le 31 janvier 2011 - all documents | the world...
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Rapport N° 53222-ML
Mali : Filets sociaux Le 31 janvier 2011 Département du Développement Humain Secteur Protection Sociale Région Afrique
Document de la Banque mondiale
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EXERCICE FISCAL PUBLIC Du 1er janvier au 31 décembre
ÉQUIVALENTS MONÉTAIRES
Devise : Franc CFA (francs CFA) (au 31 octobre 2009)
1 dollar EU : 441,89 francs CFA
POIDS ET MESURES Système métrique
ABRÉVIATIONS ET ACRONYMES
ABG Aide budgétaire générale ABS Aide budgétaire sectorielle ACI Agence de cessions immobilières ACF Action contre la faim ACT Thérapie combinée à base d'artémisinine ADS Agence de développement social AEH Analyse économique et de l’habitat AFD Agence française de développement AGSP Ambassador’s Girls’ Scholarship Program (Programme de bourses scolaires
principalement destinées aux filles) AMADER Agence malienne pour le développement de l'énergie domestique et de l'électrification
rurale AMO Assurance maladie obligatoire APEJ Agence pour la promotion de l’emploi des jeunes ART Thérapie antirétrovirale BAD Banque africaine de développement BIT Bureau international du travail BMS Banque malienne de solidarité BP Balance des paiements BVG Bureau du Vérificateur général CAGCD Coordination des associations et groupements de commerçants détaillants CCA-ONG Conseil de concertation et d’appui aux ONG CDMT Cadre des dépenses à moyen terme CFAF Franc CFA CGA Centre de gestion agréé CGC Comité de gestion communal IEG Modèle informatisé d'équilibre général CGS Comité de gestion scolaire CGSP Contrôle général des services publics CILSS Comité permanent inter-états de lutte contre la sécheresse dans le Sahel CNDIFE Centre national de Documentation et d’Information sur la femme et l’enfant CNS Commission nationale de Secours IPC Indice des prix à la consommation CPIA Country Policy and Institutional Assessment (Évaluation Institutionnelle et de la
Politique du Pays) CPS Cellule de planification et de la statistique CRDI Centre de recherche pour le développement international CRS Catholic Relief Services (Secours catholique) CSA Commissariat à la sécurité alimentaire CSB Corn Soya Blend (Mélange maïs et soya)
CSCRP Cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté CTCPSA Comité technique de coordination de la politique de sécurité alimentaire DAF Direction administrative et financière DFID United Kingdom’s Department for International Development (Département pour le
développement international du Royaume Uni) DGB Direction générale du budget DGCOOP Direction générale de la coopération DNCC Direction nationale du commerce et de la concurrence DNDS Direction nationale du développement social DNEB Direction nationale de l’éducation de base DNPSES Direction nationale de la protection sociale et de l’économie solidaire DNSI Direction nationale de la statistique et de l’informatique CE Commission européenne ECHO European Commission Humanitarian Office (Bureau humanitaire de la Commission
européenne) CEDEAO Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest ELIM Enquête légère intégrée auprès des ménages EMEP Enquête malienne d’évaluation de la pauvreté EDS Étude démographique et sanitaire FAD Fonds africain de développement FNEJ Fonds national pour l’emploi des jeunes FSA Fonds de sécurité alimentaire FSN Fonds de solidarité nationale ABG Aide budgétaire globale GDL Le Grand-duché du Luxembourg DSRPG Plan stratégique de croissance et de réduction de la pauvreté du gouvernement GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (coopération technique
allemande) HKI Helen Keller International IDA International Development Association (Association internationale pour le
développement) IERGG-MA Institut d’études et de recherche en géronto-gériatrie/Maison des aînés FMI Fonds monétaire international INRSP Institut national de recherche en santé publique IRD Institut de recherche pour le développement S&E Suivi et évaluation MATCL Ministère de l'Administration territoriale et des Collectivités locales MDSSPA Ministère du Développement social, de la Solidarité et des Personnes âgées MEALN Ministère de l'Éducation, de l'Alphabétisation et des Langues nationales MEF Ministère de l’Économie et des Finances MEFP Ministère de l’Emploi et de la Formation professionnelle MESSRS Ministère des Enseignements secondaire, supérieur et de la Recherche Scientifique MIIC Ministère de l'Industrie, des Investissements et du Commerce MLAFU Ministère du Logement, des Affaires foncières et de l'Urbanisme MA Ministère de l’Agriculture MF Ministère des Finances MPFEF Ministère de la Promotion de la femme, de l'Enfant et de la Famille MS Ministère de la Santé MSF Médecins sans frontières NCF Vivres contre formation NCT Vivres contre travail OCDE Organisation de coopération et développement économiques ODHD Observatoire du développement humain durable ODI Overseas Development Institute (Institut de développement d’outremer)
OEV Orphelins et autres enfants vulnérables OFDA Office of United States Foreign Disaster Assistance (bureau américain d’assistance en
cas de catastrophes à l’étranger) ONGI Organisation non gouvernementale internationale OMD Objectifs du Millénaire pour le développement OMH Office malien de l’habitat OMS Organisation mondiale de la santé ONG Organisation non gouvernementale OPAM Office des produits agricoles du Mali PAM Programme alimentaire mondial PPTE Pays pauvres très endettés P4P Purchase for Progress (Acheter pour le progrès) PC Prélèvement communautaire (de la CEDEAO) PCS Prélèvement communautaire de solidarité (de l'UEMOA) PDDSS Plan décennal de développement social et sanitaire PDES Programme pour le développement économique et social PEFA Dépenses publiques et responsabilité financière (Public Expenditure and Financial
Accountability) PEJHIMO Projet d’emploi des jeunes à travers une approche HIMO PIB Produit intérieur brut PILE Projet d’initiatives locales pour l’emploi PNB Produit national brut PNPS Politique nationale de protection sociale PPM Pharmacie populaire du Mali PRODESS Programme de développement sanitaire et social PROMIIER Programme multisectoriel d’investissements intensifs à fort coefficient d’emploi en
milieu rural PRSP Cadre stratégique de réduction de la pauvreté RAMED Régime d’assistance médicale RBC Réhabilitation à base communautaire RNB Revenu national Brut RS Redevance statistique SAP Système d’alerte précoce SCAP Stratégie commune d’assistance pays SCCS Section des comptes de la Cours suprême SHA Secrétariat à l’harmonisation de l’aide SIDA Syndrome d'immunodéficience acquise SIE Stock d’intervention de l’État SNS Stock national de sécurité ASS Afrique subsaharienne TMC Transfert monétaire conditionnel TB Tuberculose TB-DOTS Tuberculosis Direct Observed Therapy Short-Term (Observation de la thérapie directe
anti tuberculose à court terme) TVA Taxe sur la valeur ajoutée UCW Understanding Children’s Work (Approche compréhensive du travail des enfants) UEMOA Union économique et monétaire ouest-africaine UNICEF United Nations Children’s Fund (Fonds des Nations Unies pour l’enfance) USAID United States Agency for International Development (Agence des États Unis pour le
développement international) VIH Virus de l'immunodéficience humaine
Vice-Président : Obiageli K. Ezekwesili Directeur des Opérations faisant fonction : Mary K. Hollifield
Représentant Résident : Ousmane Diagana Directeur secteur : Ritva S. Reinikka
Responsable Secteur : Lynne D. Sherburne-Benz Chef de Projet : Setareh Razmara
REMERCIEMENTS
Ce rapport a été préparé par l’équipe dont les membres sont les suivants : Cécile Cherrier (consultante) ; Carlo del Ninno (AFTSP, économiste senior), Claire Harasty (économiste de la pauvreté, AFTP4), Pascale Kervyn (économiste senior), Dominique van de Walle (économiste principal, PRMGE), et Setareh Razmara (AFTSP, spécialiste principale en protection sociale, chargée du projet). L’équipe a bénéficié des contributions de Birama Diakité (consultant local) sur des programmes choisis de filets sociaux. Le rapport s’appuie sur des documents contextuels récents sur la pauvreté au Mali. Les paires critiques se composaient de John Elder (spécialiste principal de la protection sociale, HDNSP) et de Kathleen Beegle (économiste senior, DECRG). Darcy Gallucio a apporté un appui éditorial précieux et a révisé le document. Le soutien administratif a été fourni par Fatoumata Sidibé (assistante d’équipe, AFMML), Josiane Luchmun (assistante programme, AFTSP) et Ana Lukau (assistante, AFTSP).
Des conseils et propositions très précieux ont été fournis par : Haidara Ousmane Diadiè (spécialiste en santé, AFTHE), Ousmane Diagana (représentant résident, AFMML), Lynne Sherburne Benz (manager sectoriel de la protection sociale, AFTSP), Sybille Crystal (chargée senior des opérations, AFCSN), Dominique van de Walle (économiste principal, PRMGE), Quy-Toan Do (économiste senior, DECPI), Kalanidhi Subbarao (spécialiste principal de la protection sociale, SASHD), Verdon Staines (économiste senior, AFTSP), Azedine Ouerghi (économiste principal, AFTSP) et Clara Ana Coutinho de Sousa (économiste senior, AFTP4).
En vue d’élaborer ce rapport, l’équipe a étroitement travaillé avec ses homologues du gouvernement aussi bien que d’autres Partenaires au développement (particulièrement l’UNICEF, le PAM, le BIT et la CE). Nos profondes gratitudes vont à nos homologues des équipes maliennes du ministère de l’Économie, du CSLP, du ministère de l’Éducation et du ministère de la Santé pour leurs précieuses contributions. L’équipe aimerait particulièrement remercier M. Sékouba Diarra (coordinateur, CSLP), Mme Lansry Nana Yaya Haïdara (commissaire à la sécurité alimentaire, CSA), M. Abdoulaye Touré (DGB, MEF), Ousmane Samaké (directeur de la division DH, CSLP), M. Adama Barry (conseiller, CSLP) et M. Koulou Fané (ministère du Développement social, de la Solidarité et des Personnes âgées).
Lors d’une réunion organisée à Bamako en décembre 2009, les résultats préliminaires du rapport ont été présentés aux représentants du Gouvernement ainsi qu’aux partenaires au développement et ONG, qui ont fait de précieux commentaires. Il y eut un consensus autour des recommandations et messages stratégiques du rapport pendant la mission du mois d’avril, lorsque l’équipe de la banque a également présenté les conclusions du rapport à l’atelier national sur la protection sociale. Celui-ci a constitué une excellente occasion de diffuser les conclusions du rapport au sein des ministères des secteurs concernés (départements centraux et locaux de l’éducation, la santé, l’agriculture, le développement social, etc.) ainsi que de toute une série de parties intéressées (collectivités locales, ONG) et de partenaires au développement (UNICEF, PAM, OIT, UE). Au cours de ces discussions, un plan d’action préliminaire pour le développement d’un système de protection sociale comprenant un filet social efficace a été élaboré par le gouvernement en étroite collaboration avec les partenaires techniques et financiers. Le plan d’action proposé dans ce rapport pour le développement de filets sociaux tient compte du plan d’action du gouvernement ainsi que des débats.
TABLE DES MATIÈRES
RÉSUMÉ ANALYIQUE ..................................................................................................................................................... I
CHAPITRE I : INTRODUCTION ................................................................................................................................... 1 A. CONTEXTE ET JUSTIFICATION ............................................................................................................................................... 1 B. DÉFINITION DES « FILETS SOCIAUX » UTILISÉE DANS CE RAPPORT ............................................................................... 2 C. STRUCTURE DU RAPPORT ...................................................................................................................................................... 6
CHAPITRE II : PAUVRETÉ ET VULNÉRABILITÉ AU MALI ................................................................................. 7 A. CROISSANCE ET RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ .................................................................................................................. 7 B. RÉSULTATS DU DÉVELOPPEMENT HUMAIN ..................................................................................................................... 11 C. PAUVRETÉ, CHOCS ET VULNÉRABILITÉ ............................................................................................................................ 16 D. AMPLEUR DE LA PAUVRETÉ ET COÛT À PAYER POUR UNE DIFFÉRENCE SIGNIFICATIVE .......................................... 26 E. RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ............................................................................................................................................... 28
CHAPITRE III : APERÇU GÉNÉRAL DE L’ACTUEL SYSTÈME DE FILETS SOCIAUX ............................... 30 A. RÉPONSES DE LA POLITIQUE PUBLIQUE À LA PAUVRETÉ ET À LA VULNÉRABILITÉ .................................................. 30 B. CADRE STRATÉGIQUE DES FILETS SOCIAUX ..................................................................................................................... 42 C. CADRE INSTITUTIONNEL DES FILETS SOCIAUX ............................................................................................................... 46 D. LES RESSOURCES FINANCIÈRES ALLOUÉES AUX FILETS SOCIAUX ................................................................................. 49 E. RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ............................................................................................................................................... 54
CHAPITRE IV : EXAMEN DES PROGRAMMES INDIVIDUELS ACTUELS DE FILETS SOCIAUX .............. 56 A. TRANSFERTS MONÉTAIRES ET QUASI-MONÉTAIRES ...................................................................................................... 56 B. TRANSFERTS ALIMENTAIRES ............................................................................................................................................. 62 C. SUBVENTIONS UNIVERSELLES : EXEMPTIONS DES TAXES ET DROITS SUR LES PRODUITS ALIMENTAIRES ............ 73 D. TRAVAUX PUBLICS À HAUTE INTENSITÉ DE MAIN D’ŒUVRE ........................................................................................ 76 E. EXEMPTIONS DES FRAIS MÉDICAUX .................................................................................................................................. 81 F. RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ............................................................................................................................................... 85
CHAPITRE V : FAISABILITÉ FINANCIÈRE DE L’EXPANSION DU SYSTÈME DE FILETS SOCIAUX...... 87 A. ESTIMATIONS DES COÛTS D’UNE EXPANSION ÉVOLUTIVE DU SYSTÈME ..................................................................... 87 B. OPTIONS D’AUGMENTER LES BUDGETS DES FILETS SOCIAUX ....................................................................................... 90 C. RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS ............................................................................................................................................... 96
CHAPITRE VI : RECOMMANDATIONS POUR UN SYSTÈME DE FILETS SOCIAUX PLUS EFFICACES . 99 A. RENFORCER LES CADRES STRATÉGIQUE, INSTITUTIONNEL ET FINANCIER DE L’ENSEMBLE DE LA PROTECTION
SOCIALE, Y COMPRIS LES FILETS SOCIAUX ........................................................................................................... 100 B. AMÉLIORER L’EFFICACITÉ DES INSTRUMENTS DES FILETS SOCIAUX ........................................................................ 109
RÉFÉRENCES................................................................................................................................................................................. 119
ANNEXE 1 : GLOSSAIRE ............................................................................................................................................................ 126
ANNEXE 2 : PROFIL DE LA PAUVRETÉ DES COMMUNES DU MALI ....................................................................... 128
ANNEXE 3 : MESURES POLITIQUES PUBLIQUES CONTRE LA PAUVRETÉ ET LA VULNÉRABILITÉ ........ 130
ANNEXE 4 : PRINCIPAUX DOCUMENTS STRATÉGIQUES NATIONAUX SUR L’ASSISTANCE SOCIALE .... 148
ANNEXE 5 : PRINCIPES DE CONCEPTION DES BONNES PRATIQUES DE SOUTIEN DIRECT TIRÉS DE L’EXPÉRIENCE INTERNATIONALE ............................................................................................................ 151
ANNEXE 6 : QUELQUES EXEMPLES DE PAYS APPLIQUANT DE BONNES PRATIQUES POUR LA MISE EN ŒUVRE DE PROGRAMMES DE FILETS SOCIAUX EN AFRIQUE ...................................................... 155
ANNEXE 7 : DÉPENSES EN FILETS SOCIAUX DE SÉCURITÉ (TABLEAUX STATISTIQUES) ........................ 165
ANNEXE 8 : SOURCE POTENTIELLE DE FINANCEMENT POUR LES PROGRAMMES DE FILETS SOCIAUX : RÉALLOCATION DES DÉPENSES PUBLIQUES ....................................................................................... 168
Liste des tableaux
Tableau 1 : Le Mali –Indicateurs économiques et financiers choisis de 2003-2012 ........................................... 8 Tableau 2 : Évolution de l’incidence de la pauvreté de 2001 à 2006 .................................................................. 9 Tableau 3 : Dynamique de la pauvreté de 2001 à 2006 ..................................................................................... 10 Tableau 4 : Incidence de la pauvreté par niveau d’études et groupe socioéconomique du chef de famille en 2006
.................................................................................................................................................... 13 Tableau 5 : Taux de mortalité des enfants et des nourrissons par zone, région, niveau d’éducation de la mère et
quintiles de bien-être, 2006......................................................................................................... 15 Tableau 6: Incidence de la pauvreté selon les caractéristiques démographiques des ménages, 2006 .............. 17 Tableau 7 : Résumé des catastrophes à grande échelle au Mali, 1900-2009 ..................................................... 19 Tableau 8 : Transferts par caractéristiques démographiques et par niveau de pauvreté de 2007 (% de revenu
total des ménages) ...................................................................................................................... 24 Tableau 9 : Coût agrégé moyen pour élever tous les pauvres jusqu’au seuil de pauvreté à travers des transferts
monétaires 2006-2008 ................................................................................................................ 27 Tableau 10 : Coût agrégé minimal pour élever certaines catégorie de pauvres jusqu’au seuil de pauvreté à
travers des transferts monétaires, 2006-2008 ............................................................................. 28 Tableau 11 : Liste des programmes de filets sociaux examinés, classés par type de programme ..................... 39 Tableau 12 : Dépenses totales dans les filets sociaux par programme .............................................................. 52 Tableau 13 : Comparaison des dépenses dans l’éducation, la santé, d’autres secteurs sociaux et les filets
sociaux, 2005-2009 (% du PIB) .................................................................................................. 53 Tableau 14 : Financement externe et domestique des programmes de filets sociaux à l’exclusion des
subventions alimentaires générales, 2008 (%) ............................................................................ 54 Tableau 15 : Le nombre potentiel de bénéficiaires du SNS et des banques de céréales ................................... 62 Tableau 16 : Chiffres indicatifs des personnes en situation d’insécurité alimentaire, 2007-2008 .................... 63 Tableau 17 : Budgets des stocks alimentaires publics, 2004-2009 (millions de francs CFA)........................... 65 Tableau 18 : Budgets indicatifs de la nutrition, 2009 ........................................................................................ 67 Tableau 19 : Nombre de bénéficiaires des programmes de nutrition UNICEF et PAM, 2004-2009 ................ 68 Tableau 20 : Budgets des cantines scolaires ...................................................................................................... 69 Tableau 21 : Composition des rations alimentaires dans les différents programmes du PAM ......................... 72 Tableau 22 : Conditions des subventions accordées aux commodités alimentaires, 2008 ................................ 74 Tableau 23 : Sources de financement du projet pilote PEJHIMO, 2005-2007.................................................. 77 Tableau 24 : Coûts de Prestation du Traitement Complet du Paludisme aux enfants de moins de 5 ans dans le
Cercle de Kangaba ...................................................................................................................... 85 Tableau 25 : Estimations des coûts de l’option évolutive ................................................................................. 88 Tableau 26 : Options pour les augmentations budgétaires des filets sociaux : Avantages et Désavantages ..... 90 Tableau 27 : La composition fonctionnelle des dépenses publiques à l’aide de la méthodologie PRSP, 2002-
2008 (% du PIB) ......................................................................................................................... 91 Tableau 28 : Budget de l’État central en % du PIB ........................................................................................... 94 Tableau 29 : Résumé des questions clés et des opportunités pour chacun des programmes de filets sociaux
existants .................................................................................................................................... 115 Tableau 30 : Estimations maximum que l’actuelle couverture des programmes de filets sociaux pourrait
atteindre .................................................................................................................................... 116 Liste des figures Figure 1 : Position des filets sociaux dans une plus large politique de développement ...................................... 5
Figure 2 : Tendances dans l’éducation primaire et la mortalité maternelle et infantile, 1990-2015 ................. 13 Figure 3 : Taux brut de scolarisation par niveau de bien-être économique et genre, 2006 ............................... 14 Figure 4 : Qui dépense le plus pour la santé au Mali ? Distribution des dépenses de santé par groupe et par
région, 2004 ................................................................................................................................ 16 Figure 5 : Incidence monétaire de la pauvreté par districts et par communes, 1998-2001 ............................... 18 Figure 6 : Chocs par région et par systèmes de production, 2007-2008 ............................................................ 19 Figure 7 : Mécanismes d’adaptation par zone, mars 2008 (pourcentage des ménages) .................................... 23 Figure 8 : Incidence de la pauvreté avec et sans transferts, 2006 (%) ............................................................... 25 Figure 9 : Incidence de la pauvreté et part des transferts public-privé en revenu total, 2006 (%) .................... 25 Figure 10 : Cartographie des documents stratégiques nationaux clés pertinents aux filets sociaux .................. 43 Figure 11 : Évolution des dépenses des filets sociaux, 2006-2009 (million francs CFA) ................................. 51 Figure 12 : Utilisation des espèces par bénéficiaires de la Réponse d’urgence d’Oxfam GB dans la région de
Gao, 2009.................................................................................................................................... 57 Figure 13 : La proportion des dépenses des familles pour les principales céréales, 2006 ................................. 75 Figure 14 : Impact du traitement gratuit du paludisme seul et gratuité totale pour les enfants de moins de 5 ans
de l’usage des services de santé dans le Cercle de Kangaba, 2004-2008 ................................... 83 Figure 15 : Taux de rentabilité de l’investissement dans le capital humain fixant initialement des
investissements égaux à travers tous les âges ........................................................................... 103 Figure 16 : Nombre annuel de bénéficiaires des filets sociaux, 2009 (à titre indicatif) .................................. 117 Figure 17 : Évolution des budgets du PAM et du nombre de bénéficiaires, 2004-2009 ................................. 117 Liste des encadrés Encadré 1 : Développement de l’assistance sociale au Mali, 1991-2009 .......................................................... 31 Encadré 2 : Ligne budgétaire « filet social » ..................................................................................................... 35 Encadré 3 : Informations obtenues par rapport aux filets sociaux ..................................................................... 50 Encadré 4 : Bourses maman pour l’éducation au Mali ...................................................................................... 59 Encadré 5 : Projet pilote saisonnier de transferts monétaires d’Oxfam GB ...................................................... 61 Encadré 6 : Programme de distribution alimentaire et stocks alimentaires publics .......................................... 63 Encadré 7 : Programmes de Cantines scolaires ................................................................................................. 69 Encadré 8 : Transferts monétaires et en nature : alternatifs ou complémentaires ? ........................................... 73 Encadré 9 : Programmes de travaux publics : éléments requis pour atteindre les pauvres ............................... 79 Encadré 10 : Efficacité du ciblage des programmes de travaux publics : l’expérience internationale ............. 80 Encadré 11 : Assistance publique aux indigents ............................................................................................... 82 Encadré 12: Le débat autour des frais aux usagers ............................................................................................ 84 Encadré 13 : Les questions fiduciaires liées aux dépenses gérées par le gouvernement ................................... 89 Encadré 14 : Principes de la protection sociale en faveur des enfants ............................................................ 100 Encadré 15: Estimation des niveaux de dépenses moyens dans certains programmes de filets sociaux ......... 108 Encadré 16 : Choses à faire et à ne pas faire pour une protection sociale sensible aux femmes ..................... 111 Encadré 17 : Recherche d’un ciblage innovant fondé sur la pauvreté ............................................................. 114 MAP IBRD No. 38398 .................................................................................................................................... 181
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RÉSUMÉ ANALYIQUE
A. Motivation et objectifs
1. Le niveau de pauvreté du Mali est élevé et ses indicateurs sociaux demeurent parmi les plus bas du monde. Près d’un Malien sur deux vit dans la pauvreté ; la plupart des pauvres habitent en milieu rural, sont illettrés et vivent de l’agriculture de subsistance. La pression démographique contribue à l’aggravation de la pauvreté et, selon divers bilans et études, le Mali ne sera pas capable d’atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) d’ici 2015. En outre, tout comme d’autres pays d’Afrique de l’Ouest, le Mali est hautement vulnérable à différents types de chocs (environnementaux, sociaux et économiques) et a été frappé par l’augmentation des prix des denrées alimentaires de base et du carburant, ainsi que du coût général de la vie, qui accompagne la crise économique actuelle.
2. Le gouvernement malien a exprimé son désir de réduire la pauvreté, la faim et l’insécurité alimentaire – en particulier en milieu rural. Un des moyens d’y parvenir est de mettre en œuvre un programme de protection sociale efficacement conçu et, à cet égard, les programmes de filets sociaux sont particulièrement importants. La situation macroéconomique et fiscale actuelle du Mali n’offre pas la marge de manœuvre budgétaire nécessaire au financement de programmes de protection sociale complets, et la soutenabilité des programmes de filets sociaux publics existants – dont la moitié du financement dépend déjà de ressources extérieures – représente déjà un défi pour l’État. Néanmoins, l’étendue de la vulnérabilité au sein de la population pauvre a fait grimper la demande de mesures de filets sociaux.
3. L’objectif de ce rapport est de synthétiser les analyses existantes, de passer en revue les politiques et les programmes de filets sociaux adaptés au Mali et d’émettre des suggestions pour un plan d’action visant à renforcer le système existant et développer une stratégie de filets sociaux efficace et abordable, qui soit conforme au Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté du gouvernement.
B. Principales conclusions du rapport
4. Ce rapport montre que la taille et l’étendue des filets sociaux sont insignifiantes par rapport aux besoins et plaide pour une amélioration et une expansion des programmes de filets sociaux. En 2009, l’État a consacré 19 milliards de francs CFA aux filets sociaux, soit 0,5 % de son PIB, ce qui ne suffit clairement pas à couvrir les besoins les plus urgents de la population (dont 27 % environ vit dans l’insécurité alimentaire). Il faut étendre les filets sociaux à partir d'un ensemble de programmes efficients et en ajouter de nouveaux. Bien évidemment, tout plan d’expansion/réforme doit être financièrement réalisable. C’est pourquoi, étant donné la marge de manœuvre budgétaire limitée disponible pour les programmes de filets sociaux, l’État doit allouer ses maigres ressources à des programmes bien ciblés et efficaces au niveau des coûts. La création de sources de financement à cet effet dépendra largement de la volonté et de l’engagement politiques. Pour développer un système de filets sociaux plus efficace et plus
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efficient, l’État doit : i) renforcer les cadres stratégique, institutionnel et financier pour la conception, la mise en œuvre et le suivi et évaluation des programmes de filets sociaux ; et ii) améliorer l’efficacité du système de filets sociaux en renforçant les programmes existants et en en concevant de nouveaux.
Pauvreté et vulnérabilité 5. Malgré des avancées dans la réduction de la pauvreté, l’incidence de celle-ci demeure élevée au Mali. Entre 2001 et 2006, la pauvreté a diminué (de 55,6 % à 47,5 %). Ce déclin de la pauvreté est principalement dû à une baisse en milieu rural (de 66,8 % à 57,6 %) malgré une légère augmentation en milieu urbain (de 24,1 % à 25,5 %). Il faut toutefois considérer avec une certaine prudence cette estimation de la tendance de la pauvreté, étant donné que des méthodologies différentes ont été utilisées pour les enquêtes de 2001 et de 2006.
6. La pression démographique est l’un des problèmes majeurs au Mali et elle contribue à l’aggravation de la pauvreté en milieu urbain. La population urbaine a crû en moyenne de 5 % par an entre 2001 et 2006, contre en moyenne 3,6 % pour l’ensemble de la population. Simultanément, le groupe des « sans emploi » principalement urbain, s’est fortement étendu tandis que diminuait la part des travailleurs indépendants dans l’agriculture. Cela indique clairement un exode rural ainsi que l’arrivée des travailleurs indépendants ruraux sur le marché urbain de l’emploi.
7. De plus, la crise des prix alimentaires a entraîné une augmentation de la pauvreté qui pourrait perdurer pendant un certain nombre d’années et être aggravée par la récession mondiale de 2008/2009. En 2008, le prix moyen du riz a augmenté d’environ 20 à 25 % dans le pays. Les simulations indiquent qu’une augmentation de 25 % des prix alimentaires doit avoir entraîné une augmentation de 1,7 point de pourcentage de la pauvreté (ce qui représente près de 300 000 personnes passant sous le seuil de pauvreté). Suivant des analyses récentes, l’impact est bien plus important en milieu urbain qu’en zone rurale, avec une augmentation de l’incidence de la pauvreté de près de 3 points de pourcentage en milieu urbain contre 1,2 point en milieu rural. Aucune information détaillée n’est toutefois disponible pour évaluer l’impact des crises successives sur l’incidence de la pauvreté. Néanmoins, puisque les pauvres du Mali sont groupés autour du seuil de pauvreté et ont tendance à être vulnérables, il est vraisemblable que ces chocs aient eu un impact considérable.
8. Le capital humain et les caractéristiques du marché de l’emploi influencent la pauvreté. La pauvreté décroît de manière significative lorsqu’augmente le niveau d’instruction du chef de famille. Les ménages dont le chef de famille a reçu une instruction secondaire ou supérieure sont six fois moins pauvres que ceux dont le chef de famille est illettré. La pauvreté est également bien plus faible lorsque le chef de famille est fonctionnaire (12,2 %), employé (15 %) ou travailleur indépendant non agricole (22,8 %). Par contre, les exploitants agricoles (en particulier les cultivateurs de coton) constituent les ménages les plus pauvres.
9. Les médiocres résultats en matière de développement humain posent de nombreux problèmes au Mali au niveau de la réalisation des OMD, et les disparités d’accès aux services essentiels sont liées au lieu de résidence, au niveau de bien-être et au sexe. Avec un
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RNB de 500 dollars EU par habitant, le Mali se place en 168e position sur 179 pays selon l’Indice du développement humain du PNUD en 2008. Le taux d’alphabétisation des adultes dans le pays est inférieur de moitié au taux moyen en Afrique subsaharienne tandis que le taux de mortalité infantile était, selon les estimations, de 191 pour 1 000 naissances vivantes en 2006, le troisième taux le plus élevé au monde. L’objectif d’accès universel à l’éducation est toujours lointain, tandis que les modestes progrès réalisés dans le domaine de la santé indiquent que le Mali a peu de chance d’atteindre les objectifs relatifs à la mortalité infantile et maternelle et à la nutrition. Le taux brut de scolarisation était de 60 % en 2006, avec une différence considérable entre les plus pauvres et les plus riches (44 % et 107 % respectivement). Les inégalités sont aussi importantes entre les zones urbaines et les zones rurales (88 % et 49 % respectivement), et entre les régions, Bamako et Gao présentant un taux de scolarisation plus élevé que partout ailleurs dans le pays. Les inégalités entre garçons et filles persistent également (65 % et 54 % respectivement), en dépit d’améliorations récentes qui ont permis aux filles de rattraper en partie les garçons. Les inégalités entre les sexes sont plus marquées parmi les ménages les plus pauvres que parmi les plus riches (en 2006, l’indice de parité était de 0,74 pour le quintile le plus pauvre et de 0,93 pour le quintile le plus riche) et apparaissent aussi entre les régions, Mopti, Tombouctou et Gao présentant les indices de parité les plus élevés.
10. En plus de la pauvreté largement répandue, la Mali est hautement vulnérable à un certain nombre de chocs, et 27 % de la population connaît l’insécurité alimentaire. Parmi les 48 pays les moins développés, le Mali a connu la douzième plus forte incidence de catastrophes entre 1970 et 1998, avec 46 catastrophes importantes. Des chocs ont affecté un tiers des foyers maliens en 2007/08, sous la forme de sécheresses (11,6 %), pluies irrégulières (6,3 %) et inondations (5,3 %). Le Système d’Annonce Précoce estime [2009] qu’environ 2,8 millions de personnes (20 % de la population totale) sont touchées par les sécheresses et peuvent être considérées comme souffrant d’insécurité alimentaire.
11. Les principaux facteurs de différenciation de la vulnérabilité des ménages sont liés à la pauvreté, l’éducation, la santé, la migration et l’égalité des sexes. Étant donné leur accès limité aux ressources et au crédit, les femmes et les enfants sont plus exposés aux risques que les hommes, et présentent des degrés variables de vulnérabilité. Les femmes sont fortement affectées par le type de risque et de milieu de résidence tandis que les enfants sont affectés par la structure familiale (ou son absence). Pour atténuer l’impact des chocs sur ces groupes, des interventions strictement ciblées et d’importants efforts de développement doivent être entrepris en parallèle pour aider à concentrer les efforts sur les groupes les plus vulnérables.
12. Les risques varient selon le milieu, la région géographique et les systèmes de production. Au sein des trois principales catégories de chocs (environnementaux, sociaux et économiques), les ménages sont exposés à différents types de risques. En milieu urbain, les ménages sont surtout confrontés aux chocs économiques (26 %) : par exemple, en 2007/08, le principal risque en milieu urbain était l’augmentation des prix alimentaires, et rarement les chocs environnementaux (2 %). En milieu rural par contre, les ménages signalaient les chocs environnementaux comme principaux risques (25 %), suivis par les chocs sociaux (10 %) et, plus rarement, par les chocs économiques (5 %).
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13. Le genre est fortement corrélé avec la pauvreté. Comme dans de nombreuses parties de l’Afrique occidentale sahélienne, l’état de richesse des femmes maliennes est différent de celui des hommes, et habituellement plus faible. Leur capital humain est généralement inférieur, avec un taux d’analphabétisme plus élevé et un niveau d’études plus bas, ce qui leur pose plus de limitations qu’aux hommes pour l’accès à l’emploi et aux services de l’État. De plus, les femmes maliennes disposent aussi des capacités différentes pour affronter les risques même au sein d’un même ménage. Les femmes dépendent habituellement des hommes, et n’ont ni le même accès qu’eux aux ressources ni le même contrôle sur celles-ci ; quant à la protection légale, elle favorise souvent l’homme. Les ménages dont le chef de famille est une femme sont extrêmement diversifiés. Pour certains, un homme adulte migrant envoie de l’argent. D’autres ont à leur tête une veuve pauvre sans moyens de subsistance, ou une veuve riche, ou encore une femme célibataire ayant une carrière ou une autre source de revenus indépendante. Une analyse des ménages maliens dont le chef de famille est respectivement un homme ou une femme, fondée sur des données de l'ELIM 2006, confirme qu’il y a peu de différences entre ces deux catégories après neutralisation de diverses caractéristiques ayant une influence sur le niveau de vie. Une analyse du l’EDS 2006 du Mali révèle que les veuves et les femmes remariées après un veuvage ou un divorce peuvent constituer des groupes particulièrement vulnérables. Les femmes de ce groupe sont en moins bonne situation que beaucoup d’autres femmes du Mali rural, et plus vulnérable qu’elles au « risque de récession » : c’est là un fait dont les politiques de filets sociaux doivent tenir compte.
14. D’après les informations disponibles, l’impact des transferts sur la pauvreté est important et presque entièrement d’origine privée. Une étude récente estime en effet que le pourcentage de ménages pauvres serait de 16 points plus élevé (63,3 % au lieu de 47,4 %) sans les transferts sociaux privés et publics (ODHD, 2008). La même étude a également révélé que les transferts publics (tant contributifs que non contributifs) ne représentaient que 1,7 % du revenu des ménages, contre 16,5 % pour les transferts privés. En effet, les transferts publics ne ciblent pas les ménages les plus pauvres. Pour les ménages pauvres, les transferts publics représentent 0,7 % de leur revenu total contre 2,6 % pour les ménages non pauvres. De leur côté, les transferts privés constituent une part bien plus importante et plus homogène : 17,7 % pour les ménages pauvres et 15,4 % pour les ménages non pauvres.
Stratégie du gouvernemental, dispositifs institutionnels et dépenses dans les filets sociaux 15. Bien qu’un certain nombre de politiques publiques démontrent la volonté de l’État d’aider les personnes pauvres et vulnérables, les programmes de réduction de la pauvreté peuvent s’avérer peu efficaces et les filets sociaux restent minimes comparés aux besoins. Avec le début du processus de démocratisation en 1991, les considérations sociales ont progressivement gagné du terrain au Mali. Les principales réponses et les principales préoccupations des politiques publiques de lutte contre la pauvreté et la vulnérabilité sont énumérées ci-après :
Développement du capital humain (santé et éducation) : La dépense publique dans l’éducation et la santé (6,3 % du PIB en 2008) doit être mieux orientée en faveur des pauvres et restructurée de manière à améliorer la fourniture des services et à soutenir la demande
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d’éducation et de santé, en particulier à travers des filets sociaux efficaces et bien ciblés.
Développement rural : L’absence de suivi et d’évaluation fiables de l’impact réel des plans d’activités génératrices de revenus et des activités de développement communautaire – et il en existe beaucoup – rend difficile d’établir si ces programmes profitent réellement aux plus pauvres et aux plus vulnérables dans les communautés bénéficiaires.
Logement social : Avec l’une des plus importantes enveloppes budgétaires de l’État (environ 0,2 % du PIB), ce programme a l’un des plus petits nombres de bénéficiaires. Il cible les ménages disposant de revenu et n’est pas conçu pour les plus pauvres et les plus vulnérables.
Assurance sociale : Ce système (retraites et soins de santé) cible principalement les fonctionnaires et les employés du secteur formel, alors que plus de 90 % de la population active travaille dans le secteur informel.
Filets sociaux : La ligne de budget dénommée Filet social (environ 0,3 % du PIB) couvre de petits programmes. En dépit de son nom, aucune de ses activités actuelles ne peut être qualifiée de filet social selon la définition adoptée dans ce rapport.
16. Les différents documents stratégiques de protection sociale et de développement social manquent de cohérence et les mécanismes de coordination entre ces programmes sont faibles. Trois ensembles de documents stratégiques déterminent le cadre de développement des filets sociaux au Mali : i) la politique nationale et le plan d’action relatifs à la protection sociale, y compris le Plan d’action national pour l’extension de la protection sociale (PAN) pour 2005-2009 ; ii) les documents stratégiques relatifs au développement social, en particulier la composante de développement social du Programme de développement sanitaire et social (PRODESS) ; et iii) le Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté du gouvernement 2007-2011 (DSRPG) et le Programme pour le développement économique et social 2007-2012 (PDES) du Président de la République. La multiplicité de ces politiques et programmes de développement sectoriels n’offrent pas un cadre global à la protection sociale. Leurs principales faiblesses sont : une aide sociale inadaptée; une prise en compte insuffisante des risques économiques ; une faible concentration sur les programmes contributifs ; une faible harmonisation des processus de planification ; une approche insuffisante de la problématique du genre ; et l’absence d’une vision commune.
17. En conséquence, la faiblesse du cadre institutionnel a donné lieu à des actions fragmentées et à des missions qui se chevauchent. Font défaut les économies d’échelle résultant d’une délimitation précise des rôles et responsabilités, et un ministère solide disposant de toutes les capacités financières, techniques et humaines nécessaires pour élaborer et mettre en œuvre des programmes de filets sociaux. Le ministère de la Promotion de la femme, de l’enfant et de la famille (MPFEF) ainsi que le Ministère de Développement social, de la Solidarité et des Personnes âgées (MDSSPA) disposent des programmes en faveur des personnes démunies et sont responsables du développement des synergies autour des programmes. Le MPFEF met l’accent sur les Femmes et les enfants tandis que les actions du MDSSPA vont au-delà. Tout de même il faut noter que ces deux ministères ne disposent pas de ressources suffisantes pour répondre aux multiples sollicitations. S’agissant des programmes de filets sociaux, ils existent différents types
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de programmes exécutés de façon timide et non concerté. Il importe de mettre en place un mécanisme multisectorielle de protection sociale qui intègre les programmes de filets sociaux pour répondre aux besoins des victimes des chocs, des personnes vivant dans la pauvreté chronique ou des groupes vulnérables. En outre, aucun de ces ministères ne supervise de programme important pouvant être classé comme un filet social – défini comme un programme de transferts sociaux destinés aux plus pauvres et aux plus vulnérables et visant à augmenter directement la consommation des individus ou des ménages. D’autres structures (la Commission pour la sécurité alimentaire du ministère de l’Agriculture ; la Direction nationale de l’éducation de base du ministère de l'Éducation, de l'Alphabétisation et des Langues nationales ; l’Agence pour la promotion de l’emploi des jeunes et le ministère du Logement, des Affaires foncières et de l'Urbanisme) et organismes internationaux (UNICEF, OIT, PAM, BM, coopération suédoise et CE) agissent aussi en tant que fournisseurs principaux de transferts sociaux publics et sont engagés dans des programmes et des politiques de protection sociale.
18. L’actuel système de filets sociaux n’est pas suffisant pour constituer une réponse appropriée à la pauvreté et à la vulnérabilité. Selon la définition utilisée dans ce rapport, il existe au Mali différents types de programmes de filets sociaux, tels que les transferts monétaires, les transferts alimentaires en nature, les subventions globales des prix, les travaux publics et les dispenses de frais pour les services de base. Cependant, ces programmes sont de petite envergure (tant en termes de couverture que de coûts) et ne font pas partie d’une stratégie globale de protection sociale.
19. Les ressources allouées aux filets sociaux restent limitées (environ 0,6 % du PIB en 2008, en excluant les subventions globales des prix alimentaires) et dépendent fortement de financements extérieurs. Même si, à cause du manque d’information détaillée, il est difficile d’estimer le niveau des dépenses consacrées aux filets sociaux au Mali, sur la base des données existantes, le total de ces dépenses pour la période 2006-2009 représente en moyenne 0,4 % du PIB (hors subventions globales des prix alimentaires). En 2008, le budget des filets sociaux a culminé à 0,8 % du PIB, ce qui montre les efforts du gouvernement pour répondre à la crise des prix alimentaires et énergétiques. Par rapport aux programmes de filets sociaux des pays en développement, qui représentent généralement 1 à 2 % du PIB [Grosh et coll., 2008], le Mali fait partie des pays qui dépensent le moins en faveur des filets sociaux. En se basant sur les informations disponibles, il semble que l’État ait financé en moyenne environ 50 % du total des programmes de filets sociaux entre 2006 et 2009 (subventions globales comprises). L’engagement des bailleurs de fonds a cependant augmenté : de 2006 à 2009, leur part dans les dépenses totales dans les filets sociaux est passée de 43 à 53 %.
20. Enfin, peu d’investissements sont effectués pour mesurer l’impact réel des mesures d’assistance sociale. De manière générale, il y a un manque de données et de preuves permettant d’éclairer les responsables politiques sur les caractéristiques des bénéficiaires, le coût des programmes, les mécanismes de ciblage et les véritables résultats en termes d’assistance aux personnes pauvres et vulnérables. Un système de suivi permettant d’évaluer la rentabilité des programmes et de promouvoir des informations basées sur des preuves tangibles de l’impact des politiques de protection sociale aiderait les responsables politiques à faire des choix politiques éclairés.
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Programmes actuels de filets sociaux 21. L’examen de programmes de filets sociaux sélectionnés confirme que le système actuel n’est pas adapté pour combattre la pauvreté chronique. La plupart des programmes fournissent une assistance temporaire et sont généralement mis en place au cours des périodes de choc. Ils partagent aussi les mêmes difficultés de mise en œuvre, telles que des mécanismes de ciblage inefficaces, une absence de suivi et évaluation de leur impact, une médiocre capacité de gestion et un financement insuffisant. Actuellement, les programmes de filets sociaux maliens peuvent être classés en quatre catégories : i) les programmes qui procèdent à des transferts en espèces ou en nature, tels que les programmes de distributions alimentaires, nutritionnels ou de cantines scolaires ; ii) les programmes qui distribuent des subventions globales des prix sous la forme d’exonération fiscale sur les produits alimentaires ; iii) les programmes qui fournissent des revenus (par exemple, les travaux publics en échange de nourriture ou de paiement en espèces) ; et iv) les programmes qui améliorent le capital humain et donnent accès aux services de base (par exemple, les dispenses des frais de santé).
Transferts monétaires
22. Bien que l’expérience du Mali en matière de transferts monétaires soit limitée, les partenaires portent un intérêt croissant à ce type d’instrument, et de nouveaux programmes pilotes sont prévus dans l’avenir. Le ministère du Développement social, de la Solidarité et des Personnes âgées effectue des transferts monétaires vers les individus à titre exceptionnel uniquement. De plus, ces dernières années, quelques projets isolés de transferts monétaires ont été mis en œuvre de manière ponctuelle et pour une période limitée (crises et interventions d’urgence). Cependant, tous ces pilotes, coordonnés par des organisations internationales ou non gouvernementales avec le financement des bailleurs de fonds, ont une portée limitée. A titre d’exemple, quelques projets de transferts monétaires ont été mis en œuvre à une échelle pilote pour tester explicitement la pertinence et la faisabilité des transferts monétaires au Mali : Oxfam GB a conduit un petit projet de transferts monétaires d’urgence dans la région de Gao en 2009 ; l’UNICEF a appuyé un projet pilote de transferts monétaires nommé « Bourses maman » entre 2002 et 2007 pour évaluer l’efficacité des transferts monétaires conditionnels. Même si les résultats de ces pilotes ont été prometteurs, des analyses plus poussées de ces résultats sont nécessaires. Étant donné le potentiel des transferts monétaires au Mali, plusieurs partenaires envisagent aujourd’hui de lancer des projets pilotes (la Commission européenne en finançant Oxfam en 2010 ; l’UNICEF en proposant un programme de trois ans ciblant les mères des ménages les plus pauvres des régions de Mopti et Sikasso). Néanmoins, il reste à évaluer plus à fond la faisabilité de mettre en œuvre un programme de transferts monétaires au niveau national, en se basant sur les projets pilotes récents et en cours. Dans ce contexte, il est nécessaire de procéder à de solides évaluations d’impacts afin de faciliter l’apprentissage croisé entre les différents projets pilotes de transferts monétaires.
Transferts alimentaires
23. Les transferts alimentaires sont la principale forme de filets sociaux au Mali. Le gouvernement du Mali soutient : i) la distribution de rations alimentaires gratuites, via le Stock
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national de sécurité (SNS), pour répondre aux crises alimentaires ; et ii) des banques de céréales (vente subventionnée de céréales aux communautés) sur l’ensemble du territoire, avec un appui supplémentaire aux 166 communes les plus pauvres du pays. L’efficacité du SNS et des banques de céréales reste à clarifier en raison du manque d’évaluation de leur impact réel sur les niveaux de sécurité alimentaire et de pauvreté des bénéficiaires. De plus, comme ces programmes sont conduits de manière isolée et occasionnelle, au cours de la période maigre ou pendant les périodes de crises, ils ne peuvent être considérés comme des programmes permanents de filets sociaux. La réserve alimentaire publique nationale comprend aussi le Stock d’intervention de l’État (SIE), utilisé pour stabiliser le prix du riz en milieu urbain. Au total, la réserve alimentaire nationale s’élève en général à 40 000 ou 50 000 tonnes de mil ou sorgho et 20 000 à 30 000 tonnes de riz [CSA, 2009]. Même si les stocks alimentaires publics semblent avoir aidé à stabiliser les prix à la consommation en période normale, les stocks privés peuvent jouer un rôle plus important. En période de crises, ces stocks ne semblent pas avoir d’impact sur la stabilisation.
24. Des programmes de transferts en faveur de la nutrition ont été développés au cours des dernières années, avec l’appui de bailleurs de fonds. Les indicateurs nutritionnels sont particulièrement préoccupants au Mali, avec 81 % des enfants montrant des signes d’anémie et 38 % des enfants de moins de cinq ans présentant un retard de croissance ou une insuffisance pondérale marqués. Tant le PAM que l’UNICEF ont des programmes de lutte contre la malnutrition au Mali. Au total, le programme du PAM vise à venir en aide à près de 900 000 personnes en deux ans (2009/2010) et cible principalement les enfants modérément malnutris, tandis que l’UNICEF porte assistance aux enfants sévèrement malnutris (14 000 enfants en 2009). D’autres organisations internationales, telles qu’USAID, Christian Aid et Action contre la faim, mettent aussi en œuvre des programmes nutritionnels.
25. Les cantines scolaires constituent l’un des plus grands programmes de filets sociaux au Mali. Après les distributions alimentaires publiques et les exonérations de taxes, ils attirent une part importante des ressources de l’État destinées aux filets sociaux (environ 20 % des dépenses dans les filets sociaux). Plus de 1 500 écoles primaires des régions les plus pauvres du pays ont des activités de repas scolaires, dont 56 % environ bénéficient de l’appui externe du PAM et de CRS (Catholic Relief Services). Même s’il existe des preuves tangibles que les cantines scolaires permettent d’améliorer les taux de scolarisation et de fréquentation scolaire, de faire baisser le taux d’abandon et de réduire les disparités entre les sexes, ces programmes sont coûteux et n’atteignent pas forcément les plus pauvres, principalement pour les raisons suivantes : i) les personnes pauvres sont moins susceptibles d’être scolarisées ; ii) il est impossible de cibler les avantages sur les pauvres au sein d’une école ; et iii) le programme n’atteint pas les enfants les plus jeunes, dont les besoins nutritionnels sont substantiels. Étant donné la difficulté d’établir des programmes de protection sociale bien ciblés dans un avenir proche, une expansion géographiquement ciblée de l’alimentation scolaire pourrait être la meilleure manière d’augmenter rapidement la portée des filets sociaux. Cependant, à moyen et long terme, l’introduction des programmes de transferts sociaux ciblés (par exemple, des transferts conditionnels, nutrition, etc.) semblent mieux adaptés pour réduire la pauvreté chronique.
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Subventions universelles
26. Les subventions universelles, telles que les exonérations de taxes et de droits, sont des instruments auxquels l’État a recours pour atténuer les effets négatifs des prix alimentaires élevés. Ces politiques rentrent dans le cadre d’un effort général de stabilisation des prix. Depuis 2005, il existe des exonérations sur les droits de douane ou les taxes d’importation. Suite à l’augmentation des prix alimentaires en 2007, les importations de riz sont exonérées de droit de douane pendant la période maigre et la période de Ramadan, de juillet à octobre. Cette mesure a été renforcée et étendue en 2008. Des exonérations de taxes ont été accordées sur le riz, l’huile alimentaire et le lait en poudre pour une période de six mois, d’avril à septembre. De plus, l’État a temporairement réduit les taxes sur les produits pétroliers, en particulier le gasoil, et les exportations de riz, de maïs, de millet et de sorgho (taxe réduction a été levée en décembre 2008). En 2009, l’État a accordé des exonérations de taxes sur les importations de riz de mars à mai.
27. Les subventions alimentaires de l’État ont des coûts élevés et sont régressives. Le coût des subventions alimentaires globales représentait respectivement 4 et 27 % des dépenses totales dans les filets sociaux en 2007 et 2008. En 2008, le coût de cette subvention globale représentait près de la moitié (48 %) de l’ensemble des filets sociaux financés par l’État. Leur impact s’est toutefois révélé régressif, les non pauvres consommant la plus grande partie des biens subventionnés. En effet, sur chaque franc CFA de réduction des taxes, seuls 11 centimes environ sont susceptibles de profiter aux pauvres. Au lieu de réduire les taxes à l’importation du riz, la subvention des céréales « moins chères » (millet, sorgho et maïs), dont la consommation est plus répandue au sein des quintiles les plus pauvres, aurait pu avoir un impact plus progressif. De plus, il est peut-être possible d’atteindre plus efficacement les personnes pauvres au moyen d’interventions ciblées et d’interventions conçues pour stimuler la production et le rendement du riz.
Travaux publics
28. Le programme de travaux publics soutenu par l’État ne peut pas être considéré comme un programme de filets sociaux pour les plus pauvres. Dans le cadre des investissements publics destinés à l’infrastructure, l’Agence pour la promotion de l’emploi des jeunes (APEJ) a lancé, en 2003, un programme de travaux publics dont les objectifs étaient de i) réorienter l’investissement vers des activités d’infrastructure à haute intensité de main-d’œuvre et ii) stimuler l’économie locale et offrir des opportunités aux entreprises locales. Avec un niveau de rémunération bien plus élevé que le salaire minimum et que celui du marché, et sans critères précis de ciblage (pauvreté ou genre), ce programme ne peut toutefois pas être considéré comme un programme de filets sociaux. Parmi les expériences de travaux publics, on peut citer les programmes « Vivres contre travail » gérés par le PAM et l’USAID. En s’appuyant sur ces expériences actuelles, d’autres types de programmes de travaux publics favorisant les plus pauvres pourraient être introduits. Un examen récent des expériences internationales montre que des programmes de travaux publics bien conçus et mis en œuvre peuvent contribuer à atténuer les chocs sur les revenus et être employés comme des instruments efficaces de lutte contre la pauvreté (del Ninno et coll., 2009). Cependant, l’efficacité des travaux publics en tant qu’instruments de filet social dépend grandement de la capacité du programme à créer des sources de revenu supplémentaires pour les populations les plus vulnérables, quand elles en ont le
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plus besoin. Dans ce but, une attention particulière doit être portée à la méthode de ciblage utilisée (en particulier l’auto-ciblage à travers des salaires établis à un taux inférieur à celui du marché), à la durée du travail et au moment où celui-ci est entrepris, et à des caractéristiques particulières qui peuvent accroître la participation des femmes (par exemple, paiement en fonction des tâches) et des communautés pauvres.
Exemptions des frais pour les services de base
29. Certains frais de santé et d’éducation sont supprimés, mais leur couverture est restreinte. En principe, les personnes âgées et indigentes ont droit à des dispenses de frais pour l’assistance médicale en faisant une demande de « carte d’indigent/de troisième âge ». Cependant, comme aucun fonds supplémentaire n’a été alloué aux structures décentralisées qui fournissent ces services, rien ne garantit que les détenteurs de ces cartes aient véritablement accès à des soins de santé gratuits. De plus, les personnes les plus pauvres risquent d’être exclues par les critères de sélection et l’absence d’un système d’enregistrement fiable, et il n’est pas certain que les personnes concernées sont bien informées de leurs droits. S’il est clair que les tickets modérateurs doivent être abolis pour les plus pauvres, il reste toujours à trouver la meilleure manière de mettre en œuvre cette mesure (y compris les circuits financiers de transferts pour l’indemnisation des centres de santé ou des autorités locales). Des recherches sont en cours sur la pertinence et la faisabilité de l’abolition du ticket modérateur pour les soins de santé (en particulier pour les groupes vulnérables). À ce jour, l’expérience montre que les exemptions partielles de frais actuellement en vigueur sur quelques services de santé n’augmentent pas suffisamment l’accès des pauvres aux soins de santé et que leur abolition doit être examinée dans le cadre d’une réforme plus large des politiques de santé (incluant l’accès et le financement). Dans le secteur de l’éducation, où aucun programme national d’exemption de frais ne cible spécifiquement les personnes pauvres et vulnérables, les ONG jouent un rôle important en couvrant les coûts associés à la scolarisation pour les familles indigentes (par exemple, au moyen de transferts en nature ou d’un soutien direct aux écoles). Ces actions demeurent néanmoins fragmentées et fortement dépendantes de financements extérieurs.
C. Principales recommandations politiques
30. Les résultats de ce rapport mènent à une série de recommandations pour le démarrage de la conception et de la mise en place d’un système de filets sociaux capable de répondre aux besoins des pauvres au Mali. Les recommandations clés de ce rapport tiennent compte des résultats de l’analyse, et sont cohérentes avec l’engagement du Mali d’étendre sa stratégie de protection sociale. Les recommandations sont centrées sur les mesures concrètes nécessaires pour mettre en place un système de filets sociaux permanent répondant aux besoins des personnes souffrant de pauvreté chronique et capable d’être facilement étendu en périodes de crise. Les actions prioritaires visant à développer un système de filets sociaux plus efficace et efficient sont résumées dans la matrice des politiques ci-jointe, se concentrent sur : i) le renforcement du cadre stratégique et des dispositifs institutionnels, y compris l’appui financier et la soutenabilité, ainsi qu’un système efficace de suivi et évaluation ; et ii) l’amélioration de l’efficacité du système de filets sociaux par la réforme des programmes existants et la conception de nouveaux programmes.
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Renforcer les cadres généraux stratégique, institutionnel et financier de la protection sociale, y compris les filets sociaux
31. Renforcer le cadre stratégique et les dispositifs institutionnels de la protection sociale, et définir le rôle des filets sociaux. La composante « filets sociaux » (transferts non contributifs) des instruments de protection sociale, ainsi que la promotion du développement du capital humain, jouent un rôle très important dans la réponse aux besoins des pauvres. Dans ce contexte, les actions suivantes doivent être entreprises afin de renforcer le cadre stratégique :
• Le gouvernement a proposé d’étendre la stratégie de protection sociale et le plan d’action reconnaît l’importance du rôle des filets sociaux dans la réduction de la pauvreté et l’amélioration des conditions de vie des pauvres. Les objectifs de la stratégie de protection sociale, y compris les filets sociaux, doivent i) rester centrés sur la mise en œuvre de réformes sectorielles axées sur les résultats et de programmes de développement s’attaquant aux domaines clés de la vulnérabilité et des contraintes chroniques pesant sur les pauvres ; et ii) prendre appui sur des programmes permanents susceptibles d’être renforcés en cas d’urgence. Dans ce contexte, il est crucial d’assurer la cohérence des plans individuels de chacun des départements, de synchroniser les cycles de planification stratégique des différents documents de politiques (PRODESS, DSRPG, Politique de développement social), et de veiller à ce que les cycles de financement des bailleurs de fonds soient traduits de manière adéquate et cohérente dans le DSRPG ainsi que dans les budgets sectoriels. Cela permettra une meilleure prévisibilité et fiabilité des financements extérieurs alloués à la protection sociale.
• Le cadre stratégique pour le développement du système de filets sociaux doit être plus détaillé. Au sein du contexte plus large de la stratégie de protection sociale, les objectifs de la composante filets sociaux devraient être les suivants : i) soutenir directement la consommation des populations chroniquement pauvres et vulnérables et garantir qu’elles bénéficient d’un soutien permanent ; ii) assurer l’accès des populations pauvres et vulnérables aux services sociaux de base ; iii) fournir un appui temporaire aux populations pauvres et vulnérables affectées par des chocs ; et iv) accorder une attention particulière aux besoins des femmes pauvres et vulnérables (c’est-à-dire minimiser les impacts potentiellement négatifs et optimiser les impacts positifs sur les femmes, et veiller à l’égalité hommes-femmes).
• Mettre en place un comité interministériel permanent de protection sociale, responsable de la révision de la stratégie de protection sociale, de la supervision et de la coordination des diverses initiatives entreprises (y compris les études, les projets pilotes, etc.) et du maintien du dialogue intersectoriel. Le travail du comité devra être appuyé par plusieurs sous-comités chargés du suivi des filets sociaux.
• Le système de filets sociaux résultant devrait être doté des propriétés suivantes : i) avoir la capacité de s’adapter au mieux aux circonstances ; ii) couvrir de manière appropriée les différents groupes ayant besoin d’assistance ; iii) traiter les bénéficiaires de manière équitable ; iv) être coût-efficient afin de garantir que les effets désirés soient obtenus avec
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les ressources limitées disponibles et que le financement soit suffisant pour le bon fonctionnement des programmes ; v) être soutenable dans le contexte de la gestion des finances publiques ; et vi) être dynamique et capable d’évoluer au fil du temps.
• Les programmes de filets sociaux doivent être intégrés à d’autres programmes de protection sociale (notamment, les programmes visant le marché du travail, les retraites, l’assurance santé, les politiques visant à garantir la stabilité macro-économique, le développement rural et la formation du capital humain) ; devraient être utilisés pour compléter les interventions agissant du côté de l’offre ; et devraient être en synergie et coordonnées avec les autres politiques sociales (sécurité alimentaire, éducation, santé, emploi, assurance maladie).
32. Renforcer le cadre institutionnel pour la protection sociale et les filets sociaux. Une fois le Cadre stratégique défini pour la protection sociale, et les actions prioritaires clarifiées pour les filets sociaux, il faudra définir les dispositifs institutionnels. Les politiques de protection sociale impliquent la participation de plusieurs ministères, et leur supervision ne devrait donc pas se trouver entre les seules mains du MDSSPA. Il faudrait donc mettre en place un comité interministériel permanent pour la protection sociale, qui sera responsable de réviser la stratégie de protection sociale, de superviser ou coordonner les diverses initiatives qui ont été lancées (études, projets pilotes, etc.) et de garantir l’existence d’un dialogue intersectoriel. Dans ce contexte, il conviendrait de suivre les étapes suivantes :
• Clarifier le rôle et les responsabilités des différentes institutions engagées dans les filets sociaux et veiller à ce que toute nouvelle responsabilité soit reflétée dans les allocations budgétaires.
• Définir des modalités de mise en œuvre adaptées aux programmes de filets sociaux. Ceci impliquera de définir qui, au niveau institutionnel, gérera la conception, la mise en œuvre et le fonctionnement permanent des programmes de filets sociaux. D’après l’expérience d’autres pays, l’institution dotée des caractéristiques suivantes sera la mieux placée pour gérer le programme : i) un engagement politique durable envers la protection sociale ; ii) une influence politique suffisante pour pouvoir obtenir des ressources et défendre les priorités des programmes ; et iii) la capacité institutionnelle de mener à bien un programme intensif du point de vue administratif, incluant les filets sociaux. Il est toutefois souvent impossible de trouver ces trois qualités dans une seule institution et la gestion des programmes est donc souvent attribuée au ministère du développement social le plus indiqué (c’est-à-dire, le plus engagé) ; au ministère responsable des finances (c’est-à-dire, le plus puissant) ; ou à un organisme séparé rendant compte à un comité rassemblant les ministères associés (c’est-à-dire, réunissant l’engagement, l’influence et les capacités).
• Veiller à la séparation des rôles. La clé d’une conception et d’une mise en œuvre réussies est de déléguer la responsabilité de chaque devoir à l’institution formelle ou non formelle dont c’est l’activité de base, et d’établir des mécanismes de contrôle robustes.
• Soutenir le renforcement des capacités. Le concept des filets sociaux en tant qu’investissement social nécessaire (régulier et prévisible) étant plutôt nouveau au Mali, des efforts de sensibilisation et de formation sont nécessaires au niveau tant national que local.
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• Accroître l’engagement des autorités locales en faveur d’une mise en œuvre efficace des politiques nationales. Afin d’optimiser la participation des autorités décentralisées à l’élaboration des politiques et de garantir que les autorités locales peuvent prendre certaines responsabilités dans la fourniture des filets sociaux, des ressources financières supplémentaires doivent être allouées à la formation du personnel de ces autorités et au renforcement des capacités institutionnelles au niveau tant régional que central.
• Considérer le rôle des ONG et du secteur privé dans la fourniture des filets sociaux : comme la capacité des autorités centrales et locales demeure quelque peu limitée sur le terrain, en particulier dans les régions éloignées ayant le plus besoin d’assistance, il est important de continuer d’explorer la possibilité de partenariats plus étroits avec les ONG et le secteur privé (par exemple, sur la base d’une approche contractuelle).
33. Garantir les sources de financement et la soutenabilité des programmes de filets sociaux. Au vu des incertitudes macroéconomiques et fiscales actuelles, et étant donné l’incidence de la pauvreté dans le pays, le Mali doit, à court terme, s’assurer que les dépenses des filets sociaux restent au moins à leur niveau actuel (environ 0,5 % du PIB en 2009). Un arbitrage budgétaire est cependant nécessaire afin de favoriser ou d’étendre les programmes de filets sociaux les plus efficients. Cela pourrait impliquer de doubler les montants dépensés pour les programmes de filets sociaux (environ 1 % du PIB). Étant donné que les recettes ne permettront pas de dégager une marge de manœuvre budgétaire importante et au vu des contraintes budgétaires, il serait préférable que les nouveaux programmes de filets sociaux du Mali soient financés par une quelconque combinaison des sources suivantes : i) des réallocations entre programmes de dépenses ; ii) une gestion plus efficace des dépenses publiques, y compris pour créer une marge de manœuvre budgétaire ; et iii) un financement extérieur supplémentaire (en particulier, soutien des bailleurs de fonds et emprunts non concessionnels). Pour assurer une plus grande viabilité de ce financement, les étapes suivantes doivent être envisagées:
• Premièrement, procéder à une classification rigoureuse des dépenses de protection sociale et établir une liste exhaustive des programmes de filets sociaux publics. Cette opération est essentielle pour pouvoir estimer quel niveau de dépense est justifié et quel financement est nécessaire. Passer en revue les dépenses publiques existantes (courantes et d’investissement) peut aussi permettre d’identifier une source de financement pour les filets sociaux. En particulier, un examen soigneux des dépenses récurrentes dans les biens et services (B&S) et des dépenses en capital permettrait d’identifier des gains d’efficience ainsi qu’une marge de manœuvre budgétaire.
• Deuxièmement, déterminer l’enveloppe budgétaire globale destinée aux filets sociaux et prévoir chaque année les provisions adéquates dans le budget. Les documents de stratégie sociale existants peuvent servir de base pour évaluer combien il est raisonnable et abordable de dépenser pour la protection sociale et les filets sociaux. Particulièrement, la réallocation des dépenses apparaît comme une option efficace pour augmenter les ressources budgétaires des filets sociaux. Parmi ces réallocations, il est conseillé d’envisager : i) de passer en revue les dépenses destinées aux « autres secteurs sociaux » qui représentent actuellement environ 1 % du PIB et qui ne semblent pas donner lieu à des filets sociaux ciblés en faveur des personnes pauvres et
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vulnérables (par exemple, le logement) ; et ii) de rediriger les dépenses du secteur social dans la santé et l’éducation (environ 6,3 % du PIB en 2008) vers des programmes en faveur des pauvres et de créer des synergies avec les programmes de filets sociaux.
• Troisièmement, trouver comment obtenir des financements pour les filets sociaux sur une base non liée à des projets, par exemple en cherchant un soutien budgétaire dans le contexte d’un Crédit d’appui à la réduction de la pauvreté de l’IDA ou d’opérations semblables d’autres partenaires de développement. Étant donné que la communauté des bailleurs de fonds porte un intérêt croissant aux programmes de protection sociale et aux filets sociaux, les partenaires de développement et financiers resteront une source importante de financement des filets sociaux à moyen terme. Cependant, dans le passé, ce financement a demeuré cyclique et incertain. Afin que le Gouvernement ait un rôle plus actif, ceci impliquera des renforcements dans la gestion du système de filets sociaux et une amélioration des mécanismes fiduciaires, tels que la passation des marchés et les audits, ainsi que le suivi et évaluation des résultats.
34. Améliorer le suivi et évaluation des programmes. Un suivi systématique de l’ensemble des programmes de filets sociaux est nécessaire pour vérifier que les ressources sont bien utilisées. Il s’agit d’une condition préalable pour la réalisation de pilotes ou le passage à l’échelle supérieure de tout programme de filets sociaux. En particulier, six actions systémiques peuvent être envisagées :
• Procéder à une classification rigoureuse des dépenses de protection sociale et établir une liste exhaustive des programmes de filets sociaux.
• Définir les exigences minimales en matière d’établissement des rapports pour les programmes de filets sociaux, pour permettre l’évaluation de l’efficacité, la ventilation des coûts entre la fourniture des services et les charges indirectes, les sources de financement, etc.
• Transmettre systématiquement les rapports d’évaluation des programmes aux ministères sectoriels responsables de la protection sociale et des filets sociaux et maintenir une base de données sur les programmes.
• Impliquer la société civile dans le suivi et évaluation.
• Renforcer les capacités des ministères sectoriels en matière de suivi et évaluation.
• Fournir aux gestionnaires des programmes une formation plus approfondie sur les techniques de suivi et évaluation, accompagnée d’un mécanisme d’échange de l’expérience entre les programmes.
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Améliorer l’efficacité du système de filets sociaux
35. Une fois le cadre des politiques revu et les dispositifs institutionnels définis, il faut améliorer l’efficacité du système de filets sociaux en suivant les étapes suivantes : i) définir des instruments de filets sociaux adaptés et basés sur les besoins ; ii) améliorer l’efficacité du ciblage de chaque programme ; iii) améliorer l’efficacité des actuels programmes de filets sociaux ; et iv) introduire de nouveaux instruments de filets sociaux.
36. Définir un ensemble approprié d’instruments de filets sociaux : Dans ce contexte, il faudra d’abord mettre à jour l’analyse détaillée de la pauvreté afin d’identifier clairement les groupes à cibler en priorité, en se fondant sur l’enquête en cours sur les dépenses des ménages (Enquête légère intégrée auprès des ménages – ELIM – 2009) et sur les cartes de la pauvreté basées sur le récent recensement. Deuxièmement, il faut définir le type, le rôle, la portée et la fréquence des instruments de filets sociaux. Compte tenu du profil de la pauvreté et de la vulnérabilité au Mali, ainsi que des résultats disponibles des programmes de filets sociaux existants, nous proposons de faire une nouvelle évaluation de la faisabilité et de l’adéquation des instruments suivants en tant qu’instruments permanents potentiels de lutte contre la pauvreté chronique : i) des programmes de suppléments nutritionnels pour les femmes enceintes ou en période d’allaitement et pour les enfants de moins de 5 ans ; ii) des dispenses de paiement d’un ensemble de services de santé de base pour les femmes enceintes ou allaitantes et pour les enfants de moins de 5 ans ; iii) des programmes de cantine scolaire pour les enfants de 6 à 14 ans afin d’augmenter la scolarisation et la fréquentation scolaire ; iv) des transferts monétaires réguliers destinés aux ménages vivant dans une pauvreté (extrême) chronique afin d’augmenter le revenu réel des foyers pauvres ; et v) des travaux publics saisonniers à haute intensité de main-d’œuvre pour fournir une source de revenus aux travailleurs pauvres et construire des infrastructures publiques ou fournir des services communautaires. Une fois un système de filets sociaux permanent et approprié en place, des mécanismes pourraient être choisis pour une extension des programmes en cas de crise, complétés par d’autres instruments temporaires. Les règles pour le passage des programmes à l’échelle supérieure peuvent être intégrées dans le système national de sécurité alimentaire (c’est-à-dire système d’alerte précoce, plans d’urgence, expérience des interventions d’urgence, etc.).
37. Améliorer le ciblage : De nombreuses contraintes empêchent pour l’instant le ciblage d’être efficace, entre autres, le manque de données sur la pauvreté, la limitation des capacités administratives, la médiocre qualité de la gouvernance, et la perception négative des programmes publics. Dans ce contexte, il faudrait adopter l’approche suivante :
• S’assurer qu’une information de meilleure qualité est rassemblée pour faciliter le ciblage et en évaluer les résultats. Actuellement, il y a un manque d’informations détaillées sur les bénéficiaires et les coûts des programmes. De plus, l’information n’est souvent pas décomposée de manière adéquate pour permettre un ciblage plus précis.
• Mettre au point des outils de ciblage efficaces pour réorienter le flux des ressources vers les pauvres. Le Mali doit concevoir et appliquer des critères et des instruments communs de ciblage à deux niveaux : i) au niveau géographique, pour allouer les dépenses publiques sociales en général et les programmes de filets sociaux en particulier là où se trouve le plus grand nombre de personnes vivant dans la pauvreté chronique ou temporaire et ii) au niveau
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des ménages, pour développer des indicateurs communs de test de revenus par approximation, qui peuvent être utilisés objectivement pour une large gamme de programmes.
• Établir des mécanismes de plainte et transparence dans le choix des bénéficiaires. Il faut une plus grande transparence dans les normes des programmes et des normes élevées de gouvernance doivent être établies et maintenues.
38. Rendre les programmes actuels plus efficaces : Bien qu’il soit difficile d’estimer la portée et la couverture des programmes actuels de filets sociaux au Mali, les informations disponibles indiquent une couverture très restreinte par rapport aux besoins. Donc, une fois définie l’efficience des différents types de programmes de filets sociaux, il conviendrait d’étendre ceux qui s’avèrent efficients. L’examen des programmes existants permet d’émettre quelques recommandations préliminaires sur la manière d’améliorer leur efficience.
i) Transferts alimentaires : promouvoir autant que possible l’approvisionnement local pour les programmes alimentaires et envisager de passer à des programmes en espèces quand cela est approprié;
ii) Banques de céréales : examiner leur coût-efficacité et évaluer leur impact sur les bénéficiaires;
iii) Nutrition : renforcer le cadre stratégique et institutionnel, et promouvoir une approche au niveau des foyers lorsque cela est possible et réalisable;
iv) Cantines scolaires : évaluer le rapport coût-efficacité e relatif des programmes de cantines scolaires assistés par rapport à d’autres types de filets sociaux et considérer un modèle de cantines scolaires intégrées amélioré pour contribuer au développement local ;
v) Exonérations générales de taxes: n’y avoir recours qu’en dernier recours en période de crise et pour les marchandises principalement consommées par les pauvres.
vi) Travaux publics: évaluer la possibilité d’introduire des programmes ciblant les pauvres en utilisant le taux de rémunération et d’autres critères possibles; et
vii) Exemptions de frais médicaux: Afin d’établir des mécanismes de compensation pour une bonne application de l’exemption des frais et pour que la suppression du ticket modérateur (notamment pour les enfants de moins de 5 ans et pour les femmes enceintes ou allaitantes), il reste du travail à faire dans le cadre d’une large réforme du financement des soins de santé.
39. Introduire de nouveaux instruments de filets sociaux: Le Gouvernement de Mali actuellement utilise un nombre limité d’instruments de filets sociaux. Au vu de l’expérience internationale, il semble raisonnable d’envisager des programmes de filets sociaux plus innovants. Notamment, les programmes fondés sur des transferts monétaires, comme les transferts monétaires visant à améliorer la sécurité alimentaire et la nutrition et les programmes « Argent contre travail » ont donné des bons résultats dans d’autres pays qui ont des défis similaires. Ces programmes pourraient être utilisés en permanence pour augmenter les revenus des personnes chroniquement pauvres et des plus vulnérables, et être étendus en cas de crise pour
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atténuer l’impact des chocs. Plus spécifiquement, les transferts monétaires pourraient améliorer l’accès à la nourriture dans le pays en effectuant des transferts d’argent vers les familles extrêmement pauvres. L’intégration de mesures incitant les mères d’enfant en bas âge à participer à des interventions agissant du côté de l’offre pourrait aussi être envisagée. Le programme Argent contre travail (connu sous le nom d’activités à haute intensité de main d’œuvre – HIMO) pourrait devenir un filet social productif en intégrant de bons principes de conception de transferts conditionnels (bas salaire en dessous du taux du marché, sélection de projets, etc.) et pourrait avoir un effet direct sur la génération de revenus pendant les pénuries d’emploi saisonnières et en périodes de crise. Cependant, des études supplémentaires doivent être entreprises pour évaluer la pertinence, la faisabilité et les coûts de ces nouveaux programmes dans le contexte du Mali.
