par bernard ouimet mandataire avril 2009 - mapaq

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par Bernard OuimetMandataireAvril 2009

Rapport remis au ministre del’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation du Québec

par

Monsieur Bernard OuimetMandataire

Avril 2009

UNE NOUVELLE DYNAMIQUE MOBILISATRICE POUR NOS COMMUNAUTÉS3

Remerciements

Je remercie sincèrement les représentants et représentantes des organismes quenous avons rencontrés au cours de notre processus de consultation. Ils nous ont faitpart d’observations judicieuses, parfois remarquablement documentées, et ce, dansun délai record.

À madame Hélène Doddridge, directrice de la Direction de la coordination et de l’appuiaux régions du ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation du Québec,de même qu’aux membres de son équipe professionnelle, messieurs Marc-AndréBertrand, Michel Gonthier et Mathieu Rousseau, qui m’ont fourni une collaborationsoutenue, à ceux et celles qui m’ont fait part de leurs observations et qui m’ont fourniles données requises, j’exprime ici ma plus profonde gratitude.

Je veux souligner, tout particulièrement, le rôle de Me Catherine P. Henquet, qui aassuré une coordination des travaux avec une disponibilité et une efficacité exemplairestout au long de la démarche et jusqu’à la production du rapport final.

Bernard OuimetAvril 2009

Zone de texte

ISBN 978-2-550-55901-6 (imprimé) ISBN 978-2-550-55902-3 (PDF)


IntIntIntIntIntrrrrroductoductoductoductoductiiiiiononononon.........................................................................................77777

PPPPPARTARTARTARTARTIE IIE IIE IIE IIE ILe contexteLe contexteLe contexteLe contexteLe contexte...................................................................................999991. Les impératifs à concilier...... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92. Les principaux enjeux........................................113. Les progrès accomplis..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124. Une nécessaire évolution...... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14

PPPPPARTARTARTARTARTIE IIIE IIIE IIIE IIIE IILes orientationsLes orientationsLes orientationsLes orientationsLes orientations..........................................................................15151515151. La diminution des pressions

sur la zone agricole.............................................................152. L’appui à l’occupation

dynamique du territoire..................................153. L’évolution des façons de faire..............................15

PPPPPARTARTARTARTARTIE IIIIE IIIIE IIIIE IIIIE IIILes mesuresLes mesuresLes mesuresLes mesuresLes mesures...................................................................................17171717171. Une meilleure protection des

frontières de la zone agricole......................171.1. Le traitement des demandes

d’exclusion à l’intérieur du processusde mise à jour des schémasd’aménagement etde développement...............................................17

1.2. Le rôle stratégiquedes instances métropolitaines......................19

1.3. La mise en valeur de la zoneagricole en contexte périurbain............................21

2. Les modes de gestion et de traitementdes demandes à l’intérieur dela zone agricole.......................................................................222.1. L’allègement dans l’application

de la Loi..............................................................................222.1.1. L’allègement pour

la clientèle................................................................22

2.1.2. Simplification desprocessus pour les grandsprojets économiques...............................24

2.1.3. Renforcer les dispositionsde la LPTAA relatives àl’exercice des droits acquis....................24

2.1.4. Exclusion d’un lot réinclusau moment de la révisionde la zone agricole.......................................25

2.2. Les demandes à portée collectivepour la fonction résidentielle..........................25

2.3. L’arrimage avec les plans dedéveloppement dela zone agricole......................................................27

2.4. Le morcellement des terres..........................282.5. Les ajustements aux critères

décisionnels de la LPTAA.......................................30

3. Les mesures d’ordre général.................................303.1. La création d’un lieu de

discussion et de concertation..........................303.2. Le développement d’un nouvel

indicateur de gestion dela zone agricole....................................................31

3.3. Le renouvellement dumessage gouvernemental relatifà l’importance de la protectiondu territoire agricole.........................................32

PPPPPARTARTARTARTARTIE IVIE IVIE IVIE IVIE IV La conclusion et les prochaines étapesLa conclusion et les prochaines étapesLa conclusion et les prochaines étapesLa conclusion et les prochaines étapesLa conclusion et les prochaines étapes......33333333331. Une approche gouvernementale

synchronisée... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .342. Les travaux préalables

aux modifications législatives....................................353. Des mesures immédiates...............................................35

Table des matières


Introduction

Le grand mérite du Rapport de la Commissionsur l’avenir de l’agriculture et de l’agroali-mentaire québécois (CAAAQ) en matière deprotection du territoire agricole est de deuxordres. Il a :

• ouvert la voie et démontré la nécessitéd’apporter des améliorations au régimeactuel de protection du territoire et desactivités agricoles, sans remettre en causel’importance de la Loi sur la protection duterritoire et des activités agricoles (LPTAA),ni celle de l’institution qui l’administre, laCommission de protection du territoireagricole du Québec (CPTAQ ou laCommission), tout en réaffirmant que lesobjectifs poursuivis et les principes de laLPTAA conservent, encore aujourd’hui, touteleur pertinence;

• mis de l’avant l’importance de procéder à laconfection de plans de développement de lazone agricole de façon, notamment, àdévelopper son plein potentiel, dans uneperspective de multifonctionnalité del’agriculture, de diversification des produitset des entreprises agricoles ainsi qued’occupation dynamique du territoire.

Le rapport que nous vous présentons s’inscritdans le sillage du rapport de la CAAAQ. Il est enlien direct avec les priorités du ministère del’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentationdu Québec (MAPAQ) qui visent, entre autreschoses, à moderniser les grands piliers del’agriculture, dont fait partie le zonage agricole.Notre rapport vise donc à appuyer la Visiongouvernementale d’avenir pour l’agriculture etl’agroalimentaire québécois. L’une des cibles quise dégagent de cette vision est d’offrir au secteurun territoire agricole de qualité, tout en favorisantle développement des communautés rurales.

Soucieux de poursuivre la discussion amorcéeà l’occasion de la CAAAQ, le MAPAQ a créé unforum au sein duquel l’Union des producteursagricoles (UPA), la Fédération québécoise desmunicipalités (FQM), l’Union des municipalitésdu Québec (UMQ) et Solidarité rurale du Québec(SRQ) ont été invitées à contribuer à la réflexionsur la modernisation du régime de protectiondu territoire agricole. Une première rencontre des

membres de ce forum s’est tenue le15 octobre 2008. Notre mandat, qui a débuté le15 novembre suivant, a, nous le souhaitons,bonifié cette démarche. Il a consisté à discuteravec ces organismes des orientations et desmesures que le MAPAQ devrait proposer enmatière de protection du territoire agricole, encherchant à dégager le plus large consensuspossible à l’égard de l’amélioration du régimeactuel, et ce, dans un court délai. Ces discussionsont mené à la communication, le 3 février dernier,d’une première proposition que certains ontappelée « rapport préliminaire ».

Au cours des semaines qui ont suivi, nous avonseu l’occasion de recevoir les commentairesécrits des représentantes et représentants desorganisations suivantes ou de nous entreteniravec ces personnes :

- l’Union des producteurs agricoles;- la Fédération québécoise des

municipalités;- l’Union des municipalités du Québec, plus

particulièrement son caucus des maires dela Métropole;

- Solidarité rurale du Québec;- la MRC de L’Assomption;- la MRC de Lajemmerais;- la MRC Thérèse-de-Blainville;- le comité exécutif de la Communauté

métropolitaine de Montréal;- la Ville de Laval;- monsieur Jean-Robert Grenier, maire de

Calixa-Lavallée et président du Comitéconsultatif agricole de la Communautémétropolitaine de Montréal;

- le syndicat de secteur de l’UPADrummond-Nord.

Nous avons également eu l’occasion de nousentretenir avec des représentants de la directiondu ministère des Affaires municipales, desRégions et de l’Occupation du territoire(MAMROT).

La richesse de ces échanges mène aujourd’huià ce texte, qui suit la structure de la propositioninitiale, mais dont le contenu est bonifié de façonimportante par la contribution de ceux et cellesqui ont accepté de réfléchir avec nous et dontles propos nous ont beaucoup inspirés.


1. Les impératifs à concilier

Toute réflexion constructive visant à améliorerle régime actuel de protection du territoire et desactivités agricoles nous mène inévitablement àconsidérer deux impératifs :

• la protection, dans une perspective de longterme, d’une base territoriale propice à lapratique de l’agriculture, de manière àfavoriser le maintien et le développement desactivités et des entreprises agricoles dans lazone agricole;

• le développement des collectivités, tantrurales qu’urbaines, dans le cadre d’unaménagement rationnel du territoire et d’unegestion de l’urbanisation qui optimisel’utilisation de l’espace de façon, notamment,à éviter de faire pression inutilement sur lazone agricole.

Le zonage agricole se situe au cœur de cetteproblématique. Quotidiennement, sur le terrain,cela donne lieu à des échanges et suscite parfoisde vifs débats. Cela requiert toujours beaucoupde vigilance, compte tenu des intérêts en jeu etdu frêle équilibre des forces en présence. Mêmesi, à l’occasion, cela s’avère un exercice difficile,il faut chercher à concilier, au mieux, ces deuximpératifs. Nous devons le faire dans l’intérêtpublic et de façon raisonnable, que ce soit dansla gestion de la zone agricole ou dans leprocessus décisionnel qui conduit à statuer surles demandes d’empiétement de périmètresd’urbanisation en zone agricole et sur desdemandes d’autorisation d’usages autresqu’agricoles et de morcellement à l’intérieur dela zone agricole.

PARTIE ILe contexte

Les intérêts en jeu et le frêle équilibre des forcesen présence ont incité le législateur à poser desbalises. La teneur de nos échanges avec nosinterlocuteurs nous a fait réaliser la nécessitéd’en rappeler les principales.

• Il a donné préséance à la LPTAA sur les autresintérêts en matière d’aménagement duterritoire, en spécifiant qu’elle prévaut surtoute disposition inconciliable d’une loigénérale ou spéciale applicable à unecommunauté ou à une municipalité, ainsi quesur toute disposition incompatible d’unschéma d’aménagement, d’un plan directeurou d’un règlement de zonage, de lotissementou de construction. Le législateur aurait puprofiter de l’adoption de la Loi surl’aménagement et l’urbanisme (LAU) pourmodifier l’article 98 de la Loi sur la protectiondu territoire agricole (LPTA). En ne le faisantpas, il a confirmé cette préséance de laprotection du territoire agricole sur les autresintérêts en matière d’aménagement duterritoire, à l’intérieur de la zone agricole.

Ceci n’a jamais été démenti par la suite. Ilfaut donc y voir une volonté sans équivoquedes gouvernements successifs de protégerune ressource (sols agricoles) rare (moinsde 2 % du territoire) et non renouvelable (nepouvant être reconvertie une fois affectée àd’autres fonctions soit urbaines ouindustrielles, etc.). La préséance accordée àcette importante loi d’intérêt public génèretoutefois, en contrepartie, la responsabilitéincontournable de la tenir ajustée àl’évolution de notre agriculture et, pluslargement, au contexte socio-économique duQuébec.

10UNE NOUVELLE DYNAMIQUE MOBILISATRICE POUR NOS COMMUNAUTÉS

• Il a exigé la concordance des limites de la zone agricole,une fois celle-ci révisée, avec celles prévues dans lesschémas d’aménagement et de développement (SAD)pour éviter, entre autres choses, que les périmètresd’urbanisation empiètent sur les zones agricoles. Il s’agitessentiellement d’une mesure de protection du territoireagricole, intégrée au chapitre II de la LPTAA pour enmarquer l’importance. La tendance récente visant àdéterminer des « aires d’expansion urbaine » à l’intérieurde la zone agricole constitue un chemin détourné (parune appellation différente) qui va à l’encontre de l’espritde la LPTAA. Même s’il ne s’agit pas, au sens strict, del’extension d’un périmètre d’urbanisation, le messageque cette pratique envoie est que ces « aires d’expansionurbaine » deviennent des terrains en attente dedéveloppement et ne recèlent plus d’intérêt pourl’agriculture à long terme.

• Il a favorisé l’utilisation prioritaire du sol aux finsd’activités agricoles, de même que la coexistenceharmonieuse des utilisations agricoles et non agricoles,en inscrivant également cette exigence dans la LAU. Legouvernement a précisé ce message en l’intégrant dansses orientations en matière d’aménagement du territoire.

• Il a exigé la prise en compte de l’objet même de la LPTAAdans l’exercice des pouvoirs habilitants des municipalitésrégionales de comtés (MRC) et des communautésmétropolitaines (CM) en matière d’aménagement duterritoire : pérennité d’une base territoriale pour lapratique de l’agriculture, protection et développementdes entreprises et des activités agricoles dans uneperspective de développement durable.

• Il a renforcé l’importance du repérage de sites alternatifshors de la zone agricole avant d’empiéter sur des terresagricoles ou d’y implanter des usages peu compatiblesavec l’agriculture. On doit donc d’abord démontrer qu’iln’y a pas, hors de la zone agricole de la municipalité, unespace approprié disponible aux fins recherchées, et ce,tant pour les nouvelles utilisations à des fins autres quel’agriculture que pour les demandes d’exclusion de lazone agricole. De plus, le critère de la loi portant sur ladisponibilité d’autres emplacements de nature à éliminerou à réduire les contraintes sur l’agriculture, dontl’application n’est pas limitée au territoire de lamunicipalité d’où provient la demande, doit faire l’objetd’une attention particulière lorsque la demande portesur un lot compris dans une agglomération derecensement (AR), une région métropolitaine de

recensement (RMR) ou dans le territoire descommunautés métropolitaines.

