domaine électoral, ce

terme, légalement désigné par l’expression d’« appel télépho-

nique en série » (art. L. 49-1 du C. élect.), consiste en un dé-

marchage téléphonique auprès des électeurs afin de les inviter

à voter pour un candidat en particulier.

Ce n’est que récemment que ce type de démarchage a été in-

terdit à partir de la veille des élections (loi n°2011-412 du 14

avril 2011). Il n’est pas nécessaire que ces appels soient réalisés

à l’aide d’un automate d’appel pour considérer cette démarche

comme du « phoning ».

Que DésigNe-t-oN par le terme

« soNDage D’opiNioN » ?

L’article 1er de la loi du 19 juillet 1977 (loi n°77-808 modifiée

par la loi n°90-55 du 15 janv. 1990) qualifie de « sondage d’opi-

nion » tout sondage « ayant un rapport direct ou indirect avec

[…] l’une des élections réglementées par le Code électoral […] »

ainsi que « les opérations de simulation de vote réalisées à partir

de sondages d’opinion ».

Un sondage d’opinion est donc tout simplement un sondage re-

latif aux élections ou y faisant allusion, qu’il expose des chiffres

réels ou de simples prévisions.

L’article 2 du décret du 16 mai 1980 (décret n°80-351) indique

que, pour qu’il y ait sondage au sens de la loi du 19 juillet 1977,

« l’échantillon des personnes interrogées doit être représentatif

de l’ensemble des catégories sur lesquelles porte l’enquête ».

Enfin, la Commission des sondages a pu préciser qu’étaient pris

en compte « non seulement les sondages sur les intentions de

vote des électeurs, mais aussi ceux sur la popularité des hommes

politiques, sur l’opinion à l’égard du gouvernement des partis

ou groupements politiques, de leur programme ou générale-

ment des sujets liés au débat électoral » (JOAN Q, 21 août

2007, n°3473).

Quelles soNt les moDalités De DiffusioN

iNterDites eN matière De soNDages D’opiNioN?

Afin de préserver la liberté de recevoir et de préserver des

informations, la loi du 19 février 2002 (art. 5 de la loi n°2002-

214) n’interdit « la publication, la diffusion ou le commentaire »

de sondages d’opinion qu’à compter de la veille du scrutin.

Il est nécessaire de définir ces trois termes afin de mieux ca-

drercetteinterdiction:

• la«publication»est lareproductiondesrésultatsdu

sondage par un organe de presse écrite ;

•la«diffusion»consisteàporteràlaconnaissancedu

public de tels résultats, mais par l’intermédiaire d’un

organe de communication audiovisuelle ;



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•le«commentaire»estl’exploitationetl’interprétation

des chiffres publiés ou diffusés par un organe de presse

écrite ou de communication audiovisuelle, afin d’en

dégager une tendance.

L’interdiction de rendre publics des sondages d’opinion n’est

pas restreinte à la presse, la radiodiffusion, la télévision ou

encore internet : de simples déclarations orales à l’occasion

d’une conférence de presse, voire la distribution d’un tract, qui

n’a pourtant pas la nature d’une publication de presse, peuvent

être considérées comme des modalités de diffusion interdites

dès lors qu’elles mentionnent un sondage d’opinion (JOAN Q,

8 mai 2007, n°121096).

DaNs Quels cas la respoNsaBilité Du caNDiDat

commaNDitaire Du soNDage peut-elle être

eNgagée ?

Classiquement, la jurisprudence attribuait au directeur de pu-

blication la responsabilité quant à la diffusion ou la publica-

tion d’un sondage d’opinion pendant la période d’interdiction

(Cass. crim., 9 févr. 1950 ; Cass. crim., 13 déc. 1988, pourvoi

n°88-81805).

Une jurisprudence plus récente (CA Paris, 11e ch. B, 14 sept.

1995) a cependant exclu la responsabilité de ce dernier, au

motif que la loi de 1977 relative à la publication et à la diffu-

sion de certains sondages d’opinion (loi n°77-808 modifiée par

la loi n°90-55 du 15 janv. 1990) ne faisait aucunement men-

tion de ce dernier et ne renvoyait pas à la loi de 1881 sur la

liberté de la presse, laquelle établit justement la responsabilité

du directeur de publication en cas de délit commis par voie de

presse (art. 42 de la loi du 29 juil. 1881).

La Commission des sondages, autorité administrative indépen-

dante chargée de contrôler la diffusion et la publication de

sondages, indique que l’interdiction de la loi de 1977 ne tient

aucunement compte de l’intention de diffusion : ainsi, peut

être inquiété le commanditaire d’un sondage rendu public la

veille de l’élection, quand bien même il n’aurait pas été dans

son intention de le rendre public.

l’iNterDictioN Des soNDages D’opiNioN

s’appliQue-t-elle aussi aux soNDages DéJà

puBliés avaNt la veille De l’électioN ?

L’interdiction de publication, de diffusion et de commentaire

dès la veille de l’élection s’étend aux sondages ayant déjà été

publiés,diffusésoucommentés:ilsnepeuventêtreremisen

ligne, repris ou commentés à compter de cette date.

Par contre, la loi ne contraint pas l’arrêt de la diffusion ou

le retrait de la mise en ligne, si ces procédés ont été engagés

avant la période d’interdiction, et se poursuivent de manière

continue depuis lors (CE, 23 nov. 1984, Tête et Roujanski, req.

n°59918).

En résumé, la veille, tous les sondages d’opinion sont figés.

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➜le Jour De l’électioN

Quelles soNt les règles à respecter

le Jour De l’électioN ?

Le jour de l’élection, c’est l’ensemble des règles, instaurées pour

la période des 6 mois précédant l’élection ainsi que pour la veille,

qui va s’appliquer.

Sontdoncinterdits:

•lescampagnesdepromotionpublicitairevantantlesréali-

sations ou la gestion du maire sortant ;

•lapublicitécommerciale,parvoiedepresseoudecommu-

nication audiovisuelle, prônant l’élection d’un candidat ;

•l’affichagesauvage;

•lamiseenplaced’un«numérovert»pourlecandidat;

•la pratique d’appels téléphoniques en série incitant les

électeurs à voter pour un candidat ;

•la publication ou la diffusion d’un élément nouveau de

polémique électorale ;

•lapublicationou ladiffusiondemessagesàcaractèrede

propagande, par le biais de documents ou par voie électro-

nique ;

•lapublication,ladiffusionetlecommentairedesondages

d’opinion.

QuaND est-il possiBle De reNDre puBlic

le résultat De l’électioN ?

L’article L.52-2 du Code électoral dispose qu’ « en cas d’élections

générales, aucun résultat d’élection, partiel ou définitif, ne peut être

communiqué au public par la voie de la presse ou par tout moyen

de communication au public par voie électronique, en métropo-

le, avant la fermeture du dernier bureau de vote sur le territoire

métropolitain. Il en est de même dans les départements d’Outre-

mer avant la fermeture du dernier bureau de vote dans chacun des

départements concernés ».

Ainsi, que ce soit par voie de presse ou voie électronique, aucun

résultat d’élection ne peut être communiqué au public avant la fer-

meture du dernier bureau de vote, et ce, qu’il s’agisse d’un résultat

partiel ou bien définitif.


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33➜les saNct ioNs

Quels soNt les critères reteNus par le Juge

Des électioNs pour Qualifier uNe frauDe

électorale, et évaluer la saNctioN

correspoNDaNte ?

Le juge administratif, lorsqu’il examine un litige ayant trait aux élec-

tions, est chargé de faire la distinction entre une initiative de commu-

nication et une propagande électorale prohibée.

En pratique, le juge va rechercher l’existence d’une propagande élec-

torale au regard des critères d’antériorité, de régularité, d’identité,

d’objectivité et de neutralité (cf question 3).

S’il constate une irrégularité, il va évaluer la nécessité d’une sanction,

et,lecaséchéant,sondegré,auregardde5critèresprincipaux:

•l’écart de voix entre les listes de candidats à l’issue

de l’élection ;

•l’éventuelle violation du principe d’égalité entre les

candidats ;

•lecoûtdelacommunicationsupportéparlacollectivité;

•ledegrédepropagandedel’actionlitigieuse;

•labonnefoiducandidat.

commeNt le Juge apprécie-t-il l’écart De voix

eNtre les listes pour Juger De l’existeNce

D’uNe frauDe électorale ?

Le juge, de manière systématique, ne choisit de sanctionner une

manœuvre de propagande électorale que dans les cas où l’écart de

voix entre les concurrents est faible (CE, 8 fév. 2002, El. mun. de

Ciboure, req. n°236358 ; CE, 19 juin 1998, El. mun. de Vitrolles,

req. n°189731).

En effet, il considère que lorsque les candidats ont obtenu un

nombre de voix suffisamment proche, l’action de propagande a

pu vicier le scrutin, de telle sorte que le résultat de l’élection

aurait été différent en l’absence de celle-ci.

Lorsque l’écart de voix est trop important pour susciter le doute

quant à la sincérité du scrutin, le juge a tendance à ne pas annuler

l’élection. Par contre, si la fraude est suffisamment caractérisée, il

peut se contenter de frapper d’inéligibilité le candidat concerné

(CE, 29 janv. 1997, El. mun. de Caluire et Cuire, req. n°176796).

DaNs Quelle mesure le Juge preND-il

eN coNsiDératioN le priNcipe D’égalité eNtre

les caNDiDats pour Juger De l’existeNce D’uNe

frauDe électorale ?

Le juge est chargé de déterminer si les avantages dont peu-

vent bénéficier les élus candidats sont également susceptibles de

profiter aux autres candidats, lesquels ne bénéficient pas d’une

même exposition médiatique. Peut constituer un avantage in-

justifié, le fait pour un élu sortant, d’utiliser des moyens du

secrétariat pour les besoins de sa propre campagne (CC, 8 nov.

2001, déc. n°2001-2594, Moselle).