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MALI : PLAN D’ACTION POLITIQUE POUR UN SYSTÈME DE FILETS SOCIAUX EFFICACE
Recommandations de politiques
Actions et calendrier Acteurs Indicateurs de suivi
2010-2011 2012-2014
Objectif politique 1 : Renforcer le cadre stratégique pour concevoir, coordonner, gérer et financer le système national de protection sociale, filets sociaux compris Une institution nationale permanente impliquant divers organismes du secteur social, assurant l’orientation politique et la diffusion
• Un comité interministériel permanent pour la PS est créé pour concevoir et suivre la stratégie de PS, y compris les filets sociaux
• Un sous-comité responsable du suivi et évaluation est mis en place et est opérationnel
• Un sous-comité responsable du système d’assurance sociale est créé pour le suivi des réformes du système d’assurance maladie et des pensions
• Un sous-comité responsable des filets sociaux est créé pour définir le type, le rôle et l’instrument pour répondre aux besoins des personnes pauvres et vulnérables
• Les structures chargées de la PS et des filets sociaux sont opérationnelles
• La diffusion de la stratégie nationale de PS, y compris les filets sociaux, est conçue, mise en œuvre et évaluée.
• Le MEF (et Ministère en charge de la Protection Sociale) dirige le comité interministériel comprenant des représentants des ministères sectoriels, des collectivités décentralisées, de la société civile et des partenaires techniques et financiers (PTF)
• Adoption de la stratégie nationale de filets sociaux (2011)
• Adoption de la stratégie nationale de PS (2012)
• Rapports annuels sur les résultats de la PS, y compris les filets sociaux
Le cadre institutionnel de la PS et des filets sociaux est renforcé
• Clarification des rôles et responsabilités des différentes institutions nationales impliquées dans les filets sociaux : définition des rôles et des dispositions de mise en œuvre adéquates
• Fourniture des ressources adéquates en personnel et équipement aux institutions de coordination de la PS
• Soutien au renforcement des capacités.
• Assurer la coordination entre l’État et les PTF
• MEF/ comité interministériel pour la PS et les filets sociaux
• Amélioration des capacités institutionnelles
Un cadre financier soutenable est créé pour le financement des programmes de PS, y compris les filets sociaux
• Mise en place d’un suivi rigoureux des dépenses dans la PS et les filets sociaux publics
• Détermination de l’enveloppe budgétaire nécessaire à un système complet de filets sociaux
• Identification des sources de financement viables (budget, partenaires au développement, collectivités locales, ONG et secteur privé)
• Budgétisation d’un programme pluriannuel de filets sociaux
• MEF et ministères sectoriels, PTF
• Système de production de rapport sur les dépenses dans les filets sociaux (budget et financement extérieur compris)
Un système robuste de suivi et évaluation est en place pour éclairer la prise de décisions
• Développer un système de suivi et évaluation des programmes pour juger de l’efficience des filets sociaux.
• Transmettre des rapports annuels d’évaluation des programmes aux ministères sectoriels responsables de
• MEF/ministères sectoriels et organismes, PTF
• Rapport annuel sur le suivi de chaque programme de filets sociaux
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Recommandations de politiques
Actions et calendrier Acteurs Indicateurs de suivi
2010-2011 2012-2014 politiques • Définir des exigences minimales pour la
production des rapports sur les filets sociaux • Entamer la mise en œuvre du suivi
systématique des filets sociaux • Impliquer la société civile dans le suivi et
évaluation
la PS et des filets sociaux • Renforcer les capacités de suivi et
évaluation des ministères sectoriels (formation, échanges d’expérience entre les programmes)
• Évaluation de l’impact des programmes les plus importants
Objectif politique 2 : Réduire la pauvreté en soutenant la consommation des personnes pauvres et vulnérables et en étendant leur accès aux services sociaux de base à travers un système efficace de filets sociaux
Renforcement de la conception de l’efficacité des filets sociaux .
• Définir des groupes prioritaires de bénéficiaires des filets sociaux sur la base des résultats de l’enquête de 2010 sur le budget des ménages
• Définir des instruments prioritaires pour répondre aux besoins des groupes prioritaires
• Mettre au point un système de ciblage
• Mettre au point des outils de ciblage efficaces pour rediriger vers les pauvres le flux des ressources
• Sous-comité responsable des filets sociaux (avant-projet du système de filets sociaux)
• Proposition d’un système efficace de filets sociaux
• Critères de ciblage
L’efficacité des programmes actuels de filets sociaux est améliorée (programmes en nature, cantines scolaires, exemption de frais médicaux)
• Examiner l’efficience des ventes d’aliments à des prix subventionnés et des distributions de vivres ciblées
• Examiner les mécanismes de renforcement et d’extension des programmes de nutrition
• Rechercher des mécanismes de ciblage géographique pour les cantines scolaires afin d’assurer que celles-ci aient bien pour bénéficiaires les enfants pauvres
• Examiner la faisabilité des exemptions des frais de santé et de l’abolition du ticket modérateur pour les pauvres dans le contexte des réformes du financement des services de santé
• Sous-comité responsable des filets sociaux (préparer les TOR pour l’évaluation des programmes)
• Ministères techniques mettant en œuvre les programmes
• PTF
• Rapports d’évaluation • Indicateurs pour le suivi
De nouveaux programmes sont créés pour les plus vulnérables (transferts monétaires et programmes de travaux publics)
• Préparer une analyse de faisabilité pour l’extension des transferts monétaires, sur la base d’expériences récentes (transferts monétaires et coupons d’alimentation)
• Préparer une analyse de faisabilité pour l’introduction de travaux publics ciblés sur les pauvres et fondés sur les expériences en cours
• Tester les programmes pilotes (transferts monétaires et travaux publics) et en assurer le suivi-évaluation
• Sous-comité responsable des filets sociaux (préparer les TOR pour l’évaluation des programmes)
• Ministères techniques mettant en œuvre les programmes
• PTF
• Rapports de faisabilité • Rapport d’évaluation des
résultats des programmes pilotes
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CHAPITRE I : INTRODUCTION
1. Ce chapitre introductif présente le contexte et la justification de cette étude, clarifie la définition du « filet social » utilisée dans ce rapport et décrit la méthodologie et la structure de l’étude.
A. Contexte et justification
2. Le Mali souffre d’une extrême pauvreté et de conditions de vie difficiles. Le Mali est un pays pauvre enclavé disposant d’une base limitée de ressources naturelles, avec une population de 14,6 millions en 2009 qui s’accroît très rapidement. Environ 80 % de la population totale gagnent leur subsistance du secteur agricole pendant que seulement deux commodités constituent les 90 % des revenus d’exportation, c’est-à-dire l’or et le coton. Les conditions de commercialisation du coton tout comme l’augmentation des prix des denrées alimentaires et des hydrocarbures traduisent la grande vulnérabilité de l’économie aux chocs extérieurs malgré des réformes structurelles et des politiques macroéconomiques solides.
3. Le pays est classé parmi les plus faibles au monde (168e sur 179 pays en 2008) selon l’Indice de développement humain du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Avec un revenu par habitant de 500 dollars EU en 2008, environ 47,4 % de la population vit en dessous du seuil de pauvreté. La pauvreté prévaut particulièrement dans les zones rurales où habite plus de 90 % des personnes pauvres.
4. Malgré les efforts du gouvernement pour améliorer le niveau de vie, les écarts dans l’accès aux services sociaux, le taux de croissance démographique élevé (3, 6 % environ), l’extrême pauvreté et la grande vulnérabilité aux crises les plus diverses sont toujours le lot de la population malienne. La rapide croissance démographique a compromis les investissements dans le capital humain et engendré d’importantes conséquences pour la sécurité économique et alimentaire. Selon la Stratégie d’assistance pays (SAP) de la Banque mondiale de 2007, il n’est pas certain que le Mali atteigne la plupart des objectifs du Millénaire pour le développement du (OMD) d’ici 2015. En plus, à l’image de la plupart des pays subsahariens, le Mali doit affronter les sévères fluctuations pluviométriques saisonnières et des prix qui en découlent (conditions d’échange) avec des chocs de production affectant sévèrement la consommation des pauvres (leur bien-être). Bien qu’assez d’efforts aient été consentis pour promouvoir les services sociaux de base, la mortalité infantile demeure l’une des plus élevées au monde et les résultats scolaires demeurent parmi les plus faibles dans la région. Les deux chocs covariants provoqués par les fluctuations climatiques, macroéconomiques et par des environnements extérieurs aussi bien que par les risques idiosyncratiques particulièrement liés à la santé ont rendu la plupart des pauvres et des presque pauvres vulnérables à de sévères conditions de consommation ou tout simplement déficitaires.
5. Dans ce contexte, les programmes des filets sociaux sont d’une importance particulière. L’étendue de la très grande vulnérabilité au sein de la population a accru la demande de mesures de sécurité sociale. En fait, un récent projet de la Banque mondiale luttant contre la crise des prix alimentaires au Mali a démontré la nécessité d’une étude
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analytique approfondie des différents programmes1
B. Définition des « filets sociaux » utilisée dans ce rapport
de filets sociaux, en vue d’aider le Gouvernement du Mali dans le développement et la mise en œuvre d'un système complet de filets sociaux.
6. Il n’existe aucun consensus général quant à une définition universelle des filets sociaux par rapport à quoi ils devraient s’attaquer et par rapport à comment mieux adapter les programmes sociaux aux circonstances locales2
Sécurité sociale, définie comme l’ensemble des régimes garantissant la protection de la population entière contre des risques sociaux tels que les maladies, la maternité, l’invalidité, la vieillesse, la mort, les accidents de travail, les maladies professionnelles, les charges familiales et le chômage;
. Certaines personnes peuvent utiliser les différentes terminologies – protection sociale, sécurité sociale, assistance sociale, filets et transferts sociaux – de manière interchangeable. Au Mali, comme dans beaucoup d’autres pays, le gouvernement a défini la protection sociale comme « l’ensemble des mesures à travers lesquelles la société se propose de protéger les citoyens contre des risques sociaux » (MDSSPA 2002 :3). Plus explicitement, le gouvernement distingue trois composantes:
Aide sociale, définie comme l’ensemble des mesures d’assistance non contributives apportées par l’État et les autorités publiques et destinées aux personnes nécessiteuses vivant avec des ressources insuffisantes; et
Action sociale, un ensemble de prestations de services, soit similaires à ceux de l’assistance ou de l’assurance sociale ou complémentaires et souvent ciblant les mêmes groupes de personnes mais toujours fournis selon des critères plus flexibles – l’action sociale ne se retrouve pas uniquement que dans les services publics contrairement à l’assistance sociale.
7. Dans le présent rapport, le terme « filets sociaux » se réfère aux programmes de transfert non contributifs destinés, d’une manière ou d’une autre, aux personnes pauvres ou vulnérables (Grosh et coll., 2008). Défini de cette façon, l’on pourra penser que le terme « filets sociaux » est analogue aux termes maliens « d’assistance sociale » et « d’action sociale ». Cependant, dans la pratique, les concepts maliens d’assistance sociale et d’action sociale semblent couvrir un éventail plus large d’activités, y compris la prestation de services sociaux (ex. aide aux associations d’invalides pour l’accès aux services de justice, etc.) et les activités génératrices de revenus.
8. Les « filets sociaux », tels que définis dans ce rapport, visent à accroître la consommation – soit directement ou à travers des effets de substitution – des commodités de base et des services essentiels et sans accroître les ressources en soi. Les activités génératrices de revenus et d’autres programmes de subsistance se voient alors exclus de la couverture de cette étude. De tels programmes constituent d’importants instruments de réduction de la pauvreté mais ne peuvent cependant garantir une croissance directe de la consommation et ne sont pas classés comme des programmes de filets sociaux. 1 Voir : « Mali : Food Price Crisis Response TF Supplemental Finance for the Second Poverty Reduction
Support Credit », The World Bank, December 2008. 2 L’annexe 1 précise les politiques sociales clés et les concepts utilisés dans ce rapport afin de garantir une
compréhension commune de la terminologie et des idées.
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9. Les « filets sociaux » sont destinés, d’une certaine manière, aux personnes pauvres et vulnérables comprenant les individus vivant dans la pauvreté et incapables d’assurer leurs propres besoins de base ou ceux menacés de tomber dans la pauvreté, soit à cause d’un choc externe ou de circonstances socioéconomiques telles que l’âge, l’invalidité, la maladie ou la discrimination. Les filets sociaux peuvent servir un des groupes suivants ou une combinaison de ceux-ci (Grosh et coll., 2008).
Les pauvres chroniques, définis comme les personnes n’ayant pas la capacité de se procurer un revenu suffisant, même pendant les bonnes années ;
Les pauvres temporaires, définis comme les personnes ayant des revenus suffisants les bonnes années mais tombant dans la pauvreté, du moins temporairement, à la suite de chocs idiosyncratiques ou covariants allant des maladies dans le groupe familial ou de la perte d’un emploi à la sécheresse ou aux crises macroéconomiques ;
Les groupes vulnérables, comprennent communément – mais non exclusivement – les personnes handicapées, les personnes âgées, les orphelins, les veuves, les déplacés, les réfugiés et les demandeurs d’asile politique; et
ceux qui ont perdu avec les réformes.
10. Les politiques et programmes destinés à améliorer l’accès aux services de base pour l’ensemble de la population (ex. les frais d’études primaires) se retrouvent alors exclus de la couverture du présent rapport. Tel que le font les programmes de transfert destinés aux communautés et associations par exemple, en vue de mettre en place des biens sociaux dans des communautés vulnérables, puisqu’ils ne sont pas expressément dirigés aux pauvres et vulnérables individus ou ménages. Les principaux programmes de subventions tels que les subventions non rizicoles peuvent être considérées comme des filets sociaux s’ils sont introduits avec l’intention d’accroître la consommation des ménages vulnérables (ex. les foyers globalement affectés par les prix élevés des denrées alimentaires).
11. Les instruments utilisés pour accroître la consommation comprennent les transferts directs, les subventions et les dispenses de charges pécuniaires. Les types communs de programmes de filets sociaux peuvent être classés comme suit (Grosh et coll., 2008) :
Programmes qui fournissent des services de transferts monétaires et en nature:
a. Transferts monétaires (ex. allocations pour enfants, allocations familiales et pensions sociales) et les transferts quasi-monétaires (ex. bons alimentaires et de commodités);
b. Transfert en nature (ex. cantines scolaires et rations à emporter) et d’autres transferts en nature (ex. les fournitures scolaires);
c. Les subventions générales destinées aux ménages, souvent en aliment, énergie, habitat ou d’autres utilités.
Programmes procurant un revenu:
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a. Travaux publics, dans lesquels la personne pauvre/vulnérable travaille pour la nourriture ou pour de l’argent en espèce.
Programmes qui protègent et valorisent le capital humain et l’accès aux services de base :
a. Transferts conditionnels comprenant les transferts monétaires ou en nature aux personnes pauvres/foyers vulnérables se conformant aux conditions spécifiques relatives à l’éducation et/ ou à la santé; et
b. Dispenses des frais de santé et d’éducation en vue de garantir un accès aux services publics essentiels (ex. dispenses de frais de santé, bourses d’études).
12. Les systèmes de filets sociaux sont d’habitude faits de plusieurs programmes idéalement appelés à se compléter entre eux et à compléter d’autres politiques publiques ou sociales. Ils peuvent être des transferts prévisibles à long terme ou des transferts d’urgence à court terme. Un bon système de filets sociaux est plus qu’une collection de programmes bien conçu et bien mis en œuvre. « L’effet systémique » de la protection sociale peut plutôt déclencher plus que la somme des programmes sociaux individuels.
13. Les filets sociaux forment un sous-ensemble de politiques et de programmes de plus large protection sociale en plus de l’assurance et de la législation sociales qui garantissent un minimum de standards civiques en vue de sauvegarder les intérêts des individus (ex. le droit au travail et les standards de santé et de sécurité). La protection sociale constitue un droit humain fondamental qui s’attaque directement à la pauvreté et à l’insécurité alimentaire et contribue à la croissance économique et au développement humain.
14. Les filets sociaux font partie d’une large stratégie de réduction de la pauvreté. Les filets sociaux interagissent et travaillent avec l’assurance sociale, les services de santé, d’éducation et des finances, l’acquisition de routes et d’autres utilités et avec d’autres politiques appelées à réduire la pauvreté et les risques de gestion (Figure 1). La réduction de la pauvreté exige de garantir aux populations un accès à la sécurité de consommation et à la sécurité alimentaire, à la santé, à l’éducation, aux droits, à l’expression, à la sécurité, à la dignité et à un travail décent. Cela implique un processus politique et exige des efforts dédiés à accorder plus de pouvoir aux pauvres avec le renforcement de leur voix et à stimuler une responsabilisation démocratique. Au cours des récentes années, les concepts « protection sociale » et « filets sociaux » sont progressivement devenus une composante centrale de réduction de la pauvreté et de stratégies de sécurité alimentaire dans les pays en voie de développement.
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Figure 1 : Position des filets sociaux dans une plus large politique de développement
Source : Grosh et coll., 2008.
15. Au cœur de plusieurs débats relatifs aux filets sociaux, la question de prévisibilité et de viabilité se pose toujours. Un nombre croissant d’agents de développement prétend que les transferts sociaux devraient être prévisibles et payés ou régulièrement distribués (ou de manière prévisible, ex. toutes les fois que les conditions climatiques affectent une bonne production agricole) et non en tant que réaction de circonstance à une situation de crise mais plutôt comme une initiative préemptive afin de permettre aux bénéficiaires de se préparer pour et de se protéger de manière effective contre des catastrophes imprévisibles. Auparavant, les filets sociaux étaient perçus comme de simples transferts de secours lesquels visaient à aider les personnes pauvres à se soulager des pires effets des chocs. Cependant, de nos jours, on reconnaît de plus en plus qu’un filet social doit se distinguer des projets sociaux individuels par l’intégration de plusieurs activités dans un système de protection sociale institutionnalisé et prévisible basé sur un cadre de vulnérabilité et de risques et soutenu par une approche à base de droits. De simples transferts de secours sont reconnus avoir que des avantages limités dans le long terme et générer le danger d’une situation de dépendance. Les filets sociaux, s’ils sont correctement implémentés, ont la potentialité de non seulement protéger mais aussi de considérablement promouvoir les conditions de survie des pauvres populations.
16. Finalement, parce que le principal domaine de l’action publique déborde de son secteur, le présent rapport se concentrera seulement sur les filets sociaux de financement public qui se composent de ceux financés par un gouvernement national ou local ou par une aide internationale officielle. Dans la plupart des pays en voie de développement, il existe trois formes fondamentales de transferts sociaux prévoyant : i) des mécanismes « formels » fournis par le gouvernement et prescrits par la loi ; ii) un soutien « semi formel » fourni par les agences des Nations Unies ou par les ONG ; et iii) des mécanismes « informels » fournis par les foyers et communautés. Le présent rapport ne couvre pas les filets sociaux informels.
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C. Structure du rapport
17. Conforme à la Stratégie de réduction de la pauvreté et sur la base des informations disponibles et des nouvelles évaluations des programmes de filets sociaux maliens, l’objectif de ce rapport consiste à : i) fournir un inventaire détaillé et mis à jour des systèmes de filets sociaux existants ; ii) identifier les défauts de fonctionnement des systèmes actuels de filets sociaux ; et iii) proposer des suggestions, sur la base d’expérience internationale, pour l’amélioration de la couverture, l’efficacité, la pertinence et la viabilité financière du système de filet social de la plupart des programmes pertinents. Sur la base des résultats de ce rapport, des études supplémentaires pourraient être lancées pour : i) lier le présent système des filets sociaux aux besoins des populations vulnérables et identifier les écarts de couverture ; ii) soutenir la conception et l’exécution de programmes pilotes appropriés pour la protection des biens et des niveaux de consommation des personnes pauvres et réduire ainsi la pauvreté ; et iii) fournir une assistance Technique en vue de soutenir le gouvernement dans la mise en œuvre de sa politique de réforme et la mise en place d’un système de suivi/évaluation pour les nouveaux programmes de filets sociaux existants.
18. Ce rapport s’appuie sur plusieurs sources primaires et secondaires d’informations. Le rapport est basé sur des données administratives actuelles et sur les données de recensement de l’habitat. Précisément, les enquêtes sur le budget de gestion des ménages actuels de différentes années (2001 et 2006) ont été utilisées et comportent les résultats de la récente analyse de la pauvreté. En plus, les données administratives et financières des différents ministères, du budget d’État et d’autres partenaires au développement (ex. UNICEF, PAM et les ONG) ont été utilisées pour préparer l’inventaire et en faire des programmes actuels des filets sociaux.
19. Le reste de ce rapport s’organise de la manière suivante : Le Chapitre II présente la nature et l’ampleur du problème avec un profil de pauvreté et de vulnérabilité et évalue le coût financier pour combler l’écart de pauvreté. Le Chapitre III enquête sur l’éventail et le rôle des politiques et stratégies gouvernementales en réplique à la pauvreté et à la vulnérabilité au Mali tout en faisant l’examen du cadre stratégique guidant le développement et la mise en place institutionnelle des filets sociaux et faire l’évaluation du coût total des programmes actuels des filets sociaux tout comme de leurs sources de financement. Le Chapitre IV examine la performance des programmes individuels actuels de filets sociaux considérant en particulier leur pertinence, leur équité, leur efficacité et la viabilité de leur coût. Le Chapitre V explore l’espace fiscal potentiellement disponible pour financer les filets sociaux. Enfin, le Chapitre VI considère les défis et opportunités en vue d’étendre le système des filets sociaux tout en faisant attention aux contraintes techniques et administratives et faire des recommandations de politique clé pour la conception d’un système efficace de filets sociaux.
7
CHAPITRE II : PAUVRETÉ ET VULNÉRABILITÉ AU MALI
Malgré les progrès réalisés dans le cadre de la réduction de la pauvreté de 2001 à 2006, l’incidence de la pauvreté demeure considérable au Mali. L’incidence de la pauvreté – la proportion de personnes en dessous du seuil de la pauvreté – a reculé de 55,6 % en 2001 à 47,4 % en 2006. Comprendre les principales causes de ce recul demeure une tâche difficile mais l’on peut se permettre de dire qu’une forte croissance économique soutenue au cours de la période en question à une moyenne de plus de 3 % par personne a été un facteur majeur pour la réalisation de cette décroissance de huit points sur l’incidence de la pauvreté. Cependant, la croissance démographique au cours de la même période explique pourquoi le nombre de personnes pauvres a à peine changé. Le genre, l’âge et la taille des ménages constituent des corrélats clés de la pauvreté. Les principaux groupes vulnérables au Mali sont les ménages pauvres, en particulier d’agriculteurs dans les zones rurales, ainsi que les populations marginalisées des zones urbaines. En plus, les ménages pauvres sont souvent incapables d’investir dans le capital humain. Les inégalités en matière de santé et d’éducation sont le résultat de l’échec de l’État à assurer un accès équitable, en termes à la fois d’offre de services dans l’ensemble des régions ou zones, et d’accessibilité financière pour tous.. Sur base de l’information disponible, les transferts privés ont un impact significatif sur les niveaux de la pauvreté mais les transferts publics profitent souvent aux non pauvres. Comme le nombre des pauvres est considérable au Mali, la population cible des filets sociaux, supposés protéger les personnes vulnérables contre les chocs et aider les pauvres chroniques à sortir du cycle de la pauvreté, est très vaste. Sur la base des données disponibles sur la pauvreté, le coût financier pour combler l’écart de pauvreté peut varier de 4,8 à 5,6 % du PIB3
20. Une bonne compréhension des groupes de la population ayant besoin de programmes de filets sociaux de manière permanente est cruciale pour guider les décideurs politiques dans la définition d’un mélange approprié de politiques sociales. Ce chapitre fait alors le point des données disponibles sur la pauvreté et la vulnérabilité dans le pays. L’objectif des sections A et B est de se faire une idée de la dimension de la pauvreté et de son évolution dans le temps et de ses indicateurs sociaux. La section C vise à se faire une représentation physique des groupes cibles ; la section D fait l’examen des principales causes de la pauvreté et de la vulnérabilité et enfin, la section E fait une rapide évaluation de la taille financière des actions de soulagement des effets de la pauvreté.
. Cependant, étant données les contraintes budgétaires, il existe un besoin pour une stratégie sensible aux filets sociaux destinés à la réduction des formes extrêmes de destitution et d’insécurité alimentaire et à cibler les plus pauvres et les plus vulnérables des populations. En plus, les dépenses publiques contre la pauvreté à travers des filets sociaux bien ciblés apportent des ressources aux pauvres afin de leur permettre de réaliser les investissements nécessaires dans le développement du capital humain.
A. Croissance et réduction de la pauvreté 21. Des politiques macroéconomiques prudentes ont conduit à des résultats largement positifs pendant la période 2004 – 08 (Tableau 1). De 2004 à 2008, les taux de croissance ont varié entre 2,2 % et 6,1 % reflétant la vulnérabilité du Mali aux conditions climatiques et aux fluctuations des prix des commodités (principalement celui du coton, des
3 Sur la base de la méthode l’apport alimentaire, le coût pour combler l’écart de pauvreté se situe à environ
2,8 % du PIB.
8
hydrocarbures et de l’or). Au cours de cette période, le produit intérieur brut (PIB) a connu une croissance moyenne de 4,6 % par an et une inflation moyenne a pu être maîtrisée en dessous de 3 % à l’exception de 2005 et de 2008, du fait de la crise alimentaire et énergétique. Après avoir dégénéré de 6,5 % du PIB en 2004 pour se fixer à 7,9 % en 2007, le déficit fiscal global (sur la base d’un ordre de paiement à l’exclusion des subventions) s’est amélioré à un taux de 5,7 % du PIB en 2008. Les acquis d’une gestion améliorée des taxes ont été plus que de simples compensations en 2008 avec les exonérations comme réplique à la crise alimentaire et énergétique. Les revenus des impôts et taxes ont diminué de 14,9 % du PIB en 2004 à 13,3 % en 2008. En plus, pour garantir une viabilité fiscale, le gouvernement a ajusté ses dépenses : en 2008, le coût total des dépenses et prêts correspondait à 19,3 % du PIB contre 22,4 % et 24,1 % respectivement en 2004 et 2007. Malgré tout, la balance fiscale de base a connu une détérioration en 2008 avec un déficit de 1 % du PIB du fait de l’augmentation des prix alimentaires et énergétiques4. Les estimations préliminaires ont indiqué que la croissance réelle du PIB en 2009 était de 3,9 % soit environ plus d’un demi pourcentage plus élevée que les projections d’avril 20095
Tableau 1 : Le Mali –Indicateurs économiques et financiers choisis de 2003-2012
. La croissance de la consommation privée demeure relativement robuste contre les faiblesses dans l’investissement global et des exportations nettes. Après les turbulences de 2008, l’inflation a été maîtrisée à environ 3 % en 2009.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 prel. proj. proj.
PIB réel 7,4 2,2 6,1 5,3 4,3 5,0 3,9 4,3 5,2 5,1 Inflation du prix à la consommation (moyenne)
-1,3 -3,1 6,4 1,5 1,4 9,1 3,3 1,9 2,5 2,5
Balance1 budgétaire globale -5,7 -6,6 -7,1 -7,6 -7,9 -5,6 -9,5 -9,5 -8,1 -7,6 1 Sur la base des ordres de paiement, hors subventions.
Sources : Autorités maliennes et estimations et projections du FMI.
22. En dépit d’une croissance économique favorable aux pauvres, le profil de la pauvreté reste essentiellement inchangé. Presque un Malien sur deux était pauvre en 2006 (47,4 %). La plupart des pauvres vivant en zones rurales sont des analphabètes et vivent d’une agriculture de subsistance. Selon la méthode Coût des Besoins Primaires, la pauvreté a augmenté en milieu urbain au cours de la même période (25,5 %), pendant qu’elle a considérablement régressé à la même période en milieu rural (57, 6 %). La pauvreté a aussi régressé dans toutes les régions à l’exception de celle de Sikasso où elle se stagne à 80 % contre moins de 50 % dans les autres régions (Tableau 2). Toutefois, l’on devrait faire attention en faisant l’évaluation de la tendance de la pauvreté à cause des
4 La balance fiscale de base est obtenue à partir du total des revenus moins les dépenses sans intérêt en
cours et le total net des prêts à l’exclusion des subventions, des dépenses de financement extérieures et des HIPC.
5 L’agriculture a connu une croissance de 6 % en 2009, avec le coton connaissant un taux de croissance de 17 % par an. La bonne performance en agriculture s’explique par les conditions climatiques favorables, des prix élevés aux producteurs et des politiques assistant la production alimentaire. Un sursaut dans la production du coton a aussi contribué à une bonne performance en agriculture. Les rendements du coton sont estimés avoir augmenté de 17.3 % en 2009 après un déclin moyen de 26,5 % au cours des trois précédentes années. La croissance a également reflété la bonne performance de certains sous-secteurs secondaires, notamment le traitement des productions agricoles, l’énergie, la construction et les travaux publics.
9
différentes méthodologies utilisées au cours des recensements de 2001 et de 20066
Tableau 2 : Évolution de l’incidence de la pauvreté de 2001 à 2006
.
Méthode7 Méthode ration alimentaire-énergie
8 du coût des besoins primaires
2001 2006 2001 2006 National 68,3 64,4 55,6 47,4 Urbain 37,4 31,8 24,1 25,5 Rural 79,2 79,5 66,8 57,6 Kayes – Koulikoro 76,2 61,5 65,1 44,7 Sikasso 81,8 81,7 80,1 80,8 Ségou – Mopti 71,4 75,2 51,9 48,7 Tombouctou – Gao – Kidal 51,3 57,9 30,8 29,0 Bamako 27,5 11,0 17,6 7,9 Salaire employé – public 15,2 17,3 7,1 12,2 Salaire employé – privé 30,8 39,0 26,0 29,5 Employeur 39,7 29,5 17,0 16,1 Auto-employé – agriculture 83,4 80,4 70,1 59,2 Auto-employé – autre que l’agriculture
43,2 33,7 27,8 22,7
Autres employés1 72,2 78,2 61,7 70,2 Chômeurs 55,9 65,4 48,4 49,4
1Aides ménagères, apprentis, employés de maison, etc. Notes : Le seuil de pauvreté pour la méthode ration alimentaire-énergie a été estimé à 144 022 francs CFA en 2001 et à 157 920 francs CFA en 2006. Le même seuil de pauvreté est utilisé pour toutes les régions. Le seuil de pauvreté pour le coût des besoins primaires a été séparément estimé pour chaque région et pour les zones rurales et urbaines. Voir DNSI 2007c pour plus de détails.
Source : DNSI, 2007c.
23. Les conditions de vie s’améliorent dans les zones rurales mais pas en milieu urbain. Pour tester la solidité des tendances de la pauvreté, la pauvreté des conditions de vie au Mali fut analysée sur la base des caractéristiques de logement et d’installation9
6 Le recensement de l’habitat de 2001 fut basé sur la collecte quotidienne des dépenses des ménages et sur
leurs besoins de consommation pour un certain nombre de jours dans l’année. Le recensement de 2006 fut quant à lui basé sur l’estimation rétrospective des dépenses par ménage par rapport à un certain nombre de produits choisis pour une période de douze mois.
durable des familles. Les résultats, présentés dans le Tableau 3, indiquent une décroissance de l’incidence de la pauvreté indépendamment de la méthode utilisée. Cela confirme un recul de la pauvreté en zones rurales entre 2001 et 2006 et fait ressortir une mince croissance en milieu urbain.
7 La méthode de la ration alimentaire-énergie définit le seuil de pauvreté à travers les dépenses de consommation qu’il faut à une personne pour satisfaire la ration préétablie de ses besoins alimentaires et énergétiques.
8 La méthode du Coût des Besoins Primaires met en valeur une poignée de nourritures généralement consommées par les personnes pauvres d’abord à des prix locaux. En plus de cela, une allocation spéciale pour des biens non alimentaires, cohérents avec les dépenses du pauvre, est ajoutée. 9 La pauvreté des conditions de vie est relative à la difficulté de pouvoir satisfaire un grand nombre de
besoins primaires tels que la nourriture (déséquilibre nutritionnel), la santé (non accès aux soins de santé primaires), l’éducation (non inscription), le logement et les meubles donc toutes choses ayant un impact individuel sur les conditions de vie.
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Tableau 3 : Dynamique de la pauvreté de 2001 à 2006
Incidence de la pauvreté (%)
Méthode de la ration alimentaire-énergie Méthode coût besoins primaires 2001 2006 2001 2006
National 64,4 58,1 55,9 50,7 Urbain 32,9 32,0 24,0 24,6 Rural 75,7 70,1 67,3 62,7
Source : DNSI, 2007c.
24. La pression démographique est un défi majeur au Mali, et contribue à l’aggravation de la pauvreté en zones urbaines. La population urbaine a connu une croissance de 5 points de pourcentage entre les deux recensements10
25. La plus faible croissance en 2007 et 2008 et l’incertitude pour 2009 ont compromis l’atteinte des cibles de réduction de la pauvreté. En 2007, la croissance était seulement de 4,3 % plus faible que le taux de la tendance de croissance pour la période 2001 – 2006 (5,1 % par an) ; les principales raisons de cette situation étant liées à la contre performance du secteur du coton et la faible production d’or. En 2008, la croissance était jugée se situer autour de 5 % du fait de la bonne pluviométrie et d’une augmentation de 50 % de la production rizicole. Une forte incertitude a affecté l’année 2009 dont la croissance était prévue à 3,9 % (4,3 % en 2010). Étant donnée la croissance démographique de 3,6 %, on estime que le PIB par personne va s’accroître seulement qu’à environ 0,3 % à 1,4 %, ce qui défie la capacité du pays à soutenir la réduction de la pauvreté au cours des années à venir.
. Simultanément, le groupe « sans emploi », qui est principalement urbain, a fortement augmenté pendant que le volume d’auto emploi en agriculture a connu une régression. Cela démontre clairement un exode rural aussi bien qu’une porte d’entrée sur le marché du travail en milieu urbain de l’auto emploi des zones rurales. Cette pression démographique a, probablement, contribué à aggraver la pauvreté des ménages partout où le chef de famille était sans emploi et à affaiblir les autres catégories qui étaient moins pauvres en 2001.
26. De plus, la crise des prix alimentaires a conduit à des augmentations de la pauvreté qui pourraient se maintenir pendant un certain nombre d’années. Des informations détaillées demeurent disponibles pour évaluer l’impact des crises successives sur l’incidence de la pauvreté au Mali. A présent, certaines évaluations peuvent se faire sur la base des simulations de l’impact des chocs sur le revenu ou sur le pouvoir d’achat des personnes pauvres. Une étude globale de la Banque mondiale, par exemple, a estimé que, comme résultat de la crise économique, 89 millions de personnes supplémentaires, à travers le monde, vont vivre dans une extrême pauvreté (en dessous de 1,25 dollars EU par jour) à la fin de 2010. Au Mali, du moment où les personnes pauvres se retrouvent confinées au niveau du seuil de pauvreté et tendent vers la vulnérabilité, ces chocs sont à même d’avoir un plus grand impact. Le prix moyen du riz dans le pays a augmenté d’environ 20 à 25 % en 2008. Certaines simulations ont suggéré que sans des réponses politiques appropriées, la part de pauvreté des populations aurait pu augmenter encore davantage à 0,7 % et l’augmentation aurait pu être plus grande si le francs CFA n’avait pas connu une plus forte valeur contre le dollar US [Nouve et coll. ; 2008]. D’autres ont suggéré que 25 % d’augmentation des prix des denrées alimentaires doit avoir conduit à une augmentation de la pauvreté par 1,7 % de points (cela représente près de 300.000 personnes tombant dans la
10 La population du District de Bamako a augmenté de 5,4 % par an entre 1998 et 2009 pendant que la
population totale du Mali a seulement augmenté de 3,6 % par an pour la même période.
11
pauvreté). Selon ces simulations, l’impact est beaucoup plus fort en milieu urbain qu’en milieu rural avec des augmentations sur l’incidence de la pauvreté proches de 3 pourcentages de points en milieu urbain et de 1,2 pourcentage de points en milieu rural. Cela est conforme aux prévisions depuis que les populations urbaines se composent clairement de consommateurs de vivres et donc directement affectés par une augmentation des prix alimentaires. Les populations rurales sont soit non affectées (autoconsommation, ce qui écarte d’elles tout effet de la crise des prix) ou positivement affectées s’il existait un surplus de production qui pouvait être vendu [Josef et coll. ; 2008]. Une étude récente de l’UNICEF sur l’impact de la crise alimentaire de 2008 [Bibi et coll. ; 2009] montre que la pauvreté infantile (sur la base de la ration alimentaire) a augmenté de 41 à 50 % entre 2006 et 200811
27. Il est probable que la récession globale de 2008-09 soit à l’origine de la dégradation de l’incidence de la pauvreté au Mali. Les paiements constituent l’un des principaux canaux de transmission de la crise au Mali et celui qui a probablement eu l’impact le plus largement ressenti sur les personnes pauvres. Le FMI a estimé que les paiements vont reculer de 4,5 % en 2008 à 3,6 % du PIB en 2009. Ce recul de 0,9 % du PIB, une perte d’à peu près 1 % du revenu d’une famille moyenne, se chiffre à un montant estimé à 38 milliards francs CFA en 2009. Pour faire une comparaison avec les dépenses de programme du secteur social, cette perte correspondrait à une dépense publique moyenne de 2007-08 sur « les dépenses de l’autre secteur social » sur la base de la méthodologie PRSP (cette catégorie de dépenses est différente du filet social tel que les chapitres suivants le démontreront).
.
B. Résultats du développement humain
28. Les indicateurs sociaux du Mali restent parmi les plus faibles au monde. Avec un RNB de 500 dollars EU par habitant (méthode Atlas, 2007), le Mali se classe 168e parmi 179 pays selon l’Indice de développement humain du PNUD de 2008. Le pourcentage d’adultes alphabétisés est de la moitié de la moyenne du reste de l’Afrique Subsaharienne et le taux de mortalité infantile a été estimé à 191 par 1 000 naissances en 2006, le troisième taux le plus élevé au monde.
29. Le Mali est confronté à plusieurs défis dans ses efforts d’atteindre les cibles des OMD. Pendant que les objectifs du Cadre stratégique de croissance et de réduction de la pauvreté (CSCRP) pour l’éducation furent atteints en 2007 (Figure 2), l’objectif d’accès universel aux soins de santé demeure à présent loin de se réaliser. Les résultats de progrès réalisés furent modestes et il est improbable que le Mali atteigne les cibles des OMD par rapport à la mortalité infantile et maternelle et par rapport à la nutrition (Figure 2). Le taux de mortalité maternelle au Mali reste encore très élevé, en dépit des efforts fournis (464 pour 100 000 naissances vivantes selon l’EDSM IV). La lutte contre le VIH/SIDA connaît des progrès et cet objectif de l’OMD est probablement atteignable à l’horizon 2015: on note une baisse du taux de prévalence de 0,4 point de pourcentage au sein de la population générale, soit de 1,7% en 2001 à 1,3% en 2006. Toutefois, de gros efforts restent à faire pour inverser certaines tendances constatées dans des groupes à haut risque notamment chez les professionnels du sexe. En plus, des progrès substantiels ont été réalisés dans le
11 Les calculs de l’UNICEF sont basés sur la ration alimentaire. Les hypothèses détaillées du rapport de
l’UNICEF n’ont pas fait l’objet de révision mais leurs résultats ont démontré d’importantes différences par rapport aux calculs présentés dans le rapport.
12
cadre de l’accès à l’eau potable et l’objectif relatif à la réduction de moitié de la population n’ayant pas accès à l’eau potable a déjà été réalisé: Le taux d’accès à l’eau selon les statistiques de la Direction Nationale de l’Hydraulique est de 73,1% en 2009 contre 71,7% en 2008. De plus on note aussi l’augmentation du nombre de villages disposant d’au moins un point d’eau moderne qui a passé de 10 349 en 2008 à 10 503 en 2009. Les autres indicateurs de l’OMD ont aussi connus des progrès mais il est probablement difficile d’atteindre les cibles à l’horizon 2015 dans le cadre de l’égalité de genre, la participation de la société civile et la décentralisation.
30. En ce qui concerne l’OMD-3 « Égalité des sexes et autonomisation des femmes », les taux de représentation dans les instances de prise de décision (postes électifs et nominatifs) augmentent mais la participation des femmes reste faibles comparativement à celle des hommes (les postes électifs le taux est passé de 6% à 8%, par contre il est resté stable à 12% pour les postes nominatifs). Cependant, par rapport à l’engagement politique, on note des avancées comme : l’adoption de la Politique Nationale Genre (PNG), l’existence d’une politique et d’un plan d’actions 2010-2012 sur l’abandon de l’excision, l’existence d’un plan d’actions sur la lutte contre la traite des femmes et des filles et d’un plan d’actions sur les violences faites aux femmes, la signature de plus 40 conventions locales pour l’abandon de la pratique de l’excision, la prise en compte du genre dans le financement public des partis politiques.
31. La compréhension commune du concept de société civile, l’identification de ses forces et faiblesses, la maîtrise de son rôle et de ses responsabilités dans le contexte démocratique du Mali et la mise en place du Conseil National de la Société Civile (CNSC), sont autant d’éléments ayant contribué au renforcement des capacités de cet acteur important de la société malienne. Toutefois des efforts sont à faire notamment en matière d’appropriation et de suivi évaluation des programmes et projets de développement.
32. Un examen de la mise en œuvre du processus de décentralisation, depuis l’installation des collectivités locales en 1999 et 2000, fait ressortir certes des avancées incontestables, mais des difficultés persistantes. Elles sont principalement liées aux lenteurs observées en ce qui concerne le transfert de la maîtrise d’ouvrage du développement local et régional aux collectivités locales ; en réalité, ce sont ces lenteurs qui entravent les transferts des compétences, du patrimoine et des ressources (humaines et financières) malgré la volonté politique exprimée à travers toutes les disposions législatives et réglementaires prises.
33. Le capital humain et les caractéristiques du marché du travail influencent les chiffres de la pauvreté. La pauvreté décroît de manière significative avec l’amélioration du niveau d’études du chef de famille. Les ménages dont le chef a un niveau d’études secondaires ou tertiaires sont six fois moins pauvres que ceux dont le chef est analphabète. La pauvreté est aussi beaucoup plus faible lorsque le chef de famille est un fonctionnaire (12,2 %), un employeur (15 %) ou un indépendant non agricole (22,8 %). Par contre, les agriculteurs (en particulier les planteurs de coton) constituent les familles les plus pauvres (Tableau 4).
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Tableau 4 : Incidence de la pauvreté par niveau d’études et groupe socioéconomique du chef de famille en 2006
Part de la
population (%)
Pauvreté (%) Contribution à la pauvreté (%)
P0 P1 P2 P0 P1 P2 National 100,0 47,4 16,7 8,0 100,0 100,0 100,0 Niveau d’études
Analphabète 78,6 53,0 18,9 9,2 87,8 89,1 90,0 Primaire 1 9,1 42,5 14,1 6,5 8,1 7,7 7,4 Primaire 2 5,4 23,4 6,5 2,6 2,7 2,1 1,8 Secondaire 4,1 9,7 1,8 0,5 0,8 0,5 0,3 Supérieur 2,8 8,8 3,9 1,8 0,5 0,7 0,6
Groupe socioéconomique Producteurs de coton 13,7 77,8 3,3 1,4 22,5 1,2 1,1 Autres indépendants agricoles 41,1 53,0 9,1 3,4 45,9 2,6 2,0 Chômeurs 16,1 49,4 4,9 2,2 16,8 0,4 0,3 Autres indépendants non agricoles 15,1 22,7 33,1 17,9 7,2 27,3 30,8 Salarié – privé 4,7 29,5 17,0 7,6 2,9 41,9 38,9 Salarié – public 6,1 12,2 6,3 2,8 1,6 5,7 5,3 Autres employés 1,8 70,2 25,0 11,6 2,7 2,7 2,6 Employeur (excepté le coton) 1,3 15,0 18,8 9,4 0,4 18,2 19,0
Note : Les indices FGT P0 – Incidence ; P1 – Profondeur ; et P2 – Sévérité ; incidence de la pauvreté calculée par la méthode du coût des besoins primaires. Source : DNSI, 2007c.
Figure 2 : Tendances dans l’éducation primaire et la mortalité maternelle et infantile, 1990-2015
Taux brut de scolarisation Ratio garçons-filles dans le primaire
Taux de mortalité maternelle Taux de mortalité infantile
Notes : Les tendances en vert indiquent les réalisations des ODM ; la tendance actuelle est indiquée en rouge.
Source : ODHD, 2009.
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34. Les disparités dans l’accès aux services de base sont corrélatives au lieu de résidence, au niveau de bien être social et au genre. Mesuré en termes d’enfants fréquentant l’école de manière effective (à l’opposé de l’inscription scolaire qui calcule seulement le nombre d’enfants inscrits à l’école) le taux brut de fréquentation scolaire était de 60 % en 2006 avec une différence considérable entre les plus pauvres et les plus riches (44 % et 107 % respectivement).
35. Plus le niveau de vie est élevé, plus le taux de fréquentation est élevé (Figure 3). Les inégalités sont aussi importantes entre les zones urbaines et rurales (88 % et 49 % respectivement) et entre les régions avec Bamako et Gao enregistrant les taux les plus élevés de fréquentation qu’ailleurs dans le reste du pays. Les inégalités entre garçons et filles persistent à présent (65 % et 54 % respectivement) malgré les récentes améliorations et rattrapages accomplis par les filles. Les disparités de genre sont plus élevées au sein des plus pauvres familles qu’au sein des ménages riches (l’indice de parité était de 0,74 dans le plus pauvre quintile en 2006 et de 0,93 % dans le plus riche quintile) et apparaissent aussi entre régions avec Mopti, Tombouctou et Gao enregistrant les indices de parité genre les plus élevés (Figure 3). L’étroite amélioration en Indexe de Parité Genre dans la région de Mopti entre 2001 et 2006 est expliquée par l’implémentation réussie de transferts monétaires et de programmes de cantines scolaires en faveur des filles dans la région [DNSI et UNICEF 2008].
Figure 3 : Taux brut de scolarisation par niveau de bien-être économique et genre, 2006
Source : DNSI et UNICEF, 2008.
36. Le taux élevé de mortalité infantile observé à un niveau national cache d’importantes disparités par rapport au milieu de résidence, à la région, au niveau d’éducation de la mère et au niveau de bien être. Les taux les plus élevés de mortalité infantile sont enregistrés en zones rurales et dans les régions de Sikasso et de Ségou (Tableau 5). Il apparaît aussi que plus le niveau d’éducation de la mère est élevé, moins est le taux de mortalité et similairement, plus pauvre est une famille, plus élevé devient son taux de mortalité. Les disparités dans les taux de mortalité infantile apparaissent, néanmoins, plus marquées entre les régions qu’entre les quintiles de pauvreté, d’où les inégalités de chance de survie infantile ne dépendent pas strictement que des niveaux de vie mais aussi de facteurs exogènes tels que la décision de se rendre à un centre de santé.
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Tableau 5 : Taux de mortalité des enfants et des nourrissons par zone, région, niveau d’éducation de la mère et quintiles de bien-être, 2006
Taux de mortalité des
nourrissons Taux de mortalité infantile Zone de résidence
Urbaine 83 158 Rurale 122 234
Région Kayes 105 186 Koulikoro 114 222 Sikasso 132 237 Ségou 131 262 Mopti 108 227 Tombouctou
371 229
Gao 136 Kidal 83 Bamako 66 108
Niveau d’éducation de la mère Aucune 115 223 Primaire 97 176 Secondaire ou plus 71 102
Quintile de bien-être Premier 124 233 Second 121 241 Troisième 114 226 Quatrième 114 227 Cinquième 80 124
Tout 96 191 1 Les trois régions de Tombouctou, Gao et Kidal furent informatisés ensemble (très peu d’observations, surtout à Kidal).
Source : DNSI et UNICEF, 2008.
37. Dans l’ensemble du pays, l’accès à des soins médicaux de qualité est inéquitable ; pour les familles pauvres, les tarifs des soins, à payer sur-le-champ, sont chers. Les services de santé publics sont insuffisants dans des zones où les plus pauvres familles demeurent, la couverture des services est donc faible. Partout où la concentration de la richesse est effective – par exemple Bamako a la majeure partie des familles dans le cinquième quintile - les services publics et privés sont disponibles et équitablement fréquentés. Les dépenses de santé proviennent à 54 % des poches des bénéficiaires ; ce qui signifie que les individus payent en grande partie pour leurs propres soins de santé (Figure 4) et cet état de fait explique en grande partie les inégalités observées dans le cadre de l’accès aux soins de santé. En résumé, ces facteurs sont à la source de l’inégalité dans les taux de survie des enfants et des mères.
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Figure 4 : Qui dépense le plus pour la santé au Mali ? Distribution des dépenses de santé par groupe et par région, 2004
Public
24%
Ménages57%
D'autres
privés18%
Note : D’autres privés = mutuelles de santé, entreprises privées, etc. Source : Marek, 2007. C. Pauvreté, chocs et vulnérabilité
38. L’incidence de la pauvreté est influencée par les caractéristiques démographiques des ménages. Comme dans les autres pays, au Mali, l’incidence de la pauvreté est liée à la taille des ménages. Pour les ménages de quatre personnes, elle est quatre fois plus faible que pour ceux de plus de dix personnes (Tableau 6). Comme la taille de la famille s’accroît à mesure que le chef de famille vieillit, rien d’étonnant donc à ce que le taux de pauvreté augmente avec l’âge du chef de famille. La principale activité étant l’agriculture de subsistance, un capital insuffisant est accumulé pour permettre une croissance des revenus comparable à celle de la famille. Néanmoins, la corrélation entre la taille du ménage et la pauvreté doit être considérée avec précaution.
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Tableau 6: Incidence de la pauvreté selon les caractéristiques démographiques des ménages, 2006
Part de la population
Incidence de la pauvreté (%)
Contribution à la pauvreté (%)
% P0 P1 P2 P0 P1 P2 National 100,0 47,4 16,7 8,0 100,0 100,0 100,0 Genre du chef de famille
Homme 94,2 48,7 17,1 8,3 96,5 96,8 97,1 Femme 5,8 28,1 9,0 4,0 3,5 3,2 2,9
Âge du chef de famille -24 0,8 57,3 6,0 1,5 0,9 2,9 0,1 25-39 18,4 38,2 12,2 5,4 14,8 13,4 12,5 40 49 28,1 46,4 15,7 7,4 27,5 26,5 26,0 50-59 24,7 49,5 18,0 8,7 25,8 26,7 26,9 60+ 28,1 52,4 19,6 9,8 31,0 33,1 34,4
Taille de la famille 1 à 3 personnes 3,3 14,1 2,7 8,0 1,0 0,5 0,3 4 à 7 personnes 26,8 30,0 8,1 32,0 17,0 13,1 10,7 8 à 10 personnes 25,4 44,0 13,9 61,9 23,6 21,2 19,6 Plus de 10 personnes 44,4 62,4 24,4 12,5 58,5 65,2 69,3
Note : P0 – Incidence ; P1 – Profondeur ; et P2 – Sévérité.
Source : DNSI, 2007c.
39. Les disparités géographiques sont importantes et les caractéristiques régionales influencent les résultats de la pauvreté (Tableau 2 et Figure 5). La concentration des équipements et services propre à une capitale urbaine s’applique à la ville de Bamako et contribues à générer la plus faible incidence de la pauvreté au sein des Maliens vivant dans des zones métropolitaines. Par exemple, un ménage dans la ville de Sikasso connaît un niveau de vie 46 % plus faible que celui d’une famille de Bamako. Dans le contexte des contrastes géographiques, la région de Tombouctou connaît le taux le plus élevé de pauvreté non financière (plus de 92 %) pendant que la région de Sikasso vit le taux le plus élevé de pauvreté monétaire. La principale région de production cotonnière se classe en dernière position et même si les facteurs climatiques et externes sont corrélatifs à la pauvreté, les inefficacités systémiques y ont inculqué une pauvreté omniprésente et structurelle. Mopti est la région la plus pauvre et la plus vulnérable du Mali : elle a l’incidence de la pauvreté la plus élevée, le plus mauvais accès aux infrastructures et institutions, le taux de prévalence du VIH/SIDA le plus élevé, et l’insécurité alimentaire chronique la plus sévère (Annexe 2).
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Figure 5 : Incidence monétaire de la pauvreté par districts et par communes, 1998-2001
Source : DNSI, 2007a.
Examen des risques et des catégories menacées
40. Les chocs environnementaux constituent les principaux risques dans ce pays extrêmement vulnérable où l’insécurité alimentaire frappe 27 % de la population. Parmi les 48 pays moins développés, le Mali était au douzième rang quant á la fréquence des catastrophes de 1970 à 1998 [Simonsson 2005], avec 46 catastrophes à grande échelle (Tableau 7). Les chocs ont touché un tiers de l’ensemble des familles maliennes en 2007-08 avec, en tête, la sécheresse (11,6 %), des pluviométries irrégulières (6,3 %) et des inondations (5,9 %). En fait, la SAP estime [2009] qu’environ 2,8 millions de personnes (20 % de la population totale) sont touchées par la sécheresse et peuvent être considérées en situation d’insécurité alimentaire. Sur une plus longue période de temps, (Tableau 7), les chocs à plus haute fréquence et à plus grand nombre de personnes touchées, étaient les épidémies, les inondations et la sécheresse.12
12 Selon le SAP du CSA, les familles pourraient faire enregistrer plus de trois chocs majeurs. Du nombre des
familles enregistrées, plus de deux tiers étaient affectées par un choc environnemental, 30 % par un choc social et 21 % par un choc économique.
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Tableau 7 : Résumé des catastrophes à grande échelle au Mali, 1900-2009
Nature de la catastrophe
Nombre de catastrophes
Nombre de personnes tuées
Nombre de personnes affectées
Sécheresse 9 - 2 827 000 Épidémie 17 3 870 26 999 Inondations 15 61 163 506 Invasion acridienne 5 - -
Note : Pour qu’un désastre soit enregistré dans la base de données, au moins l’un des critères suivants doit au préalable être satisfait : 10 personnes ou plus enregistrées mortes, 100 personnes ou plus enregistrées affectées, un appel pour l’assistance internationale, déclaration d’un état d’urgence.
Source : EM-DAT : La base de données des désastres de l’OFDA/CRED www.em-dat.net – Université Catholique de Louvain – Belgique (Téléchargé le 14 juillet 2009 – version des données v12.07).
41. Les risques reflètent l’emplacement géographique et les systèmes de production. Les premiers genres de risques sont semblables dans leur envergure au sein des zones urbaines (26 %) et rurales (25 %). Néanmoins, les premiers ont enregistré des chocs économiques et les seconds des chocs environnementaux. A Kidal et au sein des éleveurs, les chocs environnementaux en 2007-08 furent de 82 et 69 %, respectivement. Concurremment, les chocs économiques ont atteint Bamako (39 %), son secteur financier (28 %) et les employés/commerçants (26 %) (Figure 6).
Figure 6 : Chocs par région et par systèmes de production, 2007-2008
. Source : SAP/CSA, 2009
42. Le genre est un corrélat clé de la pauvreté. Des études faites à travers le monde ont montré que les individus d’un même ménage ne bénéficient pas toujours des mêmes conditions de vie : les revenus et les ressources ne sont pas nécessairement mis en commun et ne se sont pas réparties à parts égales. Les facteurs de différentiation les plus marquants sont généralement l’âge et le genre. Comme dans de nombreuses parties de l’Afrique occidentale sahélienne, il y a des raisons de croire que certains groupes de femmes peuvent être particulièrement pauvres et vulnérables. Au Mali, le patrimoine des femmes est différent de celui des hommes, et en général plus pauvre. Par exemple, leur capital humain est plus bas : 12 % des filles de 15 ans et plus sont alphabétisées, contre 28 % des garçons. Beaucoup moins de filles sont scolarisées : le ratio filles-garçons est de 75 % à l’école primaire et de seulement 35 % au secondaire. Un taux d’analphabétisme plus élevé et un niveau d’études généralement plus bas entraînent plus de limitations pour l’accès à l’emploi et à la fonction publique. Les femmes maliennes sont également soumises à des risques de
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santé à cause des grossesses répétées. La moyenne des accouchements est de 6 à 7 par femme, ceci s’accompagnant de taux de mortalité et de morbidité maternelles élevés. Le TMI est également très élevé : 250 sur 1 000 naissances. Les enquêtes EDS révèlent des taux significatifs d’anémie. En général, les femmes sont susceptibles de présenter une moindre résilience physique aux chocs.
43. Comme les hommes et les femmes sont exposés à des risques différents en termes à la fois de type et d’étendue, ils ont aussi des capacités différentes pour y faire face, même au sein d’un même ménage. Au Mali, comme dans beaucoup d’autres parties de l'Afrique occidentale sahélienne :
• Les femmes sont habituellement dépendantes des hommes. Elles se marient très jeunes (légalement, dès 11 ans si les parents y consentent) et, généralement, avec des hommes beaucoup plus âgés. En 2004, 50 % des filles de 15 à 19 ans étaient mariées légalement. Plus de 45 % des familles maliennes sont polygames (Wing 2008). Les femmes sont beaucoup plus soumises que les hommes aux conventions sociales qui déterminent qui fait quoi dans la famille. Les maris ont le droit de restreindre le temps dont elles disposent, leur mobilité, leurs participations au marché du travail et leurs occupations. Ils peuvent aussi monopoliser le travail des épouses, par exemple pour travailler leur terre, sans que ce droit ne soit réciproque. Ces nombreuses restrictions limitent la possibilité des femmes de travailler pour leur propre compte et lés privent aussi d’autres opportunités.
• L’accès aux ressources et leur contrôle est différent pour les femmes. Leur accès à la propriété est limité, et s’exerce essentiellement par l’intermédiaire du mari. Par exemple, les droits d’utilisation de la terre ne peuvent s’obtenir qu’à travers les époux, et sont conditionnés au statut marital. Normalement, les femmes perdent ces droits en cas de divorce ou de veuvage. De ce fait, les femmes ont moins d’actifs et une capacité moindre pour mobiliser des ressources. Elles ont aussi moins d’accès au crédit et à la plupart des services publics ou privés, qui tendent à favoriser les hommes : agences de vulgarisation, crédit, institutions allouant les intrants et la production, bureaux de marketing, programmes d'engrais, systèmes d'agriculture sous contrat, etc. Cependant, l’accès aux transferts privés et aux réseaux informels peut être moins différencié selon le genre. Par exemple, dans une étude sur le nord du Mali, Christiaensen et Boisvert (2000) ont trouvé que les ménages dirigés par des femmes sont moins vulnérables aux chocs dus à la sécheresse, en partie à cause de la solidarité de la communauté. Il s’avère que l’aide alimentaire publique et les transferts alimentaires familiaux constituent des mécanismes d’assurance importants.
• La protection légale favorise souvent les hommes. L'héritage et le mariage sont régis par le droit coutumier, selon lequel les droits individuels, en particulier ceux des femmes, sont souvent déniés au nom de la préservation des traditions (Wing 2009). Les droits des femmes s’en retrouvent largement non protégés. Le droit traditionnel dans sa version malienne détermine que les filles n’héritent que de la moitié de ce dont héritent les fils, et que les maris sont les seuls propriétaires des biens de la famille. Les femmes non mariées n’ont aucuns droits. Le mariage leur accorde une protection, et quelques droits comme l’usage de la terre ; mais, comme on l’a dit plus haut,
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ces droits sont conditionnés à la condition d’épouse et se perdent en cas de divorce ou de veuvage. Du fait de la grande différence d’âge qui est fréquente entre les conjoints, beaucoup de femmes jeunes se retrouvent veuves, avec peu de droits et un mari qui n’est plus là pour les protéger. Presque toutes les veuves se remarient, souvent dans de moins bonnes conditions car elles ont moins le choix que pour leur premier mariage. La pratique du lévirat, où une veuve épouse un membre de la famille de son défunt mari, apportait traditionnellement un soutien à la femme et à ses enfants en assurant qu’un homme les prenait en charge. Cependant, le lévirat disparaît progressivement, sans qu’apparaissent pour les femmes d’autres possibilités de subvenir à leurs besoins.
44. Malheureusement, les enquêtes sur la consommation des ménages ne recueillent pas de données au niveau des individus, et donc pas de détails sur l’allocation des ressources, la consommation, le travail et la jouissance du temps à l’intérieur des ménages. On ne peut donc calculer directement le niveau de pauvreté ou de vulnérabilité de chaque membre d’un ménage à partir de ces enquêtes. On a souvent recours à la comparaison entre les ménages dirigés par une femme ou par un homme pour en inférer les effets du genre d'une personne sur son bien-être. Cependant, au Mali comme dans beaucoup d’autres pays, les ménages dont le chef est une femme sont extrêmement diversifiés. Pour certains, un homme adulte migrant envoie de l’argent. D’autres ont à leur tête une veuve pauvre sans moyens de subsistance, ou une veuve riche, ou encore une femme célibataire ayant une carrière ou une autre source de revenus indépendante. Une analyse des ménages maliens dirigés respectivement par des hommes et des femmes, fondée sur les données de l'ELIM 2006, confirme qu’il y a peu de différences entre ces deux catégories après neutralisation des diverses caractéristiques influençant le niveau de vie. Cependant, les enquêtes démographiques et de santé (EDS) contiennent, elles, des informations sur les individus, y compris quelques indicateurs de bien-être individuel, mais elles ne sont pas sans inconvénients pour une telle analyse, car elles sont axées sur la santé et la reproduction. Il y a beaucoup plus de femmes que d’hommes parmi les personnes interrogées, et les données individuelles ne sont recueillies que pour les personnes âgées de 15 à 49 ans.
45. Une analyse de l’EDS 2006 au Mali révèle que les veuves, et les femmes remariées mais après un veuvage ou un divorce peuvent constituer des groupes particulièrement vulnérables. D’après les informations disponibles, les femmes veuves ou divorcées du Mali se remarient généralement, souvent dans des ménages polygames en qualité de troisième ou quatrième épouse. Cependant, étant donné l’importante différence d’âge entre les conjoints, les statistiques montrent que seuls 48 % des femmes de 60 ans ou plus sont mariées, contre 90 % des hommes (Commission de la population et du développement, 2000). Malheureusement, les EDS n’éclairement en rien le vaste groupe des veuves et autres femmes non mariées de plus de 49 ans. On peut tout de même examiner quelques indicateurs de bien-être individuel pour celles âgées de 15 à 49 ans, selon leur état civil. Dans les zones rurales, après neutralisation de l’âge, les veuves et les veuves remariées constituent un groupe particulièrement vulnérable comparé à celui des femmes divorcées ou divorcées et remariées. Dans le Mali rural, celles du premier groupe ont des indices de masse corporelle sensiblement plus bas que celles du second ; toutefois, ces différences n’apparaissent pas dans le Mali urbain. Les données indiquent aussi que les femmes qui sont ou ont été veuves ont plus d’enfants à charge, et que ces enfants ont moins de chances d’être scolarisés que ceux des femmes ayant une autre situation de famille. Ces données suggèrent donc fortement que les femmes veuves ou qui l’ont été sont en bien plus
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mauvaise position que beaucoup d’autres femmes du Mali rural, et plus vulnérable qu’elles au « risque de récession » : c’est là un fait dont les politiques des filets sociaux doivent tenir compte.
Comment les pauvres chroniques s’adaptent-ils aux chocs ?
46. Les mécanismes d’adaptation sont fonction de l’intensité du choc, les stratégies de survie et des ressources familiales ; d’importantes différences alors apparaissent entre les familles dans leurs stratégies d’adaptation. Réduire la quantité de nourriture aux moments des repas, réduire le nombre des repas des adultes au profit des enfants, vendre le bétail, la solidarité et le crédit constituent les principaux mécanismes d’adaptation signalés par les familles affectées par les chocs. Dans les zones irriguées de production rizicole, envoyer les enfants travailler, consommer les graines de semences et le crédit sont des mécanismes les plus considérablement utilisés que dans d’autres zones. Dans les régions pastorales, la plupart des familles vendent tout simplement leur bétail. Des différences apparaissent également ici entre les zones urbaines et rurales (Figure 7).
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Figure 7 : Mécanismes d’adaptation par zone, mars 2008 (pourcentage des ménages)
Source : SAP/CSA, 2009.
47. Sur la base d’informations disponibles, l’impact des transferts sur la pauvreté est considérable et très majoritairement du domaine privé (Tableau 8)13
13 Les transferts publics sont définis comme étant les pensions et avantages de sécurité sociale, les
allocations de vétérans et d’invalidité et d’autres transferts publics tels que les transferts en espèce ou en nature aux personnes âgées au cours d’un événement spécial quelconque. Ils peuvent être accordés par l’État ou par des organisations de la société civile (ex. les ONG, les associations et les fondations). Les transferts privés sont définis comme étant des pensions de divorce, des transferts effectués par les membres de famille (soit vivant à l’intérieur ou à l’extérieur du pays) aussi bien que les transferts effectués par des membres étrangers à la famille (soit vivant à l’intérieur ou à l’extérieur du pays).
. Au moins 30 % des familles maliennes ont signalé un choc, une famille sur quatre a demandé l’aide de solidarité pendant qu’une famille sur cinq a été dépendante des parents et des amis [CSA-SAP 2009]. Le total des transferts vers les zones rurales représente 20 et 22 %, respectivement, des revenus des familles pauvres et non pauvres. En effet, une étude
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récente a estimé que le pourcentage de familles pauvres serait de 16 points plus élevé – 63,3 % au lieu de 47,4 % - sans les transferts sociaux privés et publics [ODHD 2008]. La même étude a aussi révélé que les transferts publics (tant contributifs que non contributifs) représentent seulement 1,7 % des revenus des familles, alors que les transferts privés comptent pour plus de 16,5 %. Dans la région de Kayes où les versements sont importants, les niveaux de transfert sont les plus élevés dans le pays à 31 % des revenus des familles. La Figure 8 clairement identifie les zones rurales, les femmes, les personnes âgées, les indépendants agricoles, les chômeurs et les familles avec plus de huit enfants comme bénéficiaires primaires ou simplement déclarés ; les transferts ont un impact positif sur les groupes les plus vulnérables.
Tableau 8 : Transferts par caractéristiques démographiques et par niveau de pauvreté de 2007 (% de revenu total des ménages)
Transferts publics Transferts privés Reçus Donnés Total 1,70 16,49 1,51 Genre du chef de famille
Homme 1,28 15,92 1,57 Femme 8,75 25,89 0,47
Âge du chef de famille Adulte 0,85 14,24 1,74 Personnes âgées 3,85 22,19 0,91
Zone de résidence Urbaine 4,08 13,44 1,64 Rurale 0,65 17,84 1,45
Nombre d’enfants Moins de 5 2,38 14,59 2,09 5 à 7 1,9 16,77 1,69 8 à 12 1,16 17,38 0,89 13 à 18 0,21 18,77 0,6 Plus de 18 0,68 21,66 0,88
Statut de la pauvreté Pauvre 0,68 17,73 1,23 Non-pauvre 2,58 15,42 1,75
Source : ODHD, 2008.
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Figure 8 : Incidence de la pauvreté avec et sans transferts, 2006 (%)
Source : ODHD, 2008.
48. Les transferts publics n’atteignent pas les familles pauvres. L’analyse ODHD montre que la grande partie des transferts publics (tant contributifs que non contributifs) atteignent les familles non pauvres. Pour les familles pauvres, les transferts publics s’élèvent à 0,7 % de leur total revenu pendant que pour les familles non pauvres, ils correspondent à 2,6 %. La part de transferts privés, d’autre part, est de loin plus élevée et plus homogène : 17,7 % pour les familles pauvres et 15,4 % pour les familles non pauvres. Il est alors clair que les familles vulnérables supportent toutes seules le fardeau de leur propre protection contre les chocs : les filets sociaux privés sous forme de solidarité et de famille et/ou de capital social profitent aux maliens pauvres (Figure 9).
Figure 9 : Incidence de la pauvreté et part des transferts public-privé en revenu total, 2006 (%)
Source : ODHD, 2008.
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D. Ampleur de la pauvreté et coût à payer pour une différence significative
49. En faisant l’évaluation des dimensions financières de réduction de la pauvreté, la première question à se poser est relative au coût, à un niveau très homogène et sur une base annuelle pour marquer une différence financière significative en faveur des pauvres en vue de combler les écarts entre leurs revenus actuels et le seuil de pauvreté. Pour des objectifs illustratifs, le coût de ramener le revenu de tous les pauvres au niveau du seuil de pauvreté est estimé dans cette section, sur la base du Profil de la pauvreté [Banque mondiale 2006] et en utilisant la méthode des Besoins Primaires. La méthode de la Ration alimentaire connaît un plus bas seuil de pauvreté et donc un plus faible écart de pauvreté. Les chiffres ci-dessous sont issus d’une série d’hypothèses simplistes et en quantifiant seulement le montant total des avantages nécessaires pour combler les écarts de pauvreté. Ces calculs ignorent ainsi des questions telles que les coûts administratifs et les pertes d’efficacité à cause des réponses de comportement comme la tendance à travailler moins en conséquence des transferts publics.
50. Sur la base des données de l’enquête sur les ménages de 2006, le coût financier pour combler les écarts de pauvreté (à l’aide des transferts en espèce) consenti dans l’ordre de 4,8 à 5,6 % du PIB en 2008 sur la base de la méthode (Tableau 9) des Besoins Primaires et autour de 3 % du PIB sur la base de la méthode de la Ration alimentaire. A travers la méthode des Besoins Primaires, laquelle offre plus de données hétéroclites, deux sortes de calculs sont utilisées sur la base de l’enquête ELIM [2006]. Le premier calcul évalue le coût pour combler les écarts du seuil de pauvreté à 4,8 % du PIB et sur la base des moyennes nationales. Il utilise la méthode du Coût des Besoins Primaires avec une incidence nationale de pauvreté de 47,4 % en 2006 endurée de façon constante jusqu’en 2008 lorsque 300 000 nouveaux pauvres urbains ont contribué à augmenter l’incidence de la pauvreté à 49,5 %. L’ampleur de la pauvreté est estimée être constante entre 2006 et 2009. A un niveau national, le seuil de pauvreté en 2006 était de 157 290 francs CFA [Wodon 2006] et on avait prévu d’atteindre l’indice des prix à la consommation les années suivantes. Le second calcul donne un résultat de 5,6 % d’écart du PIB et utilise un système d’analyse entre la pauvreté rurale et la pauvreté urbaine. Des hypothèses semblables sur l’évolution des seuils et de l’ampleur de la pauvreté sont établies. Ce calcul donne un plus grand écart de pauvreté étant donné les relatifs poids et ampleur de la pauvreté des personnes pauvres en milieu rural.
51. Parce qu’elles s’appuient seulement sur l’étude de 2006 et sont ajustées de manière très imparfaite pour déterminer l’impact des crises 3-F successives (alimentaire, énergétique et financière) sur l’économie malienne, ces estimations des coûts se stabilisent à peine au cours de la période des trois années de 2006-08. L’impact des récents chocs sur la pauvreté semble avoir été assez important : par exemple, les simulations de l’UNICEF ont estimé en 2008 que pour compenser l’impact sur les pauvres de l’augmentation des prix des denrées alimentaires et ramener ces derniers aux niveaux de revenus qu’ils avaient en 2006, il faudrait 2,2 % du PIB de transferts monétaires [Bibi et coll., 2009].
52. Des estimations similaires peuvent être faites pour les transferts ciblant différentes catégories de pauvres. L’incidence de la pauvreté est inégalement repartie au sein des différents groupes tels que les groupes urbains et ceux ruraux, les jeunes et les vieux ou les enfants. Tel qu’évoqué dans ce chapitre, pendant que la croissance économique a été liée au recul de la pauvreté à un niveau national, certaines méthodes ont
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démontré une aggravation de la pauvreté dans le milieu urbain. Les caractéristiques démographiques aussi ont prouvé que les familles avec un chef âgé de plus de 60 ans (28 % de la population) connaissent une incidence de la pauvreté de 52,4 % (2006), bien au –delà de la moyenne nationale. Il est aussi possible, par l’usage des données soumises par le rapport de l’UNICEF [Bibi et coll., 2009], d’estimer le coût du programme des transferts ciblant les enfants âgés de 0 à 14 ans avec une distinction entre les enfants des milieux urbains et des milieux ruraux.
Tableau 9 : Coût agrégé moyen pour élever tous les pauvres jusqu’au seuil de pauvreté à travers des transferts monétaires 2006-2008
2006 2007 2008 Écart financier basé sur la moyenne nationale
en milliards de francs CFA(1) 153 159 187 en pourcentage du PIB (3) 4,8% 4,7% 4,8%
Écart financier basé sur une répartition urbain/rural
en milliards de francs CFA(2) 184 192 219 en pourcentage du PIB(3) 5,7% 5,6% 5,6%
Sources : (1) ELIM 2006, moyenne nationale, méthode des besoins de base (Tableau 2). (2) ELIM 2006, analyses de répartition urbain/rural, méthode des besoins de base (Tableau 3). (3) Évaluation de l’équipe, 2008.
53. Même pour les catégories quelque peu plus étroites, le coût des programmes de transferts pourrait être substantiel. Le Tableau 10 ci-dessous montre les bénéfices nets des coûts des différents programmes de transferts d’espèce visant les trois grands groupes cibles14
nommément constitués des pauvres urbains, des familles gérées par une personne pauvre de plus de 60 ans d’âge et tous les enfants de 0 à 14 ans. Ces estimations montrent qu’en assurant des transferts monétaires aux pauvres urbains l’on dépenserait environ 0,5 % du PIB, soit 10 % du total des coûts indiqués dans le Tableau 10. Dans la même logique, les transferts à tous les membres des familles pauvres dirigées par une personne âgée coûteraient environ 1,7 % du PIB par an, soit un tiers du total des coûts indiqués dans le Tableau 9 pour un groupe qui représente environ 15 % de la population totale et reflétant la plus importante pauvreté de ces familles. Cela constitue aussi le degré de l’ampleur des bénéfices des coûts des programmes de transferts ciblant tous les enfants âgés de moins de 14 ans et qui forment un plus important groupe de la population totale. Ces calculs illustrent que les coûts de ces programmes peuvent varier de façon importante d’année en année : à l’aide de l’augmentation prévue dans la pauvreté infantile (sur la base des rations alimentaires) de 41 à 51 % entre 2006 et 2008, le coût d’un programme de transferts ciblant ce groupe pourrait augmenter d’environ 36 % en termes nominatifs au cours de cette courte période, de 1,7 % du PIB en 2006 à 2,3 % du PIB en 2008.
