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Evaluation de la mise en œuvre du PAGAM/GFP sur la période 2006 – mi 2009

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Novembre 2009

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Evaluation de la mise en oeuvre du PAGAM/GFP sur la période 2006 - mi 2009 ADE

Rapport final – Novembre 2009 Table des matières

Table des matières

LISTE DES ABRÉVIATIONS

RÉSUMÉ ANALYTIQUE

PRÉAMBULE DÉROULEMENT DE L’ÉVALUATION REMERCIEMENTS DÉMARCHE RETENUE

1 ANALYSE DES PROCESSUS DE CONCEPTION ET DE MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME ......................................................................................................... 1

1.1 GENÈSE ET ÉVOLUTION DU PLAN D’ACTION ................................................................ 1 1.1.1 Diagnostics externes ............................................................................................ 1 1.1.2 Processus de réforme des systèmes de gestion des finances publiques

au Mali .................................................................................................................... 3 1.1.3 Analyse du processus d’élaboration/formulation initiale du

PAGAM/GFP et extensions successives ......................................................... 6 1.2 MODALITÉS DE L’EXÉCUTION DU PLAN D’ACTION ...................................................... 8

1.2.1 Structuration du plan d’action ............................................................................ 8 1.2.2 Dispositif institutionnel d’encadrement et de suivi ....................................... 10 1.2.3 Coopération avec les Partenaires Techniques et Financiers ........................ 12 1.2.4 Dispositif de Financement ................................................................................ 13 1.2.5 Conclusion sur les modalités d’exécution du plan d’action. ......................... 16

1.3 ADÉQUATION, EXHAUSTIVITÉ ET PERTINENCE DU PAGAM/GFP AVEC LES PROBLÈMES À RÉSOUDRE AU MOMENT DE SA CONCEPTION ..................................... 16

1.3.1 Analyse du cadre logique ................................................................................... 16 1.3.2 Analyse des outils retenus pour la mise en œuvre du programme .............. 27 1.3.3 Analyse de la pertinence de la stratégie retenue en termes de

cohérence, d’adéquation et d’exhaustivité par rapport aux problèmes à résoudre. ................................................................................................................. 32

2. ANALYSE DES RÉALISATIONS DU PAGAM/ GFP ............................................... 39 2.1 ANALYSE DES ACTIVITÉS DU PROGRAMME .................................................................. 39

Axe 1: Améliorer la qualité de préparation et d’exécution du Budget .................... 41 Axe 2 : Développer l’efficacité des administrations économiques et financières ... 45 Axe 3 : Intégrer les financements extérieurs aux procédures budgétaires

nationales ............................................................................................................. 54 Axe 4 : Accroître l'efficacité et la transparence des procédures de passation

des marchés publics ............................................................................................ 56 Axe 5 : Renforcer la gouvernance et la transparence .................................................. 59

2.2 ANALYSE DES RÉSULTATS PAR THÈMES PRINCIPAUX ................................................. 66 2.2.1 Chantiers juridiques et réglementaires ............................................................. 66 2.2.2 Décentralisation et déconcentration : les limites du processus .................... 68 2.2.3 Interconnexion : déploiement du réseau et interfaçage ................................ 68 2.2.4 Dynamique du renforcement des ressources humaines et des

compétences ........................................................................................................ 70



2.3 ANALYSE DES RÉSULTATS SELON LES 5 CRITÈRES DE L’ÉVALUATION ..................... 72 2.3.1 Pertinence ............................................................................................................ 72 2.3.2 Efficacité .............................................................................................................. 72 2.3.3 Efficience ............................................................................................................. 74 2.3.4 Impact .................................................................................................................. 76 2.3.5 Durabilité/viabilité ............................................................................................. 77

2.4 EVALUATION DES FORCES ET FAIBLESSES DU PILOTAGE ET DU SUIVI DU PLAN D’ACTION ................................................................................................................ 78

3. RECOMMANDATIONS POUR UN PAGAM/GFP 2 .............................................. 83 3.1 HÉRITAGE DU PAGAM/GFP ...................................................................................... 83 3.2 ATTENTES ET NOUVEAUX DÉFIS EN MATIÈRE DE GFP ............................................ 84 3.3 OPPORTUNITÉ DE L’ACCÉLÉRATION DE LA MISE EN ŒUVRE DE LA

GESTION AXÉE SUR LES RÉSULTATS (GAR) ................................................................. 86 3.4 RENOUVELLEMENT MÉTHODOLOGIQUE .................................................................... 86

COMMENTAIRES REÇUS ET RÉPONSES DE LA MISSION ................................................. 91

ANNEXES

ANNEXE 1 : CHRONOGRAMME DE LA MISSION

ANNEXE 2 : STRUCTURES VISITÉES ET PERSONNES RENCONTRÉES

ANNEXE 3 : LISTE DES SOURCES ET DOCUMENTS CONSULTÉS

ANNEXE 4 : COMPARAISON PAR AXE DES VERSIONS DE 2006 ET 2007 DES CADRES LOGIQUES

ANNEXE 5 : COMPARAISON DES ACTIVITÉS DÉFINIES DANS LE CADRE LOGIQUE DE 2007 AVEC CELLES SUIVIES PAR LA CARFIP EN 2009.

ANNEXE 6 : ACTIVITÉS NEUTRALISÉES PAR EXTRANT

ANNEXE 7 : ANALYSE D’UN ÉCHANTILLON DE PIÈCES JUSTIFIANT LA RÉALISATION DES ACTIONS/ACTIVITÉS – ANNÉE 2008

ANNEXE 8 : FINANCEMENT DU PAGAM/GFP

ANNEXE 9 : TERMES DE RÉFÉRENCES DE LA MISSION D’ÉVALUATION



LISTE DES TABLEAUX

TABLEAU 1 : RÉFÉRENCES UTILISÉES PAR LES PTF DANS L’ORIENTATION DU PAGAM/GFP ......................................................................................................... 2

TABLEAU 2 : RÉCAPITULATION DES EXTRANTS DU PAGAM/GFP ........................................ 9

TABLEAU 3 : INFORMATIONS CONTENUES DANS LA MATRICE DU CADRE LOGIQUE .......... 17

TABLEAU 4: EXTRAIT DU CADRE LOGIQUE VERSION 2006 EXEMPLE AXE 2 P.11 ............... 20

TABLEAU 5 : DÉTAIL DU PLAN D'ACTION AXE 2 EXTRANT 1 DU CL 2006 ............................ 21

TABLEAU 6: EXTRAIT DU CADRE LOGIQUE PAGAM/GFP (AOÛT 2007) VERSION COURTE: EXEMPLE DE L’AXE 2, P.3 ...................................................................... 22

TABLEAU 7 : EXEMPLE DE SIMILITUDE ENTRE LES ACTIVITÉS ET LES HYPOTHÈSES RETENUES DANS LA MATRICE DE 2007 (AXE1-EXTRANT 3, P.3) ..................... 24

TABLEAU 8 : EXTRAIT DU CADRE LOGIQUE PAGAM/GFP VERSION AOÛT 2007 SANS LES ACTIVITÉS FIN AXE 3 P. 6 ..................................................................... 25

TABLEAU 9 : EXTRAIT DU CL 2007, AXE 3, EFFET 5, EXTRANT 5.1 ...................................... 25

TABLEAU 10 : EXTRAIT DU CADRE LOGIQUE 2007 (VERSION COURTE) LISTANT LES ACTIVITÉS RELATIVES AU PREMIER EXTRANT DE L'AXE 2 ....................... 26

TABLEAU 11 : INDICATEURS D'IMPACT ET D'EFFET SUIVIS DANS LA MATRICE DE MESURE DU RENDEMENT .................................................................................... 29

TABLEAU 12 : PLAN DE FORMATION 2009 .............................................................................. 71

TABLEAU 13 : ANALYSE DU CADRE DE MESURE DU RENDEMENT DU PAGAM/GFP ..... 73

TABLEAU 14 : DONNÉES BUDGÉTAIRES DU PAGAM/GFP ................................................ 75

TABLEAU 15 : RÉUNIONS DU COMITÉ TECHNIQUE DU PAGAM/GFP ............................. 78

TABLEAU 16 : RÉPARTITION DES EXTRANTS PAR STRUCTURES OPÉRATIONNELLES ......... 79

LISTE DES FIGURES

FIGURE 1 : LIEN ENTRE LA TERMINOLOGIE DU CADRE LOGIQUE ET CELLE DES INDICATEURS .......................................................................................................... 20

FIGURE 2 : RELATIONS ENTRE LES HYPOTHÈSES ET LA HIÉRARCHIE DES OBJECTIFS ...... 23

LISTE DES GRAPHIQUES GRAPHIQUE 1: OPÉRATIONNALISATION DES ACTIONS/ACTIVITÉS ...................................... 66


Rapport final – Novembre 2009 Abréviations

Liste des abréviations

ABS Aide budgétaire sectorielle ABG Aide budgétaire générale ACDI Agence canadienne pour le développement international AFRITAC Centre régional d’assistance technique pour l’Afrique de l’Ouest ASDI/SIDA Agence suédoise de développement BVG Bureau du vérificateur général BSI Budget spécial d’investissement CAISFF Cellule d’appui à l’informatisation des services fiscaux et financiers CARFIP Cellule d'appui à la réforme des finances publiques CBMT Cadre Budgétaire à Moyen Terme CDI Commissariat au Développement Institutionnel CDMT Cadre de Dépenses à Moyen Terme CGSP Contrôle Général des Services publics CSCRP Cadre stratégique de croissance et de réduction de la pauvreté DAF Direction administrative et financière DGABE Direction Générale de l’Administration des Biens de l’Etat DGB Direction Générale du Budget DGD Direction Générale des Douanes DGDP Direction Générale de la Dette Publique DGI Direction Générale des Impôts DGMP Direction Générale des Marches Publiques DNDC Direction Nationale des Domaines et du Cadastre DNPD Direction Nationale de la Planification du Développement DNTCP Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique GAR Gestion axées sur les résultats GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit MEF Ministère de l’Économie et des Finances MLAFU Ministère du Logement, des Affaires Foncières et de l’Urbanisme MM Ministère des Mines MS Ministère de la Santé MTFPRE Ministère du Travail, de la Fonction Publique et de la Réforme de l’État ITIE/EITI Initiative pour la transparence des industries extractives PAGAM/GFP Plan d’Action Gouvernemental pour l’Amélioration et la Modernisation

de la Gestion des Finances Publiques PARAD Programme d’Appui à la Reforme Administrative et à la Décentralisation PDI Programme de Développement Institutionnel PEFA Public expenditure and financial accountability PPTE Pays Pauvres Très Endettés PTF Partenaires techniques et financiers PTI Plan triennal d’investissement SC-CS Section des comptes de la Cour suprême SDI Schéma directeur informatique


Rapport final – Novembre 2009 Résumé

Résumé analytique

La mission d’évaluation finale du PAGAM/GFP a été conduite du 20 août au 11 septembre 2009 par une équipe d’experts mandatés par le Gouvernement malien, avec le support actif de ses partenaires au développement, dont la Suède qui a financé la mission. L’évaluation a été conduite conformément aux termes de référence sur la base de l’appréciation des critères de la pertinence, de l’efficience, de l’efficacité, de la durabilité et de l’impact. Le plan d’action s’inscrit dans un processus engagé au Mali depuis plus de 15 ans pour renforcer substantiellement les systèmes de gestion des finances publiques et introduire les concepts et les outils de la gestion axée sur les résultats. La formulation initiée en 2005 a fait l’objet de plusieurs rajouts et mutations qui ont singulièrement alourdi le plan d’action sans toutefois assurer une exhaustivité suffisante ni palier l’absence d’une vision à long terme structurant réellement la démarche visée, qui semble balancer sans trancher entre amélioration et modernisation, le rapport avec la gestion axée sur les résultats demeurant en définitive assez ténu. Par ailleurs le lien particulièrement prégnant établi postérieurement à la conception initiale du plan d’action entre les notations de l’évaluation PEFA conduite en 2006 et la formulation de nombreuses actions/activités du plan d’action, sans connexion avec le cadre légal et réglementaire existant, n’a pas permis de développer une démarche rationnelle, fondée sur une priorisation et une hiérarchie des activités, établissant un séquençage clair, notamment au niveau des préalables. De même la relation entre les extrants, définis comme des résultats attendus de portée générale et les inputs, de nature et d’ampleur très variable, ne permet pas de s’assurer dans de nombreux cas d’une adéquation suffisante pour l’atteinte des objectifs assignés au plan d’action et pose un réel souci de pertinence. Par contre, il faut relever la bonne qualité du système de pilotage et de suivi qui a été conçu et progressivement mis en place autour d’un comité technique et d’une cellule d’appui, la CARFIP, et qui a été dotée des moyens nécessaires à l’accomplissement de sa mission. Néanmoins, diverses dérives se sont faites jour, le choix entre structure légère et agence d’exécution n’étant pas clairement posé, tandis que la relation trop lourde établie entre le plan d’action et son mode de financement, supposé fondé sur des appuis budgétaires sectoriels mais de fait assuré, hormis l’appui canadien, sur des fonds strictement nationaux, a déclenché des effets pervers détournant pour partie les bénéficiaires du système de gestion spécifique mis en place pour le PAGAM/GFP. Le bilan d’exécution du plan d’action arrêté à fin août 2009 a nécessairement pâti de ces limites et l’opérationnalisation effective, autrement la délivrance du plein effet des actions et activités, a été très variable selon les axes et les extrants et globalement moyenne. Des résultats importants ont certes été acquis, notamment grâce à la forte mobilisation des acteurs/bénéficiaires, manifestement convaincus de l’importance des enjeux, mais de


Rapport final – Novembre 2009 Résumé

nombreux chantiers restent inachevés et pour certains non entamés. Le respect des échéances, au demeurant mal définies au départ, a été en effet assez médiocre, des délais très longs pouvant apparaître qui laissent envisager l’existence de surcharges, en particulier face à la faiblesse quantitative des ressources humaines de haut niveau. L’efficience, qui n’a pu être appréciée que globalement, n’est pas négligeable, alors que les crédits liquidés au 30 juin 2009 s’élèvent à 12.6 milliards de FCFA, soit une moyenne d’environ 4 milliards de FCFA par année de mise en œuvre effective. L’efficacité est très variable et l’évaluation conduite par action et activité démontre une forte volatilité de l’atteinte des objectifs assignés, comme le démontre l’analyse du cadre de mesure de rendement du PAGAM/GFP. L’impact, mesuré à travers les critères de convergence de l’UEMOA, n’est guère positif, même si l’effet de causes exogènes comme l’actuelle crise économique et financière mondiale pèse d’évidence lourdement sur les performances réalisées, empêchant par là une appréciation objective du bilan du plan d’action. La durabilité par contre devrait être forte, à la fois du fait de la forte mobilisation des cadres autour du plan et du très important effort de formation qui commence à prendre toute son ampleur avec l’adoption d’un plan global de formation en 2009. Réformer la gestion des finances publiques est un exercice long et délicat, et ce d’autant plus dans un contexte de rareté des moyens techniques, financiers et humains et de pression des partenaires au développement sur les résultats. La mission a donc élaboré diverses recommandations qui devraient permettre d’appuyer la formulation du prochain programme, mieux ancré sur un cadre institutionnel et légal rénové, mieux articulé sur des problématiques majeures telles que la poursuite de la transition fiscale et du renforcement du financement propre du Budget, la prise en compte de la décentralisation dans ses aspects de développement d’une fiscalité locale et du renforcement des structures et des compétences locales de gestion, l’introduction de nouveaux instruments de gestion avec la gestion dynamique de la trésorerie et la question de la comptabilité patrimoniale et enfin la mise en cohérence et la modernisation du contrôle tant interne qu’externe. Dans le même temps, la poursuite de l’intégration des systèmes informatisés de gestion des finances publiques s’impose, tout comme le renforcement des compétences, fondés sur la prise en compte des principes et exigences de la la gestion moderne des ressources humaines. La gestion du programme devrait également être renouvelée avec une approche plus clairement systémique et programmatique, une déconnexion entre activités du programme et plan de financement conçu à la manière d’un CDMT et une responsabilisation accrue des acteurs, replacés dans une dynamique budgétaire ordinaire. En outre l’appui des partenaires devrait se faire plus technique et moins conditionnel, les logiques de la Déclaration de Paris comme de la Gestion axée sur les résultats s’imposant et générant une refonte du reporting, plus performant dès lors que la programmation répondra plus complètement aux normes admises en la matière, en termes de priorisation, de hiérarchisation et de séquençage. Un atelier de validation, qui s’est tenu le 27 octobre, a permis un débat ouvert et approfondi sur les résultats de la présente évaluation et a fourni une première opportunité de débattre des recommandations proposées pour un prochain PAGAM/GFP 2 qui pourra ainsi capitaliser sur les acquis positifs du PAGAM/GFP et profiter de la connaissance détaillée des quelques écueils rencontrés jusqu’ici et à éviter désormais.


Rapport final – Novembre 2009 Préambule

Préambule

A la demande du Ministère malien de l’Economie et des Finances, une mission d’évaluation du PAGAM/GFP s’est déroulée du 20 août au 11 septembre 2009. Conduite par M. Olivier Scherpereel, macroéconomiste, elle était composée de M. Souleymane Goita, agent retraité du Trésor et de Mme Sylviane Ménard, expert en finances publiques. La mission avait pour objectif principal de porter une appréciation sur la conception et la mise en œuvre du PAGAM/GFP selon les cinq critères d’évaluation suivants : la pertinence, l’efficacité, l’efficience, l’impact et la soutenabilité et fournir des éléments de réflexion pour la suite du programme de réformes au terme de cette première phase. Plus spécifiquement, l’évaluation devait

Procéder à la revue de la conception et de la réalisation des activités et extrants,

Analyser les résultats atteints par la contribution des actions mises en œuvre à l’amélioration de la gestion des finances publiques et la portée des actions réalisées par extrant sur l’atteinte des objectifs spécifiques du PAGAM/GFP. Procéder à l’interprétation des résultats en faisant l’analyse des indicateurs de rendement et l’état de cibles établies ;

Analyser les modes de financement du PAGAM/GFP depuis ses débuts (financement intérieur/extérieur, ABS) et proposer des scénarii de financement pour l’avenir, en soupesant leurs implications respectives, notamment en termes d’appropriation par le Gouvernement et d’harmonisation de l’aide

Faire des recommandations pour la deuxième phase du PAGAM/GFP à partir des résultats de l’évaluation de la phase 1.

Déroulement de l’évaluation

La mission a repris les cinq dimensions de l’évaluation telles que définies dans la méthodologie proposée par le bureau ADE :

Pertinence: bien-fondé des objectifs par rapport aux enjeux et des actions par rapport aux objectifs. Elle vérifie a posteriori que les analyses préalables à l’élaboration du cadre logique (analyse des parties prenantes, analyse des problèmes, analyse des objectifs et de la stratégie) puis la construction du cadre logique ont été bien faites. Elle évalue la cohérence interne du programme (logique d’intervention et moyens mobilisés) ainsi que la cohérence externe (par rapport aux actions du gouvernement et des acteurs non gouvernementaux)

Efficacité: degré de réalisation des objectifs. L’efficacité vérifie que la réalisation des résultats du programme a contribué à la réalisation de l’objectif spécifique et que l’on peut identifier des changements et des améliorations notables, qui sont en ligne avec ce qui était prévu dans les indicateurs. La mesure des résultats constitue un des enjeux de l’évaluation. Pour cela, il sera fait référence au diagnostic PEFA et aux principaux indicateurs pour déterminer dans quelle mesure le PAGAM/GFP a pu contribuer à améliorer les notations des indicateurs du PEFA lors du premier exercice en 2006



(exercice de référence). L’évaluation PEFA 2006 avait abouti à 15 notes moyennes (C et C+), et 9 mauvaises notes (D et D+)

Efficience: relation entre les moyens mobilisés et les résultats obtenus. L’efficience du programme est évaluée en vérifiant que les activités ont été pleinement réalisées avec les ressources disponibles et qu’elles ont produit les résultats attendus. La mesure de l’efficience nécessite d’évaluer le coût global des activités et leur adéquation aux résultats observés. La qualité de l’efficience peut être notamment affectée par des difficultés de mise en œuvre. Le processus de programmation/gestion/réalisation des activités est un facteur important à ce niveau. Le PAGAM est composé d’un grand nombre d’actions de nature différentes qui ne sont pas priorisées et qui peuvent affecter différemment l’amélioration du Système de Gestion des Finances Publiques. Le recensement de l’ensemble des activités du PAGAM sera une étape importante ainsi que la mise en cohérence de la réalisation de ces activités avec l’atteinte des résultats.

Viabilité: capacité des actions à engendrer des pratiques ou des structures capables de vivre et de se développer après la fin du programme et par conséquent d’en pérenniser les résultats. L’évaluation portera sur l’implication des bénéficiaires et des parties prenantes de la réforme. Elle visera également à déterminer quelle est la viabilité financière du programme et abordera notamment la question du financement de la réforme. Les discussions avec le groupe thématique des partenaires techniques et financiers sur les finances publiques et les appuis budgétaires auquel participent le Canada, la France, les Pays-Bas, la Suède, la BAD, le FMI, la CE et la Banque Mondiale et qui soutiennent la mise en œuvre du PAGAM/GFP, permettront d’appréhender la vision des partenaires sur le futur du programme et sur la programmation de leurs appuis (y compris les modalités d’intervention).

Impact : effets à long terme, positifs et négatifs, directs et indirects induits intentionnellement ou non. Ce dernier critère ne pourra pas être traité de manière concluante à ce stade mais certains éléments fournissant des indications sur les attentes futures pourront être notés. Il faudra porter également une attention particulière si des impacts imprévus ou non désirés se sont manifestés à ce stade.

A la suite de la validation du document méthodologique proposé par le bureau ADE le calendrier suivant a été retenu :

1. Une phase de terrain du 20 août au 11 septembre prévoyant :

- Une collecte documentaire approfondie,

- Des rencontres avec les acteurs, bénéficiaires du PAGAM/GFP, personnes ressources, structures hors PAGAM/GFP, partenaires techniques et financiers,

- Un premier échange d’analyses et de diagnostics ;

2. La rédaction du rapport provisoire avec son envoi au plus tard le 27 septembre ;

3. La collecte des commentaires des bénéficiaires et des partenaires au développement par la CARFIP au plus tard le 20 octobre avec leur consolidation éventuelle et leur transmission à la mission au plus tard le 22 octobre ;

4. Un atelier participatif de travail le 27 octobre ;

5. La rédaction du rapport final intégrant le rapport provisoire corrigé, les commentaires avec les réponses de la mission et les résultats de l’atelier avec envoi au plus tard le 10 novembre 2009.



Remerciements

Au terme de la phase d’étude sur le terrain puis de l’atelier de validation du 27 octobre, la mission remercie les Autorités maliennes pour leur accueil efficace et amical. Elle remercie particulièrement les différentes personnes qui l’ont longuement reçue dans les structures de contrôle interne et externe visitées et au sein des différentes directions du Ministère de l’Economie et des Finances, du Ministère du Logement, des Affaires foncières et de l’Urbanisme, du Ministère du travail, de la Fonction publique et de la réforme de l’Etat et du Ministère de la Santé. Elle remercie enfin chaleureusement toute l’équipe de la CARFIP qui s’est mobilisée pour constituer les informations recherchées par la mission, avec en particulier M. Bounafou Touré, coordonateur et son adjoint, M. Ousmane Coulibaly, qui ont œuvré sans compter pour le bon déroulement de cette évaluation externe, tout en respectant strictement l’indépendance de la mission.

Démarche retenue

Déroulement de la phase de terrain

L’équipe a été hébergée dans les locaux de la CARFIP où elle a bénéficié de toute la logistique nécessaire au bon déroulement de la mission. A l’issue d’une première réunion organisée en début de mission avec le Comité technique, des rendez-vous particuliers ont été pris auprès de chacun de ses membres, par l’intermédiaire de la CARFIP. Les partenaires techniques et financiers ont été rencontrés sur la proposition du Chef de file, en milieu de mission à l’occasion d’une réunion de coordination préalablement programmée. La mission a par la suite souhaité étendre ses entretiens à d’autres structures externes au Comité techniques telles que le Bureau du Vérificateur Général, la Direction Nationale de la Planification du Développement ou des prestataires comme AFRITAC de l’Ouest. Des réunions hebdomadaires de suivi ont eu lieu avec l’équipe de la CARFIP. Sa proposition de faciliter la mission en l’accompagnant dans les rendez-vous a été finalement déclinée afin de maintenir le caractère externe de la présente évaluation. La CARFIP a également mis une part notable des éléments documentaires à la disposition de la mission, au premier rang desquels les documents de conception et de suivi et les lois de finances. Une bibliographie détaillée est présentée en annexe.

Outils développés pour l’évaluation

Les premiers documents, essentiellement liés à la conception, la formulation, l’exécution et l’autoévaluation du PAGAM/GFP, ainsi que des commentaires des partenaires au développement ont fait l’objet d’une pré-analyse qui a permis de renseigner en détail une matrice des résultats obtenus pour les différentes actions/activités du programme.



Ces premiers éléments ont été partagés sous forme de document de travail avec les différentes structures bénéficiaires et ont servi de base à la conduite des entretiens individuels ou collectifs avec les structures. Certaines directions ont fourni une réponse écrite (Trésor), d’autres ont fourni des éléments écrits pour la mise à jour des résultats (Impôts) ou en vue de la programmation d’une deuxième phase de l’appui (Douanes, Contrôle financier..). Le principe de l’évaluation a été d’adopter une démarche déclarative croisée, fondée sur la prise en compte des éléments factuels avancés par les acteurs eux mêmes et leur croisement avec toutes les sources écrites ou verbales disponibles durant la durée de la mission.

Guide d’entretien

Un guide d’entretien a été élaboré dont l’objectif principal était de noter si nécessaire, l’analyse conduite par les interlocuteurs rencontrés, susceptible de nourrir la réflexion en termes de pertinence, d’efficacité d’efficience, d’impact ou de durabilité des activités effectuées. Cependant le principal outil utilisé a été la matrice de suivi des résultats systématiquement revue avec les structures responsables identifiées dans le PAGAM/GFP.

Matrice des résultats

Les résultats présentés dans la deuxième partie de l’évaluation ont été retenus sur la base des rapports d’activités complétés ou corrigés après les déclarations fournies par les interlocuteurs rencontrés et croisées avec les documents complémentaires éventuellement disponibles. Les actions réalisées ont été analysées en fonction de la nature du produit réellement obtenu, qu’il soit d’ordre physique (bâtiments, équipements) ou qu’il contribue à un changement de processus (production de textes législatifs, réglementaires ou de normes, installation de logiciels ou développement d’autres softwares, renforcement des ressources humaines sous forme de recrutements ou de formations). Les rapports d’exécution du PAGAM/GFP présentent une version quantifiée des réalisations (constituées par les actions réalisées et en cours de réalisation) par rapport aux actions prévues. La mission a souhaité prolonger cette analyse en qualifiant pour chaque action effectuée le degré d’opérationnalité atteint. Pour autant, la mission s’est refusée à fonder son analyse sur des critères strictement quantitatifs pour deux raisons principales : la première repose sur les réserves méthodologiques d’une approche nécessitant une pondération entre les quelques deux cent soixante-dix activités du programme, la deuxième est liée aux réserves sur une approche de type « notation » largement retenue dans les études diagnostic qui ont précédé le plan d’action et qui a pu générer des effets pervers. Le principe finalement retenu a été qu’une action est opérationnelle quand elle est pleinement déployée ou que le produit obtenu est effectivement utilisé : bâtiments ou équipements livrés par exemple. Des valorisations intermédiaires peuvent être envisagées si



une partie du processus engagé permet déjà d’enregistrer un effet sur les activités de la structure, comme la formation par exemple d’une partie de l’équipe concernée. Certaines activités ont été neutralisées soit parce leur formulation n’était pas jugée opportune du point de vue de la mission, soit parce qu’elles ne correspondaient pas à une activité réalisable par la structure qui en avait la responsabilité. Les activités non réalisées ont également fait l’objet d’une analyse, tendant à en préciser les causes : processus retardé mais en cours de réalisation, processus reprogrammé faute de moyens. L’objectif était de déceler des activités jugées pertinentes mais dont la réalisation aurait été gênée par des contraintes sous-estimées, en vue de suggérer leur éventuelle reprogrammation sous un angle différent dans le cadre du PAGAM/GFP 2. Enfin les activités dont la réalisation a été prévue pour le deuxième semestre 2009 ou l’année 2010 ont été signalées comme étant « hors champ ». Pendant la mission, il apparu que certaines activités avaient effectivement été réalisées, sur un financement différent de celui inscrit sur la ligne budgétaire dédiée au PAGAM/GFP. Lorsque cette information était clairement établie, l’action était signalée comme réalisée sur financement «hors PAGAM/GFP »

Deux derniers choix méthodologiques effectués

En complément des choix effectués sur les outils de l’évaluation, deux autres décisions méthodologiques ont été prises par l’équipe de la mission : La première a trait à l’extension de la période sous revue pour tenir compte du retard subi par les bénéficiaires dans la mise en place de cette mission : le champ d’évaluation a ainsi été étendu jusqu’au 30 juin 2009. Puis, afin de rendre compte de manière plus pertinente de l’opérationnalité d’une action (loi votée avant juin mais dont les décrets d’application n’ont été publiés qu’en août par exemple), il a été décidé d’intégrer jusqu’au passage de la mission, les développements intervenus susceptibles d’avoir eu un effet sur l’opérationnalité des actions réalisées. Une première mission sur financement canadien en vue de l'identification de la deuxième phase du PAGAM/GFP a précédé l'actuelle évaluation. Toutefois, son rapport n'était pas disponible au moment du passage de l’actuelle mission. Le principe a donc été retenu d’effectuer cette évaluation indépendamment des conclusions éventuelles de la mission précédente. La mission en a toutefois retenu que le principe d’un deuxième programme était acquis et a travaillé à partir de ce postulat. Le calendrier tel qu’il est désormais arrêté devrait permettre la communication du rapport de l’actuelle évaluation à l’équipe qui sera chargée ultérieurement de la formulation du PAGAM/GFP 2.



Atelier de validation

L’atelier de validation s’est déroulé comme prévu le 27 octobre. Il a été précédé d’une journée de préparation et suivi d’une journée de debriefing avec l’équipe de la CARFIP. L’atelier a réuni plus de 80 participants issus de la plupart des structures bénéficiaires actuelles ou potentielles, ainsi que des représentans des partenaires au développement et de la société civile. L’atelier a d’abord permis à la mission de présenter le rapport provisoire et par la suite d’apporter les éclaircissements souhaités. Puis trois groupes de travail ont été constitués pour étudier de manière plus approfondie la conception du PAGAM/GFP, son exécution et enfin les recommandations proposées. L’ensemble des commentaires et requêtes ont ensuite été présentés en séance plénière. La mission a pu constater l’accueil très positif donné au rapport provisoire comme la forte mobilisation des participants autour des enjeux de la réforme des systèmes de gestion des finances publiques. Des comptes rendus écrits ont été produits et permettent à la mission d’apporter les éventuels correctifs au présent rapport désormais délivré dans sa forme définitive.


Rapport final – Novembre 2009 Page 1

1 Analyse des processus de conception et de mise en œuvre du programme

1.1 Genèse et évolution du plan d’action

1.1.1 Diagnostics externes

Dès 1996, le Mali a participé un exercice pilote engagé par le Comité d'Aide au Développement (CAD) de l'Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE) pour l’analyse de l'aide accordée au pays. Le Mali est par ailleurs devenu en mars 2003, le 7ème pays à atteindre le point d’achèvement dans le cadre de l’Initiative renforcée en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) après la Bolivie, le Burkina Faso, la Mauritanie, le Mozambique, la Tanzanie et l’Ouganda1. Ce résultat lui a permis de mobiliser 75 milliards de FCFA au titre de l’aide budgétaire lors de la Table Ronde des Bailleurs de Fonds du Mali tenue à Genève en mars 2004, en échange duquel le Gouvernement du Mali a confirmé son engagement de poursuivre les réformes entreprises. Cet engagement financier des partenaires supposait en effet la consolidation d’un processus de réformes de la gestion des finances publiques qui s’est appuyé sur une série de diagnostics externes qui révèlent des faiblesses autour de six domaines, regroupées dans le tableau ci-dessous:

- La qualité de préparation et d’exécution du budget de l’Etat - Les Administrations fiscales et douanières - Le système de passation des marchés publics - Le suivi des dépenses financées par les ressources extérieures - L’intégration / interconnexion de la chaîne des dépenses - Les fonctions de contrôle

1 Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté, Document adopté par le Conseil des Ministres le 29 mai 2002



Tableau 1 : Références utilisées par les PTF dans l’orientation du PAGAM/GFP

Etude /Domaine des recommandations formulées

Qualité de préparation et d’exécution du budget de l’Etat

Les Administrations fiscales et douanières

Système de passation des marchés publics

Suivi des dépenses financées par les ressources extérieures

L’intégration / interconnexion de la chaîne des dépenses

Les fonctions de contrôle

Comptabilisation des flux d’aide au Mali OCDE/Club du Sahel, mai 2000

Absence d'une base d'informations exhaustive sur les accords et les conventions

Rapport d’Observance des normes et codes (FMI fev 2002)

Importance des budgets programmes mais irrégularités dans l'exécution de la dépense relevées par l'IF

Audit institutionnel des DAF, nov. 2001.

Non connexion du système informatique entre les ordonnateurs, le contrôle financier et les agents comptables (conditionnalité du SAC IV)

Evaluation de la gestion des finances publiques et des pratiques de la profession comptable privée CFAA/BM Novembre 2002

"le système de GFP est assez cohérent, avec une procédure budgétaire relativement robuste fonctionnant dans un cadre organisationnel clair" Améliorations envisageables dans les domaines de la comptabilité patrimoniale, la nomenclature comptable, l'exhaustivité de la balance du Trésor (avec intégration des financements extérieurs)

problème d'optimisation des recouvrements lié à des déclarations erronées un potentiel fiscal non exploité évalué à 60 milliards de CFA principalement en secteur rural, mais une Direction des domaines de l'Etat privée d'un outil fondamental comme un cadastre fonctionnel.

Périmètre des fonctions du BVG Pas de contrôle effectif de l’Assemblée Nationale sur les FP Le CGSP n’est pas une ISC au sens de l’INTOSAI mais représente le Mali auprès de ses instances

Audit des programmes d’Appui budgétaire de la CE au Mali 2AC sept oct. 2003

Incomplétude du cadre légal Des seuils dépassés et des procédures longues Faible capacité des instances chargées de la passation des marchés Un système peu transparent

Rapport analytique sur le système de passation des marchés au Mali, (Banque Mondiale juin 2004)

Evaluation de l’Initiative PPTE et du Plan d’Actions (FMI Juillet 2004).

Mais, faiblesse de la gestion comptable des dépenses avec la non intégration des dépenses financées par les bailleurs de fonds et le manque d'exhaustivité des recettes et dépenses opérées dans les EPN.

Imprécision du suivi des dépenses financées sur financements extérieurs Manque de fiabilité des informations sur les financements extérieurs du BSI

Insuffisance de l’efficacité des systèmes de contrôle interne

D’après Plan d’action Gouvernemental sur l’amélioration et la modernisation de la gestion des finances publiques Mai 2005



Par ailleurs, la nécessité d’établir une situation de référence préalable à la mise en œuvre du PAGAM/GFP, a justifié l’organisation d’une analyse basée sur le Cadre de Mesure de la Performance en matière de Gestion des Finances Publiques (PEFA – PFM/PMF), réalisée en octobre-novembre 2006 sur les exercices 2003, 2004 et 2005 et complétée en 2008 par le PEMFAR. Au cours de l'année 2009 le Gouvernement et les PTF ont décidé de faire procéder à une évaluation externe et indépendante du PAGAM/GFP, de sa mise en œuvre et de la pertinence de ses dispositifs de pilotage qui servira de base, en complément des résultats du PEMFAR à la formulation de la seconde phase du PAGAM/GFP. Avant toute considération plus approfondie2, le PEFA a permis d’établir que le Mali dispose d’un système de gestion des finances publiques relativement fiable, avec un cadre légal et règlementaire bien établi qui respecte le principe de la séparation des pouvoirs (législatif, exécutif et judiciaire) et qui fonde des institutions dont les attributions sont claires. Les aspects relatifs à la préparation du Budget, à la qualité des informations qui accompagnent le projet de budget, aux instruments utilisés et aux procédures mises en place font l’objet d’une évaluation positive ; certaines appréciations sur d’autres indicateurs pourraient aussi évoluer positivement avec des interventions relativement simples liées à l’amélioration de la circulation et/ou l’accès aux informations existantes. Mais les règles et pratiques en cours sont jugées insuffisantes dans le domaine du suivi de l’exécution du budget, notamment dans la gestion prévisionnelle de la trésorerie, le suivi de l’exécution du budget sur les périodes infra annuelles, le suivi des instances de paiement et la consolidation des comptes financiers3.

1.1.2 Processus de réforme des systèmes de gestion des finances publiques au Mali

Le Plan d’Action Gouvernemental pour l'Amélioration de la Gestion des Finances Publiques (PAGAM/GFP) a été approuvé par le Conseil des Ministres du 20 avril 2005. Il s’inscrit dans le prolongement d’un processus ancien de réforme des finances publiques en cohérence avec la stratégie de développement arrêtée dans le cadre du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP).

2 Certaines implications du PEFA sur le PAGAM/GFP sont approfondies infra dans l’Analyse de l’adéquation du

programme

3 Rapport sur la gestion des finances publiques au Mali, Mathias Robert, Délégation Commission Européenne au Mali, 17 avril 2009.



Filiation du PAGAM/GFP dans les programmes de réforme de la gestion des finances publiques antérieurs

Le PAGAM/GFP s’inscrit dans la continuation d’un processus de réforme des finances publiques qui s’est accéléré parallèlement à celui de décentralisation et de déconcentration et qui ont permis de remodeler le paysage administratif du pays en 703 Communes, 49 Cercles, 8 Régions ainsi que le District de Bamako. L’incidence en matière de gestion des finances publiques est notable avec la nécessaire organisation du transfert des compétences et des ressources de l’Etat aux Collectivités Territoriales et des résultats significatifs ont été obtenus tant au plan des recettes que des dépenses. La mobilisation des recettes s’est améliorée grâce notamment à une rationalisation du régime fiscal favorisée par l’adoption d’une taxe sur la valeur ajoutée à taux unique, l’institution d’un impôt synthétique pour les petites entreprises, la mise en œuvre d’un tarif extérieur commun dans l’UEMOA, la création d’une Division des grandes entreprises au sein de l’Administration des impôts et l’informatisation de l’administration des douanes. Au niveau des dépenses, des efforts importants ont été mis en œuvre pour concilier les préoccupations liées à l’amélioration du bien être des populations et les contraintes liées au financement. L’effort est focalisé de plus en plus sur l’amélioration de la qualité et de l’accessibilité aux services sociaux de base, le développement des infrastructures de base indispensables à la lutte contre la pauvreté.4 Le PAGAM/GFP a été formulé à la suite du plan d’action intérimaire mis en œuvre sur la période juillet 2004 - décembre 2005 dont les réformes étaient organisées autour de quatre grands axes : (1) le développement du cadre réglementaire et du contrôle, (2) la poursuite du développement du traitement de l'information, (3) l'augmentation des recettes et (4) la poursuite de la mise en place des budgets de programmes. Ce programme a été jugé globalement réalisé avec un taux d’exécution des actions de 63% au 31/12/2005. Les actions relatives au développement du cadre réglementaire et du contrôle avaient été conduites d’une manière satisfaisante, la presque totalité des actions orientées vers l'augmentation des recettes était réalisée, validée par un accroissement notable des recettes fiscales et douanières. Enfin, le processus d’élaboration des budgets de programmes était jugé en bonne voie même si de nombreuses années étaient encore à prévoir pour permettre d’achever le processus5. Les principaux retards constatés concernaient l’évolution du cadre réglementaire dans le domaine de la passation des marchés publics et les actions de développement relatives au traitement de l’information. Deux thèmes de réformes qui seront ultérieurement retenus

4 Rapport sur la Gestion des Finances Publiques au Mali, préparé à l’occasion de la table ronde des Bailleurs de fonds

en novembre 2003

5 Evaluation de la mise en œuvre du plan d’action 2004-2005 d’amélioration de la gestion des finances publiques, MEF 31 décembre 2005



dans la formulation du PAGAM/GFP après l’abandon de l’idée initiale de prolonger le Plan d’action intérimaire par un Programme d’Action à Moyen Terme (PMT) qui aurait étendu jusqu’à l’horizon 2007 les actions initialement prévues dans le cadre du programme intérimaire 2004-2005.

Filiation du PAGAM/GFP dans la politique de développement inscrite dans le CSLP et le PDI

Le Cadre Stratégique de Croissance et de Réduction de la Pauvreté 2007-2011 (CSCRP) constitue le cadre consensuel de référence des politiques de développement du Mali, approuvé par le Conseil des Ministres en décembre 2006 et examiné par les conseils du FMI et de la Banque mondiale en 2007. Il s’articule autour de trois orientations stratégiques avec (i) le développement des infrastructures et du secteur productif, (ii) la poursuite et la consolidation des réformes structurelles et (iii) le renforcement du secteur social. L’actuel CSCRP fait suite au Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté 2002-2006 (CSLP) adopté par le Gouvernement le 29 mai 2002, établi sur trois axes stratégiques:

le Développement Institutionnel, l’Amélioration de la Gouvernance et de la Participation ;

le Développement Humain Durable et le Renforcement de l’Accès aux Services Sociaux de Base ;

le Développement des Infrastructures de Base et l’Appui aux Secteurs Productifs.

Les aspects spécifiques liés au premier axe ont été regroupés dans le Programme de Développement Institutionnel (PDI), adopté par le Gouvernement en juillet 2003 et qui vise les objectifs spécifiques suivants :

Adapter l’organisation de l’Administration à l’évolution politico –institutionnelle afin de corriger ses incohérences structurelles et accroître son efficacité ;

Renforcer la gestion publique en vue d’améliorer quantitativement et qualitativement les services offerts aux populations ;

Mettre les préoccupations des usagers au cœur de l’action administrative afin de redonner une légitimité à l’Etat et renforcer le processus démocratique ;

Assurer un pilotage adéquat des politiques de développement et améliorer la coordination des actions de développement.

Le PAGAM/GFP constitue ainsi le volet « Finances publiques » de la réforme de l'Etat, inscrite dans le Programme de Développement Institutionnel (PDI), qui s'inscrit lui-même dans le CSCRP. La réforme de l'Etat ne peut en effet en aucun cas être envisagée indépendamment de la réforme de la gestion des Finances publiques, en raison de la nature de celle-ci à savoir la transition vers la Gestion Axée sur les Résultats et le budget de résultats. Mais le Commissariat au Développement Institutionnel, chargé de la mise en œuvre du PDI ne dispose pas d’une culture GFP suffisante pour pouvoir coordonner efficacement un programme comme le PAGAM/GFP pour lequel le MEF est chargé du suivi. L'articulation du PAGAM/GFP avec le PDI n'est donc pas optimale et une relation fonctionnelle plus soutenue a été établie avec les structures instituées dans le cadre du suivi



du CSLP, notamment avec les groupes techniques en particulier celui créé dans le domaine de la gestion macroéconomique et des Finances publiques.