Bien que le principe d’égalité soit majoritairement examiné au

regard des faits avantageant exclusivement les candidats sortants,

le juge sanctionne également les ruptures d’égalité désavanta-

geant ces derniers. Le ministère de l’intérieur a ainsi pu préciser

que si les campagnes de promotion sont expressément interdites

par la loi, il en est de même pour les « campagnes partisanes à

l’encontre d’adversaires politiques » menées par les élus de l’op-

position dans les pages d’un magazine communal leur étant ré-

servées (JOAN Q, n°60004, 15 mars 2005). Néanmoins, une dé-

cision du Conseil d’État a indirectement remis en question cette

affirmation:enexcluantlaresponsabilitédelacommunequant

au contenu de la tribune de l’opposition, le juge a subsidiairement

reconnu la présence d’éléments de propagande, sans pour autant

sanctionner le candidat responsable (CE, 7 mai 2012, Cne de St-

Cloud, req. n°353536). Les exigences du juge au regard de la neu-

tralité du discours semblent de ce fait s’être assouplies concernant

les élus de l’opposition.

En résumé, le juge va qualifier une rupture d’égalité « en fonction

des circonstances propres à chaque espèce », au cas par cas (JOAN

Q, n°19187, 2 juin 2003), et ne prendra des sanctions à l’encontre

du candidat que si la manœuvre réalisée a eu pour effet d’altérer

la sincérité du scrutin.

commeNt le Juge évalue-t-il le coût

De la commuNicatioN supporté par la

collectivité pour Juger De l’existeNce

D’uNe frauDe électorale ?

Le juge peut tenir compte de l’importance de l’avantage ob-

tenu pour évaluer la gravité de la fraude et moduler la sanc-

tion applicable.

Il a par exemple justifié la condamnation d’un candidat à l’iné-

ligibilité par le fait que ce dernier avait utilisé illégalement des

biens appartenant à la commune, en l’espèce des clichés pho-

tographiques, pour réaliser une brochure de campagne électo-

rale. La valeur importante de ces clichés a permis au candidat

de réaliser une économie considérable, constituant un avantage

non négligeable au regard des autres concurrents, et viciant de

ce fait la sincérité du scrutin (CE, 29 janv. 1997, El. mun. de

Caluire et Cuire, req. n°176796).

commeNt le Juge apprécie-t-il le Degré De

propagaNDe pour Juger De l’existeNce D’uNe


Le juge est chargé d’évaluer la sanction applicable à une action

de communication litigieuse, et pour ce faire, il va déterminer à

quel point l’information rendue publique a pu influencer le choix

des électeurs.

Cette influence pourra être recherchée au regard du degré de

polémique de l’information diffusée, mais également au vu de

l’ampleur de l’opération de communication et du nombre de

destinataires touchés.

Le fait que les électeurs de la commune aient été préférentielle-


37

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41

mentvisésconstitueraégalementunfacteuraggravantpourlejuge:

c’est le cas par exemple d’un maire sortant ayant envoyé aux élec-

teurs de sa commune une lettre circulaire les exhortant à voter pour

un candidat en particulier (CE, 6 mai 1983, Raynal, req. n°43098).

le Juge preND-il eN compte la BoNNe foi Du

caNDiDat pour Juger De l’existeNce D’uNe


La notion de « bonne foi » a disparu du Code électoral, alors

qu’elle figurait à l’article L.118-3, avant sa refonte par la loi de

2011 (loi n°2011-412 du 14 avril 2011).

Du fait du caractère récent de cette modification légale, il n’existe

pas encore de jurisprudence permettant d’affirmer ou d’infirmer

la propension du juge à considérer la bonne foi du candidat.

Si l’on se base sur la jurisprudence antérieure, le juge n’a pris que

rarement en compte la bonne foi des candidats, se contentant la

plupart du temps de relever l’existence d’une infraction au regard

des dispositions du Code électoral (CE, sect., 8 nov. 1999, El.

cant. de Bruz, req. n°201966). N’ont pu ainsi se prévaloir de leur

bonne foi les candidats ayant commis une violation grossière des

règles applicables à la période préélectorale, comme l’oubli de

déclarer un mandataire financier (CE, 26 juil. 1996, El. mun. de

Tonneins, req. n°177534).

Les seuls cas où la bonne foi du candidat a été reconnue sont

ceux où les faits d’espèce incriminants étaient indépendants de

lavolontéducandidat:c’estlecasd’uncandidatayantaccepté

des dons comprenant des indications erronées (CE, 18 oct. 1996,

El. mun. de Cavaillon, req. n°177313), ou se trouvant en présence

d’un droit applicable alors imprécis (CE, ass., 30 oct. 1996, El.

mun. de Fos-sur-mer, req. n°177927).

Quelles soNt les saNctioNs électorales

eNcourues eN cas De NoN respect Des règles

De la commuNicatioN préélectorale ?

L’article L.118-4 du Code électoral indique clairement les sanc-

tions pouvant être appliquées à un candidat lorsque celui-ci «

accomplit des manœuvres frauduleuses de communication ayant

eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du

scrutin ». Ces sanctions vont différer en fonction du résultat du

scrutin:

•silecandidatayantréalisélafrauden’apasétéélu,lejuge

va se contenter de déclarer le candidat inéligible, et ce,

pour une durée maximale de 3 ans ;

•àl’inverse,s’ilaremportél’élection,celle-ciseraannulée,

et le juge va exiger la démission d’office du candidat en

plus de prononcer son inéligibilité.

A noter néanmoins que le juge a adopté une lecture extensive de

la notion d’auteur de la manœuvre frauduleuse. Il n’est pas né-

cessairequelecandidataitlui-mêmeaccomplilafraude:ilsuffit

qu’il ait « eu connaissance de cette irrégularité et en ait retiré un

avantage » (JOAN Q, n°125169, 22 mai 2012).

Quelles soNt les saNctioNs péNales eNcourues

eN cas De NoN respect Des règles

De commuNicatioN applicaBles DaNs les

6 mois précéDaNt l’électioN ?

Les sanctions pénales les plus sévères concernent les infractions

à l’article L.52-1, concernant la prohibition de la publicité com-

merciale et des campagnes de promotion publicitaire (art. L. 90-1

duC.élect.):lenon-respectdecesdispositionspeutentrainer

une condamnation pouvant aller jusqu’à 75 000 euros d’amende.

Est ensuite passible d’une amende de 9 000 euros le non-respect

des dispositions applicables à l’affichage électoral (art L.90 du C.

élect.):ilpeuts’agird’uneutilisationàdesfinsnonélectorales

du panneau d’affichage, du prêt de son panneau d’affichage par le

candidat, ou encore de l’affichage sauvage tel que défini à l’article

L.51 du même code.

Le candidat risque une amende de 3 750 euros et/ou un an d’em-

prisonnement lorsqu’il a bénéficié sciemment d’affichages ou de

publicités commerciales illégaux, ou encore, de la mise en place

d’un « numéro vert » (art. L. 113-1 du C. élect.).

Quelles soNt les saNctioNs péNales eNcourues

eN cas De NoN respect Des règles

De commuNicatioN applicaBles la veille

et le Jour De l’électioN ?

L’article L.89 du Code électoral prévoit une amende de 3 750 euros,

accompagnée d’une éventuelle confiscation des documents dis-

tribués ou diffusés, lorsque l’interdiction de la publication ou la

diffusion de messages à caractère de propagande telle que définie

à l’article 49, n’est pas respectée.

Le fait de contrevenir à l’interdiction de publier les résultats du

scrutin avant la fermeture du dernier bureau de vote est passible

d’une sanction identique.

partie ii :

le fiNaNcemeNt De la campagNe électorale


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2

3

4

5

➜le l aNcemeNt Du f iNaNcemeNt De l a campagNe électorale

Quelle est la périoDe De fiNaNcemeNt

D’uNe campagNe électorale ?

Les fonds destinés au financement de la campagne ne peuvent

être recueillis par le mandataire que « pendant l’année précédant

le premier jour du mois de l’élection et jusqu’à la date du dépôt

du compte de campagne du candidat » (art. L. 52-4 al. 2 du C.

élect.).

Ainsi, pour les élections municipales à venir en mars 2014, la

période de financement démarre le 1er mars 2013. Elle prend fin

au moment du dépôt du compte de campagne, autrement dit au

plus tard avant 18h le 10ème vendredi suivant le premier tour du

scrutin.

Qu’est-ce Qu’uN maNDataire fiNaNcier ?

Le mandataire financier est la personne, physique ou morale,

désignée par le candidat pour gérer les fonds relatifs au finan-

cement de l’élection pendant la période électorale, et garan-

tir le respect de la transparence financière. Dès la désignation

du mandataire et l’ouverture d’un compte bancaire unique, le

candidat ne peut régler les dépenses occasionnées par la cam-

pagne que par l’intermédiaire de son mandataire (à l’ex-

ception des menues dépenses, voir page 27 question 37).

En pratique, cette personne est chargée de percevoir tous les

fonds et payer toutes les dépenses nécessaires à la campagne. En

parallèle, elle doit retracer les recettes et les dépenses dans le

compte de campagne, pour, à terme, présenter ce dernier devant

une commission qui en examinera la légalité.

Certaines dépenses peuvent néanmoins être prises en charge par

un parti ou groupement politique, et ne figurent pas dans le

compte bancaire unique, mais seulement dans le compte de cam-

pagne.

à l’inverse, les dépenses ayant été effectuées avant la désignation

du mandataire, à condition qu’elles aient été payées directement

par le candidat ou bien à son profit, peuvent être remboursées par

le mandataire et intégrées dans le compte de campagne.

la DésigNatioN D’uN maNDataire fiNaNcier

est-elle oBligatoire ?

Avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2003-1165

du 8 décembre 2003, le candidat n’était pas contraint de

désigner un mandataire financier s’il finançait sa campagne

sur ses fonds personnels, sans percevoir de don. Désormais,

« tout candidat à une élection déclare un mandataire » (art.

L.52-4 du C. élect.), et le candidat ne peut régler lui-même

que les menues dépenses (JOAN Q n°22697, 13 mai 2008,

p.3942, M.-J. Zimmermann).

Il existe une exception à cette règle : la désignation d’un

mandataire financier n’est pas obligatoire pour les candidats

dans les communes de moins de 9 000 habitants (art. L. 52-4

dern. al.).