• Il a pourvu l’organisme chargé d’administrer la LPTAA etd’en surveiller l’application, la CPTAQ, d’un large éventailde critères de nature agricole et socio-économique, qu’ila fait évoluer avec les années et qui doivent être pondéréspour tenir compte des enjeux différents selon les milieux,conformément à l’équilibre que l’on trouve dansl’économie générale de la loi.

Contrairement à ce qui apparaît dans certains commentairesreçus au sujet de notre proposition, la Commission n’estpas un tribunal administratif. Elle est, depuis la réforme de lajustice administrative il y a dix ans, un organisme décisionnelautonome, exerçant un rôle de régulation socio-économique.La Commission dispose d’une marge de manœuvrepermettant une plus grande interaction avec sesinterlocuteurs du monde agricole et du monde municipalqui peuvent réagir à une orientation de la Commission avantqu’elle ne prenne sa décision. Des rencontres préalables àcette orientation préliminaire sont également possibles.

La Commission évalue les demandes qui lui sont soumisesen fonction des besoins exprimés, des espaces vacants horsde la zone agricole pouvant accueillir les usages demandéset doit en disposer en fonction des critères prévus dans laLPTAA. Elle doit tenir compte de l’intérêt général de protégerle territoire et les activités agricoles, en prenant enconsidération le contexte des particularités régionales. LaCommission a la responsabilité de maintenir un patrimoinefoncier apte à soutenir l’agriculture d’aujourd’hui et de demainet de favoriser, dans une perspective de développementdurable, la protection et le développement des activités etdes entreprises agricoles. Cette responsabilité, qui découlede l’objet même de la LPTAA, est également partagée, nousle rappelons, par les MRC et les communautés dans l’exercicede leurs pouvoirs habilitants. Le rôle de la Commission n’estdonc pas sectoriel. Elle est en mesure de procéder à l’arbitraged’intérêts divergents en conciliant, dans le cadre de sonmandat, les deux impératifs mentionnés plus haut, soit laprotection et le développement de l’agriculture, d’une part,et le développement des agglomérations urbaines et descommunautés rurales, d’autre part.

Cependant, l’aménagement rationnel du territoire et unegestion de l’urbanisation qui optimise l’utilisation de l’espacehors de la zone agricole ne sont pas dans son mandat et nerelèvent pas de sa compétence, bien qu’il s’agisse là de deuxdes principales causes des pressions qui s’exercent sur lazone agricole.


Il est donc essentiel de situer l’exercice de gestion del’urbanisation dans le cadre plus large des obligations quidécoulent de la Stratégie gouvernementale dedéveloppement durable 2008-2013. La mise en œuvre decette stratégie, qui vise à mieux concilier les impératifs dudéveloppement économique, social et environnemental,appelle la contribution de tous les ministères et organismesdu gouvernement et invite également les acteurs municipauxà y contribuer. L’orientation « Aménager et développer leterritoire de façon durable et intégrée » constitue d’ailleursl’une des trois orientations stratégiques prioritaires et viseune plus grande prise en compte du développement durabledans « les stratégies et les plans d’aménagement et dedéveloppement régionaux et locaux ».

Situer la gestion de l’urbanisation dans le cadre plus large decette stratégie est d’autant plus opportun considérant lescommentaires que le ministère des Affaires municipales, desRégions et de l’Occupation du territoire a formulés à l’égardde notre proposition initiale :

« L’optimisation de l’utilisation du territoire à l’intérieurdes périmètres d’urbanisation, par exemple par ladensification du tissu urbain et le « redéveloppement »de certains secteurs, nécessiterait qu’il faille ajuster lesorientations gouvernementales en aménagement quitraitent de la gestion de l’urbanisation et réviser noscritères d’évaluation de la conformité en cette matière. »

Les résultats qui pourraient être obtenus par la concrétisationd’un tel ajustement seraient on ne peut plus bénéfiques pourla protection du territoire agricole.

2. Les principaux enjeux

Trente ans se sont écoulés depuis la mise en place du régimede protection du territoire agricole et l’adoption de la Loi surl’aménagement et l’urbanisme. Une première génération deschémas d’aménagement et de développement ont étéélaborés (1985-1992) et plusieurs MRC les ont révisés.Certaines MRC en sont à la troisième génération de leurschéma. À l’échelle du Québec, la zone agricole a été révisée(1987-1992) pour tenir compte des premiers SAD et pourrépondre aux besoins des MRC. La Loi sur la protection duterritoire agricole a été modifiée (en 1982, 1985, 1989, 1996et 2001) et la protection des activités agricoles y a étéintégrée.

Le gouvernement a fait connaître, à plusieurs reprises (en1983, 1994, 1995, 1997, 2001 et 2005), ses orientations etses attentes aux MRC et aux communautés métropolitainesde Montréal (2001) et de Québec (2002), tant à l’égard de lagestion de l’urbanisation qu’à l’égard de la protection duterritoire et des activités agricoles. On a accru le rôle desMRC en matière d’aménagement de la zone agricole et on amodifié la LAU dans le but, notamment, de favoriser, enzone agricole, l’utilisation prioritaire du sol aux finsd’activités agricoles ainsi que la coexistence harmonieusedes utilisations agricoles et non agricoles.

Malgré toutes ces mesures importantes, la pression continuede s’exercer sur la zone agricole. Comme il a déjà été exprimédevant la CAAAQ, les causes de cette pression sont multiples.Les paragraphes qui suivent en exposent les principales.

• Le cadre de gestion actuel du régime de protection duterritoire agricole est encore trop orienté surl’appréciation au cas par cas dans l’application d’une loide zonage. En effet, à l’exception des demandes à portéecollective à des fins résidentielles présentées en vertude l’article 59 de la LPTAA et pour lesquelles une vued’ensemble de la zone agricole et une perspective à longterme sont exigées, le régime favorise la présentation etle traitement de demandes ponctuelles.

À l’opposé d’un règlement de zonage, qui dicte à l’avanceles règles du jeu, la seule façon de savoir si un projetpeut voir le jour est de présenter une demande etd’obtenir une décision. Si la demande est refusée, onpeut la représenter en la modifiant ou en invoquant desfaits nouveaux. Il est aussi possible de contester unedécision de la Commission devant le Tribunaladministratif du Québec (TAQ) si l’on prétend qu’elle estentachée d’une erreur de droit ou d’une erreur de faitdéterminante. Un recours mal avisé à la contestationjudiciaire comme « outil de seconde chance » contribueà entretenir l’« espoir d’être dézoné » chez un demandeurqui dispose des moyens lui permettant d’utiliser lesrecours disponibles pour atteindre ses fins.

En somme, un tel régime génère, en quelque sorte, sapropre demande et crée, en bonne partie, la pressionqui l’assaille, en plus d’alimenter une judiciarisation nonsouhaitable du processus décisionnel et de faire porterl’attention sur des intérêts individuels plutôt que surl’intérêt collectif. Voilà pourquoi il faut chercher à limiterle traitement au cas par cas et choisir des voiesalternatives plus efficaces et plus mobilisatrices pour


nos communautés, de manière à les responsabiliser dansl’application de la LPTAA pour qu’elles s’investissentdavantage dans la protection et le développement deleur zone agricole.

• Il existe une concurrence entre les municipalitéscomprises dans un même ensemble territorial, parexemple, une communauté métropolitaine, une régionmétropolitaine de recensement, ou une agglomérationde recensement, là où habitent plus des deux tiers de lapopulation du Québec, dans le contexte de la fiscalitéactuelle (forte dépendance de la taxation foncière).

• Plusieurs MRC tardent à mettre à jour leur SADconformément aux orientations gouvernementales, cequi retarde d’autant l’adaptation de la réglementationmunicipale aux orientations du schéma.

• Finalement, certaines parties de la zone agricole(seulement 53 % de sa superficie est occupée par desexploitations agricoles) sont sous-utilisées, les causesvariant en fonction des milieux (spéculation foncière,morcellement foncier, milieux en décroissance ou endéclin, secteurs déstructurés, enclavés ou de moindreintérêt pour l’agriculture, absence de projets de mise envaleur de la zone agricole, etc.).

S’ajoutent à cela des considérations plus larges, dans lecontexte de la mondialisation et de la globalisation del’économie, qui entraînent la concurrence entre lesentreprises pour la conquête de marchés et la recherched’une plus grande productivité, de même que la concurrenceentre les territoires (régions métropolitaines, États). Le déclindes régions-ressources, la métropolisation croissante despopulations, l’importance grandissante des problématiquesenvironnementales et les changements d’attitude face audéveloppement sont aussi des phénomènes qui, ici commeailleurs, ont des incidences sur l’utilisation de l’espace.

Les enjeux relatifs à la croissance urbaine en territoiremétropolitain, dans les agglomérations urbaines ainsi qu’àproximité de ces milieux, diffèrent totalement de ceux descommunautés rurales ou des régions-ressources oùl’occupation du territoire est au cœur des préoccupations,en raison de leur situation socio-économique ou de ladévitalisation de certains milieux. Ainsi :

• dans les agglomérations urbaines et à proximité de cesmilieux, la pression se manifeste surtout par des

demandes d’exclusion de la zone agricole ayant poureffet de repousser les limites de celle-ci en empiétant surles terres voisines, souvent sur de très bons sols. Cettepression se fait surtout sentir dans la grande région deMontréal, particulièrement à l’intérieur du territoire de laCommunauté métropolitaine de Montréal. Si l’on perdcontinuellement de bons sols agricoles à proximité desmarchés, on s’achemine vers un affaiblissement marquéde l’agriculture périurbaine;

• dans les milieux ruraux, la pression se manifeste plutôtpar des demandes ponctuelles visant l’implantationd’usages autres qu’agricoles, principalement résidentiels,parfois jugés incompatibles avec le maintien deconditions favorables au développement d’activitésagricoles.

3. Les progrès accomplis

L’époque où la protection du territoire agricole devaits’exercer en l’absence de SAD est révolue. Les MRC ontmaintenant leur schéma et un peu plus de la moitié d’entreelles l’ont mis à jour conformément aux orientationsgouvernementales en matière d’aménagement. Plusieursmunicipalités ont modifié leur réglementation pour tenircompte du SAD mis à jour de leur MRC.

De grandes villes se sont engagées dans la protection duterritoire et la mise en valeur de leur zone agricole, dans lecontexte d’une agriculture périurbaine qui se distingue decelle généralement observée en milieu rural. À titre d’exemple,mentionnons la Ville de Laval, le seul territoire au Québecqui soit à la fois une région administrative, une MRC et uneville, qui a mis sur pied une table de concertationagroalimentaire, Laval Technopole, l’AGROPÔLE, et qui aconclu une entente, dès 1988, avec l’UPA locale visant às’assurer du maintien des limites actuelles de la zone agricoleet la mise en valeur économique du secteur. Des actionspertinentes en ont découlé, notamment, le remembrementde lots, la formation de la main-d’œuvre, la concertation entreles acteurs régionaux, l’agrotourisme et la promotion del’horticulture. La zone agricole de Laval totalise plus de 7 000hectares et représente près de 30 % du territoire de la ville.

Les villes de Contrecœur, Varennes, Saint-Hubert (avant leregroupement avec Longueuil) et Saint-Basile-le-Grand, enMontérégie, sont aussi intervenues pour remembrer et


remettre à l’agriculture de vastes superficies de terresagricoles qui avaient été morcelées à des fins spéculativesavant l’entrée en vigueur de la Loi sur la protection du territoireagricole.

Toujours dans le contexte d’une agriculture périurbaine,soulignons également les mesures intéressantes prises parl’agglomération de Longueuil visant à mettre en place uneplanification territoriale intégrée et durable de son territoireagricole (projet pilote « Continuum ville-campagne »),coordonnées par le comité consultatif agricole (CCA) del’agglomération et qui a fait appel à un très large éventail departenaires. Mentionnons aussi le projet « Eco-territoire 21agricole » visant à remettre en culture près de 800 hectaresde terres en friche, à des fins écologiques, et dont la mise enœuvre sera épaulée par l’entente de partenariat qu’a concluel’an dernier la ville pour une plateforme en agriculturebiologique qui regroupe plus de 25 partenaires. La zoneagricole de cette agglomération représente plus de 9 000hectares, soit plus de 32 % de sa superficie totale.

De plus, les communautés métropolitaines de Montréal et deQuébec sont à l’œuvre. Elles ont énoncé une visionstratégique du développement économique, social,environnemental et culturel de leur territoire pour les vingtprochaines années et elles ont entrepris la réalisation de leurschéma métropolitain d’aménagement et de développement(SMAD).