Encadré 1 : le dispositif de suivi du CSLP

Le dispositif de suivi-évaluation du CSLP a été fixé dans le Décret N°01-175/PM-RM du 12 avril 2001 qui fixe les mécanismes institutionnels de préparation, de suivi et d’évaluation du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) sous la direction du Ministère chargé de l’Economie. A cet effet ont été établis : - un Comité d’Orientation, Présidé par le premier Ministre et chargé de : (i) fixer les orientations en matière de

conduite du processus de Lutte contre la Pauvreté ;(ii) - examiner les questions et propositions soumises par le Comité de Pilotage pour décision ; (iii) - s’assurer de la mise en œuvre et du suivi des décisions prises ; (iv) - soumettre le document final à l’approbation du Gouvernement.

- une Commission Mixte Mali - Partenaires au développement ; présidée - le ministre chargé de l’Economie qui se réunit une fois par trimestre ou chaque fois que de besoin. Chargée: (i) – d’examiner les questions et propositions soumises à son attention par le Comité de pilotage pour avis ; (ii) – d’émettre des avis sur lesdites questions et propositions avant leur soumission au Comité d’orientation ; (iii) – de suivre le développement de l’action de la coopération dans les principaux domaines pour une meilleure coordination de l’aide, la Commission Mixte Mali - PTF constitue l’organe de concertation pour l’élaboration et le suivi du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté.

.- un Comité Technique National qui a pour mission de : (i)- promouvoir les synergies entre les différents acteurs (Gouvernement, Société Civile, Partenaires Techniques et Financiers) ; (ii) - assurer la réalisation des travaux techniques du processus Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté. Chargé de la préparation, du suivi et de l’évaluation du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté, le Comité Technique National est organisé en groupes de travail constitués autour de thèmes spécifiques relatifs à la politique de développement menée au Mali.

- un Comité de Pilotage; organe de coordination présidé par le Secrétaire Général du Ministère chargé de l’Economie et chargé de (i) - initier, impulser et coordonner l’ensemble des activités rentrant dans le cadre de la préparation, du suivi et de l’évaluation du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté ; (ii) - faciliter les concertations entre les différentes parties ; (iii)- veiller à la qualité technique des documents produits ;(iv) - veiller à la publication et à la diffusion des documents.

- un Secrétariat Technique assuré par la Direction Nationale de la Planification (DNP)

1.1.3 Analyse du processus d’élaboration/formulation initiale du PAGAM/GFP et extensions successives

Le processus de formulation du Plan d’Action Gouvernemental pour l’Amélioration et la Modernisation de la Gestion des Finances Publiques (PAGAM/GFP) a été initié par une Commission interinstitutionnelle représentant toutes les structures maliennes intervenant dans les finances publiques, appuyée par un consultant international et deux consultants nationaux mobilisés sur financement Banque Mondiale. Le plan d’actions proposé dans le rapport provisoire a été validé et enrichi à l’occasion d’un atelier national organisé en février 2005 où les groupes thématiques ont émis des recommandations relatives à (i) la qualité de la préparation et de l’exécution du budget de l’Etat, (ii) l’intégration et l’interconnexion de la chaîne des dépenses et des bases de données des administrations fiscales et douanières, (iii) aux fonctions de contrôle, au système de passation des marchés publics, et (iv) au suivi des dépenses financées sur ressources extérieures. Le programme a été adopté en Conseil des Ministres le 20 avril 2005 et a fait l’objet en mai 2005 d’une table ronde entre le Ministère de l’Economie et des Finances et les Partenaires Techniques et Financiers, où le plan à travers ses différentes composantes a été rediscuté ainsi que les dispositions à prendre pour assurer l’efficience de sa mise en œuvre et son financement pluriannuel.



Pourtant le démarrage du programme a subi un important retard, en dépit de la volonté de toutes les parties prenantes, causé principalement par les difficultés rencontrées à élaborer ex post un cadre logique à partir du plan d’action déjà décidé. Il est en effet généralement recommandé que la matrice du cadre logique inclue les objectifs globaux du projet, son objectif spécifique et ses résultats, et que les activités indicatives soient décrites et documentées séparément (c.-à-d. en utilisant un plan d'action). « Les principales raisons en sont les suivantes :

concentrer la matrice du Cadre Logique sur les résultats, l’objectif spécifique et les objectifs globaux (basée sur les résultats) ;

les activités doivent faire l'objet de révisions et de modifications régulières (ce qui implique une responsabilité de gestion permanente), et leur intégration dans la matrice du Cadre Logique signifie que la matrice doit être révisée plus fréquemment que ce n'est souvent le cas afin qu'elle reste «actuelle et pertinente»

les activités indicatives sont souvent mieux présentées séparément, en utilisant soit le format d'un diagramme de Gantt et/ou une description des activités dans un texte d'accompagnement. Les activités indicatives doivent toutefois être clairement reliées aux résultats planifiés grâce à des numéros de référence6 (»

Une première mission d’expert a ainsi été mobilisée en 2006 sur financement de l’ACDI. Mais le produit livré, décliné sous forme de plusieurs cadres logiques (un par axe), n’a pas donné totalement satisfaction. Un consultant malien a alors été recruté en août 2007, sur financement national, qui a formulé deux versions d’un même cadre logique (avec le détail des activités). Ces deux outils seront ainsi utilisés d’une manière complémentaire pour constituer les outils de suivi du PAGAM/GFP comme cela sera précisé dans l’analyse des instruments de pilotage et de suivi. Enfin, les résultats de l’étude diagnostic du PEFA sont présentés au cours d’un atelier organisé en janvier 2007. Le rapport publié en avril est approuvé en Conseil des Ministres en juin 2007 tandis qu’un Plan d'Action Complémentaire au PAGAM/GFP est adopté par le Conseil des Ministres du 18 juillet 2007, visant à compléter et à actualiser le PAGAM/GFP par des actions additionnelles formulées par les autorités à la lumière du diagnostic PEFA. Constituées séparément de la matrice de suivi du PAGAM/FGP, les mesures prévues par le Plan d'Action Complémentaire ont été fusionnées à celles du PAGAM/GFP, sur décision du Comité Technique de pilotage de février 2008. Un unique chronogramme permet depuis lors le suivi intégral de l'ensemble des mesures ayant trait à la réforme de la gestion des finances publiques au Mali.

6 Lignes directrices, gestion du cycle de projet, Commission Européenne, série Gestion de l’aide, Mars 2004. Ce

document sera utilisé comme référence dans l’analyse infra de la formulation du programme.



1.2 Modalités de l’exécution du plan d’action

1.2.1 Structuration du plan d’action

Le Plan d’Action Gouvernemental relatif à l’Amélioration et la Modernisation de la Gestion des Finances Publiques au Mali a été établi à partir de 9 thèmes principaux :

1. Adapter et moderniser le cadre général des Finances Publiques

2. Renforcer la gouvernance et la transparence

3. Accroître léfficacité des Administrations Fiscales et Financières

4. Augmenter la qualité de la préparation et de léxécution du budget

5. Intégrer les financements extérieurs dans les procédures budgétaires nationales

6. Interconnecter le SI de gestion des dépenses publiques

7. Accroître la performance des DAF et assimilés

8. Accroître léfficacité des marchés publics

9. Mettre en œuvre une formation permanente pour les agents des finances.

Ces neuf thèmes seront finalement regroupés autour de cinq axes stratégiques afin de mieux répondre aux préoccupations formulées lors de sa conception en matière notamment (i) de transparence dans la gestion des finances publiques, (ii) d’amélioration du suivi et du contrôle de la dépense, (iii) de suivi /évaluation suivant des principes de gestion axée sur les résultats et enfin (iv) de la programmation pluriannuelle des dépenses7 :

1. Axe 1 – Améliorer la qualité de préparation et déxécution du budget (thèmes 1, 4, 6, 7, 9)

2. Axe 2 – Développer léfficacité des Administrations Fiscales et Financières (th 3)

3. Axe 3 – Intégrer les financements extérieurs aux procédures budgétaires nationales (th 5)

4. Axe 4 – Accroître léfficacité et la transparence des procédures des Marchés Publics (th 8)

5. Axe 5 – Renforcer la Gouvernance et accroître la transparence (th 2).

Les résultats attendus tels que formulés en 2005 dans le document de suivi du CSLP ont été libellés comme suit 8 :

Une meilleure maîtrise des dépenses de l’Etat,

Un accroissement des recettes fiscales,

Une augmentation de la capacité d’absorption et de l’efficacité de l’aide,

Une amélioration du suivi des dépenses d’aide publique au développement,

7 Rapport sur la gestion des finances publiques au Mali, avril 2009, op.cit

8 Rapport de la mise en œuvre du CSLP, 2005, op.cit



Une meilleure efficacité du système de contrôle et une augmentation de son taux de couverture,

Un renforcement de la décentralisation à travers la déconcentration budgétaire et la déconcentration des procédures de passation des marchés publics,

La modernisation des structures du Ministère de l’Economie et des Finances et le renforcement des capacités des agents par la formation continue.

Le PAGAM/GFP est désormais un plan d’action composé de plus de 270 actions/activités, organisées autour de 49 extrants regroupés autour des cinq axes arrêtés en 2005, comme résumé dans le tableau suivant.

Tableau 2 : récapitulation des extrants du PAGAM/GFP

Axe 1: Améliorer la qualité de préparation et d’exécution du Budget Thème 1 : Adapter et moderniser le cadre général des Finances Publiques Thème 4: Augmenter la qualité de préparation et d’exécution du Budget

Thème 6: Interconnecter le Système Intégré de Gestion (SIG) des dépenses publiques Thème 7: Accroître la performance des DAF et assimilés

Extrant 1 : "La Direction Générale du Budget est restructurée pour remplir efficacement l’ensemble de ses missions" Extrant 2 : "La DGB est plus apte à remplir ses missions" Extrant 3 : "Le système budgétaire est axé sur les performances et les résultats" Extrant 4 : "Le système de gestion budgétaire a atteint un niveau de qualité satisfaisant à des normes internationales Extrant 5 : "Les services des Ordonnateurs, du Contrôle Financier, du Trésor et de la DGMP sont interconnectés au niveau central, au niveau régional et entre niveaux central et régional." Extrant 6 : "La sécurisation du système est assurée" Extrant 7 : "Les DAF et assimilés maîtrisent les tâches de préparation et d'exécution du Budget, de passation des Marchés Publics et de tenue de comptabilité matières". Extrant 8 : "La DGABE est plus apte à remplir ses missions" Extrant 9 : "La qualité de service des administrateurs de crédits et les moyens matériels sont améliorés"

Axe 2 : Développer l'efficacité des administrations fiscales et financières Thème 3 : Accroître l'efficacité des administrations fiscales et financières

Extrant 1 : "Les opérations financières et comptables du Trésor sont plus transparentes et sont simplifiées"Extrant 2: "La gestion comptable des Collectivités Territoriales, des Etablissements Publics et des régions est renforcée" Extrant 3 :"Les impôts contribuent à l'atteinte de l'objectif de pression fiscale globale" Extrant 4 : "Les douanes contribuent à l'atteinte de l'objectif de pression fiscale globale" Extrant 5 : "La DNDC contribue à l'atteinte de l'objectif de pression fiscale globale" Extrant 6 : "Des services de qualité répondant à leurs besoins sont offerts aux contribuables et usagers par la DGI" Extrant 7 : "Des services de qualité sont offerts aux services et aux usagers par la DGD" Extrant 8 : "La DGI est modernisée" Extrant 9 : "La DGD est modernisée" Extrant 10 : “Les relations entre administrations fiscales et financières sont renforcées" Extrant 11 : "Un cadastre opérationnel est élaboré

Axe 3 : Intégrer les financements extérieurs aux procédures budgétaires nationales Thème 5 : Intégrer les financements extérieurs aux procédures budgétaires nationales

Extrant 1 : “Les procédures budgétaires permettent la généralisation des appuis budgétaires" Extrant 2 : “L'information comptable produite est exhaustive, de qualité et rendue disponible" Extrant 3 : “La résistance au changement est atténuée" Extrant 4 : “Les Collectivités territoriales sont responsabilisées" Extrant 5 : “L'efficience et la productivité des services de préparation et d'exécution budgétaire sont accrues"



Axe 4 : Accroître l'efficacité et la transparence des procédures de passation des marchés publics Thème 8: Accroître l'efficacité et la transparence des procédures de passation des marchés publics

Extrant 1 : "Le code des marchés publics est adapté aux exigences administratives et économiques actuelles"Extrant 2 :"Le cadre institutionnel de la DGMP est recentré dans sa dynamique de la déconcentration et de la décentralisation" Extrant 3 : "L'exécution des marchés publics est suivie" Extrant 4 :"Les capacités des structures sont renforcées" Extrant 5 : "L'accès des PME aux marchés publics est amélioré" Extrant 6 : "La gouvernance et la transparence dans la passation des marchés publics sont renforcées" Extrant 7 : "La mercuriale des prix est actualisée et disponible"

Axe 5 : Renforcer la gouvernance et la transparence Thème 1 : Adapter et moderniser le cadre général des Finances Publiques

Thème 2 : Renforcer la gouvernance et la transparence Thème 9 : Mettre en œuvre un programme de formation permanente pour les agents des Finances

Extrant 1 : "Les textes législatifs relatifs à la Loi des Finances et aux Principes Fondamentaux de la Comptabilité Publique sont conformes aux Directives de l'UEMOA. Ces textes intègrent la notion de Budget Programme et les Cadres de Dépenses à Moyen Terme sectoriels" Extrant 2 : "Les organigrammes et les cadres organiques des services du Ministère de l'Economie et des Finances sont adaptés à leurs missions, notamment pour les niveaux régionaux et subrégionaux" Extrant 3 : "Le système de contrôle est cohérent et efficace" Extrant 4 : "La fiabilité des contrôles administratifs est assurée" Extrant 5 : “La Section des Comptes (SC) de la Cour Suprême est plus apte à remplir les fonctions d'institution supérieure de contrôle" Extrant 6 : "Les rapports de la Section des Comptes sont conformes aux normes internationales (INTOSAI)" Extrant 7 : "L'Assemblée Nationale exerce efficacement ses missions de contrôle et d'évaluation" Extrant 8 : "Le Contrôle Général des Services Publics (CGSP) a la capacité de remplir efficacement l'ensemble de ses missions" Extrant 9 : "Le CGSP maitrise ses missions et est performant" Extrant 10 : "La capacité opérationnelle de l'Inspection des Finances est renforcée" Extrant 11 : "L'IF maîtrise ses missions et est performante" Extrant 12 : "La qualité du contrôle de conformité est améliorée" Extrant 13 : "L'efficacité du contrôle à priori s'est accrue" Extrant 14 : "Le niveau de compétence des cadres en matière de conception et d'évaluation est élevé" Extrant 15 : "Le MEF dispose d'un Schéma Directeur Informatique" Extrant 16 : "Les missions des DAF sont recentrées" Extrant 17 : Les mécanismes de gestion des finances publiques sont renforcés

1.2.2 Dispositif institutionnel d’encadrement et de suivi

Le dispositif de suivi du programme dont les contours avaient été formulés en 2005 lors de la table ronde MEF/PTF pour le suivi du PAGAM/GFP, a été créé en août 2006 et précisé en octobre suivant. Il est composé du Comité technique et de la CARFIP.



La Loi N° N°06-035 du 3 août 2006 crée la Cellule d’appui à la réforme des finances publiques qui a pour mission d'animer et de coordonner les activités se rapportant à la politique de réforme des finances publiques. Au titre de l’article 2 de la loi, la CARFIP est chargée de :

Mener des études et proposer les mesures de réforme visant à accroître la performance de la gestion des finances publiques;

Suivre la mise en œuvre des réformes entreprises dans le domaine des finances publiques et en évaluer les résultats;

Suivre la mise en œuvre du Plan d'Action Gouvernemental relatif à la gestion et à la modernisation des finances publiques;

Assurer la communication et veiller à la formation des personnels dans le domaine de la réforme des finances publiques.

Rattachée au Secrétariat Général du MEF, la CARFIP a pour mission d´animer et de coordonner entre elles toutes les activités se rapportant à la politique de réforme des finances publiques. Le cadre organique, l’organisation et les modalités de fonctionnement de la CARFIP ont été précisés ultérieurement dans les Décrets du Ministre de l’économie et des finances N° 06-438 du 18 octobre 2006 et N° 06-437 du 8 octobre 2006, tout comme la nomination du Coordinateur qui a fait l’objet d’un décret adopté par le Gouvernement. La CARFIP joue ainsi un rôle majeur, non seulement dans le suivi du programme mais encore comme plate-forme de concertation entre les différentes structures impliquées dans la réalisation du programme. Un Comité technique du plan d’action gouvernemental relatif à l’amélioration et à la modernisation de la gestion des finances publiques a été créé par décision SG/MEF N° 000-73 du 9 août 2006 chargé, au titre de l’article 2, de :

Suivre la mise en œuvre du Plan d'Action Gouvernemental relatif à l'Amélioration et à la Modernisation de la Gestion des Finances Publiques;

Procéder au cadrage, à l'analyse et à l'évaluation des activités,

Examiner les problèmes rencontrés dans le cadre de la mise en œuvre du PAGAM/GFP et proposer des solutions;

Donner des orientations à la Cellule d'Appui à la Réforme des Finances Publiques (CARFIP) créée par la Loi

Assurer l'articulation du Plan d'Action avec le Programme de Développement Institutionnel (PDI) et le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP).

Présidé par le Secrétaire général du Ministre chargé des finances, Le Comité Technique est composé des membres suivants:

les représentants du Secrétariat Général et du Cabinet du Ministère chargé des Finances;

le représentant de la Commission des Finances de l'Assemblée Nationale;

le représentant de la Section des Comptes de la Cour Suprême;



le représentant du Contrôle Général des Services Publics;

l'Inspecteur en Chef de l'Inspection des Finances;

le Directeur Administratif et Financier du Ministère chargé des Finances;

le représentant du Commissariat au Développement Institutionnel ;

le Directeur Général de l'Administration des biens de l'Etat;

le Directeur National des Domaines et du Cadastre.;

le Coordonnateur du CSLP ;

le Directeur National du Trésor et de la Comptabilité Publique;

le Directeur National du Contrôle Financier;

le Directeur Général des Douanes;

le Directeur Général des Impôts;

le Directeur Général du Budget;

le Directeur Général des Marchés Publics;

le Coordonnateur de la Cellule d'Appui à l'Informatisation des Services Financiers et Fiscaux (CAISFF) ;

le Coordonnateur de la (CARFIP) ;

ainsi que par

le représentant du Conseil National de la Société Civile; et

les représentants des Partenaires Techniques et Financiers

Ainsi ni le Bureau du Vérificateur Général ni la Direction Nationale de la Planification et du Développement ne sont membres du Comité Technique du Plan d’action gouvernemental relatif à l’amélioration et à la modernisation de la gestion des finances publiques. Le Comité technique a pris toutes les orientations relatives à la mise en œuvre du PAGAM/GFP, depuis l’adoption de son premier cadre logique en novembre 2006, jusqu’à l’intégration des mesures issues du diagnostic PEFA dans la matrice de suivi du PAGAM/GFP, ou le pilotage de l’actuelle évaluation externe.

1.2.3 Coopération avec les Partenaires Techniques et Financiers

Les 13 Groupes de travail constitués initialement autour du Comité Technique National dans le cadre du dispositif de suivi du CSLP sont composés de 10 Groupes sectoriels thématiques (Développement rural, Secteur privé et Micro Finances, Décentralisation et Développement institutionnel, Justice, Education, Santé, Eau et Assainissement, Gestion macro économique, Processus démocratique et société civile, et Développement des Infrastructures) et de 3 groupes transversaux (Environnement/GRN, Genre, et VIH/Sida).



La conception et la mise en œuvre du PAGAM/GFP a régulièrement été inscrite à l’ordre du jour des réunions de la Commission mixte Mali-PTF et les partenaires au développement ont mis en place dès 2005 un groupe de travail spécifique chargé d’animer le dialogue avec le gouvernement en matière de gestion macroéconomique et des Finances publiques, composé par les représentants de la Banque Mondiale (chef de file), la CE, la Suède, des Pays Bas, du Canada, du Danemark, de la France, l'Allemagne, du FMI, de la CNUCED et de la BAD. Celui-ci procède notamment à l’élaboration d'un rapport annuel conjoint d'appréciation de la mise en œuvre du PAGAM/GFP qui alimente la revue annuelle conjointe du CSCRP pour les aspects liés à la gestion des Finances publiques. Mais afin de mieux coordonner leurs interventions en amont des problématiques sectorielles et thématiques, les partenaires au développement au Mali ont progressivement mis en place une coordination globale autour du CSCRP, assurée par le Collectif des Chefs d’agence et Chefs de mission, sous l’animation d’une Troïka des partenaires au développement (dont l’un des membres est le Chef de File) assistée d’un Pool Technique et qui se réunit une fois par mois. Par ailleurs un Secrétariat à l’Harmonisation de l’Aide a été mis en place en 2008, chargé de proposer des solutions en faveur d’un meilleur alignement en coordination avec la Cellule CSLP et le Pool Technique des PTF. Cette plate-forme de concertation a permis l’élaboration en mars 2006 d’un arrangement cadre général relatif à l’appui budgétaire et sa signature par onze partenaires au développement. Cet arrangement (non contraignant) fixe les principes généraux qui régissent les appuis budgétaires, notamment en matière d’engagements réciproques et de modalités de mise en œuvre. Un cadre d’appui budgétaire général commun a été progressivement mis en place prévoyant une matrice harmonisée pour le suivi des programmes financés sur appui budgétaires, des missions conjointes et des décaissements concertés. Notons à cet effet que la première condition portée dans la matrice commune des déclencheurs de l’ABG est la réalisation satisfaisante du PAGAM/GFP.

1.2.4 Dispositif de Financement

D’un coût total initialement chiffré à 16,5 milliards de FCFA (environ 25,2 millions d’euros), les dotations budgétaires allouées au PAGAM/GFP ont finalement représenté un montant cumulé de 26,7 milliards de FCFA.

Crédits inscrits sur le Budget national

Les crédits mis chaque année à la disposition du programme sont inscrits sur le budget ordinaire de l’Etat, ventilés par gestionnaire de crédit bénéficiaire. La ventilation annuelle des crédits par bénéficiaire est présentée en annexe. Pour l’année 2009 toutefois, les crédits ont été regroupés sur une seule ligne gérée par la DAF du Ministère des Finances. Cette solution qui devait simplifier les éventuels virements de crédits entre les bénéficiaires ne



semble pas avoir fait l’unanimité et le mode antérieur d’affectation des crédits devrait être adopté de nouveau sur les prochains budgets. Le financement du plan d’action souffre d’une confusion initiale, la partie malienne escomptant au départ une contribution spécifique et intégrale de la part de ses partenaires tandis que ceux-ci ont rapidement considéré que le PAGAM/GFP devait refléter un engagement fort du gouvernement, ce qui impliquait qu’il jouisse de la plus haute priorité et soit dès lors pris en charge par les recettes propres du budget national. Cette ambigüité n’a pas été levée puisque le PAGAM/GFP est inscrit dans les lois de finances successives comme relevant des appuis budgétaires sectoriels, même si de fait l’essentiel des fonds budgétés n’en relèvent pas, faussant ainsi l’évaluation du déficit budgétaire. En réalité le financement de la ligne PAGAM/GFP a été assuré à 85% par les allocations budgétaires nationales (et donc par l’appui budgétaire général qui y participe), complétés depuis 2007 par une contribution financière de l’ACDI apportée sous forme d’appui budgétaire sectoriel. D’autres appuis ont été également ponctuellement mobilisés pour la conduite du programme mais leur contribution ne fait malheureusement l’objet d’aucun état consolidé : cette situation illustre ainsi ex post le besoin d’intégrer les financements extérieurs qui a déterminé l’axe 3 du PAGAM/GFP.

Financements sous forme d’appui budgétaire

En contribuant à financer le déficit budgétaire global du Mali, l’appui budgétaire général participe indirectement au financement du PAGAM/GFP. D’ailleurs la bonne conduite du PAGAM/GFP figure dans la matrice commune de l’ABG parmi les déclencheurs évalués tous les ans. La réussite du PAGAM/GFP est donc une condition essentielle pour le pays afin de maintenir les flux d’appui budgétaire nécessaires à l’équilibre de ses finances publiques. L’appui budgétaire sectoriel canadien est délivré sous forme de don. Il a représenté 2,5 millions de dollars canadiens en 2007 et s’élèvera à 13 millions de dollars canadiens sur la période de 2008 à 2011 libérées sous la forme de quatre tranches fixes de 3, 4, 4, 2 millions de dollars canadiens respectivement. Les tranches 2007 à 2009 ont été délivrées intégralement et conformément aux accords, entre mars et avril de chaque année budgétaire. L’ABS canadien contribue ainsi à près de 15% des fonds mis à la disposition du programme sur la période 2006-2009.

Autres appuis

D’autres financements ont été ponctuellement mobilisés dont les fonds ont été soit mis directement à la disposition du Gouvernement, soit mobilisés pour le financement d’activités réalisées dans le cadre du PAGAM/GFP. Financiers La présente mission d’évaluation a ainsi été financée sur un appui suédois versé directement au Trésor. Sa mobilisation a suivi les procédures nationales des finances publiques, mais le montant de la contribution n’apparaît pas sur la Loi de finances parmi les



ressources allouées au PAGAM/GFP : il ne s’agit pourtant pas d’ABG puisque les fonds mobilisés étaient destinés au financement d’une activité spécifique et non au financement du déficit budgétaire du pays. En nature De nombreux autres appuis ont été apportés en nature, même s’il n’en existe pas de suivi systématique. Un effort important de recensement des différents financements extérieurs mobilisés pour le PAGAM/GFP a toutefois été fait dans le rapport 2008 de gestion des finances publiques au Mali9 qui apporte des informations précises mais non exhaustives. Ainsi plusieurs appuis institutionnels ont été mobilisés notamment par la Commission européenne sur la période 2006-2008, le PNUD a également mobilisé un appui auprès de la section des comptes, la Coopération française a pris en charge une formation de formateurs et la GTZ a pris en charge les formations sur la GAR intervenues en juin 2009. Mais la liste est loin d’être exhaustive.

Remarque sur le mode de réalisation des investissements

Les inscriptions budgétaires au profit du PAGAM/GFP ont été faites sur le budget général, puisque financées sur appui budgétaire, et non sur le BSI, réservé aux seuls investissements financés sur projet ou prêt et à leurs contreparties nationales. Si la logique de la démarche n’est pas en cause, elle soulève le problème de la gestion des investissements sur ressources intérieures/appui budgétaire et de leur caractère éventuellement pluriannuel. Certains engagements pluriannuels (constructions par exemple, chantiers d’installations de réseaux) ont ainsi dû faire l’objet d’une dérogation au principe d’annualité du budget pour que les financements soient reconduits l’année suivante. Et un recours trop systématique aux dérogations ne constitue pas forcément un bon signal pour un programme d’amélioration des finances publiques. Cette situation a d’ailleurs contribué à détourner certains bénéficiaires des financements prévus sur la ligne PAGAM/GFP, ceux-ci préférant tenter de mobiliser d’autres fonds prévus sur le BSI (cas de la Douane par exemple et du Programme de lutte contre la fraude douanière). Pourtant le principe des autorisations de programmes existe : le Plan Triennal d’Investissements prévoit en effet des tranches annuelles qui sont inscrites chaque année dans le Budget Spécial d’Investissement, lui-même intégré à la Loi de Finances. A l’inverse, d’autres interlocuteurs se sont plaints de l’effet d’éviction des projets intégrés au PTI, induit par l’intégration de projets d’investissements dans le budget ordinaire. Le processus d’inscription au PTI suit en effet un cahier des charges précis : les projets doivent en particulier faire l’objet d’un rapport d’évaluation qui vérifie la cohérence du projet par rapport au CSCRP et à d’autres contraintes spécifiques (équilibre géographique, impact environnemental, budgétisation des ressources, etc.). Une démarche qui n’est pas exigée pour l’inscription d’un investissement sur budget ordinaire.

9 op.cit



1.2.5 Conclusion sur les modalités d’exécution du plan d’action.

Deux remarques s’imposent au terme de l’analyse des modalités de mise en œuvre du programme :

La première est la réelle présence des partenaires au développement auprès du gouvernement malien et leur forte implication dans les comités techniques et autres structures de concertation mises en place au Mali dans le cadre du processus de suivi CSLP/CSCRP et plus généralement dans la logique de l’harmonisation recherchée par la Déclaration de Paris.

La deuxième est liée à la sophistication progressive des procédures de suivi du programme qui ont pu encourager des effets d’éviction et d’évitement qui auraient dû au contraire être découragées par la mise en œuvre du PAGAM/GFP.

1.3 Adéquation, Exhaustivité et Pertinence du PAGAM/GFP avec les problèmes à résoudre au moment de sa conception

Conformément aux engagements formulés dans la méthodologie retenue pour cette étude, l’analyse de la pertinence se fondera sur une reconstitution a posteriori du processus de construction du cadre logique ; elle se prolongera par une réflexion sur la cohérence interne et externe du programme, qui accompagnera dans un deuxième temps, une réflexion sur les thèmes de l’adéquation et l’exhaustivité. L’intitulé retenu pour le Programme de réforme des finances publiques finalement mis en œuvre sur la période 2006-2009 a été : Plan d’Action Gouvernemental sur l’Amélioration / Modernisation de la Gestion des Finances Publiques. Cette formulation pouvait laisser supposer que le programme se résumerait à une série d’actions déjà clairement identifiées notamment dans le Programme intérimaire 2004-2005 puis dans le Plan d’Action à moyen terme formulé par le Gouvernement du Mali pour l’horizon 2007, la phase d’analyse des objectifs à atteindre étant déjà considérée comme terminée grâce aux différents diagnostics intervenus sur la période. Cette démarche contraste toutefois avec l’ambition affichée du programme10 et explique peut-être le processus de deux années nécessaire à la formalisation d’un cadre logique.

1.3.1 Analyse du cadre logique

L’élaboration d’un cadre logique ne doit pas constituer un exercice formel nécessaire à la préparation de programmes finançables par des appuis extérieurs. Il devrait être un outil indicatif permettant de structurer un cheminement logique qui peut se résumer à la formulation suivante « Pour contribuer à la réalisation des objectifs globaux de notre programme, alors nous devons viser le ou les objectif(s) spécifique(s) que nous atteindrons, si nous pouvons obtenir les résultats que nous avons prévus et si sont vérifiées les 10 Plan d’action gouvernemental sur l’Amélioration/la modernisation de la gestion des finances publiques, rapport final

30 mai 2005.



hypothèses formulées sur l’influence des variables exogènes identifiées. Si nous voulons obtenir ces résultats alors certaines activités doivent être mises en œuvre ; pour la réalisation desquelles nous devons employer les ressources identifiés »11. Les produits de cette réflexion sont habituellement repris dans une matrice qui devrait se présenter de la manière suivante et, idéalement, ne pas dépasser quatre pages.

Tableau 3 : Informations contenues dans la matrice du cadre logique

Source : Europeaid, manuel de gestion du cycle projet Mars 2004 fig. 24 p. 73.

Une formulation des objectifs éloignée des véritables préoccupations

Au terme des travaux effectués en 2005 en vue de la préparation du Programme d’action à moyen terme initialement prévu jusqu’en 2007, les enjeux étaient clairement formulés : Accompagner la transformation des procédures de gestion des finances publiques pour réduire le risque fiduciaire, en phase avec l’enjeu stratégique de généralisation des appuis budgétaires dans la logique d’harmonisation formulée dans la Déclaration de Paris intervenue en mars de la même année. Le Programme d’Action à Moyen Terme (PMT) tel qu’il était conçu en 2005

11 D’après l’Approche du Cadre logique : lignes directrices gestion du cycle de projet, Commission Européenne, mars

2004 (op.cit)



était ainsi « d’amener à l’horizon 2007 les systèmes de gestion et de contrôle des Finances publiques du Mali à un niveau de fiabilité qui les qualifie pour une certification internationale12 ». A travers une amélioration de l’existant par un renforcement des structures, le Plan d’Action Gouvernemental sur l’Amélioration / Modernisation de la Gestion des Finances Publiques visait surtout sa modernisation par une transformation profonde de l’existant supposant l’adaptation des structures, des procédures et des compétences aux enjeux formulés. Pourtant, l’objectif du programme13 retenu dans le cadre logique du PAGAM/GFP de 2006 est d’Assurer le développement institutionnel, l’amélioration de la gouvernance et la participation ce qui correspond à formulation de l’axe 1 du CSLP pour la période 2002-2006. Si cette formulation permet de rappeler l’ancrage de la politique de réforme des Finances publiques dans la stratégie de réduction de la pauvreté, elle suscite deux réserves : la première relative au choix d’un document stratégique de référence correspondant à un programme en phase de clôture, la deuxième relative à l’importance des variables exogènes (les hypothèses dans la terminologie du cadre logique) susceptibles d’avoir un impact sur la réalisation de l’objectif global, qui justifient à elles seules la formulation du Programme de Développement Institutionnel en cours. Le but du programme (l’objectif général d’un cadre logique plus classique) est défini comme Améliorer et moderniser la gestion des finances publiques/ passer progressivement à une gestion de la dépense publique basée sur les résultats repris comme objectif du programme pour chacun des cinq cadres logiques développés spécifiquement pour chaque axe considéré comme un programme à part entière. La première partie de cet objectif a été reprise dans l’objectif général formulé dans le cadre logique d’Août 2007 et devient ainsi Améliorer et moderniser la gestion des finances publiques tandis que l’objectif spécifique formulé pour chacun des axes reprend la formulation de l’axe concerné. Ainsi ont disparu l’approche de Gestion Axée sur les Résultats qui avait été promue lors de l’atelier de février 2005 et les formulations relatives au projet de certification internationale en vue de prouver la réduction du risque fiduciaire et inciter les partenaires au développement à fournir leur aide par le biais d’appuis budgétaires. Pourtant l’adoption en juillet 2007 du Plan d’action complémentaire au PAGAM/GFP à la suite d’une étude financée par la Commission européenne visant à analyser dans quelle mesure le PAGAM/GFP pouvait contribuer à améliorer les notations des indicateurs du PEFA14 révélait au contraire l’acuité de cet objectif pourtant non formulé. Cet objectif réapparaîtra néanmoins dans le libellé de l’axe 3 (reprenant la formulation de l’ancien thème N°5) Intégrer les financements extérieurs aux procédures budgétaires nationales, dont les contours ont toutefois suscité de profonds malentendus15.

12 PAGAM, rapport final mai 2005 (op.cit).

13 Pour rendre plus fluide la lecture des développements qui vont suivre, la convention suivante a été retenue : les termes issus des documents de formulation du PAGAM/GFP ont été repris en caractères italiques gras tandis que ceux utilisés dans le sens plus classique de la gestion des cycles de projets et programmes sont soulignés.

14 Rapport sur la gestion des finances publique au Mali, DCE Bamako, avril 2009.

15 Détaillé infra dans l’analyse en termes d’adéquation.



Parallèlement le projet d’inscrire les pratiques nationales de gestion des finances publiques dans un référentiel international, et de viser par exemple leur mise en conformité avec les directives UEMOA réapparaît dans l’axe 5 «Renforcer la gouvernance et la transparence » sous la forme d’un des deux effets attendus : « Le cadre général des finances publiques est conforme aux directives de l’UEMOA et aux principes de gestion axée sur les résultats » (le deuxième effet attendu étant : « Le système de gouvernance responsabilise les acteurs, il est transparent et garantit une utilisation efficace des deniers publics » ). On peut toutefois s’interroger sur le caractère suffisant ou non des deux groupes d’actions (extrants) prévues pour contribuer à l’obtention de l’effet attendu, rappelés ci-après16 :

7.1 Les textes législatifs relatifs à la Loi des Finances et aux Principes Fondamentaux de la Comptabilité Publique sont conformes aux Directives de l'UEMOA. Ces textes intègrent la notion de Budget Programmes et les Cadres de Dépenses à Moyen Terme sectoriels

7.2 Les organigrammes et les cadres organiques des services du Ministère de l'Economie et des Finances sont adaptés à leurs missions, notamment pour les niveaux régionaux et subrégionaux

Cet objectif de mise en conformité du cadre et des pratiques maliens aux normes internationales réapparaît enfin, non pas dans l’un des deux cadres logiques dessinés en 2006 et 2007 mais dans le tableau de suivi détaillé de la mise en œuvre du PAGAM/GFP (Axe1-« Extrant » 4) « Le système de gestion budgétaire a atteint un niveau de qualité satisfaisant à des normes internationales », et qui intègre plusieurs activités complémentaires formulées en 2007 en vue de l’amélioration de la « notation » du PEFA. Il n’y a pas eu de formulation explicite des objectifs du PAGAM/GFP qui était initialement conçu comme un plan d’action (et non un programme) pour mettre en place la suite mesures correctrices envisagées après les diagnostics effectués et la mise en œuvre du programme intérimaire. La démarche retenue n’a pas non plus laissé de véritable place à l’analyse des causes des dysfonctionnements constatés, conduisant à la formulation d’actions parfois inadaptées17 à la réalité des structures chargées de les mettre en œuvre.

Une confusion entre résultats et indicateurs qui aboutit à une inflation terminologique

Dans le principe d’un cadre logique représenté dans la figure suivante, les résultats d’un cadre logique sont généralement présentés au dessous de l’objectif spécifique dans la mesure où leur atteinte contribue, dans les conditions rappelées par les hypothèses, à l’atteinte de l’objectif spécifique. Les résultats sont tangibles et sous contrôle de la gestion du projet tandis que les indicateurs permettent de déterminer dans quelle mesure les résultats et les objectifs spécifiques ou généraux ont été atteints. 16 De fait la matrice de suivi détaillé de la mise en œuvre intègrera plusieurs actions dans des extrants différents pour

permettre cette mise en conformité avec les directives UEMOA

17 Quelques exemples seront donnés infra dans le paragraphe Analyse en termes d’adéquation/ certaines formulations inadaptées au contexte actuel.



La formulation des résultats du PAGAM/GFP a toutefois obéi à une logique sensiblement différente, ce qui peut avoir créé une certaine confusion entre les résultats et leurs indicateurs.

Figure 1 : lien entre la terminologie du cadre logique et celle des indicateurs


Les résultats18 du programme sont présentés sous la forme d’« extrants » dans le programme d’action de 2005 déclinés pour chacun des 9 thèmes constitutifs du programme initial. Pourtant, dans le cadre logique de 2006, les résultats sont formulés en colonne ce qui crée une confusion avec les indicateurs censés les mesurer : les impacts sont définis comme les résultats de l’objectif du programme et non comme la mesure du degré d’atteinte de l’objectif général. De même les effets sont définis comme les résultats du but du projet et non comme la mesure du degré d’atteinte de l’objectif spécifique du programme, comme le résume le tableau suivant :

Tableau 4: Extrait du cadre logique version 2006 exemple axe 2 p.11

Axe 2/ Thème 3 Développer l'efficacité des administrations fiscales et financières Sommaire Résultats escomptés Mesure du rendement Hypothèses Objectif du programme : améliorer et moderniser la gestion des finances publiques

Impact : une meilleure prévisibilité et maîtrise des recettes de l’tat

Efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières PEFA

But du projet : développer l’efficacité des administrations fiscales et financières

Effets : les administrations fiscales et financières sont performantes, responsables et délivrent à leurs clients un service de qualité

Indicateurs de rendementPression fiscale globale Niveau d’atteinte des prévisions de recettes Degré de satisfaction des clients

La volonté des administrations fiscales et financières d’être efficaces

18 A titre de rappel et afin de rendre plus fluide la lecture des développements qui vont suivre, la convention suivante a

été retenue : les termes issus des documents de formulation du PAGAM/GFP ont été repris en caractères italiques gras tandis que ceux utilisés dans le sens plus classique de la gestion des cycles de projets et programmes sont soulignés.



Axe 2/ Thème 3 Développer l'efficacité des administrations fiscales et financières Sommaire Résultats escomptés Mesure du rendement Hypothèses Ressources intrants +activités

Extrants : 1 : Les opérations financières et comptables du Trésor sont plus transparentes et sont simplifiées 2. la gestion comptable des collectivités territoriales, des Etablissements publics et des régions est renforcée 3. Les impôts contribuent à l’atteinte de l’objectif de pression fiscale globale etc. .. 11. Un cadastre (est) opérationnel

Indicateurs de rendement : 1 .1. Existence d’un manuel de procédures 1.2. degré de satisfaction des usagers du Trésor 2.2. Nombre de trésoreries équipées en TABOR et DEPENSE 2.2. Nombre d’utilisateurs formés sur TABOR et DEPENSE etc. .. [pas de mesure de rendement proposée]

Les recommandations de l’audit institutionnel sont mises en œuvre La volonté de collaborer entre les administrations est présente.

Les extrants définis dans le plan d’action de 2005 sont devenus les effets dans les matrices de 2006 et 2007. Le Cadre logique de 2006 détaille par ailleurs des extrants qui peuvent être définis comme le produit obtenu par la mobilisation des ressources et des activités. Ces extrants sont toutefois repris page suivante du même cadre logique pour regrouper les actions du plan d’action détaillé pour chacun des axes. Entre 2006 et 2007, les activités détaillées par extrant dans le cadre logique de 2006 sont transformées en objectifs opérationnels et la notion de « résultat » présentée dans la version de 2006 disparaît finalement dans la version du cadre logique de 2007. Une version comparée des deux matrices est présentée pour l’axe 2 extrant 1 dans les deux tableaux suivants : les éléments qui apparaissent dans les deux matrices sont signalés en caractères gras.

Tableau 5 : détail du plan d'action axe 2 extrant 1 du CL 2006

Année Actions/activités Responsable Résultats opérationnels

Extrant 1 : Les opérations financières et comptables du Trésor sont plus exhaustives, transparentes et renforcées 2005 Faire un audit technique et fonctionnel

de la DNRCP DNTCP L’organisation de la

DNTCP est adaptée à ses missions

2005 Renforcer le contrôle interne1. Elaboration d’un manuel de

procédures, 2. Formation des contrôleurs internes 3. Formation des agents

La fiabilité des documents comptables et leur production dans les délais facilitent la certification des comptes par la Cour des Comptes

2005 Limiter les rejets dans l’exécution de la dépense publique 1. Préparation d’un séminaire sur

l’utilisation de la nomenclature des dépenses pour les gestionnaires des DAF, EPA, des institutions de la république et les CF

2. Animation du séminaire

Les ordonnateurs maîtrisent les procédures d’ordonnancement.

Afin de ne pas alourdir la lecture de cette partie de l’analyse, d’autres éléments sur la manière dont la matrice de 2007 a été construite à partir de celle de 2006 sont présentées en annexe.