Qui peut être maNDataire fiNaNcier ?

« Le mandataire peut être une association de financement électo-

ral, ou une personne physique » (art. L. 52-4 al. 1 C. élect.).

L’association de financement électorale (AFE) est la seule forme

de personne morale habilitée à endosser le rôle de mandataire

financier. Et pour cause, contrairement à un comité de soutien ou

une association de financement d’un parti, elle n’existe que pen-

dant la durée de l’élection, et ne peut agir qu’au nom et pour le

compte du candidat. Ce caractère spécifique doit être retranscrit

dans ses statuts, lesquels doivent en outre préciser l’étendue et la

justification du mandat confié.

Sa composition est soumise à des conditions impératives : ne

peuvent être membres de l’AFE ni le candidat soutenu, ni aucun

membre de la liste dans le cas d’un scrutin de liste. Les fonctions

de président et de trésorier d’une AFE ne peuvent être exercées

par l’expert-comptable chargé de la présentation du compte de

campagne ; par contre, ce même expert-comptable peut exercer

lesdites fonctions auprès d’une autre AFE.

S’agissant d’un mandataire personne physique en revanche, toute

personne est en théorie apte à être désignée.

Il existe néanmoins des restrictions au choix du mandataire, que

celui-cisoitunepersonneprivéeouuneAFE:

•lemandatairenepeutexercersafonctionqu’auprèsd’un

seul candidat. Par contre, les personnes physiques mem-

bres d’une AFE peuvent être membres d’une autre AFE ;

•danslecadred’unscrutindeliste,lescandidats,supplé-

ants ou colistiers ne peuvent être leur propre manda-

taire, ni même faire partie de l’AFE créée pour leur propre

campagne ;

•lemandataire lui-même, lorsqu’il s’agit d’unepersonne

physique, ou le président et le trésorier, dans le cas d’une

AFE, doivent disposer de la capacité juridique ;

•lemandatairepersonnephysiqueetletrésorierdel’AFE

ne doivent souffrir d’aucune interdiction bancaire ;

•l’expert-comptable,àquiestconfiée laprésentationdu

compte de campagne ne peut être mandataire, et dans le

cas d’une AFE, ne peut être ni trésorier, ni président.

QuaND DésigNer uN maNDataire fiNaNcier ?

Le mandataire financier doit être désigné au plus tard le jour où

le candidat a enregistré officiellement sa candidature (art. L. 52-4

du C. élect.), même s’il est préférable que cette désignation soit

réalisée dès le début de la campagne électorale du candidat. En

effet, la déclaration du mandataire à la préfecture est une condi-

tion indispensable à l’ouverture du compte de campagne, et donc

au financement de la campagne.

Il peut être désigné, au plus tôt, un an avant le 1er jour du mois

del’élection:pourlesélectionsmunicipalesdemars2014,ilpeut

être déclaré en préfecture dès le 1er mars 2013.



eN Quoi coNsiste la DéclaratioN

D’uN maNDataire fiNaNcier ?

Les modalités de la déclaration diffèrent selon qu’il s’agisse d’un

mandataire financier personne physique ou personne morale.

Le mandataire financier personne physique doit être déclaré à la

préfecture de son domicile par un écrit du candidat (ou tête de

liste), en signifiant son accord exprès à remplir cette fonction.

Cette déclaration ne donne pas lieu à publication et prend effet

de manière immédiate.

L’association de financement électorale (AFE) doit faire l’objet

d’une déclaration auprès de la préfecture dont dépend son

siège social, conformément aux dispositions de l’article 5 de

la loi du 1er juillet 1901. à l’instar de la déclaration d’une

association classique, un exemplaire des statuts est joint, et y

sont mentionnés les titre et objet de l’AFE, son siège ainsi que

les noms, professions, domiciles et nationalités des personnes

chargées de son administration. à noter également que l’accord

écrit du candidat, ainsi que la signature d’au minimum deux

dirigeants de l’association, sont indispensables. Les statuts de

l’AFE et les délibérations de son assemblée générale ayant trait à

la composition du bureau sont annexés au compte de campagne

du candidat. Contrairement au mandataire personne physique, la

déclaration de l’AFE est publiée au Journal Officiel.

peut-oN chaNger De maNDataire fiNaNcier

eN cours De campagNe ?

Un candidat ne peut recourir simultanément à un mandataire

financier personne physique et à une association de financement

électorale (AFE) (art. L. 52-7 al. 1 du C. élect.), même si une

même personne physique peut être membre de deux AFE en

même temps.

Par contre, le candidat a la possibilité de désigner plusieurs man-

dataires de manière successive (art. L. 52-7 al. 2 du C. élect.).

Pour ce faire, il met fin aux fonctions de son mandataire finan-

cier actuel, en respectant le parallélisme des formes. Le compte

de campagne est alors bloqué jusqu’à la désignation du nouveau

mandataire. La déclaration en préfecture du nouveau manda-

taire constitue une formalité substantielle, l’exercice de fait de

la fonction de mandataire, sans déclaration officielle, n’étant pas

suffisant (CC, 27 mars 2008, déc. n°2007-4343).

Qu’aDvieNt-il Du maNDataire fiNaNcier si le

caNDiDat Ne va pas au Bout Du processus

électoral ?

Le terme légal du mandat est de trois mois après le dépôt du

compte de campagne du candidat soutenu ; c’est à cette occasion

que l’association de financement électorale éventuellement créée

est dissoute de plein droit.

Si le candidat décide de ne pas déposer officiellement sa candi-

dature, le mandat s’arrête à l’expiration du délai de dépôt des

candidatures (art. L.52-6 al.7), à savoir « le troisième jeudi qui

précède le jour du scrutin, à 18 heures » (art. L. 267), et l’associa-

tion de financement électorale, s’il en existe une, est dissoute à

cette occasion (art. L. 52-5 dern. al.)

Si le candidat choisit de retirer sa candidature dans le délai légal,

le mandat financier prend fin immédiatement. Néanmoins, si les

conditions légales de retrait ne sont pas respectées, le mandat ex-

pire conformément au délai légal de trois mois suivant le dépôt

du compte de campagne.

Quelle est la DistiNctioN eNtre le compte

BaNcaire uNiQue et le compte De campagNe ?

L’article L.52-6 du Code électoral impose au mandataire finan-

cier « d’ouvrir un compte bancaire ou postal unique retraçant la

totalité de ses opérations financières ».

Ce compte bancaire unique, obligatoirement ouvert en France,

ne retrace que les dépenses et recettes financières du compte

de campagne. Chaque opération financière de la campagne doit

transiter par ce compte et par l’intermédiaire du mandataire, le

candidat ne disposant dès lors que de la possibilité de payer les

menues dépenses. Quant aux dépenses payées par le candidat

avant la déclaration du mandataire, elles devront être rembour-

sées sur pièces justificatives et figurer dans ce compte bancaire

unique.

Il ne peut y avoir qu’un seul compte bancaire par candidat et

par élection, celui-ci ne constitue qu’une partie du compte de

campagne auquel il est annexé (art. L. 52-6 al.5).

Le compte de campagne est un document comptable qui doit

recenser l’ensemble des recettes et dépenses de campagne,

puisque son objet est de permettre à la Commission natio-

nale des comptes de campagne et des financements politiques

(CNCCFP) de s’assurer de la légalité du financement de la

campagne électorale.

Plus précisément, le compte de campagne répertorie, « selon

leur origine, l’ensemble des recettes perçues et, selon leur na-

ture, l’ensemble des dépenses engagées ou effectuées en vue de

l’élection, hors celles de la campagne officielle par lui-même ou

pour son compte » (art. L. 52-12 du C. élect.).

Unedécisiondu11avril2011(NOR:CCCX1110291S)dela

CNCCFPprécisecettedéfinition:

«Lecomptedecampagneducandidatcomporte:

•le relevé et les justificatifs desdépensespayées etdes

recettes perçues par le mandataire (il s’agit du compte

bancaire unique) ;

•lerelevéet les justificatifsdesdépensespayéespar les

partis politiques ;

•les évaluations des concours en nature consentis par le

candidat, par les personnes physiques ou par des partis

politiques. »

Comme pour la désignation d’un mandataire financier, les can-

didats sont dispensés d’ouvrir et de déposer un compte de cam-

pagne dans les communes de moins de 9 000 habitants.

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➜le laNcemeNt Du fiNaNcemeNt De la campagNe électorale

Partie ii : Le financement de La camPagne éLectoraLe

QuaND ouvrir les comptes ?

Le compte de campagne, comme le compte bancaire unique, doit

être ouvert à partir du moment où le mandataire financier a été

déclaré en préfecture.

Qui est le DéteNteur Des moyeNs De paiemeNt

Du compte BaNcaire ?

Bien que son objet soit restreint au financement de la campa-

gne électorale du candidat, le compte bancaire unique fonctionne

comme un compte bancaire classique permettant de réaliser des

opérations financières entre la personne titulaire disposant de la

signature, et des tiers.

Si un mandataire financier personne physique a été désigné, il

est le seul à disposer de la signature du compte bancaire unique.

Dans le cas d’une association de financement électorale (AFE),

peuvent avoir accès aux moyens de paiement du compte non

seulement le président et le trésorier de l’AFE, mais également

toute personne désignée spécifiquement dans les statuts ou par

délibération de l’assemblée générale.

Par contre, en aucun cas le candidat, ni aucun candidat de la liste,

ne peuvent être signataires du compte bancaire unique.

Que faire eN cas De refus De la part

De l’étaBlissemeNt BaNcaire D’ouvrir

uN compte BaNcaire ?

Le mandataire financier « est tenu d’ouvrir un compte bancaire ou

postalunique » (art.L.52-6C.élect.) : c’est lecomptebancaire

unique.