14 Pas de données disponibles ciblant les enfants de moins de 5 ans d’âge.
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Tableau 10 : Coût agrégé minimal pour élever certaines catégorie de pauvres jusqu’au seuil de pauvreté à travers des transferts monétaires, 2006-2008
2006 2007 2008 Répartition rural/urbain(1)
Écart estimé (en milliards de francs CFA) Urbain 11,7 12,2 17,7 Rural 172,0 179,3 200,9
En pourcentage du PIB Urbain 0,4% 0,4% 0,5% Rural 5,4% 5,2% 5,1% Familles avec des chefs de plus de 60 ans
Écart estimé (en milliards de francs CFA)(2)(3) 55,7 58,1 65,1 En pourcentage du PIB 1,7% 1,7% 1,7%
Enfants de 0-14 ans(4) Écart estimé (en milliards de francs CFA) Urbain 5,5 n/a 6,3
Rural 47,4 n/a 66,1 National 53,0 n/a 72,4
En pourcentage du PIB Urbain 0,2% n/a 0,2% Rural 1,5% n/a 2,1% National 1,7% n/a 2,3%
Sources : (1) Calculé dans le Tableau 3, hypothèses faites par l’équipe. (2) Hypothèses de l’équipe. (3) Par individu dans la famille. (4) Bibi et coll., 2009.
54. Considérés par rapport aux chiffres budgétaires actuels, ces coûts pourraient justifier d’importants engagements financiers par le gouvernement. Par exemple, le coût de 5,7 % du PIB de la clôture totale des écarts de pauvreté est à peu près égal à 22 % du budget total de 2008 – un montant équivalent au coût total des salaires du gouvernement de 2008 (5 % du PIB) ou au total des dépenses de l’éducation de base et de la santé (5,6 % du PIB pour les deux secteurs). L’estimation des bénéfices des coûts du PIB de 0,5 % du ciblage des pauvres urbains est à peu près équivalente au budget total du MDSSPA. L’ampleur des dépenses publiques nécessaires pour combler les écarts de pauvreté des familles pauvres dirigées par une personne âgée – 1,7 % du PIB – serait presque équivalente au total des dépenses dans la santé de 2008.
E. Résumé des conclusions
55. La pauvreté reste largement répandue et constitue principalement un phénomène rural. La croissance économique a jusque là été favorable aux pauvres mais l’inégalité des revenus est en train de croître dans les zones urbaines et une très forte pression démographique avec l’impact continu de la crise alimentaire menacent d’inverser les progrès récents dans le domaine de la réduction de la pauvreté. En particulier, la population rurale demeure fortement vulnérable aux épidémies, aux inondations et sécheresses pendant que la population urbaine reste quant à elle vulnérable aux chocs économiques (tels que les fluctuations des prix alimentaires, la perte d’emploi, la décroissance des revenus) et la fréquence de ces chocs est très élevée.
56. Les familles pauvres n’ont pas la possibilité d’investir dans le capital humain et les contraintes d’approvisionnement et financières constituent les racines des inégalités du développement humain. Les inégalités en éducation et en survie demeurent largement répandues au Mali. L’accès à l’éducation est très inégal au sein des niveaux de
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revenus, des zones urbaines et rurales, des régions et du genre ; similairement, d’importantes inégalités quant à la survie de l’enfant se font observer entre les zones rurales et urbaines, à travers les régions, dépendamment du niveau d’éducation de la maman et du niveau de revenu. Les inégalités en santé et en éducation sont le résultat de l’échec de l’État à garantir un accès équitable aux services, tant en termes de services d’approvisionnement à travers les régions/zones et qu’en termes de leur nature abordable pour tous. Par conséquent, la plupart des familles doivent elles –mêmes payer pour leurs propres soins de santé. Dans ce contexte, les dépenses publiques à travers des filets sociaux bien ciblés pourraient apporter des ressources aux pauvres afin de leur permettre de réaliser les investissements qu’il faut dans le développement du capital humain (comme dans le cas des allocations scolaires et d’autres programmes similaires) ou dans le capital physique (à l’aide des travaux publics).
57. Les transferts privés ont un impact considérable sur les niveaux de pauvreté pendant que les transferts publics profitent essentiellement aux non pauvres. Sans les transferts, la pauvreté au Mali aurait pu être de 16 points de pourcentage plus élevée qu’elle l’est de nos jours. L’impact positif des transferts sur la pauvreté est particulièrement significatif en zones rurales pour les femmes et les personnes âgées, pour les auto-emplois agricoles, les chômeurs et les familles avec plus de huit enfants. La part de transferts publics dans l’ensemble des revenus des familles demeure, cependant, très faible tandis que les plus pauvres familles ne reçoivent même pas de transferts publics. Ainsi, les familles vulnérables se voient contraintes de supporter toutes seules, le fardeau de leur propre protection contre les chocs et doivent compter que sur « les filets sociaux privés » (solidarité et la famille et/ou le capital social) lesquels les font coincer souvent dans le cycle de la pauvreté.
58. Du moment où le nombre de personnes pauvres au Mali est important, la taille de la population qui devrait bénéficier des filets sociaux, lesquels sont destinés à protéger les personnes vulnérables contre les chocs et aider les pauvres chroniques à vaincre les affres de la pauvreté, peut s’avérer substantielle. Cependant, étant données les contraintes budgétaires, il y a nécessité de mettre en place une stratégie favorable aux filets sociaux et qui cherche à réduire les formes les plus extrêmes de la destitution et de l’insécurité alimentaire et à cibler les plus pauvres et les plus vulnérables de la population.
59. Sur la base des données disponibles sur la pauvreté, le coût financier pour combler les écarts de pauvreté pourrait varier entre 4,8 et 5,6 % du PIB. Perçus par rapport aux chiffres actuels budgétaires, ces coûts pourraient s’élever à d’importants engagements financiers par le gouvernement. Par exemple, les 5,7 % du coût du PIB pour totalement combler les écarts de pauvreté sont à peu près équivalents à 22 % du budget total de 2008 – un montant également équivalent au total des salaires du gouvernement de 2008 (5 % du PIB) ou au total des dépenses dans l’éducation de base et dans la santé (5,6 % du PIB pour les deux secteurs). Néanmoins, marquer un impact financier sur les revenus des pauvres au Mali, exige un examen détaillé de toutes les sources possibles de fiscalité. Ces questions seront discutées dans de plus amples détails dans le Chapitre V.
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CHAPITRE III : APERÇU GÉNÉRAL DE L’ACTUEL SYSTÈME DE FILETS SOCIAUX
Il existe au Mali une forte volonté politique d’aider les personnes pauvres et vulnérables. Cependant, les programmes de protection sociale se concentrent principalement sur des régimes contributifs tandis que les filets sociaux sont très peu nombreux, vue leur nécessité. En plus, il demeure un manque de consistance entre les différentes protections sociales et les documents stratégiques de développement social aussi bien que de faibles mécanismes de coordination au sein des programmes. Dans l’ensemble, le système des filets sociaux actuels semble être très limité et fragmenté pour constituer une réponse appropriée aux questions de pauvreté et de vulnérabilité. Globalement, les programmes fournissant des transferts sociaux non contributifs destinés aux pauvres et aux vulnérables sont principalement à base alimentaire et fournissent des transferts de manière improvisée. A l’exception des coûts temporaires des subventions alimentaires générales, les dépenses totales dans les programmes de filets sociaux au cours de la période 2006-09 est estimé en moyenne à environ 0,4 % du PIB. En 2008, les dépenses dans les filets sociaux ont plafonné à 0,8 % du PIB, illustrant ainsi les efforts du gouvernement à réagir à la crise des prix alimentaires et énergétiques. Sur la base de l’information disponible, presque la moitié des dépenses dans les filets sociaux sont couvertes par l’État et il existe un engagement croissant de la part des bailleurs de fonds. Toutefois, le financement tant de l’État que des bailleurs de fonds va principalement aux filets sociaux alimentaires. Tandis que l’État soutient principalement les distributions gratuites de rations alimentaires à travers les stocks de réserves nationales et les banques de céréales, les fonds des donateurs sont en majorité dirigés vers les programmes de nutrition. Pour rendre le système plus efficace, il faut que le gouvernement joue un plus grand rôle dans l’organisation, la consolidation et la perpétuation des différentes composantes du système de filets sociaux.
60. Après avoir fait le diagnostic de la pauvreté et de la vulnérabilité, ce chapitre examine la question de la possibilité pour le système actuel de filets sociaux de constituer une réponse appropriée à la pauvreté et à la vulnérabilité. La Section A examine l’éventail et le rôle des politiques et stratégies du gouvernement comme solutions à la pauvreté et à la vulnérabilité tout en s’intéressant à leur interaction et complémentarités. La Section B étudie le cadre stratégique guidant le développement des filets sociaux tandis que la Section C, quant à elle, s’intéresse aux dispositions institutionnelles actuelles pour leur exécution. Enfin, la Section D fait une évaluation des considérations financières, du coût total des programmes actuels de filets sociaux tout comme de leurs sources de financement.
A. Réponses de la politique publique à la pauvreté et à la vulnérabilité
61. Un certain nombre de politiques publiques ont démontré la volonté du gouvernement à aider les personnes pauvres et vulnérables. Depuis le lancement du processus démocratique en 1991, les considérations sociales ont progressivement gagné une certaine dynamique au Mali (Encadré 1). L’Annexe 3 présente un bref examen des différentes mesures publiques qui sont en place pour assister les plus pauvres et les plus vulnérables, faisant un large tour des politiques sociales pertinentes et des principaux acteurs sociaux et mettant en perspective les principaux programmes de filets sociaux. Considérant leurs objectifs et groupes cibles, les réponses à la pauvreté et à la vulnérabilité de la principale politique sociale peuvent être classées en cinq grandes catégories : i) développement du capital humain (santé et éducation) ; ii) développement rural ; iii)
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logements sociaux ; iv) assurance sociale ; et v) filets sociaux. Dans ce rapport, l’accent est mis sur la dernière catégorie, c’est-à-dire les filets sociaux.
Encadré 1 : Développement de l’assistance sociale au Mali, 1991-2009
Depuis le lancement du processus démocratique en 1991, les considérations sociales ont progressivement gagné une certaine dynamique au Mali et occasionné le développement d’une Stratégie de réduction de la pauvreté adéquatement intersectorielle en 1998 (Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté ou SNLP) en plus d’un Plan décennal de développement sanitaire et social 1998-2007 ou PDDSS. Pendant la première phase de mise en œuvre du PDDSS à travers le PRODESS I (Programme de développement socio-sanitaire), les programmes se rapportant au développement social ont fait l’objet d’une attention minime au sein du ministère de la Santé. Afin de corriger cette situation, le ministère du Développement social, de la Solidarité et des Personnes âgées ou MDSSPA fut créé en 2000. Depuis alors, le Mali a initié un processus destiné à progressivement étendre la protection sociale à la population toute entière. Pour le développement du PRODESS II, le second Programme quinquennal de développement socio-sanitaire (2005-09), deux documents séparés furent adoptés, l’un par rapport à la santé et l’autre portant sur le développement social.
Les importants repères dans le développement de l’assistance sociale au Mali, 1990-2009 :
1990 Adoption de la Politique sectorielle sanitaire et de la Population 1993 Adoption de la Politique de solidarité 1994 Création des filets sociaux pour atténuer les effets négatifs de la dévaluation sur les plus
pauvres et les plus vulnérables Établissement de l’Agence du développement sectoriel (ADS) pour implémenter les activités de réduction de la pauvreté et du développement social
1995 Adoption de la globale Initiative 20/20 appelée à stimuler la prestation de services sociaux 1996 Établissement de l’Observatoire du développement humain durable (ODHD) 1998 Adoption de la Stratégie nationale de réduction de la pauvreté (SNLP) – avec l’ODHD en
charge du suivi de son implémentation Adoption du Plan décennal de développement social et sanitaire (PDDSS) et du PRODESS I (1998-2002 prolongé jusqu’en 2004)
2000 Mise en place du ministère du Développement social, de la Solidarité et des Personnes âgées (MDSSPA)
2001 Premier Atelier national sur la protection sociale Première Conférence sur le développement social Achèvement d’une étude sur les mesures juridiques et réglementaires pour la protection sociale au Mali
2002 Adoption de la Déclaration de politique nationale de protection sociale au Mali Mise en place du Fonds de solidarité nationale (FSN) pour remplacer l’ADS Création de la Banque malienne de solidarité (BMS) Adoption du Mois de la solidarité Achèvement de trois études analytiques sur la protection sociale – publique, privée et informelle
2004 Adoption du PRODESS II avec une composante spéciale sur le développement social Adoption du Plan national d’action pour l’Extension de la protection sociale 2005-2009 Mise en place du Commissariat à la sécurité alimentaire (CSA)
2005 Adoption du Plan de Développent social 2008 Séries des commissions d’études de l’UNICEF sur la protection sociale 2009 Forum national sur la pauvreté Infantile et sur la protection sociale au Mali Développement de la Composante de développement social du PRODESS II 2010-2011
Source : Estimations des auteurs.
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Développement du capital humain
62. Les tendances des dépenses observées dans l’éducation et la santé montrent que le gouvernement a placé le développement du capital humain au cœur de sa stratégie de réduction de la pauvreté (Tableau 13). Entre 2002 et 2009, les dépenses publiques en éducation ont considérablement augmenté en termes nominatifs et en pourcentage du PIB pendant que les dépenses publiques en santé ont plus que doublé en termes nominatifs. En 2008 seulement, l’éducation et la santé ont atteint 4,5 % et 1,8 % respectivement du PIB.
63. Cependant l’accès à l’éducation demeure assez cher pour les pauvres. Dans l’ensemble, l’éducation primaire reste inégale même si elle a été libéralisée depuis 199115
64. Même s’il existe des initiatives de services de santé subventionnées, cela ne garantit pas une augmentation significative de l’usage des services de santé par les pauvres et les vulnérables. Les fonctionnaires civils et leurs familles profitent des frais de l’examen médical et d’hospitalisation gratuits (1 milliard de francs CFA en 2008). Deux services de soins de santé gratuits sont disponibles aux secteurs formels et informels : les services de traitement du cancer et d’accouchement par césarienne à l’Hôpital du Point G à Bamako (250 millions de francs CFA en 2009). Pour les 12,5 millions de personnes du secteur informel, une liste de 107 médicaments et une série de campagnes sont disponibles et gratuits
. Une différence de 22 % demeure entre les 20 % des plus nantis de la population et les 40 % des plus pauvres. Selon des données sur l’habitat, on estime que les dépenses payées des poches des deux plus pauvres quintiles étaient de 2 810 francs CFA par an pour l’inscription à l’éducation primaire, les fournitures scolaires et les salaires des enseignants [EMEP 2001, évoqué par le MEALN 2008]. Avec tout le respect à l’éducation secondaire, comme moyen de préparer la future main pour la relève, le MEALN accorde des bourses aux étudiants qui fréquentent des institutions spécifiques et étudient pour des carrières sélectives, telles que, l’agriculture et l’enseignement. Néanmoins, depuis que la plupart des enfants pauvres ne peuvent plus achever l’école primaire, il existe alors des préoccupations légitimes qui indiquent que l’assistance dans l’enseignement secondaire n’est en train d’atteindre les pauvres.
16
15 En 1991, le Mali s’est engage à fournir gratuitement l’éducation primaire pour tous, impliquant l’absence
des frais d’instruction et de matériels didactiques
en théorie. Une filière fut mise en place pour supporter ces services : la Pharmacie Populaire ou PPM qui fournit les médicaments subventionnés aux centres de santé et les structures régionales de santé exigent un paiement des centres de santé pour les médicaments inscrits sur la liste aussi bien que pour d’autres frais additionnels (ex. les frais de personnel pour la césarienne gratuite). Une récente évaluation du programme de césariennes gratuites [INRSP, 2009] a indiqué des résultats positifs non viables. Les problèmes communs à toutes les initiatives pour les services publics de santé semblent être : une faible contribution financière des autorités décentralisées, un approvisionnement irrégulier en médicaments et en matériels et un manque d’information au sein de la population – particulièrement parmi les pauvres et les vulnérables.
16 Les médicaments désignés comprennent : Le test du VIH et le traitement ARV ; les vaccins contre la tuberculose ; les moustiquaires et les ACT pour prévenir et traiter le Paludisme chez les femmes enceintes et les enfants de moins de 5 ans ; la contraception ; et la farine enrichie pour traiter une malnutrition avancée (100 millions de francs CFA). La couverture des campagnes : campagne de vaccination immunitaire régulières (1,5 milliard) ; campagne de vaccination contre les épidémies et les désastres (980 millions de francs CFA) ; distribution de la vitamine A ; et traitement contre la lèpre, la schistosomiase ; et la bilharziose.
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65. En bref, les dépenses tant dans l’éducation que la santé restent fortement tournées vers les quintiles les plus riches. Les 10 % des enfants les plus éduqués (ceux qui sont restés le plus longtemps à l’école) absorbent 50 % des ressources publiques17
Développement rural
. Au total, 16,3 % des dépenses publiques dans l’éducation ont été effectuées dans le primaire et le premier cycle secondaire constituant 66,5 % de la cohorte scolaire. Les dépenses publiques dans l’éducation favorisent aussi les populations urbaines au détriment des ruraux et les garçons contrairement aux filles. Similairement, les dépenses publiques en santé atteignent en priorité les quintiles les plus riches. Selon une étude de Marek [Banque mondiale 2008], seulement 17 % des 20 % des plus pauvres de la population du Mali utilisent le système de santé publique (contrairement à d’autres fournisseurs). Par extrapolation de ces chiffres, les services de santé publics atteignent 240 000 des 1 4000 000 personnes dans le quintile le plus pauvre.
66. Le Mali a plusieurs programmes générateurs de revenus ciblant les plus pauvres et les plus vulnérables. La Banque malienne de solidarité (BMS) a été mise en place en 2002 à partir d’une expérience tunisienne en la matière en vue d’assurer un accès au crédit pour les catégories moins privilégiées. Pendant que la couverture des microcrédits est restreinte, il n’y a pas eu d’évaluation rigoureuse pour déterminer les impacts réels de ce mode de financement dans le temps. Le témoignage d’autres pays indique que i) les microcrédits marchent pour seulement une petite portion de la population non active, ii) le ciblage est crucial et iii) les effets de déchéance et de changement d’adresse sont importants. Le gouvernement a besoin de faire une évaluation attentive de ces régimes en vue de voir si oui ou non la priorité qu’on leur a accordée est justifiable. En plus, le ministère de la Promotion de la femme, de l'enfant et de la famille ou MPFEF cherche à assister les femmes en leur apportant un accès à la microfinance et aux activités génératrices de revenus tandis que le MDSSPA soutient des projets qui développent des activités génératrices de revenus pour les invalides. Enfin, les nombreuses ONG gèrent des programmes générateurs de revenus dans les endroits les plus pauvres du pays mais il existe aucune information sur l’impact de ces programmes sur les pauvres.
67. En plus, une part importante des « activités sociales » du gouvernement visent à assister le développement des services sociaux et promouvoir une solidarité communautaire. Le Fonds national de solidarité (FNS) soutient des activités centrées sur des infrastructures sociales (ex. la réhabilitation de base des écoles, les centres de santé et l’approvisionnement en eau) et des biens de production communautaires. Cela vise à assister chacune des 166 communes identifiées comme étant les plus vulnérables ou toute communauté en besoin qui peut apporter une contribution personnelle au projet proposé (ex. un projet communautaire soutenu par un Malien vivant à l’extérieur). Le MDSSPA pourrait également soutenir des projets communautaires (ex. le développement de services publics ou socio communautaires tels les écoles, les centres de santé et l’approvisionnement en eau) sur une base discrétionnaire. Et de nombreuses ONG gèrent des programmes de développement communautaire. Depuis 2002, le gouvernement a entrepris la célébration du Mois de la solidarité et de la lutte contre l’Exclusion en octobre de chaque année comme preuve de démonstration de la volonté politique de renforcer la culture de la solidarité. Cela est en priorité un évènement de communication et de visibilité qui apporte une opportunité de discussion (ex. la conférence sur la protection des personnes âgées) et de donations visibles aux associations qui soutiennent les invalides, les personnes âgées, les femmes et les communautés. 17 Pour des analyses approfondies, voir Chapitre V.
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68. L’ensemble des activités de développement de la communauté paraissent fragmentées et inadéquatement coordonnées avec les structures du gouvernement (central). Le manque de suivi et d’évaluation convenable de l’impact réel des activités de développement communautaire rend difficile la démonstration que les programmes profitent en réalité aux plus pauvres et aux plus vulnérables dans les communautaires bénéficiaires. Malgré tout, les programmes ciblés tels les filets sociaux peuvent effectivement compléter les programmes de développement rural actuels.
Logements sociaux
69. Le Président Amadou Toumani Touré a lancé un programme de logements sociaux en 2003 reconnaissant que les familles à revenu moyen et faible avaient des difficultés d’accès à un logement décent et que la production de matériaux de construction locaux était limitée alors que le prix de la plupart de ces matériaux de construction augmentait. Le Programme national de Logements sociaux (PNLS) est de nos jours un programme phare du PDES du Président de la République et le gouvernement est engagé à accorder une moyenne de 8,18 milliards par an (0,22 % du PIB) pour soutenir la construction d’une moyenne de 1 080 logements par an au profit de 6 200 personnes.
70. Ainsi, le programme des logements sociaux semble être l’un des programmes sociaux avec la plus grosse enveloppe de financement de la part du gouvernement et au même moment le plus faible nombre de bénéficiaires. En outre, le programme des logements sociaux est destiné aux familles ayant un revenu et capable de payer le loyer. Ce n’est pas un programme conçu pour les plus pauvres et les plus vulnérables. Le programme de construction a généré près de 13 290 emplois par mois et payé plus de 9 milliards FCFA à travers le pays. Cependant, ni les bénéficiaires du programme, ni employés sur les chantiers ne faisaient partie des Maliens les plus pauvres ou les plus vulnérables. En plus, comme évoqué dans l’Annexe 3, la conception et l’implémentation des dispositions du programme soulèvent des questions.
Assurance sociale
71. Les régimes d’assurance sociale visent en priorité les fonctionnaires civiles et les employés du secteur formel pour les pensions et les soins de santé. En Janvier 2009, le Mali a adopté des mesures pour l’institutionnalisation de i) l’Assurance maladie obligatoire ou AMO à être éventuellement développée pour tant le secteur formel que pour le secteur informel et ii) le Régime d’assistance médicale ou RAMED pour les indigents, lequel vise à couvrir 600 000 indigents par an (ex., 7 % de la population vivant sous le seuil national de pauvreté). Cependant, ces programmes de transferts contributifs ne sont pas à présent opérationnels.
Filets sociaux
72. En plus des politiques et programmes décrits ci-dessus, quelques programmes de transferts sociaux non contributifs sont destinés aux familles pauvres et vulnérables ou aux individus et se qualifient comme des programmes de filets sociaux. Il est important de faire la remarque que ces programmes de filets sociaux ne sont pas liés aux programmes financés par une ligne budgétaire appelée « filet social ». En effet, malgré l’appellation, aucune des activités financées par cette ligne budgétaire, ne peut se faire qualifier de filet social tel que défini dans ce rapport (Encadré 2).
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Encadré 2 : Ligne budgétaire « filet social »
Malgré l’appellation, les activités en cours financées par la ligne budgétaire ne peuvent être qualifiées de filet social tel que défini dans ce rapport.
Le Gouvernement du Mali a créé la ligne budgétaire appelée « filet social » en 1994 afin d’atténuer les effets de la dévaluation du franc CFA sur ses citoyens plus pauvres et vulnérables. L’Agence pour le développement social ou ADS rattachée au cabinet du Premier Ministre, fut désignée pour gérer cette ligne jusqu’à sa restructuration en 2001. Pendant que l’ADS était utilisée pour gérer l’ensemble du budget du filet social, cette ligne budgétaire est, de nos jours, repartie entre différents ministères et programmes non pertinents le plus souvent et le FNS (qui a pris la mission de l’ADS à son compte en 2001) qui ne gère seulement qu’une partie de cette ligne. La restructuration de l’ADS en FNS a marqué un virage du type d’approche de gestion de pilotage à vue pour adopter une approche de gestion programmatique visant des actions de viabilité et de reprise de développement et de réduction de la pauvreté. Cependant, aucun des programmes du FNS n’est directement destiné aux individus ou aux familles avec l’objectif de directement accroître la consommation.
La ligne budgétaire correspond à un total de 1 % du budget gouvernemental. La grande partie de ce budget (environ 75 %) est allouée aux différents ministères et organisations (à travers les « mandats ») tel que rappelé dans le tableau ci-dessous. Le MDSSPA reçoit un mandat pour un montant quelconque (ex., 2,8 milliards en 2008). Néanmoins, une partie de ce mandat est retirée de la responsabilité du MDSSPA (à travers les délégations de crédits) et allouée aux usagers du budget, nommément, le FNS et plus récemment le Projet de pauvreté Mopti. Comme résultat, les crédits gérés par le MDSSPA ont continuellement diminué depuis 2006, de 2,3 milliards à environ 1,5 milliard en 2008. Environ 25 % de la ligne budgétaire relève des « charges communes » et non alloués. Cette somme est alors dépensée sur une base ad-hoc au cours de l’année pour une large variété d’activités et de dépenses dont la plupart n’ont aucun lien avec les pauvres et les vulnérables.
Répartition des dépenses au titre du filet social (million francs CFA)
Bénéficiaires Crédit 2006
Crédit 2007
Crédit 2008
Crédit 2009
Ministère de l’Habitat (pour le Programme des logements sociaux) 3 250 3 500 3 500 5 100 MDSSPA (brut) 2 300 2 800 2 800 2 300 Moins de crédit pour le FNS 950 1 050 n/a Moins de crédit au Programme Mopti 294 n/a MDSSPA (net) 2 300 1 850 1 456 n/a BMS 500 500 500 0 Charges communes 3 950 3 200 3 200 2 600 Total 10 000 10 000 10 000 10 000
Source : MDSSPA.
L’une des activités le plus financées par la ligne budgétaire « filet social » constitue le programme des logements à 5,1 milliards francs CFA en 2009. Et comme résultat de la décision par le gouvernement d’ajuster le programme, le programme des logements sociaux a absorbé une croissante part du filet social de 35 % en 2008 à une estimation de 50 % en 2009. Néanmoins, parce que ses bénéficiaires cibles sont des acheteurs de maisons avec des revenus qui peuvent supporter le remboursement des frais de logement, le programme des logements ne vise pas les pauvres ou les plus vulnérables.
Ainsi, aucun des programmes financés par la ligne budgétaire du filet social ne peut se qualifier comme un réel filet social tel que défini dans ce rapport (voir Chapitre I).
Source : Estimations des auteurs.
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73. Les caractéristiques clés des principaux programmes de filet social (selon la définition de ce rapport) actuellement en place au Mali sont résumées dans le Tableau 11. Sur la base de la définition utilisée dans ce rapport, les différents types de programmes de filets sociaux sont individuellement examinés en plus larges détails dans le Chapitre IV. Ces programmes de filets sociaux sont appelés à agir en conjonction avec les programmes de protection sociale, en particulier, les programmes du marché du travail, des pensions et des politiques en vue de garantir la stabilité macroéconomique, le développement rural et la formation du capital humain. En principe, les programmes de filets sociaux sont typiquement utilisés pour convenir partout où d’autres politiques ne peuvent garantir la prestation de résultats efficaces à court terme et faire la preuve de leur utilité afin de rassurer que les dépenses dans l’éducation et la santé deviennent pro-pauvres.
Transferts monétaires
74. Seuls quelques projets pilotes de transferts isolés ont été implémentés au Mali. A travers le MDSSPA, l’assistance sociale peut être directement fournie aux individus mais aussi sur une base exceptionnelle et suivant une requête introduite auprès du ministère au niveau central ou décentralisé. Les ONG peuvent fournir des transferts monétaires aux individus ou aux familles mais souvent en tant qu’extra transferts. De plus, Oxfam GB et Save the Children des États-Unis sont en train de mener d’ici fin 2010 un petit projet pilote de transfert monétaire saisonnier dans les régions de Gao et Sikasso.
75. Seulement quelques programmes de bourses d’études ont été pilotés. Le Ambassador’s Girls’ Scholarship Program (AGSP), un financement USAID, fut implémenté avec World Éducation dans 109 écoles primaires à Gao, Kidal et Tombouctou entre 2003 et 2008 (sous différentes appellations) ; et le programme de bourse soutenu par l’UNICEF et appelé Bourse maman a été piloté dans 9 écoles primaires à Kayes et Mopti entre 2002 et 2007. Le MDSSPA et quelques ONG octroient aussi des bourses d’études même si cela se fait à une échelle très réduite et souvent dans un contexte non systémique.
Transferts alimentaires
76. Les transferts alimentaires et les programmes alimentaires en nature constituent les principales formes de filets sociaux. Le Gouvernement du Mali soutient : i) la distribution gratuite de rations alimentaires via le Stock national de sécurité (SNS) pour faire face aux crises alimentaires ; et ii) les banques de céréales (des ventes subventionnées de céréales aux communautés) à travers le territoire avec un extra soutien aux 166 « communes » les plus pauvres du pays à l’aide des stocks publics de vivres. Des programmes d’alimentation supplémentaire et de nutrition sont implémentés dans les zones les plus vulnérables largement à cause de soutien extérieur (PAM, CRS, USAID, UNICEF, ECHO, etc.). En plus, le gouvernement, le PAM et le CRS supportent les programmes de cantines scolaires. En plus, diverses ONG indiquent dans leurs programmes de transferts en nature aux pauvres et vulnérables individus (ex., les matériels scolaires, les tenues, etc.). Ces actions sont conduites en isolement sur une base ad-hoc et ne peuvent pas être considérées comme des programmes significatifs de filet social formel. Subventions générales 77. Les exonérations d’impôts et de taxes furent introduites en 2005 afin d’atténuer les effets des prix élevés des denrées alimentaires. Ces politiques constituent une partie des efforts de stabilisation du prix général par le gouvernement. Depuis 2005, il y’a eu des exonérations soit des taxes douanières ou des obligations douanières
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d’importation. En réponse à la crise alimentaire de 2004-05, le gouvernement a introduit une exonération VAT sur 110 000 TM (tonnes métriques) de riz et sur 100 000 TM de maïs. A la suite de l’augmentation des prix alimentaires en 2007, le gouvernement a décidé de subventionner l’importation de riz des taxes douanières pour la saison maigre et la période de Ramadan, de juillet à octobre. Cette mesure a été renforcée et étendue en 2008. Les exonérations d’impôts furent accordées sur le riz, l’huile comestible et le lait en poudre pour une période de six mois, d’avril à septembre. En plus, le gouvernement a temporairement réduit les impôts des produits pétroliers, surtout le diesel et temporairement interdit au même moment l’exportation de riz, du maïs, du mil et du sorgho (mesure qui ne fut pas appliquée de façon compréhensive et sera abandonnée en décembre 2008). Finalement, en 2009, le gouvernement a accordé des exonérations d’impôts sur l’importation du riz de mars à Mai.
Travaux publics
78. Le Bureau du Président considère les travaux publics parmi ses priorités dans le Programme de développement économique et social (PDES). Avec une grande partie des investissements publics dédiée aux infrastructures, l’Agence pour la promotion de l’emploi des jeunes ou APEJ a lancé en 2003 un programme de travaux publics avec des objectifs pour i) réorienter les investissements et créer un grand nombre d’emplois pour les pauvres et ii) agir sur les investissements capables de stimuler l’économie locale et offrir des opportunités pour les entreprises locales. Initialement, deux programmes majeurs de travaux publics furent crées : l’un pour les zones rurales de Kayes, Koulikoro et Ségou (Programme Multisectoriel d’Investissements à Fort Coefficient d’emploi en Milieu Rural ou PROMIIER) et le second pour Bamako (Projet d’Initiatives locales pour l’emploi dans le District de Bamako ou PILE). Plus tard, ces deux programmes ont été regroupés pour créer le Projet d’emploi des jeunes à travers une approche HIMO ou PEJHIMO. Le PAM, l’USAID et les ONG mènent des programmes travail contre nourriture et talent contre nourriture dans des zones souffrant de l’insécurité alimentaire chronique.
Exemptions des frais pour la santé et l’éducation
79. Les centres de santé décentralisés sont supposés accorder des exemptions aux indigents. En addition aux services subventionnés pour tous, les structures décentralisées (ex., les hôpitaux, les communes, etc.) sont supposées accorder aux indigents des traitements d’urgence gratuits et d’autres services de santé subventionnés. Mais, si de telle assistance est attendue, elle n’est pas légalement obligatoire et aucun fonds additionnel n’est alloué aux structures décentralisées afin qu’elles puissent accorder des exemptions aux indigents.
80. Des tentatives ont été effectuées pour accorder des exemptions aux personnes âgées. Le centre médical pour les personnes âgées à Bamako (Institut d’études et de recherches en géronto-gériatrie appelé Maison des aînés ou IERGG-MA) offre des consultations médicales gratuites pour les personnes âgées (s’ils sont enregistrés). En 2007, la mesure a profité à environ mille personnes [MDSSPA 2007].
81. Des recherches sont en cours pour déterminer le caractère approprié et de faisabilité de la gratuité des services aux usagers particulièrement aux groupes vulnérables. Depuis 2005, l’ONG internationale Médecins sans Frontière (MSF) a été en collaboration avec les autorités maliennes dans le cercle de Kangaba dans la région de Koulikoro pour améliorer l’accès à un meilleur traitement plus efficace du paludisme. Des
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preuves à partir de cette initiative, ont alimenté le débat national sur l’abolition des frais aux usagers comme une stratégie essentielle de faire reculer le paludisme, particulièrement, pour les groupes vulnérables tels que les enfants de moins de 5 ans aussi bien que les femmes enceintes.
82. Il n’existe aucun programme national d’exemption des frais destinés aux personnes pauvres et vulnérables dans le secteur de l’éducation. Les ONG jouent un important rôle dans la couverture des frais liés aux études en faveur des familles démunies dans leurs respectives zones d’intervention, le plus souvent en transferts en nature ou en assistance directe aux écoles, lesquelles, en retour, ne sont pas supposées réclamer la moindre charge aux familles démunies. Néanmoins, ce programme demeure fragmenté et hautement dépendant des financements des ONG.
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Tableau 11 : Liste des programmes de filets sociaux examinés, classés par type de programme
Titre du programme, Année(s) Agence (s) d’implémentation Groupe(s) cibles Zone (s)
géographique
Nombre de bénéficiaires
Dépenses indicatives annuelles (2008-2009)
Source (s) de financement
TRANSFERTS MONÉTAIRES
Programme de Bourses d’études aux filles 2003-2008
World Éducation avec 3 ONG locales
Toutes les filles en 4-5-6 e années dans 109 écoles primaires
Gao, Kidal Tombouctou
Environ 7000 filles/an
Non disponible
USAID
« Bourses maman » 2002-2007 UNICEF et 4 ONG locales
Filles et garçons au 1er cycle dans 9 écoles primaires pilotes
Kayes, Mopti Environ 500 mères/an
Non disponible
UNICEF
Lancement des filets sociaux du Nord au Sud, 2010-2011
Oxfam GB, Save the Children USA Familles très pauvres Gao, Sikasso
Environ 7000 personnes/an
557 millions de francs CFA (2010)
Facilité alimentaire EC
Réponse d’urgence à la sécheresse, 2009 Oxfam GB Personnes affectées par la sécheresse
Gao 3000 familles Non disponible
DFID
TRANSFERTS ALIMENTAIRES
Ventes ciblées à prix subventionnés
Banques de céréales, depuis 2005
Commissariat à la sécurité alimentaire avec les autorités ou associations locales
Agriculteurs incapables de satisfaire leurs propres besoins pendant la période maigre
National centré sur les 166 communes
Non disponible 1,5 milliard de francs CFA
État
Distributions alimentaires ciblées
Stock national de sécurité alimentaire – rétabli depuis, 2005
Commissariat à la sécurité alimentaire
Victimes des catastrophes National Non disponible 3,9 milliards de francs CFA
État, Bailleurs de fonds
Distributions alimentaires (6 mois d’intervention), 2009/2010
ACF-E Personnes vulnérables à l’insécurité alimentaire
Gao Non disponible 318 millions de francs CFA
DFID
Nutrition
Programme de nutrition, depuis 2009
Ministère de la santé Enfants mal nourris, femmes enceintes et mères allaitantes
National Non disponible 591 millions de francs CFA (seulement en 2008)
État
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Titre du programme, Année(s) Agence (s) d’implémentation Groupe(s) cibles Zone (s)
géographique
Nombre de bénéficiaires
Dépenses indicatives annuelles (2008-2009)
Source (s) de financement
Programme de nutrition, depuis 2007
UNICEF Enfants de moins de 5 ans sévèrement mal nourris
National 14 000 enfants sévèrement mal nourris
2,2 milliards de francs CFA
Bilatérale, Multilatérale, UNICEF
Lutte/contrôle de la malnutrition dans des zones d’insécurité alimentaire au Mali (PRRO 10610.0), 2009-2010
PAM et les ONG partenaires avec les autorités locales
Enfants de moins de 5 ans, femmes enceintes mal nourries et mères allaitantes, les malades de l’ART et de la Tuberculose
Kayes, Mopti, Gao, Kidal, Ségou, Tombouctou, Koulikoro
Environ 127 000 personnes/an
3,7 milliards francs CFA (seulement en 2009)
Multilatérale
Projet ‘NEMA’ (SO 2), 2008-2011
CRS, Save the Children, HKI
Enfants de moins de 5 ans, femmes enceintes et mères allaitantes
Mopti, Gao Environ 2800 personnes/an (49 000 indirectement)
n/a USAID
Sécurité alimentaire, projet de nutrition infantile & de prévention des désastres dans le plateau Dogon, 2008-2009
Christian Aid Enfants de moins de 5 ans Mopti Non disponible 262 millions de francs CFA
ECHO
Projet pour renforcer les capacités locales à traiter les cas de malnutrition avancée, 2007-2008
ACF-E Enfants de moins de 5 ans Gao Environ 5700 enfants mal nourris
243 millions de francs CFA
ECHO
Cantines scolaires (et rations alimentaires à emporter)
Cantines scolaires et rations à emporter (Composante 1 CP 10583.0), 2008-2012
PAM et des ONG locales et internationales
Tous les écoliers de 721 écoles primaires [et 5 garderies]
Kayes, Gao, Mopti, Tombouctou
Environ 190 000 écoliers/an
1,796 milliards de francs CFA
Multilatérale
Nourriture pour éducation, depuis 2008
Catholic Relief Services
Tous les écoliers de 120 écoles primaires
Mopti Non disponible 860,75 millions de francs CFA
USAID (96 %) CRS (4 %)
Projet Pilote « Consommer local » 2009-2012
Catholic Relief Services
Tous les écoliers de 12 écoles primaires
Mopti Approx. 7,280 pupilles/an
99,5 millions de francs CFA (seulement en 2009)
PAM (51,5 %), CRS (47 %), Locale (1,5 %)
Cantines scolaires intégrées, depuis 2008 DNEB (MEALN) Élèves de 708 écoles primaires
Les 166 communes
Non disponible 1,7 milliards francs CFA
État
SUBVENTIONS ALIMENTAIRES
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Titre du programme, Année(s) Agence (s) d’implémentation Groupe(s) cibles Zone (s)
géographique
Nombre de bénéficiaires
Dépenses indicatives annuelles (2008-2009)
Source (s) de financement
Soutien universel indirect des prix alimentaires
Subventions des importations, de façon intermittente depuis 2005
DNCC L’ensemble de la population National Non disponible 7,8 milliards francs CFA (seulement en 2008)
État
Stock d’intervention de l’État, depuis 2005 OPAM L’ensemble de la population National Non disponible 3,9 milliards francs CFA
État, donations
TRAVAUX PUBLICS
PEJHIMO (PROMIER en zones rurales et PILE en milieu urbain), depuis 2004
APEJ et ILO Jeunes (15-40 ans d’âge) Bamako, Kayes, Koulikoro, Ségou
Non disponible
758,2 millions de francs CFA (seulement en 2008)
Grand Duché de Lux., État
Vivres contre travail (Composante 2 CP 10583.0), 2008-2012
PAM, ONG locales partenaires et autorités locales
Insécurité alimentaire chronique
Kayes, Gao, Mopti, Tombouctou
Environ 180 000 personnes/an
2,18 milliards francs CFA
Multilatérale
Projet ‘NEMA’ (SO 3), depuis 2008 CRS, Save the Children, Helen Keller International
Enfants de moins de 5 ans, femmes enceintes et mères allaitantes
Mopti, Gao Environ 25000 personnes/an
Non disponible
USAID
EXEMPTIONS DES FRAIS DE SANTÉ
Exemptions de frais pour les personnes âgées, depuis 2006
MDSSPA Personnes de plus de 60 ans d’âge
National Non disponible Non disponible
Non disponible
Exemptions de frais pour les indigents, depuis les années 80
Autorités locales Tous les indigents National Non disponible Non disponible
Non disponible
Projet de Paludisme, depuis 2005 MSF et CSCOM Enfants de moins de 5 ans et
femmes enceintes Koulikoro Environ
30 000 personnes/an
197 millions de francs CFA
Luxembourg
Note : Cette liste n’est pas exhaustive. Il existe plusieurs initiatives exécutées par de petites ONG ou par des autorités locales à travers le pays qui apportent des transferts sociaux aux familles pauvres/vulnérables. Pendant que la plupart étaient trop petites pour être prises en considération, certaines ont été incluses parce qu’elles étaient innovatrices et intéressantes du point de vue initiative. Néanmoins, tous les programmes majeurs de filets sociaux actuellement en place au Mali, sont pris en compte ici. Ce symbole indique les programmes pris en compte dans l’estimation des dépenses des filets sociaux et considérés dans l’examen des programmes individuels. D’autres programmes sont limités dans le temps et dans l’espace et sont présentés pour information seulement. Source : Estimations des auteurs
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B. Cadre stratégique des filets sociaux
83. Trois filets majeurs des documents stratégiques nationaux constituent le cadre pour le développement des filets sociaux au Mali (Figure 10 et Annexe 4) :
La politique nationale et le plan d’action relatif à la protection sociale : Déclaration de Politique nationale de protection sociale ou PNPS adoptée en 2002 et le Plan d’action national pour l’Extension de la protection sociale ou PAN de 2005-09.
Les documents stratégiques relatifs au développement social, en particulier la composante du Programme de développement sanitaire et social ou PRODESS ; et
Le Cadre stratégique de réduction de la pauvreté de 2007-11 (CSRP) et le Projet de développement économique et social (PDES) du Président de 2007-12.
84. Cette multiplicité de politiques et de plans d’action, sans consistance inter sectorielle, n’a pas réussi à garantir un cadre compréhensif de protection sociale. Les différentes politiques ont révélé un certain nombre de faiblesses, y compris : une approche archaïque de charité et d’assistance sociale, un manque de considération des risques économiques, un accent sur les régimes de contribution, une faible harmonisation des processus de planification, une approche erratique du genre et un manque de langage commun.
Une vision charitable de l’assistance sociale
85. Au Mali, depuis que l’assistance sociale a été basée sur la solidarité, les programmes d’assistance sociale sont développés avec l’idée de renforcer les mécanismes de solidarité. Comme indiqué dans le Chapitre II, la solidarité est un important mécanisme d’adaptation et le niveau de transferts privés et leur impact sur la pauvreté sont significatifs. En reconnaissant l’importance des mécanismes de la solidarité informelle, les politiques et programmes sociaux nationaux sont conçus pour promouvoir les mécanismes de solidarité communautaire plutôt que d’apporter une directe assistance aux familles et individus.
86. Une telle approche pourrait, en réalité, exclure ceux qui ont le plus besoin de soutien public. L’approche à base de solidarité vulgarisée au Mali soulève trois questions majeures. Tout d’abord, pendant que les mécanismes de solidarité informelle peuvent au fait contribuer à atténuer l’impact de la crise, ils demeurent cependant faibles en période de crise (ex., prix alimentaires élevés affectent pratiquement chacun de nous) alors que les personnes pauvres en ont le plus besoin. Ensuite, la solidarité informelle est nécessairement à caractère ad-hoc ou improvisé et n’encourage pas les familles pauvres à prendre de grands risques pour de meilleurs revenus. Enfin, le niveau d’assistance que reçoivent les personnes est certainement dépendant du niveau des connexions elles ont. Ainsi, les plus pauvres groupes ou les marginalisés peuvent se voir laissés pour compte.
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Figure 10 : Cartographie des documents stratégiques nationaux clés pertinents aux filets sociaux
Source : Estimation du personnel. 87. La protection sociale au Mali n’est pas encore perçue comme un investissement social nécessaire. Actuellement, les politiques nationales ne comportent aucune mention aux transferts à long terme. Les programmes actuels d’assistance sociale – déjà limités en termes de financement et d’envergure – sont exécutés sur une base exceptionnelle et d’attention aux dons de solidarité aux groupes vulnérables (ex., les invalides et les personnes âgées), de biens communautaires et d’activités génératrices de revenus. Donc, ces transferts sociaux non contributifs sont ni permanents, ni prévisibles.
88. Cependant, le gouvernement reconnait le besoin pour une assistance à long terme en faveur des pauvres chroniques. Si dans les politiques nationales et dans la pratique, les transferts sociaux doivent à présent faire la preuve de leur prévisibilité et viabilité, le staff du secteur social propose de considérer l’assistance sociale comme un mécanisme de redistribution plutôt qu’une charité [DNDS, 2004 :1]. De plus, au cours d’un récent atelier, il a été mentionné qu’une catégorie de pauvres et de vulnérables personnes, nommément les indigents (définis comme des personnes qui ne comptent que sur la charité), exigent une assistance permanente et à long terme [DNDS, 2009]. Une telle vision doit à présent être traduire en politique, en documents législatifs et en programmes opérationnels.
Cadre Stratégique de Croissance et de Réduction de la Pauvreté
2007-2011
Orientation Stratégique 1 : Développement des infrastructures
et du secteur de production
Orientation Stratégique 2 : Poursuite et consolidation des reformes structurelles
Orientation Stratégique 3 : Renforcer le secteur social
Éducation Santé D’autres Secteurs sociaux
Développement social Emploi Formation professionnelle
PRODESS Composante du Développement social -2005-2009
[MDSSPA, 2004]
Sous-composante I : Renforcer la
solidarité et lutter contre l’exclusion
Sous-composante II : Réduction de la Pauvreté
Sous-composante III : Renforcer la Protection sociale
Sous-composante IV :
Développement Institutionnel
Sous-composante V : Développement
des Ressources Humaines
PDDSS 1998-2007
[Min Santé
PDES 2007-2012
Politique nationale de
protection sociale [MDSSPA, 2002]
Plan d’Action pour l’extension de la protection sociale 2005-2009
[MDSSPA, 2004]
?
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Manque de considération aux risques économiques
89. Pendant que la Déclaration de la Politique nationale de protection sociale apporte une large gamme d’intéressantes définitions de la protection sociale – inclure la sécurité sociale, l’assistance sociale et l’action sociale – ni le PNPS, ni le plan de développement social du PRODESS ne prend en compte les risques économiques en addition des risques sociaux18
Concentration sur les régimes contributifs
. Tel que discuté au Chapitre II, cela semble être un sérieux souci dans un pays tel que le Mali qui est constamment exposé à des chocs externes qui impactent sur l’économie, tant au niveau de l’État qu’au niveau des familles (ex., exposition à la sécheresse ou aux augmentations des prix du marché) – particulièrement ceux qui vivent dans des zones rurales et ceux là qui sont les plus pauvres, avec moins de capacité à faire implémenter les stratégies d’adaptation au niveau des familles – et les populations sont très vulnérables au risque. Les chocs internes tels les longues maladies peuvent aussi causer une vulnérabilité économique au sein des familles et pourraient exiger des réponses spéciales de protection sociale. Ainsi, une approche intégrée au sein de la protection sociale et des stratégies de développement social est nécessaire pour faire face aux besoins préventifs et de protection des populations vulnérables d’une manière plus compréhensive afin d’éviter des manifestations chroniques de pauvreté et de vulnérabilité.
90. La stratégie malienne de protection sociale se fixe principalement sur les régimes de contribution et donc exclut la plupart des populations, y compris les groupes les plus pauvres. Le Plan d’action national de protection sociale accorde la priorité à l’assurance sociale, laquelle en principe est ciblée au niveau du secteur formel. Le budget prévu pour l’assistance et l’action sociales représente seulement 20 % du total des prévisions budgétaires de 19 743 millions de francs CFA. Bien qu’étiquetée « protection sociale », la sous composante III du PRODESS II est en réalité presque limitée à l’assurance sociale (ex., les formes contributives de protection sociale). Cette sous composante vise à protéger les populations tant dans le secteur formel qu’informel, tout comme ceux qui sont sans emploi ou démunis, contre des risques sociaux spécifiques de santé et de vieillesse – vieillesse, mort, maladies, accidents de travail, invalidité et maternité. Conformément à une telle vision, la DNPSES du MDSSPA a réduit ses activités de protection sociale contributive. Dans ce contexte, la nature contributive du système d’assurance mutualiste a significativement réduit ses actions en faveur de ceux qui sont incapables de payer leurs contributions, les pauvres et les indigents. Les régimes contributifs couvrent 10 % de la population comprenant le secteur formel, ce qui exclut en fait 12,15 millions de Maliens.
Une faible cohérence des cadres temporels et des objectifs entre les divers documents de politique
91. De plus, les différents documents stratégiques du gouvernement proposent presque les différents points pour les activités de l’assistance sociale. Dans l’ensemble, il existe une inconsistance dans les points d’intérêt des différentes politiques gouvernementales. Pendant qu’il est en train d’accorder une considération à l’assistance sociale non contributive, le Plan d’action de protection sociale, au même moment, propose d’accorder un intérêt particulier à un programme d’accès subventionné aux services de 18 Le Programme de Développement sanitaire et social ou PRODESS a deux composantes : un plan de
développement en santé géré par le Ministère de la Santé et un plan de développement social placé sous la responsabilité du MDSSPA.
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santé en faveur des personnes âgées et d’assistance aux invalides. La composante de développement social du PRODESS II propose d’accorder plus d’intérêt à l’action humanitaire pendant les périodes de chocs et à l’assistance sociale pour les démunis et victimes de catastrophes et à l’accès pour les pauvres aux services sociaux essentiels et au logement. Le PRSP propose de porter plus d’attention à l’assistance aux invalides. Le PDES quant à lui, propose d’accorder plus d’attention aux logements sociaux et aux travaux publics. En outre, les instruments de planification du MDSSPA suivent différents cadres et calendriers de politique.
• 2005-2009 : Programme de développement social et sanitaire (PRODESS) (connu à travers le Plan Décennal de développement social et sanitaire (PDDSS) étendu jusqu’en 2011) ;
• 2005-2009 : Plan d’action de protection sociale (connu à travers la Politique nationale de protection sociale (PNPS)) ;
• 2007-2011 : Cadre stratégique de croissance et de réduction de la pauvreté (CSCRP) ;
• 2007-2012 : Programme pour le développement économique et social (PDES) ; et
• 2008-2011: Cadre des dépenses à moyen terme (CDMT) (exécuté par le PRODESS).
92. Au début des années 2008, le Comité de Pilotage du PRODESS a décidé de prolonger la durée de vie du PRODESS II (2005-09) jusqu’en 2011 en vue d’harmoniser le processus de planification avec le CSCRP. Cette extension va renforcer davantage de monde avec plus de considération aux aspects du PDES 2007-012 et va aussi synchroniser les processus du PRODESS et du CDMT. Cependant, la période de temps du Plan d’action de protection sociale doit s’harmoniser avec d’autres processus de planification. Le MDSSPA a récemment décidé de lancer un processus de consultation pour le développement d’un nouveau plan d’action de protection sociale de 2010-14 : développer un nouveau plan plutôt que de prolonger et de raffiner celui qui existe déjà suscite effectivement des questions.
93. Les documents stratégiques de développement social et de protection sociale n’entretiennent pas clairement de rapport entre eux. Même si la protection sociale est censée être une composante du développement social, la sous composante du PRODESS étiquetée « protection sociale » ne réfère pas au Plan d’action de protection sociale et se limite à un seul aspect de protection sociale. En plus, les aspects non contributifs de la protection sociale semblent paraître fragmentés au sein de la sous composante du PRODESS. Le besoin d’avoir deux documents séparés est incertain et peut paraître mieux approprié pour simplifier le cadre de politique.
L’approche erratique du genre
94. Il n’existe pas de vision stratégique claire pour promouvoir le renforcement des femmes. La troisième stratégie de la sous composante I du PRODESS II, la promotion de la « réintégration socioéconomique des femmes et des enfants vivant dans des circonstances difficiles », peut être perçue comme une initiative visant à faire la promotion des mesures d’équité sociale. La promotion de l’alphabétisation des femmes, prioritairement en zones rurales, est présentée comme le principal mécanisme de réduction
46
de l’inégalité et de renforcement des femmes à devenir des décideurs politiques. Tel que discuté dans l’évaluation stratégique des questions de genre de la Banque mondiale, « les questions de genre sont souvent présentées comme un problème des femmes à être résolu par les femmes » [Banque mondiale 2005 :72]. Les femmes sont souvent perçues comme victimes, faibles et démunies et conséquemment les activités portent majoritairement sur la promotion des femmes partout où l’approche de groupe cible prévaut contre l’approche sectorielle. Même au sein du MPFEF, Pereznieto et Diallo [2008] n’ont pas trouvé « la moindre stratégie claire pour lier les actions afin de promouvoir le renforcement des femmes et le bien-être des enfants – ce que l’UNICEF a doublé la « double dividende » – laquelle pourrait conduire à des mesures de protection sociale au niveau des familles qui pourraient utilement être évaluées à l’aide des lentilles sensibles aux questions de genre ».
Le manque de langage commun
95. Finalement, le manque de langage commun pour les questions de protection est un problème majeur. Les concepts de protection sociale adoptés dans la Stratégie nationale de protection sociale et le PRODESS sont consistants. Le PNPS adopté a relativement une large définition de la protection sociale, incluant la sécurité sociale, l’assistance sociale et l’action sociale ; la raison pour laquelle la sous composante III du développement social du PRODESS était étiquetée protection sociale et non sécurité sociale (régimes contributifs), n’est pas clair. Les concepts, entre autres, d’indigence, de vulnérabilité et de destitution sont très vagues. Au sein du MDSSPA seul, différentes personnes se réfèrent à différentes définitions. Dans l’ensemble, la plupart de ces termes n’ont pas de définition acceptée de tous : il est essentiel que le gouvernement malien arrive à élaborer un annuaire de la protection sociale propre à tous les ministères. Une évaluation des stratégies et interventions genre ont aussi révélé un manque de clarté dans la compréhension des concepts d’égalité, d’équité et de genre [Banque mondiale 2005].
96. Conséquemment, les politiques nationales actuelles ne couvrent pas les composantes de protection sociale avec certains aspects de l’assistance sociale mais échouent au contrairement à adopter une approche intégrée afin de faire face aux besoins de prévention et de protection des plus vulnérables populations dans un contexte plus compréhensif. Globalement, sur la base de l’inconsistance des définitions, des programmes et des durées, la stratégie d’assistance sociale parait fragmentée au sein des sous-composantes des documents stratégiques. Le Plan d’action national de protection sociale parait limité à l’envergure des activités du seul MDSSPA, reflétant une coordination ministérielle transversale limitée aux questions d’assistance sociale.
C. Cadre institutionnel des filets sociaux
97. Au cours des dix dernières années, un nombre d’organisations nationales furent créées pour traiter les aspects de protection sociale mais en l’absence d’une politique intégrée de protection sociale et des mécanismes d’une coordination effective, le résultat ne peut être autre que des actions fragmentées avec des chevauchements d’agenda. Plusieurs études ont décrit des faiblesses dans le système institutionnel des filets sociaux du Mali, mettant en lumière : une absence d’organisation satisfaisante pour la gestion de l’assistance sociale ; faibles ressources et services offerts ; insuffisantes ressources humaines au sein des administrations en charge de l’assistance sociale ; et l’absence d’actions légales sur la protection sociale pour plusieurs groupes spéciaux tels les invalides er les personnes âgées [ILO 2003 ; Pereznieto et Diallo, 2009 ;
47
DNDS, 2009].
Confusion des rôles et responsabilités
98. Aucun département ministériel ne maitrise le spectre complet des travaux de protection sociale au Mali et la coordination interdépartementale est faible. La Direction nationale de protection sociale et de la solidarité économique (DNPSSE) du MDSSPA a récemment supervisé un forum sur la pauvreté infantile et la protection sociale organisé avec les trois ministères clés : le MDSSPA, le MPFEF et le MEF. Même si on l’a appelé « Direction nationale de la protection sociale et de la solidarité économique », la DNPSSE voit ses responsabilités limitées à la seule protection contributive. La DNDS (Direction nationale du développement social) est la Direction du MDSSPA chargée de l’assistance sociale, tandis que le MPFEF est chargé des services sociaux aux femmes et aux enfants. Les différentes structures montrent des difficultés à promouvoir des synergies effectives pour maximiser les résultats de leurs programmes. En plus, plusieurs des mesures concrètes d’un système fort de protection sociale ont été développées par les autres ministères teks que ceux de la santé, de l’éducation, de l’agriculture et de la justice. Le MDSSPA et le MPFEF ont un poids politique limité, un cadre de politique budgétaire et d’orientation limité pour effectivement alerter les secteurs ministériels sur des questions spécifiques et promouvoir des interventions horizontales. Tel que Pereznieto et Diallo l’ont souligné : « développer un système intégré de protection sociale va exiger une volonté politique de promouvoir la coordination ; une base de preuves qui peuvent guider les meilleures approches à concentrer leurs interventions sur différentes populations ; des structures institutionnelles fortes afin de garantir la prestation à des niveaux national et local ; promouvoir la collaboration entre gouvernement et les acteurs non gouvernementaux ; et sécuriser les ressources de différents partenaires financiers, y compris le gouvernement, les bailleurs et les ONG » [2008]. Le Conseil d’orientation stratégique de la protection sociale qui fut créé pour superviser l’expansion de la protection sociale, a porté son attention sur les instruments de la protection sociale contributive laquelle, de nos jours, exclue les pauvres et les vulnérables et a échoué de se réunir régulièrement. Le Conseil est pratiquement non fonctionnel de nos jours.
99. Malgré qu’ils aient été chargés de traiter les questions d’assistance sociale, ni le MDSSPA, ni le FSN ne supervisent le moindre important programme qu’on pourrait classer en tant que filet social – défini comme un programme de transfert direct aux plus pauvres et aux plus vulnérables et destinés à directement augmenter la consommation des familles ou individuelle. La plupart de leurs programmes sont dirigés envers les communautés ou associations et portent leur attention sur des services sociaux (Annexe 3). Les principaux fournisseurs de transferts sociaux publics comprennent le CSA au sein du ministère de l’Agriculture, la DNEB au MEALN, l’APEJ et le MLAFU. Les acteurs internationaux jouent un rôle majeur dans la provision de l’assistance sociale ; l’UNICEF, l’ILO, le PAM, la Banque mondiale, la coopération Suédoise, l’USAID et l’Union européenne sont particulièrement engagés dans des programmes et politiques de protection sociale.
100. Les économies à échelle ne sont pas réalisables sans un mécanisme de coordination des rôles, des responsabilités et des programmes. Présentement, différentes structures fournissent des types similaires de services : ex. soutien aux services de santé communautaires que fournissent le FSN, le MPFEF et le MDSSPA ; assistance pour les inscriptions scolaires des enfants des parents démunis assurée également par les DNDS des MDSSPA et de la PFEF. Différentes structures pourraient se faire impliquer
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dans des activités similaires avec peu d’interaction avec la base telle que la protection sociale des enfants discutée tant au niveau du MPFEF qu’à celui du MDSSPA. Le MDSSPA et le MPFEF ensemble, possèdent une certaine capacité à coordonner des programmes décentralisés à travers leurs directions régionales. Au niveau de la base, le correspondant du MDSSPA supervise les actions pour les deux ministères mais sans rendre compte au MPFEF. Ainsi, les programmes peuvent ne pas atteindre leurs destinataires ou leur implémentation pourrait diverger des prévisions [Pereznieto et Diallo, 2008]
Faible capacité des organisations nationales en charge de l’assistance sociale
101. La capacité financière, technique et humaine du ministère en priorité responsable du développement des stratégies de protection sociale reste faible. Le budget du MDSSPA représentait respectivement 0,9 et 1,3 % du budget total du gouvernement en 2007 et en 2008. Même en incluant les ressources du filet social alloué au MDSSPA, le total des ressources budgétaires gérées par le ministère s’élève à seulement 0,4 % du PIB de 2008. Pendant qu’elles étaient plus élevées en 2008 qu’en 2007, ces ressources se sont maintenues très limitées et sont lourdement dépendantes de financements extérieurs. En moyenne, le financement intérieur ne représente seulement que 40 % du budget total. En plus, le financement domestique est constant en termes nominatifs durant ces deux années, selon le tableau, alors l’augmentation enregistrée ne peut s’attribuer que seulement au financement extérieur. En termes de capacité technique, depuis la séparation du ministère de la Santé pour créer le MDSSPA en 2000, le tout nouveau personnel transféré a reçu très peu de formation et de conseils. Les actuelles capacités en programmes de transferts sociaux, de protection sociale et de développement social restent limitées et les ressources humaines tant au niveau central que décentralisé demeurent limitées.
102. Le FSN doit canaliser l’assistance sociale, mais les structures souffrent de l’insuffisance des ressources. Le Fonds de solidarité nationale ou FSN est destiné à lutter contre la pauvreté et le chômage et fut instauré en 2001, sur la base de l’expérience Tunisienne pour remplacer l’Agence de développement social ou ADS. La restructuration de l’ADS en FSN a marqué le changement d’une approche de type de gestion désastreuse pour une plus dynamique approche cherchant la viabilité et la continuité du développement et des actions de réduction de la pauvreté. L’organe de gestion du FSN set composé de 14 représentants des autorités publiques et de la société civile et son Président est un représentant d’ONG. Cependant, la capacité du FSN reste presque faible. Il ne possède la moindre garantie de financement, aucune structure décentralisée et connait une certaine envergure de compétences relativement limitée. Les activités du FSN sont implémentées et coordonnées au niveau régional par le Comité d’orientation régionale lequel se compose des services techniques décentralisés et de toute autre structure technique pertinente. Pendant que l’ADS avait l’habitude de gérer le budget entier appelé « filet social » destiné à assister les pauvres et les vulnérables, cette ligne budgétaire est maintenant repartie entre les différents ministères et le FSN gère seulement que qu’une partie. Il semble que les autres structures ministérielles utilisent une part importante du budget de leur « filet social » pour répondre aux griefs et requêtes sur une base discrétionnaire.
103. Aux niveaux décentralisés, le transfert effectif des pouvoirs et des ressources pour une assistance sociale, de la part de l’État aux autorités locales, souffre de retard. Le processus de décentralisation initié, il y’a une décennie, connaît un potentiel de grande amélioration des conditions de vie à travers le développement des services locaux et de la promotion d’une meilleure gouvernance. Avec le processus de décentralisation,
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certaines responsabilités d’assistance sociale seront transférées aux autorités locales mais cela doit à présent être effectif (République du Mali, 2008c).
Manque d’investissements pour la rationalisation et le renforcement du système.
104. Le suivi/évaluation a été de disparate à non existent, et depuis l’assistance est largement perçue comme une solidarité à base de dons et non comme un investissement social. Présentement, il n’existe pas de système de suivi adéquat en place pour informer les décideurs politiques sur les caractéristiques des bénéficiaires, le coût des programmes, les mécanismes de ciblage et les résultats en termes d’aide aux vulnérables. Le MDSSPA est en train de gérer une recherche et un centre de statistiques soutenus par les structures décentralisées des régions et des cercles tandis que le MPFEF supervise le Centre national de Documentation et d’Information sur la femme et l’enfant ou CNDIFE. Cependant, des efforts sont encore à consentir pour développer un système de suivi sur l’efficacité des coûts des programmes et pour promouvoir l’approche de la preuve par les faits sur l’impact des politiques de protection sociale.
105. Aucun investissement n’a été fait ni dans les mécanismes législatifs, ni dans ceux administratifs pour promouvoir la prévisibilité de la protection sociale. Les actions légales de régulation ne sont pas renforcées et le système national de secours est largement inefficace. Une telle situation défie la recommandation d’assurer des transferts sociaux prévisibles afin d’inciter à prendre plus de risque et obtenir plus de gain en retour des activités.
106. Parallèlement, le cadre institutionnel de gestion de la sécurité alimentaire a développé au cours des années, avec le soutien de l’initiative du bureau régional du CILSS, avec des efforts pour améliorer les systèmes d’information, des stratégies raffinées de réponse à des situations aigues et chroniques d’insécurité alimentaire et d’évaluer l’impact de certaines interventions clés. Le Commissariat à la sécurité alimentaire ou CSA mis en place en 2004 est responsable de la coordination des activités de sécurité alimentaire. Le système de gestion de la sécurité alimentaire inclue : le Commissariat à la sécurité alimentaire ; le Comité national de la sécurité alimentaire ; le Comité Technique de Coordination de la Politique de sécurité alimentaire ou CTCPSA ; et les Comités régionaux, locaux et communaux de sécurité alimentaire. Le Comité Technique de Coordination de la Politique de sécurité alimentaire ou CTCPSA. Étant donnée l’étroite relation entre l’insécurité alimentaire et la pauvreté, il peut être pertinent de renforcer le système actuel de gestion des crises alimentaires en vue de développer des mécanismes efficaces de protection sociale.
D. Les ressources financières allouées aux filets sociaux
107. Il est difficile de quantifier les dépenses des filets sociaux. Comme déjà évoqué, la définition conceptuelle utilisée dans ce rapport ne correspond au mandat d’aucun ministère, ainsi le plus facile et régulier groupe de chiffres sur les dépenses du gouvernement ne sont pas utiles pour faire le suivi des dépenses des filets sociaux. Ce manque de données détaillées suscite des défis dans l’estimation du niveau respectif des dépenses (Encadré 3).
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Encadré 3 : Informations obtenues par rapport aux filets sociaux
L’ensemble des données sur les filets sociaux est incomplet. Aucune tentative d’évaluer les coûts des programmes de filets sociaux actuels sont confrontés aux sérieux problèmes de disponibilité et de fiabilité. Surtout :
Les données sur les dépenses extra budgétaires par les bailleurs et les ONG pourraient souvent ne pas être comparables. En particulier, les données sur certaines dépenses non gouvernementales ne peuvent pas être annualisées et le rendre, ce qui peut ainsi rendre difficile la conduite de n'importe quelle analyse en série dans le temps. La multitude de bailleurs dans le secteur est aussi saisissante et complique la collecte et l’analyse de données. En conséquence, les dépenses du gouvernement, qui sont présentées sur une base budgétaire annuelle, peuvent être surreprésentées par rapport à d'autres bailleurs. De plus, même pour des programmes financés des bailleurs, il est probable que les dépenses apparaissent plus concordantes que dans la réalité.
Pour les dépenses budgétisées, comme pour celles relatives à la protection sociale, il semble que le système de classification budgétaire ne soit pas bien adapté à aucune prise de décisions des filets sociaux. Par exemple, aucune évaluation n'est disponible pour les services de santé gratuits accordés aux pauvres ou pour les sommes dépensées en faveur des indigents. Ces dépenses ne sont pas budgétisées et à moins d'un nouveau rapport spécifique, les informations financières sur les sommes représentant les subventions et transferts monétaires ne seront pas disponibles.
Chaque fois qu’il est possible, les montants sont présentés sur une base nette ce qui correspond au montant réel des allocations payées pour les bénéficiaires cibles. Dans quelques cas, cependant, les coûts des programmes ne peuvent pas être décomposés en allocations et d'autres coûts (coûts de gestion, coûts de transport, etc.). Dans ce cas, les données sont surtout fournies de façon brute, ce qui peut conduire à la surévaluation des allocations réelles.
Pendant que le ciblage des questions ne sera pas spécifiquement discuté ici, le coût par bénéficiaire a été évalué à la mesure possible pour aider à déterminer les programmes les plus efficients. Cela est, cependant, un exercice périlleux puisque des programmes semblables peuvent supporter des coûts très différents dépendamment de la façon dont ils sont gérés et du nombre réel de bénéficiaires au sein des pauvres des principaux programmes gouvernementaux – les banques de céréales et les stocks de sécurité alimentaire- qui n’est pas connu.
Source : Estimations du staff.
51
Niveaux de dépense dans les filets sociaux
108. En excluant le coût provisoire des subventions alimentaires générales, les dépenses totales des programmes de filets sociaux de 2006-09 ont en moyenne atteint 0.4 % du PIB (Tableau 12). Une récente étude globale a conclu que les programmes de filet sociaux dans des pays en voie de développement typiquement représentent environ 1 à 2 % ou moins du PIB [Grosh et coll., 2008]. Le Mali ainsi, semble être parmi les pays qui dépensent moins dans les filets sociaux. Environ 0,4 % du PIB, les dépenses dans les filets sociaux correspondent ainsi à moins de 10 % des sommes illustratives nécessaires pour ramener tous les pauvres au seuil de pauvreté à travers des transferts monétaires (Tableau 9) - l'équivalent de la somme qu’il faut pour ramener seuls les pauvres urbains au seuil de pauvreté (voir le Tableau 10).
109. Cependant, les dépenses dans les filets sociaux n’ont pas été constantes au cours de la période (Tableau 12 et Figure 11). Les dépenses dans les filets sociaux ont augmenté en 2006 et 2007 d'environ 0.4 à environ 0.5 % du PIB pour atteindre un niveau maximal de 0,6 % en 2008 du PIB excluant les subventions alimentaires générales et environ 0.8 % du PIB, y compris les subventions alimentaires générales. Les exonérations sur diverses taxes d’importations alimentaires mises en œuvre en réponse à l’expansion des prix des denrées alimentaires ont coûté environ 0.2 % du PIB en 2008. Le coût des subventions alimentaires générales a ainsi absorbé 27 % du total des dépenses dans les filets sociaux en 2008. Pour 2008, le coût de ces subventions alimentaires générales a représenté près de la moitié (48 %) de tous les filets sociaux financés par le gouvernement19
Figure 11 : Évolution des dépenses des filets sociaux, 2006-2009 (million francs CFA)
.
Source : Estimations du Staff.
19 Pour la seule année de 2009, puisque nous n’avons reçu aucune information chiffrée, les subventions
alimentaires générales sont estimées à 0. Ce qui sera vérifié après, auprès du Gouvernement et du FMI.
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Tableau 12 : Dépenses totales dans les filets sociaux par programme
2006 2007 2008 2009
1. Transferts monétaires – conditionnels n.d. n.d. n.d. n.d. 2.1 Distribution alimentaire ciblée 4,795 8,141 5,495 5,701 2.2 Nutrition 1,985 3,063 7,790 7,536 2.3 Cantines scolaires 1,964 1,284 4,623 4,232 3. Subventions alimentaires générales 0 685 7,822 0 4. Travaux publics 2,174 2,555 3,738 1,650 5. Exemption des frais de santé n.d. n.d. n.d. n.d. TOTAL 10,918 15,728 29,468 19,118 Pourcentage de financement par le gouvernement 48.7% 59.7% 54.9% 41.7% Pourcentage du PIB 0.30% 0.50% 0.80% 0.50% Pourcentage du PIB (excluant les subventions alimentaires générales) 0.30% 0.48% 0.59% 0.50%
Source : Gouvernement, estimations des bailleurs et du staff.
110. Les dépenses dans les filets sociaux sont éclipsées par les dépenses dans la santé et en éducation combinées (Tableau 13). Même avec les chiffres approximatifs, particulièrement par suite du double comptage, les dépenses dans la santé et en éducation combinées en 2008 dépassaient de plus de dix fois celles des filets sociaux, y compris les subventions alimentaires. Sans subventions alimentaires, les dépenses dans les filets sociaux atteignent en moyenne seulement 8 % des dépenses dans la santé et en éducation totale entre 2006 et 2008. Au cours des années passées, les dépenses publiques en éducation (les ministères en charge de l'éducation) ont significativement augmenté en termes nominatifs d’une estimation de 3,6 % du PIB en 2002 à 4,5 % du PIB en 2008 soit huit fois les sommes dépensées dans les filets sociaux entre 2006 et 2008. A environ 1,8 % du PIB en 2008, les dépenses dans la santé publique étaient trois fois supérieures à la somme totale dépensée dans les filets sociaux. 20
111. Comparativement, les dépenses dans d'autres secteurs sociaux équivalaient à environ 1 % du PIB par an de 2002-2008. Les allocations à d'autres secteurs sociaux s’élevaient à environ 35 milliards francs CFA en 2007 et à 38 milliards francs CFA en 2008, soit autour de 2 à 3 % du budget. En 2007, le fonds de retraite des employés du gouvernement s’est arrogé la part de lion des dépenses des autres secteurs sociaux. Les deux autres plus grandes lignes budgétaires étaient constituées de celles du filet social et du budget du MDSSPA (Tableau 13). A la différence des dépenses de l'éducation et de la santé, les dépenses dans les autres secteurs sociaux n'incluent pas celles du moindre programme de filet social, tel que défini dans ce rapport.
Les dépenses par personne dans les filets sociaux étaient évaluées à 1,588 francs CFA en 2008 (en termes nominatifs, y compris les subventions alimentaires).
20 Sous la gestion du Ministère de la Santé.il est possible qu’il y ait des erreurs de comptabilité pour les
programmes du SSN, par exemple dans le secteur de la nutrition.