Tableau 6: extrait du cadre logique PAGAM/GFP (Août 2007) version courte: exemple de l’axe 2, p.3

Axe 2: Développer l'efficacité des administrations fiscales et financières Thème 3 : Accroître l'efficacité des administrations fiscales et financières Objectif général Impact Indicateurs Structures

responsables Hypothèses/risques

Améliorer et moderniser la gestion des Finances Publiques

2. Une meilleure prévisibilité et maîtrise des recettes de l'Etat

1. Recettes totales par rapport au budget initialement approuvé PEFA (P1.3) 2. Efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières PEFA (P1.15)

DNTCP 1. Maintien des recettes face aux chocs extérieurs

Axe 2: Développer l'efficacité des administrations fiscales et financières Thème 3 : Accroître l'efficacité des administrations fiscales et financières Objectif spécifique Effets Indicateurs Structures

responsables

Hypothèses/risques

2. Développer l'efficacité des administrations fiscales et financières

4. Les administrations fiscales et financières sont performantes, responsables et délivrent à leurs clients un service de qualité

1. Taux de pression fiscale globale. 2. Niveau d'atteinte des prévisions de recettes, 3. Degré de satisfaction des clients.

DNTCP- DGI - DGD - DNDC

La volonté des administrations fiscales et financières d'être efficaces

Objectifs opérationnels Extrants Indicateurs Structures responsables

Hypothèses/risques

4.1.1 Renforcer le contrôle interne : 4.1.1.1 Elaboration d'un manuel de procédures, 4.1.2 Limiter les rejets dans l'exécution de la dépense Publique : 4.1.2 .1 Préparation d'un séminaire sur l'utilisation de la nomenclature des dépenses pour les gestionnaires des DAF, EPA et Institutions de la République et les CF 4.1.2.2 Animation du séminaire. etc. 4.1.19 Rapprocher les recettes perceptions des Communes de rattachement

4.1 Les opérations financières et comptables du Trésor sont plus exhaustives, transparentes et renforcées

1. Degré d’intégration des EPA, Collectivités territoriales et projets dans le TOFE 2. La production dans les délais de tous les comptes de gestion

DNTCP

1. Disponibilité d'un personnel compétent en quantité 2. La résistance au changement est faible



Des hypothèses aux contours mal définis

« Les hypothèses sont susceptibles d’influencer (voire de déterminer la réussite d’un projet) mais échappent au contrôle direct des gestionnaires de projets ». Elles sont constituées par les facteurs externes susceptibles d’avoir une incidence sur la mise en œuvre du programme19 :

Figure 2 : relations entre les hypothèses et la hiérarchie des objectifs


Il est ainsi difficilement envisageable que les mêmes éléments puissent être inscrits à la fois dans les activités et les hypothèses. Pourtant la relecture des textes sur la comptabilité matières (extrant 3.1) figure parmi les hypothèses alors que Renforcer la comptabilité matières avec la relecture des textes en vue de leur simplification constitue justement l’activité 3.1.7.1. liée au même extrant. Il faut probablement interpréter l’hypothèse formulée comme « à condition que le processus de relecture des textes aboutisse à l’adoption de nouveaux». Mais cette donnée est-elle alors totalement exogène ?

19 Approche du cadre logique, 2003 op. cit. p.78



Tableau 7 : Exemple de similitude entre les activités et les hypothèses retenues dans la matrice de 2007 (Axe1-Extrant 3, p.3)

Activités Extrants Indicateurs Structures responsables

Hypothèses/risques

3.1 .1 Renforcer le système de contrôle interne des DAF et assimilés 3.1.2. Créer un archivage des pièces financières et comptables au sein de chaque DAF 3.1.3. Informatiser la gestion de la comptabilité- matières 3.1.4. Améliorer la gestion prévisionnelle 3.1.5. Focaliser les DAF sur la fonction Finance et Approvisionnement en tenant compte de la création imminente des DRH : 3.1.6 Renforcer les capacités des DAF : 3.1.7 Renforcer la Comptabilité- matières : 3.1.7.1 Relecture des textes en vue de leur simplification 3.1.8 Informatiser la gestion de la comptabilité-matières : 3.1.9 Equiper la DGABE en véhicules, en matériels et outils informatiques 3.1.10 Organiser l'accueil des clients dans les DAF et assimilés:

3.1 Les DAF et assimilés maîtrisent les tâches de préparation et d'exécution du Budget, de passation des Marchés Publics et de tenue de comptabilité matières.

1. Taux de rejet des engagements et ordonnancements par le Contrôle Financier et le Trésor. 2. % d’ordonnateurs disposant de plans de passation de marché 3. Existence d’inventaire annuel du matériel

3.1.1 DGB3.1.2. DGB 3.1.3. DGB 3.1.4. DGB 3.1.5. DGB 3.1.6. DGB 3.1.7. DGABE 3.1.8. DGABE 3.1.9. DGABE 3.1.10 DAF

1. La restructuration des DAF est effective 2..La relecture des textes sur la comptabilité-matières

Par ailleurs les hypothèses telles que « la volonté des administrations d’être efficaces, la résistance au changement est faible ou même la volonté de collaborer entre les administrations est présente 20 » sont irrecevables à deux points de vue. D’une part elles formulent un jugement de valeur qui n’a pas lieu d’être dans un document technique, d’autre part, elles révèlent une certaine incohérence : si les administrations concernées par cet axe du programme sont effectivement parties prenantes dans la réforme, la variable est donc endogène et n’a aucune raison de faire partie des hypothèses. Cette formulation est encore moins acceptable lorsque « la résistance au changement » fait partie aussi bien des résultats attendus que des hypothèses.

20 Se reporter par exemple à l’effet 4. Du CL de 2007 « les administrations fiscales et financières sont performantes, responsables et

délivrent à leurs clients un service de qualité » en particulier les hypothèses résistance au changement, volonté de collaborer, volonté d’être efficace formulées pour les extrants 4.1., 4.3. 4.4 (pp 3 et 5 CL 2007 version courte) . Mêmes remarques pour les hypothèses formulées dans le bloc d’activités déclinés sous l’effet 6 « le système des marchés publics permet à l’état d’obtenir des biens et services en optimisant le rapport qualité/ prix au moyen de procédures efficaces qui favorisent la concurrence assurent la transparence et sont favorables à la participation du secteur privé national aux marchés de l’Etat, » avec des hypothèses telles que « lenteur dans la mise en œuvre des réformes » ou « résistance au changements » (p7 CL 2007 version courte).



Tableau 8 : extrait du cadre logique PAGAM/GFP version Août 2007 sans les activités fin axe 3 p. 6


Hypothèses/risques

5.2.1 Elaborer un programme d'IEC (Information, Education, Communication). 5.2.2 Mettre en œuvre un programme d'IEC au niveau des services financiers et des structures concernées

5.2. La résistance au changement est atténuée.

1. Existence d'un programme de communication opérationnel 2. Accès du public aux principales informations budgétaires

5.2.1. CARFIP 5.2..2. CARFIP

1. Capacité des structures de faire face au changement

Cette incohérence devient plus préoccupante dans la formulation de l’Axe 3 « intégrer les financements extérieurs aux procédures budgétaires nationales » où la même hypothèse de la résistance au changement est complétée par la nécessité de suivre rigoureusement les conditionnalités des partenaires. Cette rémanence peut ainsi être révélatrice d’un déséquilibre beaucoup plus profond : si en effet les structures responsables ne sont pas partie prenantes dans la réforme, ce qui justifierait le maintien de leur bonne volonté parmi les hypothèses du programme, la question de l’appropriation, suscitée par l’hypothèse de suivre rigoureusement les conditionnalités des PTF, doit alors être clairement posée, car elle est aussi importante que celle de l’alignement dans le texte de la déclaration de Paris.

Tableau 9 : extrait du CL 2007, axe 3, effet 5, extrant 5.1


Hypothèses/risques

5.1.1 Exécuter toutes les dépenses de fonctionnement et d'investissement inscrites au Budget de l'Etat selon les procédures nationales à l'exclusion de toute autre modalité 5.1.2 Adapter les procédures d'élaboration et d'exécution du budget de l'Etat aux exigences de l'appui budgétaire : 5.1.3 Généraliser l'élaboration des Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) : 5.1.4 Inscrire dans le Budget de l'Etat les tranches annuelles des CDMT sectoriels : 5.1.5. Placer la réalisation des investissements sous la maîtrise d'ouvrage des Collectivités Territoriales :

5.1Les Procédures budgétaires permettent la généralisation des appuis budgétaires

1. Nombre de partenaires qui passent à l'appui budgétaire 2. Augmentation du nombre de CDMT

5.1.1. DG B 5.1.2. DG B 5.1.3. DG B 5.1.4. DG B 5.1.5. DGB

1. La capacité des structures de faire face au changement 2. Suivi rigoureux des conditionnalités des partenaires



Des activités trop détaillées à ce stade

Enfin si les grandes lignes des activités peuvent apparaître dans le cadre logique, elles ne sont en principe détaillées que dans le plan d’action ou la programmation opérationnelle, car leur contour exact peut être amené à changer sur la durée du programme. Par ailleurs leur intégration dans le cadre logique entame sa lisibilité et sa maniabilité dans le suivi du programme. Un tel choix n’a toutefois pas été retenu dans la formulation des cadres logique de 2006 et 2007, le dernier faisant d’ailleurs l’objet d’une version courte (de 12 pages) et d’une version plus détaillée (de 21 pages). Pour autant, la plupart de ces activités seront reprises pendant tout le processus de suivi jusqu’au passage de la mission d’évaluation21.

Tableau 10 : extrait du cadre logique 2007 (version courte) listant les activités relatives au premier extrant de l'axe 2


Hypothèses/risques

4.1.1 Renforcer le contrôle interne : 4.1.2 Limiter les rejets dans l'exécution de la dépense Publique : 4.1.3 Intégrer l'exécution des projets dans la balance du Trésor : 4.1.4 Elaborer un mécanisme de suivi des comptes publics dans le système bancaire : 4.1.5 Elaborer un état des restes à payer de la balance consolidée du Trésor par catégorie de dépenses et ancienneté 4.1.6. Elargir le TOFE aux EPA et aux Collectivités Territoriales 4.1.7 Elargir les prévisions de flux de trésorerie aux EPA et aux Collectivités Territoriales : 4.1.8. Elargir les prévisions de flux de trésorerie aux EPA et aux Collectivités Territoriales : 4.1.9 Renforcer le parc informatique de la DNTCP 4.1.10 Evaluation des applications informatiques utilisées au Trésor 4.1.11Centraliser au niveau du Trésor Public les fonds extérieurs à travers l'appui budgétaire


1. Degré d’intégration des EPA, Collectivités territoriales et projets dans le TOFE 2. La production dans les délais de tous les comptes de gestion

4.1.1. DNTCP 4.1.2. DNTCP 4.1.3. DNTCP 4.1.4. DNTCP 4.1.5. DNTCP 4.1.6. DNTCP 4.1.7. DNTCP 4.1.8. DNTCP 4.1.9. DNTCP 4.1.10. DNTCP 4.1.11. DNTCP 4.1.12. DNTCP 4.1.13. DNTCP 4.1.14. DNTCP 4.1.15. DNTCP 4.1.16. DNTCP 4.1.17. DNTCP

1. Disponibilité d'un personnel compétent en quantité 2. La résistance au changement est faible

21 Ces éléments seront détaillés dans l’analyse infra de la construction du tableau de suivi détaillé de la mise en œuvre du

PAGAM/GFP



4.1.12 Comptabiliser toutes les opérations financières et comptables au niveau du Trésor Public 4.1..13 Produire des informations financières et comptables 4.1.14. Diffuser les informations financières et comptables produites 4.1.15 Informatiser la comptabilité des Collectivités Territoriales : 4.1.16 Informatiser la comptabilité des EPA : 4.1.17 Valider et déployer TABOR dans les régions : 4.1.18 Valider et déployer DEPENSE dans les régions : 4.1.19 Rapprocher les recettes perceptions des Communes de rattachement :

4.1.18. DNTCP 4.1.19. DNTCP

En conclusion de cette analyse rétrospective sur la construction du cadre logique, il apparaît que l’absence de formulation d’un objectif consensuel à moyen terme a eu pour conséquence l’impossibilité de formuler une vision élargie à moyen terme des finances publiques maliennes. Il en découle une série actions non priorisées, présentées sans enchaînement logique ou hiérarchie en terme de priorités ou en termes d’actions préalables à réaliser. Ainsi se trouvent au même niveau, des actions relatives par exemple à l’obtention d’un cadastre opérationnel (Axe 2 –Extrant 11) et celles relatives au renforcement de la capacité des structures intervenant dans les marchés publics (A4-E4) et 9). Si les premières font intervenir des processus longs et coûteux (mise en commun des différentes bases de données disponibles gérées par des structures différentes - RFU, PAFOC, SIF, CECAB -, prises de vues complémentaires, organisation de relevés géodésiques, etc.), les autres font surtout appel à des partenariats en matière de formations, mobilisables beaucoup plus rapidement. De même la conduite de certaines activités suppose que d’autres soient réalisées au préalable : la DNDC ne pourra par exemple contribuer à l’atteinte de l’objectif de pression fiscale globale (A2-E5) si elle ne parvient pas à déterminer précisément l’assiette de l’impôt foncier qu’elle envisage de collecter et si donc elle ne dispose pas d’un cadastre opérationnel. Il s’ensuivra une pression importante exercée pour le suivi des différentes activités, dont la réalisation, malgré l’énergie mobilisée ne contribuera que de manière partielle à des impacts, dont les attentes n’ont pas été explicitement définies dans la phase de formulation.

1.3.2 Analyse des outils retenus pour la mise en œuvre du programme

En complément du cadre logique assez peu maniable, la CARFIP a développé trois types d’outils spécifiques pour effectuer le suivi de la mise en œuvre du PAGAM/GFP : le tableau de suivi détaillé de la mise en œuvre, le chronogramme reprenant les mêmes activités, ainsi que le cadre de la mesure du rendement qui permet le suivi des indicateurs définis pour le suivi des effets et des impacts définis dans le cadre logique de 2007.



Passage au cadre de mesure du rendement

Les indicateurs repris dans le cadre de mesure du rendement suivi par la CARFIP ont été formulés à partir du cadre logique de 2006 qui présentait pour chaque « effet » (résultats attendus) un indicateur de mesure du rendement. Cette terminologie a pu soulever une certaine confusion : la mesure du rendement correspond plus en effet à la valorisation de la manière de travailler d’une équipe (dans une optique de coût efficacité), alors que les indicateurs constituent les outils de suivi d’un programme et servent à renseigner le niveau de réalisation des activités et le degré d’atteinte des objectifs. Le cadre de mesure du rendement a ainsi été constitué à partir d’indicateurs élaborés pour approcher les cinq types de résultats (impacts 22) recherchés pour chacun des axes, les neuf types de résultats (effets), constitués autour des thèmes initiaux du plan d’action et les 18 extrants (finalement passés à 20 dans la dernière version de la matrice) recherchés par le programme. La lecture croisée avec le tableau de suivi détaillé de la mise en œuvre du PAGAM/GFP est toutefois malaisée dans la mesure où les impacts et effets ne sont plus utilisés et où les extrants qui représentent ici un regroupement d’activités, sont au nombre de 49 tous axes confondus. Le suivi de l’impact tel qu’il est défini dans le cadre de mesure du rendement vise explicitement à améliorer les notes attribuées par le PEFA. Si les sources sont identifiées pour effectuer en interne cet exercice de réactualisation des scores obtenus par le PEFA, la réactualisation prévue n’a pas été effectuée. Les indicateurs relatifs au suivi de l’effet sont pour leur part régulièrement réactualisés. Un effort réel a été fait pour effectuer un suivi dynamique des indicateurs susceptibles de documenter l’état d’avancement de la réforme : Ainsi des modifications ont été apportées non seulement pour mettre la matrice en conformité avec les cinq axes du programme (et non les 9 thèmes définis en 2005) et surtout pour permettre une mesure plus opérationnelle des indicateurs : ainsi le délai moyen de passation des marchés publics a-t-il remplacé la Perception des opérateurs économiques par rapport au système des marchés publics afin de disposer d’une information plus facilement disponible et réactualisable.

22 A titre de rappel et afin de rendre plus fluide la lecture des développements qui vont suivre, la convention suivante a

été retenue : les termes issus des documents de formulation du PAGAM/GFP ont été repris en caractères italiques gras tandis que ceux utilisés dans le sens plus classique de la gestion des cycles de projets et programmes sont soulignés.



Tableau 11 : Indicateurs d'impact et d'effet suivis dans la matrice de mesure du rendement

Axe

Impact Indicateurs de rendement

(définis en 2007 toujours d’actualité, mais pas mis à jour)

Effets Indicateurs de rendement tels que définis dans le cadre initial de mesure du rendement (version

2007)

Axe

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1. Le système de gestion budgétaire est transparent, fiable et efficace (axe 1)

1. Dépenses réelles totales par rapport au budget initialement approuvé (PEFA, PI.1) 2. Importance des opérations non rapportées de l'administration centrale (PEFA, PI-7)

1. Le processus de préparation et d'exécution budgétaire est axé sur la gestion par les résultats, il est fiable et déconcentré 2. Le système informatique des dépenses est interconnecté entre tous les niveaux et totalement sécurisé 3. Les DAF et assimilés remplissent avec rigueur et efficacité les tâches de préparation et d'exécution du budget qui leur reviennent ainsi que l'approvisionnement de leurs départements

1. Taux de déconcentration des crédits budgétaires 2. Nombre de transferts et de virements sollicités par les Ordonnateurs secondaires 1. Degré de fiabilité et de résistance du système face aux aléas opérationnels 2..Degré d’interconnexion des diverses composantes du système 1. Taux d'exécution du budget 2. Respect du délai de dépôt des avant-projets du budget.

Axe

2 :

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2. Une meilleure prévisibilité et maîtrise des recettes de l'Eta (axe 2)

1. Recettes totales par rapport au budget initialement approuvé (PEFA, PI.3) 2. Efficacité du recouvrement des contributions fiscales et douanières (PEFA, PI.15)


1. Taux de pression fiscale globale. 2. Niveau d'atteinte des prévisions de recettes, 3. Degré de satisfaction des clients

Axe

3

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3. Une plus grande exhaustivité et une meilleure prévisibilité des opérations budgétaires (axe 3)

1. Proportion de l'aide gérée sur la base des procédures nationales (PEFA, D3) 2. Prévisibilité de l'appui budgétaire direct (PE FA, D1)

5. La totalité des dépenses publiques est traitée par les procédures budgétaires nationales quelle que soit la source de financement

1. % de dépenses traitées par les procédures nationales 2. % des appuis budgétaires par rapport aux financements extérieurs



Construction du tableau de suivi détaillé de la mise en œuvre du PAGAM/GFP

La construction du tableau de suivi détaillé de la mise en œuvre du PAGAM/GFP et du chronogramme associé s’est effectuée à partir des activités définies dans la matrice de 2007. Il est remarquable que les activités prévues en 2006 et précisées en 2007 aient été programmées et réalisées jusqu’au passage de la mission. Celles-ci ont pu être ponctuellement complétées par des activités définies ultérieurement, comme par exemple dans l’axe 1 où les extrants 1 "La Direction Générale du Budget est restructurée pour remplir efficacement l’ensemble de ses missions" et 2 "La DGB est plus apte à remplir ses missions", ont été formulés probablement après l’audit organisationnel intervenu à la fin de ‘l’année 2006. De même les activités relatives à l’extrant 4 « Le système de gestion budgétaire a atteint un niveau de qualité satisfaisant à des normes internationales » ont été largement étoffés par les mesures additionnelles prises pour améliorer les résultats du PEFA. Une comparaison plus détaillée est présentée en annexe. Toutefois certaines formulations des activités ont pu perturber leur mise en œuvre ou l’évaluation de leur suivi. C’est le cas du terme « relecture », pour la Relecture des textes déterminant les missions de l'Inspection des Finances, par exemple (activité A5-E10;1.1) dont les

Axe

4 :

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4. Une utilisation optimale des ressources de l'Etat (axe 4)

1. Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et contrôle de la passation des marchés publics (PEFA, PI.19)

6. Le système des Marchés Publics permet à l'Etat d'obtenir des biens et services en optimisant le rapport qualité/prix au moyen de procédures efficaces qui favorisent la concurrence, assurent la transparence et sont favorables à la participation du secteur privé national aux marchés de l'Etat

1. Perception des opérateurs économiques par rapport au système des marchés publics 2. % des marchés par appel d’offre ouvert par rapport aux marchés passés

Axe

5 :

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5. La maîtrise et l'efficacité du contrôle de la gestion des finances publiques (axe 5)

1. Efficacité des contrôles internes des dépenses non salariales (PEFA, PI.20) 2. Etendue, nature et suivi de la vérification externe (PEFA, PI.26)

7. Le Cadre Général des Finances Publiques est conforme aux Directives de l'UEMOA et aux principes de gestion axée sur les résultats 8. Le Système de Gouvernance responsabilise les acteurs, il est transparent et garantit une utilisation efficace des deniers publics 9. Un esprit d'appartenance au département de l'Economie et des Finances est créé, la conduite du changement est facilitée, le niveau général de compétence des agents s'est amélioré

1. Adoption des textes législatifs sur la Loi des Finances et les principes fondamentaux de la Comptabilité Publique 2. Adoption des textes sur l'organisation des services du Ministère de l'Economie et des Finances 1. Taux de couverture du contrôle effectué 2. Evolution des cas d'infraction constatés dans la gestion des fonds 1. Rétroaction des personnes formées (évaluation des formations)



contours sont mal définis : s’agit-il d’une simple relecture de textes législatifs ou réglementaires ? S’agit-il de leur réécriture ? S’agit-il de l’adoption de textes complémentaires ? Auquel cas cette activité échappe au contrôle de la structure pourtant responsable de sa réalisation. Un certain nombre d’autres exemples sont apportés dans l’encadré ci-dessous.

Encadré 2 : quelques exemples d'activités dont la formulation a pu être une contrainte dans la réalisation du programme

A1-E4 ; 1.3 Réalisation d'une étude sur le renforcement de la déconcentration financière / mise en œuvre des recommandations de l'étude Cette formulation regroupe deux activités différentes : entre la réalisation de l’étude et la mise en œuvre de ses recommandations, il faudra prévoir le processus de validation, qui est une variable exogène pour la structure responsable de la réalisation de l’activité.

A1-E9 ; 2.1. Identification des besoins de formation - approche du cadre logique, suivi-évaluation. Redondance par rapport à la formulation retenue dans l’Axe1-Extrant 3, activité 2.2. Peut-être aurait-il été plus pertinent de concevoir en amont un programme de formation susceptible d’intéresser les différentes directions concernées ? Une démarche pragmatique que la CARFIP a d’ailleurs tenté de suivre.

A5-E13-2. Mettre fin à la mise à disposition des Agences d'Exécution les ressources du budget d'Etat pour passer des marchés au profit des Départements. Activité retenue sur la base d'un audit réalisé en 2005 qui mentionnait que les agences d'exécution (de type Agetip, Ageroutes etc.) ne respectaient ni le code des marchés ni leurs propres procédures. L'idée était de mettre fin à des pratiques visant à détourner les procédures des marchés publics par les départements ministériels. La formulation est donc ambigüe : s’agirait-il plutôt « d’organiser » ou de « clarifier les modalités de mise à disposition des ressources budgétaires de l’Etat » au profit de ces agences que de « mettre fin à la mise à disposition » ?

Le nombre d’activités, et d’indicateurs à suivre dans la matrice de suivi de la performance, associé au travail fourni pour justifier la matérialité des dépenses effectuées sur le PAGAM/GFP entraînent pour l’équipe de la CARFIP un engagement majeur en faveur de la constitution des pièces justificatives de la réalisation des activités. A cet effet, il est nécessaire de souligner l’implication exemplaire de l’équipe de la CARFIP pour gérer sur la période un tel portefeuille d’activités. Mais un tel volume de travail a toutefois laissé peu de place au pilotage stratégique du programme en vue de maximiser l’efficience et l’impact attendu des activités effectuées.

Conclusion en termes de cohérence interne dans la formulation du programme

La cohérence interne du programme par rapport à la logique d’intervention et aux moyens mobilisés n’est ainsi pas réellement démontrée : la construction ex post d’un cadre logique n’a pas permis de constituer la logique d’intervention du PAGAM/GFP, une difficulté accrue par certaines confusions dans l’utilisation des termes propres à la gestion du cycle de projet. Ces lacunes liées à la conception même du programme ont pu susciter un désintérêt des structures bénéficiaires face à des activités aux contours mal définis ou répondant mal à leurs préoccupations ; un bon nombre d’entre elles sera effectivement jugé non applicable A l’inverse, certaines activités ont effectivement été réalisées par les structures bénéficiaires



ce qui révèle toute leur pertinence aux yeux de leurs bénéficiaires, mais elles ont été financées sur des fonds différents de ceux programmés pour la mise en œuvre du PAGAM/GFP. Parmi les raisons invoquées, celles revenant le plus souvent ont trait à la réduction des crédits disponibles ou à la complexité de la procédure de mobilisation des fonds à laquelle il était finalement préféré d’engager des crédits sur les autres lignes du budget de l’Etat. Plusieurs bénéficiaires se sont effectivement plaints de la longueur et de la complexité du processus pour parvenir à la réalisation des activités prévues sur le PAGAM/GFP et une direction a même notablement renoncé à bénéficier des financements sur PAGAM/GFP pour réaliser son programme d’activités de l’année 2009. Par ailleurs l’ambition affichée en 2005 de promouvoir l’Amélioration et la Modernisation du système de gestion des finances publiques s’est principalement traduite par une série de mesures (inputs en termes de matériels ou de formations) visant plus spécifiquement l’amélioration de l’existant que la modernisation des processus. Ainsi près du tiers des actions est constituée par le financement d’étude et le déploiement de logiciels, près du quart des actions concerne le recrutement ou la formation de ressources humaines et un peu moins du cinquième consiste à fournir des équipements et matériels. A l’autre extrême moins de 10% des actions visaient à modifier un dispositif législatif ou réglementaire, processus beaucoup plus difficile à faire aboutir durant le temps du programme.

1.3.3 Analyse de la pertinence de la stratégie retenue en termes de cohérence, d’adéquation et d’exhaustivité par rapport aux problèmes à résoudre.

En termes de cohérence interne et externe du programme

La cohérence externe du PAGAM/GFP est assurée par un ancrage fort dans la logique de développement formulée dans le CSLP et le CSCRP. Il s’inscrit également logiquement dans le processus du PDI, même si la relation fonctionnelle de suivi est particulièrement forte avec le dispositif de pilotage constitué autour du CSLP (notamment par le biais des groupes de travail constitués avec les PTF notamment celui travaillant sur les thèmes macro-économie et finances publiques La cohérence externe est quant à elle relativement mitigée. Par rapport au processus de rapprochement avec les normes de l’UEMOA, le PAGAM/GFP a engagé des réformes importantes, comme notamment les travaux qui ont abouti à la réforme du Code des marchés publics et des procédures associées. Pour autant, cette cohérence a pu être brouillée par des messages contradictoires. La volonté par exemple d’améliorer certaines notations PEFA a influencé la conduite du programme d’une manière qui n’est pas toujours apparue opportune aux yeux de la mission. Le diagnostic du PEFA permet en effet de fournir une image du système national de gestion des finances publiques par rapport aux bonnes pratiques internationales intervenant dans des contextes parfois très différents de ceux rencontrés en Afrique francophone. Il



doit donc constituer un tableau de bord pour identifier d’éventuels dysfonctionnements et orienter l’évolution des pratiques de gestion des finances publiques. Il ne doit pas servir à imposer des pratiques qui ne sont pas prévues par les textes de référence: ainsi l’idée d’un visa préalable du CF conformément au planning des ressources disponibles après le contrôle de la disponibilité des crédits, (A5-E13 ; 3.2-PI-20 du PEFA) n'est pas du ressort du Contrôle Financier qui n’en a ni la capacité juridique ni la capacité technique. Cet exemple met en exergue le conflit entre une vision anglo-saxonne des bonnes pratiques dont est issu l’exercice PEFA et le respect des normes UEMOA qui mentionnent la disponibilité des crédits et non des ressources 23. Parmi les activités intégrées à la matrice de suivi au lendemain du diagnostic PEFA, certaines n’ont pas de justification aux yeux de la mission. L’examen par exemple par le Gouvernement des propositions du cadrage budgétaire (plafond) avant la lettre circulaire du MF par une communication verbale en Conseil des Ministres, (axe 1-E4, act1.9- PI-11 du PEFA) ne se justifie pas car il comporte un risque de conflit intra-gouvernemental en amont du processus de préparation du budget. Rappelons par ailleurs que le score obtenu sur cet indicateur est « B », un indicateur constitué de trois composantes : (i) l’existence et le respect d’un calendrier budgétaire fixe (score obtenu « B »), (ii) l’existence de directives pour la préparation des propositions de budgets (score obtenu : « C ») et (iii) l’approbation par le Parlement de la Loi de finances avant le démarrage de l’année fiscale (score obtenu : «A »). Un exercice consistant à ouvrir un débat gouvernemental sur les CBMT n’améliorerait peut-être pas nécessairement la « notation » PEFA sur cet indicateur, mais aurait certainement beaucoup plus de sens. On peut d’ailleurs regretter un certain « zèle » consistant à chercher à améliorer une « notation » qui est déjà bonne : c’est le cas par exemple de l’activité consistant à Appliquer intégralement toutes les dispositions du règlement intérieur pour un meilleur examen de la loi de finances par l'AN, (A5-E7 ; 2.-PI-27 du PEFA) pour laquelle une note "B" a également été obtenue, le RI étant par principe constamment appliqué. . La justification donnée dans le PEFA était d’ailleurs la suivante : l’Assemblée nationale a fait élaborer et a approuvé un règlement intérieur pour l’examen des projets de lois de finances (document disponible). Le respect du règlement est souligné par tous les membres rencontrés de la commission des Finances et du Plan de l’Assemblée nationale. La mission considère que le règlement est appliqué, au moins pour ses principales dispositions. Mais il n’a pas été possible d’établir la stricte application de toutes les dispositions.24

En termes d’adéquation

L’analyse de l’adéquation des activités peut s’effectuer sous deux angles différents : le premier mesure la qualité de la réponse par rapport aux problèmes à résoudre au moment de la conception du programme. Le deuxième vise à mesurer la formulation des actions par rapport aux besoins réels des bénéficiaires.

23 La Directive N° 05/97/CM/UEMOA relative aux Lois de finances du 16 décembre 1997 article 66 stipule que

« Tous les actes portant engagement de dépenses sont soumis au visa préalable du contrôleur financier et (…) sont examinés au regard de l'imputation de la dépense, de la disponibilité des crédits, de l'application des dispositions d'ordre financier, des lois et règlements, de leur conformité avec les autorisations parlementaires et des conséquences que les mesures proposées peuvent avoir sur les finances publiques. »

24 Rapport PEFA, Janvier 2007 réédité dans le volume II de la Revue des finances publiques et de la responsabilité financière de l’Etat en janvier 2008.



Certaines actions ont ainsi pu apparaître inadaptées aux yeux de la mission. Quelques exemples sont donnés ci-après mais le détail est donné en annexe.

Certaines formulations inadaptées au contexte actuel

La plupart des activités ont été formulées dès 2006, parfois reprogrammées sur plusieurs années avant d’aboutir ou d’être finalement abandonnées. Certaines activités ont ainsi été formulées dans un contexte qui a changé depuis. Mais la lourdeur des processus de validation d’éventuels changements a impliqué de préférer le statu quo ante plutôt que de modifier des formulations.

On peut citer notamment les cas suivants :

La construction d'un Guichet Unique de dédouanement et d'immatriculation des véhicules (A2-E4, 1.4). En effet, le guichet unique est hébergé dans l'ancien siège de la DGD (en plein centre ville près du grand marché) réhabilité en 2006 : sa localisation n'est pas adaptée au trafic attendu de véhicules. Le projet de construction a donc été abandonné dans l’attente de l’installation du Guichet Unique dans un lieu plus adapté.

La modification des textes pour l’inscription dans le budget de l’Etat des tranches annuelles des CDMT sectoriels (A3-E1 ; 4.1), alors que l’exercice est fait sans qu’une modification des textes ait été nécessaire.

On peut également regretter des formulations à caractère « injonctif » pour certaines activités dont la réalisation est faite en routine ou dont la non réalisation est empêchée par des contraintes mal identifiées, comme dans les exemples suivants :

Comptabiliser toutes les opérations financières et comptables au niveau du Trésor Public (A3-E2 ; 2) : effectivement c’est le rôle du Trésor, et il s’en acquitte pour les dépenses qu’il effectue. Dans ce cas l’activité est sans objet. Si toutefois le problème sous-jacent (A2-E1 ; 6) est de réussir à consolider les informations relatives aux dépenses de deniers publics effectuées par des structures déconcentrées ou disposant d’une autonomie de gestion (EPA par exemple), la véritable difficulté est d’avoir accès aux informations en provenance de ces structures : un problème qui dépasse dans ce cas, largement la seule DNTCP chargée de le résoudre.

Elaborer le rapport de l’exécution de la Loi de Finances et de la déclaration générale de conformité (A5-E6 ; 2). Cette activité est effectivement une mission de la Section des Compte de la Cour Suprême : ou bien la SC/CS la réalise en routine et celle-ci n’a pas lieu d’apparaître dans le PAGAM/GFP ou bien elle ne la remplit pas, pour une raison liée son mode d’organisation (ce qui suppose par exemple la révision de son cadre organique et de la Loi organique associée), ou lié au circuit de l’information avec le Trésor. Dans ces deux cas, l’activité doit être précisée avec les structures concernées pour résoudre les problèmes sous-jacents.

Faire assurer le contrôle a posteriori des marchés publics par les structures de contrôle existantes (A5-E11 ; 2). La encore, il s’agit d’une activité ordinaire effectivement menée par structures de contrôle et qui est donc considérée comme sans objet.



Certaines formulations inadaptées aux problèmes identifiés au moment de la conception du programme : le cas de la gestion des dépenses financées sur ressources extérieures

Dès 200025, des écarts importants étaient remarqués entre les montants déclarés par les bailleurs de fonds et ceux comptabilisés par les principaux instruments comptables ou statistiques nationaux (notamment BSI/PTI, TOFE/Balance des paiements, et informations fournies par les structures chargées de la dépense). Ce constat a fondé le besoin de mieux intégrer les informations relatives aux dépenses effectuées sur financements extérieurs. Parallèlement, le Gouvernement a souhaité encourager les partenaires au développement à apporter leurs financements de préférence sous forme d’appui budgétaire, en cohérence avec les principes de la Déclaration de Paris en vue d’augmenter la part des financements non liés. Mais cet objectif qui n’a pas été explicitement formulé dans le PAGAM/GFP est réapparu seulement dans les activités groupées dans l’axe 3 principalement : Intégrer les financements extérieurs aux procédures budgétaires nationales. Il en ressort quelques incohérences qui ont pu renforcer des malentendus et entraver ainsi le bon déroulement du programme. On peut mentionner par exemple l’activité consistant en l’extension du contrôle financier aux dépenses financées par des ressources extérieures. (A5-E13 ; 3.3). Cette activité apparaît comme infondée. Si les dépenses sont financées sur appui budgétaire, alors elles doivent effectivement respecter les procédures nationales et le visa du contrôle financier est apporté au même titre que pour les autres ressources du budget national. Si les dépenses sont effectuées sur projet ou assimilé, les procédures propres au bailleur de fonds sont applicables et le contrôle financier n’a aucune légitimité à vérifier leur conformité avec les procédures nationales. Cette disposition semble être apparue à la suite de remarques formulées à la suite de dysfonctionnements constatés sur des programmes sectoriels financés sur prêts, gérés à titre exceptionnel par une administration nationale et non pas une agence extérieure à l’administration, habilitée à gérer des financements extérieurs. Cette pratique qui n’a plus cours, était effectivement contraire à la règle sans être pourtant révélatrice de dysfonctionnements plus fondamentaux liés à la gestion de l’aide extérieure dans le pays. De même la formulation des activités issues de l’axe 3 suscite les plus grandes réserves, comme peut l’indiquer le rappel de quelques principes : l’appui budgétaire peut être envisagé s’il est possible de déterminer dans le pays partenaire un processus de réforme en vue de l’amélioration des systèmes de gestion des finances publiques susceptible de minimiser le risque fiduciaire encouru. C’est à cet effet que des outils comme le CFAA, le CPAR ou les Revues de dépenses publiques ont été développés. Ainsi des formulations comme « Intégrer les financements extérieurs dans les procédures budgétaires nationales » (formulation de l’objectif spécifique de l’axe 3 dans le CL de 2007), ou « Les procédures budgétaires permettent la généralisation de l’appui budgétaire »(Axe 3, Extrant 1.), n’apparaissent-elles pas adaptées pour favoriser la généralisation de l’appui budgétaire, surtout si parallèlement la décision des PTF de basculer de l’aide projet vers l’appui budgétaire est inscrite parmi les hypothèses et non parmi les résultats attendus de l’axe en question.

25 Comptabilisation des flux d’aide au Mali OCDE/Club du Sahel Mai 2000



Certaines activités prévues sous cet axe confirment la confusion entre des exigences contradictoires entre le Gouvernement et ses partenaires.

« Exécuter toutes les dépenses de fonctionnement et d’investissement inscrites au budget de l’Etat selon les procédures nationales à l’exclusion de tout autre modalité » (A3-E1 ; 1) : les dépenses inscrites sur les financements extérieurs du BSI sont mobilisées suivant les modalités des projets.

« Adapter les procédures d’élaboration et d’exécution du budget de l’Etat aux exigences de l’appui budgétaire » (A3-E1 ;2.) : cette formulation est en contradiction avec la notion d’alignement de la Déclaration de Paris qui suppose que les pays bénéficiaires assument le leadership du processus de réforme de la gestion des finances publiques et que les donateurs s’engagent à s’appuyer dans la mesure du possible sur les documents budgétaires existants 26.

Ce malentendu persiste comme en témoigne la lecture croisée des rapports d’activités du PAGAM/GFP : Les éléments de réalisations afférents à l'axe 3 sont nombreux et significatifs. Bien que leur incidence sur l’amélioration qualitative de la gestion des Finances publiques soit par essence limitée, elle demeure très utile. Les PTF estiment que la mise en œuvre de cet axe est satisfaisante.27 Pourtant il est indiqué plus loin dans le même rapport : Les PTF notent cependant qu'il y a un effort à faire pour que les appuis projets puissent être inscrits au budget national dans leur intégralité. En effet, compte tenu des limites d'expansion de l'appui budgétaire à court terme, l'aide projet restera probablement un mécanisme important de coopération pour les années à venir. Un jugement à rapprocher des développements suivants : « En résumé, il devient opportun de poursuivre davantage la sensibilisation des PTF en vue de généraliser le système des appuis budgétaires conformément aux objectifs du PAGAM/GFP et rendre plus exhaustif le budget de l’Etat en terme de flux d’aides extérieures. 28.

En termes d’exhaustivité

La multiplication des études diagnostiques ne peut pas se substituer à la formulation d’une vision à moyen terme, structurée dans une démarche stratégique Cette absence de vue d’ensemble sur le système et ses dysfonctionnements a pu empêcher les autorités et leurs partenaires de préciser les résultats susceptibles d’être attendus par la démarche poursuivie de réforme de la gestion des finances publiques : augmentation des recettes fiscales ? meilleure maîtrise de la dépense publique par la constitution d’informations plus complètes et en temps réel sur les engagements de l’Etat? informations plus fiables sur les dépenses effectuées sur financement extérieurs ? (hors appui budgétaire), lutte contre la corruption par une gestion plus transparente des marchés publics ? renforcement des contrôles externe et interne ?

26 Déclaration de Paris, § 25 et 26.

27 Appréciation conjointe des PTF de la mise en œuvre du PAGAMGFP en 2008 et de la programmation 2009 du PAGAMGFP, Groupe technique gestion macroéconomique, gestion des Finances publiques et appuis budgétaires, Mars 2009

28 Rapport de suivi de mise en œuvre du PAGAMGFP au 30 juin 2009



Une autre dimension doit apparaître dans la vision fournie par les autorités sur la gestion des finances publiques au Mali. A quel rythme opérer la déconcentration des crédits et la décentralisation ? quels sont les préalables et les investissements nécessaires en matière d’ouvertures de structures déconcentrées du MEF (impôts, douanes, Budget, Trésor, contrôle financier) à la périphérie ? Quelles synergies employer ou renforcer dans le déploiement des moyens dans les régions ? Quels moyens y consacrer compte tenu de la taille du pays et des contraintes budgétaires nationales ? Toutes ces questions doivent pouvoir trouver une place dans la formulation du PAGAM/GFP 2, qui doit avant tout être un Programme et non plus un Plan d’action. Les enjeux de la réussite du PAGAM/GFP pour les finances publiques nationales ont suscité une mobilisation exceptionnelle aussi bien de la part du Gouvernement que des Partenaires Techniques et Financiers. Ces derniers ont été particulièrement présents dans le processus d’harmonisation et d’alignement poursuivis au Mali au risque de contribuer à la sophistication progressive des procédures de suivi du programme et de susciter paradoxalement des effets inverses de ceux promus par la Déclaration de Paris qui vise, à éviter de recréer des structures dédiées à la gestion au jour le jour de la mise en œuvre des programmes financés par l’aide. (indicateur 6). Du côté malien en effet, suivre les recommandations des bailleurs de fonds constitue une forte nécessité économique et financière, au risque d’assumer un déséquilibre entre les grands principes d’appropriation (« leadership ») et de partenariat. Il est ainsi regrettable que l’exercice PEFA ait pu être réduit à une série de notes qu’il faut améliorer pour ne pas risquer de perdre l’appui budgétaire des partenaires. Les lacunes constatées au moment de la conception du PAGAM/GFP, n’ont pas, fort heureusement compromis sa réalisation, puisque la plupart des actions ont été engagées. Elles peuvent toutefois justifier certaines réserves exprimées par ses acteurs ou leurs partenaires quant-à l’impact réel du programme mis en œuvre. Il conviendra pour la formulation du PAGAM/GFP 2 de parvenir à engager cette nécessaire réflexion stratégique qui permettra de formuler les véritables enjeux pour le Gouvernement. Puis de les faire accepter par tous ses partenaires qui ont eux aussi validé les cinq principes de la Déclaration de Paris : l’appropriation, l’alignement, l’harmonisation la gestion axée sur les résultats et la responsabilisation mutuelle.



2. Analyse des réalisations du PAGAM/ GFP

2.1 Analyse des activités du programme

La mission a procédé à une analyse très détaillée du programme, par axes, extrants, les actions et les activités étant considérées solidairement comme unités opérationnelles de base, dans leur contexte légal et réglementaire actuel, sur la base des documents produits par la CARFIP comme des structures responsables elles-mêmes et des entretiens réalisés avec les acteurs, sans omettre les commentaires consolidés apportés périodiquement par les partenaires au développement. L’état d’avancement des actions est extrêmement variable, même si bon nombre d’activités ont été réalisées entièrement. Cependant la non exécution d’autres activités traduit le plus souvent la non prise en compte du cadre légal et institutionnel, dans la formulation de l’activité, plaquant des attentes au regard des futures évaluations PEFA plutôt que des réformes mûrement réfléchies et élaborées, prenant réellement en compte les préalables et les adaptations nécessaires à leur aboutissement. L’analyse des activités achevées (conformité, pertinence, durabilité, impact) traduit un lien assez faible entre achèvement de l’activité et réalisation effective et complète de l’extrant, celui-ci étant le plus souvent décliné de manière générale alors que les activités sont spécifiques et de portée souvent mineure par rapport à l’extrant. Dès lors, la conformité, la pertinence, la durabilité même peuvent être effectivement assurées pour un impact très réduit eu égard au champ visé en termes de résultat mesuré. Ceci renvoie à la nature même du plan d’action qui décompose les éléments déterminants de l’extrant en un nombre trop limité d’actions et d’activités non corrélées entre elles. Le respect des échéances, ou autrement dit les écarts d’avancement entre programmation et réalisations, est très délicate à évaluer, dans la mesure où les chronogrammes ont été adoptés tardivement et modifiés année après année sans trancher entre report dû à la non exécution dans les délais prévus et caractère répétitif de l’activité considérée. Par ailleurs l’absence de séquençage détaillé des actions en activités correctement articulées entre elles et le peu de réalisme dans les délais envisagés initialement conduisent nécessairement à des dépassements. En effet force est de constater que les délais sont généralement très longs, tant en termes de passation de marchés, de réalisation des travaux voire même des livraisons, que de validation des projets et de mise en œuvre finale. La productivité des processus paraît très faible et renvoie à des structures peu organisées, des priorités mal définies et/ou à des calendriers par trop surchargés eu égard aux capacités humaines et organisationnelles disponibles. Il y a peut-être un excès de réformes engagées simultanément qui nuit à l’économie générale de la réforme des systèmes de gestion des finances publiques, combiné au sentiment d’un chantier perpétuel et jamais achevé. L’absence de vision à long terme pénalise ici lourdement la mise en perspective des chantiers de réforme successifs.