L’article 13 de la loi n°2011-412, codifié aux alinéas 3, 4 et 5 de

l’article L.52-6, instaure un droit à l’ouverture d’un compte bancaire

pour le mandataire financier. En pratique, lorsque ce dernier fait face

à un refus de la part d’un établissement bancaire d’ouvrir un compte

bancaire, il est en droit de saisir la Banque de France, qui désignera

un établissement de crédit existant dans sa circonscription ou, s’il le

souhaite, situé à proximité d’un autre lieu de son choix. L’établisse-

ment désigné ne peut pas clôturer le compte sans respecter un délai

minimal de 2 mois, ni sans envoyer une notification écrite et motivée

au mandataire et à la Banque de France. Si toutefois ces conditions

venaient à être remplies et le compte clôturé, le mandataire pourrait

renouveler la saisine de la Banque de France autant de fois que né-

cessaire, sans que cela ne constitue une violation de l’obligation de

ne posséder qu’un seul compte bancaire par candidat.

Cependant, le refus de l’établissement bancaire est légitime si le

mandataire n’est pas en mesure de lui présenter une attestation sur

l’honneur qu’il ne dispose pas déjà d’un compte bancaire en tant que

mandataire financier du candidat.

Qu’aDvieNt-il Du compte De campagNe

si le caNDiDat Ne va pas au terme

De sa caNDiDature ?

Le candidat peut décider de ne pas déposer officiellement sa can-

didature ou choisir de la retirer dans le délai légal.

Si le candidat n’a pas déposé sa candidature dans le délai prévu,

il n’a pas à déposer son compte de campagne. De même, aucun

compte ne doit être déposé si le retrait de la candidature a été

enregistré selon les modalités légales. Si malgré tout, un compte

de campagne a été déposé, la commission ne sera pas compétente

pour l’examiner.

Concernant les dons perçus par le mandataire financier au titre

de la campagne, ils peuvent être remboursés aux donateurs si le

candidat en fait la demande. L’ensemble des reçus-dons délivrés

par le mandataire pendant la période de financement ne bénéfi-

cieront pas de l’avantage fiscal initialement prévu.

Par contre, si la candidature a été officiellement déposée, et qu’elle

n’a pas été retirée avant la date limite fixée pour le dépôt des

candidatures et dans les mêmes conditions qu’un simple dépôt

de candidature (art. R. 100 du C. élect.), le compte de campagne

doit être déposé et examiné par la commission. à noter néan-

moins que l’article L.52-12 du Code électoral exonère les candi-

dats d’établir et de déposer un compte de campagne lorsqu’ils ont

obtenu moins de 1% des suffrages exprimés et n’ont pas perçu de

dons de la part de personnes physiques.

Qu’aDvieNt-il Du compte De campagNe

et Du maNDataire fiNaNcier eN cas De fusioN

De listes ?

L’article L.52-13 du Code électoral expose deux situations dis-

tinctes:avantetaprèsle1ertour:

•Avant le1er tour, lorsque plusieurs candidats ont réalisé

des dépenses avant d’être finalement regroupés sur une

même liste, ces dépenses sont totalisées et considérées

comme ayant été faites au profit de cette liste. Les comptes

des candidats sont annexés au compte de campagne du

candidat s’étant présenté en tant que tête de liste, et un

seul mandataire est conservé au moment de l’enregistre-

ment des candidatures.

•Après le 1er tour, lorsque deux listes sont amenées à

fusionner, le compte de la liste absorbée est annexé à celui

de la liste absorbante. Si le candidat conduisant la liste

fusionnée était déjà à la tête d’une liste avant le 1er tour,

c’est cette liste qui sera la liste absorbante. à l’inverse, si

le candidat conduisant la liste fusionnée n’était en tête

d’aucune liste, la liste absorbante est celle dont le

plus grand nombre de candidats a été intégrée à la liste

fusionnée.

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les DoNs Des persoNNes physiQues

soNt-ils autorisés ?

Les dons consentis par une personne physique, en vue du finance-

ment de la campagne électorale d’un ou plusieurs candidats, sont

autorisés (art. L. 52-8, al. 1 du C. élect.). Pour chaque élection, les

dons sont plafonnés à 4600 euros par donateur. Les dons peuvent

être versés en espèces jusqu’à 150 euros, au-delà de ce montant

ils doivent impérativement être versés par chèque, virement, pré-

lèvement automatique ou carte bancaire. Le montant global des

dons en espèces reçus par un candidat ne doit pas dépasser 20%

du plafond des dépenses autorisées dans les circonscriptions où

celui-ci est égal ou supérieur à 15 000 euros (art. L. 52-8, al. 4 du

C. élect.). Le candidat ne peut recueillir les dons des personnes

physiques que par l’intermédiaire du mandataire financier ou de

l’association de financement. Les contributions doivent être ver-

sées directement sur le compte bancaire unique, lequel retrace la

totalité des opérations financières.

à noter que les montants mentionnés ci-dessus sont susceptibles

d’être actualisés tous les ans par décret.

uN reçu Doit-il être Délivré lors Du versemeNt

D’uN DoN par uNe persoNNe physiQue ?

Le mandataire est tenu de délivrer à chaque donateur, per-

sonne physique, un reçu tiré d’une formule numérotée éditée

par la CNCCFP, quel que soit le montant du don et le moyen

de paiement utilisé. Cette obligation s’impose pour tout ver-

sement effectué en faveur du candidat, consenti par chèque,

virement bancaire, prélèvement automatique ou en espèces par

une personne physique, à l’exclusion des apports personnels

des candidats, des suppléants, des colistiers, des contributions

des formations politiques, des concours en nature et des verse-

ments effectués lors d’une collecte.

La souche et le reçu mentionnent le montant et la date du

versement ainsi que l’identité et l’adresse du domicile fiscal du

donateur (art. R. 39-1 du C. élect.). Le reçu doit être signé par

le donateur. Lorsque le montant du don excède 3 000 euros,

le reçu doit comporter le nom et l’adresse du mandataire fi-

nancier.

Les reçus irréguliers sont susceptibles d’être annulés par la

CNCCFP (art. R. 39-1 du C. élect.).

DaNs Quelles coNDitioNs le caNDiDat peut-il

recourir aux appels puBlics aux DoNs ?

Par dérogation au premier alinéa de l’article L. 52-1 du Code

électoral, qui prohibe l’utilisation à des fins de propagande élec-

torale de tout procédé de publicité commerciale par voie de pres-

se dans les 6 mois précédant l’élection, les candidats ou les listes

de candidats peuvent recourir à la publicité par voie de presse

pour solliciter des dons autorisés jusqu’à la date de l’élection

(art. L. 52-8, al. 6 du C. élect.). Le candidat peut ainsi, y compris

durant les six mois précédant l’élection, effectuer un appel public

aux dons. Cependant, seule la presse est autorisée, par l’article

L.52-8, à accueillir des appels aux dons. Les candidats ne peuvent

donc pas collecter des fonds par des spots publicitaires diffusés

à la radio ou à la télévision. Cette publicité ne peut contenir

d’autres mentions que celles propres à permettre le versement

dudonetdoitindiquer:lenomducandidatoudelalistedes

candidats destinataires des sommes collectées, le nom du manda-

taire financier ou de l’association de financement et la date de sa

déclaration, que le candidat ne peut recueillir des dons que par

l’intermédiaire dudit mandataire ou de ladite association, et la

reproduction de l’article L. 52-8 du Code électoral (art. L. 52-9

du C. élect.).

les DoNs et avaNtages eN Nature proveNaNt

De persoNNes morales De Droit privé

soNt-ils prohiBés ?

En vertu de l’article L. 52-8, al. 2 du Code électoral, « les

personnes morales, à l’exception des partis ou groupements

politiques, ne peuvent participer au financement de la cam-

pagne électorale d’un candidat, ni en lui consentant des dons

sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens,

services ou autres avantages directs ou indirects à des prix

inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués ». Ainsi

les dons ou avantages consentis par une personne morale de

droit privé française ou étrangère sont strictement interdits.

C’est l’ensemble des personnes morales de droit privé qui sont

concernées (sociétés commerciales telles que SA, SARL, so-

ciétés en commandite simple ou par actions, sociétés civiles

immobilières, fondations, associations relevant de la loi 1901,

etc…) à l’exception des partis ou groupements politiques res-

pectant les dispositions de la loi n°88-227 du 11 mars 1988

relative à la transparence de la vie politique.

à titre d’exemple, le candidat ne peut bénéficier d’un aban-

don de créances d’un fournisseur ou prestataire de service qui

omettrait de présenter les factures correspondantes à régler ou

n’encaisserait pas les chèques reçus.

DaNs Quelles coNDitioNs les partis politiQues

participeNt-ils au fiNaNcemeNt De la campagNe

électorale ?

Par exception, les partis ou groupements politiques peuvent par-

ticiper au financement de la campagne électorale sous forme de

dons mais aussi accorder des avantages en nature en faveur du

candidat, prêter des fonds, ou encore régler directement des dé-

penses du candidat. Toutefois une formation politique ne peut

financer une campagne électorale que si elle est conforme à la loi

n°88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de

la vie politique (CE, 30 oct. 1996, El. mun. de Fos sur Mer). Elle

doit, d’une part, percevoir et/ou ne recueillir de fonds que par

l’intermédiaire d’un mandataire et, d’autre part, faire certifier ses

comptes par deux commissaires aux comptes et les déposer à la

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➜l a gest ioN Du f iNaNcemeNt De l a campagNe



CNCCFP au plus tard le 30 juin de chaque année suivant celle de

l’exercice comptable. Les structures locales des partis politiques

sont habilitées à financer une campagne électorale dès lors que

les comptes de ces structures sont intégrés dans les comptes d’en-

semble desdits partis ou dès lors qu’elles déposent à la CNCCFP

leurs propres comptes annuels certifiés par deux commissaires

aux comptes. Toute contribution émanant d’une formation po-

litique qui ne remplit pas ces conditions, quel que soit son objet

statutaire, est susceptible d’être considérée comme effectuée par

une personne morale dont les dons et avantages en nature sont

prohibés (article L. 52-8, al. 2 du C. élect.) et d’entraîner le rejet

du compte.

DaNs Quelle mesure les coNcours eN Nature

soNt-ils aDmis ?