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Tableau 13 : Comparaison des dépenses dans l’éducation, la santé, d’autres secteurs sociaux et les filets sociaux, 2005-2009 (% du PIB)
2005 2006 2007 2008 2009(1)
Éducation 4.0 4.7 4.9 4.5 4.6
Santé 1.7 2.0 1.8 1.8 1.8
Autres secteurs sociaux(2)(3) 1.1 0.8 1.0 0.8 n/d
Filet social n/a n/a 0.29 0.29 n/d
Caisse de retraite n/a n/a 0.62 0.28 n/d
Budget du MDSSPA n/a n/a 0.30 0.41 n/d
FNS (Fonds national de solidarité) n/a n/a 0.04 0.04 n/d Subventions aux organisation non publiques n/a n/a 0.03 0.02 n/d
Urgences n/a n/a 0.01 0.01 n/d Filets sociaux (subventions alimentaires comprises)(4) n/a 0.4 0.5 0.8 0.5
(1) Projections basées sur le MTBEF de la santé et de l’éducation. (2) Sources pour les données de 2007 : filet social : crédits ; autres : allocations budgétaires. (3) Sources pour les données de 2008 : filet social : crédits ; autres : propositions de budget. (4) Il pourrait y avoir un double comptage puisque certains programmes de filets sociaux sont inclus dans les dépenses de santé et d’éducation (ex., programmes de nutrition et de cantines scolaires).
Source : Estimations du Staff.
Modèles de financements des filets sociaux
112. Faisant les corrections aux subventions alimentaires générales de 2007-08, il est saisissant de constater que les financements dans les programmes de filets sociaux soient en grande partie – certes décroissants - exécutés par le gouvernement. De 2006 à 2009, la part des bailleurs dans les dépenses totales dans les filets sociaux a augmenté de 43 à 53 %. Les dépenses du gouvernement ont augmenté en 2007 et 2008 en tant que part du PIB mais leur niveau de 2009 atteint à peine les 0.2 % de 2006 du PIB. L’augmentation des dépenses du gouvernement en pourcentage du PIB de 2006-08 s’explique principalement par les subventions alimentaires.
113. Le financement des bailleurs a démontré une importante variation mais la tendance est clairement dirigée vers des engagements accrus en faveur des filets sociaux. Même en tant qu’hypothèses établies à partir des résultats de chiffres d’une série de bailleurs plus collaboratifs, l'augmentation des financements de la part des partenaires a été considérable (tel qu’indiqué selon les chiffres ci-dessus) d'environ 0.2 % du PIB en 2006 à 0.3 % en 2009. Si une série complète et entièrement fiable de remboursements annuels des bailleurs pourrait être élaborée, les variations et augmentations seraient probablement encore plus larges.
114. Tant les financements du gouvernement que ceux des bailleurs sont majoritairement dédiés filets sociaux alimentaires. Les distributions alimentaires ciblées (y compris les banques de céréales), les programmes de nutrition et de cantines scolaires représentaient plus de 90 % ou plus du niveau total des dépenses dans le filet social en 2006, 2007 et 2009. En 2008, elles représentaient toujours plus de 70 % du total des dépenses dans les filets sociaux.
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115. Cependant, le financement de ces programmes révèle des priorités contradictoires au sein du gouvernement et des bailleurs. Les contributions gouvernementales au Stock de sécurité alimentaire montrent la priorité accordée à ce programme. Les programmes de nutrition, d'autre part, sont essentiellement gérés par les bailleurs. Le financement des programmes de cantines scolaires prouve un engagement sérieux de la part du gouvernement, particulièrement depuis 2008. Le tableau 14 ci-dessous montre la répartition des financements par programme basé sur la source des financements pour 2008 (en ignorant la subvention alimentaire générale). La distribution et la vente subventionnée de nourritures par le Stock de sécurité alimentaire national et par les banques de céréales sont les principaux programmes en grande partie financés par le gouvernement et constitués autour des trois quarts du total financement domestique des programmes de filets sociaux pendant la période 2006-2009.
Tableau 14 : Financement externe et domestique des programmes de filets sociaux à l’exclusion des subventions alimentaires générales, 2008 (%)
Type de programme de filet social Externe Domestique Transferts monétaires - conditionnels 0,0% 0,0% Distribution alimentaire ciblée 0,3% 33,6% Nutrition 54,1% 3,7% Cantine scolaire 21,2% 11,1% Subventions alimentaires générales 0,0% 48,4% Travaux publics 24,4% 3,2% Exemptions des frais médicaux 0,0% 0,0% Total 100,0 100,0
Source : Estimations du gouvernement, bailleurs et staff.
116. D’autres programmes, plus petits, ne semblent pas avoir bénéficié de l'assistance continue soit des bailleurs soit du gouvernement. C'est le cas, par exemple, des bourses pour mères, des programmes à haute intensité de main d’œuvre, et des programmes nourriture pour travail.
E. Résumé des conclusions
117. La volonté d’aider les pauvres et les vulnérables a le solide soutien du gouvernement. Des tentatives ont été faites pour fournir gratuitement de l’éducation primaire et un accès libre aux soins médicaux de base. Un certain nombre d'institutions ont été créées pour fournir de l'assistance sociale et le pays a adopté une politique de protection sociale nationale.
118. Cependant, l'impact des programmes de protection sociale reste minime, dérangé par un manque de cohérence entre la protection sociale et les documents stratégiques de développement social, de faibles mécanismes de coordination et une extension de protection sociale en grande partie concentrés sur des régimes contributifs (particulièrement l'assurance maladie et des mutuelles), lesquels laissent de côté les plus pauvres et les plus vulnérables. Plusieurs programmes d'aide sont centrés sur des activités génératrices de revenus, lesquels ne peuvent pas garantir une source sure de revenu ; la promotion de la solidarité communautaire, qui va probablement être faible au cours des périodes de chocs covariants quand les individus les plus pauvres ont besoin d'aide ; et des services sociaux communautaires, qui sont d’importants programmes de provision, mais insuffisamment équilibrés avec des mesures de côté de demande (la protection sociale).
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119. Seuls quelques programmes fournissent des transferts sociaux non contributifs aux individus pauvres et vulnérables ou à des familles et la plupart d'entre eux sont des programmes alimentaires et fournissent des transferts sur une base ad hoc. Comparativement, des transferts sociaux informels semblent assurer un plus large filet social- bien que précaire – plus que les transferts publics. L'État continue de considérer les transferts sociaux en tant qu’œuvre de charité plutôt qu’en tant qu’investissement social nécessaire.
120. En excluant le coût provisoire des subventions alimentaires générales, les dépenses totales des programmes de filets sociaux ont atteint une moyenne de 0,46 % du PIB de 2006-09. En 2008, le budget des filets sociaux a atteint un niveau maximal de 0,8 % du PIB, illustrant des efforts du gouvernement à répondre à la crise des prix alimentaire et des hydrocarbures. Les dépenses dans les filets sociaux se sont fait éclipser par celles combinées dans la santé et dans l’éducation. En apportant des correctifs aux subventions alimentaires générales de 2007-08, il est saisissant de constater que le financement des programmes de filets sociaux est en grande partie – certainement en diminution - financé par le gouvernement. Le financement des bailleurs a démontré une importante variation quoique tendant clairement vers des engagements accrus aux filets sociaux. Tant les financements du gouvernement que ceux des bailleurs vont principalement aux filets sociaux alimentaires. Les deux courants majeurs, néanmoins se complètent l'un et l'autre : le gouvernement soutient, en priorité, les banques de céréales et les stocks de sécurité alimentaire nationale tandis que les fonds des bailleurs sont surtout destinés aux programmes de nutrition.
121. Dans l’ensemble, le système de filet social paraît trop limité et trop fragmenté pour constituer une réponse appropriée à la pauvreté et à la vulnérabilité. L'État doit jouer un rôle plus important dans l'organisation, la consolidation et la perpétuation des différentes composantes du système de filets sociaux.
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CHAPITRE IV : EXAMEN DES PROGRAMMES INDIVIDUELS ACTUELS DE FILETS SOCIAUX
La plupart des programmes de filets sociaux existant au Mali fournissent une assistance sociale provisoire et sont principalement actifs que pendant les périodes de chocs, ce qui les rend moins appropriés pour combattre les problèmes de pauvreté chronique. Ils se partagent aussi les défis de mise en œuvre tels que : faibles mécanismes de ciblage, manque de suivi/évaluation de l'impact ; faible capacité de gestion et financement inadéquat. Les programmes de transferts alimentaires et d’autres transferts en nature constituent le principal type de programmes de filets sociaux actuellement en place au Mali. L'efficacité des distributions alimentaires et des banques de céréales demeure franchement incertaine. Les programmes de nutrition ont été mis en œuvre ces dernières années grâce au soutien des bailleurs de fonds. Mais les problèmes de nutrition sont toujours peu reconnus et les réponses politiques adéquates mal comprises. Les programmes de cantines scolaires sont soutenus tant par le gouvernement que par les partenaires au développement dans la plupart des zones vulnérables du pays. Les subventions alimentaires universelles du gouvernement contribuent à la stabilisation des prix à la consommation, mais sont très chers à présent et régressifs et ciblent des produits surtout consommés par les familles les plus riches. Le programme de travaux publics soutenu par l’État fournit de l'emploi et des opportunités de formation, et privilégie l'approche à forte intensité de main-d'œuvre, mais il n'est pas conçu comme un filet social destiné aux plus pauvres. La mise en œuvre des subventions ou des exemptions de frais de santé nationales est limitée par le manque de critères de ciblage clairs et l’absence d’indemnisation financière des centres de santé et des autorités locales. Enfin, le Mali n’a qu’une expérience limitée en matière de transferts monétaires. Cependant, les transferts monétaires ayant un grand potentiel pour combattre la pauvreté chronique, l'intérêt pour ce type d'instrument est en train de s’accroître, principalement parmi les partenaires, et de nouveaux programmes pilotes sont prévus pour l'avenir.
122. Après une vue d'ensemble du système de filets sociaux concluant que le système doit être amélioré et étendu, ce chapitre fait l’examen et l’évaluation des programmes individuels. La conception et l'exécution de chaque type de programme sont discutées, considérant les bonnes pratiques internationales et un jeu de critères de performance clés tels la pertinence du programme, son adéquation (la couverture, le niveau de profitabilité, la durée), l'équité, la rentabilité (l'efficacité et l'effectivité, des fonds adéquats pour les frais administratifs), l'efficacité et la soutenabilité (fiscale, politique, administrative) [Grosh et coll. 2008]. Les recommandations sont faites pour de possibles améliorations des programmes et de leur l'expansion.
A. Transferts monétaires et quasi-monétaires
123. Le Mali a une expérience très limitée dans le domaine des transferts sociaux monétaires. Le gouvernement mène un programme de pensions sociales mais sur une base de cotisations et est destiné seulement qu’aux fonctionnaires. Le MDSSPA et d'autres acteurs peuvent fournir de l’assistance monétaires sans cotisations de la part de ceux dans le besoin, sur une base unique ou pour une période limitée de le temps (Annexe 3), mais tel que souligné par Pereznieto et Diallo [2008], les allocations fournies et les bénéficiaires cibles sont mal structurés. Dans l’ensemble, le nombre existant de bénéficiaires des transferts monétaires reste très limité. Quelques projets de transfert monétaires ont été mis
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en œuvre à une échelle pilote pour explicitement tester la pertinence et la faisabilité de transferts monétaires au Mali. Cependant, ces projets pilotes ont été présentés sous un régime provisoire de secours coordonné par des organisations internationales non gouvernementales avec financement des bailleurs. Leur couverture est limitée et aucune donnée n'a été rassemblée par rapport à leur impact sur la pauvreté.
124. L’examen d'un récent transfert pilote monétaires montre que les bénéficiaires utilisent adéquatement ces transferts monétaires. En 2009, Oxfam GB a fourni un transfert liquide unique, avec nourriture et fourrage, à 3,000 familles affectées par la sécheresse dans la Région de Gao (10,000 francs CFA dans les sites pastoraux et 6,000 francs CFA dans des sites agro-pastoraux). L'exercice de suivi exécuté deux semaines après la fin de la distribution a indiqué que l'argent avait été utilisé convenablement et principalement pour acheter de la nourriture et d'autres nécessités de base, pour le remboursement de dettes et les frais d’accès aux services médicaux (Figure 12) [Oxfam GB, 2009a].
Figure 12 : Utilisation des espèces par bénéficiaires de la Réponse d’urgence d’Oxfam GB dans la région de Gao, 2009
Use of cash by no. of households
67
19 1711
7 6 5 4 3
21
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Food Food &repay debts
Basicnecessities
Food &basic
necessities
Basicnecessitiesand repay
debts
Repay debts Food, basicnecessities
& repaydebts
Food,health care
& repaydebts
Purchaseanimals
Other
Use
No. o
f HHs
Note : L’autre catégorie est une série de combinaisons d’utilisations par des familles uniques qui ne sont pas tombées dans les catégories les plus courantes évoquées dans le schéma. Les réponses furent basées autour des écoles primaires, les nécessités de base et le remboursement de dettes.
Source : Oxfam GB, 2009a.
58
125. Un petit projet pilote de transferts conditionnels monétaires a donné de bons résultats, mais il est encore peu clair de savoir si des résultats semblables seraient obtenus à une plus grande échelle. Entre 2002 et 2007, l'UNICEF a soutenu un projet pilote de transfert liquide sous le titre de Bourses maman pour l'éducation. Il a été conçu pour tester l'efficacité de transferts monétaires conditionnels, à savoir i) pour augmenter l'inscription scolaire, la régularité aux cours jusqu'à la fin du premier cycle et ii) pour améliorer l’aide que fournissent les parents à la maison pour augmenter les opportunités pour leurs enfants. L'évaluation à mis parcours (exécutée deux ans après) a révélé des impacts positifs avec la réduction de l'absentéisme, du nombre de redoublements de classes des enfants et de l’abandon des cours. Il a aussi démontré que le programme a renforcé les liens entre les mères, les enfants et les écoles pour des meilleures conditions d'étude et a contribué à la réduction de la pauvreté à long terme. Des effets positifs immédiats sur l'économie locale ont aussi été identifiés, avec la revitalisation des marchés locaux, des activités génératrices de revenus et une amélioration des services médicaux et de nutrition des enfants (Encadré 4). Néanmoins, la nouvelle analyse des résultats du programme est toujours nécessaire.
126. Un certain nombre d'études récentes et de fora ont reconnu l'énorme potentiel des transferts monétaires au Mali pour réduire la pauvreté d’une façon durable et de nouveaux projet pilotes de transferts monétaires sont prévus. De façon internationale, il est prouvé que les transferts monétaires sociaux peuvent avoir un impact positif sur l'éducation, la santé, la nutrition, la sécurité alimentaire et la réduction globale de la pauvreté [Grosh et coll. 2008]. Au Mali, deux études récentes [Bibi et coll. 2009 et Pereznieto et Diallo 2008] documentent le fort potentiel des programmes nationaux de transferts monétaires pour la réduction de la pauvreté et de la vulnérabilité. Une récente étude de faisabilité dans deux zones de la Région de Sikasso a confirmé qu'un projet pilote de transferts monétaires serait approprié et faisable [Cipryk, 2010]. De plus, le développement de transferts sociaux monétaires (par exemple, des allocations familiales et la pension de retraite sociale) était une recommandation clé du forum national sur la protection sociale tenue en Mai 2009 [l'UNICEF, 2009a]. Plusieurs partenaires sont maintenant en train de considérer la possibilité de lancer des projets pilotes de transferts d’argent. Et la Commission européenne est en train de financer Oxfam GB pour faire implémenter un petit projet pilote de transferts monétaires saisonnier dans deux régions du pays en 2010 (Encadré 5).
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Encadré 4 : Bourses maman pour l’éducation au Mali Les caractéristiques du programme : Le projet a été inspiré par le succès du programme de bourse brésilien. Le projet « Bourse maman » a été conçu pour tester l'efficacité des transferts monétaires conditionnels visant à augmenter la scolarisation, la régularité aux cours jusqu'à la fin du 1e Cycle, aussi bien que d’améliorer les soutiens que fournissent les parents à la maison pour de meilleurs résultats en faveur de leurs enfants. Le projet ciblait tant les filles que les garçons de familles pauvres déjà inscrits à l'école primaire (de la 1ère à la 6ème année) dans neuf écoles pilotes situées dans des zones pauvres des régions de Kayes et de Mopti où existent déjà des services scolaires, mais avec une demande très faible de scolarisation. Un transfert liquide de 5,000 francs CFA (12 dollars EU) par mois a été alloué aux mères des élèves bénéficiaires pour plus de 8 à 9 mois - octobre à mai. Ce niveau des allocations est une somme forfaitaire arbitraire, qui ne prend pas en compte le nombre d’enfants en âge de scolarité de la mère bénéficiaire. Ce montant est supposé couvrir les besoins d'éducation de l'enfant tels les frais stationnaires et les autres frais d'éducation, mais aussi pour indemniser si possible, la maman pour avoir renoncé aux services pour lesquels l'enfant aurait pu être utilisé.
Mécanismes de ciblage : L'UNICEF a mis en œuvre le projet avec quatre ONG locales (Stop Sahel et Guamina dans la région de Kayes, OMAES et Amprode dans la région de Mopti) et avec les autorités scolaires locales (« Centre d'animation pédagogique » ou CAP). Entre 2002 et 2007, un total de 1 908 bourses dans 36 villages fut accordé dans 36 villages et qui ont profité à 5,427 enfants, dont la moitié était des filles. Les critères de sélection des bénéficiaires ont différé d'une ONG à une autre. Tant le ciblage à base communautaire que le test de moyens par procuration ont été utilisés. Dans le village de Nia-Ouro par exemple, l'ONG a décidé de choisir 42 élèves bénéficiaires de façon hasardeuse d’un groupe de 57. Les mères ont par la suite décidé de partager les transferts entre tous les élèves. Dans certains autres endroits, l’ONG a exclu les mères avec moins de deux enfants enrôlés à l'école, ou a accordé la priorité aux filles démunies dans les classes de 4ème – 6ème années. Les erreurs d'exclusion ont semblé être tout à fait significatives, d’abord en raison des contraintes de financement et en raison des méthodes inadéquates de ciblage.
Conditionnalités : Les destinataires des transferts devraient être dans une pauvreté extrême, avoir des enfants en âge de scolarisation et enclins à inscrire ces derniers à l'école et à soutenir leur éducation. Sous forme de contrat, les mères des bénéficiaire s’engagent : inscrire à l'école tous leurs enfants en 'âge de scolarisation ; maintenir leurs enfants à l'école pour toute l'année scolaire ; contrôler et s’assurer que leurs enfants suivent l'école chaque jour, sauf quand ils sont malades ; faciliter les conditions d’apprentissage à la maison, particulièrement pour les filles, en évitant de les surcharger avec les travaux ménagers ; encourager leur enfants à apprendre ; et participer aux réunions du bureau de l'association des parents d’élèves. Les Directeurs d’Écoles et les enseignants sont responsabilisés du suivi de la présence régulière des élèves. Toute² absence injustifiée de plus de deux jours par mois d'un des enfants de la mère aboutirait à la suspension de la bourse. Très peu de cas de suspensions ont été rapportés.
Fourniture des transferts : Le personnel partenaire des ONG fournirait le transfert liquide directement aux mères bénéficiaires à la fin de chaque mois en présence de représentants des parents et de l’école. Les retards de paiement ont été rapportés avec des paiements de trois mois fournis en un.
Suivi/évaluation : L'UNICEF Mali a mis en place un mécanisme externe de révision semi trimestriel de la Bourse maman en 2005. Il a conclu que le programme a significativement accru tant l’inscription scolaire que la présence aux cours. Des questions majeures ont surgi en raison de la confusion dans le ciblage, des échecs de coordination avec les ONG et l'opposition du leadership local des musulmans. D’importants retards de paiements sont aussi arrivés. L'expansion du programme et la communication accrue ont aidé à résoudre certaines de ces questions (UNICEF 2009).
• Une indépendante évaluation a documenté la réduction de l’absentéisme, le nombre de redoublements des classes et les abandons scolaires. Il a aussi renforcé les liens entre les mères, les enfants et les écoles pour des meilleures conditions d'étude. Le programme a aussi contribué à la réduction de la pauvreté à long terme. L'éducation des enfants issus de familles démunies peut briser la chaîne de transmission intergénérationnelle de la pauvreté. L'évaluation a aussi rapporté des effets positifs immédiats sur l'économie locale, avec la revitalisation des marchés locaux, des activités génératrices de revenus et une amélioration des services médicaux des enfants et de la nutrition. En effet, dans un village de 50 mères bénéficiaires par exemple, le projet injecterait une somme significative de 250,000 francs CFA dans l'économie locale chaque mois. Les effets positifs ont été plus importants dans la région de Kayes où le projet a fonctionné dans une synergie avec d'autres actions positives soutenues par la Diaspora. Par contraste, le progrès a été plus lent dans la région de Mopti, une région où les musulmans et les nomades sont réticents à envoyer leurs enfants dans les écoles publiques. Cependant, l'examen semi-trimestriel a annoncé des effets positifs intéressants, par exemple l'inscription de 21 enfants nomades incluant 19
60
filles, l’évolution d'enfants des écoles coraniques vers des écoles publiques, l'initiative des mères bénéficiaires pour soutenir le salaire des enseignants dans un village et les activités de la cantine scolaire dans une autre, etc.
• L'évaluation a aussi évoqué le besoin d'améliorer le ciblage par de meilleurs processus participatifs, d’améliorer la collecte de données et le suivi, d’améliorer la régularité des paiements en sous-traitant la CGS ou les institutions de microfinance et d’assurer la viabilité du système. L'expérience de l'Amérique Latine a montré que les programmes de bourses ont besoin d'être maintenus pour plus de 12 à 15 ans dans les communautés en vue de garantir un changement comportemental durable. Bien sûr, des programmes de transferts monétaires conditionnels peuvent seulement être étendus aux zones où les services éducatifs sont déjà disponibles. Et la faible disponibilité et/ou la qualité de l'enseignement demeurent une question à répondre sur demande faite par un programme de bourse. Le projet pilote de l’UNICEF ne pouvait pas rassembler des preuves par rapport à la valeur ajoutée de difficile conditionnalité. Mais il semble clair que l'approche a contribué à améliorer l'intérêt des parents dans l’éducation de leurs enfants et l'interaction avec les autorités d'enseignement et les professeurs. Cela peut à son tour contribuer à l’amélioration des services éducatifs.
Perspectives : L'UNICEF a proposé que le programme soit étendu dans le temps étant donné les niveaux de pauvreté élevés et la faible scolarisation prévalant dans la région. Mais le programme a pris fin en 2007 avec la fin du financement du Comité national Francophone de l'UNICEF. L'UNICEF est favorable à lancer une version améliorée de la « Bourse maman » Une proposition a été développée pour étendre le projet pour la période 2008-2012 et fournir d’ici 2012 un total de 5,809 bourses scolaires pour 17,427 enfants (la moitié étant des filles) dans 116 villages parmi les plus pauvres dans les régions de Ségou, Kayes, Mopti et Koulikoro où les taux d'inscription scolaires sont parmi les plus faibles. Le financement doit à présent être garanti – le budget proposé s’élève à 1,183 millions (2 365 508 millions de dollars EU) incluant 87 % de transferts monétaires, 12 % pour les salaires et 1 % pour les frais administratifs.
127. Un programme pilote monétaires plus ambitieux pourrait être souhaitable, avec une appropriation directe des autorités nationales. En se renforçant à partir de son expérience positive avec les bourses scolaires maternelles, l'UNICEF a récemment développé une offre pour un programme triennal (2010-12) de transferts monétaires en faveur de 715,000 mères des familles les plus pauvres atteignant ainsi 1.5 millions des très pauvres enfants âgés de 0-14 dans les régions de Mopti et de Sikasso. Le projet proposé, à être financé à présent, inclut des activités explicites pour réunir de solides preuves, renforcer les capacités des parties prenantes nationales, disséminer des découvertes et plaider pour une protection sociale plus innovante [UNICEF, 2009b]. L’évaluation plus approfondie de la faisabilité de l’implémentation d’un programme de transferts d'argent à l'échelle nationale, sur la base d’un récent projet pilote et en cours, a à présent besoin d’être exécutée. Dans ce contexte, des évaluations d'impact robustes sont nécessaires pour faciliter un apprentissage transversal des différents projets pilotes de transferts monétaires et comparer l'impact et la rentabilité des petits transferts monétaires mensuels (selon la conception de l’UNICEF) contre des transferts plus grands et moins fréquents (selon la conception d’Oxfam GB)21
21 Save the Children a récemment recommandé l’étude de faisabilité d’un projet de transferts en espèces à
exécuter dans la région de Sikasso qui a exigé un projet de transferts en espèces saisonniers, même si des montants plus petits, sans la moindre conditionnalité et au-delà d’une période de trois à quatre ans [Cipryk, 2010].
. L'expérience des transferts monétaires dans d'autres pays montre qu’un programme bien conçu et bien implémenté peut aider à atténuer les effets des chocs de revenus et se faire utiliser en tant qu’instrument effectif de réduction de la pauvreté (Annexe 6).
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Encadré 5 : Projet pilote saisonnier de transferts monétaires d’Oxfam GB
En fin 2009, Oxfam GB a reçu un financement de la CE (à travers le volet Facilitation alimentaire) pour un projet de « filet social » de 22 mois (Janvier 2010 à Octobre 2011) à implémenter conjointement avec Save the Children des États-Unis dans deux régions du pays : Gao (Temera et la commune de Tarkint dans le Cercle Bourem) et Sikasso (Fakola, une commune du Cercle de Kolondièba). La composante des transferts monétaires du projet ciblera 1 000 familles très pauvres dans les deux régions (400 dans la région de Gao et 600 dans celle de Sikasso). Les familles recevront des transferts monétaires de 95-110,000 francs CFA pour les trois versements au cours d’une année civile saisonnière : chaque transfert aura un but spécifique par rapport à la saison pour laquelle il sera octroyé (voir Figure ci-dessous). Les transferts seront conditionnés à la participation des familles à un atelier de formation sur l’économie et l’investissement et la promotion de la santé communautaire. De tels prévisibles transferts monétaires sont supposés : i) permettre de très pauvres familles de s'acheter assez de nourriture aux marchés leur permettant de mieux répondre à leurs besoins alimentaires tout le long de l’année ; ii) permettre ces pauvres d'acheter des articles non-alimentaires essentiels et régler certaines de leurs dettes existantes, ce qui réduirait au minimum leur besoin de recourir aux stratégies dommageables d’adaptation et leur permettre ainsi de mieux protéger le peu d'actifs de subsistance qu'elles possèdent ; et iii) leur accorder la capacité d'utiliser une certaine part de leurs transferts monétaires pour réaliser de petits investissements qui contribueront au développement d'une source quelconque de revenu pour elles (tels les outils de jardinage ou des poulets à élever) leur fournissant ainsi un nouveau moyen de subsistance par l’acquisition davantage d’actifs [Oxfam GB, 2009b].
Objectif saisonnier de transferts monétaires dans le projet de transferts monétaires saisonniers d’Oxfam GB
Source : Oxfam GB, 2009b. Le programme a un évident objectif d'étude pour tester la pertinence et la faisabilité (et promouvoir l'usage) de filets sociaux à base d'argent au Mali. Pourtant, un certain nombre de facteurs peuvent limiter l’étendue à laquelle le programme permettra d’adéquatement informer le développement d'un programme de filet social national. Le système de ciblage est basé sur l’approche de l'Analyse économique des familles (AEF) laquelle exige des ressources techniques et financières substantielles, le temps de mobilisation communautaire. Dans la région de Gao, le projet va probablement inscrire toutes les familles classées comme étant très pauvres dans la zone d'intervention - presque 30 % des familles (40-50 % d'individus). Un tel taux de couverture pourrait se révéler financièrement non viable au niveau national. S'il est prévu d’étroitement impliquer les autorités nationales et décentralisées dans la supervision du projet, les ONG seront en en charge de la gestion directe de la mise en œuvre du projet, potentiellement limitant ainsi l’appropriation du programme par les organisations nationales. La taille du projet est très limitée et la méthode d'évaluation prévue, qui est supposée se baser sur des observations et examens des bénéficiaires (sans groupe témoin), ne pourrait prouver solidement l'impact de l'intervention.
Source : Estimations du Staff.
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B. Transferts alimentaires
128. Les transferts alimentaires représentent l’une des plus grandes composantes du filet social actuellement mis en œuvre au Mali. Le Mali a une longue expérience des distributions alimentaires ciblées réalisées telles que (le cas d'urgence) les distributions alimentaires gratuites par le Stock national de sécurité alimentaire (SNS), ou avec l'assistance des bailleurs/ONG. Ils se fondent sur le système de gestion de sécurité alimentaire actuel, dont les attributs parmi d'autres attributs mettent en place les premiers systèmes d'alerte et ont incorporé des considérations de genre (Ecadré 6).
129. L'implémentation des distributions alimentaires exige des capacités de ciblage spécifiques. Les autorités locales sont responsables du ciblage des distributions alimentaires du SNS et très peu d’informations sont disponibles quant aux critères et mécanismes de ciblage adoptés. Le ciblage de l'efficacité probablement dépend, en grande partie, de la capacité des autorités locales et des ONG qui participent à la distribution.
130. Les banques de céréales ont été mises en place dans toutes les communes du Mali, mais peuvent ne pas atteindre les plus pauvres. Le gouvernement a fourni l'assistance sous la forme de céréales aux associations locales afin de les aider à établir et à maintenir des actions locales de sécurité alimentaire. Un Comité de gestion des Banques de Céréales organise les ventes à un prix subventionné pendant la saison maigre (Septembre-juin) et met en place un nouveau stock à partir du marché local après les récoltes. Cependant, le taux de remplissage a été ralenti, incitant le gouvernement de continuer à fournir de l'assistance directe aux 166 communes les plus vulnérables - avec un budget évalué à 136 millions de francs CFA pour la période 2009-15. Cependant, des banques de céréales pourraient ne pas atteindre les plus pauvres, parce qu'ils ne peuvent simplement pas avoir les ressources financières nécessaires pour avoir accès et acheter les céréales subventionnées.
131. La couverture des banques de céréales est insuffisante comparée aux besoins et bien qu'en principe la couverture du SNS se pourrait être suffisante comparée aux besoins, il n'y a aucune preuve que ses distributions atteignent les pauvres démunis. Une brute comparaison du nombre potentiel des bénéficiaires du SNS et des banques de céréales (Tableau 15) avec le nombre de personnes évalué vivre dans l'insécurité alimentaire (Tableau 16) indique que le volume de tonnes des banques de céréales n'est pas suffisant pour aider toutes les personnes vivant dans une insécurité alimentaire modérée, c'est-à-dire les personnes indigentes qui peuvent à présent se permettre un sac de céréales subventionné. La dernière Ligne de Base de sécurité alimentaire et de nutrition (LBSAN) a recommandé le renforcement des banques de céréales comme la partie d'une stratégie d'amélioration de la disponibilité alimentaire - avec l’amélioration des périmètres irrigués villageois et des semences et engrais subventionnés [CSA-SAP, 2009].
Tableau 15 : Le nombre potentiel de bénéficiaires du SNS et des banques de céréales
Tonnage (TM) Nombre de rations
individuelles mensuelles(*)
Nombre de rations individuelles
trimestrielles(*)
Nombre de rations familiales
trimestrielles (**) Stock national de sécurité alimentaire (SNS) 35 000 3 000 000 1 000 000 83 000
Banques de céréales 22 000 1800 000 600 000 50 000 Total 57 000 4800 000 1 600 000 133 000 (*) En considérant une ration quotidienne de 400 g de céréales. (**) En considérant des ménages de 12 membres en moyenne. Source : Estimations du Staff.
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Encadré 6 : Programme de distribution alimentaire et stocks alimentaires publics
Le stock alimentaire du Gouvernement du Mali comprend trois programmes : Stock d’intervention de l’État ou SIE et les banques de céréales communautaires aussi bien que le Stock national de sécurité alimentaire ou SNS :
o Le SNS est composé de mil, sorgho et de maïs procurés sur le marché national et utilisé pour fournir des rations alimentaires gratuites aux familles affectées par des chocs, tel que recommandé par le SAP. Le SNS est cogéré par des bailleurs. Les autorités locales sont responsables de la sélection des bénéficiaires, tandis que le CSA et le MDSSPA sont responsables des questions logistiques.
Les banques de céréales qui sont maintenant présentes partout sur le territoire national : un total de 759 banques de céréales ont été établies partout sur le territoire au cours de la période 2005/2006, une banque dans chacune des 703 communes du Mali et une banque pour les 56 associations. Les donations initiales aux banques de céréales ont été faites de mil et sorgho jusqu'en 2008 et de riz en 2009. Un Comité de gestion des Banques de Céréales organise des ventes à un prix subventionné pendant la saison maigre (Septembre-juin) et procure un nouveau stock sur le marché local après les récoltes. Un examen a conduit en 2009 d’annoncer des taux de remplissage très divers : 67,86 % dans la région de Ségou, 50,5 % dans la région de Tombouctou et seulement 4 % à Bamako. Le CSA concentre maintenant son assistance aux banques de céréales situées dans les 166 communes les plus vulnérables - avec un budget évalué à 136 millions de francs CFA pour la période 2009-2015.
Le SIE se concentre sur la stabilisation des prix dans les centres urbains aussi bien que la régulation des prix du riz. Son stock est maintenant composé de céréales et de riz. A la différence du SNS, le SIE est géré par seul le Gouvernement du Mali. L'OPAM (Office des produits agricoles du Mali) est responsable de la vente des céréales du SIE aux commerçants détaillants à des prix en-dessous du prix du marché, avec l’espoir d’une différence de prix qui profiterait aux consommateurs. Le SIE est en réalité gêné par le manque de fonds et d’accès aux crédits pouvant le conduire jusqu’aux derniers achats de nourritures de la saison.
Source : Estimations des Auteurs.
Tableau 16 : Chiffres indicatifs des personnes en situation d’insécurité alimentaire, 2007-2008
Juillet 2007 (saison maigre)
Mars 2008 (pré-saison
maigre) Pourcentage de ménages en insécurité alimentaire 28 % 26 %
Pourcentage de ménages en insécurité alimentaire sévère 11 % 8 % Pourcentage de ménages en insécurité alimentaire modérée 17 % 18 %
Nombre de ménages en insécurité alimentaire (*) 341 000 316 300 Nombre de ménages en insécurité alimentaire sévère (*) 134 000 97 300 Nombre de ménages en insécurité alimentaire modérée (*) 207 000 219 000
Nombre d’individus en insécurité alimentaire (*) 4 092 000 3 796 000 Nombre d’individus en insécurité alimentaire sévère (*) 1 608 000 1 168 000 Nombre d’individus en insécurité alimentaire modérée (*) 2 484 000 2 628 000
(*) À titre indicatif seulement : ceci est une estimation très grossière qui considère une population totale de 14,6 millions et des ménages de 12 membres en moyenne.
Source : EBSAN ; Estimations de l’équipe.
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132. L'efficacité du SNS et des banques de céréales en tant que filets sociaux reste, en grande partie, peu claire. Aucune solide évaluation sur l'impact réel du SNS et des banques de céréales sur la situation de la sécurité alimentaire/du niveau de pauvreté des bénéficiaires ne pourrait être déterminée. L'examen de 2009 a rapporté des impacts positifs des banque de céréales - la disponibilité et l'accessibilité aux céréales par les plus vulnérables pendant la saison maigre ; la réduction et la stabilisation des prix du marché pendant les périodes de vente ; la réduction de la migration saisonnière, entre autres, - mais sans les données de supporter pour confirmer de telle déclaration. Au niveau national, le CSA ne dispose d’aucune information sur le nombre réel de bénéficiaires du SNS et des banques de céréales. Ni les gestionnaires locaux des banques de céréale ni les moniteurs nationaux ne se préoccupent de cet aspect, mais se concentrent plutôt sur le nombre de kilogrammes achetés (soit par la même personne ou par différentes personnes) pour voir si les fonds amassés suffisent pour remplir de nouveau le stock initial, les conditions de stockage, etc. Il n'y a aucune liste pré établie des bénéficiaires des banques de céréales, ou un formulaire de demandes à remplir pour acheter des céréales au prix subventionné. Les autorités communales ont informé la population que les banques de céréales étaient sur le point de vendre et que toutes les personnes intéressées pouvaient venir s’approvisionner aux banques de céréales. Il est incertain de savoir si les ventes des banques de céréales sont faites sur la base du premier venu, premier servi et dans quelle mesure les critères de vulnérabilité sont respectés. En l’absence de suivi/évaluation et avec le manque de dispositions pour une effective identification des familles vulnérables, il n'est pas possible d'évaluer l'efficacité du SNS et des banques de céréales pour soutenir la consommation alimentaire des pauvres.
Le stock public national
133. Le stock public national comprend aussi le Stock d'intervention de l'État (SIE)22
134. Le niveau des budgets alloués aux stocks alimentaires publics démontre l'importance que l'État a accordée à ces activités (Tableau 17). Fonds publics alloués (répartis) à banques céréalières seul constitué autour de 25 % de financement national) total de programmes de filet sociaux en 2009.
. Le SIE, ensemble avec les banques de céréales (tous les deux mis en place en 2005), a comme objectif explicite la stabilisation des prix - garder les prix des producteurs assez élevés après la période des récoltes et les prix à la consommation assez bas pendant la saison de la soudure. En somme, les stocks alimentaires publics s'élèvent d'habitude à environ 40-50,000 TM de mil/sorgho et 20-30,000 TM de riz [CSA, 2009]. Le niveau du SNS a été établi à 35,000 TM pour répondre aux chocs cycliques et aux désastres mais n’est destine à faire la régulation des marchés (sauf les rotations techniques des stocks, qui représentent environ 10,000 TM par an).
22 Retenez que, parce que le SIE assure des interventions de marché, elles ne sont alors pas incluses dans la
liste des programmes de filets sociaux.
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Tableau 17 : Budgets des stocks alimentaires publics, 2004-2009 (millions de francs CFA)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 Stock national de sécurité alimentaire (SNS) 3 353 2 199 3 393 5 670 3 323 4 561
Banques de céréales n/a n/a 543 1 603 2 051 1 018 Stock d’intervention de l’État (SIE) n/a 555 10 203 2 247 2 051 6 930
Total n/a 2 754 14 139 9 520 7 425 12 509 Note : Sources des budgets exécutés par les financements de l’État et des bailleurs de fonds. Source : CSA, 2009. 135. Pendant les « années normales », les stocks alimentaires publics peuvent réduire la saisonnalité des prix à la consommation - bien que des stocks privés puissent en réalité jouer un rôle plus crucial. En essayant d'établir le rôle des stocks publics alimentaires dans la stabilisation des prix, Galtier et coll. [2009] ont observé qu’en années « normale » la saisonnalité est réduite au minimum pour des prix à la consommation. Les auteurs ont estimé que toutes les opérations d'achat et de vente par les stocks publics peuvent produire une augmentation significative de l'offre en période maigre (d'environ 10 %), mais ont aussi suggéré que des stocks privés pourraient en réalité jouer un rôle plus crucial dans le l’atténuation des effets de saisonnalité des prix à la consommation. Parce qu'il est possible de compter sur des stocks privés (des commerçants) pour stabiliser les prix à la consommation et que la saisonnalité des prix des producteurs apparaisse beaucoup moins réduite que la saisonnalité des prix à la consommation en années normales, Galtier et coll. recommandent d’accorder plus d'attention à la stabilisation des prix des producteurs et le rendre plus facile le stockage des céréales aux producteurs ou au niveau de l'association des producteurs (par exemple, par un accès plus facile au crédit, probablement par le développement de systèmes de garantie d'inventaires).
136. En période de crise, les stocks publics alimentaires ont des effets très limités pour la réduction de la montée des prix. Galtier et coll. ont observé qu’en années de « crises » les montées des prix apparaissent pendant la période maigre par rapport aux prix à la consommation et aux prix aux producteurs et expliqué ces montées à travers les faibles stockages inter annuels, tant au niveau des privés qu’au niveau de l’État. Les auteurs ont proposé la mise en place des mesures de stimulation de la production (ex, exonérations des intrants agricoles) au moment ou les prix sont élevés, accompagnées de mesures préliminaires du processus de stabilisation (ex, exonérations sur les importations de riz ou des stocks publics) en vue de motiver les acteurs privés à investir dans la production. Galtier et coll. ont recommandé la mise en place d’une unité des politiques de stabilisation des prix. Cela pourrait réduire les frais et améliorer l’efficacité des mesures des stocks alimentaires publics.
Programmes de nutrition
137. Des acteurs internationaux soutiennent le ministère de la Santé dans son assistance nutritionnelle aux enfants de moins de 5 ans, aux femmes enceintes et allaitantes et aux malades du VIH et de la tuberculose. Le PAM dirige un programme de lutte contre la malnutrition dans les zones d’insécurité alimentaire au Mali, par lequel les personnes vivant avec le VIH et les personnes malades de la tuberculose reçoivent des rations alimentaires pour la durée de six mois, les enfants de 6-24 mois reçoivent des rations alimentaires au cours des trois mois de soudure et les enfants modérément sous-alimentés reçoivent une alimentation supplémentaire. En tout, le programme aspire à aider presque 900,000 personnes pour deux ans (2009-2010). Tandis que le PAM assiste les enfants modérément sous-alimentés, l'UNICEF aide les enfants sévèrement sous-alimentés
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- 14,000 enfants bénéficié d’aidé 2009. L'UNICEF soutient le ministère de la Santé pour ses activités incluant : la formation des inspecteurs en santé publique, les campagnes de sensibilisation sur l’allaitement exclusif au sein, l’approvisionnement des centres médico-sociaux en équipements, articles consommables et en médicaments, etc. D'autres organisations sont en train d’exécuter des programmes nutritionnels. Le projet « NEMA » financé par L'USAID, se compose d’un jeu intégré d'activités à base communautaire contre la malnutrition aiguë chez les enfants de moins de 6-59 mois, de fourniture des produits alimentaires enrichis et de la nourriture complémentaire pour des enfants sévèrement sous-alimentés et la promotion de l'utilisation de l'approche déviance/foyer positive pour réhabilitation des enfants modérément sous-alimentés. L'aide Chrétienne et l'Action contre la faim gèrent aussi des programmes de nutrition.
138. Parmi les décideurs politiques nationaux, on constate une timide reconnaissance des problèmes de nutrition et un manque de compréhension des réponses politiques adéquates. Les indicateurs nutritionnels constituent des préoccupations particulières au Mali, avec 81 % des enfants ayant une certaine forme d'anémie et 38 % des enfants de moins de 5 ans démontrant des niveaux significatifs (15 %) d’affaiblissement et de grimaces [DHS, 2006]. Pourtant, la sous-alimentation manque de reconnaissance en tant que problème majeur par les autorités nationales. Au sein des décideurs politiques, le manque de compréhension de l'importance d’investir dans la nutrition pour réaliser les objectifs de développement et de réduction de la pauvreté est largement répandu et le discours de politique sur la nutrition est fortement biaisé en faveur de la sécurité alimentaire. Des réponses de politique actuelles aux problèmes de nutrition se concentrent principalement sur des subventions aux importations, la distribution alimentaire et les mesures de stimulation de la production agricole (le crédit, l'équipement et la formation des coopératives) et l’amélioration des techniques de stockage des semences. En définitive, la nutrition ne connaît aucun leadership politique pour la défense de sa cause. Des responsabilités fragmentées de la nutrition au sein du gouvernement - quatre différents ministères ont des unités consacrées à la nutrition : la santé, l'agriculture, l'éducation et le développement social, de la solidarité et des Personnes âgées - n'aboutissent à aucune responsabilité pour des améliorations nutritionnelles. Il est pratiquement impossible de un suivi des financements aux actions de nutrition. Bien que le ministère de la Santé apparaisse comme étant le point focal pour la nutrition, la Division de nutrition créée en 2000 au sein de la Direction de la santé nationale a été dissoute en 2007.
139. Les programmes de nutrition sont lourdement dépendants des bailleurs, souvent à travers une assistance verticale de ces derniers et avec une certaine politique de dialogue insuffisante (Tableau 18). Étant donné le manque d'engagement de la part du gouvernement dans les programmes nutritionnels et utilisant la malnutrition comme justificatif, beaucoup de bailleurs ont démontré leur forte préférence en faveur des projets de sécurité alimentaire (voir la prochaine étude de la Banque mondiale). Les bailleurs se sont particulièrement ralliés derrière les questions spécifiques de santé, telles que le VIH/SIDA, le paludisme, le planning familial et la tuberculose mais, malgré tout, les partenaires au développement dans la nutrition (principalement des agences techniques) ont échoué dans le plaidoyer pour : i) une meilleure compréhension des problèmes de malnutrition ; et ii) un meilleur positionnement de la nutrition comme priorité du secteur public. En général, les communautés de bailleurs, selon leur propre agenda et indépendamment des politiques nationales, des plans et priorités, travaillaient le plus souvent de manière séparée avec différents départements et se sont étroitement concentrées sur l'expertise de chacun de ces départements.
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Tableau 18 : Budgets indicatifs de la nutrition, 2009
Budget de l’État (milliers de francs
CFA)
Budget des bailleurs (milliers de francs
CFA)
Source des données
Programme du ministère de la Santé
n/d - Ministère de la Santé 2009
Programmes soutenus par le PAM
7 300 000 PAM 2009
Programmes soutenus par l’UNICEF
- 2 300 000 UNICEF, 2009
Autres programmes des ONG
- 843 000 ECHO, 2008
Dépenses totales dans la nutrition (*)
n/d 10 443 000
Dépenses totales dans les filets sociaux, y compris les subventions alimentaires
31 467 500 21 117 900
(*) Ce montant est seulement indicatif, puisque les allocations de la liste budgétaire accordées à la nutrition telles que présentées ici ne sont pas exhaustives.
Source : Estimations du Staff.
140. Tandis que les programmes de transferts alimentaires exigent de substantielles capacités logistiques et, deviennent ainsi chers à mettre en œuvre, une investigation plus approfondie est nécessaire afin d’évaluer leurs impacts sur la nutrition et la pauvreté au Mali. Les transferts alimentaires représentent seulement 48 % du budget du programme de nutrition du PAM [PAM, 2008]. En plus des coûts directs, les charges administratives relèvent des centres de santé, aussi bien que les difficultés logistiques de transport de grandes quantités de nourriture à travers le pays. L'approche communautaire dite « l'approche par les foyers » présente un plus grand potentiel pour un plus grand intérêt national souhaitable envers le programme. Dans ce contexte, autant l'UNICEF que le PAM ont mis en place une commission avec plein pouvoir d’évaluer l'impact des différentes stratégies en vue de traiter la malnutrition aiguë modérée : i) la fréquentation du programme par les enfants, ii) la croissance physique, iii) la réadaptation nutritionnelle et iv) les changements de statut micro-nutritif. Les différents modèles qui seront comparés incluent deux produits fortifiés mais importés, un produit local et l'éducation nutritionnelle sur l'utilisation de la farine fortifiée disponible à la maison, tel que recommandé par le protocole national toute fois que les produits spécialisés ne sont pas disponibles.
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141. Le forum national sur la protection sociale, qui a eu lieu en 2009, a appelé à une intensification des interventions nutritionnelles efficientes ciblées contre la sous alimentation des enfants. Depuis 2008, d’importants efforts de la part des bailleurs ont été consentis pour mieux aider les enfants sous-alimentés (Tableau 19). A cet égard, Napon [2008] insista que le concept Hearth, lequel se base sur des expertises et ressources alimentaires locales, est un modèle efficace pour réhabiliter les enfants sous-alimentés et renforcer la capacité des mères à traiter les potentiels cas de malnutrition chronique modérée23
142. En dehors de ceci, l'approche Hearth permet d'avoir un impact sur la production alimentaire et sur les comportements des populations. Cependant, Napon remarque que la viabilité du modèle reste soumise à plusieurs conditions, y compris l'amélioration du revenu des mères (avec d'autres initiatives nutritionnelles telles que « les actions essentielles de nutrition » afin d’atteindre les enfants de 0-6 mois). Cela suggère de compléter les activités de Hearth par des activités génératrices de revenu ou par des transferts monétaires sociaux. Une telle approche pourrait efficacement empêcher la malnutrition. Pourtant, tel que déploré dans un rapport récent, l’actuelle planification descendante et la faible capacité d’implémentation n’apportent pas de soutien aux actions à la base au sein de la communauté [la Banque mondiale dans l’avenir]. En général au Mali, investir dans la nutrition est particulièrement crucial pour réaliser des objectifs de réduction de la pauvreté et de développement. Les programmes de nutrition doivent être particulièrement développés avec un plus fort engagement de l’État, ce qui exige le renforcement de la structure stratégique et institutionnelle pour la nutrition.
.
Tableau 19 : Nombre de bénéficiaires des programmes de nutrition UNICEF et PAM, 2004-2009
2004 2005 2006 2007 2008 2009 Nombre d’enfants traités pour malnutrition sévère dans les structures soutenues par l’UNICEF
n/d n/d n/d 2 499 10 955 14 000
Nombre de bénéficiaires des programmes nutrition du PAM 43 037 205 813 106 221 167 638 161 148 127 356
Source : UNICEF, 2009 ; PAM, 2009.
Les cantines scolaires
143. La cantine scolaire est l’un des programmes de filets sociaux les plus développés au Mali. Après les stocks alimentaires publics et les exonérations de taxes et impôts, les programmes de cantines scolaires attirent une part importante des ressources de l'État, allouées aux filets sociaux. Plus de 1,500 écoles primaires dans les zones les plus pauvres du pays mènent des activités de cantines scolaires, dont environ 56 % sont soutenues de l’extérieur - 841 écoles assistées par le PAM et le CRS, et les autres le sont par l'État à travers son modèle « intégré » (Tableau 9 et Encadré 7). Comme indiqué dans la politique nationale, les programmes de cantines scolaires visent à contribuer a : l'augmentation des inscriptions scolaires et du taux de présence aux cours, particulièrement pour les filles, les enfants vivant dans des zones d’insécurité alimentaires et les enfants
23 Cela provient d’une évaluation du programme de sécurité alimentaire de l’USAID/CRS dans les régions
de Gao et Mopti, lesquelles incluent la réhabilitation nutritionnelle des enfants modérément mal nourris de 0-36 mois à travers l’approche Déviance Positive du concept Hearth et relative à de sévère et aigue malnutrition modérée des enfants dans les centres de santé. Pour plus d’informations sur l’approche Hearth, se référer au livre de McNulty (2005).
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vulnérables à école ; l'amélioration des résultats scolaires ; l'amélioration du statut nutritionnel, hygiénique et sanitaire des élèves ; la création d'emplois [MEBALN, 2009].
Encadré 7 : Programmes de Cantines scolaires
Il existe trois principaux fournisseurs des programmes de cantines scolaires, lesquels opèrent à travers la même stratégie nationale et de manière concertée mais avec leurs propres spécificités de programmes :
Le Programme alimentaire mondial (PAM) assiste 721 écoles primaires dans les régions de Kayes, Gao, Mopti et Tombouctou. Le programme PAM de soutien à la formation de base vise à fournir annuellement le déjeuner à 120,000 élèves dans 721 écoles primaires localisées dans la zone Sahélienne. En plus, on fournit des rations trimestrielles à apporter à la maison à toutes les filles régulières aux cours pour au moins 80 % du temps. Les communautés sont demandées de contribuer avec des condiments, le bois de chauffage et la main-d'œuvre
Le Catholic Relief Services (CRS) grâce au financement des États-Unis, assiste 120 écoles primaires à Mopti. Le programme CRS est tout à fait semblable à celui exécuté par le PAM, bien que l'on fournisse des rations à apporter à la maison aux filles des 5ème et 6ème années, puisqu'il apparaît que l’écart entre garçons et filles a été réduit dans les autres catégories, au moins dans les régions dans lesquelles interviennent les CRS.
L'État assiste 708 écoles primaires dans les 166 communes les plus pauvres non couvertes par le PAM et les CRS avec le modèle de cantine scolaire « intégrée » Le programme de cantine scolaire « intégrée » de l'État vise à promouvoir l’appropriation des communautés locales des cantines scolaires, laquelle devrait mener à un retrait progressif de l'État et d'autres partenaires. L'approche s’appuie sur l'intégration des activités de cantines scolaires dans le développement local, par exemple, a travers les petits producteurs fournissant des vivres aux associations scolaires locales et/ou des femmes chargées de préparer les repas scolaires.
Source : Estimations des auteurs.
144. Les cantines scolaires paraissent devenir un programme prioritaire autant de l’État que des bailleurs. En 2009, il a absorbé plus de 20 % du total des dépenses de contributions dans les filets sociaux et environ 20 % de dépenses domestiques (intérieures) sur des filets sociaux.
Tableau 20 : Budgets des cantines scolaires
Nombre d’écoles bénéficiaires
Budget d’État (milliers de francs CFA nominaux)
Budget indicatif des bailleurs
(milliers de francs CFA nominaux)
Budget des communautés
(milliers de francs CFA)
Programme MEBALN
708 1 700 000 - n/d
Programme PAM 721 - 1 457 000 n/d Programme CRS 120 - 860 750 n/d Projet pilote PAM/CRS
12 - 192 000 2 900
Dépenses totales dans les cantines scolaires
1 700 000 2 509 750 n/d
Dépenses totales dans les filets sociaux (y compris les subventions alimentaires)
31 467 500 21 117 900 n/d
Source : Estimation du Staff.
145. La demande pour des programmes de cantines scolaires est considérable. Actuellement, les programmes de cantines scolaires couvrent seulement 49 % des écoles
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dans la région de Tombouctou, 41 % dans la région de Gao et 18 % dans la région de Mopti, quelques unes des régions les plus vulnérables du Mali. L'expansion des activités de cantines scolaires était une recommandation majeure du récent forum national sur la protection sociale. Cependant, le MEALN a identifié un certain nombre de contraintes humaines, financières et techniques dans l'expansion des cantines scolaires [MEALN, 2009] : i) les autorités locales et décentralisées des structures du MEALN doivent démontrer un engagement fort ; ii) la capacité de gestion des comités scolaires reste faible ; iii) les mécanismes de suivi et évaluation et des critères cohérents de ciblage font défaut ; iv) les ressources financières restent insuffisantes, particulièrement des autorités décentralisées dans les zones vulnérables ; et v) le MEALN a remarqué un manque de mécanismes pour assurer la viabilité des cantines scolaires. La nouvelle politique nationale des cantines scolaires inclut donc, des mesures concrètes pour atténuer ces contraintes, telles que des critères de ciblage clarifiés ; des rôles et responsabilités clarifiés et ; des mécanismes de suivi et évaluation ; la promotion d'un engagement communautaire fort ; la promotion d’une politique de consommation locale ; une proposition en vue de créer un fonds de solidarité nationale pour les cantines scolaires, etc.
146. Les efforts du Mali, pour la transition des projets de cantines scolaires soutenus par des financements extérieurs, vers un programme national doivent être soutenus. Tout comme la plupart des programmes de transfert alimentaires, les programmes assistés des cantines scolaires exigent des capacités logistiques substantielles - les transferts alimentaires seuls représentent 54 % du budget des cantines scolaires du PAM [PAM, 2007]. En considérant ces coûts, une expansion des programmes de cantines scolaires assistées à d'autres parties du pays paraît non abordable. Un modèle de cantine scolaire intégrée présente plus de potentiel pour une couverture nationale désirable. L'État est en train de développer un modèle intégré de cantines scolaires, avec l'idée d’éventuellement de faire passer toutes les responsabilités et coûts aux autorités locales et aux bénéficiaires eux-mêmes. Le MEALN envisage de travailler dans le cadre d’un partenariat pour mettre en place un système de microcrédit permettant aux associations de femmes d’entreprendre des activités génératrices de revenus portant sur la distribution de repas aux enfants dans certaines écoles choisies pour cet effet.
147. L'approche intégrée de cantines scolaires peut montrer des limites dans les zones d’insécurité alimentaire chronique, où les communautés ont des ressources très limitées. Mais il est intéressant de noter que quelques mères bénéficiaires du programme spontané de subventions financières de l'UNICEF ont permis a ces femmes de se lancer dans des activités de cantines scolaires. Cela illustre le grand potentiel de transferts monétaires sociaux à opérer dans une synergie avec d'autres initiatives et littéralement stimuler le développement local et le renforcement communautaire. Le Mali pourrait aussi énormément profiter de l'expérience réussie de la Côte d'Ivoire, où les programmes de cantines scolaires constituaient la pierre angulaire d’un développement local durable. Un tel programme soutient l’appropriation communautaire, la résistance, le renforcement, l'entreprenariat féminin, la nutrition des enfants, etc., tout en restant abordable à l'État. Le projet pilote de cantines scolaires des CRS lancé en 2008 est conforme à une telle approche comme il vise à autoriser les comités locaux à acheter eux mêmes des céréales et des impulsions sur les marchés locaux.
148. Malgré la preuve globale de l'impact positif des cantines scolaires, plus de recherches sont nécessaires pour évaluer les relatifs mérites à plus long terme des cantines scolaires contre les rations à apporter ou d'autres instruments de filets sociaux, par exemple, les transferts monétaires conditionnels. Les programmes de
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cantines scolaires peuvent augmenter la fréquentation scolaire, l’apprentissage et la réussite scolaire, particulièrement si soutenus par des actions complémentaires comme le traitement vermifuge et la fortification micro nutritive ou supplémentaire [Bundy et coll., 2009]. Dans les discussions de l'efficacité des modalités des cantines scolaires, Bundy et coll. [2009] reconnaissent un besoin particulier de meilleures données sur la rentabilité des approches et modalités disponibles des cantines scolaires. Très peu d'études comparent le système des cantines scolaires avec celui des rations à emporter à la maison dans des situations semblables et le peu d’études poussées en la matière suggère que les deux programmes mènent à des améliorations semblables contrairement a un programme de vide.
149. Les programmes de cantines scolaires peuvent ne pas atteindre les plus pauvres et les plus vulnérables. Dans les zones les plus pauvres, où l'inscription scolaire est faible, les cantines scolaires peuvent ne pas atteindre les personnes les plus pauvres. D'abord, il est moins probable que les pauvres soient plus nombreux à l'école que les non-pauvres. Deuxièmement, il est impossible de cibler les allocations aux pauvres au sein de l’école - sauf avec les rations à emporter lesquelles ne sont pas aussi différentes des transferts d'argent conditionnels. Troisièmement, les activités des cantines scolaires coutent chères et doivent être géographiquement ciblées, alors que le programme ne pourra fournir d’allocations à la majorité des pauvres qui vivent dans les zones non couvertes. Au contraire, des options alternatives de filets sociaux peuvent toujours être hors de portée des plus pauvres en raison de la difficulté de ciblage, par exemple ; et l'expansion géographiquement ciblée des cantines scolaires peut à présent fournir la meilleure option pour la couverture rapide des filets sociaux. Tout en confirmant le grand potentiel des cantines scolaires pour contrer la pauvreté des enfants, Bibi et coll.[2009] avertissent aussi qu'une telle politique échouerait à atteindre les jeunes enfants dont les besoins nutritionnels sont encore les plus aigus, ou des plus pauvres qui n’ont pas les moyens de s’inscrire à l'école. Toutes ces remarques constituent des erreurs d'exclusion majeures nécessitant d’autres alternatives ou mesures complémentaires comme les programmes nutritionnels et/ou les transferts d’argent liquide.
Rendre l’assistance alimentaire plus efficace
150. Il serait mieux de lier l'aide alimentaire à la production locale. De plus en plus, la promotion des achats locaux est renforcée et de meilleurs liens entre les programmes d'aide alimentaire et les programmes d'assistance aux petits producteurs ont été mis en place. Globalement, l'approvisionnement local est activement évalué comme moyen de réaliser des programmes durables et, en même temps, utiliser le pouvoir d'achat du programme comme un multiplicateur de force et un stimulant pour l'économie agricole locale [Bundy et d'autres., 2009]. Pourtant, dans les programmes financés par l’USAID, la nourriture est fournie en nature des États-Unis. Cette approche ne permet pas de soutenir les marchés locaux, nationaux ou régionaux. Au contraire, le PAM, dont les programmes représentent environ 18,300 TM par an, achète maintenant des céréales sur les marchés nationaux ou régionaux. Jusqu'ici, le CSB et l'huile végétale de bonne qualité ne sont pas disponibles sur le marché malien et doivent toujours être importés. Mais le projet pilote des cantines scolaires, qui doit être lancé avec les CRS, vise à renforcer les comités locaux pour acheter les céréales et légumes secs sur les marchés locaux. Le PAM a aussi présenté le programme Acheter pour le Progrès (P4P), qui vise à procurer une importante part des denrées alimentaires des associations de petits producteurs locaux. Une évaluation initiale a recommandé de cibler 1,500 TM de céréales pour l'approvisionnement P4P, la première année du projet en vue de culminer à 3,100 TM, la cinquième année (c'est-à-dire, plus de
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60 % des besoins annuels du PAM) - environ 4,800 TM de céréales [PAM, 2008a].
151. Aucun lien systématique entre les besoins alimentaires individuels et les rations alimentaires n'a été identifié. Actuellement, le niveau des allocations varie significativement d'un programme à un autre et les rations alimentaires sont définies tant pour leur valeur nutritionnelle que pour leur valeur économique (Tableau 21). C'est particulièrement vrai pour les activités du FFW et de celles du FFS, où les participants sont fournis seulement qu’en céréales et avec la ration établie indépendamment de la taille réelle du ménage.
Tableau 21 : Composition des rations alimentaires dans les différents programmes du PAM
Activité Céréales (g/jour)
Légume sec
(g/jour)
Huile végétale (g/jour)
CSB (g/jour)
Sucre (g/j)
Valeur Nut. (kcal/pers./j)
Ration par ménage
FFW (Nourriture. contre travail)
400 - - - - 1,340.0 5 rations
FFS (Vivres contre formation)
400 - - - - 1,340.0 3 rations
Plats scolaires 150 30 10 - - 729.0 n/a Cuisine scolaire 150 30 10 - - 729.0 5 rations THR scolaire 4 litres d’huile végétale par
trimestre n/d n/d
Malades du VIH/Tuberculose
100 30 20 150 - 1,182.5 n/d
Enfants de 6-59 25 250 20 1,251.0 n/d Nut. éducation 25 250 20 1,251.0 n/d
Source : PAM, 2007 ; PAM, 2008b.
152. Il existe souvent, peu de justification pour fournir (internationalement) de la nourriture plutôt que de l'argent (Encadré 8). Les transferts alimentaires peuvent saper les marchés locaux et empêcher, à long terme, le développement des commerçants privés. On s’approvisionne souvent en denrées alimentaires en raison d'une probabilité généralement plus élevée de contrôle des stocks en détention par les femmes, lesquels on espère vont occasionner un plus grand impact sur le bien-être familial. Toutes les fois que ces allocations alimentaires sont réelles, ou si elles valent des coûts supplémentaires, demeure questionnable. Il est clair que l'aide alimentaire peut à présent s’avérer nécessaire en années de sécheresse si le marché échoue à réagir efficacement, mais l'aide alimentaire est souvent inefficace et faiblement efficace dans une situation de réplique a l'insécurité alimentaire chronique et à la pauvreté. Finalement, les programmes devraient envisager de considérer l’argent liquide, chaque fois que possible, particulièrement en réponse à une situation d’insécurité alimentaire ou de pauvreté chronique. Le PAM envisage d'adopter l'approche liquide-pour-travail chaque fois qu'approprié et faisable.
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Encadré 8: Transferts monétaires et en nature : alternatifs ou complémentaires ?
Quand est-ce que les programmes de transferts alimentaires deviennent-ils appropriés ? Quels sont les critères à se garder en mémoire lorsqu’on doit décider combien distribuer sous forme de rations et combien en espèces ? Les concepteurs du programme devraient avoir à l’esprit les quatre considérations clés suivantes lorsqu’ils veulent déterminer si les programmes de transferts alimentaires sont appropriés ou nécessaires :
Le fonctionnement des marchés alimentaires, y compris l’accès, le transport et le stockage et comment ceux-ci sont reflétés dans les prix des aliments de base. Si les marchés sont bien intégrés à travers les régions, les transferts monétaires sont un avantage du fait de la plus grande habilité du secteur privé à faire circuler de la nourriture et d’autres commodités plus que le secteur public. De plus, certains prétendent que fournir de l’argent en espèces peut avoir un impact positif sur le petit commerce et d’autres activités économiques (Devereux 2000). Cependant, si les marchés sont faibles, mal intégrés à travers les régions ou monopolistiques, la provision d’argent liquide peut faire augmenter les prix qui font réduire la valeur du transfert et causer plus de difficultés aux ménages pauvres qui ne reçoivent pas de transferts (Devereux, Mvula et Solomon 2006). Un suivi étroit des prix, non ceux de la production, est nécessaire pour évaluer la situation.
Le niveau des coûts des transactions pour le programme et pour les bénéficiaires. La plupart des arguments sur les coûts de transactions portent sur le coût élevé de distribution de l’aide alimentaire fournie par les bailleurs en comparaison avec le coût relativement faible de distribution de l’argent liquide. Il faut du temps pour organiser la distribution des aliments, qui ont aussi besoin d’être emmagasinés et transportés et assujettis à des pertes et à du maraudage. En outre, le secteur public a tendance à ne pas être efficace à maintenir les coûts bas. Cependant, dans certains endroits où les canaux de commercialisation et de transports ne sont pas développés, seuls les secteurs publics peuvent approvisionner les marchés locaux. Les coûts de transactions des bénéficiaires devront être considérés aussi. Ces coûts comprennent le temps et les frais de se rendre aux marchés locaux. Ceux-ci pourraient augmenter si les marchés sont éloignés ou dangereux à s’y rendre.
L’impact du type et de la taille de transfert dans la détermination du niveau de consommation alimentaire. Les ménages pauvres sont plus enclins de consommer et de manger une bonne nourriture s’ils peuvent recevoir de petits transferts. Certains affirment que les hommes vont utiliser les transferts d’argent pour acheter certaines commodités telles que la cigarette ou l’alcool. Aussi, certaines études indiquent que les petits transferts alimentaires donnent lieu à une plus grande consommation alimentaire que les transferts d’argent (del Ninno et Dorosh, 2003 ; Fraker, 1990). Qui plus est, Hoddinott et Islam (2007) et Jacoby (2002) montrent qu’il est plus probable que les ménages s’attachent (le soi-disant effet du tue-mouches) à des tendances de consommation et de distributions intra-ménages ayant un impact positif sur la nutrition des enfants s’ils ont accès à de petits transferts de bonne nourriture.
Les préférences des bénéficiaires. Les préférences des bénéficiaires peuvent varier selon les circonstances. Même si c’est possible que les bénéficiaires préfèrent l’argent liquide simplement du fait qu’il est plus flexible, ils voudront toujours maximiser le niveau du transfert et avoir à dire leur mot. C’est pourquoi les femmes pourraient préférer la nourriture à l’argent liquide (voir Ahmed, Quisumbing et Hoddinott, 2007 sur le Bengladesh et Sharma 2006 sur le Sri Lanka).
Source : Grosh et coll., 2008.
C. Subventions universelles : exemptions des taxes et droits sur les produits alimentaires
153. Des exonérations de taxes ont été périodiquement introduites depuis 2005. A l’aide du Stock d'intervention de l'État (SIE), le gouvernement utilise les exonérations d'impôt en vue de stabiliser les prix des denrées alimentaires. En 2005, le gouvernement a consenti l'exemption de TVA sur 110,000 TM de riz et 100,000 TM de maïs en vue d’atténuer les effets négatifs de la crise alimentaire induite par des catastrophes naturelles et la faible production qui s’en est suivie. Après l'augmentation mondiale des prix alimentaires en 2007, le gouvernement a, de nouveau, accordé des exonérations d'impôt sur l'importation de riz de Juillet à Octobre pour réduire le prix du riz alors que la demande était élevée - pendant la période maigre et du Ramadan. Cette mesure a été renforcée et poursuivie en 2008 en réponse à une particulière importante augmentation des prix des
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denrées alimentaires. Des exonérations d'impôt furent accordées sur le riz, l'huile comestible et le lait en poudre pour une période de six mois, d'Avril à Septembre (Tableau 22). De plus, le gouvernement a temporairement réduit la taxation des produits pétroliers, particulièrement le diesel et a temporairement interdit l'exportation de riz, du maïs, du mil et du Sorgho (ce qui n’a pas été appliqué de manière compréhensive et fut donc abandonné en Décembre 2008). En 2009, malgré l'Initiative Riz et ses subventions sur les intrants agricoles, les prix ont augmenté et le gouvernement a de nouveau accordé des subventions de riz de Mars à Mai 200924
Tableau 22 : Conditions des subventions accordées aux commodités alimentaires, 2008
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Commodité Période de la subvention des impôts
Plafonnement des prix en gros
Plafonnement des prix au détail
Riz 01 Avril au 30 Sept. 2008 300,000 francs CFA/TM 310 francs CFA/Kg Huile 01 Aout au 30 Sept. 2008 162,970 francs CFA/200L
le fut 815 francs CFA/L
Lait en poudre 01 Aout au 30 Sept. 2008 72,970 francs CFA/25 kg le sac
2,906 francs CFA/Kg
Source : Ministère de l’Économie, de l’Industrie et du Commerce, 2008.
154. Les exonérations de taxes semblent avoir eu un effet de stabilisation positif sur les prix du riz - aussi bien que des céréales sèches. L'objectif des exemptions de taxes et d'impôt de 2008 était de baisser les prix à la consommation : on espérait voir une réduction du prix du riz importé d'abord et ensuite par l'effet de substitution, pour le riz local et peut-être même pour les céréales sèches - mil, sorgho et maïs. En passant en revue l'effet de stabilisation des exonérations d'impôt depuis 2005, Galtier et coll. [2009] a constaté que l'effet de stabilisation sur le prix du riz local était relativement bas, indiquant que le riz local remplace mal le riz importé. Au contraire, une première stabilisation du prix des céréales sèches a été observée, probablement en raison des substitutions avec le riz importé. Les auteurs ont ainsi conclu que les exonérations d'impôt sur le riz importé étaient un instrument de stabilisation adéquat non seulement dans la situation d'instabilité « importée » (par exemple. l'augmentation mondiale du prix du riz) mais aussi une situation de prix élèves à la suite d’une mauvaise saison de récoltes. Cependant, ils ont aussi noté que les exonérations d'impôt avaient un effet dépressif sur les prix des producteurs. En général, ce type de mesure de politique semble être efficace pour stabiliser les prix - tant que les commerçants respectent la différence des prix pour les consommateurs. Cependant, comme mesure de filet social, il soulève une série de problèmes potentiels. De plus les exemptions d’impôt et de taxes sont coûteuses et non viables vues les contraintes financières du Mali a prévues de durer encore. Le FMI a évalué le coût total des revenus perdus au no ; de la politique des subventions alimentaires de 2008 à 7,8 milliards francs CFA. 155. L'impact des subventions était régressif, profitant aux non-pauvres, qui consomment plus les marchandises subventionnées, que les pauvres. Au Mali, le riz représente en moyenne 10,7 % des dépenses des ménages, mais seulement 6,9 % pour les plus pauvres quintiles et 11,1 % pour les plus riches quintiles (Figure 13).
156. La part de consommation de riz 40 % restants de la population est de 11 %. Cela signifie que de chaque francs CFA de réduction d'impôt, seulement environ 11 centimes pourraient profiter au pauvre. En subventionnant les céréales « moins chères » comme le mil, le sorgho et le maïs, dont la consommation est plus élevée au sein des plus pauvres 24 Chiffres de 2009 doivent être vérifiées avec les autorités.
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quintiles, l’on peut prétendre à un impact plus progressif.
Figure 13 : La proportion des dépenses des familles pour les principales céréales, 2006
Source : Bibi et coll., 2009 basé sur les données ELIM 2006.
157. Les exonérations d'impôts et taxes peuvent aussi pénaliser les producteurs locaux, si elles font diminuer les prix du riz localement produit. De plus, on ne garantit toujours pas que l'exonération d'impôt profite aux consommateurs. Les intermédiaires peuvent réaliser le plus de profits, particulièrement si quelques commerçants dominent les marchés - environ quinze importateurs se partagent le marché de riz avec les quatre les plus grands, représentant 72 % du marché [Bibi et coll. 2009] tandis que la provision totale de nourriture n'a pas augmenté.
158. En général, les subventions alimentaires sont très chères et semblent faiblement efficaces. Bibi et coll. [2009] a estimé qu'une telle mesure a profité principalement à la population urbaine. En plus, elle aurait seulement réduit l'augmentation de la pauvreté alimentaire qui a été introduite avant la crise de 2008, de 10,3 à 10,0 points de pourcentage pour la population totale et a seulement réduit la croissance de la déficience calorique de 8,5 à 8,3 points de pourcentage. Les auteurs ont aussi insisté sur le fait que cette mesure encourage une substitution vers les produits qui ont un coût plus élevé par calorie que le mil ou le sorgho par exemple et qu'une telle politique peut avoir tendance à augmenter le manque calorique dans les zones urbaines. Bibi et coll. a aussi estimé que les subventions alimentaires n'avaient presque aucun impact sur le taux d'inscription des enfants à l'école - avec seulement 0,04 % de réduction de pourcentage de l’impact de la grande crise des prix des denrées alimentaires et presque aucun impact sur l'accès aux services médicaux - avec une réduction de l'impact de la crise de 6 %.
159. Les prix très élevés des denrées alimentaires ont justifié des mesures compensatoires d’urgence, mais ciblé des programmes et politiques en vue de stimuler la production agricole pour probablement être plus efficaces dans l'atténuation de l'impact des prix très chers des denrées alimentaires à long terme. En 2008, Joseph et Wodon ont estimé que l'augmentation attendue du prix des diverses céréales de 25 % mènerait à une augmentation substantielle de la pauvreté, avec une augmentation par au moins 1,7 % de la part de population vivant dans la pauvreté - représentant près de 300,000 personnes tombant ainsi dans la pauvreté. Joseph et Wodon reconnaissent ainsi que la crise des prix alimentaire a justifié la mise en œuvre de mesures compensatoires pour protéger les ménages les plus vulnérables. Cependant, ils soutiennent que les mesures telles que la large diminution des impôts et taxes d'importation ou des taxes relatives à la valeur ajoutée ou les subventions alimentaires échoueraient probablement à atteindre les pauvres. De plus, ils ont indiqué que les interventions ciblées seraient probablement plus efficaces à atteindre les pauvres, comme les interventions conçues pour accroitre la production rizicole dans le pays. Accroitre la productivité rizicole semble aussi plus favorable aux pauvres que la réduction des taxes et impôts d’importation de riz.
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D. Travaux publics à haute intensité de main d’œuvre
160. Le PEJHIMO mis en œuvre par l’APEJ avec l’assistance technique de l'OIT et le soutien financier du Luxembourg est l’un des programmes vedettes du Président. Même si le programme a été lancé en 2004 dans le cercle de Ségou en tant que projet pilote, il a maintenant été étendu pour la période de 2007-2011. Le SAP [2009] a aussi recommandé l'introduction des travaux publics (rémunérés en espèce) dans les zones urbaines entre mars et juin 2009 et le programme FFW dans le Sahel (particulièrement pour prévenir les invasions des criquets).