La mesure de l’efficience est de fait impossible en l’absence de chiffrage individualisé des actions et activités. Le programme a en effet été conçu en dehors d’un schéma détaillé de financement, sans doute fragile du fait de la disparité des éléments de coût face à la complexité des processus déployés. Néanmoins l’usage de coûts standards réactualisés périodiquement pour le chiffrage des éléments de dépenses fréquents ou répétitifs (informatique et bureautique, équipements, véhicules, formations de base) aurait permis de développer une mesure de l’efficience par action et activité qui fait aujourd’hui défaut et ne permet pas d’apprécier l’économie réelle des réformes engagés et de débattre des éventuelles alternatives tout comme d’une approche coûts/avantages. Cependant la mission a tenu à cette revue de détail des réalisations, fondée sur le concept d’opérationnalisation développé plus haut, sur la base d’une échelle qualitative plutôt qu’artificiellement quantifiée. Enfin cette échelle n’a pas été appliquée aux actions mal formulées en ce sens que dans leur contexte spécifique, leur réalisation n’a pas davantage d’utilité et ces actions devront, selon le cas, faire l’objet d’une reformulation, voire d’un abandon. On distinguera cinq niveaux d’opérationnalisation qui ne garantissent toutefois pas de manière automatique la réalité de l’extrant :

Opérationnalisation acquise : l’action, éventuellement composée d’activités primaires, a été menée à son terme et a pu déployer tous ses effets ;

Opérationnalisation quasiment acquise : un élément non majeur n’est pas complètement atteint et réduit l’opérationnalisation de l’ensemble ;

Opérationnalisation partiellement acquise : une part notable des activités n’a pas été menée à son terme et ne permet pas de conclure positivement quant à l’atteinte effective des résultats attendus ;

Opérationnalisation faiblement acquise : peu d’activités ont été engagées et ont abouti à l’issue du plan d’action et les résultats attendus ne peuvent être en aucun cas considérés comme atteints ;

Opérationnalisation non acquise : l’action et ses activités dépendantes n’ont connu qu’un faible avancement ou n’ont pas atteint leur point d’utilité effective (exemple d’une loi votée mais non promulguée ou non assortie de ses textes d’application).

Cette opérationnalisation a été évaluée à la date du passage de la mission, l’exécution financière du plan d’action étant pour sa part arrêtée au 30 juin 2009.



Axe 1: Améliorer la qualité de préparation et d’exécution du Budget

Extrant 1 : « La Direction Générale du Budget est restructurée pour remplir efficacement l’ensemble de ses missions » Actions/Activités 1 : Mettre en place le nouvel organigramme de la DGB La Direction générale du Budget a été remaniée dès 2006, à la suite des nouveaux textes adoptés en 2006 (1.1). Les recrutements ont été faits (1.2) mais se heurtent à l’absence de système performant de motivation qui ne permet pas de recruter les meilleurs éléments.

Opérationnalisation partiellement acquise

Extrant 2 : « La DGB est plus apte à remplir ses missions » Actions/Activités 1 : Renforcer les capacités de la DGB et des DRB Un manuel de procédures internes (1.2) a été élaboré et diffusé sa mise en œuvre a été engagée en 2008 et se poursuit. Des formations (1.1) ont été dispensées, notamment à l’étranger, mais en nombre insuffisant.


Extrant 3 : « Le système budgétaire est axé sur les performances et les résultats » Actions/Activités 1 : Harmoniser les cycles de préparation, de revue, et d'évaluation du CSLP, des programmes sectoriels, des budgets programmes L’adaptation des cycles au calendrier de préparation du budget (1.1) a pris du retard et n’est toujours pas réalisée.

Opérationnalisation non acquise

Actions/Activités 2 : Consolider les budgets programmes L’approfondissement de l’utilisation des budgets programmes s’est poursuivi avec la mise au point d’un manuel (2.1) et d’un programme de formation continue à destination des cadres des ministères (2.2). Par contre l’application informatique destinée à encadrer la surveillance active (2.3) n’a pas réellement progressé malgré un appui canadien.


Extrant 4 : « Le système de gestion budgétaire a atteint un niveau de qualité satisfaisant à des normes internationales » Actions/Activités 1 : Améliorer le système de gestion budgétaire Onze activités non nécessairement coordonnées ont finalement été retenues pour concourir à l’amélioration du système de gestion budgétaire, dont six sont directement liées à l’évaluation PEFA, sans prise en compte spécifique du cadre légal fondant les pratiques nationales. La plupart de ces activités ont été effectivement réalisées, avec un nouveau guide de la nomenclature budgétaire publié en 2007 (1.1), l’étude pour l’extension des contrats plans (1.2) réalisée en 2008 et fondant un plan d’action pour les étendre à tous les établissements publics en 2009, l’étude pour le renforcement de la déconcentration budgétaire (1.3) et son extension progressive puisque les crédits déconcentrés atteignent



désormais 42% du budget, le développement des modèles de prévision au sein de la DGB (1.4), le renforcement de la discipline budgétaire aux travers des mesures prescrites par le MEF (1.6), la présentation du projet de loi de règlement 2006 selon la nomenclature de la loi de finances (1.7), la multiplication des annexes à la loi de finances (1.8) pour approfondir l’information citoyenne. Par contre certaines activités n’ont pu être menées à terme, quelles soient jugées inutiles comme l’étude relative à la paie sans ordonnancement préalable (1.5) ou inadaptées au contexte malien dans leur formulation actuelle, avec l’examen préalable des enveloppes budgétaires en Conseil des Ministres (1.9) qui pourrait être utilement remplacé par un débat gouvernemental sur le CBMT, la communication des allocations budgétaires aux collectivités décentralisées dès le mois d’août N-1 (1.10) alors que c’est l’ANICT qui réalise la ventilation de l’enveloppe allouée aux collectivités locales ou l’amélioration de l’efficacité du contrôle des états de paie (1.11) puisque les fichiers administratifs et de paie sont liés sans constituer un fichier unique.


Actions/Activités 2 : Elaborer un programme de formation Un programme est élaboré chaque année de manière routinière.

Opérationnalisation acquise

Actions/Activités 3 : Mettre en œuvre le programme de formation Chaque année, un atelier de formation est organisé au début du processus de préparation du budget de l’année N+1 (1.1). Cet atelier inclut les formations aux budgets programmes et à l’usage de la nomenclature budgétaire (1.2).


Extrant 5 : « Les services des Ordonnateurs, du Contrôle Financier, du Trésor et de la DGMP sont interconnectés au niveau central, au niveau régional et entre niveaux central et régional » Actions/Activités 1 : Intégrer la chaîne de la dépense Une application intégrée (1.1) avait été acquise auprès de CFAO technologies en 2006. Elle a malheureusement dû être abandonnée faute de consensus entre les services. A l’heure actuelle, deux chantiers de rénovation sont en cours avec le passage de PRED4 à PRED5 à la DGB et la modernisation de DEPENSES à la DNTCP. L’interfaçage de ces deux systèmes indépendants sera particulièrement étudié. La livraison des deux systèmes est attendue en 2010. Les licences ORACLE (1.2) font l’objet d’un renouvellement régulier chaque année tandis que le serveur principal comme le système de back-up (1.3) ont bien été acquis en 2006.

Opérationnalisation faiblement acquise

Actions/Activités 2 : Interconnecter la chaîne des dépenses des services centraux et régionaux des Ordonnateurs, du Contrôle Financier, du Trésor et de la DGMP L’interconnexion par fibre optique de 40 sites sur Bamako est terminée et opérationnelle, tandis que la Présidence et 8 DAF en location sont interconnectés par liaison spécialisée opérationnelle. Les régions sont interconnectées par faisceaux hertziens et par fibre optique avec le MEF. Les applications PRED4 et DEPENSES sont déployées dans les 9 régions à fin juillet 2009. Le déploiement du réseau régional est réalisé à travers l'AGETIC, ce qui



semble poser des problèmes de sécurisation des données et des solutions de boucles locales sont recherchées. Toutefois des problèmes récurrents d'interfaçage des systèmes entre eux subsistent et se traduisent par des dysfonctionnements encore majeurs entre applications.


Actions/Activités 3 : Déployer sur les 9 régions

Les équipements (3.1) ont été acquis et sont en cours de déploiement dans les régions. Les recrutements d’informaticiens régionaux (3.2) et les formations des agents (3.3) ont été reportés à 2010.


Extrant 6 : « La sécurisation du système est assurée » Actions/Activités 1 : Acquérir le matériel et logiciels de sécurisation Le matériel et les logiciels de sécurisation ont été acquis et installés. L’atelier de validation a recommandé de mettre en place un comité de sécurité chargé d’établir les normes de sécurité et de suivre leur mise en œuvre.


Actions/Activités 2 : Elaborer un plan de formation pour les utilisateurs et les informaticiens. Un plan de formation a été élaboré début 2009.


Actions/Activités 3 : Former les utilisateurs et les informaticiens Les formations n’ont débuté qu’en 2009. La réalisation de cette activité n’est donc que très partielle.


Actions/Activités 4 : Sécuriser les locaux, les systèmes, les bases de données et les réseaux Le marché relatif à la sécurisation de l'accès aux données est en cours d'exécution, alors que le marché relatif à la mise en place des domaines de sécurité a été reporté de 2008 à 2009 et a finalement été signé en juillet.


Actions/Activités 5 : Former les utilisateurs aux logiciels du SIG Une première formation pour les utilisateurs interconnectés a été réalisée en 2008. Une deuxième formation est programmée au cours du second semestre 2009.


Actions/Activités 6 : Mettre en place l'assistance hot line (PRED 4) L’assistance est en cours de déploiement sur les sites distants. 5 régions sont d’ores et déjà concernées.


Actions/Activités 7 : Assurer un suivi de l'utilisation du logiciel L’équipe de techniciens de la CAISFF assure un suivi permanent de l’utilisation du logiciel.




Extrant 7 : « Les DAF et assimilés maîtrisent les tâches de préparation et d'exécution du Budget, de passation des Marchés Publics et de tenue de comptabilité matières » Actions/Activités 1 : Renforcer le système de contrôle interne des DAF et assimilés Le manuel des procédures de contrôle interne n’a pas été produit, même si les organes en charge du contrôle (CGSP, BVG, DNCF) s’intéressent de près à la question.


Actions/Activités 2 : Former les agents à l'application du Manuel Les formations à l’usage du manuel n’ont pu être menées.


Actions/Activités 3 : Créer une unité d’archivage des pièces financières et comptables au sein de chaque DAF L’activité n’a pu être vérifiée auprès de la DAF de chaque département. Par contre, au sein du MEF, une première salle a été aménagée, tandis qu’une phase d’extension de l’archivage est prévue en 2010.


Actions/Activités 4 : Informatiser la gestion de la comptabilité matières (voir extrant 8 avec DGABE) Un logiciel existe depuis de nombreuses années mais aucun nouveau logiciel n’a encore été mis en chantier.


Actions/Activités 5 : Améliorer la gestion prévisionnelle Les plans mensuels de dépenses n’ont pas été élaborés en 2007 et 2008. Ils seraient attendus en 2009. Les plans de passation des marchés sont régulièrement établis et publiés par la DGMP.


Extrant 8 : « La DGABE est plus apte à remplir ses missions » Actions/Activités 1 : Renforcer la Comptabilité matières : La relecture des textes a été conduite en 2007 et un projet de décret a été rédigé en 2008, visant à simplifier les procédures d'entrée en comptabilité matières (en particulier le nombre de documents à produire) et à intégrer le contrôle financier dans la procédure de réception des biens. Le texte a soulevé des réserves et son examen par le Conseil des Ministres a été retardé pour le 4ème Trimestre 2009. La formation aux nouvelles dispositions n’a donc pas pu être menée.


Actions/Activités 2 : Informatiser la gestion de la comptabilité matières Un projet de termes de référence pour le développement d’un nouveau logiciel de gestion a été arrêté en 2007 mais n’a toujours pas été approuvé par le cabinet du MEF en 2009. Le déploiement du nouveau logiciel n’a donc pas eu lieu, tout comme la formation de ses utilisateurs.




Actions/Activités 3 : Equiper la DGABE en véhicules, en matériels et outils informatiques Des équipements informatiques ont été livrés en 2008, ainsi qu’un véhicule en 2009.


Axe 1-Extrant 9 : « La qualité de service des administrateurs de crédits et les moyens matériels sont améliorés » Actions/Activités 1 : Organiser l'accueil des clients dans les DAF et assimilés Les DAF ont commencé à aménager des locaux d’accueil des clients/usagers dans les départements. Cette initiative ne relève toutefois pas du budget du PAGAM/GFP.


Actions/Activités 2 : Renforcer les capacités des DAF et assimilés Des programmes de formation ont été élaborés en 2007 et 2008. Les moyens matériels des DAF ne sont pas couverts par le budget du PAGAM/GFP.


Axe 2 : Développer l’efficacité des administrations économiques et financières

Extrant 1 : « Les opérations financières et comptables du Trésor sont plus transparentes et sont simplifiées » Actions/Activités 1 : Renforcer le contrôle interne Il existe un fascicule du guide comptable régulièrement utilisé par les agents du Trésor. Un projet de manuel de procédures a été élaboré par AFRITAC par type de poste comptable en 2008 mais n’a pas encore été formellement adopté. La formation des contrôleurs internes a été réalisée en 2007 en France, en 2008 au Canada et devrait mobiliser un financement de la GTZ en 2009. Les agents sont régulièrement formés chaque année.


Actions/Activités 2 : Limiter les rejets dans l'exécution de la dépense Publique Un séminaire sur l'utilisation de la nomenclature des dépenses pour les ordonnateurs a été organisé conjointement avec la Section des comptes de la Cour suprême en 2006. La DNTCP s’interroge sur la pertinence de la multiplication des séminaires relatifs à la diffusion de la nomenclature des dépenses. Des formations sur le guide de fonctionnement des comptes des EPA ont eu lieu en 2007 (25 agents) et en 2009 (74 agents sur 84) sur préfinancement de la DNTCP.

Opérationnalisation quasiment acquise

Actions/Activités 3 : Intégrer l'exécution des projets dans la balance du Trésor La réflexion sur l’analyse des sources d'information sur les financements hors appuis budgétaires a été engagée dès 2007 et pose le problème de l’interfaçage avec la gestion des projets. Les préoccupations de la DNTCP et de la DGDP sont différentes, tandis que la DNPD est demeurée à l’écart de la réflexion. Un guide des procédures pour les projets de la Banque mondiale devrait entrer en vigueur au 1er janvier 2010. Le renforcement des



capacités de la DGDP est demeuré limité à la formation de deux agents en 2009. L’élaboration d'un système de collecte exhaustif et fiable n’a pas été initiée et devrait être reportée sur le PAGAM/GFP 2, de même que l’élaboration des procédures de comptabilisation des projets.


Actions/Activités 4 : Elaborer un mécanisme de suivi des comptes publics dans le système bancaire L’étude envisagée avec les banques a été abandonnée, étant rendue inutile par l’adhésion au système interbancaire de compensation automatique de l’UEMOA. Le système n’est toutefois pas encore opérationnel, même si les équipements et les formations ont déjà été délivrés. Le suivi des mouvements bancaires n’est donc pas encore assuré.


Actions/Activités 5 : Mettre en place un système informatisé de suivi des arriérés et élaborer un état des restes à payer Une liaison entre PRED4 et DEPENSES existe mais ne semble pas produire d’édition des arriérés en routine. La mise en place d'un système informatisé de suivi des arriérés (PI-4 du PEFA) n’est donc pas assurée. S’agissant de l’élaboration d'un état des restes à payer de la balance consolidée du Trésor par catégorie de dépenses et ancienneté, la formulation de l'activité demeure imprécise notamment en termes de définition des RAP/arriérés en termes de délais de paiement et de date de la mesure. Cependant un tableau consolidé des RAP du Trésor est élaboré depuis 2006 et peut être confronté à la balance générale consolidée du Trésor en fin d'exercice. La mission n’a pas reçu d'information sur l'existence d'un système informatisé de suivi.


Actions/Activités 6 : Elargir le TOFE aux EPA et aux Collectivités Territoriales L’élargissement du TOFE aux EPA pose le problème non résolu à ce jour de leur multiplication incontrôlée qui rend difficile la collecte de l’information et n’offre pas la garantie de l’exhaustivité. Dès lors, l’élaboration d'un support et d'un système de remontée hebdomadaire des informations avec AFRITAC n’a pas encore abouti, empêchant l’intégration des recettes et des dépenses des Collectivités Territoriales et des EPA dans le TOFE (PI-8 du PEFA) comme la production d'un rapport financier analytique des opérations des Collectivités Territoriales et des EPA (PI-9 du PEFA).


Actions/Activités 7 : Elargir les prévisions de flux de trésorerie aux EPA et aux Collectivités Territoriales Les termes de référence de l’étude à mener avec AFRITAC ont été rédigés en 2006 mais l’étude elle même n’a pas été réalisée. Par contre la mise en place du système de prévision de trésorerie a progressé avec une mission d’assistance technique conduite par AFRITAC en 2008 qui devrait déboucher sur un système opérationnel d’ici la fin de l’année.


Actions/Activités 8 : Instituer un système fiable et formel d’actualisation périodique (mensuelle/trimestrielle) des prévisions de trésorerie (PI-16 du PEFA). Cet objectif n’était pas réalisé durant la mission mais un nouveau modèle de plan de trésorerie a été élaboré et se trouve dans le circuit de validation (repère FMI).




Actions/Activités 9 : Mettre en place un comité de régulation des dépenses en fonction des ressources réellement attendues (PI-16 du PEFA). Le comité n’est pas encore opérationnel mais est entré en phase de formulation finale.


Actions/Activités 10 : Renforcer le parc informatique Des renforcements du parc informatique ont eu lieu en 2006, 2007 et 2008 mais doivent encore être complétés.


Actions/Activités 11 : Evaluer les applications informatiques utilisées au Trésor La DNTCP assure le suivi régulier des recommandations de l’évaluation conduite en 2005.


Actions/Activités 12 : Mettre en place un système d'archivage électronique des documents comptables Un système a été programmé en 2009 mais n’a pu être mis en place faute de financement disponible pour un coût estimé à 200 millions de FCFA.


Actions/Activités 13 : Acquérir et déployer un logiciel de comptabilité générale intégrée Un premier appel d’offres, finalement infructueux, avait été lancé en 2007. Sa relance a permis l’attribution du marché à la société WACOM. La construction du logiciel est en phase de démarrage.


Actions/Activités 14 : Rapprocher et ajuster les comptes d’attente et d’avances de façon régulière Une instruction du DNTCP a été donnée en 2007 pour assurer la régularisation obligatoire des comptes d’attentes et d’avances au moins dans les deux premiers mois de l’année n+1, l’apurement régulier des comptes d’imputations provisoires et d’avances et le pointage hebdomadaire obligatoire des opérations comptables du Trésor (PI-22 du PEFA). Son exécution est régulière depuis octobre 2007.


Actions/Activités 15 : Prendre des dispositions pour la régularisation des avances à justifier dans les délais réglementaires (PI-22 du PEFA) La régularisation des avances à justifier dans les délais réglementaires est une activité permanente depuis décembre 2007.


Extrant 2: « La gestion comptable des Collectivités Territoriales, des Etablissements Publics et des régions est renforcée » Actions/Activités 1 : Informatiser la comptabilité des Collectivités Territoriales Une application informatique a été acquise en 2006. Son déploiement a été achevé en juin 2007 sur l’ensemble du territoire malien. La formation des utilisateurs a été assurée courant 2007 et 2008.




Actions/Activités 2 : Informatiser la comptabilité des EPA Une application a été acquise en 2006 mais a été abandonnée car non performante. Une nouvelle application est prévue pour une opérationnalisation fin 2009. La formation des utilisateurs n’a pu être assurée.


Actions/Activités 3 : Valider et déployer TABOR dans les régions L'application TABOR testée à Koulikoro a été validée en 2006, puis dans tous les postes comptables principaux.


Actions/Activités 4 : Valider et déployer DEPENSE dans les régions L'application DEPENSE testée à la RGD a été validée en 2006 et déployée en 2007 dans tous les postes comptables supérieurs.


Actions/Activités 5 : Former les utilisateurs aux applications TABOR et DEPENSE Les formations à TABOR ont été réalisées en 2006 et en 2007 pour DEPENSE.


Actions/Activités 6 : Rapprocher les recettes perceptions des Communes de rattachement 11 recettes perceptions ont été installées en 2006 et 15 en 2008. Des équipements (véhicules, motos, matériels et mobiliers) ont été allouées, notamment en 2008, mais encore de manière très insuffisante.


Extrant 3 : « Les impôts contribuent à l'atteinte de l'objectif de pression fiscale globale » Actions/Activités 1 : Elargir et maîtriser l'assiette fiscale La modernisation du processus d'élaboration des politiques fiscales a été engagée dès 2007 et a reçu des renforts canadiens en 2008 et 2009. La mise en place de la cellule de politique fiscale reste attendue. La mise en œuvre des réformes adoptées s’est traduite par la rénovation du Code général des impôts (édition à mi-2009) et du guide de procédure fiscale en 2007, tandis que 50 agents ont été formés et 50 machines à timbrer acquises et déployées essentiellement à Bamako. La création d'une unité de PME (SDME) a fait l’objet d’une mission exploratoire du FMI en septembre 2007, un plan d’action étant élaboré en mars 2008. Un décret est attendu d’ici la fin septembre 2009 (repère FMI).


Actions/Activités 2 : Intensifier la lutte contre l'incivisme fiscal/Intensifier les efforts de recouvrement. Les prévisions annuelles se sont révélées supérieures à 100% depuis 3 ans. Par contre les prévisions mensuelles demeurent médiocres du fait de mouvements saisonniers encore mal appréciés au vu de séries statistiques trop courtes. Si le recouvrement des arriérés d'impôts progresse significativement (12,2 milliards de FCFA en 2008, 12,3 milliards de FCFA de janvier à mai 2009), il n’en est pas de même pour l’annulation des côtes irrécouvrables notamment au niveau d’anciennes entreprises publiques qui nécessitent des décisions politiques (PI-15 du PEFA). L’étude pour évaluer l’impact des pénalités appliquées à la



fraude fiscale (PI-14 du PEFA) n’a pas été réalisée et nécessiterait une reformulation. Enfin l’institution d’un bordereau détaillé par nature de recette recouvrée à l'appui de tous les versements quotidiens des postes comptables des Impôts au Trésor (PI-15 du PEFA) est assurée depuis avril 2008, les postes non informatisés demeurant soumis au régime de la situation comptable mensuelle.


Actions/Activités 3 : Développer des systèmes de partenariat pour la fiscalisation de l'économie parallèle Un mécanisme de dialogue et de partenariat a été mis en place avec les partenaires de la DID (Bamako) et des DRI depuis 2007. Le recensement des contribuables œuvrant dans le secteur de l'économie informelle progresse avec un accroissement du stock des contribuables immatriculés supérieur à 10% par an depuis trois ans pour atteindre environ 160.000 contribuables à mi 2009.


Actions/Activités 4 : Renforcer la capacité de vérification et d'enquête du personnel de la DGI Le renforcement des capacités des Inspecteurs en technique de vérification spécialisée a été effectivement réalisé mais sur un financement hors PAGAM/GFP. Une formation spécifique à la vérification des sociétés minières est prévue fin 2009.


Extrant 4 : « Les douanes contribuent à l'atteinte de l'objectif de pression fiscale globale » Actions/Activités 1 : Améliorer la maîtrise des flux de marchandises Le bureau de Bla a été construit en 2007, de même que la réhabilitation des bureaux de Benena. Par contre le bureau de San demeure en souffrance. La construction du Bureau des Produits Pétroliers a démarré fin 2008 pour une livraison prévue en 2010. Les constructions des Bureaux de Kita, Kourémalé, Nara, Kati, Sébénicoro ont pris du retard faute de financement PAGAM/GFP. Le Guichet Unique de dédouanement et d'immatriculation des véhicules est hébergé en centre ville dans l’ancien siège de la DGD qui se révèle peu propice au trafic attendu de véhicules.


Actions/Activités 2 : Renforcer et rationaliser le dispositif de lutte contre la fraude 2 ponts bascule ont été acquis sur les 5 prévus, de même des motos et véhicules 4X4. La formation des agents de brigade est une activité régulière, qu’il s’agisse des formations théoriques sur financement DGD ou des formations militaires sur financement partiel du PAGAM/GFP. Le Centre de Formation a été réhabilité en 2007 et équipé en 2008. Il est fonctionnel depuis.


Extrant 5 : « La DNDC contribue à l'atteinte de l'objectif de pression fiscale globale » Actions/Activités 1 : Elargir la matière fiscale Des bureaux régionaux et subrégionaux ont été ouverts dans 7 régions sur 8 (hors Bamako) et toutes les directions régionales sont fonctionnelles hormis celle de Kidal gérée par Gao.



Le suivi du secteur minier a fait l’objet d’activités spécifiques, y compris des formations et des visites sur le terrain.


Actions/Activités 2 : Améliorer et moderniser le processus de recouvrement Les recrutements ont été réalisés en 2007 et 2008 mais seule une formation des agents aux techniques de recouvrement a été assurée par le PAGAM/GFP. Des motos ont été acquises pour faciliter le recouvrement dans les zones difficiles. L’accès des contribuables à l'information fiscale (Mise à jour du Code domanial, préparation des dépliants, bureau d'accueil) n’est toujours pas réellement assuré (PI-13 du PEFA).


Actions/Activités 3 : Renforcer la capacité de vérification et de contrôle Des assises locales et régionales ont été tenues en 2008 et 2009 et devraient déboucher sur des assises nationales. La relecture du code foncier est prévue après la synthèse des recommandations avant la fin 2009. Des formations de cadres ont été assurées en matière de fiscalité minière tandis que la formation des agents au contrôle sur pièces a été repoussée à fin 2009.


Extrant 6 : « Des services de qualité répondant à leurs besoins sont offerts aux contribuables et usagers par la DGI » Actions/Activités 1 : Accroître la compréhension et la connaissance des besoins et attentes de la clientèle. Divers mécanismes d'écoute des contribuables (registres des plaintes, boites à idées, salles d’entrevue, numéro vert) ont été élaborés, ont été mis en place à Bamako et sont régulièrement exploités par le service du contentieux. Ils sont étendus progressivement à l’ensemble du territoire (Kayes, Koulikoro et Segou sont équipés).


Actions/Activités 2 : Réviser et améliorer les services aux contribuables. Les centres d'entrevue existants à Bamako sont opérationnels dans les services connectés. Les travaux ont commencé à la Sous Direction des Grandes Entreprises en mai 2009. La fonctionnalisation de la salle de classement des dossiers construite en 2008 ne concerne que la SDGE, 526 dossiers ont été classés à fin 2008. Un plan de 39 normes (portées à 45 en juin 2009) a été validé en 2008. Ces normes fondent l’adaptation des services aux besoins et attentes des contribuables. Par contre le projet de modernisation du système de gestion du contentieux n’est qu’en phase de démarrage avec l’appui technique et financier d’ICF (hors PAGAM/GFP).


Actions/Activités 3 : Améliorer et étendre les services d'information aux contribuables. L’accroissement du niveau technique des informations fournies aux contribuables a été réalisé grâce à la formation des agents techniques comme d’accueil des contribuables. Des supports d'informations précises et fiables pour les contribuables ont été conçus et un site web de la DGI a été développé. Les services d'accueil sont en place à Bamako et seront étendus en région avec la fin des travaux d’informatisation dans les DRI.




Extrant 7 : « Des services de qualité sont offerts aux services et aux usagers par la DGD » Actions/Activités 1 : Renforcer les mécanismes de communication interne et externe et développer une politique de relations publiques La documentation source comprenant les textes indispensables à l'exécution du service a été mise en place en 2006. Des dotations documentaires ont été effectuées au profit des DRI mais le problème de la mise à jour reste posé. La revue des Douanes est régulièrement publiée depuis fin 2007, par contre la publication régulière du Bulletin Officiel de la Douane n’est pas assurée, malgré le recrutement d’un coopérant français. Le site internet est fonctionnel. De même la ligne verte pour l'information des usagers aux niveaux central et régional n’a pas été créée.


Extrant 8 : « La DGI est modernisée » Actions/Activités 1 : Accroître l'utilisation des nouvelles technologies dans les systèmes de gestion de l'information et de services aux contribuables L’informatisation de la DRI de Koulikoro sera achevée avec l’arrivée du personnel spécialisé. A Kayes et Ségou, le second œuvre est en cours. Par contre celle de Sikasso a été reportée à fin 2009. Les personnels ont été formés et les équipements informatiques acquis pour les quatre centres. La dotation des DRI et de leurs centres en équipements informatiques afin de satisfaire les besoins en bureautique et l’implantation de SIGTAS est donc effective et mais n’est opérationnelle que dans les locaux déjà livrés. Le marché relatif à l’acquisition d'un logiciel multidimensionnel « business object » a été approuvé en Conseil des Ministres en juin 2008. Les travaux de développement, d’une durée prévue de 16 mois, viennent de démarrer. La révision du schéma directeur informatique de la DGI n’a pas été réalisée, tout comme l’audit préalable de l’existant. Une évaluation du réseau existant a été menée en 2005 et la surveillance est assurée périodiquement. La formation et la mise à niveau des informaticiens est régulière et notamment assurée à l’étranger. La conversion de la version d'Oracle form et report à 10G a été acquise en mai 2008. Le module « impôt foncier » est conçu mais non réalisé car il demeure tributaire d’une loi sur la fiscalité foncière et sur la mise en place d’un cadastre. Le système d'information de gestion est en phase d’initialisation par contre un contrôle d’assurance qualité est en place et donne lieu à la production d’un rapport annuel (PI-14 du PEFA). Enfin la liaison de SIGTAS avec les systèmes des autres institutions pouvant contribuer à l’élargissement de l’assiette fiscale/identifiant unique est assurée avec le Trésor et les Domaines, mais ne revêt pas encore un caractère d’automaticité susceptible d’assurer toutes les fonctionnalités nécessaires.


Actions/Activités 2 : Développer l'expertise et les compétences des ressources humaines L’objectif d’élaboration de procédures pour tous les postes a été recadré par fonction. 212 procédures dont 140 validées ont été rédigées sur les 360 prévues. La formation des agents en comptabilité SYSCOA et en fiscalité de base a été assurée sur fonds propres hors PAGAM/GFP. Un contrat de formation pour la mise à niveau des vérificateurs ayant suivi une formation en vérification spécialisée a été signé en 2008 mais la formation a été



reportée à fin 2009. Enfin le programme de formation est régulièrement adressé à la CARFIP.


Actions/Activités 3 : Implanter et faire respecter le code de déontologie Le renforcement de l'éthique professionnelle au niveau des agents est assuré par la diffusion élargie du cade de déontologie ainsi que par les programmes de contrôle exécutés et la production des rapports.


Actions/Activités 4 : Renforcer les mécanismes de communication interne L’intranet est accessible aux agents connectés et le site web est régulièrement mis à jour.


Actions/Activités 5 : Mettre en place la nouvelle structure et réviser les méthodes et outils de travail La mise en place de la SDGE (aménagements et extension) est quasiment réalisée, alors que la Cellule des Affaires Générales est effectivement active depuis deux ans. Par le contre, les chantiers de la mise en place de la nouvelle structure de la DID et de l’aménagement de la salle d'archives de la DGI n’ont pas encore abouti.


Extrant 9 : « La DGD est modernisée » Actions/Activités 1 : Poursuivre et consolider le Programme de Développement Informatique Les équipements informatiques de la DR de Koulikoro - District de Bamako et des bureaux de l'Aéroport et de la Gare ferroviaire pour mettre en œuvre SYDONIA ++ ont été acquis et installés. L’informatisation et la connexion des DR de Ségou, Mopti et Gao, sont assurées depuis 2008, de même que celles des bureaux frontaliers de Zégoua, Koury et Hérémakono. Cependant ce n’est pas encore le cas des représentations des douanes à Dakar et Abidjan, faute de financements disponibles. La formation des cadres formateurs à UNIX et ORACLE a été réalisée en 2007 mais pas en 2009.


Extrant 10 : « Les relations entre administrations fiscales et financières sont renforcées » Actions/Activités 1 : Poursuivre l'interconnexion des administrations des Impôts, des Douanes et du Trésor Les négociations avec la SOTELMA sont en cours pour un contrat de location du réseau de fibres optiques mais pas encore totalement finalisées, notamment en raison de la privatisation récente de la société publique qui est susceptible de remettre en cause l’économie même du contrat. Par contre les administrations des Douanes, des Impôts et du Trésor sont bien interconnectées par faisceaux hertziens.




Actions/Activités 2 : Instaurer un mécanisme de collaboration efficace entre les administrations fiscales et financières Un comité technique business object (dataware) a été mis en place sous l’autorité du SG et fonctionne effectivement.


Actions/Activités 3 : Prendre en compte toutes les questions liées à la compatibilité et à la convertibilité des échanges d'information entre les structures. L’identification concrète des problèmes de compatibilité et de convertibilité est en voie d’achèvement avec l’étude des besoins de la DGI réalisée et l’étude DGD en cours de finalisation. Le marché relatif à la mise en place de l'entrepôt de données a été conclu en juin 2008 et les travaux ont démarré début 2009. La mise en place a été reportée en 2010.


Extrant 11 : « Un cadastre opérationnel est élaboré » Actions/Activités 1 : Créer la Cellule Chargée de la Confection du Cadastre du District de Bamako (CECCAB) La CECCAB a été créée en 2005 et installée en 2006. Néanmoins seuls 20% des personnels de la CECCAB, de la DNDC et des géomètres experts ont été formés à l'utilisation des nouvelles technologies de topographie.


Actions/Activités 2 : Créer un Cadastre polyvalent Cette action relève également du PAFOC sur financement de la GTZ. La mise à jour du système d'information foncière (SIF) a été inscrite au PAGAM/GFP et le dossier se trouve au niveau de la DGMP. L’attribution du marché d’exécution des prises de vue aérienne et levées topographiques a été retardée pour non conformité du soumissionnaire. La densification du réseau géodésique n’a pas encore été réalisée.


Actions/Activités 3 : Mettre en place et renforcer le registre foncier et urbain du Mali (RFU) 4 agents ont été formés à l'utilisation des nouvelles technologies de topographie. L’implantation d'un système d'information cadastral intégrant la visualisation cartographique, le livre foncier et l'évaluation foncière n’est pas assurée, tandis que des équipements informatiques ont été acquis par le biais de l’AGETIC.




Axe 3 : Intégrer les financements extérieurs aux procédures budgétaires nationales

Extrant 1 : « Les procédures budgétaires permettent la généralisation des appuis budgétaires » Actions/Activités 1 : Exécuter toutes les dépenses de fonctionnement et d'investissement inscrites au Budget de l'Etat selon les procédures nationales à l'exclusion de toute autre modalité Action mal formulée. Toutes les dépenses inscrites au Budget sont exécutées selon les procédures nationales à l’exception des aides délivrées sous forme de projets29 qui suivent les procédures des partenaires au développement. Actions/Activités 2 : Adapter les procédures d'élaboration et d'exécution du budget de l'Etat aux exigences de l'appui budgétaire Action mal formulée. Les réformes des procédures engagées par les autorités doivent s’inspirer des « bonnes pratiques internationalement reconnues » et non pas s’adapter aux exigences de l’appui budgétaire qui impliquent essentiellement que soit réduit autant que nécessaire le risque fiduciaire. La concertation avec les PTF pour évaluer leurs attentes en vue de la généralisation de l'appui budgétaire et organiser leur participation au processus budgétaire (D-3 du PEFA) est multiforme et permanente. Leur sensibilisation à faire des programmations pluriannuelles de leurs aides (D-1 du PEFA) est assurée et la préoccupation formellement partagée. Actions/Activités 3 : Généraliser l'élaboration des Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) 14 CDMT sectoriels ont été validés en 2009. Des formations des Départements Ministériels pour l'élaboration des CDMT sectoriels sont organisées régulièrement et la DGB assure un accompagnement des Départements Ministériels pour l'élaboration des CDMT sectoriels.


Actions/Activités 4 : Inscrire dans le Budget de l'Etat les tranches annuelles des CDMT sectoriels. Action mal formulée. Aucune modification des textes n’est requise pour inscrire la première tranche annuelle des CDMT sectoriels. Actions/Activités 5 : Mettre en place un système de programmation trimestrielle de décaissement des appuis budgétaires (D-2 du PEFA) Les calendriers de décaissement des AB sont détaillés dans les accords passés avec les PTF. Leur programmation consolidée dans un outil concerté n’a pas pu être mise en évidence par la mission.


29 Les projets de la Banque mondiale devraient suivre les procédures nationales à compter du 1er janvier 2010



Extrant 2 : « L'information comptable produite est exhaustive, de qualité et rendue disponible » Actions/Activités 1 : Centraliser au niveau du Trésor Public les fonds extérieurs à travers l'appui budgétaire Tous les fonds délivrés sous forme d’appui budgétaire doivent être versés sur le compte du Trésor public.


Actions/Activités 2 : Comptabiliser toutes les opérations financières et comptables au niveau du Trésor Public Action mal formulée et non détaillée. Actions/Activités 3 : Produire des informations financières et comptables (norme GFS 2001) La production routinière des rapports analytiques sur l’exécution du budget dans les délais conformes aux directives de l’UEMOA ne paraît pas encore clairement établie même si la DGB produit un rapport annuel depuis 2008. La transmission des comptes administratifs (DGB) et de gestion (DNTCP) à la Section des comptes de la Cour suprême au plus tard 6 mois après la clôture de l’exercice concerné ne paraît pas assurée, selon cette dernière, et des renforcements des capacités de toutes les structures concernées pour produire des états financiers consolidés de l’administration centrale demeurent nécessaires.


Actions/Activités 4 : Diffuser les informations budgétaires, financières et comptables produites sur le site Web du MEF et au Journal Officiel (PI-10 du PEFA) La diffusion des informations budgétaires, financières et comptables demeure très imparfaitement assurée et ne satisfait pas encore aux bonnes pratiques.


Actions/Activités 5 : Améliorer les statistiques de la dette La DNDP n’est pas en situation d’opérer par elle même les rapprochements des données sur les périodes infra-annuelles (PI-17 du PEFA). Par contre les statistiques de la dette sont communiquées trimestriellement au Trésor, à la BCEAO et au CNPE. Un plafond d'endettement global est déterminé par la DNDP et annexé au projet de Loi de finances 2009. Par contre la DNDP est incapable de produire une information sur sa décomposition par secteur. L'activité sous revue semble mal formulée et ne concernerait pas la répartition sectorielle de la dette, mais éventuellement sa décomposition en emprunts pour compte propre, emprunts pour compte de tiers et emprunts avalisés.


Extrant 3 : « La résistance au changement est atténuée » Actions/Activités 1 : Elaborer un programme d'IEC (Information, Education, Communication). Un appel d’offres a été lancé en 2008 mais s’est révélé infructueux. Il a été relancé en 2009 et demeure en cours.




Actions/Activités 2 : Mettre en œuvre un programme d'IEC (Information, Education, Communication) au niveau des services financiers et des structures concernées. Activités en attente des résultats précédents.


Extrant 4 : « Les Collectivités territoriales sont responsabilisées » Actions/Activités 1 : Placer la réalisation des investissements sous la maîtrise d'ouvrage des Collectivités Territoriales Le renforcement des capacités des Collectivités Territoriales est toujours en cours et ne permet pas encore le transfert de responsabilité escompté.


Extrant 5 : « L'efficience et la productivité des services de préparation et d'exécution budgétaire sont accrues » Actions/Activités 1 : Elaborer et mettre en œuvre un programme de renforcement des capacités des structures impliquées dans la préparation et l'exécution du Budget Une évaluation des besoins en compétence dans les structures concernées (DGB, DNCF, DNTCP, DAF, DGMP, DGDP, DNPD, DCI, DAJ, CPS, Collectivités Territoriales) est réalisée chaque année, mais en l’absence de bilan détaillé des compétences existantes et sans que soient disponibles des référentiels de compétences précis et appropriés. Des plans de formation sont élaborés et partiellement mis en œuvre, en fonction des moyens financiers mis à disposition dans les délais requis (voir Action 2 extrant 4 axe 1).


Axe 4 : Accroître l'efficacité et la transparence des procédures de passation des marchés publics

Extrant 1 : « Le code des marchés publics est adapté aux exigences administratives et économiques actuelles » Actions/Activités 1 : Redéfinir le champ d'application du code des marchés publics conformément aux directives de l'UEMOA La révision du code des marchés publics a abouti à la publication du décret portant code des marchés publics et des délégations de service public en août 2008 et de son arrêté d’application en août 2009. Le relèvement du seuil de passation des marchés a été opéré à 25 millions FCFA (article 9 du décret).


Actions/Activités 2 : Renforcer les contrôles a priori et a posteriori Une Autorité de régulation (ARMDSP) et une Direction générale (DGMPDSP) ont été créées par les lois de juillet 2008 et leurs décrets d’août 2008 portant organisation et fonctionnement.




Extrant 2 : « Le cadre institutionnel de la DGMP est recentré dans sa dynamique de la déconcentration et de la décentralisation » Actions/Activités 1 : Envisager la déconcentration de la DGMP conformément aux recommandations de l'audit institutionnel du MEF programmé Les Directions Régionales (DR) ont été créées conformément à la section 2 du décret portant création de la DGMP. Ces directions régionales ont autorité sur les marchés régionaux d’un montant inférieur à 250 MFCFA (75 MFCFA pour les prestations intellectuelles).


Actions/Activités 2 : Implantation des DR Les directeurs régionaux ont été nommés en décembre 2008 et installés en février 2009. Les directions régionales sont pratiquement toutes opérationnelles.


Actions/Activités 3 : Renforcer les capacités de la DGMP (équipements) Deux marchés d’équipements (véhicules et bureautique) sont en cours.


Extrant 3 : « L'exécution des marchés publics est suivie » Actions/Activités 1 : Maintenir les missions de contrôle conjoint de la DGMP et de l'autorité contractante tout en renforçant leurs capacités. L’étude de la répartition des responsabilités entre DGMP et autorité contractante est sans objet. La question est en effet traitée par l’article 108 du code et son arrêté d'application : la DGMP est membre de droit de la Commission de réception et les missions de contrôle et d'exécution sont fixées conjointement par l'autorité contractante et la DGMP dans les cahiers des charges de chaque appel d’offres.