Tout candidat peut éventuellement bénéficier de prestations

en nature, lesquelles serviront directement à sa campagne. Les

concours en nature constituent toutes les prestations dont le

candidat a pu bénéficier, qui n’ont donné lieu à aucune facture,

aucun mouvement de fonds ou qui n’ont fait l’objet que d’une

évaluation. Il en est ainsi : de l’usagedesbienspersonnels du

candidat pour sa campagne, de concours apportés par un parti

dans le cadre de ses activités normales de soutien à ses candidats,

de tout concours gracieux apportés par une personne physique.

Ces concours doivent être inscrits au compte de campagne, en

dépenses et en recettes, pour le contrôle du respect du plafond

des dépenses. Les services rendus traditionnellement à titre gratuit

par les militants n’ont pas à être évalués et intégrés au compte

(collage d’affiches, distribution de tracts…) (CE, 29 juillet 2002,

El. cant. du premier canton de Vierzon, req. n°241869).

Par contre, les concours en nature provenant de personnes mo-

rales de droit public ou de droit privé (à l’exception des partis

politiques) sont strictement prohibés conformément à l’article L.

52-8 du Code électoral.

les apports persoNNels Des caNDiDats

au fiNaNcemeNt De leur campagNe soNt-ils

légaux ?

En principe, tout candidat peut contribuer au financement de

sa campagne par un prélèvement sur son patrimoine personnel.

Le montant des contributions personnelles n’est pas limité. Les

sommes engagées à titre personnel doivent impérativement être

versées sur le compte bancaire du mandataire. Le candidat doit

être en mesure de justifier l’origine des fonds apportés et doit

fournir les justificatifs de ses versements personnels (photocopie

des chèques, ordres de virement, relevés personnels, etc…). Ces

versements ne constituent pas des dons, n’ouvrent pas droit à

réduction fiscale, et ne doivent pas faire l’objet de reçus-dons.

Les versements des fonds personnels des candidats doivent inter-

venir avant le dépôt du compte de campagne. Pour financer sa

campagne, le candidat (le cas échéant les colistiers) peut égale-

ment recourir à des emprunts bancaires à condition qu’ils soient

contractés à titre personnel et non par le mandataire.

les DoNs et avaNtages eN Nature proveNaNt

De persoNNes puBliQues soNt-ils prohiBés ?

Au même titre que les personnes morales de droit privé, les per-

sonnes morales de droit public ont l’interdiction de contribuer

sous une forme ou sous une autre au financement de la cam-

pagne électorale. Cette interdiction concerne toutes les person-

nes morales de droit public (État, collectivités territoriales, EPCI,

etc…) et toutes les formes de concours : l’article L. 52-8 du

Code électoral ne se limite pas à interdire le versement de fonds

à un candidat, mais couvre tous les avantages y compris en na-

ture. Ceci pour toute la durée de la campagne électorale au sens

de l’article L. 52-4, c’est-à-dire un an avant le premier jour du

mois concerné par l’élection. Le risque de contrevenir à cette

interdiction de toute aide directe ou indirecte par la collecti-

vité territoriale est d’autant plus prégnant lorsque le candidat se

trouve en outre être l’exécutif d’une collectivité ayant à ce titre

autorité sur l’ensemble de ses services et un pouvoir de gestion

de ses moyens matériels. à noter également qu’aucun candidat

ne peut recevoir, directement ou indirectement, pour quelque

dépense que ce soit, des contributions ou aides matérielles d’un

État étranger ou d’une personne morale de droit étranger (art. L.

52-8, al. 5 du C. élect.).

l’utilisatioN Des moyeNs humaiNs D’uNe

persoNNe puBliQue au profit Du caNDiDat

peut-elle être coNsiDérée comme uN DoN

prohiBé ?

Est considéré comme un avantage prohibé au sens de l’article

L. 52-8 du Code électoral, l’utilisation de moyens humains de

la collectivité territoriale à des fins électorales (CE, 8 nov. 1999,

El. Cant. de Bruz, req. n°201966). L’assistance consistait, dans ce

cas d’espèce, en la participation de plusieurs agents territoriaux

rétribués par le département à la campagne des candidats en

leur fournissant des informations sur les cantons, des conseils en

matière de stratégie et de communication et un soutien matériel

pour l’édition de journaux de campagne. En revanche des agents

municipaux en congé peuvent prêter leur concours à la cam-

pagne électorale d’un maire sortant (CE, 15 juin 2009, El. mun.

de Vienne, req. n°321873) des feuilles de congés attestaient que

ces agents étaient, au moment où ils prêtaient leurs concours, en

période de congés ou de récupération). Des agents publics, hors

du temps de travail (art. 6 de loi de 1983 garantissant la liberté

d’opinion) ou des personnes privées, restent libres d’avoir une

activité bénévole au service d’un candidat (CE, 29 juillet 2002, El.

cant. du premier canton de Vierzon, req. n°241869).

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la mise à DispositioN De moyeNs matériels

ou De fourNitures apparteNaNt à uNe persoNNe

puBliQue au profit D’uN caNDiDat est-elle

coNstitutive D’uN DoN ou D’uN avaNtage

prohiBé ?

à titre d’exemple, constitue un avantage prohibé au sens des

dispositions de l’article L. 52-8 du Code électoral, l’utilisation à

titre gratuit, pour la confection d’une brochure diffusée au cours

de la campagne électorale du candidat, de nombreux clichés

photographiques du candidat appartenant à la commune (CE,

29 janvier 1997, El. mun. de Caluire-et-Cuire, req. n°176796).

De même, l’impression et la diffusion par la commune d’une

lettre de propagande électorale (contenu clairement politique ou

évoquant l’élection à venir), sont sanctionnées par le juge au titre

de l’article L. 52-8 du Code électoral (CE, 24 oct. 2001, El. mun.

d’Aubenas, n°230441). D’une manière générale, l’utilisation de

matériel et de fournitures de la collectivité (frais d’impression,

imprimerie, photocopies, fax, timbres, enveloppes…) est à éviter.

Il est de même conseillé au candidat d’avoir un véhicule person-

nel pour ses déplacements électoraux. Ainsi, les frais de déplace-

ment et notamment de voiture, essence, péage, assurance devront

apparaître dans le compte de campagne sans que le véhicule de la

collectivité ne soit mis à contribution (CE, 16 novembre 2005, El.

mun. de Gravelines, req. n°274797 – CE, 7 janvier 1994, El. cant.

de Saint André, req. n°143553).

la mise à DispositioN D’uNe salle commuNale

au profit D’uN caNDiDat est-elle possiBle ?

D’une manière générale, les communes ne sauraient mettre

des moyens humains ou matériels à la disposition des candidats

dans le cadre de leur campagne électorale. Pour le juge admi-

nistratif, la mise à disposition d’une salle communale semble

toutefois constituer l’une des rares exceptions à cette inter-

diction, à condition de respecter certaines règles (CE, 30 déc.

2002, El. mun. de Canet en Rousillon req. n°240539). Les

communes peuvent valablement mettre une salle à disposition

des candidats à condition de respecter strictement le principe

d’égalité de traitement entre chacun. Cette possibilité doit être

ouverte à tous les candidats ou à aucun. Côté tarification,

l’égalité de traitement entre les candidats implique que la mise

à disposition s’effectue selon les mêmes conditions financières

pour chaque candidat. Ainsi, si le choix de la gratuité de la

mise à disposition a été décidé, il doit être appliqué pour tous.

Les conditions de demande de mise à disposition doivent éga-

lement obéir à une seule et même procédure.

DaNs Quelle mesure les moyeNs

De commuNicatioN De la collectivité utilisés

par le caNDiDat coNstitueNt-ils Des DoNs

ou avaNtages prohiBés ?

Les actions de communication de la collectivité, sous toutes

leurs formes, font l’objet d’un contentieux important en ma-

tière électorale dans la mesure où elles peuvent constituer

une aide directe ou indirecte à un candidat par une personne

morale, prohibée par l’article L. 52-8 du Code électoral. Pour

apprécier si une initiative d’une collectivité territoriale est

constitutive d’un don prohibé, par exemple une publication,

le juge électoral examine si celui-ci intéresse directement ou

non la campagne d’un candidat (C, 8 juin 2005, El. Cant. Vil-

leneuve sur Lot Nord, req. n°273360). Une telle publication

sera appréciée comme un don prohibé si elle fait référence aux

élections à venir (CE, 13 mai 2009, El. cant. de Draguignan,

req. n°321879), à une candidature (CE, 8 juin 2005, El. cant.

de Villeneuve sur Lot Nord, req. n°273360), si le ton employé

relève de la polémique politique (CE, 22 mai 2005, El. cant. de

Dijon, req. n°274400) ou si la publication relaie les thèmes de

campagne d’un candidat (Cons. Const. 21 nov. 2002, AN Oise,

5e cric. N°2002-2672). Pour se prononcer, le juge tiendra aussi

compte du caractère inhabituel de l’initiative (CE, 29 juillet

2002, El. de Contes, req. n°239486). Ainsi, ne constitue pas un

avantage prohibé la diffusion d’une revue dont ni le format, ni

la périodicité n’ont été modifiés pendant la période électorale,

dont les articles éditoriaux du candidat élu ne traitent que de

la situation de la commune et des réalisations de la municipa-

lité sans excéder l’objet habituel d’une telle publication, sans

faire référence aux élections cantonales (CE, 10 mai 2005, El.

cant. de Dijoin, req. n°274400).

la mise à DispositioN De fichiers

iNformatiQues au profit D’uN caNDiDat

est-elle coNstitutive D’uN DoN ou D’uN

avaNtage prohiBé ?

S’agissant des listes électorales, tout électeur, tout candidat et

tout parti ou groupement politique peut prendre communica-

tion et copie de la liste électorale (art. L. 28 du C. élect.). Le

maire, saisi d’une demande de communication de la liste électo-

rale, doit accorder les mêmes facilités à tous les candidats.

En revanche, constitue une aide prohibée, la confection au profit

d’un candidat, d’un jeu d’étiquettes réalisé par le secrétariat de

la mairie à partir des renseignements figurant sur la liste électo-

rale, dès lors que le prix de la prestation n’a pas été acquitté et

que les autres candidats n’ont pas été informés de cette facilité

(CE, 30 janvier 2001, él. mun. de Saint Geneviève des Bois, req.

n°236583).