Des initiatives positives de la part de MRC peuvent égalementêtre soulignées. Notons, à titre d’exemple, l’adoption de plansde développement de l’agriculture par les MRC des Etcheminset de Lac-Saint-Jean-Est. Soulignons également la démarcheentreprise par la MRC de Bécancour, qui rassemble lesmunicipalités, les producteurs agricoles et d’autrespartenaires, dans le but de développer une compréhensioncommune des caractéristiques de la zone agricole afind’assumer une pleine responsabilité sur l’ensemble de ceterritoire.

Il faut aussi souligner le travail de plusieurs MRC qui, dansune approche nouvelle et concertée avec les producteursagricoles, se sont engagées à présenter une demande à portéecollective à la CPTAQ pour disposer de l’ensemble de lafonction résidentielle dans leur zone agricole. Il s’agit là d’unprogrès remarquable qui amène les instances concernées(MRC, municipalités, producteurs agricoles, CPTAQ) àtravailler de concert et à s’entendre sur les conditionsd’implantation des nouvelles utilisations résidentielles enzone agricole, dans une approche d’ensemble, collée aux

particularités de chacun des milieux et imprégnée d’uneperspective à long terme. Ceci concourt à assurer unemeilleure protection du territoire et des activités agricoles,une gestion plus éclairée et plus cohérente des nouveauxusages résidentiels en zone agricole, de même qu’uneoccupation du territoire plus dynamique, dans un contexteoù certaines communautés rurales en ont grandementbesoin.

Dix-neuf MRC ont déjà fait l’objet d’une décision de laCommission. Si l’on y ajoute les neuf dossiers en traitement,cela représente vingt-huit MRC déjà engagées sur la voiedes demandes à portée collective, ce qui correspond à 39 %de l’ensemble de la zone agricole du Québec. Les cas régléset ceux présentement en traitement représentent à eux seuls333 municipalités, soit le tiers des municipalitésquébécoises qui comptent une zone agricole.

Cette nouvelle approche est non seulement bien engagée,mais ses résultats sont pertinents dans le contexte desenjeux actuels, lesquels sont :

• une caractérisation et une vue d’ensemble de la zoneagricole partagée par les MRC, les municipalités locales,les producteurs agricoles et la Commission, ainsi que ledéveloppement d’un climat de confiance entre lesinstances municipales et les producteurs agricoles;

• une protection bonifiée des parties de territoire les plusdynamiques de la zone agricole;

• une approche de zonage, par opposition au traitementponctuel des demandes, pour favoriser une occupationplus disciplinée du territoire par l’implantation derésidences dans des îlots déstructurés de la zone agricoleou en lien avec de petites unités foncières, variantgénéralement de 4 à 35 hectares, dans les portionsmoins dynamiques de la zone agricole.

Au total, seulement dans les 19 MRC où le processus estterminé, cela représente un potentiel de construction d’au-delà de 6 500 résidences, dont plus de la moitié se situentà l’intérieur d’îlots déstructurés, sans nuire aux activitésagricoles ni causer de problèmes de cohabitation entre lesdifférents usages dans ces milieux. Dans une perspectived’occupation du territoire et de développement descommunautés rurales, il faut miser sur cette approche,pragmatique et efficace, qui est le résultat d’une démarchebasée sur une connaissance précise du territoire, sur une


concertation exemplaire, et qui débouche sur un consensusde toutes les instances concernées.

On peut convenir qu’il y a encore énormément de travailà faire :

• les communautés métropolitaines attendent desmodifications législatives concernant un nouveaupartage de leurs compétences en aménagement duterritoire avec les MRC et les agglomérations;

• plusieurs SAD n’ont pas encore été mis à jourconformément aux orientations gouvernementales,retardant d’autant l’adaptation par les municipalités deleurs outils d’urbanisme aux SAD.

Cependant, nous devons réussir à sortir du paradigme« gagnant-perdant » en misant davantage sur les progrèsaccomplis, car il est essentiel de favoriser une plus grandeintégration de la protection du territoire et des activitésagricoles dans les outils de planification et de contrôle del’utilisation du sol, à l’échelle métropolitaine tout autant qu’àcelles des MRC et des municipalités locales. Il en va autantpour la mise en valeur de la zone agricole. Plus la protectionet la mise en valeur de la zone agricole auront leur place dansles préoccupations et les moyens d’intervention desinstances municipales, responsables au premier chef del’aménagement et du développement de leur territoire,plus les activités agricoles en bénéficieront et sedévelopperont dans un contexte plus favorable à leurexpansion dans l’avenir.

Épauler, encourager et valoriser les efforts déployés pouraméliorer la qualité de l’aménagement du territoire et pourgérer l’urbanisation de façon à optimiser l’espace disponibleafin d’éviter des pressions indues sur les terres agricoles,voilà un défi qui interpelle toutes les instances concernéeset qui cadre très bien avec les impératifs de la Stratégiegouvernementale de développement durable 2008-2013.Le Québec doit miser sur ses atouts pour se donner unevision d’avenir de l’aménagement et du développement deson territoire et la faire partager par tous les acteurs et lescitoyens, dans l’intérêt collectif et au bénéfice de sondéveloppement futur.

4. Une nécessaire évolution

Les progrès accomplis témoignent de la capacité d’évolutiondu régime, sans l’en détourner de ses objectifs fondamentaux,dans l’intérêt public et en s’appuyant sur la concertation detoutes les instances concernées. Par ailleurs, le contexteactuel et prévisible, de même que les enjeux qui s’endégagent, commandent de ne pas s’arrêter aux seuls acquisactuels. Si, d’une part, ils démontrent clairement la nécessité,toujours sentie, de protéger et de mettre en valeur le territoireet les activités agricoles, d’autre part, il ressort, entre autreschoses, que des ajustements à la LPTAA, ciblés et biencirconscrits, sont nécessaires dans le but d’en faciliterl’application, de susciter une dynamique nouvelle, pluspositive, et de favoriser un climat de confiance et deconcertation indispensable pour dégager des solutionsappropriées à chacun des milieux. De même, il se dégageque la souplesse tant réclamée ne peut se réaliser que dansdes approches d’ensemble où il est possible d’évaluer, àlong terme, l’effet des interventions sur le maintien desactivités agricoles et le développement de l’agriculture.

Voilà, pour l’essentiel, l’esprit et l’assise des orientations etdes mesures proposées dans ce rapport.


PARTIE IILes orientations

Les impératifs à concilier et la nécessitéd’apporter des améliorations au régime actuelde protection du territoire et des activitésagricoles, dans le contexte des enjeux définis,nous suggèrent les trois orientations suivantesqui, même si elles ne surprendront aucun initié,n’en demeurent pas moins fondamentales.

1. La diminution des pressionssur la zone agricole

Il faut diminuer la pression sur la zone agricolepar une gestion plus serrée de l’urbanisation,soucieuse d’optimiser l’utilisation de l’espace,et par un contrôle des usages autresqu’agricoles et du morcellement des terres, quine compromette pas le maintien et ledéveloppement des activités et des entreprisesagricoles en zone agricole.

2. L’appui à l’occupationdynamique du territoire

Il faut appuyer l’occupation dynamique duterritoire dans le cadre d’un aménagementrationnel :

• en adaptant ou modulant les interventionspour mieux tenir compte des particularitésrégionales et des caractéristiques de la zoneagricole dans chacun des milieux, tout enallégeant certains processus pour laclientèle;

• en favorisant la mise en valeur de la zoneagricole par le développement de son pleinpotentiel.

3. L’évolution des façonsde faire

Il faut contribuer à faire évoluer les façons defaire en reconnaissant les progrès accomplisau cours des dernières années et en misant surdes approches privilégiant les vues d’ensemble,les perspectives à long terme, la concertationdes instances intéressées du monde agricole etdu monde municipal, ainsi que la recherche deconsensus.


PARTIE IIILes mesures

Les mesures de mise en œuvre qui suivents’inscrivent dans la suite logique du contexte etdes orientations que nous avons exposésprécédemment. Sans être les seules quipourraient être retenues, elles nous apparaissentà ce jour les plus pertinentes. Nous lesregroupons en trois catégories :

• les mesures d’amélioration de la protectiondes frontières de la zone agricole;

• les mesures relatives aux modes de gestionet au traitement des demandes à l’intérieurde la zone agricole;

• les mesures d’ordre général.

1. Une meilleure protection desfrontières de la zone agricole

1.1. Le traitement des demandesd’exclusion à l’intérieur du processusde mise à jour des schémasd’aménagement et dedéveloppement

Note : On entend par « mise à jour des SAD »,la modification ou la révision de ceux-cien conformité avec les orienta-tions gouvernementales en matièred’aménagement.

La problématiqueLorsqu’un besoin de développement urbain estjustifié, la LPTAA permet à une communautémétropolitaine, à une municipalité régionale decomté ou à une municipalité locale, avec l’appuide sa MRC ou de sa CM, de présenter à la CPTAQ

une demande d’exclusion d’une partie deterritoire située en zone agricole. Dans ce cas, ledemandeur doit d’abord démontrer qu’il n’y apas, hors de la zone agricole de la municipalité,un espace approprié disponible aux finsrecherchées. De plus, le critère de la LPTAAportant sur la disponibilité d’autresemplacements de nature à éliminer ou réduireles contraintes sur l’agriculture n’est pas limitéau territoire d’où provient la demande. Il doitégalement faire l’objet d’une attentionparticulière lorsque la demande porte sur un lotsitué dans une agglomération de recensement,une région métropolitaine de recensement ouune communauté métropolitaine.

Il est opportun de rappeler que les orientationsgouvernementales en matière d’aménagementdu territoire précisent que l’empiètement depérimètres d’urbanisation en zone agricole doitêtre exceptionnel et rigoureusement planifié, carl’expérience démontre qu’il s’agit d’une opérationirréversible, d’où l’importance de tenir comptede l’adéquation entre l’offre (espace disponibleen zone non agricole) et la demande (besoin dedéveloppement) dans le cadre d’un exercicepréalable de planification.

Actuellement, la fréquence des demandesd’exclusion et le recul constant des limites de lazone agricole, ainsi qu’une adéquation souventdéficiente entre la demande d’espace et lesespaces déjà disponibles à l’échelle supra-municipale, sous-régionale ou métropolitaine,constituent deux éléments d’une problématiqueà laquelle des solutions doivent être apportées.

Une demande d’exclusion suppose deux étapes,soit sa présentation à la CPTAQ et desajustements aux limites des périmètresd’urbanisation qui apparaissent dans le SAD.


À chacune de ces étapes, les instances municipales quiprésentent la demande doivent obtenir l’approbation requise.D’une part, elles doivent démontrer à la CPTAQ le bien-fondéd’exclure, pour leurs besoins, une partie de territoire de lazone agricole. D’autre part, elles doivent obtenir du MAMROTun avis sur la conformité aux orientations gouvernementalesdes ajustements aux limites des périmètres d’urbanisationcontenus dans le SAD. Actuellement, il n’y a pas de réelarrimage entre ces deux étapes et il faut éviter de contournerl’esprit et les dispositions de la LPTAA. Cela entraîne unecertaine confusion sur les rôles respectifs de la Commissionet du MAMROT. Au surplus, lorsque l’un ou l’autre des acteursgouvernementaux, dans l’exercice légitime de sa juridiction,refuse la demande, cela prête flan à critique quant à lacohérence des signaux gouvernementaux.

Une demande qui a pour effet de repousser les limites de lazone agricole requiert d’abord l’autorisation de la CPTAQ. Ilfaut éviter que le gouvernement ne se prononce avant laCommission sur ce type de demandes en reconnaissant laconformité aux orientations gouvernementales d’« airesd’expansion urbaine » en zone agricole, comme cela s’estdéjà produit dans la région de Montréal. Le message quecette pratique envoie est que ces « aires » deviennent desespaces en attente de développement et ne recèlent plusd’intérêt pour l’agriculture à long terme.

Nous le soulignons de nouveau, une demande d’exclusiondemeure un exercice exceptionnel en raison de la rareté debonnes terres agricoles au Québec. Celles-ci sontconstamment soumises à de fortes pressions d’urbanisationet il est primordial d’en assurer la pérennité. Le contexte deconcurrence intermunicipale liée au besoin des municipalitésd’élargir leur assiette foncière accentue la nécessité d’unevéritable vision d’ensemble des besoins, notamment àl’échelle régionale ou métropolitaine.

Au fil des années, la pratique en aménagement du territoire adémontré qu’un des meilleurs moyens de contrôler lacroissance urbaine et ses externalités négatives (hausse desdépenses en services publics, étalement des réseaux detransport, augmentation des gaz à effets de serre, pertes deterres agricoles, etc.) est d’optimiser l’utilisation de l’espacedisponible hors de la zone agricole (densification,redéveloppement, etc.) et de planifier les limites prévues dela croissance urbaine à une échelle adéquate, qu’elle soitsupra-municipale, sous-régionale ou métropolitaine. AuQuébec, l’outil nécessaire à cet exercice est le SAD, combinéà la vision et au schéma métropolitains d’aménagement et

de développement, lorsque la MRC est située à l’intérieur duterritoire d’une communauté métropolitaine, selon lesdispositions législatives actuellement en vigueur.

Certains commentaires reçus de la part d’instancesmunicipales au sujet de notre proposition initiale sont qu’ilne serait pas adéquat que la CPTAQ rende ses décisions surdes demandes d’exclusion avant que le gouvernement sesoit prononcé sur la mise à jour du SAD de la MRC en tenantcompte des orientations gouvernementales en matièred’aménagement du territoire.