Extrant 4 : « Les capacités des structures sont renforcées » Actions/Activités 1 : Renforcer la formation initiale de passations des marchés dans les facultés, les instituts et les écoles professionnelles Le projet de mise en place de partenariats avec les structures de formation a fait l’objet de termes de référence en 2007 et d’un appel d’offres en 2008, malheureusement infructueux, qui a été relancé en 2009.


Extrant 5 : « L'accès des PME aux marchés publics est amélioré » Actions/Activités 1 : Insérer des clauses concernant la préférence, la sous-traitance et la co-traitance dans le chapitre "passation des marchés" des conventions de financement. Action mal formulée. La mise en place d'un dispositif assurant la présence de ces clauses ne relève pas des conventions de financement mais des dossiers d’appel d’offres dans



lesquelles elles figurent effectivement. Par ailleurs la préférence communautaire (UEMOA) s’applique aux entreprises régionales et non aux seules entreprises nationales. Actions/Activités 2 : Rétablir l'équité de traitement avec les entreprises étrangères, en ne demandant les pièces administratives aux entreprises nationales qu'au moment de la signature du contrat dans les cas d'appels d'offres internationaux La modification des textes a été réalisée puisque l’arrêté du 6 août 2009 prévoit une présentation des pièces justificatives après l’attribution du marché.


Extrant 6 : « La gouvernance et la transparence dans la passation des marchés publics sont renforcées » Actions/Activités 1 : Systématiser la planification et la programmation annuelle des marchés publics Des plans de passation des marchés sont préparés depuis 2005. L’ensemble des plans a été publié en janvier 2009 par la DGMP dans un numéro spécial du Journal des marchés publics. Une première formation des gestionnaires dans les DAF a eu lieu en 2007. Une nouvelle formation a été donnée juin 2009.


Actions/Activités 2 : Publier le bulletin des marchés publics 5 bulletins ont été publiés en 2007, 4 en 2008 et 5 au premier semestre 2009.


Actions/Activités 3 : Mettre en place une base de données et créer un site Internet. Le site de la DGMP a été créé et est fonctionnel. La mise à jour de la base de données (connexion des DAF et des DR à la base de données) fait l’objet d’un chantier en cours. Un logiciel existe mais est jugé trop lourd par la DGMP qui veut alléger et maîtriser le processus.


Extrant 7 : « La mercuriale des prix est actualisée et disponible » Actions/Activités 1 : Améliorer la qualité de la mercuriale des prix Une enquête a été effectuée par la DNSI - désormais l’INSTAT – en décembre 2007.


Actions/Activités 2 : Mettre à jour la mercuriale Des mises à jour sont réalisées chaque fin d’année.


Actions/Activités 3 : Mettre la mercuriale à la disposition des acheteurs publics La mercuriale est mise à disposition des ordonnateurs secondaires depuis janvier 2009.




Axe 5 : Renforcer la gouvernance et la transparence

Extrant 1 : « Les textes législatifs relatifs à la Loi des Finances et aux Principes Fondamentaux de la Comptabilité Publique sont conformes aux Directives de l'UEMOA. Ces textes intègrent la notion de Budget Programme et les Cadres de Dépenses à Moyen Terme sectoriels » Actions/Activités 1 : Mettre les textes législatifs et réglementaires (Loi 96-060 relative à la Loi des Finances et Loi 96-061 portant principes fondamentaux de la Comptabilité Publique) en conformité avec les Directives de l'UEMOA Le chantier de relecture des textes de la loi 96-060 (DGB) a été engagé à la suite de l’adoption des directives UEMOA avec l’appui d’un expert international. La relecture des textes de la loi 96-061(DNTCP) a été repoussée à 2010.


Extrant 2 : « Les organigrammes et les cadres organiques des services du Ministère de l'Economie et des Finances sont adaptés à leurs missions, notamment pour les niveaux régionaux et subrégionaux » Actions/Activités 1 : Faire un audit institutionnel du MEF (services centraux et déconcentrés) Action à décliner en sous activités compte tenu de sa complexité. L’évaluation de la pertinence de l'organisation du MEF (services centraux, régionaux et subrégionaux) a été conduite au travers de l’audit institutionnel et organisationnel réalisé en deux phases en 2006 (rapport approuvé) et en 2008 (validation encore attendue). La mise en œuvre des recommandations de l’audit est partiellement engagée.


Actions/Activités 2 : Adapter l'organigramme et le cadre organique du MEF à ses missions. L’adoption de nouveaux textes a été repoussée à fin 2009.


Actions/Activités 3 : Mettre en œuvre les décisions prises Mise en œuvre des changements organisationnels et humains repoussée à 2010.


Extrant 3 : « Le système de contrôle est cohérent et efficace » Actions/Activités 1 : Renforcer la cohérence et l'efficacité du système de contrôle La mise en place d'un cadre de concertation entre les structures en vue d'une meilleure coordination est assurée par le CGSP qui anime une réunion trimestrielle depuis 2006 : 4 réunions effectivement tenues en 2007 et 2008, 2 au cours du premier semestre 2009. Le rapport de l’étude diagnostic des systèmes de contrôle déposé en 2009 demeure contesté et n’a pas été validé, empêchant la relecture des textes de création et d'organisation des structures de contrôle. L’étude de la création d'un statut des fonctions de contrôle et d'un corps unique de contrôleur n’a pas été engagée et serait mal formulée. De même la révision des systèmes de motivation reste attendue. Des missions de suivi des recommandations sont régulièrement organisées et un tableau de bord est tenu manuellement. La création et



la mise en place d'un mécanisme de suivi systématique de la mise en œuvre des recommandations sous la forme d’un logiciel spécifique est en cours d’examen avec l’appui d’un informaticien. Des programmes de formation continue ont été élaborés et mis en œuvre.


Extrant 4 : « La fiabilité des contrôles administratifs est assurée » Actions/Activités 1 : Appliquer des normes et des pratiques d'audit international dans les structures de contrôle administratif a posteriori Les normes INTOSAI sont régulièrement appliquées dans les audits depuis 2004 et les agents des structures sont périodiquement formés à l’usage de ces normes. Par contre la réalisation de missions conjointes avec des auditeurs privés dans le cadre de partenariats n’a pas pu avoir lieu en 2007 pour l’audit du PISE II sur financement BAD en raison de réticences des partenaires privés.


Extrant 5 : « La Section des Comptes (SC) de la Cour Suprême est plus apte à remplir les fonctions d'institution supérieure de contrôle » Actions/Activités 1 : Renforcer les capacités opérationnelles de la Section des Comptes La relecture de la loi organique de la Cour Suprême s’est traduite par la préparation d’un projet de loi (redéfinissant notamment le s effectifs de la section des comptes) en 2006 et sa présentation à l’Assemblée nationale en mars 2009. La loi a été adoptée le 2 juillet 2009 et transmise au Conseil constitutionnel pour examen. Le recrutement annuel de 10-15 magistrats financiers pour porter l'effectif de 15 à 67 magistrats à fin 2008 n’a pu être réalisé faute de l’adoption de la loi dans les délais. L’appui administratif n’a pas été porté à 35 postes faute de financement. La formation continue des magistrats 2006-2009 (dont certains dans des organismes de la sous région) est restée en deçà des attentes. Un plan de formation a été préparé en 2007. La réception tardive de la régie correspondante a conduit à son reversement tandis que la régie 2009 se trouve gelée du fait des demandes d’informations supplémentaires émanant du contrôle financier. L’aménagement et l’équipement des locaux ont été réalisés et 10 véhicules ont été acquis sur les 11 prévus.


Actions/Activités 2 : Elaborer un statut des magistrats de la Section des Comptes/Adopter Le statut des magistrats est soumis à la promulgation de la loi organique tandis que des compléments d’information sont demandés par rapport aux expériences internationales en la matière.


Extrant 6 : « Les rapports de la Section des Comptes sont conformes aux normes internationales (INTOSAI) » Actions/Activités 1 : Appliquer des normes d'audit international (action transversale) Les normes INTOSAI ont été utilisées dans le cadre des audits des projets PNUD/FNUAP, du BVG et des partis politiques.




Actions/Activités 2 : Elaborer le rapport de l'exécution des lois de finances et de la déclaration générale de conformité Le rapport sur l’exécution de la LF 2005 a été produit et transmis à l’Assemblée nationale avec la déclaration générale de conformité en 2007. De même en 2008 pour la LF 2006. En 2009, les comptes administratifs relatifs à la LF 2007 ont été transmis en avril. Des compléments d'informations ont été demandés. Les documents relatifs à la LF 2008 étaient attendus au 31 juillet et n’ont pas été transmis à ce jour.


Actions/Activités 3 : Centraliser tous les rapports de contrôle interne à la Section des Comptes (sur demande écrite de celle-ci au CGSP) et transmettre lesdits rapports au Parlement dans les délais conformément aux textes en vigueur pour examen, (PI-21, PI-26, PI-28 du PEFA). Activité mal formulée. Non conforme aux textes en vigueur pour lesquels cette tâche est remplie par le SGSP et non par la SC/CS. Les rapports d'audit interne sont communiqués à sa demande à la SC/CS dans le cadre de son programme de contrôle annuel. Actions/Activités 4 : Rendre public le Rapport annuel de la Section des Comptes de la Cour Suprême La section des comptes ne produit pas de rapport annuel, faute de moyens.


Extrant 7 : « L'Assemblée Nationale exerce efficacement ses missions de contrôle et d'évaluation » Actions/Activités 1 : Renforcer les capacités de contrôle et d'évaluation Une unité d’analyse, de contrôle et d’évaluation du Budget (UNACEM-AN) a été créée en août 2008. Concernant le recrutement des 5 professionnels (3 économistes, 1 financier et 1 fiscaliste), seul un expert en gestion a été recruté en 2008 alors que 2 contrats d’experts étaient signés en août 2009. Un local a été loué à partir du 1er septembre 2009 et équipé. Des formations et visites ont été organisées au profit des parlementaires membres de la Commission des Finances en matière d'analyses économiques et financières, mais demeurent très insuffisantes.


Actions/Activités 2 : Appliquer intégralement toutes les dispositions du règlement intérieur pour un meilleur examen de la loi de finances par l'AN (PI-27 du PEFA). Action mal formulée. Le règlement intérieur adopté par l’AN est en principe intégralement appliqué. Actions/Activités 3 : Assurer le suivi de l’exécution des recommandations formulées par les services de contrôle externes et suite à donner par l’Exécutif (PI-26, PI-28 du PEFA) Action non réalisée faute de moyens.




Extrant 8 : « Le Contrôle Général des Services Publics (CGSP) a la capacité de remplir efficacement l'ensemble de ses missions » Actions/Activités 1 : Renforcer les capacités de la structure pour lui permettre de remplir ses missions permanentes de contrôle et ses responsabilités sur les actions du Programme anti-corruption Le contrôle de l'application des dispositions relatives à la comptabilité matières est routinier. Des formations sur les méthodes de contrôle interne dans les administrations ont été organisées en 2007 et 2008. Un atelier s’est tenu en juin 2009. 30 projets de manuels de procédures élaborés par les administrations ont été reçus. Un processus de régularisation a été engagé à la suite de la validation des manuels sans l’aval du CGSP qui préside la commission en charge du dossier. Divers équipements, matériels informatiques et véhicules ont été acquis.


Extrant 9 : « Le CGSP maitrise ses missions et est performant » Actions/Activités 1 : Appliquer des normes d'audit international Les formations à l’usage des normes internationales ont été organisées chaque année.


Actions/Activités 2 : Mettre en place un système de suivi de l'application des recommandations. Elaboration d'un tableau de bord (voir plus haut). La préconisation de mesures correctives est systématiquement prononcée par le CGSP qui en assure le suivi de la mise en œuvre.


Extrant 10 : « La capacité opérationnelle de l'Inspection des Finances est renforcée » Actions/Activités 1 : Renforcer la capacité opérationnelle de l'Inspection des Finances. La relecture des textes déterminant les missions de l'Inspection des Finances a été engagée. Un projet de texte a été transmis au CDI pour aval et transmission au gouvernement. Les équipements en véhicules et en matériels informatiques ont fait l’objet de marchés en cours de livraison. La nomination de l'Inspecteur en Chef a été effectuée en février 2006. Le profil de poste d'Inspecteur a été établi en 2006, actualisé en 2007 mais demeure toujours en instance de validation. Aucun profil n’ayant été formellement établi, la reconstitution de l'effectif conformément au cadre organique (27 postes actuellement pourvus sur 65 inspecteurs prévus au cadre organique de l’IF et la nomination de nouveaux Inspecteurs n’ont pas été réalisés. La création d'un Centre de Documentation et d'Archivage n’interviendra qu’après l’installation le 22 septembre 2009 dans les nouveaux locaux de l’IF sis à ACI 2000.


Extrant 11 : « L'IF maîtrise ses missions et est performante » Actions/Activités 1 : Appliquer des normes d'audit international. Les formations des Inspecteurs aux techniques d'Audit International ont été menées au Mali en 2007 et à l’étranger en 2008 et 2009.




Actions/Activités 2 : Faire assurer le contrôle a posteriori des marchés publics par les structures de contrôle existantes. L’évaluation indépendante de la capacité des structures existantes à effectuer des contrôles (PI-21 du PEFA) n’a pas abouti puisque le rapport demeure non validé. Une mission conjointe avec le contrôle financier a été menée en 2008 à Kayes pour assurer et rendre systématique le suivi de l’exécution du budget en terme physique et financier au niveau des services déconcentrés bénéficiaires tandis que le Ministère de l’Education de base a sollicité un contrôle systématique des manuels livrés aux écoles (PI-23 du PEFA).


Actions/Activités 3 : Réaliser des contrôles sur les marchés passés par les agences d'exécution Un contrôle a été mené au niveau de l’AGETIP en 2008.


Actions/Activités 4 : Mettre en place un système de suivi des résultats Un tableau de bord existe et fait l’objet de mises à jour périodiques. Le suivi des résultats est réalisé en routine.


Extrant 12 : « La qualité du contrôle de conformité est améliorée » Actions/Activités 1 : Adapter le contrôle de conformité au nouvel environnement créé par l'interconnexion du SIG (automatisation des contrôles) L’étude d'évaluation de l'impact du SIG sur le contrôle de conformité et le rôle du CF est programmée pour 2010. La mise en œuvre des réformes induites par l'interconnexion est liée à l’étude précédente.


Actions/Activités 2 : Renforcer les capacités opérationnelles du Contrôle Financier La mise en place des effectifs suivant le cadre organique fixé par le décret 04-547 du 23/11/04 est pratiquement achevée avec 38 délégations opérationnelles sur les 41 programmées (les délégations des 3 cercles de Kidal sont remplacées par des délégations ministérielles). Les dotations de la DN, des DR, des délégations auprès des départements ministériels et des établissements publics en équipements informatiques et autres (matériels de bureau et de transports) ont fait l’objet de marchés exécutés en 2008. Des formations massives du personnel ont été réalisées depuis trois ans dans le cadre du renforcement des capacités opérationnelles.


Extrant 13 : « L'efficacité du contrôle à priori s'est accrue » Actions/Activités 1 : Améliorer la qualité du contrôle de conformité Un tableau de bord permettant de suivre la qualité de service du contrôle financier est en place depuis 2005. Il est documenté en routine. Des indicateurs de performance s/rejets des engagements des ministères de l'Education, Santé, Equipement et Transports sont évalués périodiquement, de même que des indicateurs de performance relatifs à 3 motifs de rejets (mauvaise imputation, fractionnement, autres).




Actions/Activités 2 : Mettre fin à la mise à disposition des Agences d'Exécution les ressources du budget d'Etat pour passer des marchés au profit des Départements. Action mal formulée et à réviser puisque la disposition est prévue au Code des marchés (titre II, article 13) sur la maîtrise d’ouvrage déléguée : les agences (MO délégués) doivent suivre les règles de passation des marchés publics, sauf pour la composition de la Commission d'attribution et un arrêté du MEF précise les conditions de passation des conventions entre les départements et les agences. Actions/Activités 3 : Renforcer le contrôle à priori Action mal formulée. L’extension du contrôle à priori au contrôle d'effectivité de la prestation n’est pas encore possible dans l’état actuel de la réglementation, en attendant le décret sur la comptabilité matière et la mission n’ayant pas vocation à porter un jugement de valeur sur l’opportunité d’un tel contrôle. L’octroi du visa préalable du CF conformément au planning des ressources disponibles après le contrôle de la disponibilité des crédits ouverts (PI-20 du PEFA) n’est pas possible dans le contexte actuel. L’extension du contrôle financier aux dépenses financées par des ressources extérieures n’est pas réaliste dans le cas des aides projets, sinon il est réalisé vu la fongibilité des appuis budgétaires indistinctement exécutés selon les procédures nationales. Extrant 14 : « Le niveau de compétence des cadres en matière de conception et d'évaluation est élevé » Actions/Activités 1 : Créer une structure de formation permanente pour les agents des finances. Des programmes ont été élaborés par les services de 2006 à 2008. En 2009, la CARFIP a collationné les besoins de formation, les a évalués et a élaboré un plan complet et coordonné de formation distinguant les formations collectives et les formations spécifiques, au Mali et à l’extérieur. Ce plan est mis actuellement mis en œuvre.


Extrant 15 : « Le MEF dispose d'un Schéma Directeur Informatique » Actions/Activités 1 : Elaborer un Schéma Directeur Informatique pour le MEF La réalisation d'une étude portant SDI pour le MEF a été longtemps différée dans l’attente du SDI gouvernemental. La décision a été prise de le programmer dans le cadre du PAGAM/GFP 2.


Extrant 16 : « Les missions des DAF sont recentrées » Actions/Activités 1 : Focaliser les DAF sur la fonction Finance et Approvisionnement en tenant compte de la création imminente des DRH La modification des textes est prévue mais reste attendue.




Extrant 17 : « Les mécanismes de gestion des finances publiques sont renforcés » Actions/Activités 1 : Réaliser une évaluation externe de la mise en œuvre du PAGAM/GFP L’évaluation externe de la mise en œuvre du PAGAM/GFP est en cours


Actions/Activités 2 : Préparer le PAGAM/GFP II Une première mission canadienne de repérage a eu lieu en juin juillet 2009. La mission principale est attendue à l’issue de l’évaluation externe.


Le bilan de l’opérationnalisation du PAGAM/GFP demeure assez mitigé, en l’état actuel de son avancement. 7% des actions/activités ont été estimées mal formulées et donc exclues de l’évaluation de la performance. En se limitant aux actions/activités correctement formulées, l’opérationnalisation est considérée comme acquise pour 24% d’entre elles et quasiment acquise pour 8%, soit un peu moins du tiers du portefeuille du PAGAM/GFP. Pour 29% des actions/activités, l’opérationnalisation est partiellement acquise. A l’issue du programme, c’est donc au moins 60% du PAGAM/GFP qui devrait être correctement opérationnalisé, autrement dit susceptible d’engendrer les résultats attendus. Par contre, l’opérationnalisation est faiblement acquise pour 13% des actions/activités et non acquise pour 25% d’entre elles. La probabilité d’une mise en œuvre rapide et complète est ici beaucoup plus faible et pèsera sur la performance globale du plan d’action, du moins à court terme. Dès lors, si l’on tente une expérience de chiffrage en attribuant la note : de 1 aux actions/activités dont l’opérationnalisation est considérée comme acquise, de 0.8 aux actions/activités dont l’opérationnalisation est quasiment acquise, de 0.5 aux actions/activités dont l’opérationnalisation est partiellement acquise, de 0.2 aux actions/activités dont l’opérationnalisation est faiblement acquise et de 0 aux actions/activités dont l’opérationnalisation est non acquise,

le taux d’opérationnalisation synthétique du PAGAM/GFP ne serait que de 47,5%. Ce taux doit néanmoins être pris avec la plus grande prudence, car son mode de calcul attribue le même poids à toutes les actions/activités rapporté aux résultats du plan d’action, ce qui est de toute évidence erroné. Par ailleurs, la règle adoptée pour déclarer une action opérationnalisée fait que nombre d’actions peuvent basculer directement du stade de « non acquis » à « acquis » très rapidement, tandis que le plan d’action des toujours en activité et ne peut être considéré en l’état comme achevé. Néanmoins il illustre une performance encore incomplète et inaboutie au regard des attentes et des efforts consentis.



Graphique 1: Opérationnalisation des actions/activités

2.2 Analyse des résultats par thèmes principaux

Quatre thèmes principaux ont été mis en évidence par la mission, qui entremêlés en combinaisons variables, définissent la trame de la plupart des réformes inscrites au titre du PAGAM/GFP. Ces chantiers majeurs concernent (i) le cadre juridique et réglementaire, (ii) le processus de déconcentration et de décentralisation, (iii) l’interconnexion des systèmes informatiques de gestion et (iv) la dynamique du renforcement des ressources humaines et des compétences. Par contre et à l’opposé de ce que l’on pourrait penser, les programmes de construction et d’équipement sont relativement modestes bien que souvent plus faciles à conduire et plus visibles et jouent très probablement un rôle mineur dans le processus d’amélioration et de modernisation des systèmes de gestion des finances publics

2.2.1 Chantiers juridiques et réglementaires

Sur les cinq grands chantiers juridiques et réglementaires qui ont été inscrits au titre du PAGAM/GFP, un seul a réellement débouché sur une mise en œuvre aboutie avec les Code des marchés publics.

La réforme du cadre organique des finances suit très logiquement l’audit institutionnel et organisationnel réalisé en deux phases en 2006 et 2008. Entretemps le ministère a été reformaté lors du dernier changement gouvernemental, reprenant à son compte une meilleure répartition des domaines, avec notamment la reprise de l’investissement public, géré par la Direction Nationale de la Planification du Développement (DNPD). Toutefois cette réforme n’a pas encore porté tous ses fruits et devra s’étendre à la définition des



cadres organiques de l’ensemble des services composant l’actuel ministère de l’Économie et des Finances. Les réformes de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et à celle de la Comptabilité publique n’ont guère progressé jusqu’ici, dans l’attente des travaux parallèles de l’UEMOA. Un expert international a été recruté pour reprendre le premier dossier tandis que le second a été repoussé au prochain plan d’action. La réforme de la comptabilité matières a fait l’objet d’une relecture en 2007 et d’un projet de décret en 2008. Le texte a soulevé des réserves, notamment au niveau du nouveau rôle à faire jouer par le contrôle financier, et son examen en conseil des ministres a été repoussé à la fin de l’année 2009. La réforme du Code des marchés, désormais en adéquation avec les directives UEMOA, a par contre été conduite à son terme - décret publié en août 2008 et arrêté d’application en août 2009 - avec la création des deux instances de régulation et de gestion des marchés publics, désormais opérationnelles et aptes à sécuriser et dynamiser les pratiques reconnues comme très lourdes et peu performantes par tous les acteurs de la chaine de la dépense. Enfin la révision du système de contrôle externe est largement en panne. En 2004, une nouvelle instance, le Bureau du Vérificateur Général, a été instaurée à l’initiative du Chef de l’État. Institution nouvelle et d’inspiration anglo-saxonne, celle-ci a rapidement développé ses activités grâce notamment à un appui important de la coopération canadienne, alors que les autres institutions, Section des Comptes de la Cour suprême et Commission des Finances de l’Assemblée nationale, ont relativement végété. L’érection de la Section des Comptes en Cour des Comptes, conformément aux directives UEMOA, est soumise à une modification nécessairement délicate de la constitution. Dans l’attente, la Section des Comptes de la Cour Suprême tente d’organiser ses activités, sans réussir jusqu’ici à gagner son autonomie budgétaire et l’Assemblée nationale peine à développer son expertise indépendante, malgré le soutien encore attendu d’une unité d’appui. A la lisière des contrôles interne et externe, le Contrôle général des services publics (CGSP) rattaché à la Primature développe également une activité importante dans le domaine, en particulier en termes d’établissement de normes et de coordination. Un audit général des fonctions de contrôle a enfin été sollicité en 2008 mais n’a pas réussi à proposer une démarche consensuelle qui permettrait de renforcer le contrôle externe tout en ménageant les ressources rares de l’État. Le rapport est aujourd’hui en souffrance et sans réel espoir d’aboutissement. Cette faible performance au regard de la rénovation des textes doit cependant être modérée. Le cadre juridique et réglementaire malien est en effet jugé globalement satisfaisant et conforme aux normes internationales en matière de gestion des finances publiques et permettrait, s’il était complètement et effectivement appliqué, de satisfaire les bases légales des bonnes pratiques qui sont recherchées au travers du plan d’action. Certes d’importantes réformes demeurent pendantes, qu’il faudra initier et amplifier durant le PAGAM/GFP 2. Cependant l’ampleur des chantiers doit amener à relativiser les lenteurs constatées et pousser davantage à la consolidation progressive du droit plutôt qu’à la prolifération de nouveaux textes éventuellement méconnus et peu ou mal appliqués.



2.2.2 Décentralisation et déconcentration : les limites du processus

La décentralisation et son corollaire la déconcentration sont des composantes majeures de la rénovation de la gouvernance au Mali. Or ce processus qui bouleverse l’ensemble des politiques et pratiques publiques nécessite des efforts considérables qui demeurent lourds à gérer et à financer et difficiles à imposer, face au centralisme économique, social et culturel qui prédomine dans l’ensemble de la sous-région. Le processus de décentralisation est désormais très avancé et les collectivités locales (régions et communes) jouissent de prérogatives étendues même si leur financement demeure encore très dépendant du pouvoir central. Cependant ce mouvement n’a de chances de se traduire en autant de moteurs du développement local au plus proche des citoyens que si les collectivités développent une expertise de gestion suffisante et que si les services de l’État les accompagnent sur l’ensemble du territoire dans un mouvement de déconcentration qui a effectivement connu une forte accélération avec la mise en œuvre du PAGAM/GFP. Désormais les services du Budget, du Trésor, du Contrôle financier se déploient aux côtés des collectivités locales et permettent la préparation et l’exécution des budgets nationaux déconcentrés comme des budgets locaux. De même les systèmes de contrôle interne et externe s’efforcent de multiplier les missions d’investigation et de vérification sur le terrain. Ces nouveaux services nécessitent toutefois d’importants moyens en cours de déploiement sur toute l’étendue d’un territoire national au demeurant immense et auxquels le PAGAM/GFP a significativement contribué, en termes de construction et/ou d’équipement des services déconcentrés notamment et de dotations en moyens de transport au centre comme en périphérie, même si l’effort est encore loin de répondre aux besoins a minima, en particulier au niveau des services du Trésor, qui sont les plus impliqués dans la gestion des collectivités locales.

2.2.3 Interconnexion : déploiement du réseau et interfaçage

Un des succès reconnus par l’ensemble des parties prenantes au PAGAM/GFP relève de ce qui est dénommé l’interconnexion. Néanmoins ce concept recouvre deux réalités complémentaires qui n’ont pas connu le même succès au cours de la mise en œuvre du plan d’action. Il y a en effet d’une part une composante territoriale de déploiement des applications du centre vers sa périphérie qui relève de la mise en place de véritables réseaux physiques de fibres optiques, de liaisons spécialisées et de faisceaux hertziens et d’autre part un interfaçage des systèmes indépendants qui ainsi réunis échangent des données, permettent des synergies et accroissent la productivité générale du système informatisé de gestion conçu comme un ensemble coordonné et homogénéisé. Le premier aspect est très généralement mis en avant et a enregistré de véritables progrès, puisque tant au niveau de Bamako que des chefs lieux de région mais également plus bas dans la hiérarchie des sites, la plupart des services de l’État sont désormais reliés entre eux ou en voie de l’être, notamment dans le grand nord, nécessairement plus difficile à équiper et connecter, et permettent donc une exécution quasi simultanée du budget.



Le réseau de production du MEF est constitué de deux sites (ministère et CAISFF) interconnectés par fibre optique depuis 1997 qui regroupent l’ensemble des services centraux (cabinet, Secrétariat général, DGB, DNCF et DAF pour le premier site et Solde, DNTCP, ACCT, PGT, Recette générale du district pour le second site). Les directions des douanes et des impôts y sont reliées par faisceaux hertziens haut débit depuis fin 2004. Le PAGAM/GFP a d’abord permis de relier à ce réseau de production du MEF quarante DAF et institutions par fibres optiques tandis que huit DAF hébergées dans des locaux baillés sont reliés par liaisons spécialisées. Ces interconnexions assurent ainsi l’intégration de la chaine de la dépense au niveau des ordonnateurs secondaires « centraux ». Par ailleurs les gouvernorats des huit régions hors Bamako ont été interconnectés par faisceaux hertziens, une boucle locale mise en place par l’AGETIC permettant l’interconnexion de la DRB, de la DRCF et du TR à leur gouvernorat. PRED4 et DEPENSES sont actuellement déployés à Koulikoro, Sikasso, Ségou et Mopti et il faudra attendre octobre 2009 pour un déploiement complet des applications, permettant ainsi une exécution en temps réel du budget national. De leur côté les régies financières ont poursuivi la mise en place de leur réseau propre. Le réseau national des douanes (sites de Bamako, directions régionales, principaux points d’entrée sur le territoire) devrait être opérationnel à fin 2009 tandis que les antennes portuaires seront interconnectées dans le cadre du projet CEDEAO d’interconnexion entre Etats membres. Les impôts ont développé leur réseau sur Bamako qui concentre l’essentiel des recettes et ont commencé à déployer un réseau régional au travers de la connexion des centres des impôts de Koulikoro et de Kati réalisés en 2009. Cet effort de mise en réseau s’avère crucial et déterminant pour l’amélioration de la gestion des finances publiques. Il ne s’est toutefois pas étendu de manière encore réellement performante aux échanges entre systèmes voulus et gérés indépendamment les uns des autres. Certes le Budget, les DAF et le Contrôle financier sont désormais étroitement liés et permettent une gestion effectivement consolidée de la phase administrative. Par contre la liaison entre Budget et Trésor, autrement dit PRED4 pour le premier et DEPENSE et TABOR pour le second n’est que de faible ampleur. Elle permet certes d’éviter aux services du Trésor la ressaisie des mandats émis dès lors qu’ils sont validés par le Contrôle financier et elle informe les Directions administratives et financières (DAF) du paiement des mandats introduits dans le système, mais sans plus de détails pour ce que la mission a pu constater et sans permettre encore de produire tous les comptes et états requis de manière automatique et aisée. De même le système en usage aux impôts (SIGTAS) est connecté à DEPENSE, sans toutefois permettre une prise en compte automatique des oppositions, tandis que SYDONIA++ ne semble pas encore correctement relié aux autres systèmes, empêchant ainsi une mise en commun des moyens d’investigation quant à la délimitation du périmètre réel des activités des opérateurs économiques. Pire, un système intégré prévu au démarrage du plan d’action s’est vu abandonné faute de consensus entre les services. Certes le futur pourrait être éventuellement plus prometteur avec l’engagement affiché d’assortir d’une articulation performante les deux systèmes en cours de développement, avec PRED5 développé en « trois tiers » par la CAISFF appuyée par AFRITAC pour le compte du Budget et un SIG entièrement nouveau développé par



WACOM au niveau du Trésor. Il n’empêche ici que la démarche logicielle cohérente et coordonnée demeure encore très insuffisante, tandis que le schéma directeur informatique des finances n’a toujours pas été rebâti, dans l’attente semble-t-il vaine de la mise en route d’un schéma directeur informatique national.

2.2.4 Dynamique du renforcement des ressources humaines et des compétences

Le PAGAM/GFP a été l’occasion au sein des services en charge des systèmes de gestion des finances publiques d’une réflexion générale, quoique menée de manière fragmentée, sur les questions cruciales des ressources humaines et du renforcement de leurs compétences tant techniques qu’humaines et même morales. L’amélioration et encore davantage la modernisation des systèmes sont exigeants en terme de mobilisation de ressources humaines compétentes et suffisantes, ce qui a rarement été le cas jusqu’ici. Certes des individualités existent et fournissent des prestations de haute qualité au sein des administrations financières, cependant leur faible nombre couplé à des effectifs souvent peu ou mal formés ne permettent pas d’assurer les sauts qualitatifs attendus. Dès lors le PAGAM/GFP s’est effectivement consacré au relèvement des effectifs dans nombre de ses volets tout comme à celui des compétences au travers de vastes programmes de formation multiformes qui ont débouché en 2009 sur la mise au point participative d’un vaste programme conjoint de formations générales et spécifiques animé par la CARFIP qui a souhaité répondre à un bilan peu reluisant. En effet « les programmes de formation au titre des années 2007 et 2008 ont été exécutés à des taux assez faibles. En 2007, 23 sessions de formation ont été réalisées au profit de 1 393 agents pour un coût total de 178 846 726 FCFA. Au titre de 2008, les réalisations ont porté sur 20 sessions pour seulement 369 agents pour un coût global de 74 262 335 FCFA. Ces chiffres ne prennent pas en compte les situations non transmises à la CARFIP, ni l’évaluation des formations reçues par les structures à l’extérieur du pays. »30 Ce plan de formation 2009 regroupe des modules de formation spécifiques (1.222 millions de FCFA) et des modules communs (456 millions de FCFA) et donc partagés entre plusieurs structures bénéficiaires.

30 Plan de formation du Ministère des Finances et des services extérieurs impliqués dans le PAGAM/GFP au titre de

2009



Tableau 12 : Plan de formation 2009

Objectifs du PAGAM / GFP Effectif Budget Effectif en

% Budget en

%

Axe 1: Améliorer la qualité de préparation et d’exécution du Budget 686 347 273 496 11,22% 20,70%Axe 2: Développer l'efficacité des administrations fiscales et financières 2 554 571 470 820 41,79% 34,06%Axe3 : Intégrer les financements extérieurs aux procédures budgétaires nationales 31 25 700 000 0,51% 1,53%

Axe 4 : Accroître l'efficacité et la transparence des procédures de passation des marchés publics

686 125 750 000 11,22% 7,49%

Axe 5 : Renforcer la gouvernance et la transparence

1 796 471 423 477 29,38% 28,10%

Autres objectifs spécifiques (hors PAGAM / GFP)

359 136 209 764 5,87% 8,12%

TOTAL 6 112 1 677 827 557 100,00% 100,00%

Source : CARFIP

Cependant la formation n’est qu’un aspect de la ressource humaine et il faut regretter que dans de nombreux cas, les recrutements ont été insuffisants et le plus souvent en deçà des attentes qualitatives des responsables. En effet le système de motivations (salaires et primes notamment de technicité) n’a pas connu d’évolution significative qui permette d’attirer – et d’abord de retenir – les meilleurs éléments au sein de la Fonction publique, tandis que des effectifs parfois pléthoriques mais très faiblement formés subsistent dans les services. En outre la dynamique de formation n’a pas été précédée des nécessaires inventaires préalables31, qu’il s’agisse des cadres organiques, des besoins des services et des référentiels de compétence qui leur sont associés, des bilans de compétence des cadres et agents en place, pas plus que de la mise sur pied de plans de carrière, susceptibles d’engager les personnels dans un processus de formation continue qui soit aussi un devoir et un droit, et non pas seulement une opportunité ponctuelle et aléatoire. Là aussi la création de véritables Directions des ressources humaines (DRH) au sein des départements aux côtés des DAF devraient constituer des innovations essentielles du dispositif de renforcement des compétences, sans quelles puissent malheureusement être portées au crédit du PAGAM/GFP actuel.

31 La DGI semble avoir joué ici un rôle de précurseur dans sa politique de gestion de ses ressources humaines.



2.3 Analyse des résultats selon les 5 critères de l’évaluation

2.3.1 Pertinence

La pertinence relève essentiellement de l’adéquation du plan d’action aux problématiques confrontées lors de la phase de la conception. Celle-ci a été largement abordée dans la première partie du présent rapport.

2.3.2 Efficacité

L’atteinte effective des résultats escomptés relève à la fois de l’opérationnalisation mesurée plus haut et de la relation étroite et positive entre les inputs mobilisés et les extrants définis dans le plan d’action. L’efficacité finale est donc fortement liée à la qualité de la formulation initiale et des correctifs éventuels apportés ultérieurement pour assurer la meilleure adéquation possible entre moyens et résultats. Le cadre de mesure du rendement du PAGAM/GFP fournit une vingtaine d’indicateurs qui renseignent sur l’efficacité du plan d’action. Certaines cibles ou réalisations ne sont malheureusement pas renseignées et réduisent d’autant la portée de l’instrument.



Tableau 13 : Analyse du cadre de mesure du rendement du PAGAM/GFP

Résultats Indicateurs de rendement Efficacité1.1. Le système budgétaire est axé sur les performances et les résultats

Taux de rejet des engagements et ordonnancements par le Contrôle Financier et le Trésor

Cibles non atteintes. Rejets DNCF très supérieurs à la cible de 5% Rejets Trésor entre 1 et 1.5%

1.2 Les services des Ordonnateurs, du Contrôle Financier et du Trésor sont interconnectés et sécurisés au niveau central, au niveau régional et entre niveau central et régional

Proportion d'ordonnateurs connectés au niveau central et déconcentré

Cible quasiment atteinte

Taux de budget interconnecté Cibles non atteintes

1.3 Les DAF et assimilés maîtrisent les tâches de préparation et d'exécution du Budget, de passation des Marchés Publics et de tenue de comptabilité matières

Production dans les délais des comptes administratifs trimestriels

Cible non atteinte en 2008


La production dans les délais de tous les comptes de gestion

Cible non atteinte en 2008

Délai de paiement des fournisseurs

Réalisations non renseignées

2.2 Les services des impôts, des douanes, des domaines et cadastre contribuent adéquatement à l'atteinte de l'objectif de pression fiscale globale

Augmentation des recettes fiscales et douanières

Cibles atteintes

Limitation des exonérations au niveau des cordons douaniers

Cible non atteinte

Augmentation du nombre de contribuables

Cible atteinte (nombre net)

2.3 La DGI et la DGD sont modernisées

Degré d'informatisation de la DGI et de la DGD

Cibles quasiment atteintes

3.1 Les Procédures budgétaires permettent la généralisation des appuis budgétaires

Nombre de partenaires qui passent à l'appui budgétaire

Cible atteinte en 2008

Généralisation des CDMT Cibles non atteintes

4.1 Les marchés publics sont adaptés aux exigences administratives et économiques actuelles

Existence d'un nouveau code des marchés publics et de l’organe de régulation

Cibles atteintes

5.1 Les textes législatifs relatifs à la Loi des Finances et aux Principes Fondamentaux de la Comptabilité Publique sont conformes aux Directives de l'UEMOA.

Disponibilité des textes adaptés aux normes et aux directives de l'UEMOA

Cibles différées

5.1 La section des comptes de la Cour Suprême est plus apte à remplir les fonctions de contrôle juridictionnel

Disponibilité des textes législatifs et réglementaires spécifiques et Conformité des textes législatifs et réglementaires aux normes et pratiques de l'UEMOA

Cibles partiellement atteintes (loi organique adoptée, votée et transmise au Conseil constitutionnel)

5.3. Les structures de contrôle administratif sont mieux outillées pour remplir leurs fonctions de contrôle de façon efficace et adéquate

Etude/diagnostic des systèmes de contrôle publics

Cible non atteinte (étude faite mais non validée)

Existence d'un système de suivi de l'application des recommandations issues des missions de contrôle

Cibles atteintes

5.4 L'Assemblée Nationale exerce efficacement ses missions de contrôle et d'évaluation

Existence d’une structure d'appui-conseils

Cibles non atteintes (structure créée)

Nombre d’interpellations du Gouvernement

Cibles non atteintes

5.5 Le niveau de compétence des agents et cadres des structures impliquées dans la gestion des Finances Publiques est amélioré

Nombre d'agents et cadres formés par structure (formation courte durée)

Cibles non atteintes



Sans préjuger de la qualité du choix des indicateurs et des cibles à atteindre, force est de constater que la plupart des cibles choisies ne sont pas atteintes, ce qui conduit à la conclusion d’une efficacité globale insuffisante du plan d’action.

2.3.3 Efficience

L’efficience permet un rapprochement entre le coût des activités et les résultats atteints. Dans la mesure où le PAGAM/GFP n’a pas mesuré en détail le coût de chaque activité, la détermination de l’efficience est ici impossible au niveau des action/activités comme des extrants ou même des axes. De même elle n’est pas possible au niveau des acteurs puisque la décision de consolider l’ensemble des financements de 2009 au niveau de la seule DAF ne permet plus d’allouer correctement les moyens financiers entre les acteurs/bénéficiaires. Enfin le calcul de l’efficience est très relatif dans la mesure où des résultats majeurs peuvent être obtenus sur la base d’une simple directive tandis que des investissements physiques importants peuvent n’avoir que des effets en apparence modestes. Le PAGAM/GFP a mobilisé des crédits budgétaires à hauteur de 26.7 milliards de FCFA sur les quatre années 2006 à 2009, en prenant en compte l’annulation de crédit de 966 millions de FCFA opérée en 2008. A elles seules, la Direction Générale des Douanes, la Direction Générale des Impôts et la Direction Nationale des Domaines et du Cadastre ont mobilisé 49.7% de ces crédits. Le montant cumulé des crédits engagés au 30 juin 2009 n’a été que de 15.8 milliards, soit 59.3% des crédits disponibles et le montant des crédits liquidés a été de 12.6 milliards, soit 47.1% de la dotation budgétaire allouée au PAGAM/GFP, soit 19.2 millions d’euros. Si l’on rapproche l’appui budgétaire canadien de ce montant liquidé, les fonds extérieurs, fongibles par définition, ont couvert 31% des liquidations prononcées à fin juin. Il faut néanmoins relever qu’un grand nombre d’activités ont été financées hors PAGAM/GFP – même si elles sont considérées ici comme à porter au crédit du PAGAM/GFP – les services recourant à toutes les sources de financement mobilisables possibles pour pallier la lenteur dénoncée par de nombreux bénéficiaires de la mobilisation des fonds PAGAM/GFP.



Tableau 14 : Données budgétaires du PAGAM/GFP

Les crédits liquidés du DAF/MEF sont supérieurs aux crédits engagés du fait que si ces derniers sont effectivement répartis entre toutes les structures, il n’en est pas de même pour les crédits liquidés de l’exercice 2009 qui ont tous été rassemblés, pour ce qui est du MEF, sous la responsabilité unique du DAF. Les quatre grandes directions (DGI, DGD, DGB et DNTCP) ont mobilisé 77% du total liquidé à fin juin 2009, alors que la DGB n’a pas sollicité l’appui du PAGAM/GFP pour 2009, estimant le processus de mobilisation des ressources trop complexe. Ces montants sont loin d’être négligeables et l’on peut naturellement se poser la question de l’efficience du plan d’action au regard des résultats atteints et notamment de l’opérationnalisation effective des activités, jugée assez modeste en l’état actuel de leur avancement. Toutefois ces montants demeurent extrêmement bas rapportés aux dépenses budgétaires totales pour les quatre années 2006 à 2009 qui devraient dépasser 3.300 milliards de FCFA : ils n’en représentent en effet que 0.5% sur la base engagement. En outre, l’investissement financier est dans ces matières d’amélioration de systèmes de gestion souvent de moindre importance par rapport aux rehaussements des systèmes eux mêmes et aux modifications de comportement qui seront les vecteurs principaux du renforcement des bonnes pratiques. Enfin le retour sur investissement est souvent assez lent à se



manifester eu égard aux effets inévitables de rodage des systèmes et d’adaptation des personnels aux nouveaux environnements.