Constitue également une aide prohibée, la mise à disposition du

fichier des abonnés du service municipal de l’eau à des fins de

communication électorale (CE, 30 septembre 2002, El. mun. de

Seysinnet-Pariset, req. n°239882).

l a gest ioN Du f iNaNcemeNt De l a campagNe



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DaNs Quelle mesure les festivités

ou maNifestatioNs orgaNisées par la

collectivité coNstitueNt-elles

Des DoNs ou avaNtages prohiBés ?

Dans la mesure où elles revêtent un caractère traditionnel et ne

sont pas assorties d’actions destinées à influencer les électeurs,

les diverses fêtes et manifestations organisées par la municipalité

dont le maire est candidat, ne se rattachent pas à sa campagne

électorale (Conseil constitutionnel, 13 décembre 2007, Bouches-

du-Rhône, 1re circ., Mme Aude Prieur). Ainsi, ne constituent pas

un don interdit de la commune à un candidat les dépenses corres-

pondantes au repas des anciens, cette manifestation traditionnelle

n’ayant pas donné lieu à des déclarations électorales et tous les

élus, ainsi que l’adversaire du candidat ayant pu y participer (CE,

17 juin 2009, El. cant. de Perthes-en-Gâtinais, req. n°322085).

Le juge électoral fonde également sa décision sur l’analyse de

l’antériorité des éléments de qualité, de massivité et de coûts

générés par les manifestations publiques. Il peut alors vérifier que

les moyens financiers apportés par la collectivité dans le cadre

de cette manifestation, c’est-à-dire les dépenses d’affichage, de

diffusion de programme, les frais d’animation de la manifestation

elle-même, ne peuvent être considérés comme sensiblement su-

périeurs à ceux qui ont été mobilisés lors des précédentes ma-

nifestations.

eN cas D’aiDe prohiBée, uNe régularisatioN

est-elle possiBle ?

En cas de financement par une aide prohibée, il est possible,

pour le candidat, de régulariser la situation. Cette régulari-

sation consiste à payer la contrepartie de l’avantage reçu, à

condition d’en payer le juste prix. Il a été ainsi jugé qu’il

pouvait y avoir régularisation en procédant au rembourse-

ment des frais engagés par une association pour l’impression

de documents de propagande (CE, 25 oct. 2002, El. mun. de

la Trinité, req. n°239595). Il en est de même lorsque le candi-

dat reverse à la collectivité le montant des droits d’utilisation

d’une photographie appartenant à cette dernière et utilisée

dans le cadre de la campagne (CE, 9 oct. 2002, El. mun. de

Nice, req. n°240166 – CE, 20 mai 2005, El. cant. de Dijon, req.

n°274400). Pour le calcul du montant à acquitter, il s’agit pour

le candidat de vérifier que le prix total payé pour l’avantage

consenti correspond bien au prix du marché. Le juge contrôle

ainsi qu’une éventuelle facturation de la collectivité au candi-

dat correspond au prix du marché (CE, 11 juin 2009, El. mun.

de Givors, req. n°321573).

Quelles soNt les saNctioNs eNcourues

eN cas De perceptioN De DoNs prohiBés ?

Tout candidat qui aura accepté des fonds, en violation des

dispositions de l’article L. 52-8, mais aussi toute personne

qui aura, en vue d’une campagne électorale, accordé un don

en violation de l’article L. 52-8 est susceptible d’être puni

de 3750 € d’amende et/ou un an d’emprisonnement (art.

L. 113-1 du C. élect.). Lorsque le donateur est une personne

morale, les sanctions pénales seront applicables à ses diri-

geants de droit ou de fait. Outre ces sanctions pénales, l’ac-

ceptation de dons prohibés est susceptible d’entraîner le rejet

du compte de campagne, l’inéligibilité du candidat, et éven-

tuellement l’annulation de l’élection ou la démission d’office

de l’élu (art. L. 118-3 du C. élect.). Toutefois, l’acceptation

de dons prohibés n’emporte pas automatiquement rejet du

compte de campagne avec les conséquences qui s’en suivent,

qu’il s’agisse de dons consentis par une personne morale de

droit public (CE, 29 déc. 1995, El. cant. La Côte Radieuse,

req. n°162969) ou par une personne morale de droit privé

(CE, 2 oct. 1996, El. mun. d’Annemasse, req. n°176967), no-

tamment quand l’avantage procuré est très modeste au regard

des recettes totales et du plafond des dépenses électorales

dans la circonscription concernée (CE, 10 juillet 2002, El.

mun. de Redon, req. n°240182 – CE, 9 oct. 2002, El. mun. de

Fos-sur-Mer, req. n°239940).

La méconnaissance de l’article L. 52-8 du Code électoral de la

part d’un candidat dans un canton ou une commune de moins

de 9 000 habitants, si elle ne peut entraîner l’inéligibilité du

candidat fautif, peut justifier l’annulation du scrutin si l’irré-

gularité est de nature à altérer la sincérité du ce dernier (CE,

10 juin 1996, El. mun. de Ballainvilliers, req. n°173998 – CE,

18 sept. 1996, El. mun. Marchiennes, req. n°174098).

commeNt est DéfiNie la NotioN De DépeNse

électorale ?

La loi du 15 janvier 1990 n’a pas offert de définition uni-

que et exclusive de la notion de dépense électorale. Elle s’est

contentée de poser le principe (par la combinaison des articles

L. 52-12 et L. 52-4 du C. élect.) de l’inscription au compte

de campagne de l’ensemble des dépenses engagées ou effec-

tuées en vue de l’élection, hors celles de la campagne officielle

(énumérées à l’article R. 39 du C. élect.), par le candidat ou

pour son compte, au cours de la période d’un an qui pré-

cède le premier jour du mois du scrutin et jusqu’à la date du

tour du scrutin où l’élection est acquise. Ainsi sont considérées

comme des dépenses électorales, les dépenses exposées en vue

de l’obtention des suffrages des électeurs (CE, 27 juin 2005,

El. régionales de Lorraine, req. n°272551). Dès lors ne consti-

tuent pas des dépenses électorales les dépenses non exposées

en vue de l’obtention des suffrages des électeurs même si elles

ont été occasionnées par l’élection. Entrent notamment dans

cette catégorie les dépenses présentant un caractère personnel

(frais d’habillement, de coiffeur, de maquillage,…) ainsi que les

dépenses de réparation automobile, de réparation d’un local

immobilier. Ne constituent pas des dépenses électorales les

dépenses engagées ou effectuées en dehors de la période de

perception de financement autorisée ainsi que les dépenses

correspondant à certaines prestations exécutées hors circons-


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➜cription. Il s’agit notamment des prestations de transport, de

restauration et de tenue de réunions. La CNCCFP tolère néan-

moins, pour des raisons pratiques et justifiées que des dépenses

soient engagées ou effectuées dans la proximité immédiate de

la circonscription. Dans tous les cas, les dépenses non électo-

rales ne sont pas remboursables.

Quelles soNt les graNDes typologies

De DépeNses électorales ?

D’une manière générale et sans pouvoir être exhaustif, les

dépenses électorales suivantes doivent figurer au compte de

campagne:

•les frais liés à la tenue de réunions, meetings, manifesta-

tions publiques pour la campagne électorale (location,

sonorisation, buffet) ;

•les coûts des frais de conception du site internet ou du

blog du candidat s’il a été créé spécifiquement pour l’élec-

tion, les frais de maintenance du site internet ou du blog,

si sa mise à jour est confiée à un prestataire ;

•les coûts des sondages ayant servi à définir et à orienter

les thèmes de la campagne d’un candidat, en revanche

les sondages effectués pour évaluer les chances de succès

d’un candidat, ne constituent pas des dépenses électorales ;

•lecoûtdetouslesdocuments,affiches,tracts,brochures,

édités ou émis pour promouvoir le candidat ou la liste en

dehors des moyens de propagande de la campagne

officielle ;

•lecoûtdupersonnelengagéspécialementpourlacampa-

gne (sera imputée au compte de campagne la totalité de

la charge financière représentée par ce contrat).

Quelles soNt les moDalités De calcul

Du plafoNNemeNt Des DépeNses

électorales ?

Exception faite des élections des conseillers généraux dans

les cantons de moins de 9 000 habitants et des conseillers

municipaux dans les communes de moins de 9 000 habitants,

les dépenses électorales, autres que celles de la campagne

officielle énumérées à l’art. R. 39 du Code électoral, sont

plafonnées. S’agissant des élections régionales, cantonales et

municipales, le montant du plafond est déterminé en fonc-

tion du nombre d’habitants de la circonscription décom-

posée en tranches selon les modalités définies à l’article

L. 52-11 du Code électoral. Pour l’élection des conseillers

municipaux, un premier plafond est fixé pour le 1er tour, un

second plafond est fixé uniquement pour les listes présentes

au second tour. Ces plafonds ne sont toutefois pas cumu-

lables :une listeprésente au second tourdoit totaliser les

dépenses effectuées pour le premier tour et celles effectuées

pour le second tour. Le montant ainsi calculé ne doit pas

dépasser le plafond du second tour.

Le plafond est majoré d’un coefficient fixé à 1,23 par le dé-

cret n°2009-1730 du 30 décembre 2009. La loi n°2011-412

du 14 avril 2011 avait prévu l’actualisation tous les ans par

décret des montants plafonds. Toutefois la loi de finances

pour 2012 du 28 décembre 2011 a gelé cette réactualisation

annuelle en indiquant « qu’il n’est pas procédé à une telle

actualisation à compter de 2012, et jusqu’à l’année au titre

de laquelle le déficit des administrations est nul ».

à noter que le plafond légal englobe non seulement les

dépenses effectuées par le mandataire mais aussi celles ré-

glées directement par les candidats, les partis politiques ou

les tiers et les divers concours en nature dont a bénéficié le

candidat.

l a gest ioN Du f iNaNcemeNt De l a campagNe



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➜l a f iN De l a périoDe De f iNaNcemeNt De l a campagNe électorale

Quelles soNt les moDalités De règlemeNt

Des DépeNses électorales ?