161. Le PEJHIMO a été principalement conçu en tant que passerelle à l'emploi. Le programme fait la promotion de l'utilisation de la main-d'œuvre locale et des matériaux locaux par des activités telles que le reboisement, l'amélioration d'étang, les pistes rurales et de manière plus intéressante, les routes pavées. Les pierres de pavage sont extraites au Mali et les jeunes sont formés comme tailleurs et poseurs de pierres et de couches. Une route pavée coûte significativement moins chère qu'une route d'asphalte, utilise seulement des matériaux locaux et est plus significativement à forte intensité de main-d'œuvre : pendant 6,000 m2 de route d'asphalte exigerait seulement 50 personnes par jour, la technique de pavage proposée emploie 6,000 personnes par jour [l'OIT, 2007]. Étant donnés les énormes besoins d'améliorer les infrastructures routières au Mali, cette approche peut offrir des opportunités d'emploi intéressantes.
162. Les salaires du PEJHIMO sont beaucoup plus élevés que le salaire minimum autant que les salaires du marché. La taillade des pierres est un travail dur et technique et les stagiaires sont payés entre 3,000 et 3,500 francs CFA par jour, ce qui est beaucoup plus élevé que le salaire mensuel minimum légal de 28,465 francs CFA. Même dans les autres types de projets, les participants seraient payés au-dessus du taux de salaire minimum. Ainsi, à la différence de la plupart des programmes de travaux publics, ce programme ne compte pas sur des mécanismes d'auto-ciblage (des salaires en-dessous des taux du marché) et les bénéficiaires ne sont pas des pauvres.
163. Dans la sélection des bénéficiaires, aucun critère de pauvreté ou de genre n’a été considéré. Le PEJHIMO a été développé pour offrir de l'emploi direct aux jeunes, aussi bien que d’offrir des opportunités de création d’emploi en zones rurales. De plus, le Mali a adopté une large définition « de la jeunesse » pour inclure les personnes âgées entre 15 et 40 ans (c'est-à-dire, la plupart de la population active), étant donné que les adultes de plus de 40 ans représentent seulement 35,2 % de la population active. Les autorités locales sont alors responsables de choisir les bénéficiaires, sans aucun jeu de critères spécifiques sur un plan national, en dehors des limites d'âge. Le PEJHIMO est présent dans les zones pauvres et vulnérables avec comme principal objectif de fournir de la formation, le développement local et de nouvelles opportunités d'emploi et contribuer à la réduction de la pauvreté : il n'y a eu aucune tentative d'inscrire les individus les plus pauvres dans le programme. Le PEJHIMO est actif pendant toute l'année et les stagiaires sont gardés dans le programme tant que cela est nécessaire pour apprendre le travail, pour une période de 90 jours.
164. Le PEJHIMO s’appuie sur le partenariat public-privé des bailleurs dans le financement et la gestion du programme. Le gouvernement (grâce aux fonds HIPC) supporte les coûts d'infrastructure et le Grand Duché du Luxembourg (GDL) fournit le soutien financier pour l’assistance technique de l'OIT (Tableau 23). Les autorités locales assurent les entrepreneurs d'infrastructure et sont responsables de la sélection des
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bénéficiaire ; le secteur privé est aussi engagé dans le programme tandis que les communautés locales sont impliquées dans la maintenance des infrastructures. Cela soutient l’ouverture d'un dialogue entre des communes et les groupes locaux afin de mettre en place une communauté dynamique pour la meilleure maîtrise d'ouvrage. Cependant, financièrement le programme demeure dépendant des financements extérieurs et actuellement fait face aux difficultés d'extension au-delà des zones d'intervention du GDL.
Tableau 23 : Sources de financement du projet pilote PEJHIMO, 2005-2007
Contribution Montant (francs CFA) Part (%)
Investissement (Fonds PPTE) 1 044 000 000 64 Assistance technique (contributions Luxembourg : 1 150 millions de dollars EU
557 750 000 34
Assistance technique (contributions APEJ) 33 000 000 2 Total 1 634 750 000 100
Source : OIT, 2007.
165. Le PEJHIMO connaît aussi l'effet positif direct de création d'emplois et des opportunités de formation dans les zones pauvres. Au cours de la phase pilote, la part d'investissements alloués à la main d'œuvre était de 54-59 % dans les projets de pistes rurales et de 57 % dans les projets de pavage des routes, tandis que le coût moyen d'actifs est resté compétitif (par exemple, le coût d'amélioration des pistes rurales était presque de 20 % plus bas que celui des programmes semblables mis en œuvre dans la région) [l'OIT, 2007]. Le programme connaît aussi de nombreux effets positifs indirects sur l'économie locale, y compris la valorisation de la production agricole, la réduction des coûts de transport, les effets multiplicateurs des transferts monétaires, la mobilisation communautaire et le réveil de conscience de la population pour maintenance des infrastructures. Pour les projets de pavage des routes, les dépenses locales ont tourné autour de 80 % des coûts totaux pendant la phase pilote [l'OIT, 2007]. Après quelques années d’implémentation, le projet et l’APEJ ont développé une réelle capacité de mise en œuvre qui pourrait s’appliquer à n’importe quel programme national : une évaluation de 2007 a conclu avec la recommandation d’étendre le projet à tout le pays. L'approche est particulièrement intéressante puisqu'elle contribue au développement d'infrastructures aussi bien que de soutien au processus de décentralisation. L'APEJ est activement en train de faire la promotion des approches à forte intensité de main-d'œuvre - particulièrement pour le modèle de pavage des routes - auprès des décideurs impliqués dans les projets d'infrastructures, avec un peu de succès. En plus, elle pourrait servir de base pour l'assistance des bailleurs en vue de faire propulser l’initiative vers d’autres objectifs.
166. Le PAM assure des activités Vivres contre travail (FFW) et Vivres contre compétences (FFS) en vue d’atténuer la dégradation du sol et soutenir des initiatives ciblant l’organisation et le développement des terres cultivables dans les zones d’insécurité alimentaire (par exemple, le marché de jardinage basé sur l'irrigation à petite échelle et le développement des plaines). En 2010, le programme est prévu de faire inscrive un total de 50 000 participants et de fournir une ration quotidienne de 400 g de céréales (1 340 Kcals) pour 30 à 90 jours, aux participants et leurs familles (210,00 bénéficiaires au total). Les Comités de gestion des communes (CGC) sont responsables de la facilitation de la participation des bénéficiaires. Le PAM accorde la priorité aux programmes qui sont destinés à réagir aux besoins des femmes. En fait, 50 % des participants doivent être des femmes - un nombre qui devrait progressivement augmenter à 70 % avant 2012.
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167. L’USAID soutient également les activités Vivres contre travail à travers son programme Nourriture pour Paix, y compris le projet quinquennal « Nema » de 2008-2013 mis en œuvre conjointement par les services des Catholic Relief Services, Save the Children et Helen Keller International. Une évaluation des projets FFW de CRS a mis en doute la poursuite des activités FFW sans distribution de nourriture. Dans les régions de Mopti et Gao, qui souffrent d'un déficit alimentaire chronique, la population commence à compter sur la distribution de nourriture et pourrait se démotiver si le programme s’arrêtait. En outre, l'évaluation finale note que « la durée de vie des infrastructures créées est limitée à cause du manque d'un niveau plus élevé d'expertise technique dans leur conception/mise en œuvre. Quoique dans quelques sites FFW (Agsha, Lobou, Djebock, Tafdite, etc.) la volonté de la population de maintenir les travaux entrepris en 2007 a été notée même s’il n'y a aucune claire indication (un plan concret, un calendrier, etc.) destinée au maintien des infrastructures après la fermeture du projet.
168. En prenant appui sur les expériences et capacités du PEJHIMO et des programmes FFW (le PAM et l’USAID), d’autres types de programmes de travaux publics pourraient être présentés comme des instruments de filets sociaux effectifs. Un récent examen de l'expérience avec les programmes de travaux publics dans plusieurs pays montre que les programmes de travaux publics bien conçus et mis en œuvre peuvent aider à atténuer les chocs de revenu et être utilisés comme un efficace instrument contre la pauvreté (Encadré 9). Cependant, l'effectivité des travaux publics comme instrument de filet social dépend fortement de la capacité du programme à fournir des sources additionnelles de revenus à la population la plus vulnérable quand c'est nécessaire. De plus, davantage d’attention devrait être accordée aux méthodes de ciblage, la durée et le chronogramme des travaux, les caractéristiques de conceptions spécifiques qui peuvent accroitre la participation des femmes et celle de la communauté (Encadré 10. En particulier, le choix de la méthode de rémunération peut affecter le ciblage et les résultats du programme de travaux publics. Le paiement à base de tâche fournit la flexibilité et pourrait attirer plus de femmes aux chantiers. De plus, la participation communautaire dans la sélection des projets de travaux publics est cruciale pour assurer les biens les plus importants de production nécessaires et créer la propriété privée.
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Encadré 9 : Programmes de travaux publics : éléments requis pour atteindre les pauvres
Auto-ciblage en fixant le taux des salaires à un niveau approprié. Dans un contexte où le ciblage de la pauvreté semble particulièrement difficile et où les capacités financières et administratives demeurent limitées, on peut être tenté de s’appuyer sur l’auto-ciblage. Cependant, ce n’est possible que si le salaire du marché est supérieur au salaire minimum. En effet, le salaire du programme financé par des fonds publics ne peut être inférieur au salaire minimum et sera donc supérieur au salaire local de la main-d’œuvre non-qualifiée, donc susceptible d’attirer les non pauvres vers le programme de travaux publics. Donc, si le salaire minimum est égal ou supérieur au salaire du marché et si les lois restrictives de l’emploi empêchent de le fixer en-dessous du niveau minimum, la possibilité d’utiliser l’auto-ciblage s’en trouve entravée et d’autres mécanismes de ciblage doivent être introduits. L’utilisation de l’auto-sélection pure pourrait aussi ne pas suffire pour atteindre les groupes vulnérables des zones pauvres ou lorsque la demande de participation est très importante et qu’une certaine forme de rationnement de l’emploi est nécessaire. Le fait que les jeunes de 15 à 24 ans représentent un tiers des chômeurs – les jeunes femmes étant encore plus touchées que les jeunes hommes – peut aussi suggérer l’adoption de méthodes de ciblage visant spécifiquement ces catégories. En outre, si le salaire du programme est trop bas, il risque d’exclure des ménages pauvres pour lesquels le coût d’opportunité de ce travail est trop élevé (lorsque le salaire du programme est inférieur au salaire d’acceptation) ou de rater les objectifs du programme (par exemple, l’objectif de nutrition si le salaire du programme est nettement inférieur au coût du panier minimum). Il est essentiel de veiller à ce que le salaire du programme soit fixé en tenant compte des objectifs du projet.
La fourniture de biens publics de qualité est essentielle. Sur la base de l’expérience internationale, la promotion des travaux publics en tant qu’instrument de mise en place d’un filet social ne doit avoir lieu que si les biens publics produits ont un impact positif sur la communauté et que s’ils sont réalisés à un coût similaire à celui atteint en utilisant les procédures contractuelles d’embauche. Ils ne peuvent être introduits comme des stratégies de transferts sociaux aux pauvres « méritants » Les projets de travaux publics peuvent inclure des projets d’infrastructure traditionnelle ou des projets publics d’amélioration de l’environnement (par exemple, les projets d’assainissement pour faire reculer le paludisme, les projets de réduction des risques de catastrophe naturelle), mais aussi des activités sociales (par exemple, les travailleurs donnant des soins à domicile et ceux chargés du développement de la petite enfance en Afrique du Sud), ou des activités économiques (par exemple, des petites entreprises et des coopératives). S’ils sont pertinents, bien exécutés et entretenus, les biens publics produits peuvent jouer un rôle important dans l’allègement des contraintes empêchant des rendements plus élevés pour les personnes pauvres, indépendamment du fait qu’elles participent ou non au programme. Depuis 2004, le PAM encourage des synergies entre les programmes Vivres contre travail et les programmes de cantines scolaires et de nutrition (par exemple, la construction de salles de classe, d’entrepôts, de latrines, etc.). Le PAM accorde également une priorité aux projets communautaires bénéficiant aux femmes.
Pour aborder le problème de la pauvreté chronique, les programmes de travaux publics devraient opérer pendant toute l’année à différents degrés d’intensité. Un programme n’opérant que pendant la morte-saison agricole, quand le coût d’opportunité du travail est bas, permettrait aux ménages pauvres de « lisser leur consommation » mais ne leur apporterait pas l’assurance de trouver un emploi chaque fois qu’ils en ont besoin. Un programme opérant tout au long de l’année à divers degrés d’intensité fournira aux ménages pauvres à la fois l’ « assurance » et le « lissage de la consommation ». Dans les pays où le chômage et le sous emploi sont largement répandus, les programmes standards de travaux publics à court terme se sont révélés incapables de sortir les pauvres chroniques de la pauvreté. Le Brésil, l’Argentine, l’Inde et le Bangladesh représentent quelques exemples de bonnes pratiques où le programme a rempli les fonctions d’assurance, de lissage de la consommation et de réduction de la pauvreté. Pour assurer une couverture supplémentaire, on peut rationner le nombre de jours travaillés et appliquer un système de rotation. Par exemple, l’Inde garantit légalement 100 jours d’emploi par an à tout ménage rural disposé à effectuer des travaux publics au salaire minimum légal et l’Éthiopie assiste plus de 7 millions de personnes en état d’insécurité alimentaire chronique environ 10 % de la population à travers les mécanismes d’emploi de son Programme de filet social productif et des transferts alimentaires et monétaires. Ceci étant dit, les projets à haute intensité de main-d’œuvre peuvent également être utilisés efficacement dans la foulée des catastrophes naturelles, pour la réhabilitation et la reconstruction d’infrastructures abimées ou détruites. Source : Grosh et coll., 2008 del Ninno et coll., 2009.
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169. La participation et l’appropriation communautaires sont un élément crucial d'un programme de travaux publics réussi. Les projets FFW saisonniers ont aussi révélé le risque de la dépendance et des découragements. Une évaluation des projets FFW du CRS a mis en doute la poursuite des activités du projet sans la distribution alimentaire. Dans les régions de Mopti et Gao, qui souffraient de déficits alimentaires chroniques, la population dépendait de la distribution alimentaire. En outre, l'évaluation des programmes existants a soulevé quelques problèmes par rapport a la maintenance requise pour les infrastructures créées, particulièrement en raison du manque d'un niveau plus élevé d'expertise technique dans leur conception/mise en œuvre par les communautés. Bien que dans quelques sites FFW (Agsha, Lobou, Djebock et Tafdite) la volonté de la population de maintenir les travaux entrepris en 2007 fut remarquée, aucun indicateur clair (un plan concret, un calendrier, etc.) n’a été établi pour assurer la maintenance de l'infrastructure après la fermeture du projet [Napon, 2008 :27].
Encadré 10 : Efficacité du ciblage des programmes de travaux publics : l’expérience internationale
Même s’il faut garder en mémoire les objectifs ultimes de réduction statique et dynamique de la pauvreté, l’efficacité du ciblage demeure clairement un facteur important de l’évaluation du rapport coût-efficacité des programmes de travaux publics.
En général, la performance du ciblage a été satisfaisante par rapport aux autres interventions publiques ciblées
• Au Chili, près de 100 % des ménages participants étaient pauvres.
• Dans le programme Trabajar de l’Argentine, environ 80 % des ménages appartenaient au quintile le plus pauvre et 60 % au décile le plus pauvre. En plus du bas salaire payé par le programme, ce résultat a été atteint en incluant le taux local du niveau de la pauvreté dans la formule de notation pour déterminer les allocations du programme.
• Différents chercheurs ont trouvé des résultats positifs pour le ciblage du Mécanisme de garantie de l’emploi de Maharashtra (MEGS) en Inde, au moins avant l’augmentation du salaire minimum (donc du salaire du programme) en 1988. Une enquête consacrée aux participants du MEGS entre 1978 et 1979 a révélé que 90 % des travailleurs vivaient en-dessous du seuil de pauvreté, même en incluant dans le calcul les salaires du mécanisme de garantie de l’emploi, à un moment où le nombre de personnes vivant dans la pauvreté calculé de manière similaire était de 49 %. Une enquête effectuée plus tard, en 1985-1986, a révélé que les revenus moyens des ménages participant au MEGS étaient de 20 % inférieurs au seuil de pauvreté. Les résultats positifs du ciblage sont confirmés par d’autres analyses de 1979-1982. Des éléments probants indiquent que la performance du ciblage du mécanisme s’est détériorée quand le niveau des salaires a augmenté substantiellement en 1988.
• Au Bangladesh, le ciblage du programme Vivres contre travail s’est également révélé satisfaisant, les participants provenant de ménages plus pauvres que la population rurale dans son ensemble, et le nombre total de jours/homme de travail créé était encore plus pro-pauvres. Alors qu’environ 25 % de tous les ménages ruraux avaient des revenus inférieurs à 1 500 taka en 1981-82, les revenus d’environ 60 % des participants au programme étaient inférieurs à ce niveau. De même, environ 70 % des emplois du programme étaient occupés par 25 % de ménages ruraux dont les revenus était inférieurs à ce niveau.
• 77 % des participants du Fonds d’investissement social (FIS) de la Bolivie provenaient des 40 % les plus pauvres de la population. Les évaluations d’autres FIS au Honduras, au Nicaragua et au Pérou ont aussi révélé l’incidence pro-pauvre des avantages du FIS.
• Aux Philippines, la majorité des participants aux travaux publics provenaient de ménages marginalement pauvres et non pauvres plutôt que de ménages très pauvres. Ce résultat était largement dû à la rémunération offerte par le programme qui prévoyait le salaire minimum en espèces plus des avantages en nature, ce qui plaçait la rémunération totale au-dessus du salaire du marché.
• En Indonésie, l’évaluation des programmes de filets sociaux introduits après la crise asiatique a révélé que les systèmes de travaux publics basés sur l’auto-ciblage avaient plus de chance d’atteindre les ménages qui avaient été victimes de chocs importants que les programmes basés sur des méthodes de ciblage administratif tels que le riz subventionné, les bourses d’études et les subventions de la santé.
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• L’analyse des données all-India NSS sur les programmes de travaux publics pour 1993-1994 indiquent une performance du ciblage pro-pauvre mais aussi des erreurs significatives. La performance du ciblage a aussi été meilleure par rapport au PDS (non-ciblé) et au programme de microfinance (IRDP).
Sources : K. Subbarao, 2003 C. del Ninno, K. Subbarao et A. Milazzo, 2007.
170. Globalement, sur la base d’une expérience internationale, les travaux publics bien conçus et mis en œuvre peuvent être un efficace instrument anti-pauvreté et leur rôle en tant qu’élément effectif du filet social pourrait être davantage soutenu. Avec le renforcement à partir de l’expérience du PEJHIMO aussi bien que d'autres expériences des projets nourriture-pour-travail dans l’ensemble du pays, il est possible de concevoir des programmes effectifs de travaux publics. Cependant, ils devront être combinés avec d'autres filets sociaux ciblés en vue de créer un système effectif de filet social qui puisse fournir l'assistance nécessaire aux familles pauvres et vulnérables.
E. Exemptions des frais médicaux
171. Selon le gouvernement, les indigents et les personnes âgées ont droit aux exemptions des frais médicaux. Conformément au septième principe de l’Initiative de Bamako, le Mali espère voir l'indigent profiter des exemptions des frais médicaux. Les exemptions de frais ou d'honoraires pour les personnes âgées sont spécifiées dans le plan d'action national pour les personnes âgées. Le MDSSPA [2008] a estimé qu'en 2007, 35,6 % des démunis, 62 % des personnes âgées et 21 % des femmes sans ressources ont bénéficié des exemptions d'honoraires. Le MDSSPA espère voir ces pourcentages s’accroitre pour atteindre au moins 53,6 %, 80 % et 39 % respectivement avant 2011. Cependant, il faut noter que davantage d’informations sont exigées sur l'exactitude tant de ligne de base que des chiffres cibles.
172. De vagues critères d'admissibilité et le manque d'un système d'enregistrement fiable pourraient exclure les plus pauvres. Au Mali, les personnes âgées et les indigents sont exigés de présenter des cartes émises par le gouvernement pour bénéficier des exemptions des frais des services médicaux. Sans aucune définition claire du mot « indigents » les critères pour satisfaire les contrôles de vérification restent très subjectifs tandis que la carte expire après un an (Encadré 11). Les centres de distribution sont seulement à Bamako pour les personnes âgées et ceux pour indigents se retrouvent au sein des emplacements décentralisés du MDSSPA : dans chaque cas, le voyage est probable. Le niveau d’information au sein de la population par rapport à ses droits – des services de santé gratuits, la possibilité d'obtenir une carte pour personnes âgées/indigentes - n'est pas clair.
173. Il n'y a aucune garantie pour les titulaires des cartes pour personnes âgées/indigentes pour en réalité avoir accès aux services médicaux gratuits. Des consultations médicales gratuites sont accessibles seulement aux personnes âgées à l’Institut d’études et de recherches en géronto-gériatrie appelée Maison des aînés ou IERGG-MA. Ailleurs, les porteurs de cartes médicales pour personnes âgées n’ont aucune garantie d’assistance médicale gratuite. C'est la responsabilité des structures décentralisées (par exemple, les hôpitaux et les communes) de fournir aux indigents les traitements médicaux gratuits d’urgence dans des centres de santé et de services médicaux subventionnés aux personnes âgées et aux titulaires de cartes, mais sans le moindre transfert de fonds spécifiques pour elles. Donc les dispenses de frais ou honoraires ne sont pas une garantie même pour les titulaires de cartes et elles dépendent de la bonne volonté des structures de santé.
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174. En plus, la mise en œuvre et l'efficacité des subventions générales d’État connaissent certaines difficultés. Un certain nombre de traitements médicaux spécifiques sont gratuitement fournis, mais de sérieuses questions empêchent ces mesures d'être entièrement effectives. La pharmacie nationale (Pharmacie Populaire ou PPM) fournit les centres de santé en articles consommables subventionnés ; les structures de santé régionales soumettent des demandes de remboursement pour tous les articles consommables supplémentaires fournis gratuitement par les centres de santé ou pour d’autres coûts supplémentaires (par exemple, les frais du personnel pour les interventions de césarienne). Le système a, entre autres, des problèmes comme les retards d’approvisionnement et de remboursement, le manque d'informations sur les bénéficiaires, etc. Une récente évaluation de l’initiative « césarienne gratuite » [INRSP, 2009] a révélé que pendant que l'initiative avait montré des résultats positifs, des défis doivent être surmontés si l'initiative devait être poursuivie. Ceux-ci comprennent : faible contribution financière des autorités décentralisées, approvisionnement irrégulière de kits et manque de conscientisation du programme au sein des populations.
Encadré 11 : Assistance publique aux indigents
Le « certificat d'indigence » est un document administratif livré par le sous-préfet, le préfet, le maire, ou le capitaine de police pour les cas des sans abri trouvés sur la voie publique. Pour obtenir un certificat d'indigence, il faut adresser une demande à une des autorités mentionnées ci-dessus. La demande est transférée au service social pour enquête. Les résultats d'enquête sont envoyés dans une enveloppe confidentielle à l'autorité de requête, qui décide alors s'il faut livrer le certificat ou non. Le certificat est valable pour une année.
La fourniture des soins à l'indigent est supportée par le budget d'État ou par le budget communal, ou par d'autres budgets inspirés des différents types de solidarité. Les autorités impliquées sont les suivantes : l’autorité signataire du certificat d'indigence, les services du MDSSPA et les services sociaux spécialisés. L'autorité signataire détient la totale responsabilité et est tenue de mobiliser les fonds nécessaires. Des services de développement social (national, régional et sous-régional) aident l'indigent selon leur mission de solidarité. Les divers organismes fournissent de l'aide/sauvetage (par exemple, la défense civile, la Croix-Rouge, etc.), mais la fourniture l’aide (l'assistance-secours) est une responsabilité majeure de la DNDS du MDSSPA.
On peut accorder l'aide après une décision de la Commission nationale de l'aide (Commission nationale de Secours ou CNS). La DNDS prépare et soumet les demandes a la CNS qui est responsable d'allouer de l'aide issue du Fonds d'aide alloué par l'État (Décret N°44/PG du 22 février 1968). La DNDS peut aussi fournir l'aide sur une base ad hoc aux personnes dans le besoin (secours d'urgence). Les services sociaux spécialisés- les services sociaux hospitaliers, les services scolaires et universitaires, les services sociaux de justice, les services sociaux de prison - aident aussi l'indigent. Les ressources stables disponibles dans ces services sociaux spécialisés restent des ressources d’État. Les services sociaux hospitaliers reçoivent aussi des donations privées.
En 2004, la DNDS a observé des faiblesses suivantes dans le système : le manque d'un enregistrement spécial pour les indigents par les autorités qui livrent les certificats ; l'incapacité des autorités signataires à honorer leur engagement après la livraison du certificat ; l’inexistence de statistique fiable à propos de la situation des indigents au Mali ; les relations fonctionnelles insuffisantes entre autorités signataires et structures de développement social responsables du suivi des indigents ; inadéquation des sommes allouées au soin des indigents ; et aucune réunion de la Commission nationale de l’aide ne s'est tenue malgré le Décret N°44/PG du 22 février 1968 [DNDS, 2004]. Depuis lors, aucune amélioration n'a été faite au système.
Source : MDSSPA ; estimations du Staff.
175. Les subventions partielles de santé paraissent inefficaces vu la demande croissante des services de santé. Les preuves accumulées par l'ONG internationale Médecins sans frontière (MSF) dans le Cercle de Kangaba (région de Koulikoro) sur l'accès au traitement du paludisme ont révélé que la subvention partielle actuelle de l'État -
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ACT gratuit pour les enfants de moins de 5 ans mais aucune exemption des frais pour les utilisateurs - est inefficace pour l'augmentation de l'utilisation des services de santé. La Figure 14 ci-dessous montre que la prestation du traitement gratuit du paludisme après 2005 avait peu d'impact sur l'utilisation des services de santé. Les exemptions d'honoraires supplémentaires censées protéger l'indigent ont atteint moins de 2 % des ménages fréquentant les CSCOM et non nécessairement les plus pauvres. Au contraire, la fourniture de la pleine gratuité (abandon des frais des usagers et fourniture gratuite d'autres médicaments) pour les enfants de moins de 5 ans et les femmes enceintes victimes de fièvre en 2007 - en amont du traitement gratuit du paludisme - s’est traduite par une large augmentation immédiate du nombre de consultations et de traitement du paludisme.
Figure 14 : Impact du traitement gratuit du paludisme seul et gratuité totale pour les enfants de moins de 5 ans de l’usage des services de santé dans le Cercle de Kangaba, 2004-2008
2004
Pas intervention 2005 Traitement
gratuit pour les moins de 5 ans
2006 Traitement Gratuit du
Paludisme pour les moins de 5 ans
2007 Gratuité Totale pour les moins de 5 ans et
pour les femmes enceintes malades de
fièvre
2008 Gratuité Totale pour les moins de 5 ans et
pour les femmes enceintes malades de
fièvre
Source : Estimations du Staff sur la base des données de MSF.
176. Des recherches sont en cours sur la convenance et la faisabilité de l’abolition des frais aux usagers, particulièrement pour des groupes vulnérables. Jusqu'à présent, des expériences nationales de subvention/abandon des frais de santé, censées atténuer les effets négatifs des systèmes de récupération des coûts pour les groupes les plus vulnérables n’ont pas prouvé leur efficacité. Dans un contexte de pauvreté répandue, ce type de mécanisme ne semble pas approprié et d’autres alternatives - incluant la gratuité des services de santé essentiels - doivent davantage être explorées si les services de santé ne sont pas uniquement que pour les riches populations privilégiées. Globalement, la pratique des frais gratuits aux usagers est de plus en plus mise en doute (Encadré 12). Tandis qu'il est clair que les frais aux usagers doivent être supprimés, il parait alors difficile de faire exécuter cette mesure de politique qui d’ailleurs a besoin d’une étude plus approfondie.
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Encadré 12: Le débat autour des frais aux usagers
Globalement, les frais aux usagers font de plus en plus l’objet de beaucoup d’interrogations. La recherche au Mali, au Burkina Faso et ailleurs a démontré que les frais aux usagers ont réduit l'accès des populations vulnérables aux services de santé, particulièrement parmi les femmes et les personnes les plus pauvres [James et coll., 2006 cité dans Ridde et Haddad, 2009]. Dans son rapport annuel de 2008, l'Organisation mondiale de la santé (OMS) a vivement recommandé aux pays « de résister à la tentation de compter sur les frais aux usagers » [2009 :26]. Les frais aux usagers ont été, avec succès, supprimés en Ouganda, au Ghana, en Afrique du Sud, au Madagascar et au Niger. En Ouganda, la suppression des honoraires a fait doubler le nombre de personnes fréquentant les cliniques médicales et plus que doublé le taux d'immunisation pour les enfants. James et coll. [2005] a estimé que plus de 230.000 vies d'enfants pourraient être sauvées chaque année si les honoraires étaient supprimés dans vingt pays africains. Un nombre croissant de bailleurs soutient les gouvernements désirant abolir les frais aux usagers pour les services de santé de base [DFID, 2006 ; Ridde et Haddad, 2009].
Maintenant, tandis qu’il est clair que les frais aux usagers doivent être supprimés, la question est de savoir comment réaliser une telle décision. Une récente étude sur l'effet d'abandonner le système de paiement direct pour les services médicaux sur l'utilisation et des résultats des services de santé chez les enfants Ghanéens [Ansah et coll., 2009 cité dans Ridde et Haddad, 2009] a démontré que les régimes de paiement par anticipation ne sont pas pro-pauvres, parce que les plus pauvres des pauvres sont rarement inscrits. Et Ridde et Haddad [2009] ont insisté que les systèmes d'assurance maladie locaux ont montré leurs limites en Afrique, où le taux de pénétration, après plus de 15 ans de promotion par leurs organisations, reste très bas (5 %). Ils indiquent aussi l'écart considérable entre « l'enthousiasme généré par les régimes de paiement par anticipation et la preuve scientifique pour soutenir leur utilisation ». Cependant, tant qu'il n'y a aucune preuve que les systèmes d'assurance maladie sont inefficaces, ils vont continuer à appeler pour la protection de familles contre les coûts de services médicaux catastrophiques et la destruction des barrières financières aux services médicaux comme priorité des systèmes de santé.
Les récentes études et en cours sur l'abolition des frais aux usagers peuvent éclairer le débat. En étudiant les effets de l'opérationnalisation de l'Initiative de Bamako dans un quartier du Burkina Faso, Ridde [2003] a constaté que le quartier d'étude était dans une position pour porter le coût financier des soins portés aux pauvres et que la communauté a pu identifier de telles personnes. Il a ainsi recommandé que l'État présente des motivations pour que les communautés consentent à mettre en application un système de santé plus équitable. Une étude de suivi de 3 ans lancé en 2008 testera la faisabilité et l'efficacité des différents modèles censés assurer des services médicaux aux plus pauvres (le ciblage à base communautaire avec et sans un pourcentage de jeu de bénéficiaires, un financement endogène/exogène, etc.). Cette étude doit mener à l'élaboration d'un guide pratique pour la mise en œuvre d'exemptions d'honoraires dans d'autres parties du pays. Et en juin 2009, un programme de recherche de trois ans (financé par le CRDI et l'AFD) a été lancé pour documenter les politiques sur l’abolition des frais aux usagers au Mali, au Niger et au Burkina Faso selon une approche interdisciplinaire (anthropologie, sciences politiques, épidémiologie et santé publique).
Source : Estimations du Staff.
177. Les exemptions de frais médicaux ne seront pas une mesure suffisante pour augmenter l'accès des pauvres aux services médicaux. Un certain nombre d'études qui sont sur le point d'être lancées pourront éclairer le débat. Elles incluent le suivi des services de santé subventionnés et une évaluation de l'impact financier sur les structures de santé publiques et privées à base communautaire (en particulier les CSCOM et les CSRÉF) de l'introduction des frais de consultation, de diagnostique et d’exemptions des frais médicaux (soutien financier total) pour tous les enfants de moins de 5. L'expérience de Kangaba suggère que fournir des services de santé gratuits aux enfants de moins de 5 serait abordable (Tableau 24). En effet, une augmentation de l'utilisation des services de santé se traduit en une réduction des frais aux usagers en raison des économies en échelle et l'optimisation de frais du personnel et des coûts administratifs. Dans le Cercle de Kangaba, le coût par patient a baissé de 20 % entre 2005 et 2007 [MSF, 2009]. Ces frais bas pour tous les patients mènent à une augmentation significative de l'utilisation des services de santé communautaires. En fait, les frais aux usagers constituent seulement une partie des dépenses encourues par le malade. Les fardeaux financiers tels les coûts indirects et les
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barrières d'accès (par exemple, le transport et les frais opportunistes) doivent être pris en considération. À cet égard, l'expérience de l’ONG MSF donne des leçons inestimables. En Juillet 2007, MSF et le CSCOM ont organisé un réseau de travailleurs communautaires contre le paludisme (des agents palu) pour fournir, dans les localités éloignées, pendant la haute saison de transmission, un traitement gratuit aux enfants de moins de 10 ans affectés par un cas simple de paludisme25
Tableau 24 : Coûts de Prestation du Traitement Complet du Paludisme aux enfants de moins de 5 ans dans le Cercle de Kangaba
. Cette réduction de la barrière d'accès traduite dans un pourcentage encore plus haut de cas traités et une étroite réduction du taux de mortalité.
Couts des services de santé Faible transmission du paludisme (Janvier-Juin)
Transmission élevée du paludisme
(Juillet-Décembre) Cout par consultation des moins de 5 (francs CFA)
1,384
1,273
Utilisation des services de santé par les moins de 5 ans (nouvelle consultation /habitant/an)
0.93
1.92
Cout par enfant de moins de 5 par saison (francs CFA)
1,246
2,427
Cout moyen par enfant de moins de 5 ans (francs CFA)
3,674
Note : Données originales en EUR convertis en francs CFA selon le taux de change de 656 francs CFA pour 1EUR.
Source : MSF, 2009.
178. La question d’exemption/abolition d'honoraires doit être passée en revue dans le contexte d’une plus large politique de santé et de débats de financement de la santé, comme, à travers le régime « IHP Compact + santé » ou « PRODESS » (à réviser en 2010). Le manque d'accès aux services de santé de qualité est une question cruciale au Mali, où les indicateurs sociaux restent particulièrement bas : le taux de mortalité est de 196 par 1.000 naissances vivantes, signifiant que plus de 300 enfants de moins de 5 ans meurent chaque jour (soit un décès toutes les cinq minutes) [DHS, 2006]. Ce taux de mortalité frôle une situation d’urgence. A Kangaba, l’ONG MSF a rapporté un taux d'exclusion très élevé : 23 % des malades ne cherchent pas de traitement même quand la famille le juge nécessaire. Ce taux est plus élevé que ceux recensés dans d’autres contextes africains, même dans des situations d’après guerre. Cette situation, qui est principalement liée au manque de disponibilité et d'accès aux services de santé de qualité, est inacceptable dans un environnement stable et lorsque les principales causes de mortalité sont liées aux maladies infectieuses traitables dans un contexte d’offres de services de santé fonctionnels et accessibles [MSF, 2006].
F. Résumé des conclusions
179. Le Mali ne connaît qu’une expérience limitée des transferts monétaires. L'intérêt pour ce type d'instrument grandit rapidement (principalement au sein des partenaires) et de nouveaux programmes pilotes sont prévus. Des transferts monétaires ont un grand potentiel 25 Contrairement aux relais communautaires volontaires existants, les agents palu sont choisis par
communautés, formés et étroitement supervisés par le CSCOM, et sont payes à 25 000 FCFA le mois.
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particulièrement pour résoudre la question de la pauvreté chronique et un grand programme projet pilote avec un fort engagement de l'état est désirable.
180. Les programmes de transferts alimentaires et en nature constituent le principal type de programme de filets sociaux au Mali. Il y a des efforts pour promouvoir l'approvisionnement local et certains partenaires envisagent d’aller vers des réponses à base d’argent à chaque fois que cela s’avérerait approprié (par exemple, le PAM qui envisage d’adopter les transferts d’argent-pour-travail).
181. Les programmes de cantines scolaires se sont développés ces dernières années avec l'assistance des bailleurs. Au Mali, investir dans la nutrition apparaît particulièrement crucial pour atteindre les objectifs de réduction de la pauvreté et de développement. Les programmes de nutrition doivent être développés avec un engagement plus fort de l’État, ce qui exige le renforcement du cadre stratégique et institutionnel pour la nutrition.
182. Les programmes de cantines scolaires sont soutenus tant par le gouvernement que par les partenaires dans la plupart des zones vulnérables du pays. La demande de cantines scolaires reste élevée et un modèle intégré, vecteur du développement local, est en train de connaître une forte promotion et devrait être davantage développé.
183. L’État soutient la distribution alimentaire à travers le SNS et les banques de céréales. Mais leur couverture est insuffisante comparée aux besoins. Les subventions alimentaires générales à travers les dispenses de taxes et impôts semblent contribuer à la stabilisation des prix à la consommation. Aussi, des stocks alimentaires privés peuvent, à présent, jouer un rôle plus important dans la stabilisation des prix tandis que très peu d'impact sur la stabilisation des producteurs a été observé. En général, il n'y a aucune preuve pour apprécier l'impact réel de ces mesures sur les plus pauvres et les plus vulnérables. De plus, semblable à l'expérience d'autres pays, des subventions alimentaires générales sont régressives parce qu'elles ciblent des produits surtout consommés par les non-pauvres.
184. Le programme de travaux publics supporté par l’État fournit de l'emploi et des opportunités de formation dans des régions pauvres et contribue à promouvoir l'approche à forte intensité de main-d'œuvre au Mali. Le programme n'a pas été conçu comme un filet social et n'a pas l'intention de cibler les très pauvres. Beaucoup de projets nourriture-pour-travail sont mis en œuvre dans des zones rurales, en grande partie avec l'assistance des partenaires au développement. Aucun de ces programmes n’utilise l’auto ciblage.
185. Des expériences nationales d’exemptions ou de subventions des honoraires de santé, censées atténuer les effets négatifs des systèmes de récupération des coûts pour les groupes les plus vulnérables n'ont pas été efficaces. La mise en œuvre des exemptions d'honoraires pour les indigents est empêchée par le manque d’orientation de ciblage et le manque de rémunération financière pour les centres médico-sociaux ou les autorités locales. Les subventions générales partielles de santé ont aussi prouvé leur inefficacité puisqu’elles n’arrivent pas à faire bouger la barrière financière d'accès à la santé. Il y a une recherche en cours pour alimenter les débats sur l'abolition des honoraires aux usagers particulièrement des groupes vulnérables tels que les enfants de moins de 5 ans et les femmes enceintes ou qui allaitent.
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CHAPITRE V : FAISABILITÉ FINANCIÈRE DE L’EXPANSION DU SYSTÈME DE FILETS SOCIAUX
Les chapitres précédents ont montré que les budgets alloués aux filets sociaux sont insignifiants comparés aux besoins et suggèrent des augmentations budgétaires de filets sociaux - avec une amélioration et une expansion des programmes de filets sociaux. Bien sûr, n'importe quel plan de réforme/expansion proposé doit être financièrement faisable. Ce chapitre se concentre sur les questions financières de développement durable et essaye d'identifier et d’évaluer quantitativement les sources de revenus fiscales qui pourraient soutenir des programmes de filet social. Plusieurs options de politique sont ouvertes aux autorités pour aborder la pauvreté, mais, en partie à cause de l’implication de leurs ressources de gestion et financières, elles entraînent le compromis. Le Gouvernement du Mali, pendant qu’il s’est engagé dans la protection sociale, doit réfléchir sur le compromis possible pour la croissance à long terme et la réduction de la pauvreté impliquée dans des arbitrages financiers au sein des différents programmes et politiques. Avec la contrainte de son profil budgétaire, le gouvernement doit allouer des ressources limitées aux programmes qui, disons, soutiennent le revenu actuel des pauvres, font la promotion de l’éducation des filles, ou étendent le stock toujours limité du capital physique public, comme les routes. Dans un débat plus élargi, ces considérations doivent rester en mémoire, particulièrement dans le contexte de la crise économique actuelle où les dépenses dans le capital humain peuvent se voir menacer, en raison des pressions sur les ressources financières. Ce chapitre commence de la prémisse que soutenir le revenu actuel des pauvres soit un choix de politique raisonnable, comme les chapitres précédents de ce rapport l’ont manifesté. Ce chapitre, cependant, ne discutera pas le principal compromis de politique en soi, mais se concentre sur les dimensions financières du problème et ses solutions possibles. La Section A discute des options possibles pour développer un système de filets sociaux et fournit quelques devis indicatifs pour un programme étendu. La Section B passe en revue les différentes alternatives pour des budgets de filets sociaux croissants.
A. Estimations des coûts d’une expansion évolutive du système 186. La première option est l’ « option zéro » qui consiste à laisser inchangés des programmes SNS de leurs niveaux actuels (environ 0,5 % du PIB en 2009). Le principal et peut-être le seul avantage de cette option réside en ce qu'elle entraîne un coût supplémentaire zéro à court terme. Cependant, des effets économiques et sociaux à plus long terme peuvent être très coûteux26
26 En effet, tel que rapporté par une récente étude de la Banque mondiale [Document de base préparé par le
personnel du groupe de la BM pour la Rencontre des Leaders du G20, Pittsburg, USA, 24-25 Septembre 2009] : » » »»Même des diminutions en douceur peuvent avoir des effets coûteux et de longue durée sur le bien-être humain, tant que les familles avec peu d'opportunités d'emploi alternatives et peu ou pas d'accès au crédit sont forcées de réduire leur consommation alimentaire, même pour de très jeunes enfants, ou reprendre leurs enfants de l'école. Les preuves des récentes crises montrent que les enfants qui subissent une privation nutritionnelle à court terme peuvent souffrir d’une affection à long terme. De tels résultats défavorables possibles mettent en évidence l'importance de protéger les dépenses essentielles, y compris dans la santé et l’éducation, face à la chute brutale des revenus’’.
. Face aux incertitudes macroéconomiques et fiscales actuelles (tant du côté gouvernement que de celui des bailleurs), cela peut être la plus tentante option à court terme. Dans ce cas, le centre de la politique fiscale devrait préserver la dépense dans des secteurs sociaux à leurs niveaux actuels comme le pourcentage du PIB. L'arbitrage devrait se concentrer sur la promotion ou l'augmentation des programmes les plus efficients.
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187. La deuxième option serait « l'option incrémentale » qui consisterait à graduellement étendre quelques effectifs et complémentaires programmes SSN tels que les programmes de nutrition, des travaux publics, aussi bien que présenter de nouveaux programmes de filets sociaux (Tableau 25). Une augmentation indicative dans les dépenses SSN pour cette option pourrait, par exemple, doubler de montant (comme le pourcentage de PIB) dépensé dans des programmes SSN à moyen terme, lesquels occasionneraient le total des dépenses à peu près de 1 % du PIB. Les avantages d’une telle option sont que les coûts de financement SSN resteraient sous contrôle, leur gérabilité serait mieux garantie, tandis que les risques fiduciaires associés aux programmes de grande échelle seraient contenus. Les inconvénients sont que cette option ne ferait pas d’avancée majeure dans l'allégement du fardeau de la pauvreté et pourrait rester vulnérable à l'approche alternance de coup de frein et d’accélérations (pour atténuer le risque de l’approche alternance de coup de frein et d’accélérations, un choix pourrait être fait pour mettre en place et étendre les programmes existants). Ci-dessous, existent quelques exemples des programmes qui pourraient être financés sous cette option. Les coûts pourraient être réduits avec la sélection des programmes les plus efficients parmi ceux désignés ci-dessous. Il est important de se rappeler que les sommes estimées couvrir les besoins constituent les bénéfices nets, ce qui signifie qu'ils excluent tous les coûts associés à la gestion des programmes. On devrait prévoir une marge pour évaluer leurs coûts opérationnels.
Tableau 25 : Estimations des coûts de l’option évolutive
Type du programme de filet social Valeur
Travaux publics accordant un salaire minimum à tous les sans emploi(*) Bénéfice égal. à 100 jours ouvrables pour 15-24 ans au salaire min. en million francs CFA 4 140,3 Bénéfice égal. à 100 jours ouvrables pour 25-39 ans au salaire min., en million francs CFA 3 132,9
Coût Total Indicatif Annuel, en million francs CFA 7 273,2 Coût Total Indicatif Annuel, en % du PIB (2009, nominal) 0,17%
Travaux publics, accordant 2/3 du salaire minimum à tous les sans emploi(*) Bénéfice égal. à 100 jours ouvrables pour 15-24 ans au 2/3 du salaire min. (1), en million francs CFA 2 760,2 Bénéfice égal. à 100 jours ouvrables pour 25-39 ans au 2/3 du salaire min. (1), en million francs CFA 2 088,6
Coût Total Indicatif Annuel, en million francs CFA 4 848,8 Coût Total Indicatif Annuel, en % du PIB (2009, nominal) 0,12%
Transferts Monétaires Conditionnels (bourses d’études)(*) Nombre de mères bénéficiaires 50 000 Avantage annuel de la bourse d’études (sur une base de 10 mois), en francs CFA 50 000
Coût Total Indicatif Annuel, en million francs CFA 2 500,0 Coût Total Indicatif Annuel, en % du PIB (2009, nominal) 0,06%
Programmes de cantines scolaires, ciblant tous les enfants des zones pauvres (**) Coût Total Indicatif Annuel, en million francs CFA 7 100,0 Coût Total Indicatif Annuel, en % du PIB (2009, nominal) 0,20%
Nutrition (*) Coût moyen/personne/an, en francs CFA 12 000 Nombre de nouveaux bénéficiaires 500 000
Coût Total Indicatif Annuel, en million francs CFA 6 000,0 Coût Total Indicatif Annuel, en % du PIB (2009, nominal) 0,20%
(1) Une révision législative est peut-être nécessaire, si les travailleurs des chantiers publics de l’État doivent être payés en dessous du salaire minimum.
Sources : (*) Estimations du Staff ; (**) Bibi et coll. 2009.
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188. La troisième option serait une approche plus agressive pour l'allégement du fardeau de la pauvreté à travers des programmes à l’échelle nationale. Les avantages évidents de cette approche, seraient de confronter la pauvreté d’une façon significative. Les défis sont nombreux et considérables, y compris le financement et les questions fiduciaires (Encadré 13). En général, cette option n'est pas réaliste et augmente le besoin pour un meilleur programme de filets sociaux mieux ciblé qui atteint au moins une partie des plus pauvres.
Encadré 13 : Les questions fiduciaires liées aux dépenses gérées par le gouvernement
Tandis que le gouvernement a évidemment réalisé de grandes avancées dans le renforcement de sa gestion Financière publique, d’importants défis restent à présent. Certains de ces risques sont mis en évidence ci-dessous.
Les contraintes de dépenses dans la communication restent considérables (Encadré 3). Cette situation rendrait difficile de faire le suivi des dépenses et d’évaluer les programmes.
Le système de contrôle interne est faible. Tandis que la plupart des ministères ont une unité d'inspection responsable du contrôle interne, l'unité d'inspection du ministère des Finances (Inspection des Finances) a un plus large mandat pour contrôler toutes les institutions publiques bénéficiant de fonds publics. Cette fonction chevauche avec celle du « Contrôle général des services publics » (CGSP) créé en 2000. En principe, ces unités contrôlent et surveillent les différents aspects de mise en œuvre budgétaire (administratif, financier, conformité etc.). En pratique, leurs mandats ont tendance à se chevaucher et elles sont insuffisamment financées par rapport à leurs activités, limitant ainsi leur efficacité. De plus, la coordination entre elles et avec d'autres unités de contrôle reste faible. Les rapports finaux de l'Inspection des Finances et du CGSP sont transmis au ministère des Finances, au Cabinet du Premier Ministre et à la Présidence. Le Cabinet du Premier Ministre est responsable de l'exigence de la mise en œuvre des recommandations des rapports des structures d’audit. L'exécution des recommandations semble inégale. En plus, chaque ministère a sa propre unité de commande (par exemple, l'Inspection des Affaires sociales au MDSSPA). En théorie, le contrôle interne des mécanismes de protection sociale devrait être assuré par les différentes structures des services nationaux, régionaux et sous-régionaux chargés de sa mise en œuvre.
Les contrôles externes restent limités (moins de 50 % des ressources de l'État sont vérifiées en 2005). Le contrôle externe est exercé par deux institutions : l'Institution Suprême d'audit, (Section des Comptes de la Cour Suprême ou SCCS) ; et le Bureau de Vérificateur général ou BVG). Le BVG, créé en 2005, est censé être une administration autonome. L'institution est mieux dotée que la SCCS et bénéficie d'un peu d'assistance externe. Cependant, en raison d'une définition légale peu claire, sa position vis-à-vis d'autres unités de commande est ambiguë, ce qui donne lieu à quelques interrogations sur son mandat, le statut de ses inspecteurs et la valeur légale de ses rapports. Les contraintes de compétence limitent le nombre d'audits exécutés par la SCCS, qui se contente que de l'audit des projets financés par les institutions des Nations Unies, de la décharge du budget de l'État et de l'audit des partis politiques profitant de l'assistance de l’État.
La surveillance législative est minimale, puisque le suivi des recommandations d'audit par la branche Législative n'est pas encore organisé. La législature est, cependant, plus concentrée sur la préparation budgétaire et se préoccupe excessivement de la loi budgétaire proposée, y compris des politiques et les perspectives à moyen terme du budget.
Le suivi/évaluation des Programmes reste très insuffisant et ne peut pas ainsi informer les décisions des allocations du gouvernement. Cela est du coup moins étonnant, étant données les faiblesses de communication mentionnées ci-dessus. Aussi, partout où les programmes sociaux d'aide sont concernés, l'absence de ciblage en faveur des décisions personnelles d’octroi d’allocations rend les mécanismes de suivi/évaluation superflus.
La preuve anecdotique soutient ce diagnostic. Les rapports informels par rapport à quelques programmes de distribution alimentaires aussi bien que des banques de céréales suggèrent que les contrôles sont très faibles et que la responsabilité pour l'utilisation des fonds est insignifiante. Le MSDPPA n’a informé d'aucun rapport de contrôle effectué sur les allocations. Cette situation a aussi été documentée dans des études non publiées sur l’éducation et le secteur de la santé [CEDREF, 2006 ; Bah, 2007]. D’autres évidences anecdotiques des rapports précédents [Pereznieto et Diallo, 2008 ; Bibi et coll., 2009] soulignent les obligations du MSSDPA pour annoncer et évaluer ses
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programmes. En pratique, cependant, le manque de mécanismes de S&E mis en place pour fournir la preuve quant aux approches les plus efficientes et orientées vers le système de résultats pour la réalisation d’une protection sociale effective, pour qu'il n'y ait plus de difficulté à se faire édifier soi même de l'impact des programmes de protection sociaux déjà en place et de la manière dont ils doivent être améliorés.
Le faible environnement de responsabilité et de capacité limitée des institutions de contrôle soulève des questions par rapport à la capacité du gouvernement à faire exécuter les programmes à grande échelle en faveur des bénéficiaires individuels. Puisque le nombre de transactions entre le gouvernement central et les ultimes bénéficiaires se multiplie, autant se développent donc les risques fiduciaires tel que documentés dans d'autres secteurs sociaux.
Source : Estimations des Auteurs.
B. Options d’augmenter les budgets des filets sociaux
189. Le Gouvernement du Mali peut, fondamentalement, considérer quatre options ou combinaisons d'options pour les augmentations budgétaires des filets sociaux : i) redistributions des dépense ; ii) taxation accrue ; iii) financement accru des bailleurs ; et iv) emprunt (non-concessionnel). Le Tableau 26 montre une brève vue d'ensemble de ces options de financement, leurs avantages et défis et cette section se concentrera particulièrement sur les trois premières options.
Tableau 26 : Options pour les augmentations budgétaires des filets sociaux : Avantages et Désavantages
Méthodes de Financement Avantages Défis
Réallocation des dépenses
Finance des programmes dans des contraintes budgétaires
Augmente la productivité complète des dépenses gouvernementales
Plus d’efficacité acquise avec les coupures des dépenses improductives
Faisable à court terme sur la base à petite échelle particulièrement si « des fruits bas s'accrochant » peut être identifié pour des coupes
Aucun fonds additionnel pour le budget Selon les montants à rendre disponibles,
ces options pourraient exiger un engagement significatif du gouvernement pour exécuter le compromis
Peut être difficile à exécuter si des réallocations à grande échelle sont nécessaires – cette option exigerait une analyse détaillée des programmes de dépenses publics et un engagement à moyen terme par le gouvernement
Taxation accrue Peut être plus viable que d'autres options
A besoin de réussir une gestion fiscale améliorée
Fournir le financement garanti à court terme
Peut avoir un effet distributif répété
Les coûts économiques - peuvent avoir des effets directs et indirects sur l'économie, ce qui pourrait nuire à la croissance économique et inévitablement, les pauvres ; a besoin d’une analyse de l’incidence fiscale
Retour limité étant donnée l’étroitesse de la base fiscale du Mali et les faibles revenus au ratio du PIB (par exemple, augmentation de 10 % des déclarations de retours de taxes = 0,9 % du PIB
Politiquement impopulaire Financement par les bailleurs
Financement concessionnel ou subventions
Croissance de l’enveloppe globale
Une assistance budgétaire exigée pour une utilisation plus flexible des fonds
Refinancements cycliques Les problèmes de coordination des
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bailleurs A besoin d’une augmentation
considérable d’une nouvelle assistance budgétaire – sur la base des projections de 2010, l'assistance budgétaire (prêts et subventions) atteindraient seulement 2,9 % du PIB
A besoin d'un engagement consistant et durable des bailleurs vers l'harmonisation et la continuité des programmes à une échelle graduels ou plus grands
Emprunts N'est plus une dure contrainte - commencé en 2008 conformément aux objectifs de développement de l’UEMOA
Finance l'expansion provisoire des programmes pendant la crise
Moins de dépendance aux bailleurs
La difficile gestion (vécue en 2008) - la disparité des devises dans le bilan
L’important fardeau des services de la dette ; l'impact de la permanence de la dette sur la croissance - peuvent mettre le Mali en danger de non solvabilité vis à vis des dettes
Plus cher qu’un financement concessionnel
Source : Estimation du Staff. Adapté de Grosh et coll., 2008.
Option 1 : Réallocation des dépenses
190. Cette section se concentre sur l’option de la « réallocation des dépense » et sur les tentatives d'identifier et d’évaluer les sources de revenus fiscales qui pourraient soutenir les programmes de filets sociaux au Mali. Plusieurs options de politique sont ouvertes aux autorités afin de vaincre la pauvreté, mais, en partie à cause des implications de leurs ressources gestionnaires et financières, ils butent à des compromis. Le Gouvernement du Mali, tandis qu’engagé dans la protection sociale, doit réfléchir sur le compromis possible pour la croissance à long terme et la réduction de la pauvreté présentes dans des arbitrages financiers au sein des différents programmes et politiques. Cette section, cependant, ne discutera pas du principal compromis de politique en soi, mais elle se concentre plutôt sur la possibilité de savoir si des recettes fiscales seraient disponibles à travers la redistribution de certaines dépenses sélectives dans les programmes existants, à savoir i) dépenses des secteurs sociaux ; et ii) la situation fiscale globale. L'Annexe 6 fournit un examen plus détaillé des options de redistribution des dépenses.
Tableau 27 : La composition fonctionnelle des dépenses publiques à l’aide de la méthodologie PRSP, 2002-2008 (% du PIB)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
En pourcentage du PIB réelles réelles réelles réelles réelles réelles réelles (prov)
DÉPENSES DANS LES SECTEURS SOCIAUX
5,8 5,8 7,0 6,8 7,5 7,8 7,1
Éducation de base 2,4 2,5 3,2 2,9 3,5 3,8 3,4 Éducation secondaire et scientifique plus élevée
1,2 1,2 1,1 1,1 1,2 1,2 1,1
Santé 1,6 1,4 1,6 1,7 2,0 1,8 1,8 D’autres secteurs sociaux 0,6 0,7 1,1 1,1 0,8 1,0 0,8
D’AUTRES DEPENSES 21,0 19,5 18,1 21,0 19,3 18,7 18,5 Autorités publiques & administration générale
2,4 2,7 2,6 3,2 3,3 3,2 3,2
Diplomatie et affaires étrangères 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 1,1 0,5
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Défense nationale et sécurité intérieure 2,1 2,1 2,1 2,2 2,1 2,2 1,9 Culture, jeunesse et sports 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 Emploi 0,0 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 Agriculture 3,9 2,7 2,8 4,1 3,0 2,8 3,3 Mines, ressources d’eau et de l’industrie 1,0 0,8 0,6 1,0 1,3 1,3 1,8 Planification et des Travaux publics 3,0 3,3 2,4 3,1 2,9 2,5 3,0 Transport 0,5 0,2 0,7 0,3 0,3 0,3 0,4 Communication 0,2 0,4 0,5 0,3 0,3 0,3 0,3 Dettes intérieures 0,4 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 Dettes extérieures 2,6 1,7 1,4 2,1 1,3 0,7 0,9 Intérêt sur les dettes extérieures 0,0 0,0 0,4 0,6 0,4 0,3 0,3 Fonds non alloués 4,3 4,4 3,8 3,0 3,1 3,1 2,0 Total 26,8 25,3 25,1 27,8 26,8 26,5 25,6
Source : Gouvernement du Mali, ministère des Finances.
Dépenses dans les secteurs sociaux
191. Comme déjà dit au chapitre III, dans les DSRP du gouvernement, le « secteur social » se réfère à l’ « éducation », la « santé » et à d’ « autres secteurs sociaux ». En 2009, les dépenses totales dans les secteurs sociaux étaient autour de 7,1 % du PIB, ce qui incluait 4,5 % du PIB dans l'éducation, 1,8 % dans la santé et 0,8 % dans d'autres secteurs sociaux (voir le Tableau 27). En jetant un regard sur les dépenses du secteur social (spécifiquement la santé et l'éducation) en vue d’y trouver des poches fiscales suscite des interrogations : quel pourcentage des ressources publiques doit aller aux programmes de filets sociaux au détriment de la santé et de l'éducation et comment se porte le niveau des ressources des programmes SSN comparé aux engagements de politique du gouvernement de protéger les pauvres et les vulnérables, particulièrement dans le contexte de la crise économique. En général, une importante proportion des dépenses classées comme étant des dépenses sociales ne semble pas être destinée aux pauvres, cependant un certain espace fiscal pourrait être créé en réorientant une partie de ces dépenses vers des programmes de filets sociaux en faveur des pauvres.
192. Bien que les dépenses de santé aient plus que doublé en termes nominaux entre 2002 et 2009, étant donnée la croissance démographique, les dépenses sont sous pression et doivent être dirigées vers des programmes pro-pauvres. Les dépenses de santé publique étaient autour de 1,8 % du PIB en 2008, ce qui était environ trois fois la somme dépensée dans les programmes de filets sociaux et environ 25-30 % provenaient de financements externes. Bien qu'il n'y ait aucune analyse d’incidences, il est évident qu’une grande partie de ces dépenses profite aux non-pauvres : seulement 17 % des plus pauvres (soit 20 % de la population au Mali) utilisent le système de santé publique (par opposition à d'autres fournisseurs). L'extrapolation de ces nombres signifierait que la dépense de santé servirait seulement environ 240,000 personnes des 1,4 millions dans le quintile des plus pauvres. Les dépenses dans la santé sont de 5-6 dollars EU par personne, ce qui est bien en-dessous des 15 dollars EU par personne recommandés par la Banque mondiale. Cependant, les dépenses dans la santé publique pourraient être réorientées vers des programmes explicitement pro-pauvres, tells que les programmes de nutrition couverts à travers le SSN. Par exemple, sur la base des coûts des programmes de nutrition discutés dans la section précédente, une augmentation de programmes de nutrition à 500,000 autres bénéficiaires serait dans l'ordre de 6 milliards francs CFA, soit environ 9 % du budget de santé en 2008.
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193. Au cours des récentes années, les dépenses publiques dans l'éducation ont aussi considérablement augmenté et en pourcentage du PIB, mais elles sont fortement dirigées vers la population la plus instruite. Les dépenses dans l’éducation ont atteint environ 5 % du PIB en 2008, soit plus de huit fois les montants dépensés dans le SSN. Cette tendance montre que le gouvernement a placé l'éducation carrément en priorité, au cœur de sa stratégie pour réduire la pauvreté. Une part croissante des dépenses est financée par l'assistance externe, s'élevant à environ un tiers des dépenses totales pour la période 2004-2008. Cependant, comme discuté plutôt, l'accès à l'éducation reste globalement inégal au Mali. Le genre, l'emplacement et particulièrement le niveau de vie expliquent les inégalités. Selon la récente révision du secteur (RSN), les dépenses publiques dans éducation sont fortement favorables au plus riche quintile et elles favorisent l'urbain au détriment de la population rurale et les garçons plus que les filles. Les 10 % des enfants les plus instruits absorbent 50 % des ressources publiques et un total de 16,3 % des dépenses publiques sont affectées aux deux premiers cycles, constituant 66,5 % de la cohorte scolaire. Sur la base des informations disponibles, le coût d'inscription de tous les enfants incultes dans les Quintile 1 et 2 serait pratiquement autour de 24 milliards francs CFA correspondant à environ 19 % du budget de l’éducation de 2008, soit environ 0,6 % du PIB, qui est en fait l'équivalent des dépenses du SSNS en 2008. L'analyse du profil de pauvreté et le RSN suggèrent que les dépenses dans l’éducation doivent devenir pro-pauvres. La restructuration des dépenses en faveur de l’amélioration de la prestation de l’éducation n'est pas assez. La demande pour l'éducation doit aussi être soutenue. Pour inciter la demande pour l’éducation, le SSN doit, pour accroitre le revenu des parents, par exemple, adopter des transferts monétaires ou en nature et les programmes de soutien à l'inscription à l'école pourraient être importants.
194. Finalement environ 1 % du PIB est dépensé dans les « autres secteurs sociaux » qui couvrent une gamme de petits programmes que l'on ne peut pas considérer comme relevant des filets sociaux sur la base de la définition utilisée dans ce rapport. Les dépenses dans les « autres secteurs sociaux » incluent principalement : i) le Fonds de retraite (un régime contributif) (0,6 % du PIB) ; et ii) la ligne budgétaire appelée filet social (0,3 % du PIB). Le filet social couvre une gamme de programmes tels que les subventions de logement, des activités génératrices de revenus (la Banque malienne de solidarité), le budget du MDSSPA et le Fonds de solidarité nationale (FNS). Globalement, une proportion significative de ces dépenses ne semble pas être destine aux pauvres. Le fonds de retraite est un régime contributif pour les salariés dans le secteur formel. L’une des plus larges composantes du filet social est le programme des logements sociaux (0,1 % du PIB) qui n'est pas destine aux pauvres non plus parce que leurs bénéficiaires cibles sont des acheteurs de maison avec des revenus. D'autres dépenses incluent celles dans les articles divers ; ce qui suggère une certaine efficacité, effectivité ou équité limitées, des pratiques de ciblage peu claires ou des coûts administratifs élevés. Par exemple, il y a une possibilité pour réattribuer les dépenses du filet social, en réaffectant une partie significative « des dépenses communes » et bloquer les assignations en termes nominaux au programme de subvention des logements sociaux. Les ressources disponibles pourraient s'étendre jusqu'à 4-5 milliards francs CFA, soit environ 0,1 % du PIB, l'équivalent de la moitié du coût évalué des transferts pour amener les enfants urbains de moins de 14 ans au seuil de pauvreté (voir l'Annexe 6). D'autre part, les ressources budgétaires totales gérées par le MDSSPA restent très limitées (environ 0,4 % du PIB). Néanmoins, entre 30 et 40 % de ce budget sont consacrés aux dépenses pour l'administration et les ressources restantes vont à un certain nombre d'activités, y compris le renforcement des communautés locales, la communication et les transferts monétaires ou en nature aux associations et individus. Bien que le budget du ministère soit très petit et
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lourdement dépendant de financement externe, une partie considérable de ses allocations dans le filet social est consacrée à des activités non spécifiées. Donc, une certaine possibilité de réaliser d’efficacité et d’amélioration du ciblage dans la gestion des ressources domestiques par le MDSSPA, existe, bien que cela ne puisse pas libérer plus de 0,01-0,02 % du PIB, ce qui resterait considérablement insuffisant comparé aux besoins de dépenses du filet social.
Situation fiscale globale
195. La révision des dépenses publiques (actuelles et capitales) fournit aussi une certaine possibilité de financement pour le SSN. Les dépenses actuelles s’élevaient à environ 13 % du PIB de 2002 à 2006 mais ont lentement commence à décliner après 2005 pour tomber à 11,7 % en 2008. Bien que la révision des dépenses publiques soit au-delà du champ d’intervention de ce rapport, au sein des dépenses actuelles, les Biens et services (G&S) nécessitent un examen attentif pour déterminer les acquis d'efficacité dans cette catégorie budgétaire tout en procédant avec une coupure des dépenses improductives. En plus, un examen détaillé des dépenses d'investissement (entre 9 et 11 % du PIB) pourrait aussi identifier les programmes des projets à faibles rendements et procéder à leur fermeture. Néanmoins, tout en adoptant une politique fiscale prudente, si le gouvernement est vraiment déterminer à développer un système SSN efficace, il y existe la possibilité d’augmenter le financement du budget général SSN.
Option 2 : Taxation accrue
196. Comme précédemment mentionné, l’étroite base des revenus domestiques du Mali est vulnérable aux chocs. Les projections montrées dans le Tableau 28 sont basées sur une croissance soutenue du PIB - bien qu'étant en dessous des objectifs PRSP - et un puissant rétablissement des revenus du Mali. Cependant, seulement en 2010 le revenu domestique du Mali surpasserait les niveaux de 2005 en pourcentage du PIB. La volatilité fiscale serait positive pendant cette période (2009-2010, les prévisions ont montré que les rentrées d’impôts ont connu une croissance supérieure à celle du PIB de 10 %), ce qui indiquerait de puissants acquis d'efficacité dans la gestion des revenus et/ou une percée continue dans le secteur extractif. Par comparaison, en moyenne entre 2006 et 2008, les augmentations de la perception des impôts étaient en dessous de la croissance du PIB de 1 %.
Tableau 28 : Budget de l’État central en % du PIB
2005 2006 2007 2008 2009 (est.)
2010 (proj.)
Revenu total 17,9 17,3 16,6 15,5 16,7 18,3
Subventions 4,1 5,0 4,7 3,4 5,0 4,4
Dépenses totales et endettement net 25,2 24,9 24,7 21,2 23,8 22,2
Balance globale (ordre de paiement, hors subventions) -7,3 -7,6 -8,1 -5,6 -9,1 -6,8
Financement externe (prêts, revenu net) 4,2 5,1 2,9 2,1 3,9 3,5
Source : FMI
197. Sous un scénario de croissance économique soutenue, on ne devrait pas s'attendre à une augmentation du revenu domestique du Mali avant de créer un espace fiscal considérable. De nouveaux programmes au Mali seront probablement financés à partir d’une combinaison de ces sources : (a) financement externe supplémentaire ; (b) compromis entre programmes de dépenses ; (c) plus d'efficacité dans la gestion des dépenses.
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198. Le comité multisectoriel responsable de l'élaboration du nouveau Plan d'action de protection sociale 2010-2014, appelle à une augmentation substantielle du budget alloué à la protection sociale par une diversification des sources de financement suggèrent i) mise en place d'un système fiscal ciblé (par exemple, sur les communications de téléphone portable, le transport, etc.) courant 2010 ; ii) augmentation de la part de financement des bailleurs allouée à protection sociale ; et iii) assurance d’une contribution financière régulière à la protection sociale de la part des autorités décentralisées [MDSSPA, 2009b].
199. Bien sûr, n'importe quel nouvel impôt ne deviendrait pas un fardeau supplémentaire pour les plus pauvres que la taxation cherche d’ailleurs à protéger. Le HEA, récemment conduit dans la Région Sikasso a révélé que le paiement des impôts étaient un fardeau majeur pour certains des ménages les plus pauvres tant en termes de somme d'argent qu’ils doivent payer, mais aussi qu’en termes de stratégies d’adaptation qu’ils sont contraints d'observer afin de réunir le montant qu’ils doivent payer [Cipryk, 2010]. Beaucoup de pays, développés et en voie de développement, exemptent les ménages les plus pauvres de payer des impôts. L'exonération d'impôt pour les plus pauvres pourrait en réalité être une mesure utile pour soutenir la consommation des pauvres ménages. Mais bien sûr, cela pose de nouveau la question de la capacité de ciblage.
Option 3 : Financement par les bailleurs
200. Malgré une régression de l’aide étrangère (prêts et subventions) de 8,3 % en 2005 du PIB et de 5,5 % en 2008, il est probable que le Mali restera dépendant des ressources externes dans le moyen terme. En moyenne, le financement externe a fourni environ un tiers des ressources publiques totales au cours des quatre dernières années (de plus, tel qu’indiqué dans les sections précédentes, certaines des aides étrangères ne sont pas enregistrées par le budget ou le BOP). Cette proportion semble conforme aux proportions dans des pays semblables. Basée sur des projections du FMI, la tendance reprendrait de nouveau en 2009 et 2010.
201. L'intérêt dans la programmation de la protection sociale commence à augmenter au sein de la communauté des bailleurs. La Banque mondiale et l'UNICEF ont commencé à travailler étroitement avec le Gouvernement du Mali en vue de soutenir le développement de la protection sociale dans le pays - un certain nombre d'études dans ce secteur émergent ont été soutenues depuis 2008 ; une assistance financière pour l'organisation d'un forum de protection sociale a été accordée tout comme une assistance technique pour la révision du plan d'action de protection sociale, etc. Le financement du mécanisme d’aide alimentaire de la Commission européenne pour un programme de transfert liquide démontre l'intérêt tangible et l’assistance certaine en faveur de ce secteur émergent. Les principaux bailleurs présents au Mali ont récemment adopté la Stratégie commune d’assistance Pays ou SCAP qui vise à assurer une stratégie de financement cohérente du GPRSP. Le CRSP ne fait aucune mention du filet social et se réfère seulement aux instruments de protection sociale contributifs pour améliorer l'accès aux services de santé. Cela peut probablement s’expliquer par le fait que le document a été écrit avant les récentes montées d’intérêt en faveur des filets sociaux pour répondre aux effets consécutifs de la crise alimentaire.
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202. Les questions avec le financement externe incluent le fait que les aides externes dominent à présent les projets par opposition au soutien budgétaire. Cette proportion aura tendance à fragmenter l’aide, ce qui va rendre plus difficile de faire des prévisions des réformes du secteur dans tout secteur en grande partie dominé par l'aide étrangère. En plus, la part de subventions et de prêts en faveur du projet comme total du financement externe a augmenté au cours des années passées. En 2005, ils ont constitué 59 % de financement total externe contre 65 % projetés en 2009.
203. Une autre préoccupation avec le financement externe est liée aux faibles niveaux de décaissements. De 2002 à 2006, les décaissements des fonds externes correspondaient à environ 65 % des sommes prévues et les contributions domestiques décaissées ont représenté 85 % des ressources prévues. Les contraintes liées au financement des bailleurs ont été enregistrées par l'exercice du PEFA, ce qui a évalué les pratiques des bailleurs à la note D, reflétant la faible prévisibilité, l’insuffisante information financière pour la budgétisation et le rapportage aussi bien que l'utilisation limitée des procédures nationales.
204. Tandis que le financement des bailleurs pourrait être plus disponible dans l'avenir avec la fin progressive de la récession dans les pays industrialisés, il demeure malgré tout volatile. Le financement des bailleurs est fortement vulnérable aux cycles des l'affaires. En conséquence, l'imprévisibilité de financement externe peut augmenter dans les prochaines années. Cette volatilité peut, plus tard, aggraver l'approche alternance de coups de frein et d’accélération consécutive à des financements imprévisibles.
C. Résumé des conclusions
205. A court terme, le gouvernement doit assurer que les dépenses des filets sociaux sont gardées au moins à leurs niveaux actuels (autour de 0,5 pourcent du PIB). Pour ramener ce financement sur une base plus durable, les solutions suivantes peuvent être envisages : i) établir une classification rigoureuse des dépenses de protection sociale et une liste complète des programmes de filet social ; ii) déterminer l’enveloppe globale du budget du gouvernement pour les filets sociaux et rendre adéquate la totale provision chaque année du budget ; et iii) chercher à obtenir le financement pour les filets sociaux sur une base de soutien à la stratégie de réduction de la pauvreté gouvernementale (c'est-à-dire, le PRSC de IDA, aides budgétaires des partenaires externes).
206. À moyen terme, le gouvernement peut envisager quatre options ou combinaisons d'options pour l’augmentation des budgets des filets sociaux : i) redistributions des dépenses ; ii) taxation accrue ; iii) financement accru des bailleurs ; et iv) emprunt. Parmi ces options, la taxation accrue peut être une façon durable de garantir le financement pour le SSN et peut avoir des effets de redistribution positifs. Cependant, sous un scénario de croissance économique soutenue, on ne devrait pas s'attendre à l'augmentation du revenu domestique du Mali pour créer un espace fiscal considérable. Donc, puisque les revenus ne pourront pas créer un espace fiscal substantiel et étant données les contraintes budgétaires, de nouveaux programmes de filets sociaux au Mali peuvent être financés à partir de toute combinaison des sources suivantes : (a) redistributions entre programmes de dépenses ; (b) plus d'efficacité dans la gestion des dépenses publiques ; et (c) le financement externe supplémentaire des bailleurs et les emprunts externes).