Or, l’état actuel des orientations gouvernementales relativesà la gestion de l’urbanisation et les critères d’évaluation dela conformité en cette matière, tel que mentionné par leMAMROT et rappelé dans la première partie de notre rapport,nous incitent à maintenir notre proposition initiale selonlaquelle la Commission devrait rendre sa décision avant quele gouvernement ne se prononce sur les agrandissementsde périmètres d’urbanisation en zone agricole. D’ailleurs, leMAMROT s’est dit d’accord avec la nécessité de clarifier ladémarche visant une modification des limites de la zoneagricole et, dans ce contexte, il a souligné l’importance pourla CPTAQ de se prononcer avant le gouvernement sur toutedemande de cette nature.

Par conséquent, il nous apparaît toujours nécessaire declarifier les étapes de la présentation d’une demanded’exclusion auprès de chacun des principaux acteursgouvernementaux intéressés, soit la CPTAQ et le MAMROT,dans le respect de la compétence de chacun d’eux et dansl’esprit de la LPTAA.

Les mesures proposéesNous recommandons donc, sous réserve desrecommandations formulées dans la section 1.2. à l’égarddes communautés métropolitaines, que :

• toute demande d’exclusion soit réalisée à l’intérieur duprocessus de mise à jour des SAD, sauf quelques casd’exception à préciser. Mentionnons, par exemple,l’agrandissement d’une usine contigüe aux limites de lazone agricole ou une demande d’exclusion visant deséquipements ou services d’utilité publique :

- ceci sous-entend une réflexion préalable sur ledéveloppement d’une collectivité à l’échelle de la MRC,un arbitrage des besoins de développement exprimés


par chacune des municipalités dans le cadre d’unevision d’ensemble, d’un horizon d’une quinzained’années, et l’adoption d’un SAD à jour, intégrant desmesures concrètes pour optimiser l’utilisation desespaces disponibles hors de la zone agricole(densification, redéveloppement, etc.). Ce signal visantl’adoption de mesures d’optimisation de l’espace horsde la zone agricole s’adresse particulièrement aux villesfaisant partie d’une RMR ou d’une AR, car l’urbanisations’étend à des territoires situés en dehors descommunautés métropolitaines (par exemple : Saint-Jérôme, Joliette, Sorel, Saint-Hyacinthe,Saint-Jean-sur-le-Richelieu et autres, en périphérie dela CMM);

- de manière exceptionnelle, des besoinsd’agrandissement de périmètres d’urbanisation enzone agricole peuvent survenir. La demanded’exclusion devrait alors être acheminée à laCommission avec, comme document d’appui, ledossier de mise à jour du SAD, lequel pourrait êtretransmis au MAMROT pour information;

- à la suite de la décision de la Commission, legouvernement pourrait se prononcer sur le projet derévision ou de modification du SAD qui lui seraofficiellement soumis, en fonction des orientationsgouvernementales.

Dans ce processus, rien n’empêche la MRC d’être encommunication, par l’entremise du MAMROT, avec l’ensembledes partenaires gouvernementaux, de sorte qu’au momentoù la demande est présentée à la CPTAQ par le dépôt, à titrede document argumentaire, du projet de SAD mis à jour, lecontenu de ce projet a déjà fait l’objet d’échanges avec legouvernement. À la suite de la décision de la Commission, leprocessus officiel s’enclencherait.

Rien n’empêche également la Commission, dans les 30 jourssuivant la réception d’un dossier complet, de tenir unerencontre préalable à l’orientation préliminaire avec lesinstances intéressées afin d’accélérer le traitement du dossierpar la suite.

1.2. Le rôle stratégique des instancesmétropolitaines

La problématiqueLa croissance urbaine se manifeste dans la plupart desterritoires urbanisés du Québec. Cependant, ce phénomèneest particulièrement senti dans les ensembles où lacroissance démographique est plus marquée, comme surles territoires des CM, des RMR ou dans certaines AR. À cetitre, l’exemple de la Communauté métropolitaine deMontréal est très éloquent en raison de la pression qui s’yexerce sur la zone agricole, plus que partout ailleurs auQuébec. Il s’agit du territoire où se trouvent certaines desmeilleures terres agricoles, tant pour leur qualité que pourles conditions climatiques favorables et la proximité desmarchés locaux et extérieurs. La zone agricole couvre 57 %du territoire de la CMM (220 000 hectares). Peud’agglomérations nord-américaines renferment un territoireaussi étendu voué aux activités agricoles.

Le territoire de la CMM comporte 82 municipalitésregroupées au sein de 12 MRC et de deux agglomérations,Montréal et Longueuil. Selon les données tirées du siteInternet de la CMM, il y aurait plus de 21 000 hectaresdisponibles pour le développement urbain hors de la zoneagricole. Bien que la région ait connu un développementimmobilier important au cours des dix dernières années, cedéveloppement ne s’est pas toujours accompagné d’uneoptimisation de l’occupation du sol et du redéveloppementde terrains.

D’ailleurs, nous observons des disparités importantes dansles densités d’occupation résidentielle à l’échellemétropolitaine. Selon les secteurs géographiques, cesdensités varient de 12 à plus de 40 logements à l’hectare.Nous reconnaissons que la densité d’occupation ne peutêtre identique sur tout le territoire. Il appert toutefois qu’uneffort supplémentaire à cet égard, tenant compte descaractéristiques des milieux et des grands axes de transportcollectif existants et projetés, est essentiel et atténuerait lapression sur les frontières de la zone agricole, tout encontribuant à la consolidation du tissu urbain et à une plusgrande utilisation des équipements collectifs.

L’examen de notre proposition initiale a mené lesreprésentantes et représentants des instances municipalesà faire valoir l’importance de respecter le consensus desélus de la région du Grand Montréal au sujet de leur


proposition d’un nouveau partage des compétences pour laplanification du territoire métropolitain. Ce consensus s’estexprimé par l’adoption de résolutions (les 12 juin, 2 octobreet 27 novembre 2008) adoptées à l’unanimité par lesmembres du Conseil de la CMM et transmises à la ministredes Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation duterritoire avec le souhait que les modifications législativesrequises pour y donner suite soient apportées rapidement,afin que le nouveau cadre institutionnel puisse être en vigueurau plus tard le 24 juin 2009.

Ce consensus reconnaît, outre le maintien des compétencesde la Communauté en aménagement du territoire, le maintiendu rôle des MRC et des agglomérations en cette matière etsouligne l’importance pour la CMM de disposer d’un outil deplanification du développement du territoire à l’échellemétropolitaine, distinct et complémentaire des schémasd’aménagement et de développement des MRC et desagglomérations. Cet outil métropolitain de planification del’aménagement et du transport doit, selon la propositionmise de l’avant, porter sur les facteurs de compétitivité etd’attractivité liés à l’aménagement du territoire et se fondersur une approche intégrée du développement de la région.

Parmi les mesures proposées visant la consolidation dumilieu urbain par la planification d’une utilisation rationnellede l’espace, il est pertinent de noter :

• la désignation d’un périmètre d’urbanisationmétropolitain délimitant globalement les espaces vouésà des fins agricoles et non agricoles, tout en prévoyantqu’un périmètre d’urbanisation régional (MRC/agglomération) puisse, au choix, être plus restreint;

• l’identification et les moyens de mise en œuvre pourétablir des secteurs ciblés de densification et deplanification dans une approche de développementdurable, ainsi que des cibles métropolitaines de densitéà atteindre selon les caractéristiques du milieu.

Depuis 2001, des demandes d’exclusion, totalisant plus de2 000 hectares, ont été transmises à la Commission visantl’agrandissement de périmètres d’urbanisation à même lazone agricole par des municipalités ou des MRC à l’intérieurdu territoire de la CMM. Dans l’ensemble, et pour la mêmepériode (2001 à 2008), la Commission a autorisé moins de30 % des superficies demandées. Plus récemment, certainesMRC ont fait valoir à la Commission qu’elles entrevoyaientun manque d’espace pour certaines fonctions (résidentielles,

industrielles ou commerciales) au cours des trois, quatre oucinq prochaines années. D’autres MRC s’apprêtent à faire demême dans un avenir rapproché.

L’absence d’une vue d’ensemble à l’échelle métropolitaineintégrant les divers facteurs contribuant à façonnerl’aménagement du territoire et son développement ressortclairement des décisions de la Commission refusant de fairedroit à ces demandes. L’extrait suivant de la décision renduepar la Commission, le 4 juillet 2008, à l’égard du territoire dela MRC de L’Assomption est éloquent à ce sujet :

« Aussi, la Commission estime qu’acquiescer auxexclusions recherchées dépasse largement le cadre desmunicipalités requérantes et serait susceptibled’engendrer des demandes similaires. Il n’appartient pasà la Commission d’effectuer les arbitrages nécessairesau sein de l’espace métropolitain. À l’évidence, une vued’ensemble s’impose, et celle-ci ne peut émerger à traversdes décisions d’un sous-ensemble métropolitain dontl’impact se répercute à l’échelle métropolitaine (notresoulignement). Dans une perspective à long terme,advenant que de tels espaces à l’échelle métropolitainedeviennent rarissimes, certains sites ou portions de sitessollicités par la présente demande d’exclusion pourraientconstituer des sites de moindre impact comme axe dedéveloppement. Encore là, seule une vue d’ensemble àl’échelle métropolitaine intégrant les divers facteurscontribuant à façonner l’aménagement du territoire etson développement, dont notamment le transport et lacontrainte de la limite de la zone agricole, pourrontéventuellement tracer cette voie. » (Paragraphe 65.)

La Commission a de nouveau rappelé cette situation,pratiquement dans les mêmes termes, dans sa décision du12 novembre dernier à l’égard de la demande présentée parla MRC de Lajemmerais.

Voilà pourquoi notre proposition initiale à l’égard descommunautés métropolitaines prévoyait une approche endeux temps, à savoir : l’adoption immédiate de mesuresconcrètes d’optimisation de l’espace disponible hors de lazone agricole, et, dans un deuxième temps, l’adoption d’uncadre de planification à long terme de la gestion del’urbanisation et de ses effets sur le périmètre métropolitainimpliquant les instances concernées du monde agricole. Elleprévoyait, par la suite, le dépôt d’un dossier étoffé et crédibleà la CPTAQ et au gouvernement (MAMROT) conformémentaux dispositions de la LPTAA et de la LAU.


Dans son avis sur notre proposition, la CMM, par résolutionde son comité exécutif, indique qu’elle partage nos impératifset nos orientations. Elle affirme aussi que le nouvel outilmétropolitain d’aménagement et de développement, intégréà sa proposition d’un nouveau partage des compétences enmatière d’aménagement, permettra de répondre à cesimpératifs et orientations. Par ailleurs, les mesures présentéesdans notre proposition initiale concernant les instancesmétropolitaines lui apparaissent prématurées, dans lecontexte où des modifications législatives sur un nouveaupartage des compétences en matière d’aménagement sontattendues prochainement. La CMM mentionne finalementque le nouvel outil métropolitain d’aménagement et dedéveloppement qu’elle propose permettra d’entreprendrerapidement la mise en œuvre des moyens énonçant la vision,à l’échelle métropolitaine, de la mise en valeur des activitésagricoles et du développement urbain dans une perspectivede compétitivité et d’attractivité de la région.

Il ressort de cette proposition que la protection du territoireet le développement des activités agricoles sontindissociables parce que la qualité du sol constitue laressource première de l’agriculture contrairement à d’autrestypes d’activités économiques pour lesquelles la qualité dessols n’a pas la même importance.

Les mesures proposéesIl nous apparaît toujours primordial que des mesuressignificatives et concrètes soient prises afin de concilier lesimpératifs de mise en valeur et de protection des terresagricoles avec ceux du développement des communautésmétropolitaines. Dans cet esprit, il est nécessaire que lenouveau cadre institutionnel, qui sera mis en placeprochainement, permette l’application des mesuressuivantes :

• la mise en œuvre, dans les meilleurs délais, de mesuresconcrètes et efficaces d’optimisation de l’utilisation del’espace disponible hors de la zone agricole, notamment :

- la reconnaissance de secteurs à densifier : secteurs àrequalifier, à consolider ou à redévelopper, tenantcompte des caractéristiques du milieu et des grandsaxes de transport collectif existants et projetés;

- l’établissement de cibles métropolitaines de densité àatteindre, selon les caractéristiques du milieu, dans lecadre d’une approche intégrée du développement dela région;

• la promotion et le soutien d’une utilisation rationnelledes espaces propices à l’urbanisation hors de la zoneagricole, dans le cadre d’un périmètre établi à l’échellemétropolitaine, intégrant les divers facteurs contribuantà façonner l’aménagement et le développement duterritoire, dans une perspective de développementdurable.