Comme tout client d’une banque, détenteur d’un compte, le man-

datairerèglelesdépensespartouslesmoyensdepaiementexistant:

carte bancaire à débit immédiat, prélèvement automatique, vire-

ment ou chèque.

Ces moyens de paiement doivent être strictement attachés au

compte bancaire unique ouvert par le mandataire financier. Les

factures, les justificatifs de paiement, les relevés du compte ban-

caire devront être conservés et joints au compte de campagne et

porteront mention de la rubrique d’imputation au compte.

Le mandataire doit avoir réglé toutes les dépenses de campagne

au moment du dépôt du compte de campagne.

Que soNt les meNues DépeNses

et DisposeNt-elles D’uN statut particulier ?

Après la déclaration du mandataire, le candidat ne peut régler direc-

tement les dépenses électorales, sauf s’il s’agit de menues dépenses.

Ces dépenses ne peuvent être assimilées à des menues dépenses

qu’àunedoublecondition:

•leurmontantdoitêtrefaibleparrapportaumontanttotal

des dépenses du compte ;

•leurmontantdoitêtrenégligeableau regarddumontant

plafond des dépenses électorales.

La CNCCFP considère que les menues dépenses doivent totaliser

un montant inférieur à 10% du montant total des dépenses et 3%

du plafond.

Quelles soNt les pièces Justificatives

DevaNt être iNcluses DaNs le compte

De campagNe ?

Lecomptedecampagnedoitêtrecomposé:

•dedeuxenveloppes:l’enveloppeAestdestinéeàcontenirle

compte de campagne et toutes les pièces justificatives des

dépenses tandis que l’enveloppe B, à insérer dans l’enve-

loppe A, est réservée aux pièces nominatives des recettes et

aux pièces déclaratives ;

•ducomptedecampagneetdeses5annexes:lalistedes

donateurs (annexe 1), les contributions définitives des for-

mations politiques au financement de la campagne électorale

(annexe 2), les éléments de calcul de l’apport personnel

(annexe 3), la liste des concours en nature fournis par les

candidats, les formations politiques, les tiers (annexe 4) et

l’attestation du mandataire pour le compte ne présentant ni

dépense ni recette (annexe 5) ;

•delanoticed’informationpratiquepourremplirlecompte

de campagne ;

•desliassesdereçus-donsdélivrésenpréfectureaumanda-

taire financier.

à Quel momeNt le compte De campagNe

Doit-il être Déposé ?

Le compte de campagne accompagné de ses annexes doit être

déposé au plus tard avant 18 heures le 10ème vendredi suivant le

premier tour de scrutin.

Un récépissé sera fourni au candidat après réception du compte

et fera foi vis-à-vis de la CNCCFP.

Si le compte de campagne est envoyé à la commission, la date

figurant sur le cachet de la Poste fait foi. Le candidat peut utiliser

une enveloppe qui lui a été remise par la préfecture, le coût de

l’envoi étant alors à la charge de la commission.

Le candidat peut envoyer son compte de campagne en recom-

mandé avec accusé de réception. Les frais d’envoi sont alors à sa

charge et ne peuvent figurer au compte de campagne.

Dans ce dernier cas, il ne sera envoyé aucun récépissé de dépôt

au candidat, l’accusé de réception postal faisant foi vis-à-vis de

la CNCCFP.

Qui Dépose et sigNe le compte De campagNe ?

Seuls les candidats tête de liste dans les communes d’au moins

9 000 habitants doivent déposer un compte de campagne.

Si un candidat retire officiellement sa candidature avant l’expi-

ration du délai de dépôt des candidatures, il ne dépose pas de

compte de campagne. à l’inverse, le candidat qui n’a pas retiré

sa candidature dans le délai légal a l’obligation de déposer son

compte de campagne, même s’il n’a pas participé au scrutin de

manière effective.

Le dépôt du compte de campagne n’est pas nécessaire lorsque

la liste du candidat dont il est la tête, a obtenu moins de 1% des

suffrages exprimés et qu’il n’a pas bénéficié de dons de person-

nes physiques (art. L. 52-12 du C. élect.).

Avant son dépôt à la CNCCFP, le candidat doit dater, signer et

certifier exact le compte de campagne. La signature du compte

de campagne ne dispense pas le candidat de faire viser le docu-

ment par un expert-comptable.

à Quel momeNt le maNDataire Doit-il clôturer

le compte BaNcaire ?

Le compte bancaire ouvert et détenu par le mandataire doit être

clos, au plus tard, trois mois après la date de dépôt du compte de

campagne.

Les moyens de paiement attachés au compte (carnet de chèques,

carte de crédit à débit immédiat), doivent être restitués à l’orga-

nisme financier et n’ont pas à être adressés à la commission.


QuaND preNNeNt fiN les foNctioNs

Du maNDataire ?

Si le candidat est allé au bout du processus électoral, les fonctions

du mandataire, qu’il s’agisse d’une personne physique ou d’une as-

sociation de financement, cessent de plein droit trois mois après le

dépôt du compte de campagne.

Si le mandataire clôt son compte bancaire trois mois après le dépôt

du compte de campagne (délai maximum), ses fonctions de manda-

taire cessent le même jour.

Si le candidat n’a pas déposé sa candidature dans les délais légaux

et qu’il n’est pas allé jusqu’au bout du processus électoral, les fonc-

tions du mandataire cessent à l’expiration du délai de dépôt des

candidatures.

Quelles soNt les respoNsaBilités

Du maNDataire ?

Le mandataire supporte une double responsabilité dans l’accomplis-

sementdesesfonctions:

•Uneresponsabilitécivile:

dans ses relations avec les tiers (banques, donateurs, fournis-

seurs, …), il est responsable de ses fautes vis-à-vis

du candidat, tant du point de vue de la gestion que des actes

de l’administration.

•Uneresponsabilitépénale:

l’article R.94-1 du Code électoral dispose que « tout

dirigeant d’une association de financement électorale ou

tout mandataire financier qui enfreindra les dispositions de

l’article L.52-9 sera puni des peines d’amende prévues pour

les contraventions de la 4ème classe ».

La responsabilité pénale du mandataire est engagée dans le cadre

des relations avec les tiers, notamment les actes et documents utili-

sés pour des appels à des dons.

La responsabilité pénale peut également être engagée au cas où le

mandataire aurait concouru à la réalisation des infractions visées à

l’article L.113-1 du Code électoral ou fait de fausses déclarations

attestant que le candidat n’a engagé aucune dépense.

à Quel momeNt le caNDiDat et soN maNDataire

DoiveNt-ils DésigNer uN expert-comptaBle ?

L’article L.52-12 du Code électoral prévoit que la présentation du

compte de campagne doit être faite par un membre de l’ordre des

experts-comptables. Le législateur n’exige pas que ce dernier soit

désigné par le candidat dès le début de sa campagne électorale. Il

est toutefois recommandé que les candidats n’attendent pas la fin

de la campagne pour le désigner.

En effet, un expert-comptable désigné tardivement par le candidat

peut refuser la mission s’il considère qu’il n’est pas à même de

l’exercer dans des conditions satisfaisantes.

L’acceptation de la mission est formalisée par une lettre de mission

signée des deux parties, qui doit être jointe au compte de campagne.

La CNCCFP considère qu’il s’agit d’une formalité substantielle de

la règlementation des comptes de campagne dont l’irrespect en-

traîne le rejet du compte.

L’expert-comptable ne peut être le candidat, le suppléant, un co-

listier, le mandataire financier ou un membre de l’association de

financement électorale. Cette incompatibilité s’étend aux membres

associés d’un même cabinet d’experts-comptables.

Quel est le rôle De l’expert-comptaBle ?

Selon l’article 10, 2°b de la loi n°2011-412 du 14 avril 2011 por-

tant simplification de dispositions du code électoral et relative à

la transparence financière de la vie politique, la mission légale de

l’expert-comptable consiste à mettre le compte de campagne en

état d’examen et à s’assurer de la présence des pièces justificatives

requises.

La tâche de l’expert-comptable doit être précisée dans la lettre de

mission que lui adresse le candidat. Il peut au demeurant souhaiter

lui confier une mission étendue au-delà de la mission légale, mais

cela doit être précisé dans la lettre de mission.

Aucune règle ne fixe le barème des honoraires de l’expert-comp-

table pour le visa d’un compte de campagne.

Les honoraires de l’expert-comptable sont admis dans les dépenses

remboursables. Toutefois, dans le cas d’une mission étendue com-

portant des prestations de conseil, la facturation devra distinguer

les honoraires liés à l’accomplissement de la mission légale de visa

et ceux liés à l’accomplissement des prestations de conseil. Le coût

de ces dernières doit figurer dans le compte de campagne.

Si aucune recette n’a été perçue (en nature ou en argent) et si

aucune dépense n’a été engagée, le candidat est dispensé de l’obli-

gation de faire viser son compte de campagne par un expert-

comptable.

Qu’est-ce Que la commissioN NatioNale

Des comptes De campagNe et Des fiNaNcemeNts

politiQues ?

Selon l’article L.52-14 du Code électoral, la CNCCFP est une

autorité administrative indépendante comprenant 9 membres

nommés, pour cinq ans, par décret du premier ministre : 3

membres du Conseil d’État désignés sur proposition du vice-

président du Conseil d’État, 3 membres de la Cour de Cassa-

tion désignés sur proposition du premier président de la Cour

de Cassation et 3 membres de la Cour des Comptes désignés

sur proposition du premier président de la Cour des Comptes.

Elle a pour objet principal le contrôle des dépenses de cam-

pagne électorale et de financement des partis politiques. Elle

a été créée par la loi n°90-55 du 15 janvier 1990 « relative à

la limitation des dépenses électorales et à la clarification du

financement des activités politiques », et mise en place le 19

juin 1990.

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l a f iN De l a périoDe De f iNaNcemeNt De l a campagNe électorale


Quelles soNt les procéDures Que Doit

respecter la cNccfp ?