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207. Réallocation des dépenses : La redistribution des dépenses semble être une option effective pour augmenter les ressources budgétaires du SSN. Parmi ces redistributions nous pouvons considérer : i) dépenses d'examen dans les « autres secteurs sociaux » ; et ii) dépenses de réexpédition en santé et en éducation en faveur des programmes pro-pauvres
• Actuellement, les dépenses dans les « autres secteurs sociaux » sont équivalentes à environ 1 % du PIB par an pour 2002-2008. Cependant, puisque la plupart des programmes classés dans cette catégorie ne semblent pas fournir des filets sociaux destines aux pauvres et aux vulnérables, un certain espace fiscal pourrait être créé en réorientant une partie de ces dépenses vers des programmes de filets sociaux destinés aux pauvres. Par exemple, au sein de ces dépenses, l’une des plus grandes composantes des filets sociaux, est le programme de logement (absorbant entre 30-50 % du filet social), qui n'est pas destiné aux pauvres. De plus, le filet social du MDSSPA n'est pas qualifiée comme des filets sociaux comme définis plus tôt dans ce rapport. Donc, un certain espace fiscal pourrait être attribué par des redistributions sous les filets sociaux comme le gel des subventions de logement aux niveaux de 2008 en termes réels et les charges communes de réattribution pourraient rapporter environ 0,1 % du PIB. Supposer un gain d’efficacité de 20 % dans le MDSSPA rapporterait aussi 0,03 % supplémentaires du PIB. Toujours insuffisantes, ces économies s'élevant à environ 0,2 % du PIB pourraient contribuer à fournir un peu de contribution aux programmes de filets sociaux ciblés.
En jetant un regard aux dépenses du secteur social (spécifiquement dans la santé et dans l’éducation correspondant à 6,3 % du PIB en 2008) on se rend compte qu’il y a possibilité de trouver un espace fiscal pour financer le SSN, particulièrement par la création de la synergie avec la santé et des politiques éducatives. A l'égard des dépenses de santé publique, elles pourraient être dirigées vers des programmes explicitement pro-pauvres, tells que des programmes de nutrition couverts par le SSN. Les dépenses dans l'éducation doivent aussi devenir pro-pauvres. A l'égard de l'éducation, tout en faisant la restructuration des dépenses vers l’approvisionnement de l’éducation, la demande en faveur de l’éducation doit aussi être soutenue par des transferts monétaires ou en nature et le soutien aux programmes d’inscription à l'école.
208. Gestion efficace des dépenses publiques : L'examen des dépenses publiques (courantes et d’investissements) fournit aussi une certaine disponibilité de financement du SSN. Particulièrement, tout en poursuivant une prudente politique fiscale, si le gouvernement est vraiment commis pour développer un système SSN efficace, il y a possibilité d’augmenter le financement du budget général du SSN.
209. Financement extérieur : Cela peut être réalisé par le financement de bailleurs ou par l'emprunt extérieur. Le financement des donateurs restera une source importante de financement pour le SSN à moyen terme particulièrement, puisque l'intérêt dans la programmation de protection sociale et des filets sociaux commence à augmenter au sein de la communauté des bailleurs pour répondre à la grande crise alimentaire occasionnée par la flambée des prix. Cependant, le financement des bailleurs reste volatile et est fortement susceptible aux cycles des activités. En conséquence, la volatilité de financement extérieure a le risque de plus tard aggraver l'approche alternance de coups de frein et d’accélérations consécutifs aux financements imprévisibles. L'emprunt extérieur est aussi une option pour financer le SSN. Cela a l'avantage de fournir un financement provisoire
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pour l'expansion des programmes pendant la crise et moins de dépendance aux soutiens des donateurs. Cependant, le poids de la dette et son impact suspendu au dessus de la croissance constituent les inconvénients qui peuvent propulser le Mali vers les risques de l’endettement non viable.
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CHAPITRE VI : RECOMMANDATIONS POUR UN SYSTÈME DE
FILETS SOCIAUX PLUS EFFICACES
L'analyse présentée dans les chapitres précédents mène à la conclusion que le système de filets sociaux existant est largement insuffisant pour répondre à la pauvreté et à la vulnérabilité généralisées au Mali. La couverture des programmes existants est limitée et l’échelle des interventions est réduite ; celles-ci son essentiellement conçues comme des programmes temporaires. L’analyse reconnaît néanmoins l'engagement du Mali à renforcer sa base de protection sociale et elle signale tout particulièrement le besoin de convertir les documents de politique actuels, basés sur quelques initiatives existantes, en un système de filets sociaux élargi, dans le cadre du processus d’expansion de la stratégie de protection sociale actuellement en cours. L'analyse de la pauvreté et des dépenses publiques suggère que les dépenses dans l'éducation et la santé doivent devenir pro-pauvres. Cependant, la restructuration des dépenses en faveur d’une amélioration de la prestation des services ne suffit pas. La demande d’éducation et de santé doit aussi être soutenue. Et les politiques universelles actuelles d’éducation et de santé doivent être complétées par des programmes ciblant les plus pauvres et les plus vulnérables, tels que les filets sociaux. La principale source de financement pour accroître le budget des filets sociaux et assurer leur soutenabilité est la réallocation des dépenses entre les filets sociaux existants et les programmes des autres secteurs sociaux. Un tel exercice exigera une vision stratégique claire, des preuves de l’efficience des programmes existants et un dialogue intersectoriel dynamique. Ce chapitre suggère quelques actions prioritaires pour le développement d’un système de filets sociaux plus efficace et plus efficient : i) renforcer le cadre stratégique, institutionnel et financier pour la conception, la mise en œuvre, la gestion, et le suivi et évaluation des programmes de filets sociaux, afin de créer une culture des choix politiques informés parmi les décideurs ; et ii) développer un plan pour améliorer l’efficacité du système de filets sociaux à travers une réforme des programmes existants et la conception de nouveaux programmes. Le développement d'un tel système exigera une étude plus approfondie de la faisabilité, de la couverture potentielle et des coûts aussi bien des programmes actuels et proposés. 210. Les résultats de ce rapport entraînent une série de recommandations pour la conception et la mise en place d’un système de filets sociaux capable de répondre aux besoins des pauvres au Mali. Les recommandations sont centrées sur les mesures concrètes nécessaires à la mise en place d’un système permanent de filets sociaux visant les besoins des pauvres chroniques et facile à renforcer en période de crise. Les actions prioritaires en vue du développement d’un système de filets sociaux plus efficace et plus efficient s’alignent sur deux axes principaux : i) renforcer le cadre stratégique et les structures institutionnelles, y compris le soutien financier et la soutenabilité, ainsi qu’un système de suivi et évaluation efficace ; et ii) améliorer l’efficacité du système de filets sociaux en réformant les programmes existants et en en concevant de nouveaux.
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A. Renforcer les cadres stratégique, institutionnel et financier de l’ensemble de la protection sociale, y compris les filets sociaux
Revoir le cadre stratégique d’ensemble de la protection sociale et définir le rôle des filets sociaux 211. Améliorer la politique de protection sociale pour inclure une stratégie complète accordant la priorité à une composante efficace de filets sociaux (transferts non contributifs). Là où une pauvreté récurrente affecte tous les coins d'un pays, il est crucial qu'une stratégie de protection sociale compréhensive soit développée, qui se porte tant sur les régimes contributifs que ceux non contributifs. Dans ce contexte, étant donnés les énormes besoins en santé et dans l’éducation, les instruments de protection sociale devraient directement contribuer au développement du capital humain. Par exemple, puisque presque la moitié de la population (46 %) a de 0 à 15 ans27
Encadré 14 : Principes de la protection sociale en faveur des enfants
, les besoins des enfants deviennent aigus en revoyant la stratégie de protection sociale (encadré 14). De plus, la composante de filet social (transferts non contributifs) de la politique de protection sociale devrait être renforcée et les instruments appropriés basés sur des besoins devraient être identifiés pour affronter la pauvreté tant chronique que transitoire.
Les principes suivants devraient être considérés dans la conception, l’exécution et l’évaluation des programmes de protection sociale infantile :
Éviter des impacts défavorables sur les enfants et réduire ou atténuer les risques sociaux et économiques qui affectent directement la vie des enfants.
Intervenir le plus tôt possible là où les enfants sont en danger, en vue de prévenir des déficiences irréversible ou une certaine affection.
Considérer les spécifiques risques liés à l’âge, le genre et les vulnérabilités des enfants tout le long du cycle de vie.
Atténuer les effets des chocs, de l'exclusion et de la pauvreté sur les familles tout en reconnaissant que les familles qui élèvent des enfants ont besoin de soutien pour garantir l’égalité des chances.
Faire une provision spéciale à atteindre les enfants qui sont particulièrement vulnérables et exclus, y compris les enfants sans affection parentale et ceux qui sont marginalisés dans leurs familles ou communautés en raison de leur genre, invalidité, appartenance ethnique, du VIH et du SIDA ou d'autres facteurs.
Considérer les mécanismes et la dynamique inter ménages qui peut affecter la façon dont les enfants sont accessibles, avec une attention particulière accordée à la balance des pouvoirs entre hommes et femmes au sein de la famille et de la communauté plus élargie.
Inclure les voix et opinions des enfants, de leurs tuteurs et de la jeunesse dans la compréhension et la conception des systèmes et programmes de protection sociale.
Source : DFID UK et coll. 2009.
212. Réviser le plan d'action de la protection sociale. Le plan d'action pour l'extension de la protection sociale doit fournir un cadre stratégique commun pour le développement des différents instruments de protection sociale : filets sociaux, sécurité sociale, services sociaux et politiques, législation et mesures de renforcement. Le nouveau plan d'action doit 27 En 2006, l’incidence de la pauvreté chez les enfants (moins de 18) était estimée à 50 pourcent contre 47
pourcent pour la population globale du pays [DNSI et UNICEF, 2008].
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clairement mettre les priorités pour les années à venir et se concentrer sur la fourniture réelle d'une aide sociale. La cohérence avec d'autres plans stratégiques de développement social – notamment le PRODESS – doit être améliorée. La révision du PRODESS en 2010 est une bonne occasion, et le Gouvernement, avec le soutien des partenaires au développement, a actuellement commencé à définir un plan d’action concret visant l’assurance sociale, les filets sociaux et des programmes générateurs de revenus.
213. Promouvoir les synergies et les économies d’échelle. Dans un contexte de ressources financières limitées, les synergies et économies à échelle doivent être vulgarisées entre les différents instruments de protection sociale et d'autres politiques sociales telles que l’éducation, la santé et l'emploi à l’aide d’approches conjointes de ciblage et des programmes de filets sociaux soutenant directement la demande en matière d’éducation et de santé.
214. Clarifier les objectifs du système de filets sociaux. Au sein de la stratégie globale de protection sociale, les objectifs de la composante « filets sociaux » sont : i) soutenir directement la consommation des populations chroniquement pauvres et vulnérables ; ii) assurer l'accès aux services sociaux de base aux populations pauvres et vulnérables en vue de promouvoir l'investissement humain ; et iii) fournir une assistance provisoire aux populations pauvres et vulnérables affectées par les chocs. Donc, au Mali, les principes prioritaires du système de filet social devraient être : i) assurer que les populations vivant chroniquement dans des conditions d’extrême pauvreté et de vulnérabilité reçoivent une assistance régulière et prévisible avec des programmes complémentaires afin de sortir du gouffre de la misère et rompre la chaîne de transmission inter générationnelle de la pauvreté ; ii) fournir un revenu provisoire aux groupes vulnérables en cas de chocs ; iii) accorder une attention particulière aux besoins des enfants vulnérables (nutrition, éducation et transferts monétaires conditionnels) et aux besoins des femmes pauvres et vulnérables (minimiser les impacts négatifs potentiels, optimiser les impacts positifs pour les femmes et l’égalité du genre) 28
215. Développer une vision partagée. Une vision nationale partagée d'un bon système de filet social est essentielle afin de pouvoir travailler en faveur d’un système efficace de filet social c'est-à-dire un système fait de plusieurs programmes, se complétant aussi bien que complétant d'autres politiques sociales publiques et conformes aux critères suivants [Grosh et coll., 2008] :
; et iv) faciliter l’accès des pauvres et vulnérables aux soins de santé de base.
Appropriés : personnalisés pour mieux convenir aux circonstances ;
Adéquats : couvrant divers groupes ayant besoin d'aide ;
Équitables : traitant les bénéficiaires d'une façon juste et équitable ;
Rentables : fonctionnant efficacement avec le minimum de ressources nécessaires
28 Les transferts alimentaires et les programmes de bourses scolaires constituent les seuls types de filet
social en place au Mali et clairement intégrant les aspects du genre. Dans les programmes FFW (nourriture pour travail), le PAM exige des Comités de Gestion Communaux à garantir que 50 % des femmes bénéficiaires sont – une figure qui pourrait graduellement s’accroitre à 70 % avant 2012. Le PAM aussi accorde un soutien prioritaire aux programmes des partenaires bases sur le FFW et le FSS qui visent à répondre aux besoins des femmes (ex. pour élever les capacités des populations dans la production agricole, dans les systèmes anti érosion et d’alphabétisation des femmes). Et les rations à emporter sont fournies en plus des repas scolaires afin d’encourager la fréquentation des filles.
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pour produire l'impact souhaité, mais suffisantes pour bien exécuter toutes les fonctions du programme ;
Compatibles avec les encouragements : non démotivantes (par exemple, participation des travailleurs) ;
Durables : poursuivis d’une façon équilibrée avec d'autres aspects des dépenses publiques et tant financièrement que politiquement durables ; et
Dynamiques : évolutifs dans le temps.
216. Établir un comité interministériel permanent pour la protection sociale. La protection sociale consiste en des questions inter ministérielles et sa supervision ne devrait pas être limitée au seul MDSSPA. Le Comité d’orientation stratégique de la protection sociale mise en place il y’a quelques années a concentré son travail sur les instruments de protection sociale contributifs et n'est pas aujourd'hui en grande partie fonctionnel. A l’opposé, deux ou trois autres comités interministériels ont été établis de manière ad hoc, pour des tâches spécifiques : le comité pour l'élaboration du nouveau plan d’action de protection sociale, le comité de pilotage pour la surveillance de la présente étude. Un Comité de protection sociale permanent serait responsable de revoir la stratégie de protection sociale, surveillerait/coordonnerait les diverses initiatives - des études, des projets pilotes, etc. - qui ont été engagées ou sont supposées l’être en 2010/2011 et d'assurer le dynamique dialogue intersectoriel nécessaire. Les mécanismes de la coordination inter et extra-ministérielle ont besoin d’être renforcés. Les raisons d’un impact limité des initiatives de protection sociale au Mali mettent en évidence la priorité d’assurer une consistance sectorielle entre les différents départements impliqués, tout comme le besoin de promouvoir l’impact des évaluations de politique et la preuve de la nécessité des décisions politiques.
217. Accord sur les actions prioritaires. Les différents documents stratégiques ont tendance à se référer au spectre entier des personnes dans le besoin, sans clairement situer les priorités. Les principaux documents de protection sociale mettent en évidence un intérêt sur les indigents (les personnes vivant dans la pauvreté chronique extrême), les handicapés et les personnes âgées, avec un moindre intérêt accordé aux enfants et aux femmes. Étant données les contraintes financières, il est nécessaire de convenir des priorités partagées si tout impact considérable quelconque constituait l’objectif à atteindre. Comme mentionné ci-dessus, il est recommandé d’accorder la priorité à l'investissement humain. Cela, avec la préoccupation d’investir dans les activités les plus efficientes, de suggérer donner la priorité aux actions qui soutiennent le développement de la petite enfance (Figure 15) 29
29 « Toutes choses restant par ailleurs égales, le taux de rendement d’un dollar investi lorsqu’une personne
est encore jeune est plus élevé que celui du même dollar investi à un âge plus avancé. Les fruits des investissements précoces sont récoltés sur une plus longue période que ceux des investissements effectués plus tard au cours du cycle de vie. De plus, comme les investissements précoces accroissent la productivité (diminuent les coûts) des investissements ultérieurs, le capital humain est synergétique. » [Carneiro et Heickman, 2003 :7].
.
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Figure 15 : Taux de rentabilité de l’investissement dans le capital humain fixant initialement des investissements égaux à travers tous les âges
Source : Carneiro et Heickman, 2003.
218. Clarifier les liens avec d'autres politiques. Les programmes de filets sociaux doivent agir en accord avec d'autres programmes de lutte contre la pauvreté, notamment, les programmes de marché du travail, les pensions, l'assurance maladie, des politiques pour assurer la stabilité macro-économique, le développement rural et la formation capitale humaine. Les filets sociaux sont typiquement utilisés pour compléter les interventions d’approvisionnement et combler là où d'autres politiques ne peuvent pas fournir des résultats suffisants à court terme. Au Mali, ils pourraient prouver particulièrement utiles d'assurer les dépenses dans l'éducation et en santé devenues pro-pauvres. Les complémentarités et synergies avec d'autres politiques sociales - la sécurité alimentaire, l'éducation, la santé, l'emploi, l'assurance maladie, etc. - doivent être faits afin de mieux comprendre les efforts coordonnés.
219. Se mettre d’accord sur une vision commune. Aujourd'hui le manque de langage et de vision commun pour des questions liées à la protection sociale est un problème majeur et rend le dialogue à travers ministériel difficile. Cela semble d'une façon cruciale important pour le Gouvernement malien pour inventer un glossaire de protection sociale commun à tous les ministères.
220. Synchroniser les cycles de planification stratégiques. Actuellement, les principaux documents stratégiques guidant le développement social suivent différents cycles de planification - par exemple, l’ODM planifié pour dix ans de 2006-2015, GPRSP 2007-2011, le PDS 2007-2012. LE PRODESS 2005-2009 a été prolongé à 2011 pour se conformer au GPRSP. Mais le nouveau plan d'action de protection sociale (PAN) est développé pour la période de 2010-2014. Cela va probablement rendre difficile la planification Ministérielle, avec le risque de voir les activités du PAN non adéquatement traduites dans les budgets (par exemple, MTEF du MDSSPA est informé par le PRODESS de 2008-2011). Cette multiplicité de documents stratégiques et le manque de synchronisation augmentent aussi la fréquence des consultations de planification stratégiques nécessaires.
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221. Synchroniser les cycles de financement des bailleurs et accroitre l'efficacité de l’aide. La dynamique coordination des bailleurs initiée en 2002 a abouti à la création d’un plan d'efficacité de l’aide en 2007 - conformément à la Déclaration de Paris - et à l'adoption du SCAP (Stratégie commune d’assistance du Pays) - conformément au Programme d’action d’Accra [la République du Mali, 2009]. Au sein d'autres mesures, le SCAP aspire à rendre conformes les cycles de financement du bailleur avec le cycle de GPRSP et proposer la mise en place d’un Secrétariat pour l'harmonisation de l’aide. Ces efforts vers un financement cohérent du GPRSP et une meilleure efficacité globale de d'aide et des réformes plus rapides, peuvent aussi soutenir la meilleure prévisibilité et fiabilité de financement externe alloué à la protection sociale.
Renforcer le cadre institutionnel de la protection sociale et des filets sociaux
222. Clarifier le rôle et les responsabilités des différentes institutions impliquées dans des filets sociaux. Une fois que le Cadre stratégique pour la protection sociale est défini et que des actions prioritaires pour les filets sociaux sont clarifiées, il y aura alors le besoin de se concentrer sur les structures institutionnelles. Dans ce contexte, les fonctions respectives des principales structures créées pour fournir l'aide sociale - particulièrement le DNPSES, la DNDS et le FNS au niveau central30
223. Définir les arrangements appropriés pour la mise en œuvre de nouveaux programmes de filets sociaux. Définir qui, à un niveau institutionnel, sera chargé de la conception, l’exécution et des opérations courantes d’un programme de transfert social est une étape cruciale dès l’adoption d’un programme de filet social. L’institution qui réunit les caractéristiques suivantes serait la meilleure pour gérer le programme [Samson et coll., 2006] : i) un engagement politique durable à la protection sociale ; ii) l’influence politique pour obtenir les ressources et défendre la nature prioritaire du programme ; et iii) la capacité institutionnelle de réaliser un programme à intensité administrative, y compris les filets sociaux. Cependant, il est souvent impossible de trouver toutes les trios qualités chez une même institution. Le choix de l’institution de gestion revient souvent au : ministère de développement social approprié (c.-à-d., le plus engagé) ; le ministère chargé des finances (ci.-à-d., le plus puissant) ; ou une agence à part qui est sous les ordres d’un comité de formé par les ministères apparenté (c.-à-d., réunissant engagement, influence et capacité). Une réaffectation des responsabilités au fil du temps est aussi possible tel que observé en Afrique du Sud (en allant des gouvernements provinciaux à une agence nationale de sécurité sociale), au Bangladesh (du ministère de la Protection sociale au ministère des Affaires de la femme et de l’enfant), en Namibie (du ministère du Travail au ministère de la Santé et des Services sociaux). En Inde, un système de partage de responsabilité est en place dans lequel le ministre du Travail supervise les pensions et Plan national de l’Allocation Familiale administre les subventions. Chacun de ces modèles présente des avantages comme des inconvénients et les arrangements institutionnels devront être renseignés par une revue des institutions pertinentes, l’objectif primordial du programme
- doivent être redéfinies pour éviter des écarts duplications et proposer une structure plus efficiente. Les rôles et responsabilités des structures décentralisées fournissant de l'aide sociale doivent aussi être clarifiés, aussi bien que des mécanismes de coordination avec les divers secteurs ministériels. Bien sûr, la définition de toute nouvelle responsabilité devra être reflétée dans les assignations budgétaires.
30 Par exemple, l’UNICEF a proposé la DNPSES et le MDSSPA comme Co-coordinateurs du projet de
transferts en espèces envisagé. De nos jours, le travail de cette unité (dons des talents ou compétences de son staff) s’est concentré sur des régimes contributifs. Et l’on pourrait se défendre pour dire que la DNDS est la Direction actuelle responsable de la prestation de l’aide sociale au Mali, ou même le FNS.
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(ex., réduction de la pauvreté contre éducation), et par la vision à plus long terme de la protection sociale au Mali.
224. Garantir la séparation des fonctions. Un programme institutionnalisé ne veut pas dire que toutes les fonctions seront menées par une seule institutionnelle nationale ou par seulement les institutions nationales. La clé à une conception et une mise en œuvre réussies est de déléguer la responsabilité de chaque fonction à l’institution formelle ou non-formelle pour laquelle elle est l’activité centrale, et d’établir des mécanismes de contrôle forts. Par exemple, le transfert d’argent est l’activité principale des banques et traditionnellement, c’est le rôle de la société civile de veiller à ce que les droits des personnes sont respectés. Une telle stratégie de mise en œuvre (accompagnée d’une conception appropriée) contribuera à minimiser les risques fiduciaires et de corruption qui demeurent une préoccupation majeure pour l’efficacité de l’aide [République du Mali, 2009].
225. Appuyer le renforcement des capacités. Le concept de filet social comme investissement social nécessaire (régulier et prédictible) est largement nouveau au Mali. Les efforts de conscientisation et la formation sont nécessaires au niveau tant national que local. D’autres initiatives peuvent être utiles pour augmenter la compréhension, les intérêts et les capacités en matière de filets sociaux et de protection sociale en général – par exemple, formation sur le tas, voyages d’études.
226. Rester plus proches des autorités locales pour une mise en œuvre effective des politiques nationales. Ces dernières années, les efforts de développer une protection sociale et des programmes d'aide sociaux concentrés principalement sur le développement de documents de politique au niveau central - parfois sans attentivement considérer les réalités de terrain, les coûts et défis de mise en œuvre. En plus, l'engagement des autorités décentralisées dans la formulation de politique n'a pas été optimal. Tandis que l'on s'attend à ce que les autorités locales prennent quelques responsabilités dans la prestation de l'aide sociale, il n'y a aucune ressource financière suffisante allouée pour former le personnel des autorités locales et renforcer les capacités institutionnelles aux niveaux tant centraux que régionaux.
227. Explorer davantage le rôle des ONG et du secteur privé dans la prestation des services de filets sociaux. Les capacités des autorités gouvernementales et locales restent quelque peu limitées sur le terrain, particulièrement dans les zones éloignées qui sont cependant le plus dans le besoin d'aide. Les ONG et le secteur privé peuvent être des associés utiles pour intervenir dans ces zones et une solution à base de contrat31
Renforcer le cadre financier
doit être davantage explorée.
228. Avec un revenu par habitant équivalant à 500 dollars EU en 2008, l’excédent disponible pour une redistribution à travers un programme permanent de filets sociaux est relativement mince. La forte proportion de pauvres au Mali signifie que i) tout programme suffisamment étendu pour avoir un impact substantiel serait extrêmement coûteux et ii) les options abordables ne pourront probablement bénéficier qu’à un segment restreint de la population ou n’avoir qu’un effet limité sur les revenus des ménages. Dans ces conditions, le Mali devra considérer avec attention ses options en matière de politique publique et se montrer très sélectif dans le choix d’interventions capables d’atteindre les 31 La solution à base de contra présentement utilisée au Burkina Faso à travers le PADS pourrait produire
des leçons et capacités utiles au Gouvernement du Mali.
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plus pauvres tout en restant efficientes. Trois questions centrales devront guider ses choix : i) quels sont les objectifs réalistes d’un filet social financé –par des fonds publics, étant donné la nature et les caractéristiques des pauvres et les préférences politiques et sociales avouées ii) quels groupes (ou sous-groupes) de pauvres seront-ils bénéficiaires et iii) quels sont les programmes de filets sociaux les plus efficients en termes de réalisation des objectifs souhaités. En conséquence, pour évaluer la faisabilité de l’expansion des filets sociaux, le gouvernement doit considérer le rôle qu’ils devraient jouer dans la stratégie de développement du pays, le niveau de dépense qui doit raisonnablement leur être consacré, et le meilleur choix de programmes possible en prenant en compte le profil de la pauvreté et de la vulnérabilité, les performances des programmes existants, l’expérience internationale et la capacité institutionnelle nationale.
229. Grâce à un meilleur ciblage, à des efforts pour rationaliser les coûts et à une réallocation des dépenses publiques, il semble raisonnable d’espérer une augmentation progressive de la couverture, et donc des dépenses consacrées aux filets sociaux, d’ici deux à trois ans. Comme les recettes ne permettront pas de créer un espace fiscal substantiel, il semble plus réaliste d’envisager une augmentation des dépenses consacrées aux filets sociaux grâce à i) une réallocation des dépenses consacrées aux programmes moins efficaces et ii) une gestion plus efficace des dépenses publiques. La précédente analyse du profil de la pauvreté et l’examen des dépenses publiques suggèrent que l’expansion progressive de certains programmes de filets sociaux efficaces et complémentaires, tels que les programmes de nutrition, les travaux publics et les cantines scolaires mieux ciblées, constituerait un choix de politiques approprié. L’augmentation de la couverture des filets sociaux et des dépenses soulève la question de l’espace fiscal et appelle une analyse approfondie des allocations de dépenses et de leur efficacité. Dans ce contexte, au sein des secteurs prioritaires, tels que la santé et l’éducation, les dépenses doivent devenir plus efficaces et plus favorables aux pauvres. En outre, il est possible de réaliser des gains d’efficacité en contrôlant les dépenses discrétionnaires. En s’appuyant sur l’expérience internationale, les dépenses dans les filets sociaux au Mali pourraient atteindre environ 1% du PIB. L’efficacité des dépenses dans les filets sociaux doit être renforcée grâce à un meilleur ciblage des bénéficiaires et une réduction relative des coûts de gestion. De plus, la conception et le pilotage des éventuels programmes, tels que les transferts monétaires ou les travaux publics, risquent de modifier la priorité relative des programmes, si bien que la destination et les montants totaux des dépenses devront être reconsidérés.
230. De plus, un arbitrage budgétaire est nécessaire afin de promouvoir ou d’étendre les programmes de filets sociaux les plus efficients. Afin de pérenniser le financement des programmes de filets sociaux, les étapes suivantes peuvent être entreprises :
• Établir une classification rigoureuse des dépenses de protection sociale et une liste exhaustive des programmes de filets sociaux. Ceci est essentiel pour estimer clairement le niveau de dépenses justifiées et des dépenses nécessaires pour atteindre les objectifs du système (encadré 15).
• Déterminer l’enveloppe totale dans le budget de l’État nécessaire pour atteindre la couverture souhaitée pour les filets sociaux, et la provisionner de manière adéquate dans le budget de chaque année. Dans ce contexte, il faudra déterminer quel niveau de dépenses dans les filets sociaux est raisonnable et abordable.
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• S’assurer que l’État est capable de trouver des financements pour les filets sociaux autrement que sur la base de projets, par exemple en sollicitant un soutien budgétaire dans le cadre d’un crédit à l’appui de la réduction de la pauvreté de l’IDA et d’opérations semblables d’autres partenaires extérieurs. Ceci implique une amélioration de la gestion du système de filets sociaux et de divers aspects tels que les mécanismes fiduciaires, la passation des marchés et les audits, ainsi que du suivi et évaluation des résultats.
231. Des économies sont possibles grâce à un meilleur ciblage, une rationalisation des coûts et une réallocation des dépenses publiques par la réduction des programmes de petite envergure ou inefficaces, tout en renforçant quelques programmes viables en les ciblant mieux pour obtenir de meilleurs résultats. Dans ce cadre, il faut que les dépenses deviennent plus efficaces et pro- pauvres en général, que les subventions mal ciblées soient réduites, et que les dépenses soient concentrées sur les secteurs prioritaires tels que la santé et l’éducation. Des économies sur les dépenses discrétionnaires pourraient de plus entraîner des gains d’efficience.
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Encadré 15: Estimation des niveaux de dépenses moyens dans certains programmes de filets sociaux
Le coût moyen estimé par tête varie brutalement d’un programme à l’autre. Le tableau ci-après donne le coût moyen, le nombre estimé de bénéficiaires, et le coût moyen par tête pour sept programmes différents. Les chiffres montrent des variations dans le coût moyen par tête allant de 1.560 francs CFA à près de 21.000 francs CFA. Le bénéfice (c’est-à-dire la valeur du transfert au bénéficiaire) est dans la plupart des cas une portion du coût et cette portion varie parmi les programmes dépendant, entre autres, des frais généraux. Ces estimations de bénéfice, qui pourraient aider à identifier les programmes les plus efficients, restent à estimer en établissant une base commune pour les estimations des coûts des programmes — cela veut dire, identifier les des frais généraux, les comparer, identifier « le bénéfice net par tête » pour tous les programmes —, et comparer les options en termes de coûts et profits.
Comparaisons des Avantages de filets sociaux Sélectionnés
Programme Agence responsable
Groupe Cible Coût annuel moyen des programmes 2008-2009 (million francs CFA)
Nombre annuel
moyen de bénéficiaires
(millier)
Coût annuel par tête (francs CFA)
Distribution de nourriture
Vivres contre travail – CP19583 PAM Connaissant l’insécurité
alimentaire chronique 358.0 105.0 3,410
Stock national de sécurité alimentaire CSA Victimes de catastrophes 3,900.0 2,500.0 1,560.0
Alimentation scolaire
Alimentation scolaire intégrée MEALN
Élèves dans 708 écoles primaires, 166 communes (1)
1,617.0 78.0 20,731.0
Achats locaux du Projet Pilote (2009 seulement)
CRS Tous élèves de 12 écoles primaires 99.5 7.3 13,627.0
Repas scolaire /Ration à emporter à la maison (10583, comp1)
PAM Tous élèves de 721 écoles primaires 1,962 127.0 16,353
Nutrition
Combattre/maitriser la malnutrition dans les zones d’insécurité du Mali PRRO 10610.0
PAM
Enfants de moins de 5 ans, mères enceintes et allaitantes mal nourries, malades de l’ART et de la Tuberculose
3,696.0 127 29,102
NEMA (S SO2) SC-US, HKI, CRS
Enfants de moins de 5 ans, mères enceintes et allaitantes
793 49.0 16,184
(1) Nombre supposé de bénéficiaires. Source : Gouvernement, bailleurs et estimations du personnel. Améliorer le suivi et évaluation du programme
232. Promotion d’un système de programmation solide et indépendante, d’évaluation de l’impact et de décisions politiques fondées sur des preuves. La fonction suivi et évaluation (S&E) est particulièrement cruciale pour renseigner la formulation d’une politique fondée sur les preuves. Les objectives spécifiques du système S&E sont : renseigner la mise en œuvre du programme et tous autres ajustements nécessaires en temps opportun ; faire connaitre l’impact du programme aux décideurs politiques, partenaires au développement et au grand public ; et introduire les leçons d’expérience globales. Tel que soulevé à travers ce rapport, très peu de données évidentes solides sur les caractéristiques réelles des bénéficiaires, les coûts et l’impact des programmes existants de filets sociaux ont été collectées. Ce manque de preuves empêche une plus grande mobilisation de l’appui politique et financier pour ces programmes.
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233. Un suivi systématique est donc nécessaire pour l’ensemble des programmes de filets afin de juger combien les ressources sont en train d’être utilisées. Ceci est une condition préalable pour le pilotage et/ou le renflouement de tout programme de filets sociaux. On peut particulièrement considérer cinq actions systémiques :
• Établir une classification rigoureuse des dépenses dans la protection sociale et une liste complète des programmes de filets sociaux (voir le Chapitre V).
• Mettre en place les conditions minimales pour la production de rapport afin que les programmes de filets sociaux puissent permettre l’évaluation de l’efficacité, la répartition des coûts entre les prestations de services et les frais généraux, les sources de financement, etc. Dans ce contexte, il est important de clarifier les mécanismes de suivi et d’évaluation des programmes de filets sociaux dans un cadre commun. Le système de suivi-évaluation devra faire le suivi de plusieurs indicateurs : question genre, santé, éducation, pauvreté, nutrition, croissance économique, cohésion sociale, etc. Travailler dans un cadre partagé va faciliter la rentabilité du programme ainsi que la comparaison entre les programmes.
• Impliquer la société civile dans le suivi-évaluation. La société civile est présentement tenue à l’écart du processus de suivi-évaluation des filets sociaux fourni par l’État et ses partenaires. Des efforts devraient être déployés pour appuyer l’engagement de la société civile dans le suivi des programmes ; par exemple, appuyer l’engagement pour le traçage du budget avec l’Assemblée nationale ou la communauté.
• Transmettre systématiquement les rapports d’évaluation de programme aux ministères sectoriels chargés de la protection sociale et des filets sociaux et du maintien d’une base de données sur les programmes. Cela permettra d’avoir une prise de décision mieux renseignée pour les décideurs politiques.
• Renforcer les capacités des ministères sectoriels pour le suivi et l’évaluation et former les gestionnaires de programmes en techniques de suivi-évaluation alliées au mécanisme d’échange d’expérience à travers les programmes.
B. Améliorer l’efficacité des instruments des filets sociaux
234. Une fois que le cadre politique aura été revu et que les structures institutionnelles auront été définies, il faudra améliorer l'efficacité du système de filets sociaux en suivant les étapes ci-après : i) définir des instruments de filets sociaux adéquats fondés sur les besoins ; ii) améliorer les outils de ciblage ; iii) améliorer l’efficience des programmes de filets sociaux existants ; et iv) introduire de nouveaux instruments de filets sociaux.
Définir des instruments de filets sociaux appropriés
235. Déterminer les besoins pour les programmes de filets sociaux et leurs instruments. D'abord, il faudra actualiser l’analyse détaillée de la pauvreté pour définir clairement les groupes cibles prioritaires, en partant de l’enquête en cours sur les dépenses des ménages (ELIM 2009) et des cartes de la pauvreté basées sur le dernier recensement. Ensuite, il faudra définir le type, le rôle, l’échelle et la fréquence des instruments de filets sociaux.
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236. La mise à jour de l'analyse de la pauvreté pour clarifier les groupes cibles prioritaires. Les données disponibles basées sur l’ELIM de 2006, sur la pauvreté sont périmées. Ces données ne pourraient pas refléter les conditions réelles prévalant après la crise de 2008 occasionnée par la montée des prix des denrées alimentaires et des hydrocarbures. Les données relatives de l’ELIM 2009 en cours sont supposées être rendues disponibles en 2010. L'analyse de la pauvreté devra être mise à jour sur la base de ces données et les cartes de la pauvreté peuvent être établies basées sur le plus récent recensement. En attendant, un certain nombre de récentes d'études peuvent apporter des éclaircissements nécessaires sur la pauvreté actuelle et la situation de vulnérabilité, par exemple, l’HEA et sur les coûts des études diététiques.
237. Définir les instruments appropriés pour chaque groupe cible prioritaire. Le type, le rôle, l'échelle et la fréquence des instruments de filets sociaux doivent être définis pour chacune des priorités fixées. Les programmes de filets sociaux doivent aussi être sensibles au genre (Encadré 16). Sur la base de l'analyse de pauvreté disponible, on se propose d’envisager le jeu d'instruments suivant comme base de discussion et de nouvelles études de faisabilité sur le mélange approprié de programmes à faire exécuter de façon permanente pour résoudre la question de la pauvreté chronique :
(i) Les programmes de nutrition supplémentaires pour les femmes enceintes et allaitantes et les enfants de moins de 5 afin de s’assurer que les besoins nutritionnels de ces groupes particulièrement vulnérables sont couverts ;
(ii) Des exemptions universelles des honoraires pour un paquet de services de santé essentiels, en priorité pour les femmes enceintes et allaitantes et pour les enfants de moins de 5 ;
(iii) Des programmes ciblés de cantines scolaires pour les enfants de 6 à 14 ans en vue d’augmenter les taux d'inscription et de fréquentation scolaires des enfants pauvres, y compris ceux des femmes veuves ou l’ayant été ;32
(iv) Les transferts monétaires réguliers aux ménages vivant en situation de pauvreté chronique (extrême) afin d’augmenter le revenu réel des ménages pauvres ; et
(v) Des travaux publics saisonniers à haute intensité de main-d'œuvre afin de fournir une source de revenu aux travailleurs pauvres et de construire des infrastructures publiques ou de fournir des services communautaires.
238. Même lorsqu’ils ne sont pas explicitement ciblés sur les femmes, les programmes de filets sociaux devraient veiller à ne pas alimenter les inégalités ni les préjugés de genre au sein de la société. L’encadré 16 résume clairement certaines choses « à faire » et « à ne pas faire ».
32 This comes in addition to ongoing efforts towards free primary education for all that needs to be
sustained.
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Encadré 16 : Choses à faire et à ne pas faire pour une protection sociale sensible aux femmes Les détails précis des politiques pourra varier fortement selon les circonstances et les objectifs. Cependant, il existe quelques principes clairs qui devraient guider la réflexion sur les politiques de protection sociale dans une perspective de genre. L’objectif clé de l’ensemble des politiques devrait être d’aider les femmes pauvres et vulnérables, qu’elles soient ou non explicitement ciblées par la politique d’un programme donné. Afin d’atteindre cet objectif, les politiques devraient : • Ne pas considérer un modèle unique de ménage et se rappeler que le bénéficiaire du transfert est
important : dans la plupart des cas, les transferts devraient être destinés aux femmes ; • Ne pas se limiter aux chefs de familles, aux hommes ou aux chômeurs ; • Rechercher des mécanismes réalisables de ciblage des pauvres en tant qu’individus, sans coût
inopportun pour les atteindre ; • Ne pas entretenir de préjugés contre les femmes, ne pas exacerber les inégalités ; • Essayer de compenser les préjugées préexistants à l’encontre des femmes ; • Considérer la forme du transfert : Une partie des salaires ou les transferts en nature sont souvent
préférés par les femmes car les hommes du ménage peuvent plus facilement s’approprier l’argent liquide. L’imposition de conditions est souvent souhaitable pour la même raison ;
• Prendre en compte les coûts de transaction : les femmes sont souvent confrontées à de plus grandes contraintes de temps et à une plus faible mobilité ;
• Ne pas oublier que les femmes subissent de multiples contraintes sociales ; • Fournir des services de garde d’enfants ; • Ne pas oublier que les réactions aux politiques peuvent varier en fonction du genre par exemple, le
manque à gagner ou les effets incitatifs peuvent varier ; • Ne pas oublier que les programmes peuvent avoir des conséquences imprévues : les transferts ont sur
l’offre de main-d’œuvre un impact différent selon le genre. Ils peuvent entraîner une redistribution des tâches vers les enfants au sein des ménages ;
• Ne pas supposer que l’égalité prévue dans la loi est suffisant. Des actions assertives peuvent être nécessaires pour des raisons à la fois d’efficacité (par exemple, externalités potentielles dues aux avantages pour les enfants du ciblage des femmes le genre du bénéficiaire des transferts compte pour le bien-être des ménages) et d’égalité (lorsque les femmes sont plus pauvres et vulnérables).
Source : van de Walle 2010.
239. Améliorer les mécanismes pour augmenter et réduire les programmes en cas des chocs. Une fois qu'un système de filet de social permanent et approprié est mis en place, l’on pourrait considérer augmenter les mécanismes sélectionnés pour répondre à la crise, complétée à cela par d'autres instruments provisoires. Les règles pour proportionnellement augmenter les programmes peuvent être incorporées dans le système de sécurité alimentaire national (c'est-à-dire, le premier système d'alerte, les plans d'urgence, l'expérience dans des réponses d’urgence, etc.).
Améliorer et harmoniser les critères et mécanismes de ciblage
240. Accord autour des principes de ciblage : Les décideurs pourraient prendre en compte les principes suivants :
241. Envisager de mélanger de multiples méthodes de ciblage. Il y a la preuve montrant que l'utilisation de multiples méthodes de ciblage - géographique, communautaire, catégorique, etc. - rend l'identification des plus indigents plus précis et compréhensif, améliorant l'exécution de ciblage.
• Convenir des secteurs géographiques prioritaires. Le ciblage géographique
semble approprié au regard i) des différences significatives entre zones urbaines et
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rurales et entre régions et ii) du coût d'un programme national. Malgré tout, la conception des programmes devrait facilement se complaire avec la couverture nationale. La plupart des programmes d'État actuels ciblent les 166 communes les plus vulnérables et les programmes sous assistance des bailleurs se concentrent sur quelques régions vulnérables, comme Tombouctou, Sikasso et Mopti (Figure 5). Tandis que les programmes de lutte contre la pauvreté pourraient être mis en œuvre dans toutes les régions, alors que considérant strictement les filets sociaux, la Région de Sikasso ne semble pas être couverte.
• Envisager l’auto ciblage. Au regard des défis de ciblage, les instruments de promotion qui soutiennent l'auto-ciblage sont incitatifs, par exemple les travaux publics, les subventions de marchandises inférieures. Cependant de tels programmes devraient toujours être complétés par des filets sociaux ciblés. Un programme de transfert social ciblé atteindrait plus les Maliens vulnérables qu'un programme de travaux publics ne le pourrait – en particulier, les handicapé pauvres, les personnes âgées et les enfants des ménages victimes des contraintes du marché du travail.
• Considérer des mécanismes de ciblage simplistes mais pratiques et transparents. Le développement d’un système effectif de ciblage de la pauvreté qui soit équitable, transparent, évolutif au Mali est crucial et particulièrement stimulant étant données les difficultés politiques et administratives. Le ciblage de la pauvreté vise à économiser dans les ressources des programmes en dirigeant les avantages des transferts monétaires seulement qu’aux pauvres. Les économies des transferts monétaires doivent être équilibrées contre les coûts des processus de ciblage - qui incluent non seulement les coûts directs au gouvernement d'administrer les mécanismes de ciblage, mais aussi les coûts privés aux participants de programme qu'ils encourent dans l'observation des exigences de ciblage, aussi bien qu'une gamme de coûts social, politique et d'autres coûts.
242. Introduire un registre commun. L'identification des chroniquement pauvres individu/ménages devrait informer les programmes des différents filets sociaux tels les transferts monétaires et des exemptions d'honoraires aussi bien que le RAMED prévu. Elle pourrait aussi informer d'autres initiatives comme les exonérations d'impôt. Cela contribuera énormément à assurer de meilleures synergies et des économies d'échelle dans le système de protection sociale.
243. Clarifier les critères d'admissibilité pour chaque type de programmes (aussi bien que des critères de sortie). Actuellement il y a beaucoup de contraintes au ciblage effectif, y compris des informations sur la pauvreté, des capacités administratives, des choix politiques et la qualité de gouvernance. Malgré le fait que le terme « indigent » soit souvent mentionné dans des documents de politique au Mali, il n’y a aucune compréhension commune de ce qui décrit une personne indigente33
33 Au Mali, la définition opérationnelle communément utilisée est la suivante : « est considérée comme
indigente toute personne qui ne possède rien, qui ne compte sur rien et qui vit de la charité » [DNDS, 2004 :1]. Il semble correspondre au concept de « « personne vivant dans une pauvreté extrême chronique’’.
. Actuellement la plupart des programmes gouvernementaux adoptent une formule « simples moyens de ciblage » basée sur l'évaluation de travailleurs sociaux quant aux besoins du ménage, en absence de directives claires et de paramètres pour la sélection. Étant données des
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préoccupations actuelles de transparence et de bonne gouvernance dans l'opérationnalisation des programmes au Mali [Kaufmann et coll. 2006 ; la République du Mali 2002], plus de transparence et de systématisation sont nécessaires. Les critères d'admissibilité devraient être assez étroits pour limiter les erreurs d'exclusion en raison du manque de financement et/ou associés à d’autres critères/méthodes plus généraux (ex., ciblage géographique, conditionnalité, etc.) pour garantir que les mécanismes de ciblage prennent en compte adéquatement le contexte malien, une recherche plus approfondie est requise. Dans ce contexte, l’approche suivante est nécessaire :
• Assurer que de meilleures informations sont rassemblées pour faciliter le ciblage et évaluer les résultats. Actuellement, il y a un manque de données détaillées sur les bénéficiaires et les coûts des programmes. De plus, les informations de pauvreté ne sont pas souvent assez démontées pour un excellent ciblage.
• Développer des outils de ciblage efficaces pour faire suivre le flux des ressources en faveur des pauvres. Actuellement, l'approche adoptée dans la plupart des programmes nationaux peut exclure certains des groupes de la population les plus indigents parce qu'elle exige que les bénéficiaires s'approchent des autorités compétentes pour l'aide, ce qui se prouver difficile pour les plus marginalisés, particulièrement lorsqu’ils doivent approcher les autorités au niveau régional et/ou central occasionnant ainsi des coûts significatifs (Encadré 17). Le gouvernement doit développer et appliquer des critères de ciblage communs et des instruments à deux niveaux : au niveau géographique pour allouer des dépenses publiques sociales en général et des programmes de filets sociaux en particulier où le plus grand nombre de pauvres chroniques ou provisoires sont localisés et au niveau des ménages, avec le développement de moyens communs de test des indicateurs de test qui peuvent s’appliquer objectivement à travers une gamme de programmes.
• Établir des mécanismes de griefs et d’appels. Un programme sans une procédure d'adresser des questions de ciblage court le risque de détruire sa réputation. La mise en place de mécanismes de griefs peut assurer que les programmes soient accessibles, simples, transparents, justes et prompts. Donc, plus de transparence dans les normes de programmes est nécessaire et les normes élevées de gouvernance doivent être mises en place et entretenues.
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Encadré 17 : Recherche d’un ciblage innovant fondé sur la pauvreté
Source : Estimations du personnel.
Améliorer l’efficacité des programmes existants et en étendre quelques-uns
244. Améliorer la rentabilité des programmes existants. L'amélioration des critères et mécanismes de ciblage aussi bien que les mécanismes de suivi et évaluation constituent les questions récurrentes dans tous les programmes existants. Une révision critique en profondeur de chaque programme (ce qui fait grandement défaut au Mali) informera mieux des rajustements nécessaires. Sur la base des programmes actuels présentés dans ce rapport (Tableau 29), les recommandations initiales pour en améliorer l’efficience sont :
i) Transferts alimentaires : promouvoir l'approvisionnement local chaque fois que cela est nécessaire pour les programmes alimentaires et envisager d’adopter les programmes de transferts monétaires chaque fois que cela est nécessaire ;
ii) Banques de céréales : un examen plus approfondi est nécessaire pour évaluer leur rentabilité et évaluer leur impact sur les bénéficiaires.
iii) Nutrition : renforcer le cadre stratégique et institutionnel et promouvoir l'approche de cœur chaque fois que cela est nécessaire et faisable ;
iv) Cantines scolaires : évaluer la relative rentabilité des programmes alimentaires assistés dans les écoles comparés à d'autres formes de filets sociaux – considérer les coûts, l'impact de la cohésion sociale, le développement humain, etc. - et explorer
1. Entreprendre les évaluations de l’efficacité du ciblage : Il n’est de nos jours pas possible de conclure si les méthodes de ciblage adoptées au Mali sont efficaces ou non. Quoique la DNDS déplore un manqué de capacité et de connaissances pour identifier les indigents, aucun programme n’a jamais déployé un effort significatif pour mener de la recherche sur le ciblage et la détermination des erreurs d’inclusion et d’exclusion.
2. Recherche de méthodes novatrices de ciblage basé sur la pauvreté : Il semble particulièrement difficile de cibler de manière efficace les plus pauvres étant donné les grandes ressemblances des caractéristiques observables. Oxfam GB et l’Aide à l’Enfance USA sont en train d’introduire une approche de ciblage basée sur l’AEH dans leur projet pilote de transfert d’argent (c.-à-d., ciblage basé sur la communauté utilisant des critères déterminés sur la base des données sur les groupes richesse de l’AEH comme principaux critères de ciblage. Ce sera important d’explorer la faisabilité d’une telle approche pour des programmes nationaux, et de comparer ces résultats avec des évaluations de revenus par procuration. Cependant, il semble clair que là où il existe plus de ménages éligibles que le programme peut accommoder, utiliser l’AEH seule n’est pas à conseiller. Dans ce cas, elle devrait être utilisée conjointement avec les connaissances communautaires sur les ménages les plus vulnérables et méritantes afin de veiller à ce qu’il y ait le peu d’erreurs d’inclusion possibles, ou tous autres critères (ex, de catégorie). Encore, les mécanismes communautaires peuvent être difficiles à exécuter sur une grande échelle [Coady et al. 2004 ; Aide à l’Enfance UK et al. 2005]. Ces défis font appels à d’amples recherches sur l’efficacité des enquêtes ménages communautaires (ex., basées sur AEH) et les évaluations de revenus.
3. Recherche de la dynamique sociale ayant un impact potentiel sur l’efficacité du ciblage : Il faut plus de recherche pour comprendre mieux les mécanismes de redistribution intra et inter-ménages qui peuvent être courants et profondément enracinés dans la culture chez certaines communautés et comment ils affectent l’efficacité du ciblage et l’impact général du programme. Aussi, étant donné que les ménages polygames sont courants au Mali, il faut définir une approche commune sur comment traiter avec ces ménages (comme un ou plusieurs ménages). Enfin, il faut plus de recherche sur l’unité de ciblage le plus approprié (ménage ou individu). Une étude en cours au Burkina Faso a rapporté que le ciblage communautaire (pour identifier des indigents éligibles à la dispense de frais) a abouti à l’identification d’individus pauvres vivant dans des ménages non pauvres. Ceux-ci sont des éléments qu’on aurait omis dans une approche d’évaluation de revenus (basée sur le ménage).
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un modèle amélioré intégré de cantine scolaire (ex., l'expérience de la Côte d'Ivoire) pour contribuer au développement local à travers une meilleure appropriation et d'approvisionnement local, par exemple ;
v) Exonérations générales d'impôt : adopter le seulement comme instrument de dernier recours en temps de crise et cibler les commodités qui sont principalement consommées par les pauvres ;
vi) Travaux publics : évaluer la faisabilité d’introduire des programmes destinés aux pauvre par l’utilisation d’un taux de salaire bas et d'autres critères de ciblage possibles ;
vii) Exemptions des frais de santé : La mise en place de mécanismes de compensation pour la mise en œuvre effective des exemptions de frais médicaux et le projet d'abolition du ticket modérateur, (notamment pour les moins de 5 ans et les femmes enceintes ou allaitantes) devrait être soigneusement examinée dans le contexte d’une stratégie globale de santé et des réformes du financement de celle-ci ;.
Tableau 29 : Résumé des questions clés et des opportunités pour chacun des programmes de filets sociaux existants
Type de Program Questions clés Opportunités Transferts monétaires Expérience limitée Grand potentiel de contrer la
pauvreté chronique Intérêt croissant Quelques projets pilotes
Distributions alimentaires Mécanismes de ciblage non clairs (SNS) Contraintes logistiques
Intérêt croissant en faveur des alternatives de transferts monétaires toutefois que cela est nécessaire Initiatives de promouvoir la consommation locale
Banques de céréales Non appropriées pour atteindre les plus pauvres Apporte de l’assistance seulement qu’en période maigre Mécanismes de ciblage non clair Manque de mécanismes de suivi/évaluation Faible gestion Difficulté d’approvisionnement dans les zones reculées /plus vulnérables
Gérées localement
Nutrition Manqué de financement Dépendance vis-à-vis des bailleurs
Grand potentiel d’améliorer les indicateurs de santé
Cantines scolaires Pourraient exclure les enfants les plus pauvres n’allant pas à l’école Approvisionnement international
Peuvent constituer de vecteur du développement local Soutien politique Financement domestiques Initiatives de consommation locale
Subventions d’importations alimentaires
Impact régressif Très coûteuses, non viables
Potentiellement utiles (avec une conception améliorée) en tant
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qu’instrument de dernier recours, seulement qu’en période de crise
Travaux publics Ciblage non basé sur la pauvreté (PEJHIMO)
Volonté politique Expérience du pays
Exemptions des frais Mécanismes de ciblage des pauvres Pas de compensation financière Faible rapportage Faible gestion du stock médical
Grand potentiel pour améliorer les indicateurs de santé Projet pilote
Source : Estimations du Staff.
245. Renforcer les liens entre les filets sociaux et les services sociaux. Les investissements suivants sont très importants pour une couverture améliorée, l’efficacité et l’impact des transferts sociaux :
i) Les services de protection sociale (pour lesquels le rôle de la société civile est important) : les travailleurs sociaux communautaires pour aider les ménages à avoir jouir de leurs droits et créer des opportunité pour connecter les ménages avec d'autres services disponibles (par exemple, les activités de génératrices de revenu) ; communication et éducation publique à partir de critères d'admissibilité et de mérites ; programmes d'assistance parentale ; et soins de qualité communautaire et des services d’éducation pour permettre aux bénéficiaires d’efficacement investir dans le capital humain ; et
ii) Des mesures de renforcement des capacités : pour le système de gestion des données nationales (ex., l'enregistrement civil) et pour des services sociaux gouvernementaux décentralisés afin d’assurer la supervision et la coordination des différentes ONG engagées dans des activités de protection sociales.
246. Étendre les programmes existants efficaces. Sur la base des informations existantes, il est très difficile d'évaluer la couverture des programmes de filet social au Mali. Basé sur peu d'informations disponibles, la couverture actuelle des programmes de filets sociaux restent minimale comparée aux besoins (Tableau 30 et Figure 16). Donc, une fois que la rentabilité des différents types de programmes de filets sociaux aura été définie, il conviendra d'étendre ces programmes efficaces.
Tableau 30 : Estimations maximum que l’actuelle couverture des programmes de filets sociaux pourrait atteindre
Programme Nombre de Bénéficiaires Besoins nationaux Couverture
Transferts monétaires n/d n/d n/d Stock national de sécurité Alimentaire
1 000 000 de personnes (1) 1 608 000 personnes (2) 98 %
Banques de céréales 600 000 personnes (3) 2 484 000 personnes (4) 37 % Nutrition 14 000 enfants (7) 35 000 enfants (8) n/d
Cantines scolaires 1 561 écoles primaires (5)
9 816 écoles primaires (6) 16 %
Travaux publics n/d n/d n/d Dispenses des frais n/d n/d n/d
(1) Nombre de rations de céréales trimestrielles que le SNS pourrait potentiellement distribuer (Tableau 15). (2) Nombre estimé de personnes vivant dans une insécurité alimentaire sévère (Tableau 16). (3) Nombre de rations de céréales trimestrielles que le SNS pourrait potentiellement distribuer (Tableau 15).
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(4) Nombre estimé de personnes vivant dans une insécurité alimentaire modérée (Tableau 16). (5) Nombre actuel d’écoles assistées par le MEALN, le PAM et par le CRS en 2009. (6) Nombre total d’écoles primaires en 2006/2007. (7) Nombre total d’enfants sévèrement mal nourris traités grâce au soutien de l’UNICEF en 2009. (8) Nombre estimé d’enfants sévèrement mal nourris et à la charge du EBSAN.
Note : Seuls les programmes directement ciblés sont considérés. Ils respectent le maximum de couverture que le programme pourrait atteindre si le ciblage était parfait.
Source : Estimations du personnel.
Figure 16 : Nombre annuel de bénéficiaires des filets sociaux, 2009 (à titre indicatif)
Note : Ces chiffres ne sont qu’indicatifs et à considérer avec précaution. Les valeurs « ventes subventionnées ciblées » et « distributions ciblées d’aliments » représentent la couverture maximale (en considérant la distribution trimestrielle de rations) du tonnage disponible dans les banques de céréales et les SNS, respectivement.
Source : Estimations du personnel.
Figure 17 : Évolution des budgets du PAM et du nombre de bénéficiaires, 2004-2009
Note : Le PAM a augmenté son budget en 2005 et 2008 pour répondre à des crises alimentaires particulièrement sévères. La part d'interventions nutritionnelles dans le portefeuille du PAM a été augmentée
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ce qui a abouti à un coût moyen plus élevé par bénéficiaire. En effet, la ration alimentaire est constituée de commodités importées et chères (CSB, sucre, essence). De plus, le PAM devait dépenser relativement plus en 2008 pour fournir les rations alimentaires à cause de la montée mondiale des prix des denrées alimentaires. Source : Estimations du Staff ; PAM, 2009. Introduire de nouveaux instruments de filets sociaux
247. Le Gouvernement du Mali utilise actuellement un ensemble limité d'instruments de filets sociaux. Considérant l'expérience internationale, il semble raisonnable de considérer les formes plus innovatrices de programmes de filets sociaux. Les programmes de transferts monétaires en particulier – tels que des transferts monétaires pour une certaine sécurité alimentaire et la nutrition aussi bien que argent pour travail - ont montré de bons résultats que d'autres pays ont connus face à des défis semblables. Ces programmes pourraient être utilisés de manière permanente pour fournir une assistance de revenu aux pauvres chroniques et aux plus vulnérables et être étendu au cours des crises exogènes pour atténuer l'impact de chocs.
248. Tester le caractère approprié et la faisabilité des transferts monétaires pour la sécurité alimentaire et la nutrition. Le pilotage des transferts monétaires réguliers et prévisibles aux ménages pauvres doit se faire selon une approche multi-annuelle (en tenant compte de l'ajustement des programmes successifs et d’apprentissage), atteignant une assez large population (pour rassembler de solides preuves) en étroite collaboration avec les autorités nationales afin de réfléchir sur les dispositions de mise en œuvre et sur la conception en particulier. Un transfert liquide pour le programme de sécurité alimentaire pourrait se concentrer sur la prise en compte de l’accès aux nourritures dans le pays en assurant des transferts aux familles extrêmement pauvres. L'intégration des motivations pour les mères d'enfants en âge d'inscription scolaire dans des interventions de nutrition préventive peut aussi être explorée. Comme dans tout programme pilote, le suivi / évaluation devra être une composante clé.
249. Tester le caractère approprié et la faisabilité des transferts monétaires pour travail (connu comme activités HIMO). Ce type de programme a été prouvé particulièrement approprié dans les situations de grande vulnérabilité pour soutenir le développement régional et des structures communautaires. Un programme argent pour travail pourrait devenir un filet social productif en y incorporant des bons principes de conception de main d’œuvre (le bas salaire en dessous du taux du marché, la sélection des projets, etc.) et pourrait avoir un effet direct sur la génération de revenus pendant les manques saisonniers d'emplois et dans les périodes de chocs). Le suivi et évaluation devra être une composante clé de tout projet pilote.
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ANNEXES
Annexe 1 : Glossaire
Annexe 2 : Profil de pauvreté des communes du Mali
Annexe 3 : Mesures politiques publiques contre la pauvreté et la vulnérabilité
Annexe 4 : Documents clés de la Stratégie nationale d’assistance sociale
Annexe 5 : Principe de conception des bonnes pratiques de soutien direct tirés de l’expérience internationale
Annexe 6 : Quelques exemples de pays appliquant de bonnes pratiques pour la mise en œuvre de programmes de filets sociaux en Afrique
Annexe 7 : Dépenses dans les filets sociaux (Tableaux statistiques)
Annexe 8 : Source potentielle de financement des programmes de filets sociaux de sécurité – La réattribution des dépenses publiques
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ANNEXE 1 : GLOSSAIRE
Pour beaucoup des termes spécifiques utilisés dans ce rapport, il n’existe pas de consensus général sur une définition universelle. Afin d’éviter tout malentendu, les définitions utilisées dans ce rapport sont présentées ci-dessous.
Pauvreté et vulnérabilité Pauvreté chronique
Pauvreté qui perdure d’année en année, en général à cause de facteurs structurels de longue durée affectant les ménages, tels que de maigres avoirs ou le fait d’habiter dans une localité pauvre, éloignée des marchés et des services.
Pauvreté transitoire Définition de la Banque mondiale : Pauvreté que connaissent les ménages pendant certaines années mais pas toutes. Ils peuvent être temporairement pauvres à cause de chocs temporaires idiosyncratiques ou covariants, allant d’une maladie au sein du ménage, jusqu’à la perte d’un travail, en passant par la sécheresse ou une crise macroéconomique.
Vulnérabilité Vraisemblance ou probabilité qu’un ménage passe au dessous du seuil acceptable défini pour un indicateur donné et tombe dans la pauvreté.
Protection sociale Protection sociale
Définition de la Banque mondiale : Ensemble d’interventions publiques visant à soutenir les membres de la société plus pauvres et plus vulnérables, ainsi qu’à aider les individus, les familles et les communautés à gérer les risques. La protection sociale englobe les filets sociaux (assistance sociale), l’assurance sociale, les politiques du marché du travail, les fonds sociaux et les services sociaux.
Action sociale Définition du ministère du Développement social du Mali : Ensemble de services fournis, pouvant être similaires à ceux de l’assistance sociale ou de l’assurance sociale ou complémentaires à ceux-ci, souvent ciblés sur les mêmes groupes mais prestés selon des critères plus souples. À la différence de l’assistance sociale, l’action sociale n’est pas du seul ressort des services publics.
Aide sociale Définition du ministère du Développement social du Mali : Ensemble des mesures
d’assistance non contributive fournies par l’État et les autorités publiques, ciblées sur les personnes dans le besoin et sans ressources suffisantes.
Assistance sociale Définition de la Banque mondiale : synonyme de « filet social ».
127
Filet social Définition de la Banque mondiale : Programme de transferts non contributifs ciblant de l’une ou l’autre manière les pauvres et les personnes vulnérables à la pauvreté et aux chocs.
Au Mali, l'expression « filet social » renvoie aussi à la ligne budgétaire du même nom, créée pour appuyer des programmes ciblant les personnes pauvres et vulnérables.
Assurance sociale Définition de la Banque mondiale : Programmes contributifs conçus pour aider les ménages à s’assurer eux-mêmes contre les baisses soudaines de revenus. Les types d’assurance sociale comprennent l’assurance publiquement fournie ou mandatée contre le chômage, la vieillesse (pensions), le handicap, le décès du soutien principal et la maladie.
Sécurité sociale Définition du ministère du Développement social du Mali : Ensemble des systèmes assurant la protection de toute la population contre les risques sociaux tels que la maladie, la maternité, l’invalidité, la vieillesse, le décès, les accidents du travail, la maladie professionnelle, les charges familiales et le manque d’emploi.
Évaluation des programmes Efficacité
Rapport entre les objectifs fixés et les résultats obtenus ou espérés du programme, en prenant en compte leur importance relative.
Efficience Rapport entre les résultats obtenus et les ressources utilisées pour les atteindre. Une intervention efficiente utilise les ressources les moins coûteuses possibles pour produire les résultats souhaités. L’efficience mesure les produits qualitatifs et quantitatifs en relation avec les résultats.
Impact Effets à long terme, positifs ou négatifs.
Soutenabilité Poursuite des avantages après la fin de l’intervention. Probabilité d’obtention des avantages sur le long terme.
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ANNEXE 2 : PROFIL DE LA PAUVRETÉ DES COMMUNES DU MALI
1. L’Observatoire du développement humain durable au Mali produit des données sur la pauvreté par commune. Une étude fut conduite en 2003 et en 2006 (et est en cours en 2009) et un indice composé de pauvreté élaboré afin de permettre la comparaison des niveaux de pauvreté entre communes. Le Mali compte 703 communes classées sur la base de cet index qui estime le niveau de satisfaction des besoins de la population en termes d’habitat, d’éducation, de santé, etc. Ces résultats montrent que la plupart des communes (68 %) ont un indice de pauvreté négatif avec la médiane à -0,29.
2. Lorsque les quintiles sont déterminés, il semble que toutes les communes les plus pauvres sont rurales et les plus riches urbaines. Par région, il semble que Kidal et Mopti ont le nombre le plus élevé de communes très pauvres (54,5 % des communes de Kidal et 35,2 % de communes de Mopti sont très pauvres) tel qu’illustré dans la Figure 1.
Figure 1 : Répartition des Communes par Quintiles de pauvreté au sein des régions, 2006
Note : Les communes sont groupées en quintiles de pauvreté, estimés avec un indice composé de biens tels que habitat, éducation, santé, etc. Les cinq quintiles sont : très pauvre, pauvre, presque pauvre, moins pauvre, pas pauvre.
Source : ODHD 2007a.
3. Lorsque les deux premiers quintiles sont groupés, il apparait que Kidal et Mopti ont toujours le plus grand nombre de communes pauvres (Figure 2). En ce qui concerne les communes qui sont vulnérables à la pauvreté (troisième quintile), Ségou vient en premier (24,6 %), suivi de Koulikoro (21,3 %). Mopti et Sikasso viennent troisième ex aequo (20,4 %). Il est donc clair que Mopti est la région la plus pauvre et la plus vulnérable du Mali. En ce qui concerne la pauvreté chronique, Kidal nécessite une attention particulière, pendant qu’en termes de vulnérabilité à tomber dans la pauvreté, les régions de Koulikoro, Ségou et Sikasso appellent une attention particulière, surtout dans le contexte actuel de production et de revenus de coton en baisse.
129
Figure 2 : Répartition des Communes par Groupes de pauvreté au sein des régions, 2006 (%)
Note : : Les communes sont réparties en trois groupes de pauvreté, estimés avec un indice composé de biens tels que habitat, éducation, santé, etc. Les trois groupes n’ont pas la même taille : pauvre chronique = les 2 remiers quintiles, vulnérable à la pauvreté = troisieme quintile, presque pauvre, pauvre, moins pauvre, non pauvre = les 2 derniers quintiles.
Source : Elaboré à partir de ODHD 2007a.
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ANNEXE 3 : MESURES POLITIQUES PUBLIQUES CONTRE LA PAUVRETÉ ET LA VULNÉRABILITÉ
1. Différentes considérations ont motivé l’introduction de mesures concrètes pour assister les plus pauvres et les plus vulnérables, parmi lesquelles :
Solidarité – aujourd’hui sous l’égide du ministère du Développement social, de la Solidarité et des Personnes âgées ;
Accès à la nourriture – sous l’égide du ministère de l’Agriculture ;
Accès aux soins de santé – sous l’égide du ministère de la Santé ;
Accès à l’éducation – sous l’égide des ministères en charge de l’éducation ;
Accès à l’emploi – sous l’égide du ministère de l’Emploi et de la Formation professionnelle ; et
Accès au logement – sous l’égide du ministère du Logement, des Affaires foncières et de l’Urbanisme.
2. Cette étude analyse les différents points de mire l’un après l’autre. Elle permet de passer en revue des politiques sociales pertinentes et les principaux acteurs sociaux et met en perspective les principaux programmes de filet sociaux (suivant la définition donnée dans ce rapport) actuellement en place au Mali.
Solidarité
3. Suivant l’adoption de la Politique de solidarité en 1993, le Gouvernement du Mali a adopté un certain nombre d’instruments pour promouvoir la culture de la solidarité dans le pays. Il a créé la ligne budgétaire appelée « filet social » depuis 1994 afin de mitiger les effets négatifs de la dévaluation du francs CFA sur les couches les plus pauvres et les plus vulnérables. Le ministère du Développement social, de la Solidarité et des Personnes âgées (MDSSPA) fut créé en 2000 et est essentiellement responsable de la promotion de la solidarité nationale. Le Fonds de solidarité nationale (FSN) et la Banque malienne de solidarité (BMS) furent aussi établis en 2001 et 2002 respectivement, sur l’initiative du précédent président, basée sur l’expérience de la Tunisie (Encadré 1). Les deux structures œuvrent pout la lutte contre la pauvreté et le chômage. Le FNS fut créé pour reprendre la mission de l’ancienne Agence de développement social (ADS) de lutter contre la pauvreté et promouvoir le développement social à travers des programmes d’assistance non contributifs et la BMS fut mise en place pour donner l’accès au crédit aux couches défavorisées de la population. En outre, l’ancien président a introduit en 2002 le Mois de la solidarité et de la lutte contre l’Exclusion en guise de démonstration de la volonté politique de renforcer la culture de la solidarité. D’une manière générale, le MDSSPA supervise trois types d’activités d’assistance sociale : les activités mises en œuvre dans le cadre du Mois de solidarité, les activités financées sous la ligne budgétaire filet social et exécutées par le FSN et autres activités d’assistance sociale financées par le budget du MDSSPA et exécutées par les départements centraux et décentralisés du MDSSPA.
Mois de la solidarité et de la lutte contre l’Exclusion
4. Le Mois de la solidarité et de la lutte contre l’Exclusion est de prime abord un évènement de communication et de visibilité. Organisées en octobre de chaque année depuis 2002, les activités sont structurées autour d’un thème annuel et quatre centres
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d’intérêts par semaine : les personnes âgées, les soins de santé, les handicapés, l’économie sociale solidaire. Le thème de la 14ème édition d’octobre 2008 fut la justice sociale. C’est une occasion de discussions (ex., conférence sur la protection des personnes âgées) et de dons visibles aux associations d’handicapés, de personnes âgées, de femmes, etc., ou aux communautés. Il convient de noter ici qu’en 2008, seulement 25 % des 175m francs CFA alloués à l’organisation du Mois de la solidarité sont allés dans des activités en dehors de Bamako.
Encadré 1 : Fonds de solidarité nationale
Établi en 2001 sur l’initiative de l’ancien président et sur la base de l’expérience tunisienne, le FSN est une entité publique avec autonomie financière, sous la supervision du MDSSPA. Son conseil d’administration est composé de 14 représentants de l’administration publique, de la société civile et du service du personnel. Ses objectifs sont i) de canaliser les contributions volontaires des citoyens et des sociétés afin de mettre en œuvre des programmes ciblant les populations vivant dans des situations difficiles et les zones sous-développées ; et ii) de contribuer à l’éradication de la pauvreté et à la promotion humaine, avec la mission générale de contribuer à la réduction des disparités et de la pauvreté. Le FSN intervient dans les domaines suivants : exécution d’infrastructures sociales ; appui aux microprojets et à la formation dans les secteurs tels que l’agriculture et l’artisanat ; contribution au financement de programmes de lutte contre la pauvreté et l’exclusion présentés par les institutions nationales ou les ONG. Les activités du FSN sont exécutées et coordonnées au niveau régional par un Comité régional d’orientation composé de services techniques décentralisés et toutes autres structures techniques appropriées. Les activités du FSN sont centrées sur les infrastructures sociales (réhabilitation de base des écoles, centres de santé communautaire, approvisionnement en eau, etc.) et le capital productif communautaire. Les communautés bénéficiaires sont soit une des 166 communes les plus vulnérables ou une communauté nécessiteuse qui peut apporter sa propre contribution au projet proposé (ex., un projet communautaire appuyé par un Malien vivant à l’étranger). Chaque année, un thème spécifique guide les activités de communication et de collecte de fonds pour des actions spécifiques visibles (ex., approvisionnement en eau potable, enfants malades cardiaques, malades mentaux, refugiés Ivoiriens, etc.).
Source : FNS.
Ligne budgétaire « filet social »
5. Malgré son nom, les activités actuellement financées par la ligne budgétaire « filet social » ne correspondent pas à la définition de programmes de filets sociaux donnée dans ce rapport. Le Gouvernement du Mali a créé la ligne budgétaire appelée filet social en 1994 pour mitiger les effets négatifs de la dévaluation du francs CFA sur les plus pauvres et les plus vulnérables. L’Agence de développement social (ADS), établie auprès de la Primature, a reçu mandat de gérer cette ligne et ce jusqu’à sa restructuration en 2001. Bien que l’ADS gérait la totalité du budget filet social, cette ligne budgétaire est maintenant repartie entre différents ministères et le FSN (qui a pris la relève de la mission de l’ADS en 2001) en gère seulement une portion. La restructuration de l’ADS en FNS a marqué l’abandon de l’approche du type gestion des désastres pour une approche plus dynamique prenant en compte la soutenabilité et la reproductibilité des actions de développement et de réduction de la pauvreté. Cependant, aucun des programmes du FSN ne cible directement les individus ou les ménages avec l’objectif d’accroitre directement la consommation, et aucun programme du FSN ne se qualifie comme un filet social, tel défini dans ce rapport.
Autres activités d’assistance sociale et d’action sociale du MDSSPA
6. Environ 60-70 % des ressources du MDSSPA sont utilisées pour financer un certain nombre d’activités, dont le renforcement des communautés locales, la communication, et les transferts d’argent liquide ou en nature aux associations et individus. Une partie de ces
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fonds est utilisée par les hauts fonctionnaires (ex., le Premier Ministre) pour satisfaire aux doléances soulevées au cours de visites officielles dans les régions. Ceci est souvent utilisé pour construire ou réhabiliter les avoirs sociaux de la communauté tels qu’écoles, centres de santé, infrastructures de distributions d’eau, etc. Une autre partie est utilisée pour répondre aux propositions de projets soumises par les associations au MDSSPA, généralement pour les biens sociaux communautaires aussi. Ces fonds sont également utilisés pour répondre à des cas individuels, auxquels on se réfère comme actions de solidarité, conformément à la décision du Ministre.
7. La Direction nationale du développement social du MDSSPA est directement engagée dans la fourniture de l’assistance sociale et de l’action sociale, tel que défini dans la politique nationale de protection sociale. La Direction nationale du développement social (DNDS) est responsable de la formulation de politiques et de la coordination des activités dans les domaines suivants : amélioration des conditions de vie, matérialisation du principe de la solidarité nationale, lutte contre la pauvreté et l’exclusion, assistance et secours, protection et promotion des handicapés, les personnes âgées et les groupes défavorisés en général. Pour le premier trimestre 2009, la DNDS a reçu une subvention de 41.687.500 francs CFA de la ligne budgétaire « subvention » octroyée par le MDSSPA, dont 40 % sont à utiliser dans les actions humanitaires (Tableau A3.1). Dans le cadre du processus de décentralisation, certains pouvoirs ont été délégués aux autorités locales. Aussi, les lignes budgétaires allouées aux Directions régionales de l’action sociale apparaissent sur les budgets des régions.