1.3. La mise en valeur de la zone agricole encontexte périurbain

La problématiqueLa meilleure façon de protéger le territoire agricole est encorede l’occuper et de le mettre en valeur. Cette idée guide ladémarche de réalisation des huit projets pilotes de plans dedéveloppement de la zone agricole amorcée par le ministèrede l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation. Lesprojets se déroulent dans huit MRC représentatives dediverses réalités agricoles et géographiques du Québec. Lesobjectifs des plans de développement sont principalementde :

• favoriser l’occupation dynamique de la zone agricolecentrée sur l’agriculture;

• mettre en valeur le potentiel agricole dans uneperspective d’accroissement ou de diversification desactivités agricoles;

• promouvoir le développement des activitéscomplémentaires à l’agriculture tel l’agrotourisme;

• contribuer à une cohabitation harmonieuse des usagesagricoles et non agricoles;

• favoriser une plus grande multifonctionnalité duterritoire dans les milieux dévitalisés.

Les discussions que nous avons eues avec nosinterlocuteurs municipaux et agricoles dans le GrandMontréal, notamment avec les membres du comité exécutifde la CMM, avec le caucus des maires de la Métropole ainsiqu’avec le président du Comité consultatif agricole de laCMM, nous ont fait prendre conscience de la pertinence dela démarche des plans de développement de la zone agricole,dans le contexte spécifique de l’agriculture périurbaine.


Les possibilités et les problématiques particulières que l’onrencontre sur les territoires métropolitains laissent entrevoircombien il serait judicieux d’élaborer un plan de mise envaleur de la zone agricole : importance économique dusecteur agricole, proximité des principaux marchés, proximitédes entreprises de transformation, mais aussi pressions decroissance urbaine, sous-utilisation de terres agricoles, terresen friches, morcellement foncier, problèmes découlant del’application du Règlement sur les exploitations agricoles,etc.

Nous croyons que la mise en valeur de la zone agricole, dansle contexte particulier de l’agriculture périurbaine, pourraits’avérer une occasion inestimable de mobiliser les acteursagricoles et urbains autour d’un projet motivant. Noussommes également d’avis que les actions entourant la miseen valeur du territoire agricole constituent l’approche la plusappropriée pour créer une dynamique favorisant la protectionde la zone agricole de ces territoires.

Une telle démarche devrait notamment faire état despotentiels agricoles sur le territoire des CM, caractériser leterritoire dans cette optique, tenir compte des possibilitésoffertes par la zone agricole et des menaces pesant sur elledans ce contexte périurbain, évaluer le potentiel des marchéset offrir l’occasion de régler des problématiques particulières,de façon pratique et adaptée au contexte.

Les mesures proposéesNous recommandons donc :

• que le MAPAQ appuie un plan de mise en valeur de lazone agricole dont les communautés métropolitaines quiont déjà entrepris une réflexion à cet égard seraient lesmaîtres d’œuvre, en priorisant, dans un premier temps, leterritoire de la CMM, par l’entremise d’une entente aveccelle-ci;

• que le MAPAQ et la CMM s’entendent sur un plan detravail et que les acteurs municipaux et agricoles soientétroitement associés à cette démarche, particulièrementle Comité consultatif agricole de la CMM.

2. Les modes de gestion et de traitementdes demandes à l’intérieur dela zone agricole

2.1. L’allègement dans l’application de la Loi

2.1.1. L’allègement pour la clientèle

La problématiquePlusieurs usages et gestes sont déjà permis en zone agricolesans que l’autorisation de la Commission soit nécessaire.Outre les activités agricoles et les droits acquis, certainsusages autres qu’agricoles peuvent s’y exercer sansl’autorisation de la Commission, soit dans le cadre dedispositions réglementaires qui en précisent les conditions,soit dans certains articles de la LPTAA qui le spécifientexpressément.

Dans le but d’alléger les démarches pour la clientèle, nousavions cerné, dans notre proposition initiale, certains autresusages non agricoles et activités qui pourraientavantageusement être soustraits à l’obligation de présenterune demande d’autorisation à la Commission, sans porteratteinte, d’aucune façon, à la pérennité de la zone agricoleou que l’exercice des activités agricoles n’en soit compromis.Dans tous les cas, il s’agissait d’objets peu structurants oudont le taux d’autorisation de la Commission se situait àprès de 100 %.

Cinq types d’objets, regroupant chacun un ensembled’activités, illustraient la proposition :

• certaines activités municipales et équipements d’intérêtcollectif liés à la santé, à la sécurité et au bien-être :implantation de bornes d’incendie; forages exploratoirespour la recherche d’eau souterraine pour le captage d’eaupotable; mobiliers urbains – abribus, boîtes postalescommunes; équipements et appareils de mesureclimatologique et météorologique; construction etentretien d’ouvrages de drainage, d’irrigation et de luttecontre les inondations et de mouvements de terrain –remblais, digues, stations de pompage; équipements detélécommunication, leurs bâtiments et installation,pourvu que ces installations ne dépassent pas100 mètres carrés, en excluant les chemins;


• certaines activités para-agricoles : vente et distributionde semences et d’engrais; abattoir mobile et scierie mobilepour les besoins d’un producteur; centre équestre; écoled’équitation; pension pour animaux à l’exception d’unzoo; atelier de petite transformation alimentaire; atelierde réparations; conserverie; centre de séchage, etc.;

• l’agrotourisme, une fois bien défini et les conditionsprécisées;

• les usages non agricoles secondaires : l’aménagementd’un second logement – type bi-générationnel, parexemple – dans une résidence, l’aliénation qui a pour butde résoudre l’empiétement d’un bâtiment ou d’un ouvrage– puits, fosse septique, champ d’épuration – sur lapropriété contigüe sans créer une propriété additionnelle;etc.;

• les cas et conditions, notamment la taille minimale de laplus petite superficie résultant de l’opération, oùl’aliénation d’un lot ou partie de lot peut être faite aubénéfice de producteurs agricoles, lorsqu’il y aremembrement ou consolidation.

Il est opportun de résumer ici les positions des organismesque nous avons consultés à cet égard.

L’UPA s’oppose à cette proposition craignant qu’ellen’entraîne une déstructuration de la zone agricole. Elle estplutôt d’avis que tout usage autre qu’agricole requiert uneanalyse au cas par cas et qu’il est nécessaire de laisser laprérogative décisionnelle à la CPTAQ, qui est « mieux placéepour assurer un traitement uniforme et équitable desdemandes ». L’UMQ souscrit à l’objectif poursuivi et estimeque les cinq types de situations décrites dans la propositionrépondent à un besoin. Cependant, elle préconise plutôt uneliste d’usages limitée à certaines activités (municipales,certains équipements d’intérêt public, certains typesd’activités agricoles et para-agricoles) et que cette liste soitbonifiée ou adaptée par MRC en fonction des enjeux et desparticularités régionales et des visions de développementqui émergeront notamment d’un plan de développement dela zone agricole. Pour sa part, la FQM accueille favorablementla proposition, précisant toutefois que la liste des usagesnon agricoles à réglementer par le gouvernement devra êtrerévisée périodiquement, sans compromettre l’exercice desactivités agricoles.

Les appréhensions soulevées, à savoir les craintes dedéstructuration du milieu agricole, du « mur à mur », d’une

liste d’activités préétablie et inflexible, sont compréhensiblesdans le contexte où nous n’avons pas eu l’occasion d’endiscuter davantage et elles doivent être prises enconsidération. Cependant, nous croyons qu’elles nedevraient pas nous détourner de l’objectif poursuivi qui estd’alléger l’application de la Loi, sans nuire aux activitésagricoles et sans compromettre la pérennité de la zoneagricole. Cela est important pour la clientèle et celapermettrait aux principaux acteurs concernés (municipalités,producteurs agricoles, CPTAQ) de mettre leur énergie à labonne place, plutôt que sur le traitement ponctuel dedemandes qui, en bout de piste, sont pratiquement toujoursautorisées.

À la suite des commentaires et des suggestions reçus, nousestimons :

• que plusieurs des appréhensions soulevéess’estomperont lorsque le cadre et les conditionsd’application des règlements seront précisés;

• que la consultation avec les organismes doit sepoursuivre afin de prioriser les usages ou les activitésqui seront réglementées à l’intérieur des cinq typesd’objets présentés;

• que la liste des activités à réglementer devrait être revuepériodiquement avec les organismes concernés pourtenir compte de l’évolution des différentes situationsvisées et, notamment, des perspectives que laisserontentrevoir les plans de développement de la zone agricole;

• que la LPTAA devrait être modifiée pour permettre augouvernement de réglementer en ces matières.

Les mesures proposéesEn conséquence, nous recommandons :

• que le MAPAQ procède à l’élaboration de règlementsprécisant les cas et les conditions d’application desusages ou activités qui auront été jugés prioritaires à lasuite d’une consultation des organismes concernés;

• que la LPTAA soit modifiée pour permettre augouvernement de réglementer en ces matières;

• que la liste des activités à réglementer soit revuepériodiquement avec les organismes concernés.


2.1.2. Simplification des processus pour lesgrands projets économiques

La problématiqueIl arrive que des promoteurs présentent des projetsannonçant un potentiel économique d’importance ayant deseffets structurants ou touchant le territoire de plusieursmunicipalités. Ces projets peuvent être assujettis à plus d’unprocessus gouvernemental d’autorisation, par exemple celuide la CPTAQ tout comme celui du Bureau des audiencespubliques sur l’environnement (BAPE). Le fait que cesprocessus soient entièrement distincts l’un de l’autreentraîne des délais supplémentaires, souvent considérables.

Lorsqu’elle dispose de demandes de cette nature, laCommission ne met jamais en doute l’opportunité de cesprojets. Elle examine ces demandes dans la perspectived’éliminer ou de réduire les contraintes sur l’agriculture, enportant une attention particulière aux sites ou aux tracés demoindre impact. Elle assortit souvent ses décisions ou sesavis de conditions permettant d’atteindre cet objectif.

Par ailleurs, l’examen du BAPE se conclut par un rapport quiest remis à la ministre du Développement durable, del’Environnement et des Parcs et la décision finale de donnersuite au projet est prise par le gouvernement.

Les mesures proposéesDans ce contexte, nous recommandons :

• d’élargir les circonstances dans lesquelles legouvernement peut demander un avis à la Commissionsuivant l’article 66 de la LPTAA, dans les cas où un mêmeprojet doit être présenté à la fois à la Commission et auBAPE;

• de réduire les délais de traitement par le dépôt d’unedemande simultanée devant la Commission et le BAPEplutôt que de façon séquentielle;

• que soit examinée l’opportunité de développer unmécanisme conjoint d’évaluation, par exemple uneaudition concomitante devant les deux organismes, sanscompromettre la mission et la juridiction des instancesconcernées, si le gouvernement souhaitait réduiredavantage les délais et certains chevauchements.

2.1.3. Renforcer les dispositions de la LPTAArelatives à l’exercice des droits acquis

La problématiqueEn 2001 était introduit à la LPTAA l’article 101.1, qui imposeà toute personne souhaitant, à partir du 21 juin 2001, ajouterune nouvelle utilisation principale à une fin autre quel’agriculture sur une superficie bénéficiant d’un droit acquis,ou modifier l’utilisation existante en une autre utilisation àune fin autre que l’agriculture sur cette même superficie,l’obligation d’obtenir une autorisation de la Commission àcet effet.

En 2002 s’amorçait un long débat devant les tribunaux à lasuite d’une demande de monsieur Théodore Boerboom defaire reconnaître par la CPTAQ son droit acquis dans le butde construire, sans autorisation de la Commission, uneseconde résidence sur sa superficie de droits acquis.

Le 25 septembre dernier, en refusant d’entendre l’appel dela CPTAQ, la Cour suprême mettait fin à ce débat dont lerésultat est aujourd’hui qu’il n’est pas interdit à une personned’implanter un second usage sur une superficie de droitsacquis, dans la mesure où cet usage est de même nature quecelui qui était à l’origine du droit. Cette interprétation pave lavoie à la multiplication d’usages résidentiels en zone agricoleet commande la prudence quant aux conséquences que celapourrait occasionner.

Nous avons entendu des signaux contradictoires, parfoisau sein d’un même organisme, au cours de nos consultationsà propos de l’opportunité d’intervenir pour donner suite à ladécision de la Cour suprême.

La mesure proposéeEn conséquence, nous recommandons :

• d’évaluer les conséquences potentielles de la décisionde la Cour suprême dans l’affaire Boerboom;

• d’évaluer, le cas échéant, les autres voies que lamodification législative pour donner suite à cettedécision.


2.1.4. Exclusion d’un lot réinclus aumoment de la révisionde la zone agricole

La problématiqueÀ la suite de la révision de la zone agricole, il est parfoisapparu opportun, pour quelques agriculteurs, de faireréinclure en zone agricole une partie de leur propriété qui enavait été exclue lors des négociations avec la MRC. Ceci visaità leur permettre de poursuivre leurs activités agricoles durantquelques années, en attendant que le développement urbainatteigne leur propriété.

Depuis quelques années, on note qu’un certain nombre deces agriculteurs quittent leur profession et que lesmunicipalités doivent demander l’exclusion de ces propriétésde la zone agricole. Ces cas ne posent pas problème à laCommission puisque les enjeux de protection du territoireavaient été déterminés lors de la révision des limites de lazone agricole. La décision favorable à l’exclusion est doncautomatique.