En vertu de l’article L.52-15 du Code électoral, la CNCCFP

doit, avant tout, respecter la procédure du contradictoire. Cette

dernière permet de garantir le respect des droits de la défense

des candidats. Elle consiste à les interroger sur leur compte de

campagne dont l’examen est susceptible d’appeler des observa-

tions. Il est donc exclu que la commission prenne une décision

de rejet ou de réformation sur un compte sans que le candidat

n’ait pu prendre connaissance des irrégularités relevées et n’ait

été en mesure de répondre dans le délai prescrit.

Le rapporteur, chargé de l’instruction du compte de campagne,

adresse ses observations au candidat par courrier (simple ou en

RAR) et indique au candidat un délai pour répondre aux ob-

servations formulées sur son compte. La réponse du candidat est

obligatoirement écrite et doit se faire sur le formulaire joint au

courrier de la commission. Il appartient au candidat, et non à

des tiers (sauf mandat exprès), de répondre aux interrogations

de la commission.

Dans sa réponse, le candidat peut apporter les justificatifs man-

quants, mais ne peut modifier les chiffres déclarés dans son compte

ou effectuer des régularisations (remboursement d’un don illégal,

règlement d’une facture non acquittée, comblement de déficit, …).

Quels soNt les Délais légaux pour

les DécisioNs De la cNccfp ?

Le délai dont dispose la commission pour se prononcer sur un

compte de campagne est différent selon que l’élection fait ou non

l’objetd’uncontentieux:

•si l’élection fait l’objet d’un contentieux, la commission

dispose d’un délai de deux mois décompté à partir de l’ex-

piration du délai légal de dépôt des comptes de campagne

présents à ce scrutin ;

•sil’électionn’apasfaitl’objetdecontestation,lacommission

dispose d’un délai de 6 mois à compter de la date de dépôt

du compte de campagne du candidat.

Quelles soNt les DifféreNtes DécisioNs

prises par la cNccfp ?

TroistypesdedécisionssontprisesparlaCNCCFP:

•l’approbationsimple:ils’agitd’unedécisiond’acceptation

simple du compte de campagne ;

•l’approbationaprèsréformation:desélémentsdéclarésau

compte par le candidat sont modifiés afin de les rendre

conformes au Code électoral. Les principales causes de

réformation sont les dépenses de la campagne officielle

intégrées dans le compte de campagne, les dépenses n’ayant

pas le caractère de dépenses électorales, les dépenses de

transport ou de restauration ;

•le rejet du compte de campagne : il sanctionne le non-

respect d’une formalité substantielle ou une irrégularité

grave. Les principales causes de rejet sont l’absence de

présentation du compte par l’expert-comptable, l’absence

de déclaration du mandataire en préfecture, des paiements

directs du candidat hors mandataire, l’absence ou l’insuffi-

sance de pièces justificatives et l’omission de dépenses. La

CNCCFP saisit alors le juge électoral.

Quelles soNt les moDalités De remBoursemeNt

Des DépeNses Du compte De campagNe ?

Après examen du compte de campagne, la commission arrête le

montant du remboursement des dépenses électorales. Le montant

du remboursement forfaitaire ne peut excéder l’un des trois mon-

tantssuivants:

•lemontantdesdépensesélectoralesarrêtéparlacommission

après avoir enlevé les dépenses électorales non rembour-

sables ;

•lemontantdel’apportpersonnelducandidat,diminuédes

réformations opérées en dépenses et du solde du compte

provenant de son apport personnel ;

•lemontantmaximal prévu par les textes, qui est égal à

47,5% du montant du plafond des dépenses électorales

applicable aux candidats qui ont recueilli au moins 5% des

suffrages exprimés.

Comme pour le compte de campagne, ce remboursement n’est

prévu que dans les communes d’au moins 9 000 habitants.

Le montant du remboursement est versé au compte bancaire per-

sonnel du candidat tête de liste. Il lui appartient ensuite de rem-

bourser ses colistiers s’ils ont participé financièrement à la cam-

pagne électorale. En aucun cas ce remboursement n’est versé au

compte ouvert par le mandataire financier.

commeNt la cNccfp caractérise-t-elle

la NotioN De meNue DépeNse ?

Comme cela est précisé précedemment (question n°35), la

CNCCFP considère que les menues dépenses doivent totaliser

un montant inférieur à 10% du montant total des dépenses et

3% du plafond. Cependant, au cas où un seul de ces deux seuils

a été dépassé, la commission tient compte également du montant

unitairedesdépensesencause:

•s’ils’agitd’uneadditiondemenuesdépenses,ellepeutne

pas prononcer le rejet du compte ;

•enrevanche,s’ils’agitd’uneouplusieursdépensesdemon-

tant élevé, elle peut considérer que rien ne justifiait que le

règlement n’ait pas été effectué par le mandataire, et

prononcer le rejet du compte.

Pour comptabiliser les paiements directs irréguliers et en dé-

terminerlepourcentage,laCNCCFPnetientpascompte:des

dépenses payées directement avant la déclaration du mandataire

et remboursées par celui-ci après cette déclaration, des dépenses

payées directement dont le caractère électoral n’est pas établi et

qui sont retranchées du compte, des dépenses dont le paiement

direct est admis à titre exceptionnel en raison de leur mode de


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➜paiement usuel (frais de carburant, frais de location de véhicule,

frais de téléphone personnel, frais liés à des achats sur internet,

honoraires d’expert-comptable, …).

Il est important de rappeler que les paiements directs irréguliers

pouvant entraîner le rejet du compte de campagne, ne sont pas

exclusivement le fait du candidat mais également le fait de co-

listiers.

Quelles soNt les coNséQueNces D’uN compte

De campagNe excéDeNtaire ?

Dans le cas où le compte de campagne présente un excédent, trois

casdefigurepeuventseprésenter:

•l’excédentprovientdel’apportpersonnelducandidat:son

montant sera déduit du remboursement forfaitaire le

cas échéant et il n’y a pas lieu de procéder à une dévo-

lution ;

•l’excédentprovientdefinancementsextérieurs(donsou

apports des partis politiques), il est alors nécessaire

de procéder à une dévolution qui consiste en la remise

à une association de financement d’un parti politique

ou à un ou plusieurs établissements reconnus d’utilité pu-

blique d’un chèque du montant de l’excédent dont la

preuve du versement sera une condition préalable à tout

remboursement par la préfecture le cas échéant ;

•cas particulier : lorsque la commission procède à une

réformation d’une dépense du compte de campagne, elle

ne peut modifier le montant correspondant en recettes

que sur l’apport personnel du candidat. En conséquence,

si cette dépense a été financée par des dons ou par un

apport du parti politique, le montant des recettes ne

pourra être diminué et la réformation opérée

aboutira à créer un solde positif devant faire obligatoi-

rement l’objet d’une dévolution sauf lorsque la

dépense réformée correspond aux frais d’impression

de la campagne officielle (article R.39 du C. élect.).

Quelles soNt les suites coNteNtieuses

possiBles aux DécisioNs De la cNccfp ?

Selon la nature de la décision prise par la CNCCFP, deux types de

contentieuxsontpossibles:

•Silacommissionrejetteuncomptedecampagne,constate

l’absence de dépôt ou son dépôt hors délai, elle a l’obli-

gation de saisir le juge de l’élection. Le juge va rechercher le

bien fondé de la décision prise par la commission. S’il re-

connaît que la CNCCFP a statué à bon droit en rejetant le

compte, il peut soit considérer que le candidat n’a pas fraudé

et que son manquement n’est pas particulièrement grave et

il ne prononce pas son inéligibilité, soit retenir la volonté

de fraude et déclarer le candidat inéligible (s’il s’agit de l’élu,

il est démissionnaire d’office). S’il considère que la

commission n’a pas statué à bon droit, il décide qu’il n’y a

pas lieu de déclarer inéligible le candidat.

•Silecandidatcontestelemontantduremboursementde

l’Etat arrêté par la commission, il peut saisir le tribunal

administratif de Paris, juge du compte. Le candidat peut au

préalable contester la décision de la commission par un

recours gracieux devant elle. Le juge du compte peut modifier

le montant du remboursement arrêté par la commission.

Il arrête le nouveau montant du remboursement

forfaitaire.

l a f iN De l a périoDe De f iNaNcemeNt De l a campagNe électorale



les cahiers Jur idiques de l ’agence technique Dépar tementale 13

Les règles de communication en période préélectorale et le financement de la campagne électorale

n°8 - mars 2013

édité par L’agence technique départementale des Bouches-du-rhône

Périodicité semestrielle

dépôt légal : issn : 1979-738X

directeur de la publication : Jacky gérard, Président délégué co-directeur de la publication : olivier gassend, directeur

rédaction : olivier gassend, anne cros, claire Borg collaboration : clarie duret, mireille arnaud

Photos : atd13

conception et réalisation : Sur le pont ! communication

impression : imprimerie Lacroix Za de la gare - 13210 saint-rémy-de-Provence

atd13 511 route de la seds - technoparc du griffon - Bat 12a - 13127 Vitrollles - tél. : 04 42 46 71 20

olivier gasseNDDirecteur

anne crosConseillère technique juriste

claire BorgConseillère technique juriste

Agence Technique Départementale des Bouches-du-Rhône

Technoparc du Griffon - Bâtiment 12A

511 route de la Seds - 13127 Vitrolles

Tél. 04 42 46 71 20 - Fax 04 42 46 71 29 - [email protected]

www.atd13.fr

➜ D a N s l a m ê m e c o l l e c t i o N :

➜ cahiers juridiques n°1 décembre 2007 Divers thèmes

➜ cahiers juridiques n°2 mars 2008

L’installation du nouveau conseil municipal

➜ cahiers juridiques n°3 février 2009

Le mandat de conseiller municipal

➜ cahiers juridiques n°4 juillet 2009

Les relations entre les communes et les associations

➜ cahiers juridiques n°5 février 2010 Divers thèmes

➜ cahiers juridiques N°6 octobre 2010 Les pouvoirs de police du maire

➜ cahiers juridiques N°7 février 2012 Urbanisme et Grenelle de l’environnement

N°8 - mars 2013


les règles De commuNicatioN eN périoDe

préélectorale et le fiNaNcemeNt

De la campagNe électorale

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