8. Le financement de l’assistance sociale, qui devrait être approuvé par les commissions nationales ou régionales du développement social ou le ministère lui-même peut prendre n’importe laquelle des formes suivantes [Pereznieto et Diallo, 2008] :-
- Aide d’urgence, entre 50.000 et 100.000 francs CFA, à octroyer en cas de désastres, accidents ou pertes importantes.
- Aide immédiate, jusqu’à 100.000 francs CFA octroyée en cas de besoin momentané ; doit être approuvée par les commissions nationales ou régionales.
- Aide temporaire : en cas d’une situation de plus longue durée, pendant une période allant jusqu’à trois ans, pour un montant ne dépassant pas en tout 200.000 francs CFA.
- Aide pour maladie : remboursement de frais médicaux correspondant aux besoins du bénéficiaire.
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Tableau A3.1 : Répartition de la subvention allouée à la DNDS pour le 1er trimestre 2009
Action Budget (francs CFA) % Actions humanitaires 16 750 000 40 %
Aide d’urgence 2 500 000 Aide temporaire 1 625 000 Aide alimentaire 1,500 000 Assistance médicale 6 625 000 Assistance promotionnelle 3 750 000 Allocation Triplés 500 000 Opération HADJ 250 000
Insertion sociale 13 937 500 34 % Activités génératrices de revenus 10 000 000 Prothèses diverses 3 937 500
Promotion communautaire 6 000 000 14 % Appui institutionnel 5 000 000 12 % Total 41 687 500 100 %
Source : DNDS, 2009.
9. Considérant le type d’activités financées et leur couverture, les activités de solidarité du MDSSPA ne peuvent être considérées comme des programmes significatifs de filets sociaux, tels définis dans ce rapport. Au niveau du MDSSPA, l’assistance sociale est donnée sur une base exceptionnelle, soit en argent liquide ou en nature aux communautés, associations ou individus, souvent à la suite de demandes soumises au ministère. Le nombre de bénéficiaires des interventions de la DNDS demeure très bas par rapport aux besoins, probablement dû tant à la rareté des ressources qu’à la faible conception et mise en œuvre des programmes ne permettant pas le financement supplémentaire (Table A3.2).
Tableau A3.2 : Interventions d’assistance sociale et d’action sociale coordonnées par la DNDS, en 2007
Indicateurs Réalisation en 2007 Nombre d’enfants handicapés inscrits à l’école 500 Nombre de femmes chefs de ménages ayant reçu de l’aide 50 Nombre d’enfants en situations difficiles ayant reçu de l’assistance 3 Aide donnée aux enfants infectés du VIH/SIDA 50 Nombre d’indigents ayant reçu des soins de santé gratuits 1 500 Nombre d’activités génératrices de revenu financées 68 Nombre de personnes handicapées ayant accès à la microfinance 40 Nombre d’associations communautaires appuyées 20
Source : DNDS, 2008 citée dans ODI, 2009.
10. Eu égard à l’assistance ciblant certains groupes vulnérables spécifiques, peu d’informations sont disponibles sur les réalisations réelles. Les rapports de l’évaluation du Plan d’action de la protection sociale, sous le volet « assistance et action sociales » l’organisation d’ateliers, la finalisation de quelques études pertinentes, l’élaboration des documents de politiques et textes juridiques (ex. pour la protection des handicapés), et l’adoption de certains parmi eux, mais aucune information quantifiée sur les nombres réels des bénéficiaires de l’assistance sociale de l’État [MDSSPA, 2009]. Les médicaments subventionnés et les opérations pour les sections de césarienne et les soins de santé subventionnés pour les personnes âgées sont les seules mesures d’assistance exécutées en fait à ce jour qui sont citées.
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11. L’assistance aux personnes âgées est formulée dans le Plan d’action national pour la promotion des Personnes âgées 2006-2010 élaboré par le MDSSPA. Le plan identifie cinq axes d’intervention prioritaires – santé et alimentation, lutte contre la pauvreté, droits et devoirs, promotion de l’équité et promotion de la recherche – et fut pris en compte dans l’élaboration du PRODESS II. Dans la revue à mi-parcours conduite après deux ans, le MDSSPA [2007] liste entre autres acquis : fourniture de consultations médicales gratuites au centre médical pour personnes âgées de Bamako (Institut d’études et de recherches en géronto-gériatrie appelé Maison des aînés ou IERGG-MA) dont a bénéficié un millier d’individus ; introduction de fiches de santé pour les personnes âgées qui ont permis un meilleur suivi médical ainsi que l’accès aux services gratuits et subventionnés, mise en place de 20 banques de céréales au profit des personnes âgées ; décentralisation du paiement de la pension sociale contributive, etc. Ces interventions viennent s’ajouter aux diverses activités de communication et de sensibilisation pour la promotion du rôle des personnes âgées dans la société malienne et la solidarité avec ce groupe vulnérable.
12. En ce qui concerne l’assistance aux enfants, le Mali a adopté un programme national pour combattre les formes les plus abjectes du travail des enfants. Le programme 2006-2010 comprend des mesures pour prémunir contre l’engagement des enfants dans des actions identifiées comme l’une des formes les plus mauvaises de main d’œuvre ainsi que des mesures de retrait, de protection et de réintégration socioéconomique des enfants. Le programme cherche à établir un lien entre les orientations stratégiques de la lutte contre le travail des enfants, le PRSP II et diverses politiques sectorielles telles que celles sur l’éducation, la santé et la justice. Les projets englobent : le soutien aux enfants de la rue (ex. avec Aide et Action), soutien aux enfants infectés ou affectés par le VIH/SIDA (ex., avec Plan Mali), activités de SOS Village d’enfants, etc. Le Mali subventionne aussi quelques services de santé pour les enfants de moins de 5 ans (ex., malnutrition, paludisme). Mais, d’une façon générale, Pereznieto et Diallo [2008] regrettent l’absence de mesures de protection sociale ciblant les enfants et l’absence de programmes majeurs de protection sociale dont bénéficient directement ou indirectement les enfants.
13. Le ministère de la Promotion de la femme, de l’enfant et de la famille est responsable de la promotion de l’assistance aux femmes. Le centre d’intérêt semble être la mise en place d’activités génératrices de revenus et le ministère ne coordonne aucun programme de filet social.
14. Finalement, les programmes sont conçus pour assister spécifiquement les personnes affectées du VIH. Le ministère de la Santé donne gratuitement des tests de VIH et les traitements ARV. Le MDSSPA a élaboré un projet pour soutenir les enfants infectés ou affectés du VIH. Cependant, le projet semble assez petit car la DNDS a rapporté seulement 50 enfants ayant été assistés en 2007.
15. De manière générale, malgré qu’il soit considéré comme un des principaux fournisseurs de l’assistance sociale au Mali, le MDSSPA ne supervise aucun programme important qui puisse être classé comme filet social – transfert social visant directement les plus pauvres et les plus vulnérables et ayant pour but d’accroitre directement la consommation des ménages ou des individus. La plupart de ces programmes ciblent les communautés ou les associations et se focalisent sur les services sociaux.
Accès à la nourriture
16. La crise alimentaire de 2004-2005 a conduit au renforcement du mécanisme de gestion de la sécurité alimentaire. Au Mali, l’insécurité alimentaire chronique (causée par
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la pression démographique, la pauvreté, la mauvaise gestion des ressources naturelles, etc.) et l’insécurité alimentaire déclenchée par les risques naturels (ex., sécheresse, criquets pèlerins, etc.), les risques économiques (ex.. prix élevés des denrées alimentaires), les risques de santé (ex. maladies), etc. sont étroitement interconnectés. Aussi, de nos jours, l’insécurité alimentaire affecte aussi bien les zones rurales qu’urbaines. En 2006, le Séminaire national sur la sécurité alimentaire a émis les recommandations suivantes : reconstitution du Stock national de sécurité, du Fonds de sécurité alimentaire et du Stock d’intervention, constitution d’un stock de semences, renforcement de la commercialisation d’autres produits céréaliers, appui à la décentralisation de la sécurité alimentaire, et renforcement du mécanisme de gestion de la sécurité alimentaire.
17. Aujourd’hui, on accorde une bonne considération à la sécurité alimentaire dans les politiques nationales de développement. Les principaux documents stratégiques guidant les interventions de sécurité alimentaire au Mali comprennent : Le document du Cadre stratégique de la croissance et de la réduction de la pauvreté (CSCRP), dans lequel la sécurité alimentaire est un des 14 domaines d’intervention prioritaires, la Stratégie nationale de sécurité (SNS) développée en 2002 dont le troisième objectif spécifique est d’améliorer de façon durable les conditions structurelles d’accès des groupes et localités vulnérables aux denrées alimentaires et aux services sociaux de base et le quatrième objectif spécifique est d’améliorer la prévention et la gestion des crises ; la Stratégie Opérationnelle de sécurité alimentaire régionale (SOSAR) et le Programme quinquennal de sécurité alimentaire dans une perspective de lutte contre la pauvreté au Sahel (PQSA) du CILSS ; la Charte de l’aide alimentaire adoptée par les Chefs d’État du CILSS (Comité Permanent inter-états pour la lutte contre la sécheresse au Sahel) en 1990 ; la Loi d’orientation agricole adoptée en 2006, incluant des chapitres sur la souveraineté alimentaire du pays et la prévention et la gestion de risques majeurs et des calamités agricoles ; et le Programme national de sécurité alimentaire (PNSA) élaboré pour la période 2006-2010. La troisième composante du PRODESS, Développement social, comprend aussi la mise en place de l’assurance contre les risques naturels dans le secteur agricole.
18. Le Commissariat à la sécurité alimentaire est responsable de la coordination des activités liées à la sécurité alimentaire. Le cadre institutionnel pour la gestion de la sécurité alimentaire comprend : le Commissariat à la sécurité alimentaire (CSA) établi en 2004 ; le Comité national de la sécurité alimentaire, le Comité Technique de Coordination de la Politique de sécurité alimentaire (CTCPSA) ; et les Comités régionaux, locaux et Communaux de la sécurité alimentaire. Le CSA supervise deux grands programmes : le PRMC et le PNSA. Le Programme de Restructuration du Marché Céréalier (PRMC) fut créé dans les années 1980 avec l’objectif de réduire le déficit des secteurs public et semi-public engagés dans la production et la commercialisation des céréales ainsi que la détérioration de la balance des paiements. Conçu pour endiguer l’insécurité alimentaire structurelle, le PRMC a montré ses limites à prévenir et à faire face à des crises alimentaires cycliques. Suite aux augmentations de l’incidence des chocs climatiques, d’autres instruments ont été introduits parmi lesquels le Système d'Alerte Précoce (SAP), l’Observatoire des Marchés agricoles (OMA) et l’Office des produits agricoles du Mali (OPAM) responsable de la gestion du SNS. Ce stock est complété par le Fonds de sécurité alimentaire (FSA) qui est mobilisé dans des situations de crise alimentaire sévère dépassant les capacités du SNS. Un autre fonds, le Fonds Commun de contrepartie (FCC) peut être utilisé pour diverses activités de sécurité alimentaire telles que la reconstitution du SNS, le SAP, les distributions gratuites, etc. Tous les deux fonds sont fournis par l’aide extérieure ou le budget national et gérés conjointement par le ministère de tutelle et le coordinateur
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des bailleurs (le Programme alimentaire mondial). Pendant que le niveau du SNS était satisfaisant en mai 2009, 34.000 TM contre un objectif de 35.000 TM, les niveaux tant du FSA et du FCC étaient très bas : 1.105m francs CFA contre un objectif de 5,5 milliards de francs CFA pour le FSA, et 46m francs CFA contre un objectif de 2,5 milliards de francs CFA pour le FCC. En juin 2009, le CSA a présenté au gouvernement une requête de 6,85 milliards, soit en liquide ou en nature.
19. De nos jours, le Gouvernement du Mali dispose de trois instruments pour répondre aux crises alimentaires : les banques de céréales (vente à prix subventionné), le Stock national de sécurité (distribution gratuite de rations alimentaires), et le Stock d’intervention (subventions générales). Le sous-programme VI du Programme national de sécurité alimentaire (PNSA) se focalise sur le suivi, l’alerte et la riposte aux crises alimentaires. Dans sa phase initiale de 5 ans, le PNSA donne la priorité aux 166 communes les plus vulnérables, avec les objectifs de diversifier les activités des producteurs ruraux, limiter l’exode rural, générer des emplois et de réduire la pauvreté. Ceci représente 12 % du budget total du PNSA (c.-à-d., 13,25 milliards de francs CFA). En plus des activités de renforcement institutionnel et d’amélioration des systèmes d’alerte précoce, ce sous-programme comprend une composante pour la décentralisation de la gestion des crises à travers le développement des plans de sécurité alimentaire locaux et communaux couvrant en priorité les 166 communes identifiées comme les plus vulnérables. Une autre composante couvre l’aide alimentaire d’urgence à travers la constitution du Stock national de sécurité alimentaire.
20. Le CSA a mis en place 759 banques de céréales à travers le territoire en 2005/2006, une dans chacune des 703 communes du Mali et une chacune pour 56 associations. Il est maintenant attendu des communes de créer une ligne budgétaire pour assurer la soutenabilité de leur banque de céréales. Le CSA va maintenant appuyer en priorité les 166 communes les plus vulnérables pour un budget estimé à 136m de francs CFA couvrant la période 2009-2015. Le comité de gestion de la banque de céréales organise les ventes à un prix subventionné pendant la période maigre (juin-septembre) et achète du nouveau stock après les récoltes. Une revue conduite en 2009 a rapporté des taux de réapprovisionnement très divers ; ex. 67,86 % à Ségou, 50,5 % à Tombouctou, et seulement 4 % à Bamako.
21. Le SNS de 35.000 TM est composé de mil, sorgho et maïs et est utilisé pour répondre à la crise alimentaire à travers des distributions gratuites de nourriture. Les autorités locales sont responsables de la sélection des bénéficiaires pendant que le CSA et le MDSSPA se chargent des questions de logistique. Après plusieurs années comme contributeur au SNS, le PAM est en train de se retirer graduellement. Les 500 TM de céréales fournies par le PAM en 2009 ont marqué la fin de cette contribution.
22. L’OPAM gère le Stock d’intervention de l’État pour contrôler le marché du riz, les produits de base sont vendus à des prix subventionnés aux détaillants, principalement en zones urbaines.
23. Le Programme alimentaire mondial (PAM) joue le rôle de chef de file des partenaires techniques et financiers en matière de sécurité alimentaire au Mali. La convention de coopération entre le gouvernement et le PAM a été signée depuis 1968. La Direction nationale des Projets PAM (DNPP), créée en 1997 est responsable de la gestion des questions administratives et financières de l’aide alimentaire apportée par le PAM pour le développement socioéconomique au Mali. L’objectif du programme pays actuel du PAM 2008-2012 (US$ 17,8m) est d’assister 411.200 personnes dans les régions de Mopti, Tombouctou, Gao et les parties nord de Kayes et Koulikoro, à travers trois composantes :
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appui à l’éducation de base, appui au développement rural et appui à la sécurité alimentaire [PAM, 2007]. Les activités du PAM sont exécutées avec les structures décentralisées et les ONG partenaires. Les activités du PAM en appui à l’éducation de base sont formulées sous la supervision administrative du ministère de l'Éducation, de l'Alphabétisation et des Langues nationales (MEALN) et sont discutées dans la section « accès à l’éducation » ci-dessous. Les activités en appui à la sécurité alimentaire comprennent le renforcement des capacités et des contributions au SNS en 2008 et 2009 seulement. L’autre programme du PAM, PRRO 10610.0, fut élaboré pour la période 2009-2010 et a pour objectif de lutter contre la malnutrition. Il compte assister 896.324 personnes, avec un budget de 32 748 374 dollars EU. Ces activités sont développées sous la supervision du ministère de la Santé et sont discutées dans la section « accès aux soins de santé » ci-dessous. Finalement, le PAM, à travers un projet bilatéral japonais, assiste les villageois ruraux à améliorer la production du riz par l’aménagement de champs en petite irrigation à travers le programme Vivres contre travail, le transfert des techniques agricoles et le renforcement des capacités des bénéficiaires ainsi que des techniciens locaux et des fonctionnaires de l’État.
24. La composante du programme du PAM, « appui pour le développement rural » vise à « donner aux communautés faisant face à l’insécurité alimentaire chronique la capacité de créer des biens durables et de réduire leur vulnérabilité aux désastres naturels » [PAM, 2007 :10]. Elle repose sur les activités de Vivres contre travail (NCT) et Vivres contre formation (NCF) pour mitiger la dégradation des sols dans les zones cultivées et potentiellement arables et d’appuyer les initiatives visant à aménager et emblaver les terres de cultures dans les zones d’insécurité alimentaire– ex. maraîchage basé sur la petite irrigation, aménagement des bas-fonds. Le programme prévoit enrôler un total de 50.000 participants et donner aux participants et leurs familles (210.000 bénéficiaires au total) une ration journalière de 400 g de céréales (1,340 kcal) pendant 30 à 90 jours.
25. L’USAID, avec son programme Nourriture pour la Paix, finance aussi les interventions d’aide alimentaire y compris le projet quinquennal ‘Nema’ 2008-2013 conjointement mis en œuvre par les Catholic Relief Services, Aide à l’enfance et Helen Keller International. Le second objectif stratégique de ce projet vise à prévenir et traiter la malnutrition infantile et le troisième objectif stratégique se focalise sur l’assistance aux zones à insécurité alimentaire chronique à travers en particulier les activités de Vivres contre travail.
26. En 2005, des subventions générales furent introduites pour mitiger les incidences négatives des prix élevés des denrées alimentaires. Depuis 2005, il y a eu des dispenses soit sur les droits de douanes ou sur la taxe à l’importation. La Direction nationale du Commerce et de la Concurrence (DNCC), qui relève du ministère de l’Industrie, des Investissements et du Commerce, gère ces exonérations de taxes. En réponse à la crise alimentaire de 2004-2005, le gouvernement a introduit l’exonération de la TVA sur les 110.000 TM de riz et 100.000 TM de maïs. En outre, à la suite de l’augmentation des prix mondiaux des denrées alimentaires en 2007, le gouvernement a exonéré l’importation du riz de taxes pendant la saison morte et la période de Ramadan de juillet à octobre. Cette mesure fut renforcée et étendue à 2008. Les exonérations de taxes furent accordées sur le riz, l’huile alimentaire et le lait en poudre pendant une période de six mois, d’avril à septembre. En plus, le gouvernement a réduit temporairement les impôts sur les produits pétroliers, particulièrement le diesel, et interdit temporairement les exportations de riz, maïs, mil et sorgho (non appliquée de façon globale, cette mesure fut levée en décembre
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2008). Finalement, le gouvernement a accordé des exonérations de taxes sur les importations de riz de mars à mai 2009.
27. En plus des mesures de stabilisation des prix, le Mali a adopté des politiques structurelles pour stimuler la demande locale et renforcer les capacités institutionnelles pour la gestion des stocks de céréales en réponse aux prix alimentaires élevés. L’opération nommée « Initiative Riz » a commencé avec la campagne agricole 2008-2009 avec l’objectif de produire 1,6 m TM de riz, c.-à-d., 50 % plus que la campagne précédente. Il était attendu qu’1 m TM arriverait sur le marché – 90 % sur le marché national. Les activités planifiées comprennent les subventions d’intrants de semences et engrais, appui à une station de pompage d’eau, fourniture d’équipements de récolte et de transformation accessibles sur crédit aux associations paysannes et appui technique aux communautés. Le coût total estimé de l’initiative est de 42,65 milliards de francs CFA.
28. La troisième mesure adoptée en réponse aux prix alimentaires élevés était le renforcement des activités du Commissariat à la sécurité alimentaire autour de la gestion du Stock national de sécurité, le Système d’Alerte Précoce. Le gouvernement et les partenaires au développement ont renforcé les programmes cibles pour protéger les groupes les plus vulnérables en mettant en place les banques de nourriture et créant de nouveaux programmes de repas scolaire dans les zones pauvres.
29. De manière générale, quatre programmes de filets sociaux de grande envergure sont en place avec l’objectif principal d’améliorer l’accès à la nourriture pour les couches les plus pauvres et les plus vulnérables : ventes subventionnées des banques de céréales, distributions gratuites de nourriture du SNSA, projets NCT, NCF et subventions alimentaires générales.
Accès à l’éducation
30. Seulement 23 % des adultes maliens – et seulement 29 % des Maliens âgés de 15 à 24 ans – savent lire et écrire. Ceci représente le taux d’alphabétisation des adultes le plus bas partout au monde. Avec (au moins) quatre sur dix des enfants âgés de 7 à 12 ans n’allant pas à l’école, le Mali a encore un des taux d’inscription les plus bas au monde. Et seulement 54 % de ceux qui débutent l’éducation primaire la complètent – chiffre qui tombe à 35 % dans la partie nord de la Région de Tombouctou [MEALN, 2008]. Le problème est particulièrement sévère pour les filles qui représentent 60 % des enfants ne fréquentant pas officiellement l’école. Les zones urbaines du Mali sont près de réaliser la parité genre, mais il existe de grandes disparités et seulement 33 % des filles fréquentent les écoles primaires dans le nord de la région Kidal.
31. Il existe aussi de sérieuses préoccupations sur la qualité de l’éducation : pas assez d’enseignants, surtout ceux bien formés ; salaires très bas des enseignants, mauvaise gestion des enseignants, infrastructures insuffisantes, manque de matériels, confusion sur la politique concernant les programmations d’études ; etc. La lacune en besoin d’enseignants formés était estimée à 45.350 – bien au dessus du double du nombre d’enseignants formés présentement dans les écoles [Pearce et coll., 2009]. Presque 7 % des élèves du primaire doivent se déplacer plus de 5 km pour atteindre leur école – jusqu’à 12 % à Ségou. Et seulement 14 % des écoles à travers le pays ont des latrines séparées pour les filles. La forte expansion des écoles communautaires dans les années 1990 a aidé à réduire l’écart de l’offre mais le défi futur sera d’intégrer les écoles communautaires dans le système public.
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32. Le secteur public demeure le plus grand fournisseur de l’éducation au Mali avec 60 % de tous les élèves de l’école primaire inscrits dans les écoles publiques, 18 % dans les écoles communautaires (90 % parmi eux dans les zones rurales), 12 % dans les écoles coraniques, et 10 % dans d’autres écoles privées (principalement dans les zones urbaines). En 1993, le Mali a reconnu l’éducation comme un droit constitutionnel et les gouvernements successifs en ont fait une priorité depuis lors. Le Programme Décennal de développement de l’éducation (PRODEC) définit le cadre stratégique de tous les aspects de l’éducation. Le PRODEC a été mis en œuvre à travers des plans pluriannuels successifs, les Programmes d’Investissement sectoriel de l’éducation (PISE). Le PISE III s’étale de 2009 à 2011. En 1991, le Mali s’est engagé à fournir gratuitement l’enseignement primaire : aucun frais ne serait perçu, l’État devrait supporter les salaires des enseignants et fournir les matériels didactiques. Mais dans la pratique, les familles sont toujours en train de payer pour l’éducation : frais d’inscription, prix des livres et matériels, frais pour enseignants supplémentaires, etc. Même parmi les 40 % des ménages les plus pauvres, la dépense moyenne des ménages dans l’éducation primaire était estimée à 2.810 francs CFA par an [EMEP 2001, citée dans MEALN, 2008]. Et il y a une différence de pourcentage de 22 points dans l’accès à l’éducation primaire entre les 40 % plus pauvres et les 20 % plus riches.
33. Afin d’accroître les taux d’inscription et d’achèvement, un certain nombre de programmes ont été introduits. Tel mentionné ci-dessus, les programmes basés sur la solidarité soutiennent la construction d’écoles publiques ou communautaires dans la plupart des zones vulnérables – avec un appui important des ONGI et des partenaires techniques et financiers ; les programmes de cantine scolaires sont en expansion et quelques programmes de bourses scolaires ont été introduits – souvent avec un focus spécifique sur les filles. Les programmes de repas scolaire et de bourses d’étude sont des programmes importants de filets sociaux.
34. Il y a trois principaux fournisseurs de programmes de repas scolaire qui opèrent conformément à la même stratégie nationale et de façon concertée mais ayant chacun des aspects spécifiques de programmes propres à eux :
Le Programme alimentaire mondial, qui assiste 721 écoles primaires dans les régions de Kayes, Gao, Mopti et Tombouctou ;
Les Catholic Relief Services avec financement américain, qui assiste 120 écoles primaires à Mopti ; et
L’État, qui assiste 708 écoles primaires dans les 166 communes les plus pauvres non couvertes par le PAM et le CRS.
35. Le programme du PAM en appui à l’éducation de base vise à donner le déjeuner à 120.000 élèves par an dans 721 écoles primaires dans la zone sahélienne. En plus, des rations trimestrielles à emporter à la maison sont offertes à toute fille fréquentant l’école au moins 80 % du temps. Il est requis des communautés de faire des contributions avec des condiments, du bois et la main d’œuvre. Le programme CRS est assez similaire, quoique les rations à emporter soient données aux filles des classes de 5ème et 6ème car il semble qu’on ait comblé la disparité genre au niveau des autres classes, tout au moins dans les localités où travaille le SCS. Au total, les repas scolaires « assistés » (c.-à-d., avec appui extérieur) sont en place dans 838 écoles.
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36. La Direction nationale de l’éducation de Base (DNEB) au sein du MEALN coordonne toutes les activités d’alimentation scolaire et gère directement le programme national en appui aux cantines scolaires ‘intégrées’. Le but du programme est de promouvoir l’appropriation par les communautés locales des cantines scolaires, ce qui aboutirait au retrait progressif de l’État et d’autres partenaires. L’approche s’appuie sur l’intégration des activités de restauration scolaire dans le développement local ; par ex., avec les petits exploitants fournissant l’école locale et/ou l’association des femmes préparant les repas scolaires. On s’attend à ce qu’en 2011 au plus tard, 3.000 écoles primaires aient intégré les activités de restauration scolaire (d’un total de 9.816 en 2006-2007) atteignant 900.000 élèves. Présentement, le programme focalise les 166 communes les plus pauvres et a couvert 500 écoles en 2008-2009. Un budget de 1,6 milliard de francs CFA fut exécuté en 2008 et un budget de 1,7 milliard de francs CFA alloué en 2009. Le programme 2009-2010 devrait atteindre 1.000 autres écoles. Sur la base d’une évaluation des besoins, le ministère transfert les budgets aux structures décentralisées (Directions d’Académie) qui transfèrent les montants appropriés à chaque école bénéficiaire. Chaque école assure ensuite son propre approvisionnement local – suivant les procédures administratives et financières. Dans les zones urbaines, on s’attend à ce que les communautés couvrent tous les frais liés depuis l’an 1 pendant que dans les zones rurales et semi-urbaines un transfert graduel est planifié, à partir de 90 % des coûts supportés par l’État en 2008-2009 jusqu’à 40 % en 2010-2011, et 0 % en 2011-2012. Tel que mentionné dans le programme national pour une alimentation scolaire intégrée, les autorités décentralisées devront prendre en charge les frais de restauration scolaire dans le moyen terme en les intégrant dans les programmes de développement local [MEALN, 2008b]. La vision à long terme est de voir tous les coûts de restauration scolaire supportés par les bénéficiaires.
37. En septembre 2009, le CRS et le PAM vont lancer un projet pilote pour promouvoir les achats locaux pour les activités de restauration scolaire. Le transfert de la fourniture par le PAM à l’approvisionnement local doit s’opérer pendant quatre ans. Le PAM continuera à donner l’huile végétale pendant tout ce temps parce qu’aucune huile enrichie convenable n’est présentement disponible sur le marché malien. Les pouvoirs seront graduellement dévolus aux comités locaux pour l’achat des céréales et des légumes sur le marché local. Le CRS sera responsable des achats locaux mais transférera cette responsabilité aux comités scolaires locaux suivant une approche graduelle. En 2009-2010, 10 % des fonds alloués aux achats locaux seront transférés et jusqu’à 40 % la quatrième année.
38. Le MEALN donne des bourses aux élèves de certaines institutions spécifiques. Cette assistance ne cible pas les élèves les plus pauvres, mais plutôt des sujets spécifiques (ex., écoles de formation agricole, école de formation de maitres, etc.). Diverses structures (principalement de la société civile) donnent de l’assistance pour financer l’inscription des enfants de parents démunis. Les activités consistent souvent à payer les frais d’inscription des enfants indigents à l’école et à des transferts en nature aux ménages (ex, habits, cahiers, etc.). Le MDSSPA vise aussi à fournir une telle assistance. Le sponsoring d’enfants de parents indigents fut lancé en juin 2004 avec l’objectif de contribuer à la fréquentation scolaire et à l’éducation permanente des enfants vivant dans des circonstances difficiles. Un an plus tard, le MDSSPA a rapporté que plus de 250 enfants on été sponsorisés pour un montant total de 6m de francs CFA. Et dans son CDMT 2008-2011, le MDSSPA rapporte 71 % des enfants handicapés et 59 % d’enfants de parents indigents à l’école en 2007. Ces pourcentages semblent élevés de façon surprenante, surtout quand on considère que dans son rapport de 2007 la DNDS rapporte seulement 50 enfants sponsorisés. Les buts du MDSSPA de voir plus de 78 % des enfants handicapés et
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plus de 90 % d’enfants de parents indigents à l’école au plus tard en 2011 semblent vraiment non réalistes.
39. Deux programmes de bourses bien élaborés comprennent : l’Ambassador’s Girls’ Scholarship Program (AGSP) financé par l’USAID et mis en œuvre par éducation du Monde dans 109 écoles primaires à Gao, Kidal et Tombouctou entre 2003 et 2008 (sous différents noms) ; et le programme de bourses financé par l’UNICEF appelé « Bourse maman » piloté dans 9 écoles primaires à Kayes et Mopti entre 2002 et 2007. Tous les deux sont des programmes de transfert d’argent conditionné à la fréquentation de l’école par les enfants. Le projet AGSP visait toutes les filles des classes de 4ème, 5ème et 6ème (la plupart sous risque d’abandonner l’école) et a atteint approximativement 7.000 filles par an. Le projet « Bourse maman » ciblait les mères tant des filles que des garçons fréquentant n’importe laquelle des classes du premier cycle et il a atteint approximativement 500 mères par an. Il existe une volonté de redémarrer le projet « Bourse maman » qui a dû être arrêté du fait du manque de financement.
40. De manière générale, deux types de programmes de filets sociaux sont en place avec le but primordial d’améliorer l’accès à l’éducation pour les couches les plus pauvres et les plus vulnérables : programmes de restauration scolaire et de bourses.
Accès aux soins de santé
41. La Composante santé du PRODESS dégage le cadre stratégique pour toutes les activités de santé. Un certain nombre de traitements spécifiques sont offerts gratuitement : les consommables pour test VIH et traitement ARV ; DOTS pour traitement de la tuberculose ; médicaments et opérations pour sections césariennes ; moustiquaires et ACT pour prévenir et traiter la Malaria chez les femmes enceintes et enfants de moins de 5 ans, dispositifs de contraception ; farine enrichie pour traiter la malnutrition sévère (100m francs CFA) ; campagnes de distribution de la vitamine A ; campagnes régulières d’immunisation (1,5 milliards de francs CFA) ; immunisation au cours des épidémies et désastres (980m francs CFA) ; traitement de la lèpre, de la schistosomiase, de la bilharziose, etc. En outre, le traitement du cancer (disponible seulement à l’hôpital du Point G à Bamako) est subventionné depuis 2007 (250 million francs CFA en 2009). L’hospitalisation est gratuite pour les fonctionnaires et ceux-ci et leurs familles peuvent bénéficier de l’évacuation médicale gratuite (le budget était de 1 milliard de francs CFA en 2008). Aussi, les prix fixes ont été déterminés pour 107 médicaments. La pharmacie nationale (Pharmacie Populaire du Mali - PPM) fournit les centres de santé de consommables subventionnés et les structures régionales de santé soumettent des demandes de remboursement pour tous consommables additionnels devant être donnés gratuitement achetés par les centres de santé ou toutes autres dépenses supplémentaires (ex., charges du personnel de la césarienne). Une récente évaluation de l’initiative ‘césarienne gratuite’ [INRSP, 2009] a révélé que bien que l’initiative avait montré des résultats positifs, plusieurs défis restaient à surmonter si l’initiative devait être durable, y compris : faible contribution financière des collectivités décentralisées, fourniture irrégulière des kits, et manque de connaissance de la mesure par la population. Toutes ces mesures furent introduites pour des raisons de santé publique et ne ciblent pas spécifiquement les individus les plus pauvres et les plus vulnérables. Elles représentent d’importantes politiques sociales, mais ne peuvent être considérées comme filets sociaux tels que définis ici.
42. Il y a des essais d’accorder des dispenses de frais pour les personnes âgées et les indigents. Le plan d’actions national pour la promotion des personnes âgées comporte la
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fourniture des services de santé subventionnés pour les personnes âgées. Les indigents peuvent s’attendre à recevoir des traitements d’urgence gratuits dans les centres de santé et des services médicaux subventionnés. Dans les deux cas, les structures décentralisées (hôpitaux, communes, etc.) devront fournir cette assistance. Cependant, si telle assistance est attendue, elle n’est pas toujours imposée par la loi, et dans tous les cas, aucun fonds additionnel n’est alloué aux structures décentralisées pour qu’elles accordent des dispenses de frais aux personnes âgées et aux indigents.
43. En janvier 2009, le Mali a adopté des mesures d’institutionnalisation de l’Assurance maladie obligatoire (AMO) à formuler tant pour le secteur formel que le secteur informel et le Régime d’assistance médicale (RAMED) pour les indigents. Ces mesures ne sont pas pour le moment entrées en vigueur mais le RAMED projette de couvrir 600.000 indigents par an, soit 7 % de la population vivant en dessous du seuil de pauvreté national.
44. La nutrition est une des composantes clés des politiques de santé. Une des composantes du PRODESS porte spécifiquement sur la nutrition, et deux divisions ont été créées sous le ministère de la Santé pour traiter de la nutrition : la Division du Suivi de la Situation alimentaire et nutritionnelle (DSSAN) relevant de la Cellule de Planification et de la Statistique et la Division nutrition de la Direction nationale de la santé (DNS/DN). Le Plan stratégique national sur l’alimentation et la nutrition (PSNAN) 2005-2009 se veut de guider toutes les activités relatives à l’alimentation et la nutrition. Le sous-programme V du PNSA portant « santé et nutrition » établit les activités prioritaires suivantes : sensibilisation des décideurs, des leaders et des populations sur la nutrition, réduction de la prévalence malnutrition protéinique-énergétique chez les moins de 5 ans dans les zones fonctionnelles de deux Cercles ; réduction de la prévalence MPE chez les élèves âgés de 6 à 12 ans ; réduction de la malnutrition chez les femmes en âge de procréer ; réduction de la prévalence de déficience micronutriments ; et amélioration de la qualité sanitaire des aliments. Le programme projette aussi d’étendre aux zones vulnérables le programme PAM ciblant les personnes infectées et affectées par le VIH/SIDA et de promouvoir le maraîchage scolaire dans les 166 communes les plus vulnérables. Le coût de ce sous-programme V du PNSA était estimé à 11,31 milliards de francs CFA, 9,92 % du coût total du PNSA.
45. L’insécurité alimentaire, accès limité à l’eau potable, peu de ressources, sources de revenus non diversifiées, pas d’accès aux services de santé, pauvre éducation nutritionnelle, etc. sont quelques unes des principales causes d’augmentation de la malnutrition. Les groupes les plus vulnérables sont les enfants de moins de 5 ans, les femmes enceintes et les femmes allaitantes, avec des points culminants au cours de la saison difficile. La malnutrition est une des principales causes d’un taux de mortalité élevé. En mars 2008, bien que la prévalence moyenne de la malnutrition sévère (6,1 %) et de la malnutrition chronique (25,3 %) chez les moins de 5 ans fussent dans les limites des niveaux moyens de l’OMS, l’indicateur poids-pour-âge (indicateur composite de la malnutrition tant long terme qu’actuelle) était au dessus du seuil critique de l’OMS à 23,3 % [OMS, 2009].
46. Le PAM gère un programme de lutte contre la malnutrition dans les zones d’insécurité alimentaire du Mali, visant spécifiquement à améliorer la situation nutritionnelle des enfants de moins de 5 ans, des femmes enceintes et allaitantes, améliorer la situation nutritionnelle des personnes vivant avec le VIH, augmenter le traitement des personnes affectées par la tuberculose ; et améliorer les pratiques et connaissances relatives
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à la nutrition [PAM, 2008b]. Les personnes vivant avec le VIH et les malades de la tuberculose reçoivent des rations alimentaires pour une période de 6 moins, les enfants de 6-24 mois reçoivent des rations alimentaires pour la saison difficile de 3 mois et les enfants modérément mal nourris reçoivent des compléments alimentaires. Au total, le programme devrait assister environ 900.000 personnes pendant deux ans (2009-2010).
47. Pendant que le PAM assiste les enfants modérément mal nourris, l’UNICEF assiste les enfants très mal nourris. L’UNICEF appuie le ministère de la Santé pour les activités comprenant : formation des agents de santé, campagnes de sensibilisation sur l’alimentation exclusivement au sein, dotation des centres de santé en équipements, consommables et médicaments, etc. D’autres organisations exécutent aussi des programmes de nutrition. Tel mentionné ci-dessus, le projet ‘Nema’ financé par l’USAID comporte un lot intégré d’activités à base communautaire pour lutter contre la malnutrition et la maladie infantiles. En particulier, les agences d’exécution proposent d’établir un système de criblage au niveau communautaire pour la malnutrition sévère chez les enfants de 6-59 mois, donner des aliments enrichis et des suppléments alimentaires pour les enfants très mal nourris, et promouvoir l’utilisation de l’approche positive déviance/foyer pour réhabiliter les enfants modérément mal nourris. L’Entraide Chrétienne et Action contre la faim animent aussi des programmes de nutrition.
48. De manière générale, les principaux programmes de filets sociaux sont en place avec l’objectif principal d’améliorer l’accès à la santé pour les plus pauvres et les plus vulnérables : programmes de nutrition, dispenses de frais pour les personnes âgées et dispenses de frais pour les indigents.
Accès à l’emploi
49. Au Mali où 46 % des habitants ont moins de 15 ans et 64 % sont pauvres, le sous-emploi et le chômage semblent être un problème critique, particulièrement pour les jeunes et les femmes. Au Mali, « jeune » se rapporte à la tranche d’âge 15-40 qui représente plus de 65 % de la population. Les femmes représentent 51 % de la population. Dans le cadre du programme de politique nationale 2002-2007, l’emploi des jeunes était une priorité et les actions suivantes ont été conduites, conformément à la Politique nationale de l’emploi : deux directions nationales respectivement responsables de l’emploi et de la formation professionnelle ont été créées en 2002 ; l’APEJ (Agence pour la promotion de l’emploi des jeunes) fut établie en août 2003 pour la mise en œuvre du PEJ (Programme emploi-jeunes). Le Fonds national pour l’emploi des jeunes (FNEJ) fut créé en 2004. Un ministère spécifique en charge de l’emploi et de la formation professionnelle fut créé en 2004 ; Le Programme national d’action pour l’emploi en vue de Réduire la pauvreté (PNA/ERP) devint opérationnel en octobre 2005 ; et la taxe d’apprentissage de 0,5 % fut relevée à 2 % en 2006. En tout, le gouvernement a investi environ 17 milliards de francs CFA dans le secteur entre 2002 et 2007, et a rapporté la création de presque 93.000 emplois, permanents et temporaires confondus. L’actuel CSCRP couvre des questions relatives à l’emploi décent, le PDES identifie aussi l’emploi des jeunes et des femmes comme une priorité clé et la seconde composante, « lutte contre la pauvreté » de la troisième stratégie du PRODESS, Développement social, est de promouvoir l’accès à l’emploi pour des catégories bien précises.
50. L’objectif général de l’APEJ est de contribuer au développement économique et social du Mali en offrant aux jeunes âgés de 15 à 40 ans maximum les opportunités d’emploi, soit dans le secteur de l’emploi salarié ou le secteur de l’emploi indépendant. Les principaux domaines d’intervention de l’APEJ sont : conseils et information aux jeunes,
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appui à l’insertion des jeunes qualifiés et non qualifiés, appui aux jeunes ruraux, appui aux jeunes entrepreneurs ; appui aux collectivités locales et appui pour l’accès des jeunes au crédit. Les interventions de l’APEJ se font à travers le FNEJ.
51. Les travaux publics sont une composante clé des programmes d’emploi. Avec une grande partie des investissements publics dédiée aux infrastructures, l’objectif d’une telle composante et de réorienter l’investissement afin de générer le maximum de profit possible en créant un grand nombre d’emplois pour les pauvres ainsi que de réaliser des investissements susceptibles de stimuler l’économie locale et fournir des opportunités pour les entreprises locales. La quatrième composante du PNA/ERP met le focus sur les programmes de travaux publics. Le PEJ, dans sa troisième composante « emploi rural et travaux publics » tire profit de la décentralisation en exécutant des activités de travaux publics qui utilisent le maximum de matériaux locaux avec l’objectif de générer l’emploi local.
52. L’APEJ gère depuis quelque temps deux programmes majeurs de travaux publics : le PROMIIER (Programme Multisectoriel d’Investissements à fort coefficient d’emploi en milieu Rural) dans des localités rurales de Kayes, Koulikoro et Ségou, et le PILE (Projet d’Initiatives locales pour l’emploi dans le District de Bamako) à Bamako. Les activités de PROMIIER comprennent : i) aménagement des zones irriguées, ii) reforestation et amélioration des brise-vents (et forêts classées) et iii) réhabilitation des pistes rurales. Quant au PILE, les activités comprennent : i) amélioration et dallage des rues, ii) construction de stands et amélioration des voies des marchés et iii) formation technique sur l’amélioration et le dallage des routes, entretien des pistes rurales, etc. Tous les deux programmes ont généré 87 emplois journaliers en 2004. Les deux programmes sont maintenant fusionnés dans le PEJHIMO (Projet d’emploi des jeunes par l’approche HIMO) qui fut mis en œuvre à une échelle pilote de juillet 2005 à juillet 2007 en zone rurale de Ségou et dans la Commune III de Bamako. L’État supporte les frais d’investissements à travers le FNEJ et le Grand Duché du Luxembourg fournit l’assistance technique à travers le BIT.
53. Le programme de travaux publics de l’APEJ est le seul assez grand programme de filet social en place avec l’objectif principal d’améliorer l’accès à l’emploi dans les régions pauvres et vulnérables du Mali.
Accès au logement
54. Le Programme national de Logements sociaux est un programme phare dans le PDES du Président. Afin d’améliorer l’accès au logement, le gouvernement a adopté une politique d’urbanisme et de logement aboutissant à la formulation d’une Stratégie de développement Urbain (SDU) et au Programme national du Logement ainsi qu’à la création de trois institutions de référence : i) la Banque de l’habitat du Mali (BHM), spécialisée dans le financement du logement ; ii) l’Office malien de l’habitat (OMH), un dispositif de financement pour assister la BHM dans sa politique de réduction des coûts du logement, et iii) le Fonds de Garantie Hypothécaire du Mali (FGHM) responsable de l’octroi de la garantie hypothécaire et de refinancer les banques et institutions financières opérant dans le secteur du logement.
55. Le Président Amadou Toumani Touré a lancé en 2003 un programme de logement visant à faciliter l’accès à un logement décent pour les ménages à bas revenus à travers la construction de 3.500 maisons. Le programme fut lancé sur reconnaissance du fait que les ménages à revenus bas et moyens avaient des difficultés à avoir un logement décent et que
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la production de matériaux locaux de construction est bas alors que le prix des matériaux de construction importés augmente. Le coût du programme (41,7 milliards de francs CFA) fut supporté par l’État (58,6 %), l’OMH (35,2 %) et l’ACI (Agence de cessions immobilières, 6,2 %). Entre 2003 et 2007, 4.066 maisons furent construites au total, 3.500 par l’État et 566 par le secteur privé. Le programme de construction a généré presque 13.290 mois-travail et payé plus de 9 milliards de francs CFA à travers le pays.
56. Le programme fut élargi en 2007, tel que déclaré dans le PDES, et plus de 10.000 maisons et appartements devraient être construits à travers le pays (Bamako, Ségou, Gao, Kidal, Tombouctou, Mopti, San, Bandiagara, Kita, Nioro, Goundam, Diré, Ansongo, Ménaka, Kati, Koulikoro, Bougouni, Koutiala, Kayes) pendant la période 2008-2012. Le gouvernement s’est directement engagé à construire 5.400 unités (800 en 2008, 1.700 en 2009, 1.555 en 2010 et 1.345 en 2011) pendant que d’autres unités seront construites sous partenariat public-privé (1.584 unités par la SEMA SA, 1.211 par IFA BACO, 2.000 par METRO IKRAM, 100 par le Venezuela, 150 par SIFMA pour un coût total de 50,4 milliards de francs CFA). Le coût total avait été estimé à 84,396 milliards francs CFA, 48,49 % (40,925 milliards francs CFA) duquel seront directement financés par l’État et 51,51 seront remboursés par les bénéficiaires sur une période de 25 ans. Les 866 premières unités de la phase 2008-2009 furent inaugurées en juin 2009 : 640 unités par l’État à un coût de 15,7m francs CFA l’unité ; 126 unités par les opérateurs privés à un coût de 13.4m francs CFA l’unité ; et 100 unités avec la coopération du Venezuela à un coût de 17,5m francs CFA par unité.
57. Le programme ne cible pas les plus pauvres mais les ménages à revenus moyens. Les citoyens maliens, employés, non employés ou les Maliens de l’extérieur peuvent adhérer au Programme de Logement s’ils remplissent une série de critères d’éligibilité bien précis. Pour ceux non employés, les critères en 2088 étaient : avoir la nationalité malienne, avoir un revenue mensuel compris entre 56.920 et 150.000 francs CFA pour un logement de 3 chambres et entre 150.001 et 250.000 francs CFA pour un logement de 4 chambres, ne pas être bénéficiaire d’un programme de logement, ne pas être propriétaire d’un logement dans les localités du projet, avoir un compte épargne sous caution permanente valant au moins trois versements mensuels auprès de la banque désignée. Les postulants devront soumettre une demande timbrée à 500 francs CFA au président de la Commission d’Attribution comprenant 5.000 francs CFA, un certificat de la banque faisant foi de l’existence du compte d’épargne, un acte de naissance, la photocopie de la carte d’identité, le certificat de nationalité malienne, le certificat de résidence et tous autres certificats du registre familial (mariage, divorce, décès, actes de naissance des enfants, etc.). La Commission d’Attribution du Logement dépouille les formulaires de demande prenant en compte des sous-critères additionnels (non clairement définis). La liste des bénéficiaires sélectionnés est alors publiée publiquement. En guise d’exemple, le bénéficiaire d’un logement de base de deux chambres en 2008 aurait eu à payer 8.228.906 francs CFA pendant 25 ans (i.e. 38.430 francs CFA/mois, y compris les frais de la banque et de cautionnement) et une caution de 115.289 francs CFA. En plus, du fait que les entrepreneurs n’ont pas toujours respecté les normes de construction, certains bénéficiaires ont eu à payer des sommes substantielles pour réhabiliter leur logement tout juste après l’acte de cession. La moitié des bénéficiaires du premier lot de maisons construites en 2008 sont des employés, et presque 10 % sont des Maliens vivant à l’étranger, la plupart parmi eux en France et aux USA (Tableau A3.3).
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Tableau A3.3 : Bénéficiaires du Programme de Logement
Catégorie Nombre de
formulaires de demande reçus
Nombre de bénéficiaires
Pourcentage de bénéficiaires
Phase 2003-2007 30 046 4 066 Employés 15 186 2 165 53,3 % Non-employés 12 675 1 635 40,2 % Maliens vivant à l’étranger 2 185 266 6,5 % Phase 2008-2009 < 14 000 866 Employés n/a 428 49,5 % Non-employés n/a 354 40,9 % Maliens vivant à l’étranger n/a 83 9,6 %
Source : Ministère du Logement, des Affaires foncières et de l’Urbanisme, 2009.
58. Ainsi, le programme de logements sociaux semblent être un des programmes sociaux avec une des plus grandes enveloppes de financement du gouvernement et en même temps un de ceux ayant le plus faible nombre de bénéficiaires. Le programme de construction a généré presque 13 290 mois de travail payés à plus de 9 milliards francs CFA à travers le pays. Cependant, ni les bénéficiaires de logements ni les travailleurs ne figurent parmi les Maliens les plus pauvres et les plus vulnérables. Aussi, les dispositifs de conception et de mise en œuvre du programme donnent lieu à certaines préoccupations.
Encadré 2 : Quelques préoccupations concernant le Programme national du Logement
Ci-dessous quelques préoccupations autour du programme national du logement :
La couverture du programme est très limitée. Le ministère du Logement, des Affaires foncières et de l’Urbanisme évalue le besoin en logements sociaux à 440 000 unités en 2015. En considérant que moins de 5 000 unités ont été construites à ce jour, l’erreur d’exclusion est très forte. Pour autant que les 440 000 unités requises coûtent à l’État plus de 3 000 milliards de francs CFA, ceci est clairement inabordable. Ce qui suggère que l’erreur d’exclusion d’un tel programme demeurera forte.
Suivant l’erreur d’inclusion, un faible pourcentage d’agents des départements ministériels et d’autres personnes non pauvres est considéré être parmi les bénéficiaires du logement social. Des mois après l’acte de cession, certaines maisons étaient encore vides laissant croire que leurs bénéficiaires n’avaient pas besoin d’un tel logement. Fin juillet 2009, l’OMH a entamé des poursuites judiciaires contre certains bénéficiaires de logements sociaux qui avaient converti leurs logements en villas haut de gamme en violation du contrat signé avec l’OMH.
Tout semble indiquer qu’une économie clandestine s’est développée autour du programme de logement. Certains demandeurs ont admis avoir soudoyé des agents de la mairie pour obtenir des faux certificats. En outre, il est possible que le programme encourage du populisme et des privilèges.
Une autre question soulevée a trait à la qualité des maisons. Il a été rapporté que parce que certains entrepreneurs n’avaient pas respecté les normes de construction, certains bénéficiaires ont eu à débourser des sommes substantielles pour réhabiliter leur logement tout juste après le transfert du titre de loyer.
Le programme fut lancé tout en sachant que les ménages à revenus bas et moyens avaient des difficultés d’accès à des logements décents et que la production de matériaux de construction locaux est faible pendant que le prix de la plupart des matériaux de construction importés augmente. On ne peut pas dire avec précision lequel des deux objectifs du programme - assurer l’accès au logement pour tous les ménages à revenus bas et augmenter la production des matériaux de construction locaux pourra être atteint.
Source : Malijet, Estimations du personnel.
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59. Cependant, le Programme national de Logements sociaux est identifié comme programme prioritaire dans le PDES du président. Ce qui plus est, le gouvernement s’est engagé à allouer en moyenne 8,18 milliards de francs CFA par an (0,22 % du PIB) pour financer la construction d’une moyenne de 1 080 maisons par an au profit de 6 200 personnes.
60. Du moment que le programme de logements sociaux cible les ménages possédant un salaire et pouvant se permettre de payer un loyer, il ne constitue pas un programme conçu pour les plus pauvres et les plus vulnérables, et de ce chef ne se qualifie pas en tant que programme de filet social.
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ANNEXE 4 : PRINCIPAUX DOCUMENTS STRATÉGIQUES NATIONAUX SUR L’ASSISTANCE SOCIALE
1. Ci-dessous vient une revue des principaux documents stratégiques adoptés par le gouvernement qui sont particulièrement pertinents pour la protection sociale et les filets sociaux de sécurité.
La Déclaration de Politique nationale de protection sociale (PNPS)
2. La Déclaration de Politique nationale de protection sociale adoptée en 2002 a pour but de dégager un cadre compréhensif pour le développement d’un système cohérent de protection sociale au Mali [MDSSPA, 2002]. Cette Déclaration doit être une expression du droit de tous les citoyens à la protection sociale, garanti par l’État. Son objectif général est de construire progressivement un système de protection contre les risques sociaux pour tous les citoyens et particulièrement les groupes marginalisés. Ses objectifs spécifiques tournent autour de quatre thèmes dont deux – points b) et d) ci-dessous – sont directement pertinents pour l’assistance sociale (non-contributive) et donc pour le développement de filets sociaux :
i. L’extension de la portée de la sécurité sociale, avec l’objectif d’assurer une meilleure couverture des risques sociaux par les institutions de sécurité sociale ;
ii. Le développement de l’assistance et de l’action sociales, avec les objectifs de contribuer à :
Mieux couvrir les risques de santé des indigents et des personnes affectées par le VIH/SIDA ;
Assurer l’accès des citoyens à l’éducation ;
Assurer l’accès des citoyens à la justice ;
Un meilleur accès à l’emploi pour les groupes dans des conditions difficiles ; et
Renforcer les mécanismes de soins pour les victimes de circonstances difficiles.
iii. Le développement des mécanismes d’assurance mutuelle et autres organisations de base suivant les principes de la solidarité, avec l’objectif de rendre aisées la création et l’organisation des structures d’assurance mutuelle et d’autres formes d’organisations basées sur la solidarité ;
iv. La protection spéciale pour des catégories spécifiques (particulièrement les personnes âgées, les handicapés, les enfants et les femmes, les orphelins, les chômeurs et les personnes affectées par le VIH/SIDA) avec pour objectifs de contribuer à :
Traiter efficacement les risques sociaux des personnes âgées ;
Faciliter la participation des personnes âgées au renforcement de la cohésion sociale ;
S’assurer que les handicapés jouissent de leurs droits fondamentaux ;
Assister les femmes et les enfants dans des situations difficiles ; et
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Assurer des soins effectifs pour les orphelins de la guerre du Mali.
Le Plan d’action national pour l’Extension de la protection sociale (PAN)
3. Le Plan d’action national pour l’Extension de la protection sociale (PAN) identifie les activités prioritaires pour l’extension de la protection sociale au Mali durant la période 2005-2009 [MDSSPA 2004a]. Le plan d’actions s’articule autour de trois questions : sécurité sociale, assistance et action sociales, et assurance mutuelle et autres programmes de protection sociale basés sur la solidarité. Dans ce document, les objectifs 2 (“assistance et action sociales”) et 4 (“protection spéciale”) du PNPS sont tous les deux considérés dans les activités libellées « assistance et action sociales ». Ces activités ont pour but de contribuer à la couverture d’environ 5 % de la population (indigente) au travers du Fonds d’assistance médicale (FAM) ; la couverture d’environ 6 % des personnes âgées dans le secteur de la santé (en conformité avec le décret 95-368) ; et la protection sociale des handicapés.
Composante Développement social du PRODESS II
4. La composante Développement social du PRODESS II (Second Programme de développement sanitaire et social) établit la base de l’actuelle programmation du développement social et de la protection sociale sur la période 2005-2009. Elle vise à asseoir les bases d’une politique sociale dont le but est de soulager les groupes les plus vulnérables du fardeau de la pauvreté. Cette composante fut élaborée autour de cinq sous-composantes qui sont :
I. Renforcement de la solidarité et lutte contre l’exclusion ;
II. Réduction de la pauvreté ;
III. Renforcement de la protection sociale ;
IV. Développement institutionnel ; et
V. Développement des ressources humaines.
5. Le but de la Sous-composante I est de mieux protéger certaines catégories sociales vivant dans des circonstances difficiles à travers quatre stratégies : promotion de la réintégration socioéconomique des handicapés ; promotion de la réintégration socioéconomique des personnes âgées ; promotion de la réintégration socioéconomique des femmes et des enfants vivant dans des circonstances difficiles ; renforcement de l’action humanitaire et de l’assistance sociale.
6. La Sous-composante II vise à renforcer les capacités de développement institutionnel des communautés à travers quatre stratégies : contribuer à l’amélioration de l’environnement économique, social et culturel des plus pauvres, rendre facile l’accès des plus pauvres aux activités génératrices de revenus, promouvoir l’emploi en faveur de groupes spécifiques, et rendre facile l’accès des plus pauvres aux services essentiels de base et au logement.
7. La Sous-composante III vise à protéger les populations dans les secteurs tant formel qu’informel, ainsi que celles qui sont au chômage ou indigentes contre les risques spécifiques de santé et risques sociaux liés à l’âge – vieillesse, décès, maladie, accidents de travail, handicap et maternité. L’objectif est de procéder à une extension progressive de la
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couverture de toute la population contre les risques sociaux à travers quatre stratégies : extension de la portée – en termes de matériels et de personnel – du système de sécurité sociale ; amélioration des capacités de gestion des institutions de sécurité sociale, développement de mécanismes spécifiques de protection sociale, et développement de mutuelles d’assurance maladies et autres organisations formées dans le but de fournir la protection sociale sur la base de la solidarité.
8. Les Sous-composantes IV et V ont trait seulement au développement institutionnel.
Cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté (CSCRP)
9. Le PRODESS II a renseigné la troisième orientation stratégique de l’actuel Cadre stratégique de réduction de la pauvreté visant à renforcer le secteur social. La réduction de la pauvreté est maintenant au centre des priorités de développement du Mali et la seconde génération CSRP 2007–2011, le Cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté (GPRSP) met l’accent sur la promotion de la croissance en revigorant le secteur productif et en consolidant le processus de réforme du secteur public. Le CSCRP fut développé conformément au Plan Décennal d’Atteinte des OMD 2006-2015. Deux objectifs spécifiques furent établis : un taux de croissance annuel moyen de 7 % et une amélioration du bien-être de la population. Le « renforcement du secteur social » est une de ces trois orientations stratégiques, en même temps que le développement des infrastructures dans le secteur productif, et la poursuite et la consolidation des réformes structurelles. Cette troisième orientation stratégique focalise une « meilleure fourniture des principaux services sociaux de base, en particulier l’éducation, la santé, l’eau potable et l’assainissement et le logement » avec la formation professionnelle et la lutte contre le VIH/SIDA comme domaines prioritaires d’intervention [CSCRP, 2006 :15]. Tel que défini dans le CSCRP, la terminologie « secteur social » englobe « éducation », « santé, » et « autres secteurs sociaux » qui comprennent le développement social, l’emploi et la formation professionnelle. Les activités clés du CSCRP dans le secteur du développement social se concentrent sur les handicapés, les communautés rurales défavorisées et la sécurité sociale.
Projet pour le développement économique et social (PDES)
10. Le Projet pour le développement économique et social (PDES) du Président ne comporte pas une composante protection sociale en soi mais des synergies entre les domaines prioritaires identifiés et des programmes de filets sociaux pourraient être possibles. Bien que le point de mire actuel du processus CSRP soit dans 15 ans (“Mali 2025”), le PDES identifie des activités réalisables au cours de la période quinquennale 2007-2012 parmi les domaines prioritaires du CSRP II. Le développement des secteurs sociaux est mentionné comme étant l’un des six domaines prioritaires du PDES et le document dit qu’à partir d’alors, l’éducation, la santé et autres secteurs sociaux bénéficieront de plus de la moitié du budget national. En termes de secteurs sociaux, le projet se concentre clairement sur l’éducation et la santé. Un programme de logements sociaux est inclus sous la stratégie visant à « renforcer le programme d’expansion des infrastructures » et le développement de l’emploi en milieu rural à travers les travaux publics est mentionné sous la stratégie pour « l’insertion des femmes et des jeunes dans les secteurs productifs »
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ANNEXE 5 : PRINCIPES DE CONCEPTION DES BONNES PRATIQUES DE SOUTIEN DIRECT TIRÉS DE L’EXPÉRIENCE
INTERNATIONALE34
1. Des bonnes pratiques de conception de l’assistance sociale (soutien direct) se dégagent quatre principes fondamentaux de conception : Sélection des ménages bénéficiaires du soutien direct
2. Il est bien connu que plus les critères d’éligibilité sont généreux, plus grand est le réservoir des candidats à l’assistance sociale et plus élevé est le coût du programme. Celui-ci dépend également du niveau et de la durée des prestations (voir plus loin). Par exemple, dans le cas du programme de pension de vieillesse de l’assistance sociale, le Népal a fixé à 75 ans la limite d’âge pour l’éligibilité. Cette mesure a indubitablement restreint le réservoir des bénéficiaires et maintenu le programme dans les limites établies par le budget disponible, mais le programme n’a pas pu atteindre certains des groupes vulnérables critiques, même légèrement en-dessous de 75 ans. D’un autre coté, certains pays ont établi un seuil d’éligibilité très bas à 60 ans, (et même en-dessous), ce qui a produit le résultat contraire : les bénéficiaires étaient trop nombreux et le budget très élevé. Pour surmonter ce genre de difficultés, beaucoup de pays ont maintenant recours à la limitation des transferts sociaux monétaires aux, disons, 10 % les plus pauvres de la population. Le programme pilote de transferts sociaux monétaires du district de Kolomo en Zambie est un exemple de limitation de la couverture aux 10% les plus pauvres de la population. 3. La détermination de l’éligibilité et de la sélection des bénéficiaires éligibles varie largement d’un pays à l’autre en fonction de : i) la faisabilité administrative et ii) l’information disponible. Quand ces deux conditions sont médiocrement satisfaites, des pays (comme le Rwanda) ont recours à des approches de ciblage par les communautés. La bonne pratique impose cependant la validation de ces sélections à travers un système de communication transparent. Dans le programme Oportunidades du Mexique (transfert monétaire conditionnel), par exemple, les listes des bénéficiaires sont présentées au cours de réunions communautaires, ce qui donne aux communautés la possibilité de déceler les erreurs d’exclusion et d’inclusion. Dans tous les cas, un mécanisme de réclamation est indispensable pour assurer que la communauté est satisfaite de l’approche de ciblage utilisée. 4. Lorsque la limitation de l’information est moins sévère, les pays ont adopté des tests des moyens d’existence à l’aide de variables de remplacement (proxy means tests – PMT). Il s’agit d’une méthode de ciblage où le score de chaque candidat est généré à partir de caractéristiques des ménages assez faciles à observer – généralement des caractéristiques non liées au revenu, telles que la localisation et la qualité du logement, la possession de biens durables, le nombre d’enfants, le niveau d’instruction, etc. Un seuil en-dessous duquel un ménage devient éligible a été établi pour le score. Même lorsqu’une approche de ciblage communautaire comme celle décrite plus haut est adoptée, il est toujours possible de passer progressivement à une méthode PMT, en établissant une
34 Source : Grosh et coll. 2008. ‘The Design and Implementation of Effective Safety Nets : For Protection
and Promotion’. Banque mondiale.
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présélection des ménages susceptibles de bénéficier des prestations et en utilisant ensuite les réunions communautaires pour assurer la transparence et éviter les erreurs d’inclusion et d’exclusion. Beaucoup de pays à faible revenu ont recours à cette combinaison de PMT et de validation communautaire pour la sélection des bénéficiaires, en général des programmes de filets sociaux. Le Bangladesh est un exemple récent, où un programme de filet social utilisant une combinaison de PMT et de validation communautaire est actuellement mis en place. 5. Détermination du niveau des prestations. La détermination du niveau de soutien direct de l’assistance sociale est une question délicate dans tous les pays. Il est difficile de dégager des conseils stratégiques précis à partir des expériences internationales mais il est toutefois possible d’identifier quelques principes directeurs. Habituellement, dans les programmes de dernier recours visant à réduire l’extrême pauvreté, tels que celui proposé au Rwanda, le niveau des prestations est fixés comme une fraction de l’écart de revenu des bénéficiaires cibles. Le niveau de cette fraction dépend du budget disponible et du nombre de personnes en situation d’extrême pauvreté. L’Arménie et la Géorgie ont appliqué ce principe en utilisant des PMT.
6. À cet égard, il peut être utile d’opérer certains rapprochements entre les informations disponibles sur les ménages. Ainsi, l’information sur le nombre de ménages extrêmement pauvres peut, par exemple, être combinée à celle sur leur écart de revenu (pauvreté), de manière à déterminer les besoins financiers pour un niveau de prestations donné. On peut alors juger de la faisabilité (accessibilité financière) des différentes options de niveau de prestations et décider du niveau acceptable dans le cadre de l’enveloppe budgétaire disponible.
7. Le niveau des prestations ne doit pas nécessairement être fixé à la même hauteur pour tous les types de ménages. Il devrait de préférence varier. Des formules variables de détermination des prestations sont souvent la norme dans de nombreux pays, principalement parce qu’elles permettent des variations dans la situation des ménages (telles que le nombre d’enfants, la présence d’un enfant ou d’une personne handicapée, la longue maladie du chef de famille, etc.) Un très bon exemple (réussi) de formule variable de détermination des prestations est celui du Programme Bolsa Familia du Brésil. Celui-ci fournit deux types de prestations : une prestation de base pour toutes les familles extrêmement pauvres et une prestation variable qui dépend de la composition et des revenus de la famille.
8. Quelle que soit la méthode adoptée pour déterminer le niveau des prestations, il est utile de l’évaluer en pourcentage de la dépense de consommation des ménages extrêmement pauvres. La générosité du programme peut être évaluée à partir de cette proportion. Plus celle-ci est élevée, plus généreux sera le programme. Le maintien d’un niveau généreux de prestations risque d’affecter l’offre de main-d’œuvre à cause d’un effet contraire de démotivation : même en présence d’opportunités d’emploi offertes par le marché du travail, les ménages peuvent en effet choisir de rester dans le programme « généreux ». Bien que cette préoccupation à propos de l’impact du niveau des prestations sur la motivation au travail soit théoriquement valable, elle ne s’applique pas aux programmes ciblant les ménages extrêmement pauvres où aucune main-d’œuvre adulte n’est disponible pour participer au marché du travail (handicapés ou personnes âgées).
9. Mécanismes de fourniture des prestations et modalités de paiement. Quatre principes guident généralement le mécanisme de fourniture des prestations : i) assurer la
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fiabilité et la régularité des paiements ; ii) maintenir la redevabilité (questions de gouvernance) et prévenir la fraude ; iii) réduire les coûts de transaction des bénéficiaires ; et iv) minimiser le coût administratif de la fourniture. Un certain nombre d’agences ou de canaux sont disponibles pour la fourniture des prestations – agences bancaires, agences bancaires itinérantes, bureaux de poste, agences publiques décentralisées, ONG – et le mode choisi doit dans tous les cas satisfaire aux quatre principes précités et il doit être disponible et approprié à la situation particulière du pays. Sans surprise, les modes choisis varient énormément d’un pays à l’autre. Lorsqu’un contractant ou une agence est sélectionné, un contrat incitatif basé sur les performances peut être utilisé, comme l’a fait le programme Bolsa Familia au Brésil. Le Kenya a testé un programme pilote de transferts monétaires aux orphelins et enfants vulnérables utilisant un processus d’appel d’offres pour la sélection de l’agence de service la moins coûteuse. L’avantage de ces agences de services contractuelles est que les contrats peuvent être revus en fonction des performances. Dans les pays ayant une infrastructure TI plus ou moins développée, les cartes de crédit et les cartes à puce sont utilisées pour transférer l’aide monétaire. Dans l’État de Gujarat en Inde, un programme pilote d’utilisation des cartes à puce est à l’essai pour le transfert de l’assistance sociale. Il est difficile de recommander une option ou des mécanismes spécifiques : le principal défi est d’adapter un mécanisme fiable aux conditions du pays et d’éviter tout effet contraire involontaire. 10. Suivi et évaluation des programmes de transferts monétaires. Le suivi des programmes est extrêmement important pour les programmes de filets sociaux, et en particulier pour les transferts monétaires. Un suivi systématique aide à évaluer si le programme est correctement mis en œuvre à tous les niveaux et à apporter des corrections à mi-parcours si la mise en œuvre laisse à désirer. L’évaluation complète le système de suivi dans la mesure où elle permet d’apprécier les effets distributifs des programmes de transferts monétaires. En dépit de l’importance critique du suivi et de l’évaluation, la majorité des programmes de filets sociaux n’ont malheureusement aucun système de suivi et évaluation crédible en place.
11. Le suivi est une activité continue et est habituellement effectué à tous les niveaux – village, district et national. Son rôle principal est d’évaluer si le programme est bien mis en œuvre conformément à la façon dont il est conçu, avec les résultats escomptés. Son coût annuel doit être prévu dans les coûts du programme et il doit faire partie intégrante du cadre programmatique. Un bon système de suivi doit récolter l’information sur les résultats clés du programme. Une bonne pratique veut que le suivi soit assuré par une agence indépendante, extérieure à l’agence ou institution chargée de la mise en œuvre du programme. Une expérience internationale bien documentée de bon suivi nous vient de la Zambie. Le programme pilote de transferts sociaux monétaires du district de Kalmo (réalisé avec l’assistance technique de l’Allemagne) a mis en place un suivi par un tiers, concentré sur la qualité de la gestion du programme, l’efficacité du ciblage, la régularité du paiement des transferts et même leur utilisation par les bénéficiaires.
12. Il ne suffit pas de connaitre les résultats du programme, il faut aussi connaitre son impact sur le bien-être des ménages, qui est le but ultime du programme de transferts monétaires. Plusieurs techniques sont disponibles pour réaliser une évaluation d’impact. On peut distinguer deux approches. La première est quantitative et collecte l’information sur un échantillon aléatoire de ménages appartenant au groupe de traitement et au groupe témoin, au moment du lancement du programme et après un laps de temps donné (disons une année). Des techniques économétriques sont alors utilisées pour évaluer l’impact du
154
programme.35
L’autre approche, complémentaire à la première, est l’évaluation qualitative qui est basée sur des entretiens avec des groupes focaux et avec des informateurs clés, ainsi que sur l’observation directe. Bien que les évaluations qualitatives ne soient pas représentatives, elles offrent de riches informations sur le fonctionnement du programme, ses mérites et ses lacunes.
13. Une variante de l’évaluation descriptive est l’« évaluation du processus », qui est probablement la technique d’évaluation la plus courante, appliquée dans beaucoup de pays. Son approche consiste à évaluer et à documenter la manière dont est exécuté chacun des processus sous-tendant un programme de transferts. Elle aide à aborder la question de savoir ce qui arrive à travers le programme. L’évaluation du processus complète puissamment, sans pour autant s’y substituer, le système de suivi interne et les autres évaluations mentionnées ci-dessus. L’exemple de la Zambie vaut qu’on le cite à nouveau : en plus d’autres évaluations, il comprenait une évaluation du processus par des évaluateurs externes, qui a contribué à améliorer la capacité de suivi car elle a révélé des faiblesses spécifiques dans certains processus de base de la mise en œuvre du programme.
35 Pour une compréhension plus approfondie des techniques et des applications de l’évaluation d’impact,
visiter le site de la Banque mondiale consacré à l’évaluation d’impact : http ://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPOVERTY/EXTISPMA/0,,menuPK :384336~pagePK :149018~piPK :149093~theSitePK :384329,00.html
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ANNEXE 6 : QUELQUES EXEMPLES DE PAYS APPLIQUANT DE BONNES PRATIQUES POUR LA MISE EN ŒUVRE DE PROGRAMMES DE
FILETS SOCIAUX EN AFRIQUE
1. Les récentes crises financières et la flambée des prix ont accru l’intérêt des décideurs pour la recherche de moyens de lutte contre les vulnérabilités persistantes et toujours plus profondes. Le succès des programmes de transferts monétaires dans plusieurs parties du monde a amené de nombreux dirigeants à se demander si ces programmes pouvaient réussir à relever les défis auxquels l’Afrique subsaharienne (ASS) est actuellement confrontée. Cette section examine comment les transferts monétaires ont été utilisés à travers la région et fait ressortir les enseignements qui ont déjà été tirés des programmes existants. En tenant compte du contexte du Burkina Faso, l’exemple des pays sélectionnés qui suivent fournissent de précieuses leçons sur la manière dont les programmes sont mis en œuvre dans d’autres pays africains.
Le Productive Safety Net Program (PSNP – programme de filet social productif) de l’Éthiopie
2. En Éthiopie, plus de 40 % de la population vit en-dessous du seuil national de pauvreté et plus de 20 % sont extrêmement pauvres (moins de 1 650 kilocalories par personne et par jour). Étant donné que la variabilité des précipitations est l’une des plus élevées au monde et que les fluctuations des pluies sont inversement liées aux revenus moyens, depuis plus que deux décennies, le Gouvernement d’Éthiopie a lancé chaque année un appel d’urgence international à l’aide alimentaire. Cette aide d’urgence annuelle avait pour but de satisfaire les besoins de consommation des ménages en situation chronique et transitoire d’insécurité alimentaire. Les évaluations ont montré qu’en dépit d’une aide humanitaire substantielle, l’aide d’urgence était non prévisible tant pour les planificateurs que pour les ménages, arrivant souvent en retard par rapport au besoin. À cause des retards et des incertitudes, l’aide d’urgence ne pouvait pas être utilisée de manière efficace et a peu fait pour protéger les moyens d’existence, prévenir la dégradation environnementale, générer des avoirs communautaires ou préserver les biens des ménages (capital physique ou humain).
3. Caractéristiques du programme : Étant donné les lacunes du régime d’aide d’urgence, le Gouvernement éthiopien a lancé en 2005 la mise en œuvre d’un nouveau programme, le Productive Safety Net Program (PSNP – programme de filet social productif). Celui-ci a remplacé le système d’appel humanitaire d’urgence en tant que principal instrument de filet social du pays. Le programme est actuellement opérationnel dans 234 districts en situation d’insécurité alimentaire chronique (sur un total de 692 districts) et ciblaient environ 7 millions de personnes en 2006. Le PSNP fournit des ressources aux ménages en situation d’insécurité alimentaire chronique de deux manières : i) à travers des paiements aux personnes valides pour leur participation à des activités de travaux publics à haute intensité de main-d’œuvre et ii) à travers des subventions directes aux ménages composés de personnes âgées ou de personnes incapables de travailler pour d’autres raisons.
4. Impact du PSNP : Une enquête auprès des bénéficiaires effectuée en 2005 a révélé que le PSNP avait un impact positif important sur leur bien-être estimé par des indicateurs à la fois subjectifs et objectifs. L’enquête a trouvé que trois bénéficiaires sur cinq avaient pu éviter de vendre des biens pour s’acheter des vivres en 2005 et, selon 90 % des ménages, ceci était le résultat de leur participation au PSNP. En outre, près de la moitié des
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bénéficiaires interrogés ont déclaré avoir utilisé les services de santé plus fréquemment et 76 % ont attribué cet accès élargi à l’action du PSNP. Plus d’un tiers des ménages interrogés ont plus inscrit leurs enfants à l’école et 80 % ont attribué cette action à leur participation au PSNP.