Malgré cela, le processus décisionnel prévu dans la LPTAA, àpartir de la préparation de la demande en passant par les avisrequis, l’orientation préliminaire, la décision puis l’avis aubureau de publicité des droits, s’avère lourd pour traiter descas n’amenant aucun enjeu pour l’agriculture. Le milieumunicipal désire qu’une procédure plus souple soit mise enplace.

La mesure proposéeNous proposons donc :

• l’élaboration d’une procédure allégée permettant de traitersimplement et rapidement les exclusions de la zoneagricole de lots y ayant été réinclus à la suite de la révision.

2.2. Les demandes à portée collective pourla fonction résidentielle

La problématiqueDepuis 2001, alors que des bonifications ont été apportéesaux dispositions entrées en vigueur en 1997, la LPTAApermet à une MRC ou à une communauté métropolitaine deprésenter à la Commission une demande à portée collectivevisant à déterminer dans quels cas et à quelles conditionsde nouvelles utilisations résidentielles pourraient êtreimplantées :

• dans un îlot déstructuré de la zone agricole;

• sur des lots d’une superficie suffisante pour ne pasdéstructurer la zone agricole, situés dans des secteursprécisés dans le SAD ou dans un projet de modificationou de révision d’un tel schéma.

Ces mesures découlent principalement du volume importantde demandes d’autorisation pour de nouvelles utilisationsrésidentielles, de la difficulté de les traiter avec cohérenceet souplesse dans le cadre d’une approche au cas par cas etde l’intérêt d’une approche de zonage permettant derépondre aux besoins, dans le cadre d’une vision d’ensembleet d’une approche concertée conduisant à des consensus.Soulignons que traitée individuellement, cette catégorie dedemandes à des fins résidentielles obtient le plus faibletaux d’autorisation par la Commission.

Afin de favoriser la conclusion d’une entente tenant comptedes particularités de la zone agricole dans chacun desmilieux, la LPTAA précise que les personnes intéressées parla demande sont la MRC ou la communauté métropolitaine,la municipalité locale et l’association accréditée. Pour lemême motif, la Loi exige l’accord de la MRC, de l’UPA et desmunicipalités locales concernées par la demande avant quela Commission ne rende une décision favorable. L’exigencede l’avis favorable des producteurs agricoles a été remiseen question par des instances municipales lors desaudiences de la CAAAQ et cette dernière a recommandé quela décision de la Commission ne soit pas subordonnée à unavis favorable de l’UPA.

Notre proposition initiale ne contenait délibérément aucunemodification à cet égard. Elle prévoyait même unélargissement de la formule actuelle à d’autres usages quele résidentiel. De ce fait particulièrement, elle a été fortementcritiquée par les instances municipales.


Cette proposition d’élargir la formule actuelle à d’autresusages a été modifiée de façon importante. Elle est revue à lasection suivante. Par ailleurs, en ce qui concerne lesdemandes à portée collective à des fins résidentielles, nousne jugeons pas pertinent de modifier la formule actuelle pourles motifs suivants :

• les producteurs agricoles, eux, n’ont pas le choix d’exercerleurs activités en zone agricole, contrairement aux autrescitoyens ou entreprises;

• les activités des producteurs agricoles sont importantesau plan socio-économique. Selon les données du MAPAQ,on dénombrait, en 2007, près de 30 000 exploitationsagricoles, ayant généré des revenus de 6,9 milliards dedollars et procuré de l’emploi à près de 60 000 personnes.Il s’agit d’ailleurs de la première source d’emplois dusecteur primaire au Québec;

• les exploitations agricoles procurent aux municipalitésune part importante de leurs revenus. La richesse foncièreagricole représente en effet le quart des revenus fonciersimposables pour près de 30 % des municipalités;

• s’ils sont présents partout dans la zone agricole à l’échelledu Québec, les producteurs agricoles sont par contreminoritaires et l’équilibre des forces est plutôt frêle etjoue rarement en leur faveur;

• finalement, d’un point de vue bien pragmatique, laformule actuelle fonctionne et donne des résultats : 28MRC et le tiers des municipalités disposant d’une zoneagricole (333) se sont déjà engagées dans cettedémarche.

La première partie du texte portant sur les progrès accomplisdémontre que cette nouvelle approche est déjà bien engagée.Elle fait état de l’intérêt et des avantages de la demande àportée collective, tant pour le monde agricole que pour lemonde municipal. Entre autres choses, cette pratiqueencourage à raffiner le travail de caractérisation de la zoneagricole ayant été réalisé lors de la mise à jour d’un SAD. Ellefavorise un travail concerté des instances les plusdirectement intéressées à implanter de nouvelles utilisationsrésidentielles en zone agricole, dans le cadre d’une visiond’ensemble et dans une perspective à long terme. Maissurtout, elle permet de convenir de mesures garantissantune meilleure protection des secteurs de la zone agricole lesplus dynamiques, tout en favorisant une occupation plus

rationnelle du territoire. La formule des demandes à portéecollective peut toutefois être bonifiée.

En effet, bien qu’il soit parfois possible d’implanter denouvelles utilisations résidentielles dans d’autres endroitsbien circonscrits de la zone agricole, sans que cela n’ait deconséquences sur les possibilités d’utilisation du sol à desfins agricoles et les activités agricoles, les mesures actuellesne permettent que d’autoriser des résidences dans des îlotsdéstructurés et sur des lots d’une superficie suffisante pourne pas déstructurer la zone agricole, situés dans des secteursdéterminés dans le SAD. Dans un tel contexte, en tenantcompte d’ententes intervenues entre des municipalitéslocales, les producteurs agricoles et des MRC, la CPTAQ aparfois autorisé l’implantation de nouvelles résidences dansdes secteurs assimilés à des îlots déstructurés, même siceux-ci ne respectaient pas rigoureusement la définitionqu’en donnent les orientations gouvernementales en matièred’aménagement du territoire.

Il faut donc améliorer la formule pour permettre aux instancesconcernées de régler ces situations dans le respect desorientations gouvernementales. Ceci est important, car leconsensus obtenu à la suite d’une entente entre les partiesse traduit généralement par un règlement de contrôleintérimaire (RCI) ou par une modification du SAD, qui doiventl’un ou l’autre recevoir l’aval du gouvernement.

D’ailleurs, il serait souhaitable que des échanges se tiennent,à l’échelle régionale, entre la MRC et des représentantsgouvernementaux, contactés par l’entremise du MAMROT,avant que ne soit entreprise la discussion avec la CPTAQ,afin d’éviter que le résultat de la démarche ne soit pas jugéconforme aux orientations gouvernementales en matièred’aménagement du territoire.

Les mesures proposéesDans ce contexte, nous recommandons :

• qu’un troisième volet soit ajouté à la formule actuelledes demandes à portée collective et que ce volet viseune affectation résidentielle particulière ou devillégiature, déterminée ou à être déterminée dans le SAD,conforme aux orientations gouvernementales, ou à unprojet de modification ou de révision d’un tel schéma. Cevolet doit viser les territoires situés à l’extérieur descommunautés métropolitaines;


• qu’avant d’entreprendre une démarche de demande àportée collective auprès de la Commission, les MRCtiennent, à l’échelle régionale, des échanges avec desreprésentants gouvernementaux, contactés parl’entremise du MAMROT, afin d’éviter que le résultat de ladémarche ne soit pas jugé conforme aux orientationsgouvernementales en matière d’aménagement duterritoire;

• que des lieux d’échanges soient organisés, sous laresponsabilité des services professionnels de la CPTAQ,permettant de mieux faire connaître les avantages desdemandes à portée collective avec l’apport des MRC ayantretenu cette approche. Ces échanges permettraient demettre en commun les expériences et de susciter l’intérêtauprès des instances municipales qui souhaiteraientrecourir à cette nouvelle approche, dans une perspectived’ensemble, concertée et avec une vision à long terme.

2.3. L’arrimage avec les plans dedéveloppement de la zone agricole

La problématiqueLa proposition initiale d’élargir la formule actuelle desdemandes à portée collective à d’autres usages que lerésidentiel n’a pas recueilli l’appui des organismes consultés.L’UPA s’est dite tout à fait en désaccord avec son contenu eta estimé que ce type de demande doit continuer de fairel’objet de décisions de la Commission « au cas par cas ». Deleur côté, les instances municipales ont reconnu l’intérêt dela formule, mais l’ont interrogée particulièrement sous deuxaspects :

• le fait que le recours à cette formule était conditionnel aurèglement préalable de la fonction résidentielle en zoneagricole, par l’entremise d’une demande à portéecollective;

• le fait qu’après avoir réalisé un plan de développementde la zone agricole, en concertation avec les producteursagricoles et les autres partenaires intéressés parl’aménagement et le développement de la zone agricole,un avis favorable de l’UPA soit toujours nécessaire pourque la Commission puisse rendre une décision favorable.

Dans les circonstances, notre réflexion a évolué. Nousconservons l’esprit qui animait cette approche (vued’ensemble, perspective à long terme, traitement global),en l’orientant davantage sur le nécessaire arrimage avec lesplans de développement de la zone agricole.

Il serait en effet déplorable qu’après le travail decaractérisation, de planification de l’aménagement et dudéveloppement de la zone agricole, réalisé dans le cadred’une approche d’ensemble et concertée avec tous lespartenaires, on revienne en arrière pour traiter au cas parcas les demandes qui pourraient résulter de la démarche(usages autres qu’agricoles, morcellement), en l’absenced’un mécanisme prévu à cet effet dans la LPTAA.

Il faut donc habiliter la CPTAQ à conclure des ententes avecles MRC, ou les CM, sur toute matière relevant de sacompétence relativement au contenu de la zone agricole,excluant les frontières, après la réalisation et l’approbation,par les autorités appropriées, d’un plan de développementde la zone agricole et la mise à jour d’un SAD conformémentaux orientations gouvernementales en matièred’aménagement. Ces ententes prendraient la forme d’unedécision de la Commission visant des usages autresqu’agricoles ou le morcellement de terres.

Une telle approche, pragmatique et efficace, s’impose. Ellepermettra de mieux tenir compte des caractéristiques dechacun des milieux, facilitera la concertation des instancesmunicipales et agricoles concernées, diminueraprogressivement le traitement des demandes ponctuelles,simplifiera l’administration de la LPTAA et contribuera àrendre claires pour tous les règles du jeu relatives auxmatières contenues dans l’entente.

Que ce soit pour les usages autres qu’agricoles ou pour lemorcellement de terres, il est impératif de tenir compte de laréalité de chacun des milieux. La protection et ledéveloppement de la zone agricole sont essentiels partout.Cependant, la façon d’atteindre ces objectifs doit s’adapteraux différents contextes, tant agricoles que socio-économiques. Peut-on traiter de la même façon des milieuxaussi différents que Ville de Laval, Barraute en Abitibi-Témiscamingue, Saint-Hyacinthe, l’Île-aux-Allumettes, Lévis,Chartierville, Rimouski et Val-d’Espoir en Gaspésie? Ausurplus, une même municipalité peut regrouper différentscontextes qui requièrent des adaptations, à son échelle, àl’intérieur même de sa zone agricole.


Certains diront qu’il est prématuré d’aller dans cette direction.Rappelons qu’il y a 15 ans, c’est exactement ce qu’on visaiten recommandant la mise en œuvre d’expériences pilotesdans 10 MRC, dans le cadre de la révision des SAD. Cettevoie était perçue comme une « évolution souhaitable », unevoie d’avenir par l’UMQ, la FQM de l’époque (l’UMRCQ), l’UPA,le MAPAQ, le ministère des Affaires municipales et la CPTAQdans le Rapport final du groupe de travail sur la protectiondu territoire agricole et le développement rural, transmis auministre de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation,le 22 septembre 1993, et qui avait fait consensus.

« Nous sommes rendus à l’étape où il faut explorer cesnouvelles manières de faire pour développer de façonconcrète et empirique, une approche qui colle aux réalitésdes différents milieux, qui favorise les approchesd’ensemble, la responsabilisation et la mise en commundes énergies et des ressources. » (page 21)

Il nous semble que c’est dans cette direction qu’il faut allerplutôt que vers une judiciarisation du processus décisionnelet le maintien d’un régime de traitement des demandes où lecas par cas domine encore après 30 ans d’application de laLoi qui, rappelons-le, est pourtant une loi de zonage.

La mesure proposéeNous recommandons donc :

• d’habiliter la CPTAQ à conclure des ententes avec lesMRC ou les CM sur toute matière relevant de sacompétence relativement au contenu de la zone agricole,excluant ses frontières, après la réalisation etl’approbation par les autorités appropriées d’un plan dedéveloppement de la zone agricole et après la mise à jourd’un SAD en conformité avec les orientationsgouvernementales en matière d’aménagement. Cesententes prendraient la forme d’une décision de laCommission portant sur des usages autres qu’agricoleset le morcellement de terres.

2.4. Le morcellement des terres

La problématiqueDes témoignages devant la CAAAQ ont laissé entendre queles entreprises agricoles actuelles sont généralement degrande taille et que leur acquisition est très difficile en raisond’un coût prohibitif, limitant ainsi l’établissement denouveaux agriculteurs ou le démarrage d’exploitationsagricoles non traditionnelles. Au-delà de ces perceptions,nous avons établi un portrait des modèles de propriétésexistantes en milieu agricole, à partir de données de la fiched’enregistrement du MAPAQ et de Statistique Canada.