2.3.4 Impact

Mesurer l’impact global d’un aussi vaste programme de réforme n’est pas chose aisée. Le temps écoulé depuis l’initiation du programme n’est pas très long eu égard à la maturation relativement lente des processus. Par ailleurs des facteurs exogènes peuvent et ont effectivement pesé sur les performances du Mali en termes de gestion des finances publiques, avec en particulier les effets de la conjoncture internationale, d’abord au niveau de la flambée des prix des matières premières en 2007-2008, puis avec la crise financière et économique mondiale depuis la fin 2008, même si ses effets sur le Mali sont jugés relativement modérés. Cependant des indicateurs généraux existent qui mesurent l’alignement du Mali sur les objectifs sous-régionaux de stabilité macroéconomique et qui sont évalués par les critères de convergence de l’UEMOA. Les quatre critères primaires portent sur le solde budgétaire de base, l’inflation, la dette totale et l’accumulation d’arriérés intérieurs comme extérieurs. La performance malienne en termes de solde budgétaire de base rapporté au PIB était satisfaisante en 2006 avec +0.3% pour une cible >0%. Par contre la dégradation s’est amorcée dès 2007 et s’est amplifiée jusqu’à atteindre -1.6% en 200932. Certes les causes profondes sont largement imputables aux effets des crises exogènes qui frappent le Mali comme les autres pays de la sous-région, cependant il n’est pas permis de conclure à un impact positif évident du PAGAM sur l’équilibre des finances publiques, même si a contrario, on peut avancer que les résultats auraient pu être pires sans le plan d’action initiée avant la crise. Si l’on délaisse le taux d’inflation, peu significatif en l’occurrence, les deux autres critères de convergence sont satisfait, le Mali ayant bénéficié à plein des effets de l’initiative PPTE et IADM. Par contre le FMI s’inquiète de la montée des instances de paiement sur la possibilité d’une réapparition des arriérés de paiement intérieurs, les instances à fin 2008 étant montés à 13 semaines de dépenses intérieures hors salaires contre 6 semaines seulement un an plus tôt. Les quatre critères secondaires portent sur les salaires et les investissements propres rapportés aux recettes budgétaires, sur le déficit du compte courant et sur les recettes fiscales rapportées au PIB. La part des salaires rapportée aux recettes budgétaires est sensée demeurer sous les 35%. Elle l’était en 2006 mais marque depuis une remontée significative qui l’a fait passer au delà du critère de performance retenu en 2008 et sans doute en 2009 également. La part des investissements intérieurs sur les recettes budgétaires est supposée être supérieure à 20%. C’était bien le cas en 2006 (22.2%) et surtout 2007 (31.7%) mais la tendance ‘est renversée et la prévision pour 2010 est désormais sous la barre des 20% à 18.9%. Enfin, en laissant de côté le déficit du compte courant, peu significatif ici même s’il s’avère en deçà de l’objectif tout au long de la période, la part des recettes fiscales sur le PIB est restée très en retrait par rapport à l’objectif minimal de 17% fixé dans le cadre de

32 Projection établie lors de la dernière revue du FMI en 2009.



l’UEMOA, avec 14.9% en 2006, ramené à 13.3% en 200833 pour ne remonter que progressivement et toujours sous la performance modeste atteinte en début de période. Sur ce dernier point, il est permis de s’interroger sur la portée des efforts réellement consentis par les régies financières dont les résultats sont en net décrochage par rapport aux performances atteintes de la sous-région. Il apparaît donc que globalement le PAGAM/GFP ne s’est pas traduit par une amélioration des critères de convergence, bien au contraire. Une autre source d’appréciation réside dans les indicateurs d’impact et d’effet du cadre de mesure du rendement du PAGAM/GFP conçu par la CARFIP. Etroitement calés sur les indicateurs PEFA, les indicateurs d’impact n’ont malheureusement pas fait l’objet d’une évaluation périodique alors que celle-ci aurait pu être réalisée sur la base de la méthodologie PEFA précisément. Les indicateurs d’effet, qui doublonnent en partie les indicateurs d’impact traduisent des réalisations en retrait de la plupart des cibles visées des trois premiers groupes de résultats (fiabilité du budget et déconcentration, performances fiscales, alignement sur les procédures nationales) mais au delà pour les deux derniers résultats (renforcement des marchés publics et des contrôles).

2.3.5 Durabilité/viabilité

La mobilisation des équipes d’encadrement rencontrées au cours de la mission atteste de l’engagement élevé de la hiérarchie de chacune des structures participant au PAGAM/GFP et de leur désir de capitaliser les effets du plan d’action dans la durée. Les divers chantiers sont réalisés avec une forte exigence de conformité et de robustesse qui laisse augurer d’une viabilité satisfaisante, d’autant que la conscience des carences passées et pour une part encore présentes est forte. Le principal écueil réside très certainement dans la relative rareté des ressources humaines de haut niveau et dans la capacité à mobiliser les échelons intermédiaires et subalternes sur le pari de la rigueur et de la qualité. A cet égard, le rôle du plan de formation développé par la CARFIP pour 2009 va se révéler crucial et déterminant, même si la question des motivations demeure encore irrésolue. Par contre la viabilité du plan d’action et de sa suite sera très certainement renforcée si se met en place un fort leadership, impliquant une réelle culture de la responsabilisation de tous les niveaux des chaînes composant les systèmes de gestion des finances publiques, impliquant comme évoqué plus haut les sanctions positives qui devront être développées mais également les sanctions négatives, encore trop peu appliquées.

33 L’année 2008 est peu significative en raison des fortes exonérations et dégrèvements pratiquées pour lutter contre la

flambée des prix mondiaux.



2.4 Evaluation des forces et faiblesses du pilotage et du suivi du plan d’action

Le PAGAM/GFP a démarré effectivement en 2006 avec la création et la mise en place des structures, à savoir le comité technique et la cellule d’appui (CARFIP) qui ont réellement contribué à l’opérationnalisation du plan d’action lui même. Le comité technique s’est réuni onze fois depuis son installation et a rempli ses missions de manière très satisfaisante.

Tableau 15 : Réunions du Comité technique du PAGAM/GFP

2006 17 août - dispositif institutionnel - validation du cadre logique (CL) - chronogramme 2006

29 novembre- audit institutionnel, PEFA, CARFIP - validation du CL et du chronogramme 2006 - rapport de suivi 2006 et chronogramme 2007 - financement du PAGAM

15 décembre - approbation du rapport 2006

2007 15 janvier - approbation du chronogramme 2007 - méthodologie d’évaluation des réalisations 2007

5 juillet- rapport de suivi de la mise en œuvre du PAGAM (T1 2007) - plan d’action pour la mise en œuvre des recommandations du PEFA

17 septembre - rapport de suivi de la mise en œuvre du PAGAM (S1 2007) - projets de cadre logique et de cadre de mesure de rendement

2008 20 février - rapport d’évaluation de la mise en œuvre du PAGAM en 2007 - chronogramme 2008

30 juillet - rapport de suivi de la mise en œuvre du PAGAM (T1 2008)

2009 3 février - rapport de suivi de la mise en œuvre du PAGAM (T3 2008) - chronogramme 2009 - TDR évaluation externe du PAGAM

11 mars- rapport d’évaluation de la mise en œuvre du PAGAM en 2008 - chronogramme 2009

29 juillet- rapport de suivi de la mise en œuvre du PAGAM (S1 2009) - évaluation du PAGAM 2006-2008 - préparation du PAGAM 2 - commentaires des PTF sur le rapport 2008 et le chronogramme 2009

Un outil de suivi des activités et recommandations du Comité technique a été mis en place par la CARFIP depuis le début 2007 avec le document de revue des tâches assignées par le comité technique du PAGAM/GFP, régulièrement mis à jour, l’examen des tâches non réalisées ou en cours étant systématiquement reporté à la réunion suivante. La CARFIP a été dotée de locaux, de personnel et plus récemment d’un budget propre, de manière satisfaisante pour la conduite de ses missions. L’équipe de la CARFIP s’est progressivement mise en place au 2ème semestre 2006 et ses activités de suivi ont été précisées sur un document de méthodologie préparé en janvier 2007 et validé par le Comité technique. Elle a ainsi développé progressivement et en s’appuyant sur des compétences existantes par ailleurs (cas de la DGI notamment) des outils de pilotage et de suivi qui, pour



la quatrième année du plan d’action, s’avèrent de plus en plus performants et satisfont aux pratiques admises. En fin d’année, les directions préparent et transmettent à la CARFIP un budget et un chronogramme des activités programmées pour l’année suivante dans le cadre du PAGAM/GFP. La CARFIP peut effectuer des ajustements34 au moment de la consolidation de tous les projets reçus des différents bénéficiaires. Le projet consolidé est transmis au Cabinet du MEF qui effectue les arbitrages jugés nécessaires. Les crédits arrêtés sont notifiés aux bénéficiaires. Les chronogrammes sont pour leur part consolidés dans un document qui sera présenté en début d’année au Comité technique pour validation. Les chronogrammes sont devenus des cadres détaillés de programmation annuelle qui répondent à la plupart des remarques émises par les partenaires, même si les réserves de fond développées dans la première partie demeurent pertinentes, notamment en termes de hiérarchisation et de séquençage, tandis qu’un effet d’empilement se fait jour, tant au niveau des axes (exemples du 2 et surtout du 5) que des actions/activités (voir dans l’analyse détaillée). En outre la répartition des rôles (structure pilote et structures éventuellement associées) manque encore de précision et néglige également nombre de liaisons dans une approche qui demeure toujours plus administrative que systémique.

Tableau 16 : Répartition des extrants par structures opérationnelles

Extrants/axes 1 2 3 4 5 1 DGB DNTCP

DGDP DGB DGMP DGB

DNTCP 2 DGB DNTCP DGB

CAISFF DNCF

DNTCP DGDP

DGMP CARFIP

3 DGB DGI CARFIP DGMP CGSP 4 DGB

DGDP DGD DGB

DNTCP CARFIP CGSP

5 CAISFF DNDC DGB DGMP DGDP

SC/CS

6 CAISFF DGI DGMP SC.CS 7 DGB DGD DGB CF/AN 8 DGABE DGI CGSP 9 DGB DGD CGSP 10 CAISFF IF 11 DNDC IF

CARFIP 12 DNCF 13 DNCF 14 CARFIP 15 CAISFF 16 DGB 17 CARFIP

Source : CARFIP

34 Terme employé par les intéressés.



Il en découle une responsabilisation satisfaisante des protagonistes du PAGAM/GFP mais la question de l’appropriation des réformes demeure posée, compte tenu de la rareté des programmes spécifiques et plans d’action associés élaborés par les bénéficiaires eux mêmes. Lorsque les crédits sont ouverts, le bénéficiaire concerné envoie sa demande à la CARFIP, signée par son plus haut responsable. Celle-ci vérifiera si l'activité est effectivement prévue dans le chronogramme et formulera une non objection ou sollicitera un complément d’information. Le bénéficiaire concerné contactera alors la DAF qui précisera la nature du marché à passer et devra solliciter l’accord du coordonnateur de la CARFIP avant de commencer la procédure d’engagement par le DAF du MEF. Les rapports de suivi trimestriel, semestriel et annuel sont désormais des documents assez consistants qui développent de manière précise et documentée les principaux points d’avancement des actions et activités. Ils sont publiés dans des délais raisonnables et permettent le travail des comités techniques. Ces rapports sont alimentés par les rapports des structures bénéficiaires pour lesquels la CARFIP a élaboré un canevas type, malheureusement imparfaitement respecté. Le plan de ces rapports de suivi se décompose en :

une présentation des résultats de la mise en œuvre

une analyse des résultats obtenus et impact sur la gestion des finances publiques

un examen des faiblesses constatées et des propositions de solutions

des annexes 1. Tableau de suivi détaillé de la mise en œuvre du PAGAM/GFP 2. Cadre de mesure de rendement du PAGAM/GFP

Le mode de présentation s’est amélioré et la CARFIP distingue désormais clairement les activités dites réalisées des activités en cours de réalisation, mais continue hélas de mêler les deux notions dans son taux d’exécution, ainsi artificiellement gonflé. Elle établit ainsi un lien non systématiquement vérifié entre l’exécution des activités au demeurant non qualifiée et l’atteinte effective des résultats exprimés par les extrants, ce que l’analyse des indicateurs confirme malheureusement. Certaines informations portées dans les rapports n’ont pu être confirmées par la mission ; ainsi par exemple, la loi de finances 2009 et ses annexes n’ont pu être trouvées sur le site du ministère comme indiqué dans le dernier rapport à fin juin 2009, la dernière loi présente sur le site concernant l’exercice 2007. De même, le tableau de suivi détaillé n’indique pas les phases successives de la programmation des actions/activités et ne mentionne pas de manière explicite les reports éventuels qui ont été décidés. Les retards ne sont donc pas systématiquement mis en évidence, pas plus que leurs causes. Enfin le cadre de mesure de rendement n’est que partiellement renseigné, la CARFIP ne recevant pas toute l’information nécessaire des structures responsables. Ceci réduit singulièrement l’intérêt et la portée de l’instrument fondant précisément une démarche de gestion axée sur les résultats.



Le rapport présenté par la CARFIP fait l’objet d’une appréciation conjointe des partenaires au développement donnant lieu à la production d'un rapport annuel conjoint d'appréciation de la mise en œuvre du PAGAM/GFP qui accompagne sa validation par le Comité Technique en début d’année suivante. Par ailleurs, conformément à une décision du Comité technique en date du 15 décembre 2006 qui stipulait que "La CARFIP présentera les éléments justificatifs de la mise en œuvre du PAGAM en 2006 pour la prochaine réunion du CT prévue pour le 15 janvier 2007", la CARFIP tient à la disposition des partenaires techniques et financiers « l'ensemble des pièces justificatives probantes et tangibles démontrant l'état d'exécution du PAGAM/GFP 35» Ainsi la CARFIP a-t-elle rajouté, avec l’assentiment des partenaires au développement, plusieurs étapes dans les circuits de préparation du budget et de son exécution tout en effectuant un contrôle d’effectivité de la dépense alors que la structure de référence de contrôle a priori de la dépense nationale, à savoir le contrôle financier, n’est pas investi pas officiellement de cette prérogative. Cette sophistication progressive des procédures de suivi du programme tend à réintroduire in fine des circuits ad hoc pour la programmation et la gestion des crédits, à l’instar des « projets » dont la mise en œuvre du PAGAM/GFP devait au contraire contribuer à l’abandon. On peut penser que la complexité des procédures qui en découlent et les lenteurs induites ne sont pas étrangères aux performances moyennes de la mise en œuvre du plan d’action et à certaines attitudes d’évitement du financement PAGAM par les structures bénéficiaires, illustrées ultimement par le retrait volontaire de la DGB au bénéfice du PAGAM/GFP en 2009. La mission constate la lourdeur de la tâche de collecte et d’assemblage des documents de probation et remarque qu’elle n’est pas conforme à l’esprit de la Déclaration de Paris qui exprime un effort d’alignement des partenaires sur les procédures nationales, y compris en termes de contrôle et de redevabilité, et non l’imposition d’un exercice qui confine à la vérification ligne par ligne du budget de l’Etat pour permettre in fine le déboursement des tranches d’appui budgétaire général ainsi justifiées pour ce qui est de l’avancement des réformes de la gestion des finances publiques. Toutefois la mission a examiné un échantillon de preuves relatives à l’année 2008 et réunies par la CARFIP, afin de formuler un avis, non plus sur l’opportunité de leur constitution mais sur la qualité des éléments probants fournis (voir en annexe). Il apparaît clairement que faute d’une nomenclature détaillée, le nombre et la qualité des pièces sont très variables et renseignent de manière très imparfaite sur l’effectivité de l’activité au profit de l’acteur désigné. Fondée sur une démarche similaire à un audit, la vérification devrait être réalisée de manière réellement stricte et conduire à d’éventuels effets sur les déboursements de l’appui budgétaire général, soit abandonnée au profit d’un reporting dûment musclé et responsabilisé.

35 Formulation extraite d’une lettre datée du 16 août 2007 et adressée à la CARFIP par l’un des PTF.



3. Recommandations pour un PAGAM/GFP 2

La méthodologie arrêtée par le Gouvernement avec l’accord de ses partenaires a été de séparer strictement les missions d’évaluation de la première étape du PAGAM/GFP et de formulation de la deuxième phase qui constituera le PAGAM/GFP 2. Deux équipes ont donc été mandatées et ne se sont pas rapprochées l’une de l’autre. La mission a respecté strictement ce choix méthodologique et entend se cantonner à émettre des recommandations fondées sur ses propres analyses de la conception et de la mise en œuvre du PAGAM/GFP de première génération, ainsi que sur la situation présente des systèmes de gestion des finances publiques du Mali au regard des enjeux et des urgences qui se font jour.

3.1 Héritage du PAGAM/GFP

Quels que soient ses résultats, le plan d’action a d’abord été un levier important de renforcement de la prise de conscience et de la mobilisation des acteurs des systèmes de gestion des finances publiques au Mali autour des enjeux d’amélioration et de modernisation. Cet acquis doit être préservé, tout comme le dispositif de pilotage et de suivi développé par la CARFIP sous l’autorité du Comité technique. Sa conception a néanmoins été marquée par de nombreuses insuffisances identifiées et démontrées dans la première partie du rapport. Elles seront reprises plus loin dans la partie consacrée au renouvellement méthodologique. Par ailleurs de très nombreuses initiatives ont été lancées et sont actuellement en cours, ainsi que l’analyse la deuxième partie du rapport. Ces actions et activités doivent être effectivement soutenues et financées pour que les résultats soient rapidement atteints, malgré l’allongement des délais et après un éventuel recadrage des objectifs et des moyens à mobiliser, qui devra être décidé au cas par cas. Enfin le PAGAM/GFP de première génération a omis de prendre en compte certains acteurs, comme le Bureau du Vérificateur Général et la Direction Nationale de la Planification du Développement, mais également les DAF des départements ministériels que la mission a pu rencontrer, sans oublier les services déconcentrés et décentralisés en région. Un effort de rassemblement de tous les acteurs des systèmes de gestion des finances publiques devra s’assurer de leur participation effective et dynamique au sein du PAGAM/GFP 2.


Rapport final – Novembre 2009 page 84

3.2 Attentes et nouveaux défis en matière de GFP

Quatre chantiers majeurs devraient attirer l’attention des concepteurs du futur PAGAM/GFP. Il s’agit de la poursuite de la transition fiscale et du renforcement du financement propre du Budget, de la prise en compte de la décentralisation dans ses aspects de développement d’une fiscalité locale et du renforcement des structures et des compétences locales de gestion, de l’introduction de nouveaux instruments de gestion avec la gestion dynamique de la trésorerie et la question de la comptabilité patrimoniale et enfin de la mise en cohérence et de la modernisation du contrôle externe. Aucun chantier spécifique n’est ici suggéré sur la question de l’appui budgétaire. La mission considère en effet qu’il s’agit essentiellement d’une modalité de délivrance de l’aide qui se conforme aux dispositions de la Déclaration de Paris et qui nécessite que soit contrôlé et réduit le risque fiduciaire inhérent à ce type d’assistance fondé sur le respect de la souveraineté et la responsabilisation des acteurs. Le PAGAM/GFP est précisément l’outil qui permettra au Gouvernement de contenir ce risque fiduciaire et de répondre aux besoins légitimes de sécurisation de l’emploi des fonds publics mis à disposition du pays par ses partenaires au développement. La poursuite de la transition fiscale et le renforcement du financement propre du Budget sont justement deux voies qui devraient permettre de réduire le risque fiduciaire, notamment en abaissant la pression sur le financement extérieur du Budget et en rehaussant la viabilité des politiques publiques. La transition fiscale a déjà été amorcée au Mali et elle doit se poursuivre, avec l’abaissement progressif du tarif douanier et la modernisation des outils fiscaux disponibles. Le renforcement des ressources propres doit passer par un effort de mobilisation encore accru des structures, une consolidation effective de tous les systèmes de perception, le développement d’outils pour parvenir à une exploitation du potentiel lié à l’imposition foncière et une lutte plus affirmée contre la corruption et l’incivisme fiscal. Cet effort doit enfin s’intégrer plus étroitement dans les démarches régionales initiées au niveau de l’UEMOA et de la CEDEAO. La décentralisation constitue l’enjeu majeur de la nouvelle gouvernance au Mali. Lancée et soutenue depuis de nombreuses années par les pouvoirs publics, elle doit pouvoir s’appuyer sur une déconcentration réussie des moyens de l’État ainsi mis au service des populations et des collectivités locales. Cette déconcentration doit donc être approfondie et dotée des moyens matériels, humains et financiers adéquats. Toutefois la décentralisation ne pourra réussir que si une fiscalité locale autonome émerge pour soutenir leur développement, ce qui implique qu’un espace fiscal leur soit dégagé, en cohérence avec la fiscalité centrale, et que des capacités de gestion fiscale soient assurées, ce dernier point renvoyant au nécessaire renforcement des compétences au niveau des collectivités locales, soutenues par l’expertise des services déconcentrés rénovés. Le PAGAM devra également se préoccuper de la consolidation des instruments modernes de gestion, qu’il s’agisse de la gestion de la trésorerie, prévue au titre du premier PAGAM/GFP mais qui devra se traduire par une approche sensiblement rénovée de la prévision dynamique des ressources et des dépenses fondée sur les systèmes d’information performants et interconnectés et dotés des capacités analytiques nécessaires



ou qu’il s’agisse de l’achèvement de la réforme de la comptabilité avec l’introduction de la comptabilité dite patrimoniale, qui seule permet de prendre en compte la dimension temps dans la gestion des finances de l’État, au même titre que les entreprises, et d’assurer la viabilité à moyen et long terme de l’action publique, réduisant ici aussi le risque fiduciaire. Cet effort sera obligatoirement long et imposera des préalables incontournables, notamment en termes d’inventaires des actifs et d’articulation avec le système en vigueur de gestion de la comptabilité matières. Enfin le quatrième chantier devra porter sur la modernisation du contrôle, tant interne qu’externe, comme du renforcement de la compétence des auditeurs et vérificateurs. S’agisssant du second, actuellement et l’étude diagnostic l’a bien démontré à son corps défendant, la situation du contrôle externe a été rendue complexe, entre des institutions encore inabouties malgré les engagements pris mais connues dans la sous-région et une nouvelle structure (le BVG), d’inspiration anglo-saxone, fortement dotée et légitimement ambitieuse. Sans préjuger des solutions qui seront trouvées, le Mali ne pourra pas faire l’économie d’une remise à plat de son système de contrôle externe de la gestion des finances publiques, seule à même d’en garantir toutes les missions à un coût raisonnable et pertinent, tandis que la régionalisation va ouvrir de nouveaux champs ouverts au contrôle. Cependant cette question du contrôle externe ne doit pas faire oublier l’importance cruciale du contrôle interne, précédant et accompagnant la dépense, pour en garantir la conformité, la régularité et, in fine, l’optimalité dans un environnement marqué durablement par la rareté des ressources. Trois chantiers complémentaires relèvent d’une autre nature que les quatre précédents chantiers. Il s’agit d’abord de la mise en synergie des systèmes informatisés de gestion des différentes composantes de la chaîne des finances publiques, pour lesquels d’importants efforts ont été consentis sans atteindre encore les niveaux requis d’intégration, de sécurisation et de performance. Il s’agit ensuite de la question de la transparence de l’information et de la communication, en particulier à travers le déploiement des sites internet, aujourd’hui médiocrement développés. Une culture de la diffusion de l’information relative à la gestion des finances publiques doit émerger, tant pour partager en interne des données susceptibles de renforcer les coopérations inter-services, que pour éclairer les citoyens – contribuables et bénéficiaires à la fois – et les élus sur tous les aspects de la gestion des deniers publics. Il s’agit enfin du renforcement des compétences, mais surtout des préalables, non assurés aujourd’hui et qui y conduisent. Un état des lieux des structures et des hommes devra être mené à son terme, en s’appuyant sur l’audit institutionnel et organisationnel réalisé durant le PAGAM/GFP. Il devra être complété par des cadres organiques détaillés, précisant les profils de poste et les référentiels de compétence requis. Il devra s’accompagner d’un bilan individualisé des compétences des cadres et agents en place et de la définition des besoins de formations individualisées et collectifs. Enfin il nécessitera que soit refondu le système de recrutement et de motivation des cadres et agents desservant les systèmes de gestion des finances publiques, dûment responsabilisés et professionnalisés. De fait il s’agit de mettre en place les bases d’une profonde réforme de la Fonction publique – ici appliquée aux services économiques et financiers – et d’en assurer l’approndissement et l’élargissement dans la durée.



3.3 Opportunité de l’accélération de la mise en œuvre de la Gestion axée sur les résultats (GAR)

L’introduction de la gestion axée sur les résultats (GAR) au Mali remonte à 1994, avec une recommandation des députés en faveur de l’adoption de la méthode des budgets-programmes, dont l’adoption permet de décliner la mission des institutions et départements ministériels, leurs objectifs globaux et les programmes qui rassembleront les activités qui concourent à l’atteinte des objectifs. Annexés à la loi de finances depuis 1998, les budgets programmes ont fait l’objet d’une mission d’évaluation appuyée par la coopération canadienne qui a conduit à l’adoption d’un système de surveillance intégré depuis 2004 dans le cycle normal de la gestion budgétaire. La question n’est pas en définitive de se préoccuper de l’accélération de la mise en œuvre de la GAR car celle-ci est clairement nécessaire : elle constitue en quelque sorte la colonne vertébrale de la vision à long terme souhaitée par ailleurs. Par contre elle ne peut se passer du renforcement des systèmes classiques de gestion qu’elle ne remplacera jamais, mais qu’elle complétera en termes d’analyse des missions et d’adéquation des moyens aux résultats recherchés. Ainsi se trouveront mis en place un triple dispositif de gestion des moyens, des processus et des résultats, s’épaulant mutuellement pour asseoir une gestion optimisée et sécurisée des finances publiques. De fait le véritable enjeu est celui du poids respectif de la dimension « amélioration », conçue comme un renforcement des systèmes existants, vis à vis de la dimension « modernisation », qui implique un changement d’échelle (et éventuellement de paradigme) pour aboutir à de nouveaux systèmes de gestion, plus performants et plus fiables. Le premier plan d’action a balancé entre les deux sans trancher réellement, favorisant sans doute l’amélioration, moins aventureuse, au détriment d’une modernisation plus difficile à faire accepter. Le second programme devra poser des choix plus clairs qui illustreront la vision à long terme du gouvernement en matière de gouvernance économique et financière.

3.4 Renouvellement méthodologique

Le PAGAM/GFP ne pourra en effet pas faire l’économie d’une refondation méthodologique considérable pour dépasser et approfondir durablement les résultats atteints jusqu’ici. La reconstruction du PAGAM/GFP 2, qu’il conviendra de rebaptiser programme et non plus plan d’action, va en effet nécessiter l’émergence d’une vision à long terme claire et structurée qui a fortement pénalisé par son absence le PAGAM/GFP. Cette vision, qui ne peut se ramener au désir de certification des systèmes de gestion ou à la satisfaction des conditions de l’appui budgétaire, ni même à l’adoption de pratiques réputées vertueuses, doit au contraire définir une perspective à dix ou quinze ans, qui s’inscrive délibérement dans les stratégies nationales de lutte contre la pauvreté et de développement institutionnel et qui traduise un modèle de gouvernance à la fois accessible et finançable, supportable et



acceptable, ainsi que le chemin qui y conduit sous la forme d’une planification stratégique. Certes fondée sur les meilleures expériences réalisées par ailleurs et notamment dans la sous-région, la vision devra s’ancrer dans les réalités locales et rechercher le meilleur rapport coûts/avantages dans l’atteinte des objectifs visés, quitte à accepter certains niveaux de déviance provisoires par rapport aux normes internationales, ne serai-ce qu’en raison de la rareté des ressources financières mais également humaines. Sa structuration devra être réalisée selon une double approche systémique et programmatique, dépassant sans la renier la notion de plan d’action, qui n’en est que la déclinaison opérationnelle, au profit d’un programme enraciné dans les analyses et diagnostics posés en s’attachant à déployer une compréhension du système pris dans son ensemble et dans toutes ses composantes, y compris dans leurs interrelations. Ceci nécessitera de multiplier et d’approfondir les outils d’analyse et de programmation, de définir les priorités et de construire un séquençage précis et détaillé de toutes les échéances, toutes choses peu développées dans le premier PAGAM/GFP. Cette approche programme devra également s’assurer d’un déploiement cohérent par nature d’activités et dont le plan de formation global qui vient d’être élaboré par la CARFIP constitue un bon exemple. Cela devra être le cas des chantiers portant sur le cadre légal et réglementaire qui doivent être organisés pour prendre en compte les calendriers de travail du Gouvernement et de l’Assemblée nationale, des développements logiciels et matériels autour du schéma directeur informatique ou des constructions et équipements en région, qui doivent faire jouer à plein les synergies et le partage des moyens entre les services. Enfin il faudra accentuer la logique des acteurs/bénéficiaires qui doivent être au cœur du programme de réforme, en veillant à une bonne compréhension des contraintes propres aux acteurs et en s’assurant ainsi de leur mobilisation et de leur adhésion. Cela suppose d’adopter systématiquement une démarche de boucles rétroactives, imposant à chaque acteur la nécessité de développer une vision propre et cependant cohérente avec les objectifs de l’ensemble du dispositif de gestion des finances publiques, lui même respectueux des besoins et contraintes de ses composantes. Le cheminement pour l’instruction du PAGAM/GFP 2 devra nécessairement être se faire sans précipitation : il n’y a pas d’urgence à avancer rapidement, compte tenu de la masse d’actions/activités du PAGAM/GFP qui reste à compléter. Il conviendra en effet de s’assurer des diagnostics, désormais intégrés dans le « corpus » du programme pluriannuel, et très certainement de renouveller d’abord l’exercice d’évaluation PEFA, plus de trois ans après la première évaluation. Ces diagnostics devront être discutés en détail entre experts et acteurs, dans un premier temps au sein même de chacune des structures concernées sous la forme d’ateliers participatifs, pour en assurer la validité et l’appropriation, avant de s’engager dans la formulation communes des lignes directrices du futur programme, définissant ses objectifs principaux et secondaires, ses résultats escomptés, son champ d’application et ses acteurs, son calendrier et ses priorités. Ce premier formatage du programme devra être entériné par un atelier de validation destiné à conforter la mobilisation des parties prenantes autour des enjeux majeurs du PAGAM/GFP 2. Seulement alors une mission d’instruction pourra être initiée, faisant appel à une expertise extérieure, qui devra détailler le programme sur la base d’un cadre logique assorti d’un



chronogramme précis, explicitant les préalables et les synergies, les priorités et le séquençage du futur programme, sans négliger la définition des repères et indicateurs de performance qui encadreront le suivi de son exécution. La constitution d’une ligne spécifique pour le financement du PAGAM/GFP a été un des écueils majeurs à la fois en termes d’appui des partenaires et de centralisation de sa gestion. Une séparation nette entre activités et financement doit être réalisée, un programme étant supporté par un plan de financement, conçu à la manière d’un CDMT thématique qui assure que toutes les activités figurant au programme ont un financement, quelque en soit la modalité et la source. Quitte à ce que des gaps de financement apparaissent le cas échéant et induisent soit de nouvelles priorités et choix d’activités à différer, soit le renoncement ou au contraire la recherche et la mobilisation d’autres sources de financement. Une approche sectorielle paraît en l’état peu appropriée au contexte, face à la dérive projet évoquée précédemment et qui a déjà frappé le PAGAM/GFP. La réforme des systèmes de gestion des finances publiques, inscrite dans une vision à long terme, doit devenir un mode de penser et d’agir de l’ensemble des sous-ensembles du système, à commencer dans leur mode de fonctionnement ordinaire. Pour ce faire, les budgets dédiés au programme doivent être aussi peu individualisés que possible mais faire partie des dotations générales, avec par contre un fléchage spécifique permettant analyses, suivi et consolidations. En outre le plan de financement devra s’attacher impérativement au chiffrage et à la couverture effective des charges récurrentes du PAGAM/GFP et de son successeur. Toute réforme, toute action dont la couverture des charges induites futures n’est pas assurée devrait en fait être repoussée à plus tard pour conforter la viabilité de l’ensemble et la pérennité des acquis particuliers. A cet effet, une réflexion serait fort utile en vue d’harmoniser les contours et la gestion des deux outils constitués par le Budget général et le BSI pour la gestion des investissements, dès lors que la durée de réalisation dépasse une année. Si les acquis sont d’ores et déjà importants, le souci du renforcement du pilotage et du suivi devra guider la refondation du dispositif institutionnel et technique. Au delà du Comité technique qui se réunit deux fois par an et de la CARFIP36 qui pilote le dispositif, un Comité des experts37 pourrait être organisé sur une base ad hoc et dont la mission serait de travailler sur les interfaces entre systèmes et institutions en vue de l’adoption de solutions communes ou du moins compatibles et cohérentes. Les Comités des experts seraient donc à géométrie variable et à durée de vie limitée pour répondre à des préoccupations spécifiques, sur la base d’un mandat et d’objectifs clairement définis et partagés. Les instruments existants de pilotage et de suivi devront être perfectionnés, à la fois pour faciliter le travail périodique des acteurs/bénéficiaires et de la CARFIP mais également 36 Une forme de débat larvé existe entre une CARFIP organe léger de coordination et une agence d’exécution dotée des

moyens de son autonomie. Pour la mission, cette seconde solution accentuerait la dérive projet constatée et doit au contraire être combattue pour maintenir des solutions s’inscrivant dans la logique budgétaire ordinaire.

37 La CARFIP organise déjà des réunions de cette nature. L’idée serait de l’institutionnaliser et surtout de lui donner une connotation interservices propres aux bénéficiaires et sans mise sous tutelle



pour enrichir la compréhension des évolutions, prévenir les dérives et mesurer les retards, et finalement affiner la qualité du suivi des recommandations pour assurer le succès du programme. Ces instruments pourront être complétés par un monitoring externe annuel, permettant, sans s’y substituer, de renforcer la qualité du suivi exercé par le dispositif institutionnel existant et, le cas échéant, de « certifier » la gestion du programme annuel, ce qui pourrait conduire à un abandon du système actuel de redevabilité par la voie des pièces justificatives très lourd et contraignant tout en étant sans réelle valeur probante.

Sur le plan de la communication, il conviendra également de développer rapidement un site internet dédié à la modernisation des systèmes de gestion des finances publiques et géré par la CARFIP, qui permette l’information de toutes les parties prenantes à la programmation et à l’exécution du programme, mais également des élus et des citoyens, soucieux de partager les avancées et les problèmes rencontrés, voire d’y porter remarques et critiques. Le site http://www.performance-publique.gouv.fr/ pourrait constituer un modèle à viser, quitte à solliciter un appui de la coopération française. Enfin et ceci constitue par ailleurs une des lacunes de la présente mission d’évaluation, la dimension régionale devra impérativement être inscrite et instruite dans le programme à venir, tant en terme d’échelon de programmation que d’exécution, mais également de suivi et d’évaluation, pour assurer l’approfondissement et l’ancrage local de la réforme de tous les systèmes de gestion des finances publiques, centraux comme périphériques.

Commentaires reçus et réponses de la mission


Rapport final – Novembre 2009 – Commentaires reçus et réponses de la mission page 93

Commentaires reçus et réponses de la mission Auteur Référence au rapport Commentaire Réponse de la missionCARFIP 1. l’absence d’une vision à

long terme structurant réellement la démarche visée, qui semble balancer sans trancher entre amélioration et modernisation …

Le plan d'action a été conçu pour le moyen terme; nonobstant cela, la vision à long terme se reflète à travers l'objectif global du plan d'action "Améliorer et moderniser la gestion des Finances Publiques/Passer progressivement à une gestion de la dépense publique basée sur les résultats", Il ne s'agit pas de trancher entre amélioration et modernisation, il s'agissait plutôt de développer une complémentarité entre ces deux aspects. Un horizon à long terme 10 à 15 ans n'est pas recommandé pour un PAGAM/GFP. Ceux qui ont connu les premiers efforts de rationalisation budgétaire savent que les efforts de planification à long terme se sont plus souvent qu’autrement soldés par des échecs et ont contribué à discréditer ces systèmes (qui sont les ancêtres de la budgétisation axée sur les résultats). Il ne s'agit pas de prétendre ici que la planification à long terme est inappropriée pour les gouvernements, mais elle est plus risquée pour le chantier concerné qui vise l’amélioration et la modernisation de la gouvernance malienne. Compte tenu de la multitude et de la force des impondérables auxquels le PAGAM/GFP II aura à faire face au cours des prochaines années (tant sur les plans financiers que sociaux et technologiques), il nous a semblé plus approprié d’opter pour un horizon à moyen terme.

Développer une vision à long terme ne consiste pas à adopter une planification définitive et rigide mais permet de fixer les axes structurants d’une planification dite stratégique définissant les objectifs de long terme et le séquençage des réformes principales qui seront déclinées dans les programmes pluriannuels successifs. Cette vision à long terme doit bien évidemment s’inscrire dans le cadre plus général de la lutte contre la pauvreté et l’atteinte des OMD comme dans le plan de développement institutionnel qui fixe le cadre futur de la gouvernance au Mali.



Auteur Référence au rapport Commentaire Réponse de la missionCARFIP 2. le lien particulièrement

prégnant établi postérieurement à la conception initiale du plan d’action entre les notations de l’évaluation PEFA conduite en 2006 et la formulation de nombreuses actions/activités du plan d’action, sans connexion avec le cadre légal et réglementaire existant, n’a pas permis de développer une démarche rationnelle

En quoi les actions PEFA ne sont pas conformes au cadre légal? Le plan d'action PEFA prévoit la réalisation d'activités qui ont un coût insignifiant et qui améliorent le dispositif existant

L’évaluation PEFA est conduite en fonction des « bonnes pratiques » et sans référence au cadre légal du pays évalué. Il peut donc y avoir des incompatibilités entre prescriptions du PEFA et cadre légal préexistant qui nécessiteraient des préalables juridiques apparemment non pris en charge dans le cadre du PAGAM/GFP

CARFIP 3. diverses dérives se sont faites jour, le choix entre structure légère et agence d’exécution n’étant pas clairement posé

les dérives évoquées n'ont pas de lien ni avec le mode de financement du PAGAM/GFP ni avec le choix entre structure légère et agence d'exécution mais sont liées à l'exécution normale du budget d'Etat qui se caractérise par des lenteurs et des lourdeurs administratives. Pour l’exemple, les frustrations nées du gel, pour raison de trésorerie, de certaines activités de formation de courte durée à l'extérieur prévue dans le plan de formation ont peut-être découragé certaines structures comme la DGB

La mission maintient que ce choix entre structure légère chargée du suivi (qui découle des textes) et agence d’exécution intervenant dans la mise en œuvre du plan d’action n’a pas été tranché de manière claire.

CARFIP 4. L’impact, mesuré à travers les critères de convergence de l’UEMOA, n’est guère positif

les critères de convergence de l'UEMOA utilisés pour mesurer l’impact du PAGAM/GFP I sont des indices macro-économiques qui n’ont pas de rapport direct avec la performance des entités visées, pas plus qu’avec la qualité de leur gouvernance

La mission maintient que les critères de convergence de l’UEMOA sont bien des indicateurs pertinents de la mesure de la performance des finances publiques maliennes et qu’ils sont dès lors aptes à évaluer l’impact du PAGAM/GFP. La mission a néanmoins déjà souligné que la crise économique mondiale a eu un effet négatif significatif qui réduit la performance, indépendamment des efforts consentis à travers le plan d’action.



Auteur Référence au rapport Commentaire Réponse de la mission CARFIP 5. Page 17: L’élaboration

d’un cadre logique ne doit pas constituer un exercice formel nécessaire à la préparation de programmes finançables par des appuis extérieurs. Il devrait être un outil indicatif permettant … etc. …

Le cadre logique apparaît pour l’équipe d'évaluation comme une vision systémique de l’environnement du programme, visant d'une part à identifier le motif pour lequel le programme est réalisé ainsi que la finalité à laquelle, il contribue et d'autre part à définir d'une façon concise et précise ce à quoi le programme devrait ressembler une fois terminé ainsi que l'ensemble des conditions critiques devant être réalisé pour que le programme atteigne les différents niveaux d'objectifs pour lesquels il a été conçu. Le cadre logique est à la fois un outil planification, mais aussi un outil de suivi et d’évaluation.

La mission prend bonne note du commentaire de la CARFIP.

CARFIP 6. Page 20: Une confusion entre résultats et indicateurs qui aboutit à une inflation terminologique « Dans le principe d’un cadre logique représenté dans la figure suivante, les résultats d’un cadre logique sont généralement présentés au dessous de l’objectif spécifique dans la mesure où leur atteinte contribue, dans les conditions rappelées par les hypothèses, à l’atteinte de l’objectif spécifique. Les résultats sont tangibles et sous contrôle de la gestion du projet tandis que les indicateurs permettent de déterminer dans quelle mesure les résultats et les objectifs spécifiques ou généraux ont été atteints »

S’il n’y a pas de solution simple à cette question d’harmonisation des outils, il est important de ne pas laisser les aspects formels primer sur l’utilité des démarches analytique. Il semble sensé de partir du postulat que le cadre logique n’est jamais parfait, que l’on s’efforce plutôt de trouver une des versions avec le moins de défauts possibles. Dans le cas de figure du PAGAM, le cadre logique proposé est une version adaptée de l’Agence de Canadienne de Développement International/ACDI et qui est axé sur l’enchaînement logique de résultats appelé Chaîne de résultats.

La mission n’a pas donné d’avis sur tel ou tel type de cadre logique. Elle s’est uniquement préoccupée des confusions introduites entre les termes utilisés par la démarche effectivement suivie.



Auteur Référence au rapport Commentaire Réponse de la mission CARFIP 7. Page 20: Une confusion

entre résultats et indicateurs qui aboutit à une inflation terminologique

Dans une approche de gestion axée sur les résultats, l’indicateur est plus approprié pour mesurer le résultat qui lui assure la mesure de l’objectif. L’objectif a comme contenu le résultat qui le quantifie et lui donne une vraie signification consacrée par le changement réel dans l’état du développement humain. L’objectif est un but à atteindre par le programme à moyen terme ou à long terme comme changement sur le plan du développement et qui se traduit par un résultat appelé effet ou impact. La logique de la chaîne des résultats, charpente de la gestion axée sur les résultats reste respectée. La correspondance est clairement établie les niveaux d’objectifs et résultats: - Objectif général avec comme résultat l’Impact permettant de le mesurer. - Objectif spécifique ayant pour résultat l’effet permettant de le mesurer - Activités avec comme résultat les extrants.

Voir ci-dessus.

CARFIP 8. Les extrants définis dans le plan d’action de 2005 sont devenus les effets dans les matrices de 2006 et 2007

L’étude de révision du cadre logique du PAGAM visait à simplifier le document notamment par la limitation des énoncés de résultats et d’indicateurs de mesure des résultats qui étaient pléthoriques du point de vue la CARFIP. Le choix a été fait de reconsidérer les extrants préalablement définis comme plutôt des effets compte tenu leur caractère jugé très stratégique pour le PAGAM et qui s’avéraient être plutôt comme de vrais changements développementaux et les conséquences de la réalisation des extrants (biens et services) destinés aux clients/bénéficiaires

La mission a énoncé un fait susceptible d’induire des difficultés dans la compréhension et la mise en œuvre effective du plan d’action.