Le MAPAQ possède des renseignements sur plus de 30 000entreprises agricoles qui se partagent environ 101 000 unitésd’évaluation. Bien que la superficie moyenne des fermes soitd’environ 115 hectares, celles-ci sont constituées enmoyenne de 3,5 propriétés distinctes. En enlevant les caslimites, soit les parcelles de moins de 2 hectares et lespropriétés de plus de 200 hectares d’un seul tenant, onrecense environ 90 000 unités d’évaluation affichant unesuperficie moyenne d’environ 35 hectares. C’est donc là quese situe le marché moyen des terres agricoles au Québec.

Selon les données de Statistique Canada, qui recense unnombre plus important d’entreprises agricoles, on constateque, peu importe la région, on trouve environ 20 %d’entreprises agricoles qui possèdent 25 hectares et moins.Cette répartition varie d’une région à l’autre, mais ces petitesentreprises occupent une place considérable dans toutesles régions agricoles du Québec, autant en milieu périurbainqu’en régions éloignées des grands centres. Par exemple, laMontérégie recèle environ 25 % d’entreprises agricoles demoins de 25 hectares. Cependant, aucune information dansles données de Statistique Canada ne permet de vérifier sices entreprises sont formées de plus d’une propriétédistincte. En plus de ces données, la connaissance empiriquedu territoire nous fait penser que d’autres propriétés peuventfaire partie du marché des « fermettes », sans êtrecomptabilisées dans les données officielles. Au-delà de cemarché potentiel, les décisions rendues par la CPTAQ surdes demandes à portée collective amènent aussi, danscertains milieux, diverses possibilités d’établissement surdes superficies réduites permettant la réalisation d’activitésagricoles.


Lors des modifications apportées à la LPTA en 1989, lelégislateur a voulu simplifier les transactions foncières entreagriculteurs en soustrayant du processus décisionnel de laCommission les aliénations amenant la création d’unitésfoncières couvrant plus de 100 hectares. Ainsi, le législateurindiquait qu’une telle propriété peut supporter une très vastegamme de productions, peut également se prêter auxchangements éventuels de type ou de dimension desexploitations agricoles (la polyvalence) et peut permettre degénérer un revenu agricole favorisant la pérennité del’exploitation agricole dont elle fait partie. Au-delà de l’article29.2 de la LPTAA, la réglementation mise en place simplifieaussi certaines transactions pour le monde agricole, enpermettant, sans procéder à des demandes, la réalisation demorcellements consolidant des propriétés agricoles voisineset ne générant pas de parcelles résiduelles.

Au fil des années, la CPTAQ a eu à rendre de nombreusesdécisions portant sur le morcellement en se basant sur lecritère de la LPTAA « la constitution de propriétés foncièresdont la superficie est suffisante pour y pratiquerl’agriculture », mais basées également sur l’objet de la loiédicté à son article 1.1 et tenant compte aussi des autrescritères prévus à l’article 62. La Commission a effectué uneréflexion sur la problématique du morcellement et a publiéun document en faisant part à l’automne 2007. À partir desdécisions rendues en 2003-2004, on constate que la CPTAQa autorisé toutes les demandes visant à créer des unitésfoncières plus grandes que 60 hectares et qu’elle a autoriséla majorité des demandes amenant la création d’unitésfoncières de plus de 30 hectares. Ainsi, les décisions renduessemblent permettre de maintenir les modèles des entreprisesagricoles existantes, sans nécessairement rendre obligatoireune consolidation inopportune. Cependant, dans une optiquede simplification administrative de l’application de la LPTAA,il serait opportun que les intervenants agricoles (MAPAQ, LaFinancière agricole du Québec, UPA) puissent échanger surl’opportunité de réduire la superficie précisée dansl’article 29.2 soustrayant le morcellement à l’obligation deprocéder par le processus décisionnel.

Chaque région, chaque MRC, voire chaque municipalitépossède ses caractéristiques agricoles. Ceci a mené à ladéfinition de modèles agricoles différents, adaptés auxconditions biophysiques de leur territoire. De plus,l’occupation originale du territoire, découlant de la mise enplace des limites cadastrales, a influencé la tenure des terres.Il pourrait être intéressant de vérifier si l’agriculture a

développé des modèles d’occupation des terres différentsen fonction de ces particularités régionales. Ceci pourraitfaciliter la gestion des décisions visant le morcellementagricole, mais pourrait amener le désavantage de créer desghettos réservés à certains modèles de production agricole.

Si l’existence d’un modèle foncier commun semblepertinente, une demande pourrait être faite par une instancemunicipale, accompagnée d’une entente avec le milieuagricole, pour autoriser d’office toute transaction aux finsd’agriculture maintenant le modèle foncier déjà présentauprès des entreprises agricoles d’une unité territorialedonnée. Au-delà de cette autorisation générale, la CPTAQpourrait continuer à recevoir toute autre demande demorcellement, afin de permettre la réalisation de projetsagricoles particuliers ne répondant pas à l’autorisationaccordée.

Alors qu’une consolidation se réalise dans certainesproductions, on assiste à l’émergence de nouvellesproductions répondant à des créneaux particuliers, biensouvent avec des mises en marché locales basées sur defaibles volumes. Ces entreprises agricoles sont souventexploitées par de nouveaux agriculteurs qui conservent àl’occasion une autre carrière. Autant les autres grands piliersde l’agriculture devront s’adapter à ces nouveauxdéveloppements de l’agriculture, autant la lecture et lacompréhension du critère « la constitution de propriétésfoncières dont la superficie est suffisante pour y pratiquerl’agriculture » devront tenir compte des nouveaux besoinsagroalimentaires québécois et extérieurs. La volontégouvernementale d’utiliser l’agriculture comme levier dedéveloppement économique régional devra être considéréedans l’application de la LPTAA afin de favoriser l’émergencede nouveaux modèles de fermes, favorisant le pleindéveloppement du potentiel agricole de la zone agricole.Bien que ne faisant pas partie des critères d’application dela LPTAA, la Commission pourrait recueillir de nombreuxrenseignements pertinents pour la compréhension de ladynamique agricole découlant de l’adoption d’une politiqueagricole gouvernementale ou de plans de développementde la zone agricole.

Ces nouvelles dynamiques du marché des terres pourraientrépondre à un des besoins d’espace pour les nouveauxarrivants en agriculture, tel que l’a déterminé la CAAAQ.


Les mesures proposéesNous proposons donc :

• d’approfondir la réflexion sur la diminution de la superficiepermettant l’accès à la simplification administrativeprévue à l’article 29.2 de la loi portant sur les aliénationspermises sans l’autorisation de la Commission;

• que les demandes de morcellement qui résulteront del’adoption des plans de développement de la zoneagricole, à la suite de la mise à jour d’un SAD conformeaux orientations gouvernementales, soient traitéesglobalement par la CPTAQ dans le cadre du pouvoirhabilitant recommandé à la section 2.3 du rapport;

• que la reddition de comptes annuelle de la CPTAQ, dansle domaine du morcellement à des fins agricoles, soitbonifiée de façon à faciliter l’analyse des nouveaux enjeuxdécoulant des recommandations de la CAAAQ.

2.5. Les ajustements aux critèresdécisionnels de la LPTAA

La problématiqueIl n’y a pas ici de valeur ajoutée à exposer une longueproblématique pour introduire chacun des ajustementsproposés à la LPTAA. Ces derniers parlent d’eux-mêmes.Précisons simplement que nous les avons ciblés parce quenous croyons qu’ils contribueront à une évolutionsouhaitable de la Loi.

Ces ajustements permettraient à la Commission deconsidérer l’ensemble d’une situation, puis d’être en mesurede rendre une décision pertinente, motivée et crédible dansle milieu. Ils contribueraient également à une meilleure qualitédes avis exigés de la part des différentes instances dansl’application de la LPTAA.

Les mesures proposéesNous recommandons donc de modifier la LPTAA de façon à :

• rappeler l’exigence posée à la Commission de considérerle contexte des particularités régionales dans l’énoncéintroduisant les critères dont elle doit tenir compte pourrendre une décision dans une affaire qui lui est soumise;

• préciser le critère portant sur les conditions socio-économiques nécessaires à la viabilité d’une collectivitérurale, en y ajoutant l’exigence d’observations soumisespar une municipalité, une MRC ou une communauté, parexemple;

• s’assurer que le rejet d’une demande, pour le seul motifqu’il y a des espaces appropriés disponibles hors de lazone agricole d’une municipalité, ne soit possible quesur le territoire d’une communauté métropolitaine, d’unerégion métropolitaine de recensement ou d’uneagglomération de recensement;

• ajouter à la liste des organismes qui peuvent soumettredes observations à la Commission relativement à l’effetd’une demande sur le développement économique d’unerégion, une MRC et un ministère, en l’occurrence, leministère du Développement économique, del’Innovation et de l’Exportation;

• rendre plus transparents les éléments considérés dansl’étude du critère relatif à la constitution de propriétésfoncières dont la superficie est suffisante pour y pratiquerl’agriculture.

3. Les mesures d’ordre général

3.1. La création d’un lieu de discussion etde concertation

La problématiqueLa protection du territoire agricole et le développementrégional touchent l’ensemble de la population québécoiseet ne peuvent évoluer en vase clos. Bien que les visions dechacun des groupes intéressés par ces sujets, souventsensibles, ne soient pas toujours en parfaite harmonie, nouscroyons qu’elles ne sont pas irréconciliables et que lespartager contribuerait, à tout le moins, à développer unelecture commune de la situation et à créer un climat pluspropice à la recherche de solutions, dans l’intérêt de laprotection de la zone agricole et de son développement.

En réunissant périodiquement des acteurs représentatifs dessphères d’activité intéressées au premier chef par lesquestions de zonage agricole et d’aménagement du territoire,


des problématiques pourraient être mieux cernées, desdonnées échangées et des solutions, trouvées aux problèmesdécoulant de la délicate cohabitation des usages dans lazone agricole.

Les mesures proposéesDans cet esprit, nous recommandons donc :

• de créer un lieu de discussion et de concertation sousl’autorité du ministre de l’Agriculture, des Pêcheries et del’Alimentation du Québec;

• que des représentants institutionnels et politiques desministères, organismes et groupes suivants y soientinvités :

- le MAMROT,- la CPTAQ,- l’Union des producteurs agricoles,- l’Union des municipalités du Québec,- la Fédération québécoise des municipalités,- Solidarité rurale du Québec,- les communautés métropolitaines;

• que les représentants institutionnels et politiques invitésà participer aux échanges se déroulant sous les auspicesde ce lieu de discussion et de concertation se réunissentau moins une fois par année.

3.2. Le développement d’un nouvel indicateur degestion de la zone agricole

La problématiqueÀ force de répéter que la zone agricole couvre 6,3 millionsd’hectares et que sa superficie n’est occupée qu’à 53 % pardes fermes, on occulte une grande partie de la réalité. Eneffet, la superficie de la zone agricole réellement cultivableest de loin inférieure aux chiffres véhiculés. L’ensemble desusages (usages commerciaux, industriels, résidentiels,institutionnels, etc.) et des infrastructures que l’on y trouve,ainsi que les différentes contraintes de type réglementaireavec lesquelles les agriculteurs doivent composer, diminuentd’autant les possibilités de pratiquer l’agriculture et lesactivités agricoles.

Une chose est certaine cependant : il y a moins de superficiescultivables qu’il y en avait au moment de l’adoption de laLPTA et, surtout, ces superficies diminuent à chaque annéesans qu’un signal fort sur cette diminution et sesconséquences à long terme soit systématiquement envoyé.

Un outil de mesure des terres cultivables serait utile à tousles acteurs intéressés par la protection et le devenir de lazone agricole, ainsi que par l’aménagement du territoire(ministères, Commission, acteurs municipaux et agricoles).Il permettrait de donner l’heure juste, d’alimenter lesréflexions et d’établir, par la suite, des objectifs quantifiablesde protection. Les outils géomatiques existantspermettraient de dresser un tel portrait, ce qui n’était pas lecas il y a dix ans, et contribueraient avantageusement à laconception d’un indicateur significatif de l’évolution desterres cultivables. Les résultats obtenus par l’entremise dece nouvel indicateur pourraient être mis en relation, par lasuite, avec des objectifs de productivité découlant de lanouvelle politique agricole.

Combiné aux mesures existantes de reddition de comptesannuelle de la Commission relative à l’évolution desfrontières de la zone agricole (exclusions et inclusions) et àcelles des superficies occupées par des exploitationsagricoles, ce nouvel outil contribuerait à fournir un portraitle plus exact possible de la quantité de terres disponiblespour l’agriculture à long terme. À cet égard, il seraitintéressant qu’à terme, les données extraites de cet outilviennent supporter la mesure de l’atteinte des objectifsgouvernementaux intégrés dans la Stratégiegouvernementale de développement durable.