Auteur Référence au rapport Commentaire Réponse de la missionCARFIP 11. Page 28: Des activités

trop détaillées à ce stade Le cadre logique étant un moyen synthétique d’exprimer un projet/programme, il n’est pas aisé de trouver un équilibre juste entre la parcimonie des informations (pour éviter de surcharger le cadre, ce qui nuit fortement à sa lisibilité) et la présentation suffisamment complète de tous les aspects du projet/programme (nécessaire pour comprendre l’ensemble). D’où l’intérêt, l’enthousiasme et le zèle affichés d’intégrer dans l’outil des dimensions qui peuvent relever de l’opérationnel ; notamment en ce qui a trait aux « objectifs opérationnels ». Il est vrai que seules devraient être retenues dans le cadre logique, les familles d’activités. Mais le souci d’exhaustivité du document pour refléter les attentes des parties prenantes a conduit au détail des activités.

La mission considère effectivement la lourdeur du cadre logique comme une sorte d’excès de « zèle », comme l’indique le commentaire de la CARFIP.

CARFIP 12. Page 30: Les indicateurs repris dans le cadre de mesure du rendement suivi par la CARFIP ont été formulés à partir du cadre logique de 2006 qui présentait pour chaque « effet » (résultats attendus) un indicateur de mesure du rendement. Cette terminologie a pu soulever une certaine confusion : la mesure du rendement correspond plus en effet à la valorisation de la manière de travailler d’une équipe (dans une optique de coût efficacité), alors que les indicateurs constituent les outils de suivi d’un programme et servent à renseigner le niveau de réalisation des activités et le degré d’atteinte des objectifs

Le terme «rendement » est pris dans le sens écart proportionnel de résultat qui découle de la mise en œuvre des actions/activités du programme et qui est supposé être mesuré par l’indicateur.

Le commentaire ne paraît pas à même de modifier le jugement de la mission.



Auteur Référence au rapport Commentaire Réponse de la missionCARFIP 13. Page 41: L’analyse des

activités achevées (conformité, pertinence, durabilité, impact) traduit un lien assez faible entre achèvement de l’activité et réalisation effective et complète de l’extrant,

Le cadre logique a été conçu de manière participative pour chaque extrant; les activités nécessaires pour amener les résultats visés ont été déterminées au cours d'ateliers organisés avec la participation des bénéficiaires

Dans de très nombreux cas, les actions/activités ne sont pas susceptibles de permettre d’atteindre effectivement et complètement les extrants attendus, que ceux ci soient élaborés de manière participative ou non.

CARFIP 14. Page 41: les chronogrammes ont été adoptés tardivement et modifiés année après année sans trancher entre report dû à la non exécution dans les délais prévus et caractère répétitif de l’activité considérée.

Les chronogrammes sont proposés par les bénéficiaires et discutés avec la CARFIP et approuvés en réunion au Cabinet du MEF et validés par le Comité Technique.

La question posée par la mission ne relève pas du processus décisionnaire mais de la faible articulation entre les chronogrammes successifs.

CARFIP 15. Page 41: l’absence de séquençage détaillé des actions en activités correctement articulées entre elles et le peu de réalisme dans les délais envisagés initialement

Si les préalables ne sont pas réunis, il y a forcement des retards qui sont imputables à des facteurs exogènes. En effet, le lancement de certaines activités est lié à des hypothèses (adoption de texte, acquisition de matériels, formation, mise en œuvre d'activité mère etc).

Pour l’essentiel, il ne s’agit pas ici d’hypothèses externes mais d’activités non ou mal programmées dans des séquences d’activités homogènes et exhautives.

CARFIP 16. Page 41: La productivité des processus paraît très faible et renvoie à des structures peu organisées, des priorités mal définies et/ou à des calendriers par trop surchargés

Contributions des structures attendues sur ce point

CARFIP 18. Page 76: Sans préjuger de la qualité du choix des indicateurs et des cibles à atteindre, force est de constater que la plupart des cibles choisies ne sont pas atteintes, ce qui conduit à la conclusion d’une efficacité globale insuffisante du plan d’action.

Dans le management des programmes, projets, plans etc, il est admis que la définition des indicateurs et leur calcul sont confrontés à d'énormes difficultés techniques et d'informations ceci fait que les conclusions tirées de l'examen des indicateurs doivent être formulées avec la prudence requise

Le fait qu’il soit difficile de choisir des indicateurs performants n’est pas contesté. La mission constate seulement que la plupart des indicateurs choisis ne sont pas atteints.

CARFIP 20. Page 77: la DGB n’a pas sollicité l’appui du PAGAM pour 2009, estimant le processus de mobilisation des ressources trop complexe.

Les procédures d'exécution des dépenses sur le PAGAM/GFP sont les mêmes que pour toutes dépenses du budget d'Etat. Le désinteressement de la DGB est expliqué plus haut

La DGB n’a pas semblé contester les procédures budgétaires qu’elle connaît bien, mais le déroulement effectif de la mise en œuvre du plan d’action, piloté par la CARFIP.



Auteur Référence au rapport Commentaire Réponse de la missionCARFIP 21. Page 79: Il apparaît donc

que globalement le PAGAM ne s’est pas traduit par une amélioration des critères de convergence, bien au contraire.

Les critères de convergence de l'UEMOA utilisés pour mesurer l’impact du PAGAM/GFP I sont des indices macro-économiques qui n’ont pas de rapport direct avec la performance des entités visées, pas plus qu’avec la qualité de leur gouvernance

La mission continue à considérer que les critères de convergence, choisis par les Etats membres et la Commission de l’UEMOA, reflètent notamment les performances de la gestion des finances publiques.

CARFIP 23. Page 81: La CARFIP peut effectuer des ajustements au moment de la consolidation de tous les projets reçus des différents bénéficiaires

L'arbitrage ministériel débouche sur les ajustements définitifs

La mission prend note du commentaire.

CARFIP 24. Page 82: Lorsque les crédits sont ouverts, le bénéficiaire concerné envoie sa demande à la CARFIP, signée par son plus haut responsable. Celle-ci vérifiera si l'activité est effectivement prévue dans le chronogramme et formulera une non objection ou sollicitera un complément d’information. Le bénéficiaire concerné contactera alors la DAF qui précisera la nature du marché à passer et devra solliciter l’accord du coordonnateur de la CARFIP avant de commencer la procédure d’engagement par le DAF du MEF.

La CARFIP a apprécié à un moment donné (fin 2007 et début 2008) l'éligibilité au budget PAGAM/GFP de certaines dépenses proposées par les bénéficiaires. Ceci avait aussi une valeur pédagogique. Elle a dans ce cadre rigoureusement respecté les attributions des autres qui ont pleinement exercé leur rôle (ordonnateur secondaire délégué pour la DAF, administrateur de crédits pour la structure bénéficiaire, contrôle de la dépense pour la DNCF, paiement et comptabilisation pour la DNTCP)

La procédure décrite par la mission a été détaillée par les bénéficiaires et confirmée par les cadres de la CARFIP. La mission a considéré que cette procédure dépassait le simple mandat de suivi dévolu à la CARFIP et était susceptible d’alourdir la chaine de la dépense, d’autant que dans certains cas relatifs aux réformes à caractère institutionnel, l’accord du CDI se révélait également nécessaire.

CARFIP 25. Page 82: Le mode de présentation (...) continue hélas de mêler lesdeux notions dans son taux d’exécution, ainsi artificiellement gonflé.

Il est étonnant que le Consultant ait considéré comme non acquise l'évaluation que lui même est entrain de réaliser ( TDRs adoptés, financement acquis, consultants choisis, mission de terrain réalisée, rapport provisoire en cours de rédaction). L'appréciation aurait du être '' quasiment acquis'' ou à défaut ''faiblement acquis'' . Cet exemple et la non prise en compte des actions menées pour la préparation du PAGAM/GFP et qui sont confirmées dans le rapport dénotent de l'extrême sévérité de l'évaluation.

La mission maintient que le taux d’exécution ne peut être confondu avec le taux d’engagement des activités.



Auteur Référence au rapport Commentaire Réponse de la missionCARFIP 26. Page 82: Certaines

informations portées dans les rapports n’ont pu être confirmées par la mission ; ainsi par exemple, la loi de finances 2009 et ses annexes n’ont pu être trouvées sur le site du ministère comme indiqué dans le dernier rapport à fin juin 2009, la dernière loi présente sur le site concernant l’exercice 2007.

Contributions des bénéficiaires attendues sur ce point

Selon la réponse de la CAISFF, on peut trouver en effet la note de présentation du budget pour l’exercice 2009. Ce document de 7 pages ne peut remplacer la Loi de finances dans sa totalité, les documents la composant n’ayant pas été communiqués à la CAISFF pour diffusion sur le site du MEF, ce qui est précisément le problème soulevé par la mission.

CARFIP 27. Page 82: le tableau de suivi détaillé n’indique pas les phases successives de la programmation des actions/activités et ne mentionne pas de manière explicite les reports éventuels qui ont été décidés. Lesretards ne sont donc pas systématiquement mis en évidence, pas plus que leurs causes.

Le tableau de suivi n'est pas indiqué pour recevoir une description méthodologique sinon il serait sur chargé

La notion de report est fondamentale dans le suivi de l’exécution d’un programme. De même, l’absence d’analyse des retards ne permet pas de juger des causes comme des traitements décidés pour y remédier.

CARFIP 28. Page 83: la CARFIP a rajouté, avec l’assentiment des PTF, plusieurs étapes dans les circuits de préparation du budget et de son exécution tout en effectuant un contrôle d’effectivité de la dépense alors que la structure de référence de contrôle a priori de la dépense nationale, à savoir le contrôle financier, n’est pas investi pas officiellement de cette prérogative

La CARFIP n'effectue aucun contrôle d'effectivité de la dépense. Elle s'est simplement assurée dans le passé de l'éligibilité au budget PAGAM/GFP de la dépense proposée.

La mission prend note du commentaire de la CARFIP.



Auteur Référence au rapport Commentaire Réponse de la missionCARFIP La reconstruction du

PAGAM, qu’il conviendra de rebaptiser programme et non plus plan d’action, va en effet nécessiter l’émergence d’une vision à long terme claire et structurée qui a fortement pénalisé par son absence le PAGAM/GFP.

Est ce que la logique « programme » devrait également prévaloir au niveau de la présentation du budget et de la logique budgétaire dans son ensemble. Si c’est le cas, il y a ici un danger car le nouveau plan d’action touche plus d’une entité (ministère de l’Économie et des Finances, Section comptes de la Cour Suprême, Vérificateur général, MATCL, sans compter les DAF de tous les ministères etc). Or, pour des fins de responsabilisation et de gestion, il est très généralement admis que les programmes budgétaires doivent s’harmoniser aux structures d’un ministère. Ceci implique, bien entendu, une révision en profondeur de ces structures. Si le mot programme simplement utilisé au sens de ‘groupe de projets et d’activités’ sans toutefois formaliser sur le plan budgétaire, il faudrait alors s’interroger sur les risques de confusion qui surgiront nécessairement lorsque le gouvernement du Mali passera à une structure budgétaire par programmes (ce qui est une conséquence incontournable de la modernisation).

La mission a utilisé la notion de programme sans la réduire à celle de (budget)-programme, qui constitue en effet une des avancées de la Gestion axée sur les résultats mais demeure sans rapport avec la problématique soulevée ici.

DGMPDSP Axe 4 : Accroître l'efficacité et la transparence des procédures de passation des marchés publics

Demandes de correction de l’extrant 5, action/activités 1 et de l’extrant 6, action/activité 1

Les deux corrections ont été effectuées par la mission

DNCF Axe 5 : Renforcer la gouvernance et la transparence

Précisions apportées par la DNCF sur le contrôle de l’effectivité de la dépense et la fin des mises à disposition de fonds publics aux agences d’exécution

Les deux commentaires ont été pris en compte par la mission

DGB Constats de faiblesse établis par la mission sans apporter de solution ou de recommandation

Faible articulation avec le PDI

Le problème relève de la conception du plan d’action. La solution ne pourra donc qu’être liée à la phase de conception du PAGAM/GFP 2.



Auteur Référence au rapport Commentaire Réponse de la missionDGB idem Absence du BVG et de la

DNPD Voir plus bas (DNTCP)

DGB idem Mode de réalisation des investissements

La mission s’est interrogée sur le fait que le PAGAM/GFP concerne essentiellement des investissements mais qu’il est mis en œuvre au titre du budget général et non du BSI. Il conviendrait de s’interroger sur ce paradoxe apparent et choisir la meilleure solution eu égard à l’ensemble des contraintes supportées par le plan d’action.

DGB idem Sophistication progressive des procédures de suivi du PAGAM/GFP

La mission a relevé que la CARFIP a progressivement développé un système de procédures susceptibles de peser sur la fluidité des opérations relevant du plan d’action. La question est le choix – non posé et donc non résolu – entre agence d’exécution intervenant dans la chaîne de la dépense et simple organe de suivi

DNTCP Annexe 7 « analyse d’un échantillon de pièces justificatives »

Axe 1, extrant 1, Actions/Activités 4 : Elaborer un mécanisme de suivi des comptes publics dans le système bancaire

La lettre de la DNTCP datée du 26 février 2009 est bien présentée par la CARFIP comme justifiant la dépense relative à cette action/activités 4. La lettre de 2009 vise à obtenir du DAF/MEF le règlement d’une facture du 31 mars 2008 portant sur un marché d’équipements et de licences conclu en 2007 et à régler sur le dépôt constitué au 31 décembre 2007. Le PV de réception déclaré comme joint au courrier ne figure pas au dossier de la CARFIP. Sans préjuger de la qualité du dossier, celui-ci est apparu à la mission comme incomplet et difficilement conforme aux pratiques budgétaires, notamment s’agissant du séquençage des dates et des délais.



Auteur Référence au rapport Commentaire Réponse de la missionDNTCP Axe 2 : Développer

l’efficacité des administrations économiques et financières Extrant 1 : « Les opérations financières et comptables du Trésor sont plus transparentes et sont simplifiées »

Précision sur l’action/activités 10 « renforcer le parc informatique »

La mission a pris bonne note de la précision apportée

DNTCP Recommandations de la mission

Inéligibilité du BVG au PAGAM/GFP 2 pour respecter son indépendance. Rejet des DAF ministériels ou des structures régionales en raison du risque de dispersion des efforts

Pour la mission, le BVG concourt au bon fonctionnement des systèmes de gestion des finances publiques. A ce titre et s’il le souhaite, il est éligible au financement d’un PAGAM/GFP 2, dans le strict respect de son indépendance, au même titre que la Section des comptes de la Cour suprême ou de la Commission des finances de l’Assemblée nationale Les DAF ministériels concourent à la préparation des budgets et à leur exécution. A ce titre, il apparaît très utile de les associer au futur PAGAM/GFP 2, ne serait-ce qu’au travers d’un ou deux DAF désignés par leurs pairs pour les représenter. Idem pour les instances régionales, dans un souci de la mise en place d’une démarche réellement inclusive.

CAISFF Accès aux informations Chemin d’accès aux lois de finances sur le site internet du MEF

La mission a pris bonne note du chemin d’accès qu’elle avait déjà parcouru. Au delà de la faible ergonomie du site, la mission maintient la faiblesse des informations fournies au publics au travers des documents effectivement disponibles sur le site, même si elle n’incrimine pas bien sûr la CAISFF qui n’en assure que le portage informatique.

Annexes


Rapport final – Novembre 2009 Annexe 1/Page 1

Annexe 1 : Chronogramme de la mission

Calendrier de la mission d’évaluation du PAGAMGFP : Phase 1 de terrain

Jour Date Heure Activités OS SM SG Me 19/08 Voyage Europe > Mali X X Je 20/08 08h00 CARFIP : prise de contact

Organisation des rendez-vous Inventaire de la collecte documentaire

X X X

X X X

Ve 21/08 08h00 CARFIP : préparation de la réunion de lancement X X X 10h00 MEF : lancement de la mission X X X Premiers travaux d’analyse documentaire X X X

Sa 22/08 08h30 Poursuite de l’analyse X X Di 23/08 Construction de la matrice de résultat X X Lu 24/08 Ebauche de plan de rapport

Démarrage de l’analyse des éléments de preuve X X X

Ma 25/08 09h30 DNTCP X X X 11h00 SG/MEF X 11h30 DGB X X X 15h00 DAF/MEF X X X

Me 26/08 09h00 DGI X X X 11h00 DGD X X 14h00 CF/AN X X X 15h30 DNCF X X X

Je 27/08 09h00 DNDC/MLAFU X X X 10h00 CAISFF X 11h30 DGABE X X 15h30 DGDP X X X

Ve 28/08 08h30 CDI X X X 10h00 SC/CS X X X

Sa 29/08 Finalisation du plan du rapport X X Di 30/08 Première révision de la matrice de résultat X X Lu 31/08 11h00 BM X X X

15h00 IF X X Ma 01/09 10h00 DAF/MS X X

15h00 CT/CSLP X X X 16h30 AFRITAC X X X

Me 02/09 09h00 DGMPDSP X X 11h00 CGSP X X X 13h30 DGB X X X

Je 03/09 08h30 DNPD X X 09h30 Groupe PTF/Finances publiques X 10h00 DNTCP X X X 15h00 BVG X X X

Ve 04/09 Analyse des documents de preuveExploitation des documents et entretiens

X

X

X

16h00 DGB/Service informatique X X 17h00 MEF/Conseiller technique X X

Sa 05/09 11h00 Seconde révision de la matrice des résultats X X Di 06/09 Point sur les premières leçons de la mission X X



Jour Date Heure Activités OS SM SG Lu 07/09 10h00 MM/Conseiller technique X

CARFIP : poursuite des entretiensAnalyse des documents de preuve Première synthèse des travaux

X

X

X

X

X X

Ma 08/09 Voyage Mali > EuropeCARFIP : poursuite des entretiens Exploitation des documents

X X

X

X Me 09/09 CARFIP : poursuite des entretiens

Exploitation des documents et entretiens Analyse des documents de preuve

X

X Je 10/09 CARFIP : poursuite des entretiens

Exploitation des documents et entretiens Analyse des documents de preuve

X X X

X Ve 11/09 CARFIP : debriefing X XSa 12/09 Voyage MLI>EUR X

Di 25/10 Voyage EUR > MLI X Lu 26/10 Préparation de l’atelier X Ma 27/10 Atelier de validation avec la CARFIP X XMe 28/10 Analyse des résultats de l’atelier avec la CARFIP X Je 29/10 Voyage MLI>EUR X



Annexe 2 : Structures visitées et personnes rencontrées

Ministère de l’Économie et des Finances

Secrétariat Général Mme Sangare Niamoto Ba, Secrétaire Générale

Conseillers

M. Michel Ginter, Conseiller technique Cellule d’Appui à la Réforme des Finances Publiques (CARFIP)

M. Bounafou Touré, Coordonnateur M. Ousmane Coulibaly, Chef de division, Chargé du suivi et évaluation M. Marimba Samoura, Premier Chargé du suivi Mme Julia Keita, Chargée de l’évaluation M. Aliou Diakite, Chargé de l'analyse macro-économique Mme Diallo Habibatou Sakiliba, Chargée de suivi et gestion M. Bacari Bouare, Chargé de la communication et formation Mme Sidibe Madina Coulibaly, Chargée du financement de l'économie.

Cellule d’Appui à l’Informatisation des Services Fiscaux et Financiers

M. Mohamed Cherif Keita, Coordinateur M. Mahamadou Cisse, Administrateur Réseaux M. Abdrahamane Diarra, Administrateur

Cellule technique de coordination du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté

M. Mamadou Magassa, Coordonnateur Adjoint, M. Adama Magassouba , Analyste assistant Mme Maïmouna K. Traore, Analyste assistante

Direction Administrative et Financière M. Seydou Sogodogo, Directeur M. Zanga Diarra, Directeur adjoint M. Sidy Abouba, Chef de la Division Matériel M. Mady Kante, Adjoint du Chef du Personnel Mme Fomba Haoua Diarra, Chef de la Division Finances

Inspection des Finances

M. Kebe Gaye, Inspecteur en chef Direction Générale du Budget

M. Abdoulaye Touré, Directeur général M. Karounga Nomoco, Directeur général adjoint



M. Ismaïla Konate, Point focal PAGAM M. Barry, et l’équipe de la Cellule PRED

Direction Nationale de la Planification du Développement

M. Dolo Modibo, Directeur National M. Bamoussa Koné, Chef de Division

Direction Nationale du Contrôle Financier

M. Alhassane Ag Hamed Moussa, Directeur national M. N’Golo Traore, Directeur national adjoint M. Moussa Fofana

Direction Nationale du Trésor et de la Comptabilité Publique

M. Souleymane Ongoïba, Directeur national adjoint M. Baye Ba, Chef de la Division Banques et Finances (DBF) M. N’Golo Coulibaly, Chef de la Division Comptabilité Publique (DCP) M. Alhousseny Toure, Chef de la Division Contrôle Mme Aminata Sidibe, Chef de la Division Assurances M. Siaka Camara, Chef de la Division Suivi des Collectivités Territoriales et

Organismes Personnalisés Mme Diarra Aminata Coulibaly, Agent Comptable Central du Trésor Mme Aminata Sow, Receveur Général du District de Bamako M. Ibrahima Traore, Chef de section chargé de la législation de la DCP

Direction Générale des Marchés Publics

M. Satigui Sidibe, Directeur général, M. Soungalo Kone, Directeur général adjoint Mme Traore Seynabou Diop, S/ Directrice des marchés et des conventions de

délégation de service public. M. Bakary Thera, Point Focal PAGAM

Direction Générale de l’Administration des Biens de l’Etat

M. Abdou Coulibaly, Directeur Général Direction Générale des Impôts

M. Mamadou Lamine Samake, Directeur général adjoint M. Baba Kokaïna Chef de la Cellule Planification et Statistiques M. Boubacar Balahira, Chargé de planification

Direction Générale des Douanes

M. Bakary Diabate, Chargé de Formation M. Elie Poudiougou, Sous Directeur chargé de l’Administration M. Hussein Dicko, Chargé de Mission

Direction Générale de la Dette Publique M. Seydou Bagayogo, Directeur général adjoint M. Seydou Sidibe, Chargé de Dossiers. Sous Direction du Service de la Dette



Ministère du Logement, des Affaires foncières et de l’Urbanisme Direction Nationale des Domaines et du Cadastre

M. Boubacar K. Coulibaly, directeur National M. Cheick Sidya Sissoko dit Kalifa, Directeur National Adjoint M. Ruben Thera, Chargé des Projets DNDC M. Mamery Bagayogo, Chargé de la Centralisation des Recettes

Ministère des Mines

Secrétariat permanent de l’Initiative de transparence dans les industries extractives (ITIE-Mali)

Dr. Djibouroula Togola, Conseiller technique Ministère de la Santé

Direction Administrative et Financière

M. Ousmane Diarra, Directeur M. Souleymane Traoré, Directeur Adjoint M. Lassana Keita, Chef de la Division Comptabilité Matière M. Alamir Touré, Chef de division Approvisionnements et marchés publics M. Amadou Doumbia, Chef section Préparation et exécution fonds extérieurs

Ministère du Travail, de la Fonction Publique et de la Réforme de l’État

Commissariat au Développement Institutionnel

M. Abdoul Aziz Aguissa, Commissaire adjoint M. Alkaïdi Amar Toure, Chef de département, secteur Économie

Primature Contrôle Général des Services Publics M. Amadou Gadiaga, Contrôleur Général Mme Omou Traore Diallo, Contrôleur Général Adjoint M. Seydou Sidibe, Contrôleur M. Ahmidou Frantou Cissé, Chef de département M. Harouna Bouaré, Chef de département

Cour Suprême

Section des Comptes

M. Ouéna Baba Niare, Président M. Adama Doumbia, Président chambre vérification M. Kassoum Sidibe, Président chambre jugements M. Kloussama Goita, Conseiller M. Yacouba Koné, Point focal PAGAM



Assemblée Nationale

Commission des Finances, de l’Économie, du Plan et de la Promotion du Secteur Privé

M. Ouali Diawarra, Président de la Commission Bureau du Vérificateur Général M. Sidi Sosso Diarra, Vérificateur Général M. Amadou Diop, DAF M. Harouna Kante, Vérificateur M. Lamine Keita, Vérificateur M. Ismaila Konate, Vérificateur M. Mamadou Daouda Traore, Vérificateur M. Mamadou Sidibe, Vérificateur Fonds Monétaire International AFRITAC de l’Ouest M. Olivier Benon, Directeur Equipe de conseillers résidents Groupe des Partenaires Techniques et Financiers/Finances publiques

Banque mondiale M. Abdoulaye Konate, Economiste, chef de file PTF/FP

Autres représentants du groupe des PTF/FP

Allemagne Banque mondiale Canada Commission européenne Danemark Pays-Bas



Annexe 3 : Liste des sources et documents consultés

Diagnostics externes Comptabilisation des flux d’aide au Mali, OCDE/Club du Sahel, mai 2000

Evaluation de la gestion des finances publiques (CFAA) et des pratiques de la profession comptable privée : volume I, diagnostic, analyse et recommandations, MEF/BM-AFTFM, novembre 2002

Evaluation de l'Initiative « Pays Pauvres Très Endettés » et du Plan d'Actions, FMI/DFP, juillet 2004

Mali – Rapport PEFA, janvier 2007

Revue des dépenses publiques et de la responsabilité financière de l’Etat, vol I : rapport principal, Gouvernement du Mali, BM/UE/ASDI, mars 2009 et vol II : rapport sur la performance de la gestion des finances publiques, Gouvernement du Mali, BM/UE/ASDI, décembre 2008

Autres études et diagnostics Rapport sur la gestion des finances publiques au Mali, préparé à l’occasion de la Table

ronde des bailleurs de fonds, novembre 2003

Public Financial Management, Public Measurement Framework, PEFA secretariat, June 2005

Evaluation de la mise en œuvre du plan d’action 2004-2005 d’amélioration de la gestion des finances publiques, MEF, décembre 2005

Appui au renforcement des applications informatiques de la chaine des dépenses, AFRITAC de l’Ouest, Octobre 2008

Rapport sur le diagnostic des systèmes de contrôle public au Mali, Louis Berger SA, Projet d’appui institutionnel à la mise en œuvre du CSLP, décembre 2008

Rapport sur la gestion des Finances publiques au Mali – Exercice 2008, Délégation de la Commission européenne au Mali, avril 2009

Point sur l’interconnexion de la chaine des dépenses et des régies de recettes, MEF/SG, CAISFF, juillet 2009

Autres programmes et projets Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP), document approuvé en Conseil

des Ministres en mai 2002 Programme de développement institutionnel (PDI), plan opérationnel 2005-2007,

MFPRERI/CDI, novembre 2004

Cadre stratégique de croissance et de réduction de la pauvreté (CSCRP) 2007-2011



approuvé en Conseil des Ministres en décembre 2006

Plan national de renforcement des capacités en gestion de la dette au Mali – document pays 2010-2014, Pôle régional de formation en gestion de la dette en Afrique du Centre et de l’Ouest, MEF/DGDP, mars 2009

Programme de développement institutionnel (PDI), plan opérationnel (document provisoire) 2010-2013, MFPRERI/CDI, juin 2009

Note technique relative aux interconnexions, à l’entrepôt de données et au système informatisé de la chaine de la dépense, MEF/SG, CAISFF, avril 2009

Note sur l’interconnexion de la chaine des dépenses et des régies financières, MEF/SG, CAISFF, juillet 2009

Documents liés aux missions FMI

Mali : Letter of Intent, Memorandum of Economic and Financial Policies, and Technical Memorandum of Understanding, May 2008

Mali: 2008 Article IV Consultation and Request for a Three-Year Arrangement Under the Poverty Reduction and Growth Facility—Staff Report; Staff Supplements; Public Information Notice and Press Release on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for Mali, IMF Country Report No. 08/283, August 2008

Mali: Letter of Intent, Memorandum of Economic and Financial Policies, and Technical Memorandum of Understanding, November 2008

Mali—First Review Under the Three-Year Arrangement Under the Poverty Reduction and Growth Facility, and Requests for Waiver of Nonobservance of Performance Criteria, and Deletion and Modification of Performance Criteria—Staff Report; Staff Statement; Press Release; and Statement by the Executive Director for Mali, IMF Country Report No. 08/378, december 2008

Mali : Lettre d’intention et Protocole d’accord technique, juin 2009

Mali—Second Review Under the Three-Year Arrangement Under the Poverty Reduction and Growth Facility and Request for Waivers and Modifications of Performance Criteria—Staff Report; Press Release; and Statement by the Executive Director for Mali, IMF Country Report No. 09/251, August 2009

Documentation du PAGAM/GFP

Atelier national sur la gestion des finances publiques du 1 au 4 février 2005, Elaboration d’un plan d’action gouvernemental : rapport de synthèse, MEF/SG/CARB, 4 février 2005.

Amélioration de la gestion des finances publiques et préparation du plan d’action gouvernemental, synthèse des rapports des PTF, MEF/SG/Cellule d’Appui à la Réforme Budgétaire,

Plan d’Action Gouvernemental sur l’Amélioration/Modernisation de la Gestion des Finances publiques adopté en Conseil des Ministres en date du 20 avril 2005, Rapport final, MEF/Secrétariat général, mai 2005

Cadres logiques du PAGAM/GFP validés les 12, 13, 14 et 15 juin 2006, MEF, juillet



2006

Cadres logiques du PAGAM/GFP avec les objectifs, les activités et les sous-activités

Note sur la méthodologie de suivi-évaluation du PAGAM/GFP, MEF/SG/CARFIP, janvier 2007

Chronogramme 2007 (avec réalisations 2005, 2006 et prévisions 2008-2009)

Chronogramme 2008 (avec réalisations 2005, 2006, 2007 et prévisions 2009)

Chronogramme 2009 (avec réalisations 2005, 2006, 2007, 2008 et prévisions 2010)

Plan de formation du Ministère des Finances et des services extérieurs impliqués dans le PAGAM/GFP au titre de 2009

Rapports de suivi et d’évaluation 2006 Rapport de mise en œuvre des activités du PAGAM/GFP 2006, MEF/SG/CARFIP,

décembre 2006

2007

Rapport de suivi de la mise en œuvre des activités du PAGAM/GFP au titre du 1er semestre 2007, MEF/SG/CARFIP, septembre 2007

Rapport de suivi de la mise en œuvre des activités du PAGAM/GFP à la fin du 3ème trimestre 2007, MEF/SG/CARFIP, novembre 2007

Rapport d’évaluation de la mise en œuvre du PAGAM/GFP au titre de l’année 2007, version définitive, Annexe 1 : Tableau de suivi détaillé de la mise en œuvre du PAGAM/GFP et Annexe 2 : Tableau de suivi détaillé de la mise en œuvre du Plan d’action PEFA, MEF/SG/CARFIP, février 2008

Situation d’exécution des départements et institutions bénéficiaires de l’appui budgétaire PAGAM/GFP au 31 décembre 2007, MF/DNFC, août 2009

2008

Rapport de suivi du PAGAM/GFP du 1er trimestre 2008, MEF/SG/CARFIP, juin 2008

Rapport de suivi de la mise en œuvre des activités du PAGAM/GFP à la fin du 1er trimestre 2008, MEF/SG/CARFIP, mai 2008

Rapport d’évaluation de la mise en œuvre du PAGAM/GFP au titre de l’année 2008, rapport principal et annexes (Tableau de suivi détaillé de la mise en œuvre du PAGAM/GFP en 2008 et Cadre de Mesure de Rendement (CMR)), MEF/SG/CARFIP, février 2009

Situation d’exécution des départements et institutions bénéficiaires de l’appui budgétaire PAGAM/GFP au 31 décembre 2008, MF/DNFC, août 2009



2009

Rapport de suivi du PAGAM/GFP du 1er trimestre 2009, MEF/SG/CARFIP, mai 2009

Rapport de suivi de la mise en œuvre du PAGAM/GFP au titre du premier semestre 2009, rapport principal et annexes (Tableau de suivi détaillé de la mise en œuvre du PAGAM/GFP du premier semestre 2009 et Cadre de Mesure de Rendement (CMR)), MEF/SG/CARFIP, juillet 2009

Commentaires des PTF

Appréciation conjointe des PTF de la mise en œuvre du PAGAM/GFP en 2006, Groupe Technique Finances Publiques / Appui Budgétaire des PTF, Mars 2007

Commentaires des PTF sur la mise en œuvre du chronogramme 2007 et la programmation 2008 du PAGAM/GFP, Groupe technique Finances Publiques / Appui Budgétaire des PTF, Avril 2008

Appréciation conjointe des PTF de la mise en œuvre du PAGAM/GFP en 2008 et de la programmation 2009 du PAGAM/GFP, Groupe technique gestion macroéconomique, gestion des Finances publiques et appuis budgétaires, Mars 2009

Textes officiels de la République du Mali

Loi n° 03-030 du 25 août 2003 instituant le Vérificateur général

Loi n° 05-068 du 28 décembre 2005 portant loi de finances pour l’exercice 2006

Loi n° 06-035 du 3 août 2006 portant création de la Cellule d’appui à la réforme des finances publiques

Décision n° 73/MEF-SG du 9 août 2006 portant création du Comité technique du Plan d’action gouvernemental relatif à l’amélioration et la modernisation de la gestion des finances publiques

Arrêté n° 06-2189/MEF/SG du 4 octobre 2006 fixant le plan comptable de l’État (PCE)

Décret n° 06-437/P-RM du 18 octobre 2006 fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement de la Cellule d’appui à la réforme des finances publiques

Décret n° 06-438/P-RM du 18 octobre 2006 déterminant le cadre organique de la Cellule d’appui à la réforme des finances publiques



Décret n° 08-485/P-RM du 11 août 2008 portant procédures de passation, d’exécution et de règlement des marchés publics et des délégations de service public

Loi n° 08-022 du 23 juillet 2008 portant création de la Direction générale des marchés publics et des délégations de service public

Loi n° 08-023 du 23 juillet 2008 relative à l’autorité de régulation des marchés publics et des délégations de service public

Décret n° 08-481/P-RM du 11 août 2008 fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement de la Direction générale des marchés publics et des délégations de service public



Décret n° 08-482/P-RM du 11 août 2008 fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’autorité de régulation des marchés publics et des délégations de service public


Décret n° 09-168/PM-RM du 21 avril 2009 portant répartition des services publics entre la Primature et les départements ministériels

Décret n° 09-219/PM-RM du 11 mai 2009 déterminant les autorités chargées de la conclusion et de l’approbation des marchés et de délégations de service public

Arrêté n° 09-1969/MEF-SG du 6 août 2009 fixant les modalités d’application du décret n° 08-485/P-RM du 11 août 2008 portant procédures de passation, d’exécution et de règlement des marchés publics et des délégations de service public

Autres documents publics

Lignes directrics, gestion du cycle de projet, Commission euroépenne, série Gestion de l’aide, Bruxelles, mars 2004

Manuel de procédures de programmation et de suivi-évaluation des investissements publics au Mali, MPAT/DNPD, Mai 2005

Budget spécial d’investissement (BSI 2008), MEIC, DNPD, janvier 2008

Rapport d’exécution du budget spécial d’investissement (BSI 2007), avril 2008

Manuel de procédures d’exécution des opérations de la Banque mondiale, 2008-2009

Plans de passation des marchés publics 2009, bulletin officiel des marchés publics, n°9 janvier 2009

Rapport sur les indicateurs de performance de la Direction nationale du contrôle financier au 31 mars 2009

Sites internet consultés

Présidence de la République : www.koulouba.pr.ml/

Primature : www.primature.gov.ml/

Secrétariat Général du Gouvernement : www.sgg.gov.ml/

Ministère de l’Economie et des Finances : www.finances.gov.ml/

CAISFF : http ://caisff.net78.net/

Direction Générales des Douanes : www.douanes.gov.ml/

Direction Générale des Marchés Publics : www.dgmp.gov.ml/

Bureau du Vérificateur Général : www.bvg-mali.org/

L’Essor, quotidien gouvernemental d’information : www.essor.gov.ml/cgi-bin/index.pl

Initiative pour la transparence des industries extractives (page du Mali) : http ://eitransparency.org/fr/Mali

FMI (page du Mali) : www.imf.org/external/country/MLI/index.htm



Annexe 4 : Comparaison par axe des versions de 2006 et 2007 des cadres logiques

Les tableaux suivants présentent une comparaison des résultats attendus dans les cadres logiques de 2006 et 2007, regroupés par axe. Les libellés en caractères gras dans la matrice de 2006 peuvent être retrouvés dans la matrice de 2007.

Axe 1

Matrice 2006 Axe

Extrants

Axe 1: Améliorer la qualité de préparation et d’exécution du Budget Thème 4: Augmenter la qualité de préparation et d’exécution du Budget Thème 6: Interconnecter le Système Intégré de Gestion (SIG) des dépenses publiques Thème 7: Accroître la performance des DAF et assimilés

1 : "La Direction Générale du Budget est restructurée pour remplir efficacement l’ensemble de ses missions" 2 : "La DGB est plus apte à remplir ses missions" 3 : "Le système budgétaire est axé sur les performances et les résultats" 4 : "Le système de gestion budgétaire a atteint un niveau de qualité satisfaisant à des normes internationales 5 : "Les services des Ordonnateurs, du Contrôle Financier, du Trésor et de la DGMP sont interconnectés au niveau central, au niveau régional et entre niveaux central et régional." 6 : "La sécurisation du système est assurée" 7 : "Les DAF et assimilés maîtrisent les tâches de préparation et d'exécution du Budget, de passation des Marchés Publics et de tenue de comptabilité matières". 8 : "La DGABE est plus apte à remplir ses missions" 9 : "La qualité de service des administrateurs de crédits et les moyens matériels sont améliorés"

Matrice 2007

Axe Impacts Extrants correspondantsAxe 1 : Améliorer la qualité de la préparation et d’exécution du budget

1. Le processus de préparation et d'exécution budgétaire est axé sur la gestion par les résultats, il est fiable et déconcentré

1.1. Le système budgétaire est axé sur les performances et les résultats

2. Le système informatique des dépenses est interconnecté entre tous les niveaux et totalement sécurisé

2.1 Les services des Ordonnateurs du Contrôle Financier et du Trésor sont interconnectés et sécurisés au niveau central, au niveau régional et entre niveau central et régional

3. Les DAF et assimilés remplissent avec rigueur et efficacité les tâches de préparation et d'exécution du budget qui leur reviennent ainsi que l'approvisionnement de leurs départements

3.1 Les Directeurs de DAF et assimilés maîtrisent les tâches de préparation et d'exécution du Budget, de passation des Marchés Publics et de tenue de comptabilité matières



Axe 2

Matrice 2006 Axe Extrants

Axe 2 : Développer l'efficacité des administrations fiscales et financières Thème 3 : Accroître l'efficacité des administrations fiscales et financières

1 : "Les opérations financières et comptables du Trésor sont plus transparentes et sont simplifiées" 2: "La gestion comptable des Collectivités Territoriales, des Etablissements Publics et des régions est renforcée" 3 :"Les impôts contribuent à l'atteinte de l'objectif de pression fiscale globale" 4 : "Les douanes contribuent à l'atteinte de l'objectif de pression fiscale globale" 5 : "La DNDC contribue à l'atteinte de l'objectif de pression fiscale globale" 6 : "Des services de qualité répondant à leurs besoins sont offerts aux contribuables et usagers par la DGI" 7 : "Des services de qualité sont offerts aux services et aux usagers par la DGD" 8 : "La DGI est modernisée" 9 : "La DGD est modernisée" 10 : “Les relations entre administrations fiscales et financières sont renforcées" 11 : "Un cadastre opérationnel est élaboré

Matrice 2007

Axe Impacts Extrants correspondants

Axe 2 : Développer l’efficacité des administrations fiscales et du Trésor


4.1 Les opérations financières et comptables du Trésor sont plus exhaustives, transparentes et renforcées 4.2 Les services des impôts, des douanes, des domaines et cadastre contribuent adéquatement à l'atteinte de l'objectif de pression fiscale globale 4.3 La DGI et la DGD sont modernisées 4.4 Des services de qualité répondant à leurs besoins sont offerts aux contribuables et aux usagers par la DGI et la DGD 4.5 Les relations entre administrations fiscales et financières sont renforcées



Axe 3

Matrice 2006 Axe

Extrants

Axe 3 : Intégrer les financements extérieurs aux procédures budgétaires nationales Thème 5 : Intégrer les financements extérieurs aux procédures budgétaires nationales

1 :"Les procédures budgétaires permettent la généralisation des appuis budgétaires" 2 :"L'information comptable produite est exhaustive, de qualité et rendue disponible" 3 :"La résistance au changement est atténuée" 4 :"Les Collectivités territoriales sont responsabilisées"(rajouté depuis 2006) 5:"L'efficience et la productivité des services de préparation et d'exécution budgétaire sont accrues

Matrice 2007



5. La totalité des dépenses publiques est traitée par les procédures budgétaires nationales quelle que soit la source de financement

5.1 Les Procédures budgétaires permettent la généralisation des appuis budgétaires 5.2 La résistance au changement est atténuée

Axe 4

Matrice 2006 Axe

Extrants

Axe 4 : Accroître l'efficacité et la transparence des procédures de passation des marchés publics Thème 8: Accroître l'efficacité et la transparence des procédures de passation des marchés publics

1 : "Le code des marchés publics est adapté aux exigences administratives et économiques actuelles" 2 :"Le cadre institutionnel de la DGMP est recentré dans sa dynamique de la déconcentration et de la décentralisation" 3 : "L'exécution des marchés publics est suivie" 4 :"Les capacités des structures sont renforcées" 5 : "L'accès des PME aux marchés publics est amélioré" 6 : "La gouvernance et la transparence dans la passation des marchés publics sont renforcées" 7 : "La mercuriale des prix est actualisée et disponible"

Matrice 2007


Axe 4 : Accroître l’efficacité et la transparence des procédures des marchés publics

6. Le système des Marchés Publics permet à l'Etat d'obtenir des biens et services en optimisant le rapport qualité/prix au moyen de procédures efficaces qui favorisent la concurrence, assurent la transparence et sont favorables à la participation du secteur privé national aux marchés de l'Etat

6.1 Les marchés publics sont adaptés aux exigences administratives et économiques actuelles 6.2 La mercuriale des prix est actualisée et disponible



Axe 5

Matrice 2007 Axe Impacts Extrants correspondants

Axe 5 : Renforcer la gouvernance et accroître la transparence.

7. Le Cadre Général des Finances Publiques est conforme aux Directives de l'UEMOA et aux principes de gestion axée sur les résultats

7.1 Les textes législatifs relatifs à la Loi des Finances et aux Principes Fondamentaux de la Comptabilité Publique sont conformes aux Directives de l'UEMOA. Ces textes intègrent la notion de Budget Programmes et de Cadres de Dépenses à Moyen Terme sectoriels 7.2 Les organigrammes et les cadres organiques des services du Ministère de l'Economie et des Finances sont adaptés à leurs missions, notamment pour les niveaux régionaux et subrégionaux

8. Le Système de Gouvernance responsabilise les acteurs, il est transparent et garantit une utilisation efficace des deniers publics.

8.1 La section des comptes de la Cour Suprême est plus apte à remplir les fonctions de contrôle juridictionnel 8.2. Les structures de contrôle administratif sont mieux outillées pour remplir leurs fonctions de contrôle de façon efficace et adéquate 8.3 L'Assemblée Nationale exerce efficacement ses missions de contrôle et d'évaluation

9. Un esprit d'appartenance audépartement de l'Economie et des Finances est créé, la conduite du changement est facilitée, le niveau général de compétence des agents s'est amélioré

9.1 Le niveau de compétence des agents et cadres des structures impliquées dans la gestion des Finances Publiques est amélioré



Matrice 2006 Axe

Extrants

Axe 5 : Renforcer la gouvernance et la transparence Thème 1 : Adapter et moderniser le cadre général des Finances Publiques Thème 2 : Renforcer la gouvernance et la transparence Thème 9 : Mettre en œuvre un programme de formation permanente pour les agents des Finances

1 : "Les textes législatifs relatifs à la Loi des Finances et aux Principes Fondamentaux de la Comptabilité Publique sont conformes aux Directives de l'UEMOA. Ces textes intègrent la notion de Budget Programme et les Cadres de Dépenses à Moyen Terme sectoriels" 2 : "Les organigrammes et les cadres organiques des services du Ministère de l'Economie et des Finances sont adaptés à leurs missions, notamment pour les niveaux régionaux et subrégionaux" 3 : "Le système de contrôle est cohérent et efficace" 4 : "La fiabilité des contrôles administratifs est assurée" 5 : “La Section des Comptes (SC) de la Cour Suprême est plus apte à remplir les fonctions d'institution supérieure de contrôle" 6 : "Les rapports de la Section des Comptes sont conformes aux normes internationales (INTOSAI)" 7 : "L'Assemblée Nationale exerce efficacement ses missions de contrôle et d'évaluation" 8 : "Le Contrôle Général des Services Publics (CGSP) a la capacité de remplir efficacement l'ensemble de ses missions" 9 : "Le CGSP maitrise ses missions et est performant" 10 : "La capacité opérationnelle de l'Inspection des Finances est renforcée" 11 : "L'IF maîtrise ses missions et est performante" 12 : "La qualité du contrôle de conformité est améliorée" 13 : "L'efficacité du contrôle à priori s'est accrue" 14 : "Le niveau de compétence des cadres en matière de conception et d'évaluation est élevé" 15 : "Le MEF dispose d'un Schéma Directeur Informatique" 16 : "Les missions des DAF sont recentrées" 17 : Les mécanismes de gestion des finances publiques sont renforcés



Annexe 5 : Comparaison des activités définies dans le cadre logique de 2007 avec celles suivies par la CARFIP en 2009.

Les quelques rares activités prévues dans le cadre logique détaillé de 2007 qui n’ont pas été reprises dans le tableau de suivi détaillé sont mentionnées dans la colonne du milieu, sous le rappel des « extrants » Formulation des activités dans le tableau de

suivi détaillé de la mise en œuvre Axe 1: Améliorer la qualité de préparation et

d’exécution du Budget Thème 4: Augmenter la qualité de préparation et d’exécution du Budget Thème 6: Interconnecter le Système Intégré de Gestion (SIG) des dépenses publiques Thème 7: Accroître la performance des DAF et assimilés

Axe 1-Extrant 1 : "La Direction Générale du Budget est restructurée pour remplir efficacement l’ensemble de ses missions"

1 Mettre en place le nouvel organigramme de la DGB

1.1 Signature des décrets fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement et déterminant le cadre organique de la DGB

1.2 Recrutement ou redéploiement de spécialistes sectoriels (10 cadres A) aux niveaux Central et Régional

Axe 1-Extrant 2 : "La DGB est plus apte à remplir ses missions"

Objectif spécifique Effets 1 Renforcer les capacités de la DGB et des DRB

1. Augmenter la qualité de la préparation et de l'exécution du budget

1. Le processus de préparation et d'exécution budgétaire est axé sur la gestion par les résultats, il est fiable et déconcentré

1.1 Formations en informatique et analyse des politiques publiques

Activités Extrants 1.2 Mise en place d'un Manuel de procédures internes/Adoption

1.1. Le système budgétaire est axé sur les performances et les résultats

Axe 1-Extrant 3 : "Le système budgétaire est axé sur les performances et les résultats"

1.1.1 Harmoniser les cycles de préparation, de revue, et d'évaluation du CSLP, des programmes sectoriels, des budgets programmes

1 Harmoniser les cycles de préparation, de revue, et d'évaluation du CSLP, des programmes sectoriels, des budgets programmes

1.1.1.1 Adaptation des cycles au calendrier de préparation du budget

1.1 Adaptation des cycles au calendrier de préparation du budget



1.1.2 Consolider les budgets programmes :

2 Consolider les budgets programmes

1.2.2.1 Rédaction d'un manuel de préparation et d'exécution du budget programmes

2.1 Rédaction d'un manuel de préparation et d'exécution du budget programme

2.2 Mise en place d'un programme de formation continue (approche du cadre logique, suivi évaluation,)

1.2.2.2 Développement d'une application informatique dans le cadre de la surveillance active

2.3 Développement d'une application informatique dans le cadre de la surveillance active

1.1.4 Renforcer les capacités de la DGB et des DRB : 1.1.4.1 Mise en place d'un Manuel de procédures internes

Axe 1-Extrant 4 : "Le système de gestion budgétaire a atteint un niveau de qualité satisfaisant à des normes internationales

1.3. Améliorer le système de gestion budgétaire :

1 Améliorer le système de gestion budgétaire

1.1.3.1. Rédaction d'un guide de la nouvelle nomenclature/diffusion

1.1 Rédaction d'un guide de la nouvelle nomenclature/diffusion

1.1.3.2 Réalisation d'une étude pour l'extension des contrats plans à tous les Etablissements Publics

1.2 Réalisation d'une étude pour l'extension des contrats plans à tous les Etablissements Publics

1.1.3.3 Réalisation d'une étude sur le renforcement de la déconcentration financière/mise en œuvre des recommandations de l’étude

1.3 Réalisation d'une étude sur le renforcement de la déconcentration financière / mise en œuvre des recommandations de l'étude

1.1.3.4 Elaboration d'un modèle de prévision/simulation budgétaire

1.4 Elaboration d'un modèle de prévision / simulation budgétaire

1.1.3.5 Finalisation de l'étude sur les bénéfices, conditions préalables et risques de la PSOP (Paie Sans Ordonnancement préalable)

1.5 Finalisation de l'étude sur les bénéfices, conditions préalables et risques de la PSOP (Paie Sans Ordonnancement Préalable)

1.6 Maintien et renforcement de la discipline budgétaire (application des mesures relatives à la discipline budgétaire, lettre circulaire du MEF relative au plafonnement des transferts et virements de crédits à 5%, …), PI-1, PI-27 du PEFA

1.7 Présentation des dépenses classées par fonction dans les projets de loi de règlement conformément à la nomenclature selon laquelle le budget a été préparé et voté, PI-5 du PEFA.

1.8 Production des annexes explicatives du projet de loi de finances (décomposition du financement du déficit, rapport annuel sur la souténabilité de la dette - DGDP-, avoirs financiers, exécution des budgets des 3 derniers exercices, analyse d'impact pour les mesures nouvelles,



charges récurrentes, budgets des EPA), PI-6, PI-7, PI-12 du PEFA.

1.9 Examen par le Gouvernement des propositions du cadrage budgétaire (plafond) avant la lettre circulaire du MF par une communication verbale en Conseil des Ministres, PI-11 du PEFA.

1.10 Communication des allocations budgétaires de l'Etat en faveur des collectivités décentralisées au cours du mois d'août de l'année n-1, PI-8 du PEFA.

1.11 Amélioration de l'efficacité du contrôle des états de paie (actualisation des états, interconnexion du BCS avec la Fonction Publique pour un fichier unique, contrôle physique), PI-18 du PEFA.

2 Elaborer un programme de formation

Objectif spécifique Effets 3 Mettre en œuvre le programme de formation



3.1 Formation des ordonnateurs et des gestionnaires pour améliorer les comptes administratifs surtout dans la perspective de la prise en charge des financements extérieurs

Activités Extrants 3.2 Formation continue des acteurs de la gestion budgétaire à la nouvelle nomenclature budgétaire et aux techniques d'élaboration et de suivi des budgets programme

2.1 Les services des Ordonnateurs du Contrôle Financier et du Trésor sont interconnectés et sécurisés au niveau central, au niveau régional et entre niveau central et régional

Axe 1-Extrant 5 : "Les services des Ordonnateurs, du Contrôle Financier, du Trésor et de la DGMP sont interconnectés au niveau central, au niveau régional et entre niveaux central et régional."

2.1.1 Intégrer la chaîne de la dépense :

1 Intégrer la chaîne de la dépense :

2.1.1.1 Développement d'une application intégrée

1.1 Développement d'une application intégrée

2.1.1.2 Acquisition des licences Oracle

1.2 Acquisition des licences Oracle

2.1.1.3 Acquisition de matériel : Serveur principal et back up

1.3 Acquisition de matériel : Serveur principal et back up

2.1.2 Interconnecter la chaîne des dépenses des services centraux et régionaux des Ordonnateurs, du Contrôle Financier, du Trésor et de la DGMP

2 Interconnecter la chaîne des dépenses des services centraux et régionaux des Ordonnateurs, du Contrôle Financier, du Trésor et de la DGMP

2.1.3 Déployer sur les 9 régions :

3 Déployer sur les 9 régions



2.1.3.1 Acquisition de matériel : Postes de travail des Régions (DRB-DRCF-DRT) Serveur au niveau des régions

3.1 Acquisition de matériel : Postes de travail des Régions (DRB-DRCF-DRT), Serveur au niveau des régions

2.1.3.2 Recrutement de 2 informaticiens par région

3.2 Recrutement de 2 informaticiens par région (pour mémoire, lié au SDI du MF)

3.3 Formation des 2 informaticiens/région (pour mémoire, lié au SDI du MF)

2.1.8 Elaborer un Schéma Directeur informatique pour le MEF:

Axe 1-Extrant 6 : "La sécurisation du système est assurée"

2.1.4. Acquérir le matériel et logiciels de sécurisation

1 Acquérir le matériel et logiciels de sécurisation

2.1.8.1 Réalisation d'une étude

2 Elaborer un plan de formation pour les utilisateurs et les informaticiens.

3 Former les utilisateurs et les informaticiens

2.1.5. Sécuriser les locaux, les systèmes, les bases de données et les réseaux

4 Sécuriser les locaux, les systèmes, les bases de données et les réseaux

5 Former les utilisateurs au logiciel du SIG

2.1.6 Mettre en place de l’assistance hot line

6 Mettre en place l'assistance hot line (PRED 4)

2.1.7 Assurer un suivi de l’utilisation du logiciel

7 Assurer un suivi de l'utilisation du logiciel

Objectif spécifique Effets



Activités Extrants

3.1 Les DAF et assimilés maîtrisent les tâches de préparation et d'exécution du Budget, de passation des Marchés Publics et de tenue de comptabilité matières.

Axe 1-Extrant 7 : "Les DAF et assimilés maîtrisent les tâches de préparation et d'exécution du Budget, de passation des Marchés Publics et de tenue de comptabilité matières".

3.1 .1 Renforcer le système de contrôle interne des DAF et assimilés

3.1.5. Focaliser les DAF sur la fonction Finance et Approvisionnement en tenant compte de la création imminente des DRH :

1 Renforcer le système de contrôle interne des DAF et assimilés

3.1.1.1 Elaboration d'un manuel des procédures de contrôle interne

1.1 Elaboration d'un manuel des procédures de contrôle interne

3.1.1. 2. Mise en place des procédures de contrôle interne

1.2 Mise en place des procédures de contrôle interne

2 Former les agents à l'application du Manuel



3.1.2. Créer un archivage des pièces financières et comptables au sein de chaque DAF

3 Créer une unité d’archivage des pièces financières et comptables au sein de chaque DAF

3.1.2.1 Etude préalable des moyens et évaluation des besoins en formation

3.1 Etude préalable des moyens et évaluation des besoins en formation/ mise en place de l'unité d'archivage

3.1.3. Informatiser la gestion de la comptabilité- matières

4 Informatiser la gestion de la comptabilité matières (voir extrant 8 avec DGABE)

3.1.4. Améliorer la gestion prévisionnelle

5 Améliorer la gestion prévisionnelle

3.1.4..1. Elaboration de plans mensuels de dépenses au niveau des ordonnateurs et de plans de passation de marchés

5.1 Elaboration de plans mensuels de dépenses au niveau des ordonnateurs et de plans de passation de marchés

Axe 1-Extrant 8 : "La DGABE est plus apte à remplir ses missions"

3.1.7 Renforcer la Comptabilité- matières :

1 Renforcer la Comptabilité matières :

3.1.7.1 Relecture des textes en vue de leur simplification

1.1 Relecture des textes en vue de leur simplification

1.2 Formation des comptables matières

3.1.8 Informatiser la gestion de la comptabilité-matières :

2 Informatiser la gestion de la comptabilité matières

3.1.8.1 Développement d'un logiciel de gestion de la comptabilité- matières

2.1 Développement d'un logiciel de gestion de la comptabilité matières

3.1.8.2 Déploiement du logiciel dans les DAF

2.2 Déploiement du logiciel dans les DAF

2.3 Formation des utilisateurs du logiciel

3.1.9 Equiper la DGABE en véhicules, en matériels et outils informatiques

3 Equiper la DGABE en véhicules, en matériels et outils informatiques

Axe 1-Extrant 9 : "La qualité de service des administrateurs de crédits et les moyens matériels sont améliorés"

3.1.10 Organiser l'accueil des clients dans les DAF et assimilés:

1 Organiser l'accueil des clients dans les DAF et assimilés

3.1.5.1 Modification des textes 3.1.10.1 Aménagements de locaux

1.1 Aménagement des locaux

3.1.6 Renforcer les capacités des DAF :

3.1.6..1. Equipement des DAF en moyens matériels

2 Renforcer les capacités des DAF et assimilés

2.1 Identification des besoins de formation -approche du cadre logique, suivi-évaluation (voir act. 2.2 de l'extrant 3, axe 1).

2.2 Equipement des DAF en moyens matériels



Annexe 6 : Activités neutralisées par extrant

Axe 1 : Améliorer la qualité de préparation et d’exécution du budget

Axe/extrant Activité Libellé de l’activité Structure

responsable Etat d’avancement

Commen taire

A1-E4 1.5 Finalisation de l'étude sur les bénéfices, conditions préalables et risques de la PSOP (Paie Sans Ordonnancement Préalable)

DGB Activité jugée inutile par les personnes concernées NA

A1-E4 1.9 Examen par le Gouvernement des propositions du cadrage budgétaire (plafond) avant la lettre circulaire du MF par une communication verbale en Conseil des Ministres, PI-11 du PEFA.

DGB

Projet d'activité rejeté par la DGB car risque de conflit intra-gouvernemental en amont du processus. Contre-proposition des experts : proposer un débat gouvernemental du CBMT

NA en l'état

A1-E4 1.10 Communication des allocations budgétaires de l'Etat en faveur des collectivités décentralisées au cours du mois d'août de l'année n-1, PI-8 du PEFA.

DGB

compte tenu des modalités de transfert globalisé à l'ANICT, la responsabilité de cette activité incombe à l'ANICT

NA en l'état

Axe 2 : développer l’efficacité des administrations fiscales et financières


responsable Etat d’avancement Commentaire

A2-E1 4.1 Etude avec les banques DNTCP

Abandon pour non pertinence NA

A2-E1 6.1

Elaboration d'un support et d'un système de remontée hebdomadaire des informations avec AFRITAC

DNTCP

Non réalisé. Problématique en amont lié à la multiplication des EPA (Cadre légal, tutelle, etc.), doit faire l'objet d'un travail plus approfondi qui n'est pas du ressort de la seule DNTCP

NA à la seule DNTCP

A2-E3 2.3 Réalisation d'une étude pour évaluer l’impact des pénalités appliquées à la fraude fiscale, PI-14 du PEFA.

DGI

Action à reformuler selon la DGI : pénalités existantes mais non appliquées dans les faits Prévu en 2008. TDR non élaborés. Non réalisé en 2009.

NA




responsableEtat d’avancement Commentaire

A2-E4 1.4

Construction d'un Guichet Unique de dédouanement et d'immatriculation des véhicules

DGD

Le guichet unique est hébergé dans l'ancien siège de la DGD (près du marché) réhabilité en 2006, mais sa localisation n'est pas adaptée au trafic attendu de véhicules. Abandon du projet de construction au profit de celui de constituer un bureau principal pour brigade mobile et police de surveillance (programme de lutte contre la fraude douanière)

NA

A2-E7 1.5

Création d'une ligne verte aux niveaux central et régional pour l'information des usagers

DGD

tâche non encore exécutée. Perçu comme non prioritaire par les intéressés. Mais confusion possible sur l'objectif de cette ligne verte (information ou délation)

NA




A3-E1 1 Exécuter toutes les dépenses de fonctionnement et d'investissement inscrites au Budget de l'Etat selon les procédures nationales à l'exclusion de toute autre modalité

DGB

Cible implicite 100% des appuis extérieurs en AB? Signature d'Arrangements spécifiques ABS 2006-2007 mais traitement singularisé des ABS dans la Loi de finances, discutable.

NA

A3-E1 2 Adapter les procédures d'élaboration et d'exécution du budget de l'Etat aux exigences de l'appui budgétaire

DGB

les exigences de l'ABG se limitent à l'adoption des bonnes pratiques et à la réduction du risque fiduciaire.

NA

A3-E1 2.3 Evaluation et adaptation des procédures nationales

DGB NA

A3-E1 4.1 Modification des textes DGB

Pas de modification nécessaire

NA

A3-E2 2

Comptabiliser toutes les opérations financières et comptables au niveau du Trésor Public

DNTCP-DGB-DNCF-CAISFF-SC/CS-DGDP

formulation inadéquate. NA



Axe 4 Accroître l’efficacité et la transparence des procédures de passation des marchés publics



A4-E3 1.1

Etude de la répartition des responsabilités entre DGMP et autorité contractante.

DGMP

Etude sans objet. Traitée par article 108 du code et arrêté d'application : la DGMPDSP est membre de droit de la Commission de réception Les missions de contrôle et d'exécution sont fixées conjointement par l'autorité d'exécution et la DGMP. Précisées dans les cahiers des charges de chaque A/O.

NA

A4-E5 1.1

Mise en place d'un dispositif assurant la présence de ces clauses dans les conventions de financement.

DGMP-DGDP

2008, rejet de l'insertion de ces clauses dans les conventions du financement, car leur place est dans les DAO. Par ailleurs la préférence communautaire (UEMOA) s'applique aux entreprises régionales et non aux seules nationales

NA

Axe 5 : Renforcer la gouvernance et la transparence.



A5-E3 1.3 Etude de la création d'un statut des fonctions de contrôle et d'un corps unique de contrôleur.

CGSP Selon intéressés formulation étude inapproprié

NA

A5-E3 1.4 Révision des systèmes de motivation en cours CGSP idem ligne précédente NA

A5-E6 3

Centraliser tous les rapports de contrôle interne à la Section des Comptes (sur demande écrite de celle-ci au CGSP) et transmettre lesdits rapports au Parlement dans les délais conformément aux textes en vigueur pour examen, PI-21, PI-26, PI-28 du PEFA.

SC/CS

Seul le critère PI.21(i) concerne les rapports d'audit interne qui prescrit (pour une note A) que la SC/CS soit de tous les rapports d'audit interne. . Mais ceux-ci lui sont communiqués à sa demande dans le cadre de son programme de contrôle annuel. Non conforme aux textes en vigueurs pour lesquels cette tâche est remplie par le SGSP et non par la SC/CS

NA





A5-E7 2

Appliquer intégralement toutes les dispositions du règlement intérieur pour un meilleur examen de la loi de finances par l'AN, PI-27 du PEFA.

CF/AN

Application constante du RI par principe. Pertinence d'une activité mal définie associée à une note "B" du PEFA. pm Libellé de l'indicateur PEFA : Mesure dans laquelle les procédures du parlement sont bien établies et respectées Explication résumée du PEFA : l’Assemblée nationale a fait élaborer et a approuvé un règlement intérieur pour l’examen des projets de lois de finances (document disponible). Le respect du règlement est souligné par tous les membres rencontrés de la commission des Finances et du Plan de l’Assemblée nationale. La mission considère que le règlement est appliqué, au moins pour ses principales dispositions. Mais il n’a pas été possible d’établir la stricte application de toutes les dispositions. (preuve de la non application non apportée par l'étude PEFA) Pm selon : la note A était obtenue si les procédures avaient été "fermement établies et respectées"

NA

A5-E8 1.1 Contrôle de l'application des dispositions relatives à la comptabilité matières

CGSP Activité ordinaire sans rapport avec l'objet de l'action

NA

A5-E11 2 Faire assurer le contrôle a posteriori des marchés publics par les structures de contrôle existantes.

IF-CARFIP Activité ordinaire des structures de contrôle

NA





A5-E13 3.2

Visa préalable du CF conformément au planning des ressources disponibles après le contrôle de la disponibilité des crédits, PI-20 du PEFA.

DNCF

"Imposé par CARFIP au CF" Met en exergue le conflit entre le respect des procédures nationales et des normes UEMOA avec une vision anglo-saxonne des bonnes pratiques. Interprétation inadaptée de la conclusion du PEFA, car le rapprochement avec les données issues du Trésor n'est pas du ressort du CF

NA en l'état actuel de la législation

A5-E13 3.3

Extension du contrôle financier aux dépenses financées par des ressources extérieures.

DNCF

Non réalisé. Si AB, respect des procédures nationales car ressources intériorisées. Pour les approches projet sans objet car lié aux législations et procédures des bailleurs.

NA



Annexe 7 : Analyse d’un échantillon de pièces justifiant la réalisation des actions/activités – année 2008

Activité Structure Pièces justificatives fournies Appréciation Mise en place d’un manuel de procédures interne/ adoption

DGB

Manuel de procédures de la DGB Conforme

Adaptation des cycles au calendrier de préparation du budget

DGB

Rapport des modalités de mise en œuvre du programme pluriannuel d’appui budgétaire n°2 au CSCRP de la Commission Européenne/Mali dans le cadre du Xème FED

Insuffisant

Mise en place d’un programme de formation continue (approche du cadre logique, suivi évaluation

DGB

Calendrier des ateliers de formation à l’approche du cadre logique

Conforme mais incomplet

Réalisation d’une étude pour le renforcement de la déconcentration financière/mise en œuvre des recommandations de l’étude

DGB

Budget d’Etat 2009 faisant ressortir la progression de la part du budget d’Etat aux services déconcentrés

Insuffisant. Pas de rapport d’étude

Présentation des dépenses classées par fonction dans les lois de règlement conformément à la nomenclature selon laquelle le budget a été préparé et voté

DGB

Situation d’exécution du budget à la date du 31/12/2007

Incomplet.

Formation continue des acteurs de la gestion budgétaire à la nouvelle nomenclature budgétaire et aux techniques d’élaboration et de suivi des budgets programmes

DGB

Guide méthodologique à l’élaboration et l’évaluation des budgets programmes du Mali

Insuffisant. Rien ne montre que la formation se fera



Activité Structure Pièces justificatives fournies Appréciation Etude préalable des moyens et évaluation des besoins en formation (archivage)

DGB

Lettre du DGB informant le Coordonnateur de la CARFIP de l’étude d’évaluation des besoins de construction ou d’aménagement et de l’étude diagnostique des besoins d’organisation des services d’archives et demande leur inscription dans le projet de budget 2009.

Insuffisant. Pas de rapport d’études

Développement d’un logiciel de gestion de la comptabilité matières

DGABE

Lettre du Ministre des Finances transmettant à l’AGETIC et au CGSP le projet de TDR relatif à l’élaboration d’un logiciel de gestion de la comptabilité matières

Conforme mais insuffisant

Equiper la DGABE en véhicules, matériels et outils informatiques

DGABE

Bordereaux de livraison n° 00480 et 0049/08 et bons d’achat accompagnés de factures pro forma de matériels informatiques

Conformes mais incomplets

Aménagement des locaux

DAF/MF

Etat des ressources affectées en 2008 aux DAF pour l’aménagement des locaux. Le DGB envoie au Coordonnateur des devis estimatifs pour prise en charge

Non satisfaisant

Elaboration d’un manuel de procédures en contrôle interne

DNTCP

Guide sur le contrôle interne de la RGD

Conforme

Formation des agents

DNTCP

Rapport de vérification systématique de la gestion de l’agent comptable et des régisseurs de recettes et d’avances du Laboratoire National de la Santé pour la période 2006-2008. Lettre du DNTCP du 4 août 2008 au DG de l’Hôpital Universitaire de Kati pour application des recommandations de la mission de vérification systématique de la régie d’avances de l’Hôpital Universitaire de Kati. Rapport de la session de formation des agents de la PGT, de la RGD et de l’ACCT à l’Arrêté des écritures comptables.

Conforme

Mise en place d’un outil de consultation des comptes publics

DNTCP

Lettre du DNTCP du 26/02/2009 demandant au DAF/MF le règlement sur le dépôt du 31/12/07 du marché 1431/DGMP2007

Entaché d’anomalies

Elaboration d’un support et d’un système de remontée hebdomadaire des informations avec AFRTAC

DNTCP

Rapport du FMI sur les mesures prioritaires pour l’amélioration de la gestion budgétaire

Conforme

Production d’un rapport financier analytique des opérations des collectivités territoriales

DNTCP

Rapport d’étape sur la gestion 2007 des receveurs municipaux (décembre 2008) Rapport annuel sur le budget 2007 Etablissements Publics

Partiellement conforme Incomplet



Activité Structure Pièces justificatives fournies Appréciation Renforcer le parc informatique

DNTCP

Bordereaux de livraison (U.N.TEL) n°091BL2008/12 du20/12/08 de matériels informatiques à la DNTCP. Bordereaux de livraison (CFAO TECHNOLOGIES) en 2009. PV de Réception en 2009 de matériels informatiques DAO pour fourniture et installation d’équipements informatiques et logiciels pour la DNTCP

Entaché d’anomalies

Régularisation obligatoire des comptes d’attente et d’avances au moins dans les deux premiers mois de l’année n+1

DNTCP

Instruction n°001du 29 octobre 2007 du DNTCP relative à la production périodique des états comptables et financiers des opérations du Trésor

Conforme

Formation des utilisateurs

DNTC

Décisions n°229 et 230 du MF du 27 mai 2008 relatives à l’évaluation de la formation Liste des participants à la session de formation

Conforme

Equipement de 31 recettes perceptions (véhicules, motos, matériels et mobiliers

DNTCP

BL numéros 09083, 09087, 09081du 23/09/08 de véhicules objet du marché 0626DGMP/2008. bordereaux d’affectation de motos aux Trésoreries Régionales. Note technique soumettant à l’appréciation du MF un projet de marché pour fourniture de motos de liaison pour le compte de la DNTCP. Arrêté n°-3235/MF-SG du 18 novembre 2008 relatif au marché de fourniture de 8 véhicules 4x4Pick up aux Trésoreries Régionales

Partiellement conforme Dossier incomplet

Modernisation du processus d’élaboration des politiques fiscales

DGI

Rapport d’état des lieux en vue au renforcement de l’unité de politique fiscale

Partiellement conforme

Mise en œuvre des reformes adoptées

DGI Liste des sites retenus pour l’installation des machines à timbrer


Amélioration de la qualité des émissions et augmentation des recettes liées au recouvrement

DGI

Situation des recouvrements au 31/12/08

Conforme

Recensement des contribuables œuvrant dans le secteur de l’économie informelle

DGI

Etat statistique des contribuables immatriculés par centre des impôts

Conforme

Construction du bureau national des produits pétroliers

DGD Marchés acquis Insuffisant



Activité Structure Pièces justificatives fournies Appréciation Construction des bureaux de Kita, Kourémalé, Nara, Kati et Sébénicoro

DGD

Marché acquis Insuffisant

Acquisition de ponts bascules, de motos et véhicules 4x4

DGD Marchés acquis. Insuffisant. pas de preuves

probantes de l’exécution desdits marchés

Suivi du secteur minier

DNDC

Rapport de synthèse de mission de sensibilisation et de suivi du secteur minier à Kayes sur les sites de Loulou, Tabacoto, Sadiola et Yatela Lettre au DNGM pour annoncer le suivi du secteur minier comme activité permanente de la DNDC. Lettre du DNDC informant les DRDC de l’organisation d’une formation des agents aux techniques de dessin assisté par ordinateur. Rapport de séminaire de formation en initiation de 20 agents en informatique en juillet 2008.


Formation des agents sur les textes usuels (Code domanial et foncier, CGI, Code minier, etc.)

DNDC

Rapport de formation des cadres de la DNDC aux textes usuels de la fiscalité minière du 30 juin au 4 juillet 2008. Lettre du DNDC informant sur l’organisation d’une formation des agents aux textes usuels de la fiscalité minière 10 au 14 novembre 2008.


Mise en place des mécanismes d’écoute des contribuables

DGI Analyse du contenu des boîtes à suggestion des centres des impôts dans le district de Bamako

Conforme

Adaptation des services aux besoins et attentes des contribuables

DGI

Recueil des normes de services aux usagers de la DGI Progression de la validation des procédures Recueil de services à la clientèle

Conforme

Conception des supports d’informations précises et fiables pour les contribuables (régions)

DGI

Revue IMPOT-COM numéros 10, 11, 12

Conforme

Publication régulière du Bulletin Officiel de la Douane

DGD

Journal « la revue des Douanes » Partiellement satisfaisant. Les pièces ne concernent que la revue des Douanes mais pas le bulletin officiel

Informatisation des DRI de Kayes, Koulikoro, Ségou, Sikasso et leurs principaux centres et dotation des autres centres en équipements informatiques

DGI

Bilan d’alimentation de l’intranet à la date du 26 février 2008

Insuffisant. Aucune preuve venant de L’AGETIC ne l’atteste



Activité Structure Pièces justificatives fournies Appréciation Exécuter toutes les dépenses de fonctionnement et d’investissement inscrites de l’Etat selon les procédures nationales à l’exclusion de toute autre modalité

DGB

Etat des appuis budgétaires Probant

Formation continue des magistrats 2006-2009 (dont certains dans les organismes de la sous région)

SC/CS

Deux états pour avance de frais de mission à 2 participants à un séminaire de formation à l’étranger

Insuffisant. Un état de paiement ne peut constituer une preuve de la participation au séminaire

Aménagement des locaux et équipements de la Section des Comptes de la Cour Suprême

SC/CS

Ordres de mouvement pour mise en consommation d’une batterie de véhicule Facture pour fourniture de moquettes, pose de moquette…

Insuffisant. Le bénéficiaire des travaux et achats n’est pas spécifié eu sein de la Cour suprême. La nature des activités est sans rapport avec l’objet



Annexe 8 : Financement du PAGAM/GFP



Annexe 9 : Termes de références de la mission d’évaluation

TERMES DE REFERENCE

EVALUATION DE LA MISE EN OEUVRE DU PAGAM/GFP SUR LA PERIODE 2006-2008

1. CONTEXTE ET JUSTIFICATION :

Le Gouvernement du Mali a réalisé entre novembre 2004 et février 2005 une synthèse des diagnostics sur la gestion des finances publiques du Mali. Ce travail a conduit à l’élaboration d’un Plan d'Action Gouvernemental d'Amélioration/de Modernisation de la Gestion des Finances Publiques (PAGAM/GFP) qui a été adopté par le Conseil des Ministres du 20 avril 2005. Le PAGAM/GFP constitue le volet « Finances Publiques » du Programme de Développement Institutionnel (PDI), qui s’inscrit lui-même dans le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP). Le PAGAM/GFP contribue ainsi à la mise en œuvre du CSLP par la réalisation, (i) d’actions transversales prévues dans le PDI pour l’ensemble des Administrations ainsi que (ii) d’actions spécifiques « Finances Publiques » du PDI. Pour donner au PAGAM/GFP une meilleure lisibilité, un Cadre Logique a été élaboré en 2006. Ce Cadre Logique regroupe les neuf thèmes du Plan d’action en cinq axes : (i) Améliorer la qualité de préparation et d’exécution du Budget ; (ii) Développer l’efficacité des administrations fiscales et financières ; (iii) Intégrer les financements extérieurs aux procédures budgétaires nationales ; (iv) Accroître l’efficacité et la transparence des procédures de passation des marchés publics et (v) Renforcer la gouvernance et la transparence.

L’objectif du PAGAM/GFP était d’amener à l’horizon 2009, les systèmes de gestion et de contrôle des Finances Publiques du Mali à un niveau de fiabilité qui les qualifie pour une certification internationale. Il vise outre l’amélioration de l’existant (efficience, renforcement), la modernisation de la gestion des finances publiques et retient comme principes, la gestion axée sur les résultats et la recherche de la transparence.

Pour la mise en œuvre du plan, il a été mis en place un dispositif institutionnel comprenant :

1- un Comité Technique : chargé du pilotage et du suivi de la mise en œuvre du Plan d’action ; 2- un Secrétariat Technique assuré par la Cellule d’Appui à la Réforme des Finances Publiques (CARFIP), chargée d’animer et de coordonner toutes les activités se rapportant à la politique de réforme des finances publiques.



Le cadre du suivi / évaluation du PAGAM/GFP repose sur trois éléments :

- le suivi du PAGAM/GFP s’exécute par son Comité Technique trois fois par an sur la base de rapports de suivi trimestriels et de rapport d’évaluation annuel préparés par la Cellule d’Appui à la Réforme des Finances Publiques (CARFIP). Un premier rapport a été préparé au titre de 2006 et trois rapports trimestriels, en 2007. Le rapport d’évaluation de 2007 a été examiné en février 2008. L’examen par le Comité Technique du rapport de mise en œuvre du PAGAM/GFP au titre du 3ème trimestre 2008 a eu lieu le 03 février 2009. - l’évaluation du PAGAM / GFP : à travers l’évaluation de la performance de la gestion des finances publiques sur la base du PEFA (durée 2 à 3 ans). - un cadre de mesure du rendement préparé par la CARFIP permet d’apprécier grâce à des indicateurs chiffrés, la performance de la gestion des finances publiques.

La mise en œuvre du PAGAM/GFP, démarré en 2006, s’effectue de manière satisfaisante malgré certains retards, ce qui ressort des observations des PTFs sur les résultats des Plans Opérationnels (PO) 2006 et 2007, avec des marges importantes de progrès dans les domaines du contrôle budgétaire, le suivi de l’exécution budgétaire. Il existe de nombreux défis dans la modernisation et la transparence de la gestion axée sur les résultats des finances publiques.

Le Gouvernement et les PTFs estiment, que le processus de revues annuelles devrait être complété par une évaluation externe : (i) des résultats qualitatifs de la mise en œuvre du PAGAM/GFP (ii) du contenu de l’opérationnalité et de la pertinence du programme lui-même (iii) de l’opérationnalité et de la pertinence de ses dispositifs de pilotage, de suivi – infra annuel et d’évaluation annuelle.

Vu le grand nombre d’actions prévues dans le PAGAM/GFP, une évaluation externe entre les exercices triennaux PEFA fera un point de mesure plus exacte et plus précise de la mise en œuvre du PAGAM/GFP.

Cette évaluation devrait aussi fournir les éléments de réflexion pour la suite du programme de réforme de la gestion des finances publiques après la fin du PAGAM/GFP prévue en 2009, étant entendu que la préparation de la phase 2 du PAGAM/GFP fera l’objet de termes de référence spécifiques et qu’elle aura lieu après la validation du rapport d’évaluation de la phase 1, objet des présents termes de référence, et l’identification de la suite du programme par toutes les parties prenantes (Gouvernement et Partenaires).

2. OBJECTIFS DE LA MISSION : L’objectif général est de porter une appréciation sur la conception et la mise en œuvre du PAGAM / GFP selon les cinq critères d’évaluation suivants : la pertinence, l’efficacité, l’efficience, l’impact et la soutenabilité. Elle devrait fournir également des éléments de réflexion pour la suite du programme de réformes après la fin de cette première phase.



Les objectifs spécifiques sont de :

procéder à la revue de la conception et de la réalisation des activités et extrants, analyser les résultats atteints par : - la contribution des actions mises en œuvre à l’amélioration de la gestion des finances publiques ; - la portée des actions réalisées par extrant sur l’atteinte des objectifs spécifiques du PAGAM/GFP ; - l’interprétation des résultats en faisant l’analyse des indicateurs de rendement et l’état de cibles établies ; analyser les modes de financement du PAGAM depuis ses débuts (financement

intérieur/extérieur, ABS) et proposer des scénarii de financement pour l’avenir, en soupesant leurs implications respectives, notamment en termes d’appropriation par le Gouvernement et d’harmonisation de l’aide ;

à partir des résultats de l’évaluation de la phase 1, faire des recommandations pour la deuxième phase du PAGAM / GFP

3. MANDAT DU CONSULTANT :

L’évaluation de l’avancement de la mise en œuvre du plan d’action repose sur l’évaluation détaillée des actions. Pour obtenir une évaluation globale, il est indispensable de tenir compte de l’extrême différenciation des actions en termes d’importance pour la réforme des finances publiques et en termes de lourdeur de la tâche à accomplir pour les réaliser.

Dans le cadre de l’évaluation de la mise en œuvre du plan d’action sur la période 2006 – 2008, les actions suivantes doivent être menées :

- Analyser l’adéquation, l’exhaustivité et la pertinence du PAGAM/GFP avec les problèmes à résoudre à deux moments donnés : lors de sa conception et lors de l’évaluation actuelle. Ceci inclut l’adéquation du cadre logique actuel, du cadre de mesure de rendement, des documents de programme et du chiffrage prévisionnel du budget

- Faire un état des faiblesses et points forts globaux au niveau de la conception du PAGAM/GFP ;

- Faire un état des résultats obtenus en fonction des résultats attendus ainsi que des attentes en matière de performance ou des effets prévus pour la période visée pour l’évaluation :

- Etablir une liste complète de l’état d’avancement des activités (activités abandonnées, modifiées, en cours de réalisation, reportées et achevées). Analyser le respect des échéances fixées dans le PAGAM / GFP

- Vérifier la conformité, la pertinence, la durabilité et l’impact des activités achevées.

- Mesurer les écarts entre les prévisions et les réalisations en termes d’activités et en termes d’impacts,

- Identifier les principales contraintes et insuffisances rencontrées dans la mise en œuvre du PAGAM/GFP Evaluer le coût global des activités



achevées et leur adéquation par rapport aux résultats obtenus ainsi que la qualité de la programmation du budget ;

- Apprécier le cadre institutionnel et le processus de suivi du PAGAM / GFP notamment par rapport à (i) l’adéquation du dispositif de coordination interne et du dispositif de coordination avec les PTFs (ii) l’adéquation du dispositif de suivi infra annuel et d’évaluation annuelle ainsi que des documents y afférents.

- Analyser l’impact réel du PAGAM / GFP sur l’amélioration de la gestion

des finances publiques, notamment par rapport aux dysfonctionnements identifiés dans les différents diagnostics.

- Formuler en s’appuyant sur l’évaluation des résultats atteints en 2008, une vision prospective de réformes des finances publiques comportant des recommandations notamment par rapport aux aspects suivants :

- Les attentes et les nouveaux défis du Gouvernement en matière de gestion des finances publiques ;

- L’examen de la pertinence d’avancer plus rapidement vers la gestion axée sur les résultats plutôt que de consolider seulement les améliorations réalisées dans le cadre de la première phase du PAGAM/GFP,

- Les aspects supplémentaires à prendre en compte dans un nouveau programme en fonction de l’analyse de l’exhaustivité de celui en cours,

- Les conclusions relatives à l’amélioration du dispositif de coordination de suivi et d’évaluation,

- Des mesures concernant l’amélioration de l’efficacité de mise en œuvre. - L’opportunité d’évoluer vers un programme sectoriel.

4. RESULTATS ATTENDUS :

Rapport d’évaluation de la mise en œuvre du PAGAM/GFP pour la période 2006-2008 conformément au mandat indiqué aux points 2 et 3 ci – dessus. Le rapport renseignera, entre autres, les aspects suivants: Degré de mise en œuvre effectif des réformes prévues

État actuel Appréciation

Dispositif de Suivi / Analyse du cadre institutionnel État actuel Appréciation

Allocation des ressources / Mode de financement État actuel, Appréciation

Recommandations par ordre de priorités Rapport de validation des résultats d’évaluation par les parties prenantes du PAGAM/GFP.



5. ORGANISATION DE LA MISSION : Le processus complet se déroulera sur la période de Mars à mi Avril 2009 et démarrera au plus tard début mars 2009. Il comprendra :

1. la mission de terrain (28 jours) qui constituera à l’évaluation du PAGAM/GFP selon les critères et normes internationaux et relatifs au Cadre de mesure de rendement de la gestion des finances publiques et qui débutera par une présentation, par le Chef de mission, du plan de travail et du phasage de la mission. 2. la remise du rapport provisoire, pourra intervenir vers le 10 avril 2009, 3. un atelier de restitution (2 jours) prévu pour mi - avril 2009 au plus tard et dont l’objectif sera de présenter et valider les résultats de l’évaluation ; il sera organisé avec la participation du Chef de mission et du consultant national, 4. l’adoption du rapport définitif aura lieu dans la dernière décade du mois du mois d’avril 2009.

6. COMPOSITION DE L’EQUIPE ET PROFIL DES CONSULTANTS :

La mission sera composée de deux (2) consultants internationaux et d’un (1) consultant national.

Le Chef de mission, expert international en finances publiques, devra avoir un minimum de 15 années d’expérience probante (cumulée) en la matière avec la connaissance de haut niveau de la gestion des finances publiques au niveau international et en particulier de l’UEMOA. Doté d’une connaissance approfondie bien que transversale des systèmes de gestion de finances publiques, il devra être capable d’appréhender l’importance relative de l’intégralité des composantes à examiner, de leurs synergies et des problématiques connexes. Premier garant de la qualité de l’exercice, il devra avoir une expérience avérée en matière d’évaluation de la gestion des finances publiques.

Afin de se forger une opinion, le Chef de mission bénéficiera de l’appui d’un (1) expert international et d’un (1) expert national qui fournira, chacun dans son domaine de compétence ciblé, l’expertise spécifique nécessaire.

Un deuxième consultant, expert international en finances publiques/gestion des dépenses publiques, devra avoir un minimum de 10 années d’expérience cumulée probante en matière de comptabilité publique et/ou de marchés publics. Un consultant local en finances publiques, devra avoir un minimum de dix (10) années d’expérience cumulée probante au Mali en matière de gestion des finances publiques. Doté d’une connaissance approfondie du système de gestion des finances publiques au Mali, mais aussi des structures financières tant centrales que déconcentrées, il apportera une forte valeur ajoutée à la mission par sa connaissance du terrain et sa parfaite maîtrise des rouages de l’administration financière locale, ainsi que des acteurs qui les font tourner. Il est facilitateur pour l’obtention des contacts et garant du bon déroulement de la mission du terrain, et la préparation et l’exécution de l’atelier de restitution.

Tous les consultants devront impérativement avoir une bonne maîtrise orale et écrite de la langue française.