Nous convenons que la LPTAA n’a pas pour seul objectif depréserver les terres de bonne qualité au Québec et il estnormal que la zone agricole englobe aussi des terres demoindre potentiel puisqu’elle doit former un ensemblepropice à la pratique de l’agriculture et favoriser la protectionet le développement des activités et des entreprisesagricoles. Ce constat ne doit pas nous empêcher de mettreau point l’outil dont il est ici question, car qui peutsérieusement garantir aujourd’hui que nous auronsconservé nos meilleures terres ou que nous aurons assezde terres cultivables au Québec dans 30, 40 ou 50 ans?


Les mesures proposéesIl nous apparaît donc pertinent :

• que le MAPAQ amorce la conception de ce nouvelindicateur de gestion de la zone agricole, en élaborantune méthodologie permettant de dresser un premier bilandes terres cultivables au Québec, par régionmétropolitaine et MRC;

• que l’on conçoive cet outil de façon à ce qu’il soitfacilement mis à jour par la suite, pour permettre à laCommission d’en rendre compte annuellement dans sonrapport de gestion, comme elle le fait pour l’évolutiondes superficies dans la zone agricole (inclusions/exclusions) et pour les superficies occupées par lesexploitations agricoles.

3.3. Le renouvellement du messagegouvernemental relatif à l’importance de laprotection du territoire agricole

La problématiqueLes propos entourant le besoin d’un lieu de discussion, auplus haut niveau, et la nécessité de concevoir un nouvelindicateur portant sur l’évolution des superficies cultivablesillustrent le besoin de renouveler le message gouvernementalrelatif à la pertinence de protéger la zone agricole et à lavaleur des outils d’aménagement du territoire mis àcontribution pour assurer cette protection, au premier chefdesquels apparaît la LPTAA. L’exercice actuel demodernisation de cette loi est plus que jamais l’occasiond’en expliquer l’utilité, les effets bénéfiques et la contributionimportante à l’aménagement rationnel du territoire québécois.

Nous saluons l’énoncé de la Vision gouvernementale d’avenirpour l’agriculture et l’agroalimentaire québécois, qui fait duzonage agricole un des piliers de la politique agroalimentairequébécoise. Nous croyons également que le zonage agricoles’inscrit parfaitement dans la Stratégie gouvernementale dedéveloppement durable 2008-2013, qui vise à concilier lestrois dimensions du développement (économique, social etenvironnemental) et à assurer la cohésion de l’interventiongouvernementale, où tous les ministères et organismes dugouvernement sont conviés à y apporter leur contribution.La LPTAA est une loi d’ordre public d’envergure, qui a fait saplace, qui fait l’envie de plusieurs et qui mérite de continuerà évoluer pour demeurer au cœur des grandes politiques del’État.

La mesure proposéeNous recommandons donc :

• que soit actualisé le message gouvernemental relatif àl’importance de la LPTAA dans le contexte desajustements proposés ainsi que dans le cadre plus largedes améliorations qui seront apportées à la LAU, auxorientations gouvernementales en matièred’aménagement du territoire, au nouveau partage descompétences dans le territoire des communautésmétropolitaines en matière d’aménagement, ainsi qu’auxmesures qui découleront de la réflexion du MAMROTquant à la gestion de l’urbanisation.


PARTIE IVLa conclusion et les prochaines étapes

Le zonage agricole constitue l’un des grandsoutils de développement dont s’est dotée lasociété québécoise à la fin des années 70. Enadoptant la Loi sur la protection du territoireagricole en novembre 1978, le Québec a pris lesgrands moyens, compte tenu de la situation quiexistait à l’époque au plan de l’aménagement duterritoire, et a choisi une voie audacieuse et peucommune pour protéger son patrimoine agricole.Seule la Colombie-Britannique disposait alorsd’un régime comparable en Amérique du Nord.

Cette loi d’envergure, d’intérêt public etd’application générale dans la zone agricole, s’estdonc imposée comme l’instrument requis, lapierre d’assise sur laquelle le Québec s’est appuyépour veiller à la protection de ce patrimoinecollectif que sont les bons sols agricoles. La Loiest entrée progressivement dans les mœurs, afait la preuve de son utilité et a été, au fil des ans,adaptée à l’évolution de son environnement,devenant, en 1996, la Loi sur la protection duterritoire et des activités agricoles (LPTAA).

À la lumière de notre rapport, même si le contexted’origine a beaucoup changé, cette loi demeure,encore aujourd’hui, tout aussi fondamentale.

Par ailleurs, comme toute loi d’intérêt public, età plus forte raison lorsque son application aautant d’incidences sur le développement de noscollectivités territoriales, il est nécessaire de lafaire évoluer pour qu’elle contribue à l’évolutionde notre agriculture et pour qu’elle favorisedavantage un développement harmonieux denos communautés, dans la perspective d’undéveloppement durable et avec la participationaccrue et un engagement soutenu des diversesinstances concernées.

Il nous apparaît donc essentiel que desajustements lui soient apportés, notamment :

• pour faciliter la conciliation des impératifsde protection du territoire et des activitésagricoles avec ceux du développement denos collectivités rurales et urbaines;

• pour mieux prendre en considération lesenjeux différents relatifs à la croissanceurbaine en territoire métropolitain, dans lesagglomérations urbaines et en périphérie deces milieux, et ceux relatifs auxcommunautés rurales dans les régions pluséloignées et les régions ressources, oùl’occupation du territoire est plus que jamaisau centre des préoccupations;

• pour mettre en œuvre les orientationsproposées, soit la diminution des pressionssur la zone agricole, l’appui à l’occupationdynamique du territoire et l’évolution desfaçons de faire;

• pour alléger l’application de la Loi enréglementant certains usages qui n’auraientplus besoin d’être autorisés par laCommission et en simplifiant les processuspour certains grands projets économiques;

• pour favoriser davantage la responsa-bilisation et la concertation de l’ensembledes partenaires intéressés par la gestion dela zone agricole, autour d’une vision à longterme nécessaire à sa pérennité, et poursusciter l’engagement de ces mêmespartenaires dans le développement de lazone agricole.


Rien dans ce que nous proposons ne compromet l’intégritéde la LPTAA ou n’affaiblit le rôle de la Commission deprotection du territoire agricole du Québec. Nous ne visonspas à « assouplir » ou à « affaiblir » la Loi. En maintenantnos objectifs de concilier la protection du territoire agricoleavec le développement de nos collectivités territoriales, ilfaut plutôt faire évoluer les façons de faire, les approches,les modes d’intervention, de manière justement à permettreune plus grande marge de manœuvre et uneresponsabilisation accrue des acteurs pour trouver dessolutions adaptées à chacun des milieux.

C’est de là seulement que peut émerger la souplesserecherchée : dans des approches d’ensemble, concertées,où il est possible d’évaluer l’effet à long terme desinterventions projetées sur le territoire agricole ainsi que surle maintien ou le développement de l’agriculture. Uneapplication au cas par cas, sans cadre de planification, nepourrait conduire qu’à de l’incohérence dans lesinterventions. Et dans l’application d’une loi de zonage,l’incohérence génère de l’injustice et ne peut que provoquer,à la longue, une perte de confiance envers le régimelui-même.

Par ailleurs, il nous apparaît essentiel de situer lesaméliorations proposées dans le cadre plus large de lamodernisation, selon une approche de développementdurable, de l’ensemble du régime actuel de protection duterritoire et des activités agricoles, dont la LPTAA constituel’une des pièces maîtresses, sans en être la seule. La LPTAAfait partie, en effet, d’un ensemble avec la Loi surl’aménagement et l’urbanisme, les compétences descommunautés métropolitaines en matière d’aménagementet de développement, les orientations gouvernementales enmatière d’aménagement du territoire et le rôle central duMAMROT en matière de gestion de l’urbanisation etd’aménagement du territoire.

Cet ensemble de mesures complémentaires constituant lerégime actuel de protection du territoire et des activitésagricoles influence de façon déterminante la pression quipeut s’exercer sur la zone agricole, de même que lesconditions d’exercice des activités agricoles et ledéveloppement de l’agriculture. C’est pourquoi, au terme denos travaux et de la réflexion qu’ont suscitée les échangesque nous avons eus avec les représentants et représentantesdes organismes consultés, nous proposons, avant demodifier la LPTAA, une démarche raisonnée qui s’insère dansl’action élargie du gouvernement.

1. Une approche gouvernementalesynchronisée

La nouvelle politique agricole est attendue auprintemps 2010. L’échéance pour la révision de la LAU aégalement été fixée au printemps 2010. Il est envisagé quele projet de loi sur les paliers intermédiaires portant sur unnouveau partage des compétences en aménagement duterritoire entre les CM et les municipalités régionales de comtésoit présenté dès le printemps 2009.

Le MAPAQ doit conserver le leadership des modificationsapportées à la LPTAA. Ces modifications doivent cependants’intégrer dans une approche gouvernementale synchroniséede modernisation plus globale de ces deux grandes lois etdes orientations gouvernementales en matièred’aménagement du territoire. L’échéance visée pourl’adoption d’une loi modifiant la LPTAA pourrait donc être leprintemps 2010.

À l’occasion de cet exercice de modernisation, la pertinence,les objectifs et les principes qui sous-tendent la Loi, toutcomme le rôle de la Commission de protection du territoireagricole du Québec dans son application, ne doivent enaucun cas être remis en question.

Par ailleurs, les exercices de modernisation de la LPTAA et dela LAU devront également répondre aux impératifs découlantde la Stratégie gouvernementale de développement durableen vigueur depuis le 1er janvier 2008. Il s’agit d’obligationsde résultat menant à revoir certaines pratiques et façons defaire permettant, notamment, d’améliorer la gestion del’urbanisation et de mieux protéger nos meilleurs sols.

Finalement, au même titre que le monde municipal a étéinvité à contribuer à la réflexion sur la modernisation de laLPTAA, le monde agricole doit être associé de près aux travauxentourant la révision de la LAU et des orientationsgouvernementales en matière d’aménagement du territoire.


2. Les travaux préalablesaux modifications législatives

La réflexion menée sur le régime de protection du territoire etdes activités agricoles et les commentaires reçus au sujetdes plans de développement de la zone agricole ont faitressortir la nécessité de poursuivre les travaux sur :

• des problématiques particulières soulevées dans lerapport;

• la détermination d’un dispositif d’accueil des plans dedéveloppement de la zone agricole.

Les problématiques particulièresCertaines problématiques particulières doivent encore êtrerigoureusement documentées avant de retenir une solutionà leur sujet. Essentiellement, il s’agit :

• de prévoir, par règlement, les conditions précises danslesquelles certaines activités (« para-agricoles »,infrastructures municipales, agrotourisme) pourront êtreexercées sans autorisation préalable de la CPTAQ et sansnuire à la pérennité de la zone agricole, ni audéveloppement de l’agriculture;

• d’évaluer l’effet d’une diminution de la superficie exigée(actuellement fixée à 100 hectares) pour une aliénationpermise sans l’autorisation de la Commission et en fixerle seuil;

• trouver des solutions concrètes aux problématiques desterres en friche, du remembrement, du remblaiement deterres agricoles, de façon à conférer une valeur ajoutéeau territoire;

• mesurer l’ampleur de la problématique de la secondemaison sur une superficie de droits acquis (suites del’affaire Boerboom).

Un dispositif d’accueil des plans de développement de lazone agricoleÀ la suite de la CAAAQ, des projets pilotes de plans dedéveloppement de la zone agricole ont été entrepris danshuit MRC.

La pertinence des plans de développement de la zoneagricole fait consensus au sein des instances consultées etle partenariat élargi qui en découle est appelé à jouer un rôlesignificatif dans l’évolution de la dynamique de gestion dela zone. La protection et le développement sontindissociables, car l’agriculture a besoin de bons sols pourse développer et si l’on protège des terres, c’est pour qu’ellesservent au développement de l’agriculture.

Dans ce contexte, il faut habiliter la Commission à traiterglobalement plutôt qu’au cas par cas d’éventuelles mesuresde mise en œuvre des plans de développement de la zoneagricole (usages non agricoles, morcellement).

3. Des mesures immédiates

Dans l’immédiat, les mesures suivantes peuvent déjà êtreretenues et mises en œuvre :

• mise en place d’un forum, sous les auspices du ministrede l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation,regroupant des représentants, au plus haut niveau, desministères et organismes des milieux agricole etmunicipal, au sein duquel les membres seront appelés àpartager leur diagnostic de la protection et de la mise envaleur de la zone agricole et à proposer des solutionsaux problématiques définies;

• conception d’un nouvel indicateur de gestion de la zoneagricole de façon à obtenir un portrait exact dessuperficies réelles disponibles pour l’agriculture, parrégion métropolitaine et MRC, en complémentarité avecles indicateurs relatifs à l’évolution de la superficie de lazone agricole et à la superficie occupée par desexploitations agricoles;

• établissement, avec les communautés métropolitaineset en priorité avec la CMM, d’ententes particulières dedéveloppement de la zone agricole ciblant lesproblématiques et les possibilités spécifiques del’agriculture périurbaine.

Voilà l’essentiel de la démarche proposée à la suite de nosréflexions sur le sujet et des échanges fructueux que nousavons eus tout au long de nos travaux.

09-0

065

Rapport remis au ministre del’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation du Québec

par

Monsieur Bernard OuimetMandataire

Le lundi 6 avril 2009

par bernard ouimet mandataire avril 2009 - mapaq

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