5. Réformes en cours : Un travail considérable est prévu pour renforcer la capacité de mise en œuvre et amener les systèmes à un niveau de fonctionnement précédemment impossible avec des programmes fragmentés et provisoires. Un mécanisme de subvention conditionnelle (transfert monétaire conditionnel) est actuellement à l’étude, il devrait fournir des ressources dans les mêmes districts pour aider les ménages en situation d’insécurité alimentaire transitoire pendant les périodes de sécheresse. Ce mécanisme utilisera un indice basé sur la pluviométrie et faisant appel à 30 ans de données pluviométriques pour déclencher le financement. Le PSNP est en outre complété par un plus vaste programme de sécurité alimentaire qui vise à aider les ménages à accroitre leurs revenus par le biais de subventions de réinstallation, de trains de mesures génératrices de revenus pour les ménages, et d’interventions de collecte de l’eau. Les ménages qui bénéficient du PSNP ont aussi droit à une aide dans le cadre d’autres composantes du programme de sécurité alimentaire. Les interventions de sécurité alimentaire financées par les bailleurs de fond en dehors du PSNP sont cependant rarement coordonnées au niveau local et leurs liens avec les services ruraux de base sont également faibles.
6. Enseignements tirés : Le PSNP illustre beaucoup des questions qui entourent les filets sociaux dans les pays à faible revenu, à savoir :
Le programme s’oriente dans une direction clairement bénéfique grâce à une conception de base qui cherche non seulement à utiliser les ressources pour sauver des vies, mais aussi à apporter un soutien aux moyens d’existence. Les progrès réalisés à ce jour dans la mise en œuvre suggèrent que ceci est possible même dans un environnement à très faible revenu.
Le processus de conception et la planification de la mise en œuvre ont subi un triage sévère. Même quand il sera complètement mis en œuvre, le programme de filet social ne couvrira qu’un tiers du pays. Les districts sélectionnés sont effectivement les plus pauvres, mais beaucoup de personnes pauvres vivent aussi dans les districts non desservis. La mise en œuvre du programme a, en outre, été découpée en phases. Le programme se concentre dans un premier temps sur la consolidation du PSNP de base. Il espère pouvoir l’enrichir dans un certain nombre de dimensions, mais les responsables du programme et les bailleurs de fonds ont réalisé que tout ne pouvait pas être fait dans l’immédiat. Ainsi, par exemple, le fonds d’urgence pour la sécheresse n’a été mis en place qu’au cours de la troisième année du PSNP.
Une bonne mise en œuvre requiert un effort diligent et soutenu. En 2007, le programme a eu de nombreux résultats positifs et les premières évaluations qualitatives de son ciblage et de ses effets sont positives, mis il y a encore beaucoup à faire pour consolider la mise en œuvre. Une bonne mise en œuvre nécessite également de la flexibilité et de l’innovation. Par exemple, le gouvernement avait initialement eu des problèmes au niveau du système de suivi du programme, mais il a depuis déployé des équipes dites d’intervention rapide qui visitent les districts afin d’identifier et résoudre les problèmes de mise en œuvre. Ceci a donné aux responsables une idée de ce qui allait bien et de ce qui n’allait pas, et leur a permis de déterminer si des ajustements étaient nécessaires au niveau des districts
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individuels ou à un niveau plus systémique. Entretemps, la conception du système de suivi a été simplifiée et un projet pilote d’informatisation est en cours.
Un aspect important de la réforme est le passage à un cadre multi-bailleurs, pluriannuel à la place d’un système annuel d’appel d’urgence où chaque bailleur de fonds prend en charge une initiative séparée. Ceci est complété par la décision d’exécuter le programme à travers les systèmes publics normaux au lieu des cellules spéciales de mise en œuvre habituellement utilisées dans les programmes financés par des bailleurs de fond. Le cadre pluriannuel et la réduction de la fragmentation devraient permettre la mise en place de systèmes administratifs beaucoup plus efficaces. Le cadre multi-bailleurs devrait également apporter plus de résilience, étant donné que le retrait ou la diminution de l’engagement d’un donateur aura un effet moins néfaste.
Programme de transferts monétaires pour les orphelins et les enfants vulnérables du Kenya (CT-OVC)
7. Ce programme de transferts a commencé comme un pré-pilote en 2004. Il a depuis été transformé en un projet pilote de cinq ans et est passé d’un très petit budget à un budget prévisionnel de 26 millions de dollars EU pour l’exercice 2010 (Banque mondiale 2009c). Complètement documenté, ce programme permet de bénéficier d’une précieuse expérience dans les domaines de la défense des politiques, la conception et la mise en œuvre des transferts monétaires conditionnels en ASS. Ce programme est une composante clé de la stratégie de protection sociale d’ensemble du Kenya car il vise les risques encourus par les enfants des communautés où les capacités des systèmes informels de filets sociaux commencent à être dépassées par le grand nombre des OEV, encore accru par les décès d’adultes atteints du SIDA. En plus de susciter l’intérêt des bailleurs de fond, les initiatives CT-OVC ont reçu un fort soutien politique local, incluant des pressions pour une expansion rapide du programme.
8. Objectifs du programme pré-pilote : Le but du programme pré-pilote était de prouver la faisabilité du programme de transferts monétaires de soutien aux OEV du Kenya. La phase pré-pilote a commencé en décembre 2004, couvrant initialement 500 enfants. Sa portée a ensuite été élargie pour atteindre 5 000 enfants. Le pré-pilote a reçu l’appui de l’UNICEF et de l’Agence suédoise pour le développement international (SIDA), et était géré à partir du Département des services à l’enfance (Banque mondiale 2009c). Les premiers districts du projet – Nairobi, Kwaleet Garissa – avaient été sélectionnés parce qu’ils étaient des zones où l’UNICEF et la SIDA avaient déjà une expérience et une connaissance du terrain. Le pré-pilote ciblait les ménages pauvres et ceux ayant des OEV, qui ne recevaient aucune autre forme de soutien officiel. Les bénéficiaires recevaient 500 shillings du Kenya (6,25 dollars EU) par mois et par enfant (SCIK et coll. 2005). Théoriquement, des conditions étaient attachées aux transferts du pré-pilote mais il n’y avait aucune conséquence si elles n’étaient pas respectées (Banque mondiale 2009c). Le fait que, pour satisfaire les exigences du programme, les enfants devaient être séparés de leur famille a conduit le pré-pilote à abandonner l’imposition de conditions (Banque mondiale 2005). Cependant, les communautés et certains bailleurs de fond ont exigé que les transferts soient conditionnels, en particulier lors de l’extension du programme aux régions de l’Ouest où l’incidence du VIH est très élevée.
9. Transformation du CT-OVT en projet pilote à part entière : S’inspirant de l’expérience du projet pré-pilote, le programme pilote officiel du CT-OVC a démarré en 2005 et a duré jusqu’au milieu de 2009. Le programme se focalise spécifiquement sur les
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ménages ayant des OEV, avec pour but de garder ces derniers dans leur famille et d’encourager un investissement dans leur capital humain. Les objectifs spécifiques du programme sont très semblables à ceux observés dans d’autres programmes de transferts monétaires conditionnels bien connus en Amérique latine, incluant l’amélioration de la santé, de la nutrition et de l’éducation ainsi que la sensibilisation à ces questions. La planification du programme pilote prévoyait de couvrir sept districts avec l’appui de l’État kenyan, du DfID, de l’UNICEF et de la SIDA (Banque mondiale 2009c). Les fonds octroyés au programme pilote par les partenaires au développement ont atteint 17 500 ménages qui bénéficient encore des prestations. Entre 1 000 et 4 600 ménages bénéficiaires sont couverts dans chacun des districts. À la fin de la Phase 2 (juin 2009), 70 000 ménages recevaient des prestations.
10. Le ciblage nécessite une approche complexe en cinq étapes qui inclut les comités communautaires. Les méthodes de ciblage du pré-pilote ont été raffinées dans le programme pilote. Le ciblage exige cinq étapes (Banque mondiale 2009c). Le ciblage géographique sélectionne les districts du programme sur la base des niveaux de pauvreté et de prévalence du VIH/SIDA. Les districts sont classés sur la base du nombre de ménages OEV extrêmement pauvres qu’on y rencontre. Le nombre de ménages OEV est calculé pour chaque district. Les communautés comptant plus que 5 000 membres, dont au moins 60 % vivent en-dessous du seuil de pauvreté, sont sélectionnées pour participer au programme (Hussein 2006). Les comités communautaires (location OVC Committee) ont été créés pour sélectionner les ménages éligibles. Les ménages doivent être incapables de satisfaire tous leurs besoins élémentaires et ils doivent avoir un membre OEV permanent de moins de 17 ans qui ne reçoit pas de prestations d’un autre programme de transferts monétaires (GdK 2006). Au sein de ce groupe de ménages éligibles, les comités communautaires désignent les ménages qui répondent à 3 critères d’une liste de plus de 10 points liés à la pauvreté (à savoir si le ménage a accès à une source d’eau saine, si ses membres sont en mauvaise santé ou s’ils ne mangent pas plus d’un repas par jour). Les ménages répondant à au moins trois des critères sont considérés comme pauvres (Banque mondiale 2009c).
11. Les services postaux se chargent bien des transferts. Le montant des transferts a été fixé à un niveau supposé couvrir suffisamment des besoins des OEV pour aider à les garder dans leur famille. La valeur des transferts variait selon le nombre d’OEV du ménage : 1 000 shillings du Kenya (14 dollars EU) pour un ou deux OEV, 2 000 shillings du Kenya (28 dollars EU) pour trois ou quatre OEV, et 3 000 shillings du Kenya (42 dollars EU) pour cinq OEV ou plus (Banque mondiale 2009c). Avec une valeur de référence de 1 500 shillings du Kenya (20 dollars EU), le transfert est important par rapport à la moyenne de 1 800 shillings du Kenya par équivalent adulte pour la consommation. Il est par conséquent plus ou moins égal à 20 % des dépenses des ménages kenyans pauvres (Banque mondiale 2009c). Le montant des transferts n’ayant pas été indexé, leur valeur s’est érodée alors que les prix alimentaires ont augmenté. Dans les districts pilotes, les transferts sont délivrés par l’intermédiaire de la Postal Cooperation of Kenya, qui semble avoir bien fonctionné. Les paiements sont effectués une fois tous les deux mois (OVC 2007). Les transferts sont délivrés avec un décompte indiquant si le ménage a reçu le montant complet et, si tel n’est pas le cas, pourquoi (GdK 2006). L’argent est, chaque fois que possible, remis à la mère ou à la femme qui dirige ou prend soin du ménage.
12. Application souple des conditions. Les bénéficiaires des programmes CT-OVC du Kenya ont des responsabilités vis-à-vis de la santé et de l’éducation des enfants, semblables aux conditions imposée par les programmes de transferts monétaires
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d’Amérique latine : les bénéficiaires de moins d’un an doivent visiter six fois une clinique locale au cours de leur première année pour être vaccinés, recevoir des suppléments de vitamine A et pour le contrôle de leur croissance ; les bénéficiaires âgés de un à trois ans doivent subir un contrôle de croissance et recevoir des suppléments de vitamine A deux fois par an ; les enfants de 5 à 17 ans doivent être inscrits à l’école et y être présents pendant 80 % des jours de classe ; les chefs de ménage doivent participer à des séminaires pédagogiques au moins une fois par an (Banque mondiale 2009c). Cependant, jusqu’à très récemment, ces conditions n’étaient pas appliquées par le programme, le transfert était essentiellement inconditionnel. Une partie prévue pour le programme était le test d’un transfert conditionnel par rapport à un transfert inconditionnel, mais cette composante n’a été testée que vers la fin 2008. Il y a eu jusqu’ici une confusion sur la façon de faire respecter les conditions qui s’appliquent à la santé, et seules celles qui s’appliquent à l’éducation sont observées. Dans les zones où les conditions sont appliquées, la réduction du nombre de transferts pour non-conformité est de 400 shillings du Kenya par enfant ou adulte qui ne respecte pas les coresponsabilités (Banque mondiale 2009c).
13. Les sorties du programme interviennent s’il n’y a plus d’OEV de moins de 18 ans dans le ménage ou si le ménage est réévalué et n’est plus considéré comme pauvre. Il en est de même des ménages qui quittent la zone du programme, se retirent volontairement ou sont reconnus coupables d’avoir falsifié les informations. (Banque mondiale 2009c). Finalement, les ménages qui ne remplissent pas les coresponsabilités pendant trois périodes consécutives sont supposés devoir sortir du programme.
14. L’organisation et le système de gestion exigent une coordination intersectorielle. La cellule centrale du programme pilote, incluant des cellules chargées des opérations, du suivi et évaluation, de l’administration/finances et des systèmes d’information, était originellement située au Département des services à l’enfance du ministère de l’Intérieur (GdK 2006). Le Vice-président a le contrôle ultime du programme (Hussein 2006). L’application des conditions nécessite une coordination étroite du programme avec les ministères techniques étant donné que les objectifs pédagogiques doivent être réalisés par le ministère de l’Éducation et ceux de la santé par le ministère de la Santé publique et de l’Assainissement. La coordination avec le ministère des Services médicaux et le ministère de l’Immigration et de l’Enregistrement des personnes est également soutenue (Banque mondiale 2009c).
15. Analyse des résultats attendus de la conception de l’évaluation expérimentale. Le programme pilote a pris d’importantes mesures, incluant l’utilisation d’un système d’information de gestion (SIG) complet, pour maintenir des contrôles adéquats. L’actuel SIG est centralisé au niveau national mais sera décentralisé plus tard vers les districts (Banque mondiale 2009c). Les enseignants et les travailleurs de la santé remplissent des formulaires rapportant la fréquentation scolaire et les visites aux centres de santé. Le SIG central suit l’information par district. Le respect des conditions est suivi tous les deux mois pour les enfants de zéro à un an, tous les six mois pour les enfants d’un à cinq ans, tous les trois mois pour les conditions dans le domaine de l’éducation et une fois par an pour les sessions de formation des adultes. Le suivi de la conditionnalité est aussi supposé se faire à travers ce système. Le respect des conditions est censé être effectué par sondage, y compris à travers des visites aux ménages bénéficiaires afin de s’assurer du respect des exigences du programme. Des appels peuvent être introduits auprès du District Children Office qui accepte les plaintes concernant les montants payés et la qualité des services offerts.
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16. Évaluation d’impact du programme. Le programme pilote portant sur les sept districts originaux est soumis à une évaluation d’impact réalisée par Oxford Policy Management, avec des composantes qualitatives et quantitatives. La conception de l’évaluation du programme est expérimentale (bien qu’il y ait eu des différences significatives entre les groupes de traitement et les groupes témoins), et deux locations de traitement et deux locations témoins ont été sélectionnées de manière aléatoire dans chacun des sept districts. L’aspect inconditionnel/conditionnel a également été assigné aléatoirement (Hurrell, Ward, et Merttens 2008). L’échantillon de référence inclut 2 759 ménages. L’analyse de son ciblage a révélé que la majorité des ménages sélectionnés avaient bien un OEV (98%) et que la plupart de ces ménages étaient très pauvres. Cependant, les personnes extrêmement pauvres étaient sous-représentées dans le programme (Hurrell, Ward, et Merttens 2008).
17. Forte appropriation par les pouvoirs publics, et financement et expansion inclus dans le plan à moyen terme. Le transfert conditionnel pour les OEV est inclus dans le Plan à moyen terme et dans la Vision 2030 du Kenya. L’État a financé le programme CT-OVC en 2005-2006, à hauteur de 675 000 dollars EU ou 48 000 000 shillings du Kenya (Hussein 2006). En raison de son expansion, on s’attend à ce que le coût du programme soit de 26 millions de dollars EU pour l’exercice financier 2010. Ce montant représente 0,08 % du PIB nominal et 0,13 % des dépenses publiques. Quand le programme atteindra 100 000 ménages, on s’attend à ce qu’il coûte entre 32 et 35 millions de dollars EU, soit approximativement 0,07 % du PIB nominal et 0,28 % des dépenses publiques (Banque mondiale 2009c). Les coûts administratifs du programme devraient atteindre approximativement 25 % en 2012 et continuer à diminuer. Ce pourcentage est nettement inférieur aux 40 % de coûts administratifs du pré-pilote.
18. Adaptations du CT-OVC en vue de la phase trois d’expansion. Les pressions politiques en faveur d’une expansion plus rapide du pilote CT-OVC dans des districts supplémentaires ont eu pour résultat la création de deux programmes parallèles évoluant indépendamment l’un de l’autre. Une nouvelle (troisième) phase du programme tente maintenant d’harmoniser les programmes et de renforcer la capacité pour leur mise en œuvre efficace. L’objectif du gouvernement du Kenya est de couvrir 100 000 ménages pauvres ayant des OEV en 2012 (approximativement 2 000 ménages par district), de manière à couvrir approximativement la moitié des 600 000 OEV extrêmement pauvres du pays (Banque mondiale 2009c). Les mesures suivantes seront introduites durant la troisième phase :
Le mécanisme de ciblage sera ajusté à partir des résultats des évaluations, de l’Enquête intégrée sur le budget des ménages du Kenya, du SIG et des données de référence. Des améliorations seront apportées au programme standardisé sur base des enseignements tirés de la deuxième phase.
Des améliorations seront apportées au SIG pour qu’il soit à même de traiter les demandes considérablement accrues à la suite de la rapide expansion et un contrat sera passé avec une organisation pour qu’elle assure le suivi externe. Ce suivi externe effectuera des contrôles du programme par sondage, fera des recensements communautaires pour évaluer la qualité des comités communautaires, et fera remplir des « carnets d’évaluation citoyen » qui permettront de déterminer l’opinion que les bénéficiaires et les non-bénéficiaires ont du programme ainsi que leur degré de satisfaction. Cette redevabilité améliorée est particulièrement importante compte tenu
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des préoccupations relatives à la gouvernance et à la corruption au Kenya (Banque mondiale 2009c).
Des efforts considérables seront faits pour améliorer la communication sur le programme avec les bénéficiaires et les non bénéficiaires. Tant la mise en œuvre que le suivi des coresponsabilités devraient s’améliorer.
Vers la moitie ou la fin de 2010, les tests sur l’utilisation d’amendes pour le non-respect des coresponsabilités devraient être achevés (Banque mondiale 2009).
Des évaluations de la capacité liée à l’offre seront également effectuées. Ce renforcement des capacités est crucial ; les fonctionnaires responsables du programmes ont fait des progrès notables au niveau de la mise en œuvre et du renforcement des capacités, mais il faut en faire davantage pour faire face aux défis de l’expansion continue (Banque mondiale 2009c).
Programme de transferts monétaires du Malawi
19. Le programme de transferts sociaux monétaires a commencé en 2006, en tant que programme pilote dans le district de Mchinji, avec le soutien de l’UNICEF, avec pour but de devenir ultérieurement un programme national. Son objectif est de réduire la pauvreté, la faim et la famine chez les personnes extrêmement pauvres et celles qui dont aucun membre n’est capable de travailler. Cela inclut de nombreux ménages ayant des orphelins et enfants vulnérables (OEV).
20. Caractéristiques du programme. L’objectif du programme pilote de transferts sociaux monétaires de Mchinji visait l’extrême pauvreté. Schubert et Huijbregts (2006) indiquent qu’environ 10 % des ménages malawiens (250 000) sont extrêmement pauvres et incapables de travailler (empêchés ou incapables de travailler). Il a été suggéré que si ces 10 % de ménages recevaient tous des transferts sociaux monétaires, le taux national d’extrême pauvreté baisserait de 22 % à 12 %, pour un coût de 41 millions de dollars EU par an. Cette analyse a contribué à la décision de cibler 10 % des ménages extrêmement pauvres dans la zone du projet pilote de Mchinji, soit approximativement 3 000 ménages ou 15 000 individus (Chipata et Mwamlima 2007). En plus de son objectif de réduction de la pauvreté, le programme vise à améliorer le taux d’inscription et de fréquentation scolaires des enfants bénéficiaires, à démontrer comment un programme de transferts monétaires pourrait s’intégrer dans l’agenda de protection sociale du Malawi (Chipata et Mwamlima 2007), et à vérifier si les assemblées de district pourraient mettre en place des programmes de transferts monétaires efficients et capables d’atteindre les groupes de ménages ciblés (Schubert et Huijbregts 2006). Mchinji a été choisi pour le pilote à cause de sa solide équipe de district, de ses niveaux de pauvreté moyens et de sa proximité relative de la capitale Lilongwe.
21. Le ciblage du pilote de Mchinji inclut les comités villageois élus. Les critères de ciblage définissent les personnes extrêmement pauvres comme celles qui font partie du quintile de dépenses inférieur et qui se situent en-dessous du seuil national de pauvreté extrême. D’après cette définition, les ménages bénéficiaires devraient être incapables de se procurer les produits non alimentaires dont ils ont besoin. Les ménages qui ne peuvent pas travailler sont ceux dont le taux de dépendance est supérieur à trois (Schubert et Huijbregts 2006). Pour les sélectionner, les comités locaux, les Community Social Protection Committees, établissent d’abord une liste de tous les ménages qui d’après eux peuvent satisfaire l’exigence du programme d’être « ultra pauvres » ou « empêchés de travailler ».
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Les comités sont sélectionnés à travers des élections communautaires au cours de la réunion initiale du programme (Schubert 2007b). Les chefs de village ne sont pas autorisés à en faire partie. Les comités doivent ensuite rencontrer et interroger tous les ménages potentiellement bénéficiaires ; le chef du village doit vérifier cette information et les comités doivent classer les ménages identifiés d’après leur niveau d’indigence. Le classement est discuté et approuvé ou modifié au cours d’une réunion du comité. L’information est transmise au Secrétariat et à un sous-comité de la protection sociale (Social Protection Sub-Committee) qui doit approuver ou rejeter la liste. Les listes sont supposées reprendre les 10 % de ménages de la communauté jugés les plus nécessiteux.
22. Conception et versement des transferts. Les transferts mensuels à Mchinji, tous inconditionnels, étaient proportionnels à la taille des ménages et au nombre d’enfants scolarisés. Les ménages d’une personne recevaient 600 kwachas (environ 4 dollars EU), les ménages de deux personnes 1 000 kwachas (6,67 dollars EU), les ménages de trois personnes 1 400 kwachas (9,33 dollars EU), et ceux de 4 personnes ou plus, 1 800 kwachas (12 dollars EU) (Schubert et Huijbregts 2006). Les ménages ayant des enfants à l’école primaire recevaient 200 kwachas (1,33 dollars EU) supplémentaires par enfant, et les ménages ayant des enfants à l’école secondaire recevaient 400 kwachas supplémentaires (2.67 dollars EU) par enfant. Cette prime n’était pas conditionnée à la fréquentation scolaire, elle était simplement donnée quand il y avait des enfants en âge d’école dans un ménage. La valeur moyenne d’un transfert était de 1 700 MK (11,33 dollars EU)36
23. Mécanismes de mise en œuvre et de financement. Le Programme de transferts sociaux monétaires a été mis en œuvre localement. Le ministère du Développement de la femme et de l’enfant et le Département de la gestion de la pauvreté et des catastrophes en ont assuré la coordination avec le concours de l’UNICEF (Chipata et Mwamlima 2007). Le pilote de Mchinji a été mis en œuvre par l’Assemblée locale, dont le Comité exécutif de district avait un sous-comité de la protection sociale rassemblant des représentants du ministère technique. Ce sous-comité approuvait les demandes de participation au programme. La structure de district du Malawi inclut des fonctionnaires issus de divers départements et capables d’appuyer le programme. La capacité est limitée au niveau du district mais pas autant que dans d’autres pays qui mettent en œuvre des programmes similaires (la Zambie, par exemple) (Schubert et Huijbregts 2006). En dessous du sous-comité, on trouve le Secrétariat du système de transferts sociaux monétaires, avec le personnel chargé de la mise en œuvre du programme, du contrôle du budget et du suivi périodique. En dessous du secrétariat, le Comité villageois de développement supervise le comité communautaire de protection sociale, et ensemble, ils ciblent et suivent les bénéficiaires (Schubert et Huijbregts 2006). Les équipes du comité communautaire de protection sociale perçoivent une rémunération pour certaines des activités qu’elles effectuent. (Schubert 2007b).
par ménage et par mois, ce qui était jugé suffisant pour combler écart d’extrême pauvreté des ménages ciblés (Schubert et Huijbregts 2006). Il y avait 3 000 ménages bénéficiaires au début de 2008, et les dépenses étaient de 43 000 dollars EU par mois (Miller et coll. 2008). L’expansion du pilote a été retardée à cause de retards de financement. Il atteignait néanmoins sept districts à la fin 2008 (Horvath et coll. 2008). En avril 2009, le pilote couvrait 92 786 bénéficiaires dans 23 651 ménages de sept districts (UNICEF/GOM 2009).
24. Pour le pilote, l’UNICEF a fourni l’assistance technique, soutenu l’organisation du programme, financé les transferts jusqu’en décembre 2006 et appuyé la défense des 36 Le taux de change est normalisé selon celui indiqué plus haut ; ceci est légèrement différent du rapport de
2006 de Schubert et Huijbregts.
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politiques et le renforcement des capacités au Malawi. Ceci comprenait le financement des visites de représentants des pouvoirs publics au Brésil et en Zambie, l’organisation d’ateliers et de visites sur le terrain à Mchinji. Le financement supplémentaire pour l’expansion du programme en 2008 et 2009 a été fourni par la Commission nationale de lutte contre le SIDA à travers le Fonds mondial de lutte contre le SIDA, la tuberculose et le paludisme. Les contributions octroyées à l’expansion par le Fonds mondial étaient d’environ 8,8 millions de dollars EU et les fonds de la Commission nationale de lutte contre le SIDA ont été utilisés puisqu’approximativement 70 % des ménages bénéficiaires étaient affectés par le VIH/SIDA (Schubert 2007a). L’Union européenne a prévu de financer le S&E externe. Le pays a marqué son intérêt pour l’obtention d’autres fonds des partenaires au développement, à travers un panier commun de financement, dès que le Transfert social monétaire aura été intégré dans la Stratégie nationale de protection sociale et aura reçu l’appui total du Cabinet (Schubert et Huijbregts 2006). Les autres bailleurs de fond du financement commun devaient être la Banque mondiale, le DfID, l’ACDI et la NORAD (Horvath et coll. 2008).
25. Défis de la conception de l’évaluation. Le suivi interne est effectué à travers la production de rapports mensuels sur les coûts, les activités, les résultats, et autres. L’UNICEF et l’USAID financent un programme conjoint d’évaluation externe conduit par l’Université de Boston et le Centre de recherche sociale du Malawi (Miller et coll. 2008). Les évaluations du ciblage ont été effectuées en mars et juin 2007 et une évaluation des systèmes en octobre 2007. L’enquête de référence auprès des ménages a été conduite dans les groupes villageois de traitement et témoins en mars 2007, avant que les ménages du groupe de traitement reçoivent une subvention. Des enquêtes de suivi ont été effectuées en août-septembre 2007 et mars 2008 et les données qualitatives ont été saisies en octobre-novembre 2007. Il semble, cependant, que les méthodes expérimentales aient été compromises au cours de l’évaluation. Le secrétariat du district de Mchinji a choisi les groupes villageois constituant les groupes de traitement et témoins, les ménages de traitement et témoins ont été sélectionnés en appliquant les méthodes de ciblage communautaires, et les ménages témoins n’ont pas compris que la recherche n’avait rien à voir avec la réception de la subvention.
26. Enseignements tirés. L’évaluation du ciblage du programme de Mchinji a révélé un grand besoin d’amélioration.
Près d’un tiers des membres de la communauté des zones du programme ont trouvé que le ciblage n’était pas juste. L’évaluation a suggéré que des indicateurs moins subjectifs soient utilisés pour déterminer les bénéficiaires du programme : le ciblage devrait être plus objectif, normalisé et transparent (Miller et coll. 2008). Suivant leur définition de l’éligibilité, les erreurs d’exclusion commises dans les communautés variaient de 37 à 68 %.
La consommation alimentaire des bénéficiaires et leur diversité se sont améliorées par rapport au groupe témoin. De plus, la santé des enfants et des adultes s’est améliorée, et la fréquentation scolaire et la capacité d’apprentissage des enfants rapportées par eux-mêmes auraient augmenté. Le travail des enfants a considérablement baissé dans les groupes de traitement alors qu’il n’a pas changé dans les groupes témoins. L’évaluation a également conclu que la productivité des ménages avait augmenté depuis la réception des transferts.
Le coût prévu pour l’expansion du programme à 273 000 ménages à travers le pays (1,2 millions d’individus dont 60 % devraient être des OEV) est d’environ 55 millions de
164
dollars EU par an ou 1,4 % du PIB (Schubert 2009). En juin 2007, la mise en œuvre des transferts a coûté moins que 2,2 % des coûts du programme et les couts administratifs atteignaient moins de 15 % des mêmes coûts (Horvath et coll. 2008).
Le programme a été confronté à des défis importants, notamment : i) le besoin d’un personnel de district plus nombreux et mieux formé ; ii) les préoccupations permanentes liées à la dépendance des ménages et à la corruption au sein du programme (Chipeta et Mwamlima 2007) ; iii) le taux de rotation élevé des fonctionnaires ; iv) le besoin de meilleurs mécanismes de financement pour le transfert de fonds à hauts niveaux, et un système SIG amélioré pour la consolidation des données aux niveaux du district et national ; v) la nécessité de mettre en place une procédure de plaintes/appel (UNICEF/GOM 2009) ; et vi) le fait que l’expansion du programme nécessitera un engagement accru des pouvoirs publics, particulièrement du ministère des Finances, et un renforcement supplémentaire des capacités à tous les niveaux des pouvoirs publics.
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ANNEXE 7 : DÉPENSES EN FILETS SOCIAUX DE SÉCURITÉ (TABLEAUX STATISTIQUES)
Tableau A7. 1 : Dépenses totales dans les filets sociaux par programme : gouvernement et donateurs (en millions de francs CFA)
2006 2007 2008 2009 1. TRANSFERTS MONÉTAIRES - CONDITIONNELS n.d. n.d. n.d. n.d. 2.1 DISTRIBUTION CIBLÉE D’ALIMENTS 4 795 8 141 5 473 5 680 2.2 NUTRITION 1 985 3 063 7 790 7 536 2.3 CANTINE SCOLAIRE 1 964 1 284 4 623 4 232 3. SUBVENTIONS ALIMENTAIRES GÉNÉRALES 0 685 7 822 0 4. TRAVAUX PUBLICS 2 174 2 555 3 759 1 671 5. DISPENSES DE FRAIS DE SANTE n d n d n d n d TOTAL 10 918 15 728 29 468 19 118 Pourcentage financé par le gouvernement 48,7 % 59,7 % 54,9 % 41,7 % Pourcentage du PIB 0,30 % 0,50 % 0,80 % 0,50 % Pourcentage du PIB (Subventions alimentaires générales exclues) 0,30 % 0,48 % 0,59 % 0,50 %
Source : Ministère des Finances, donateurs et estimations du personnel.
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Tableau A7. 2 : Dépenses en filets sociaux 2006-2009 : Financement Gouvernemental
(Millions de francs CFA actuels)
2006 2007 2008 2009 1. TRANSFERTS CONDITIONNELS MONÉTAIRES 2.1 DISTRIBUTION CIBLÉE D’ALIMENTS 4 522 7 894 5 434 5 641 2.1.1 Distribution en nature Contribution Gouvernement PAM (4-631-10, CSA & CP 10205, act. 4) 586 591 60 62 Distribution du stock national de l’État 3 393 5 700 3 323 4 561 2.1.3. Banques de céréales 543 1 603 2 051 1 018 2.2 NUTRITION 179 204 591 0 Programmes de nutrition du ministère de la Santé – totaux 0 42 591 0 Fonds de contrepartie du gouvernement au PAM 10205 (act.2) 179 162 0 0 2.3 REPAS SCOLAIRE 121 114 1 800 1 814 Contribution du gouvernement au PAM 10205 act.1 & CP10583 act 1 99 90 86 86 Restauration scolaire par le gouvernement (MinEco) 3-621-18 22 24 24 25 Restauration scolaire complémentaire du gouvernement (MinEco) 0 0 73 0 Initiative 166 de restauration scolaire du gouvernement (MinEco) 0 0 1,617 1,700 Contribution des collectivités locales à la restauration scolaire du CRS/PAM 0 0 0 3 3. SUBVENTIONS ALIMENTAIRES GENERALES 0 685 7 822 0 4. TRAVAUX PUBLICS 500 500 521 521 APEJ 500 500 500 500 Contrepartie 10583.0 act. 2 (PAM) Nourriture contre travail 0 0 21 21 5. DISPENSES DE FRAIS DE SANTE Soins médicaux gratuits pour les personnes âgées et les indigents n d n d n d n d Traitement médical gratuit de la malaria pour les moins de 5 ans n d n d n d n d Total des programmes de filets sociaux financés par le gouvernement 5 321 9 397 16 168 7 975 Comme pourcentage du PIB 0,15 % 0,30 % 0,44 % 0,21 %
Source : Ministère des Finances, donateurs et estimations du personnel.
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Tableau A7.3 : Dépenses dans les filets sociaux 2006-2009 : financement extérieur (réelles, millions de francs CFA)
2006 2007 2008 2009 1. TRANSFERTS CONDITIONNELS MONÉTAIRES Bourses maman UNICEF n.d. n.d. n.d. n.d. Bourses pour filles n.d. n.d. n.d. n.d. 2.1 DISTRIBUTION CIBLÉE D’ALIMENTS 273 247 39 39 2.1.1 Distribution en nature PAM (CP 10205, act. 4 & CP10583, act 3) 273 247 39 39 2.2 NUTRITION 1.806 2.859 7.199 7.536 PAM CP 10205.0 (act. 2)+PRRO 10452.0+PRRO 10610 1.806 2.590 3.610 3.696 UNICEF 0 0 2.039 2.459 USAID & NGOs (CA, CRS, ACF, NEMA ) 0 269 1.550 1.381 2.3 CANTINES SCOLAIRE 1.843 1.170 2.823 2.418 Cantines scolaires (PAM CP 10583 act. 1& CP 10205) 1.843 1.170 1.962 1.458 Vivres contre formation (USAID) 861 861 CRS/PAM/communautés locales 0 100 4. TRAVAUX PUBLICS 1.674 2.055 3.239 1.150 APEJ (Luxembourg) 286 259 259 0 4.1 Vivres contre travail/ Vivres contre formation PAM (CP 10205.0,act. 3, PRRO10452, CP10583, act.2) 1.389 1.797 2.186 358 Nourriture pour la Paix de l’USAID (projet NEMA) 795 792 Total des programmes de filets sociaux financés de l’extérieur 5.597 6.332 13.300 11.143 Comme pourcentage du PIB 0,15% 0,20% 0,36% 0,29%
Source : Ministère des Finances, Partenaires techniques et financiers, et estimations du personnel.
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ANNEXE 8 : SOURCE POTENTIELLE DE FINANCEMENT POUR LES PROGRAMMES DE FILETS SOCIAUX : RÉALLOCATION DES DÉPENSES
PUBLIQUES
1. Tel que discuté dans le texte principal de ce rapport, cette annexe se concentre sur l’option « réallocation des dépenses » et essaie d’identifier et de quantifier les sources de l’enveloppe fiscale qui pourrait supporter les programmes de filets sociaux au Mali. Plusieurs options politiques sont ouvertes aux autorités pour affronter la pauvreté mais du fait en partie de leurs implications en ressources de gestion et financières, elles comportent des compromis. Le Gouvernement du Mali, bien que dévoué à la protection sociale, doit réfléchir aux concessions mutuelles pour la croissance et la réduction de la pauvreté sur le long terme nécessaires dans les arbitrages financiers parmi différents programmes et politiques. Cette Annexe ne discutera pas des principaux compromis en soi mais elle se penche sur la question de savoir si l’on peut trouver l’enveloppe fiscale à travers la réallocation de certaines dépenses sélectionnées dans les programmes existants, notamment i) les dépenses des secteurs sociaux et ii) la situation fiscale générale.
Les dépenses des Secteurs sociaux
2. Dans le CSRP des autorités, le « secteur social » fait référence à l’éducation, la santé et les autres secteurs sociaux37
Dépenses dans la santé et l’éducation
. Les dépenses totales dans les secteurs sociaux environnent 7,1 % du PIB, dont 4,5 % dans l’éducation, 1,8 % dans la santé et 0,8 % dans les autres secteurs sociaux (Tableau A8.1).
3. Lorsqu’on examine les dépenses du secteur social (particulièrement la santé et l’éducation), trouver l’enveloppe fiscale suscite des questions. La première question à se poser est quel pourcentage des ressources publiques est en train de partir dans les programmes de filets sociaux contre la santé et l’éducation, et quel est le niveau des ressources affectées aux programmes de filets sociaux par rapport aux engagements politiques du gouvernement et le besoin accru de protéger les pauvres et les vulnérables, particulièrement dans le contexte de la crise économique?
4. Si le gouvernement connait une dure contrainte générale sur les dépenses des secteurs sociaux (y comprises la santé et l’éducation) dans le contexte du CSRP, le gouvernement et ses partenaires techniques et financiers devraient-ils dépenser plus sur les programmes de filets sociaux au détriment de la santé et de l’éducation? Formuler la question de cette façon peut ensuite aider à identifier les contraintes à dépenser moins pour la santé et l’éducation et plus pour les filets sociaux. De manière spécifique, les questions liées à ces contraintes sont :
• Quels sont les choix politiques que le gouvernement a faits en santé, éducation et protection des pauvres et quels sont les engagements subséquents en termes de dépenses?
• Quels sont les besoins de financement en santé et éducation afin d’atteindre leurs objectifs à long terme et les réponses recommandées pour ces secteurs à la crise économique?
37 A confirmer avec la méthodologie CSRP.
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• Même si des gains en efficacité pourraient être trouvés dans la santé et l’éducation (au niveau actuel des services), quelle serait la priorité pour les montants débloqués pour soulager de la pauvreté?
Tableau A8.1 : Composition Fonctionnelle des dépenses publiques, Utilisant la Méthodologie CSRP (% du PIB)
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Comme pourcentage du PIB réelles réelles réelles réelles réelles réelles réelles (prov)
DÉPENSE DES SECTEURS SOCIAUX 5,8 5,8 7,0 6,8 7,5 7,8 7,1 Éducation de base 2,4 2,5 3,2 2,9 3,5 3,8 3,4 Enseignement secondaire supérieur & recherche scientifique 1,2 1,2 1,1 1,1 1,2 1,2 1,1 Santé 1,6 1,4 1,6 1,7 2,0 1,8 1,8 Autres secteurs sociaux 0,6 0,7 1,1 1,1 0,8 1,0 0,8
AUTRES DÉPENSES 21,0 19,5 18,1 21,0 19,3 18,7 18,5 Autorités publiques & administration générale 2,4 2,7 2,6 3,2 3,3 3,2 3,2 Corps diplomatique et Affaires étrangères 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 1,1 0,5 Défense nationale et sécurité intérieure 2,1 2,1 2,1 2,2 2,1 2,2 1,9 Culture, jeunesse et sports 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 Emploi 0,0 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 Agriculture 3,9 2,7 2,8 4,1 3,0 2,8 3,3 Mines, ressources halieutiques et industrie 1,0 0,8 0,6 1,0 1,3 1,3 1,8 Urbanisation et travaux publics 3,0 3,3 2,4 3,1 2,9 2,5 3,0 Transport 0,5 0,2 0,7 0,3 0,3 0,3 0,4 Communication 0,2 0,4 0,5 0,3 0,3 0,3 0,3 Dette intérieure 0,4 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 Dette externe 2,6 1,7 1,4 2,1 1,3 0,7 0,9 Intérêts sur dette externe 0,0 0,0 0,4 0,6 0,4 0,3 0,3 Fonds non alloués 4,3 4,4 3,8 3,0 3,1 3,1 2,0 Total 26,8 25,3 25,1 27,8 26,8 26,5 25,6
Source : Gouvernement du Mali, ministère des Finances.
i. Dépenses dans la santé
5. Entre 2002 et 2009, les dépenses publiques en santé ont plus que doublé en termes nominaux. La part publique dans le financement du secteur de la santé est mieux illustrée quand on se base sur l’évolution des ressources budgétaires mises dans le secteur de la santé. Même si la base de données est incomplète et que sa fiabilité reste à confirmer, une tendance visible est la confirmation de la priorité donnée à la santé par le gouvernement. Cependant, comme pourcentage du PIB, cette tendance s’est affaiblie après 2006.
6. Les dépenses dans la santé dépendent aussi du donateur et la tendance est à la baisse. Les chiffres indiquent une portion des dépenses dans la santé. En 2002, le financement externe était environ 40 % des dépenses de santé contre 21 % en 2007 et 20 % in 2008. En réalité, tout le financement extérieur en santé n’est pas saisi dans le budget, de telle sorte qu’il est prudent de supposer qu’en 2008, la part du financement extérieur était
170
dans la fourchette de 25-30 % des dépenses publiques. En guise de référence, les bailleurs de fonds ont financé environ 50 % des dépenses dans les filets sociaux en 2008.
Tableau A8.2 : Dépenses publiques dans la santé en termes Nominaux, 2002-2009
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008(1) Dépenses totales, en milliards de francs CFA
32,53 33,93 42,13 48,59 65,61 62,87 68,93
Dépenses totales, % du PIB 1,6% 1,38% 1.60% 1,72% 2,05% 1,84% 1,76%
Dépenses par personne, en francs CFA
2.947 2.993 3.619 4.064 5.344 4.986 5.323
(1) Estimation budgétaire
Sources : CSRP I, 2002-2003 ; CSRP II, 2004-2007 ; ministère des Finances (DGB), 2008-2009.
7. A environ 1,8 % du PIB en 2008, les dépenses publiques en santé avoisinaient trois fois le montant dépensé sur les filets sociaux.38
8. Les engagements aux OMD ainsi que les augmentations de la population mettent une pression considérable sur les dépenses dans la santé.
Les dépenses par personne s’estimaient à 5.323 francs CFA en 2008. Cependant, en l’absence d’une analyse d’incidence, il est difficile d’estimer le montant des dépenses publiques allant aux pauvres et donc d’estimer la portion des dépenses dans la santé qui subventionne les pauvres. Selon une étude faite par Marek [Banque mondiale, 2008], seulement 17 % des 20 % les plus pauvres de la population malienne utilisent le système de santé publique (par opposition à d’autres fournisseurs). Extrapoler à partir de ces chiffres signifierait que les dépenses dans la santé serviraient seulement environ 240.000 personnes des 1,4 million du quintile le plus pauvre.
39
9. Cependant, les dépenses dans la santé publique peuvent être dirigées sur des programmes explicitement pro-pauvres tels que les programmes de nutrition couverts dans le cadre des filets sociaux. Pa exemple, sur la base des coûts des programmes de nutrition discutés dans la section précédente
Toutes les projections tendent pour des besoins accrus de financement dans le secteur santé. Par exemple, sur la base des chiffres du tableau ci-dessus, le financement de la santé en 2008 serait de 5-6 US$ par personne. Même si le chiffre peut être sous-estimé (vu que le budget ne saisit pas tous les financements des bailleurs dans le secteur de la santé), les dépenses par personne sont toujours probablement bien en dessous des 15 US$ par personne recommandés par la Banque mondiale. Similairement, la part des dépenses dans la santé recommandée à 9 % par l’OMS n’est pas encore atteinte.
40
38 Il y a une double comptabilisation : certains programmes FSS sont gérés par le MS, ex., nutrition.
, une augmentation dans les
39 Dans le tout dernier CDMT préparé par le ministère de la Santé (avril 2009), les dépenses dans la santé (financements intérieur et extérieur) devraient atteindre les 133,2 milliards de FCFA en 2009, contre un budget actuel d’environ 68 milliards de FCFA. Au même moment, une étude démographique récente par la Banque mondiale [2008] a développé un modèle pour estimer les besoins en ressources basé sur deux hypothèses sur la croissance démographique (une baisse lente du taux de fertilité, une forte baisse du taux de fertilité). L’étude montre que même à des ratios constants de ressources humaines et d’infrastructures par rapport à la population dans le secteur de la santé, la croissance démographique justifierait seulement des augmentations importantes des ressources dévouées à la santé.
40 En assumant un coût moyen de 12.000 FCFA/an par bénéficiaire pour les programmes de nutrition des enfants de moins de 5 ans et les mères.
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programmes de nutrition à 500.000 autres bénéficiaires serait de l’ordre de 6 milliards de francs CFA, ou environ 9 % du budget de santé en 2008.
ii. Dépenses dans l’éducation
10. Au cours des dernières années, les dépenses publiques en éducation (ministères en charge de l’éducation) ont augmenté de façon significative en termes nominaux et comme pourcentage du PIB, jusqu’à 5 % du PIB en 2008, ou plus de huit fois les montants dépensés dans les filets sociaux. Les données ci-dessous (Tableau A8.3) proviennent du CSRP et sont validées par une étude en cours de la Banque mondiale sur la situation du secteur de l’éducation [RSN, Banque mondiale, 2009].
Tableau A8.3 : Dépenses publiques dans l’éducation
2004 2005 2006 2007 2008(1) Dépenses actuelles, en milliards francs CFA (réelles) 82,97 92,33 107,09 120,15 12,8
Dépenses d’investissement, en milliards francs CFA (réelles) 29,62 21,12 42,19 49,25 70,192
Dépenses Totales, en milliards francs CFA (réelles) 112,59 113,45 149,28 169,41 197,90
Dépenses Totales, comme pourcentage du PIB 4,3% 4,0% 4,7% 4,9% 5,1% (1) Chiffres de 2008 : Budget Note : Les chiffres ci-dessus sont du RSN : pour 2008, ils ne sont pas consistants avec les tableaux précédents qui montrent 4,5 % de dépenses provisoires.
Source : CSRP, ministère des Finances (DGB).
11. Cette tendance montre que le gouvernement a honnêtement placé l’éducation comme une priorité au cœur de la stratégie de réduction de la pauvreté. La stratégie a aussi bénéficié d’un appui considérable des bailleurs qui financent environ 30 % des dépenses dans l’éducation. Les dépenses publiques sont allées à la même allure que la croissance démographique et ont supporté un taux d’inscription plus élevé ainsi qu’un prolongement de la fréquentation scolaire. Une portion de plus en plus grande des dépenses est financée par l’appui extérieur (incroyablement les capitaux d’investissement) s’élevant à environ un tiers des dépenses totales sur la période 2004-2008 par opposition à environ 13 % entre 2000 et 2002. Cela résulte des engagements pris par les bailleurs (Dakar, 2000) à assister les pays ayant des plans crédibles d’amélioration de leur système éducatif.
12. De façon prévisible, les dépenses publiques dans le secteur de l’éducation sont aussi grandement détournées vers la population la plus instruite. De façon générale, l’accès à l’éducation est très inégal au Mali. Le sexe, le lieu de résidence, et surtout le standing expliquent les inégalités. Spécifiquement, le niveau du taux brut de fréquentation scolaire était de 60 % en 2006 avec une différence considérable entre les plus pauvres et les plus riches (44 % et 107 %, respectivement) : dans le premier quintile, le taux d’inscription brut des garçons est 50,3 % contre 37 % pour les filles ; dans le 2nd quintile, ces rapports sont 53,7 % et 41,3 %. Les 10 % les plus instruits des enfants (ceux restant le plus longtemps à l’école) absorbent 50 % des ressources publiques. L’analyse de l’étude RSN montre aussi que pour 2007-2008, seulement 5,8 % des dépenses publiques courantes vont au premier cycle de l’école élémentaire qui constitue 46 % de la cohorte scolaire. Au total, 16,3 % des dépenses publiques sont dépensées sur les deux premiers cycles, constituant 66,5 % de la cohorte scolaire. En général, les dépenses publiques sont très
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favorables au quintile le plus riche comme illustré dans le tableau A8.4. Il favorise aussi les populations urbaines plus que les populations rurales et les garçons plus que les filles.
Tableau A8.4 : Distribution des dépenses publiques de l’éducation par Quintile, Sexe et Lieu de Résidence
Pourcentage de la population
Distribution des ressources publiques en
éducation (%)
Indice de Distribution
Sexe Femme 51,1% 36,8% 1,00 Homme 48,9% 63,2% 1,80
Lieu de Résidence Rural 69,0% 19,4% 1,00 Urbain 31,0% 80,6% 2,60
Quintile de revenus Q1 22,2% 4,3% 1,00 Q2 20,3% 5,4% 1,38 Q3 18,5% 4,9% 1,36 Q4 18,2% 11,0% 3,13 Q5 20,9% 74.5% 18,49
Source : RSN, Banque mondiale, 2009.
13. Fondé sur le récent rapport d’état (RSN), des gains en efficacité pourraient être trouvés en éducation, cependant les chiffres ci-dessus suggèrent qu’une pression importante va persister sur les dépenses de l’éducation afin d’atteindre les OMD. Encore, l’exemple suivant cherche à illustrer l’ampleur des besoins dans le secteur de l’éducation comme critère d’appréciation des compromis entre les politiques. L’exemple est illustratif et comme résultante, il est aussi simpliste : les variables ont été tenues constantes, et certaines suppositions très simples ont été faites. Le tableau a aussi utilisé des coûts unitaires par enfant inscrit tel que donnés par le RSN. Fondé sur les calculs, le coût d’inscription de tous les enfants non inscrits des Quintile 1 et Quintile 2 serait approximativement aux alentours de 24 milliards de francs CFA. Cela correspondrait à environ 19 % du budget de l’éducation de 2008, ou environ 0,6 % du PIB (2008, prix courants), qui est grosso modo l’équivalent des dépenses dans les filets sociaux en 2008.
14. L’analyse du profil de pauvreté et le RSN suggèrent que les dépenses dans l’éducation ont besoin de devenir pro-pauvre. Mais restructurer les dépenses pour améliorer la fourniture de l’éducation n’est pas assez. La demande pour l’éducation a besoin aussi d’être soutenue. Pour stimuler la demande d’éducation, les filets sociaux augmentant les revenus des parents, ex., à travers les transferts d’argent liquide ou en nature, et les programmes soutenant l’inscription scolaire pourraient être importants. Sur la base d’études récentes :41
41 Voir l’analyse sur la pauvreté et le récent rapport d’état sur l’Education.
i) la situation économique des parents semble être un déterminant clé de l’inscription ; et ii) l’appui à la nutrition des enfants peut aider à les garder à l’école. Cette preuve semble défendre les programmes appuyant les revenus des parents et protégeant la consommation alimentaire des enfants. Par exemple, pour illustrer l’ampleur des coûts d’un programme de filets sociaux destiné à financer l’inscription à
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l’école, nous pouvons supposer que les parents devaient recevoir un transfert d’argent de 3.000 francs CFA/mois pour chaque nouvel enfant inscrit à l’école avec un maximum fixé à deux enfants (ou 6.000 francs CFA /mois), le coût total des transferts d’argent pour faire partir à l’école tous les enfants des Q1 et Q2 serait de l’ordre de 5 milliards de francs CFA, correspondant à environ 35 % des dépenses totales sur les programmes de filets sociaux en 2008 (excluant les subventions alimentaires générales).
iii. Autres secteurs sociaux
15. Les dépenses dans les « autres secteurs sociaux » comprennent principalement : i) La Caisse de retraite (un programme contributif) ; ii) les activités génératrices de revenus (Banque malienne de solidarité) ; iii) le budget du MDSSPA (dont : développement à base communautaire, activités génératrices de revenus, et transferts et subventions aux institutions publiques et non publiques et aux individus) ; iv) Le Fonds national de solidarité (FNS) ; v) la ligne budgétaire appelée filet social. 16. Les dépenses dans les « autre secteurs sociaux »étaient équivalentes à environ 1 % du PIB par an durant 2002-2008. Le Tableau A8.4 ci-dessus montre la structure des dépenses totales du gouvernement sur une base fonctionnelle fondée sur la méthodologie du CSRP. Les allocations à « autres secteurs sociaux » s’élevaient à environ 35 milliards de francs CFA en 2007 et 38 milliards francs CFA en 2008, ou autour de 2-3 % du budget. Le tableau ci-dessous décompose les dépenses sur autres secteurs sociaux par leurs principales composantes. En 2007, la Caisse de retraite des fonctionnaires de l’État a constitué la part du lion des dépenses des « autres secteurs sociaux » Les deux autres plus grands récipiendaires de « Autres dépenses sociales » sont le filet social, le budget du MDSSPA et le Fonds national de solidarité (FNS). Cependant, sur la base de la définition utilisée dans ce rapport, aucune de ces dépenses ne peut être considérée comme un filet social.
Tableau A8. 5 : Ventilation des dépenses dans les « autres secteurs sociaux » (% du PIB)
2007(1) 2008(2) Filet social alloué à : 0.29 0.29
Subvention logement (ministère du Logement) 0.10 0.10 Fonds national de solidarité (FNS)(3) 0.03 0.03 Projet d’atténuation de la pauvreté à Mopti (MS, en 2008)(3) 0.01 0.01 Banque malienne de solidarité – SA 0.01 0.01 MDSSPA (net de crédits commis) 0.05 0.04 Charges Communes 0.09 0.08
Caisse retraite Mali 0.62 0.28 MDSSPA 0.30 0.41 Fonds national de sécurité 0.04 0.04 Subventions aux organisations on publiques 0.03 0.02 Urgences o/w 0.01 0.01
Sécurité alimentaire 0.01 0.01 Autres 0.00 0.00
Total 1.00 0.80 (1) Filet social : crédits ; autres : allocations budgétaires. (2) Filet social : crédits ; autres : projets de budget. (3) Crédits délégués par le MDSSPA.
Source : Estimations du Personnel.
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17. La Caisse de retraite des fonctionnaires de l’État représente environ un tiers des dépenses « autres secteurs sociaux » Tel que mentionné dans le chapitre précédent, la caisse de retraite est un programme contributif dans le secteur formel. La contribution du gouvernement à la Caisse s’élevait à 21 milliards de francs CFA en 2007, équivalent à 0.6% du PNB, ou à peu près 60% des ‘autres dépenses sociales’42
. Le revenu de la plupart des employés est en dessous du seuil de pauvreté ce qui signifie qu’une portion importante des dépenses des « autres secteurs sociaux » est allouée à un programme qui ne cible pas les pauvres.
18. Les transferts aux particuliers, en espèces ou en nature, demeurent très bas et il n’est pas sûr qu’ils soient destinés aux pauvres. Certains calculs dans le budget indiquent que les virements aux particuliers (institutions non inclus) auraient pu atteindre selon un scenario optimiste les alentours de 0.1% du PIB en 2008 ou 200 francs CFA par an par personne ou moins de 400 francs CFA par pauvre, ce qui est légèrement supérieur d’un % du seuil de pauvreté par pauvre. Autrement dit, si les donations étaient destinées aux pauvres, cela reviendrait à 1% du montant nécessaire pour combler le trou de la pauvreté. Cependant, le rapport principal indique que ces types de transfert sont considérés comme de la charité et sont alloués de façon circonstancielle sans mécanisme de ciblage, donc il n’est pas clair qu’ils atteignent les pauvres. Filet social
19. Le filet social ne constitue qu’1 pourcent du budget gouvernemental et sa gestion est partagée par plusieurs ministères et des programmes non liés. Le filet social fait partie du budget sous Charges Communes. La plupart, aux environs de 75%, est allouée aux différents ministères et organismes à travers des mandats (voir tableau A8.6). Le MDSSPA reçoit un mandat d’un certain montant (soit 2.8 milliards en 2008). Cependant une partie de ce mandat ne relève plus du MDSSPA (à travers les délégations de crédit) et est allouée à l’utilisateur du budget, principalement au Fonds de solidarité, et plus récemment au ministère de la Santé pour le Projet de pauvreté de Mopti (au niveau national). Les crédits gérés par le MDSSPA ont diminué de manière continue depuis 2006 de 2.3 à 1.5 milliards de francs CFA en 2008. Environ 25 pourcent du filet social demeurent une charge commune non allouée. Cette somme est ensuite dépensée suivant la circonstance pendant l’année pour une large variété d’activités qui ne sont aucunement liées au soutien des pauvres et des couches vulnérables.
20. L’une des plus larges composantes des filets sociaux, les logements sociaux à 5,1 milliards en 2009, ne visent pas les pauvres. Puisque les bénéficiaires ciblés sont les acheteurs avec des revenus pouvant rembourser les coûts des logements, les logements sociaux ne sont donc ni destinés aux pauvres ni aux couches vulnérables. Le gouvernement ayant donc pris la décision d’élargir le programme, les logements sociaux ont absorbé une plus grand part du filet social, de 35% en 2008 a environ 50% en 2009.
21. Redistribuer les dépenses sous les filets sociaux avec 10 milliards de francs CFA pourrait soutenir les programmes cibles de filets sociaux. Ceci pourrait être réalisé en redistribuant une portion significative des charges communes et en gelant les allocations en termes nominatifs des programmes de subventions de logement au niveau de 2008, par exemple. Les ressources disponibles pourraient atteindre entre 4.0-5.0 milliards de francs
42 Le budget proposé pour la Caisse de retraite était de 30 % inférieur en 2008 que le budget de 2007. Il
faudra clarifier cette baisse.
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CFA ou 1 % du PIB équivalant à la moitié des coûts de transfert estimés pour amener les enfants en dessous de 14 ans au seuil de la ligne de pauvreté.
Tableau A8.6 : Analyse des dépenses sous le filet social (en milliard de francs CFA)
Bénéficiaires Crédit 2006 Crédit 2007 Crédit 2008 Crédit 2009 Ministère du Logement, des Affaires foncières et de l’Urbanisme (subvention logement) 3.25 3.50 3.50 5.10 MDSSPA (brut) 2.30 2.80 2.80 2.30 Moins le crédit au Fonds de solidarité 0.95 1.05 n/a Moins le crédit au ministère de la Santé (Mopti) 0.29 n/a MDSSPA (Net) 2.30 1.85 1.46 n/a Banque malienne solidarité – SA 0.50 0.50 0.50 0 Charges Communes 3.95 3.20 3.20 2.60 Total 10.00 10.00 10.00 10.00
Source : MDSSPA.
L’Enveloppe budgétaire du MDSSPA
22. Les ressources gérées par le MDSSPA, bien que plus élevées en 2008 qu’en 2007, demeurent très limitées. Le budget du MDSSPA représente respectivement 0.9 pourcent et 1.3 pourcent du budget gouvernemental en 2007 and 2008. Malgré les ressources supplémentaires allouées sous le filet social alloué au MSSDPA, le budget ne s’élevait qu’à 0.4 percent du PIB en 2008. Le tableau A8.7 montre les ressources gérées par le MDSSPA en 2007 et 2008, ce qui inclut le budget du ministère et les ressources sous le volet filet social.43, 44
23. Entre 30 et 40 pourcent du budget du MSSDPA sont consacrés aux dépenses de l’administration. Le budget récurrent inclue les dépenses administratives du Cabinet du ministère, des Directions, du Centre d’appui Mutuelle et du Bureau des Inspections. En 2008, 20 pourcent du budget d’équipement sur financement intérieur étaient pour les investissements qui bénéficiaient l’administration centrale. De même, environ 15 % du budget d’équipement sur financement extérieur sous le PRODESS allaient à l’administration centrale et locale.
43 Les chiffres pour 2008 émanent d’un système d’autorisation budgétaire initiale et non des dépenses
réelles. 44 Le Tableau A8.7 est arrangé de manière à montrer comment les ressources du ministère sont reparties
entre l’administration et les programmes et entre l’autorité centrale et locale. Les estimations sur les allocations des ressources du filet social ont été préparées pour ce rapport (fondées sur la Liste Détaillée des Notifications, MinFin), et devraient être traitées avec prudence du fait qu’elles sont assujetties à un certain nombre d’hypothèses.
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Tableau A8.7 : Budget et filet social Alloués au MDSSPA (Composition Fonctionnelle et économique, million francs CFA)
2007 2008 ADMINISTRATION 4,784 5,234
Administration publique 4,320 4,770 1) Budget Récurrent 2,860 3,031 2) Budget d’Équipement 1,460 1,409
2.1) Financement intérieur 147 158 2.2) Financement extérieur, PRODESS 1,313 1,251
3) Filet social 0 330 Administration locale 464 464
1) Budget Récurrent Inconnu 2) Budget d’Équipement, Financement extérieur (PRODESS) 464 464
LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ 414 350 Budget d’Équipement, Financement intérieur S’équiper pour vaincre la pauvreté 100 100 Projet pauvreté de Mopti (y compris filet social 2007) 300 250 Délégations régionales (filet social) 14 0
SOLIDARITÉ/LUTTE CONTRE L’EXCLUSION (FILET SOCIAL) 46 1,120 Mois de la solidarité 40 120 Programme Urgence Eau Potable Bamako 0 250 Activités Spécifiques 0 600 Programme RBC handicapés 6 50 Lutte contre la mendicité et insertion des enfants en situations difficiles 0 100
AUTRES 7,013 10,708 1) Subventions/Transferts
A) Subventions aux Organisations Non-publiques 268 538 B) Appui aux collectivités locales (filet social) 1,790 6 C) Centre Appar Ortho 49 0
2) Budget d’Équipement a) Projet d’appui développement économique. Communautaire (BAD) 2,721 3,364
Financement extérieur Financement intérieur 185 216
B) Appui au développement Rural (Banque mondiale) 2,000 6,584 TOTAL (Budget et filet social alloués au MDSSPA excluant les. Crédits Délégués) 12,257 17,412
Part du Financement intérieur 5,742 5,739 Part Financement intérieur, comme % du Total 47% 33%
COMPOSITION (comme % du Budget Total et filet social Alloués au MDSSPA)
Administration 39% 30% Lutte contre la pauvreté 3% 2% Solidarité/lutte contre l’exclusion 0% 6% Autres 57% 61%
Source : Ministère des Finances, MDSSPA, et estimations du personnel.
24. Environ 60-70 % des ressources du ministère vont à un certain nombre d’activités dont le renforcement des communautés locales, la communication, et les transferts monétaires ou nature aux associations et individus. En conséquence, la
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relation entre les frais administratifs et les bénéfices réels aux pauvres dans le budget du MDSSPA est hautement non efficiente. En se fondant sur le nombre des bénéficiaires de la DNDS en 2007, les frais administratifs par bénéficiaire s’élèvent à environ 2 millions de francs CFA. Même si les activités du ministère ont été considérablement élargies – soit, un facteur de dix du nombre de bénéficiaires - à des frais administratifs globaux inchangés, les coûts administratifs unitaires par bénéficiaire dépasserait toujours 200.000 francs CFA par an, environ 70 pourcent du revenu par personne.
25. Le MDSSPA dépend lourdement du financement extérieur et dépense une portion importante de son allocation du filet social sur des activités imprécises (Tableau A8.8). Le financement intérieur représente en moyenne 40 % du budget. Plus de 40 % de l’allocation du ministère sur le filet social sont allés en 2008 à des activités spécifiques qui peuvent inclure certains dons aux citoyens et certaines activités dans le cadre du Mois de la solidarité (dons en nature). Finalement, environ un quart de l’allocation filet social du ministère fut utilisé pour acheter des équipements pour le ministère. Cependant, comme mentionné ci-dessus, le filet social sous le MDSSPA ne peut se qualifier de filet social tel que défini plus tôt dans ce rapport. Qui plus est, il semble qu’il y a un rayon d’actions considérable pour les gains en efficacité et un meilleur ciblage des ressources intérieures gérées par le MDSSPA, quoique les rendements probables de ces efforts – possiblement pas plus de que 0,01-0,02 % du PIB – demeureraient substantiellement insuffisants à côté des besoins en dépenses sociales.
Tableau A8.8 : Allocation du filet social par le MDSSPA en 2008
Millions de francs
CFA % of Total Solidarité nationale et lutte contre l’Exclusion
Mois de la solidarité 120 8 Programme Urgence Eau Potable Bamako 250 17 Activités Spécifiques 606 41 Programme RBC Handicapés 50 3 Lutte contre Mendicité et Insertion enfants en Situations Difficiles 100 7
Renforcement Capacités Institutionnelles Équipement ministère en Matériels 330 23
Total 1,456 100
Source : DAF, MDSSPA.
26. De manière générale, une proportion importante des dépenses classées comme dépenses sociales ne semble pas cibler les pauvres, cependant un espace fiscal pourrait être créé en réorientant une partie de ces dépenses vers les programmes de filets sociaux ciblant les pauvres. La caisse de retraite, quoiqu’indubitablement un investissement important et incompressible ayant un caractère clairement social, cible un groupe très spécifique de la population qui n’appartient pas au groupe plus large des pauvres. La subvention logement s’auto-cible sur les personnes qui ont les moyens de payer des frais de logement au dessus du pouvoir d’achat des pauvres du Mali. Autres dépenses comprennent divers postes de dépenses qui suggèrent des limites en ce qui concerne l’efficacité, l’efficience ou l’équité, telles qu’exemplifiées par des allocations unitaires très variables à travers les programmes, l’accès limité des bénéficiaires (souvent en nombres indéterminés), les pratiques de ciblage non précis ou des coûts administratifs élevés. Comme mentionné plus tôt, les transferts aux pauvres par les programmes publics au Mali n’ont pas joué un rôle significatif dans les sources de gagne-pain des pauvres et,
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avec toutes les mises en garde contre peu d’information, les preuves passées en revue dans cette section étayent cette conclusion.
27. On pourrait trouver de l’espace fiscal dans Autres dépenses. Les réallocations sous le filet social telles que le gel des subventions de logement aux niveaux de 2008 en termes réels et la réattribution des charges communes pourraient produire environ 0,14 pourcent du PIB. En supposant que les gains en efficacité de 20 pourcent au MDSSPA produiraient en plus 0,03 pourcent du PIB. Toujours insuffisants, ces économies s’élevant à environ 0,2 pourcent du PIB pourraient faire des contributions aux programmes de filets sociaux ciblés.
iv. La situation fiscale d’ensemble
28. Les discussions dans le texte principal du rapport ont montré que : i) les dépenses sur les filets sociaux sont très limitées ; ii) les gains d’efficacité pourraient être obtenus dans d’autres dépenses sociales pour augmenter le financement des programmes de filets sociaux ; iii) les dépenses dans l’éducation et santé sont une pression considérables étant donnés la pression démographique et le progrès nécessaire pour réaliser de meilleurs résultats. Cette section va se concentrer sur la situation fiscale générale afin de discuter des options possibles pour l’augmentation du financement des filets sociaux à partir du budget général. Les développements récents en fiscalité seront passés en revue pour aider à comprendre la pression fiscale d’ensemble. La revue de la composition économique du budget se centrera sur l’identification et la discussion des parties « discrétionnaires » du budget. Finalement, les tendances des ressources intérieures et extérieures seront examinées dans le but d’identifier des augmentations possibles des ressources globales.
29. La situation fiscale du Mali est très sensible aux chocs mais le gouvernement a toujours œuvré à maintenir la stabilité fiscale. Malgré les fluctuations de revenus, la stabilité fiscale a toujours été une réalisation majeure au Mali. Les Budgets d’investissements ont été conservateurs et on contribué à maitriser le déficit fiscal. La balance de paiement de base est restée positive dans l’ensemble au cours de la période 2003-2006. Cette gestion prudente des finances a permis à l’exécution budgétaire de rester prévisible dans l’ensemble.
30. Tel que mentionné dans le rapport principal, la stabilité macroéconomique fut maintenue en 2007 et particulièrement en 2008 malgré un environnement international difficile. Le revenu intérieur a fait de meilleurs résultats qu’anticipé en 2008. Cependant, comme résultat de la récession globale, les dons ont atteint 3.4 % du PIB au lieu d’un taux anticipé de 4,6 % pendant que le financement extérieur net était à 2,1 % du PIB contre une projection de 3,3 pourcent. Le gouvernement a procédé à l’endiguement des dépenses pour maintenir la situation fiscale sous contrôle. Le déficit fiscal général (excluant les dons) s’est limité à 5,6 % du PIB.
31. Cependant, l’endiguement des dépenses de 2008 a un coût fiscal qui est supporté par le budget 2009. Fondé sur le Rapport FMI (octobre 2009), l’accumulation des arriérés budgétaires et les demandes du secteur minier en 2008 ont exercé de la pression sur le budget de 2009. Même avec les paiements programmés tout au long de 2009 (à peu près 3 pourcent du PIB), le budget 2009 affichera de l’expansion. Avec une augmentation de près de 3 pourcent en revenus et dons, les dépenses budgétaires vont monter d’un taux estimé à 19,3 % du PIB en 2008 à 23,8 %, et le déficit de liquidité va gonfler d’1 % du PIB 2008 à une projection de 6,2 % en 2009.
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32. Le gouvernement a augmenté les emprunts sur des termes non concessionnels. Le FMI rapporte que le gouvernement tire des montants importants du financement bancaire pour régler ses arriérés et financer les réformes structurelles. Le gouvernement a commencé à émettre des titres sur le marché monétaire régional en 2008, ce qui lui a apporté l’équivalent d’1 % du PIB, et on s’attend à ce qu’il fasse de même en 2009. Ceci soulève des inquiétudes à propos de l’endettement intérieur et de son coût. Une nouvelle analyse de la viabilité de la dette est en cours de préparation pour évaluer si le Mali est toujours à bas risque du poids des dettes en souffrance.
33. La situation macroéconomique demeure fragile en 2009 et le gouvernement demeure engagé pour des politiques fiscales prudentes. Bien que le niveau des investissements soit encore plus élevé qu’en 2008 et qu’on s’attend à ce qu’il fasse augmenter la demande globale et appuie l’activité économique, les risques macroéconomiques et fiscaux persistent. En conséquence, malgré les augmentations du budget de l’agriculture, en conformité avec le nouveau focus du CSRP sur les secteurs augmentant le volume de la croissance, le gouvernement a créé une réserve mettant sous séquestre certaines allocations budgétaires non prioritaires (la plupart des investissements sur financement intérieur) et en régulant soigneusement l’exécution du budget.
Tableau A8.9 : Budget d’État (% du PIB)
2005 2006 2007 2008 2009 (est.)
2010 (proj.)
Recettes Totales 17.9 17.3 16.6 15.5 16.7 18.3 Dons 4.1 5.0 4.7 3.4 5.0 4.4 Dépenses totales et prêts nets 25.2 24.9 24.7 21.2 23.8 22.2 Bilan général (sur ordonnancement, excl. les dons) -7.3 -7.6 -8.1 -5.6 -9.1 -6.8 Financement extérieur (prêts, net) 4.2 5.1 2.9 2.1 3.9 3.5
Source : FMI.
34. On prévoit que la situation fiscale demeure serrée en 2010. Sur la base des projections du FMI, les recettes fiscales seront soutenues par une plus grande croissance et des efforts de mobilisation des recettes et les politiques de dépense seront prudents afin de réduire le déficit de base en-dessous de 1 % du PIB.
35. Sauf en 2008, le budget a légèrement augmenté au cours des six dernières années mais la croissance a été mal répartie entre les catégories économiques. Les dépenses courantes qui s’élevaient à environ 13 % du PIB de 2002 à 2006 ont lentement baissé après 2005 à 11,7 % en 2008.
36. A l’intérieur des dépenses courantes, la masse salariale est restée stable (jusqu’à récemment) et a gardé le profil bas comparée à la moyenne régionale. Cependant, la masse salariale n’est pas typiquement une dépense discrétionnaire dans le court terme. La masse salariale a tourné autour de 20 pourcent (avec un bond à 23 pourcent en 2008) des dépenses budgétaires totales (excluant les prêts nets et les comptes spéciaux). Au Mali, il est évident que la masse salariale a été contenue et n’a pas encombré les autres dépenses. Cependant, comme le montre le tableau, même en période de baisse, comme en 2008, la masse salariale est incompressible.
37. Les biens et services (B&S) nécessitent une revue minutieuse afin de déterminer la portion de dépense discrétionnaire dans le court au moyen terme mais
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des gains en efficacité pourraient se trouver dans cette catégorie budgétaire. Cette catégorie couvre un certain nombre de programmes, y compris les Opérations et la Maintenance (O&M) (incluant, par exemple, l’entretien des routes), ainsi que les frais d’exploitation pour l’administration. L’exemple suivant illustre certaines des économies possibles sur le budget O&M : les projections budgétaires initiales par le gouvernement pour les B&S en 2009 comprenaient les montants suivants : 1) frais de voyages : 37,3 milliards de francs CFA ; 2) communications et énergie : 28,4 milliards francs CFA, et 3) autres dépenses : 69 milliards francs CFA. Un gain en efficacité de 5 % qui représente une réduction de 5 % dans ces dépenses produirait 67 milliards francs CFA, ou environ 0,17 % du PIB. Ce montant est toujours insignifiant comparé aux montants requis pour avoir un impact significatif dans la vie des pauvres. Il est cependant grosso modo équivalent au coût de subvention des enfants urbains pauvres âgés 0-14 ans. En guise de référence, il aboutirait aussi à doubler grossièrement les programmes de nutrition et de repas scolaires (pris ensemble, ces programmes s’élevaient à environ 7 milliards francs CFA en 2008).
i. Les transferts, subventions et paiements d’intérêts offrent peu de champ de manœuvre. Ils sont pour la plupart constitués d’obligations contractuelles, droits et subventions pour les réformes structurelles. Cependant, il existe aussi quelques petites subventions sous le contrôle des ministres er données à leur discrétion.
ii. Le niveau d’investissement au Mali demeure bas quand on le considère à la lumière des besoins énormes, y compris les besoins en infrastructures. Cela est aussi vrai pour les pays voisins comme les comparaisons internationales montrent que le rapport capital et dépenses courantes au Mali est plus ou moins au même niveau que ceux des autres pays de la région. Le niveau relativement bas des dépenses d’investissement sur financement intérieur indique le degré de dépendance du Mali sur l’aide extérieure pour ses investissements. Cependant, il existe des projets sur financement inférieur et ceux-ci sont parmi les dépenses non prioritaires que le gouvernement a décidé de repousser à 2009. Une revue minutieuse des dépenses d’investissement (bien au delà des propos de cette revue) pourrait peut-être identifier les projets et programmes à faible rendement qui méritent d’être fermés ou même remplacés par autres types de dépenses.
Tableau A8.10 : Composition économique des dépenses (% du PIB)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 (proj)
Dépenses totales et Prêts nets 25.2 24.9 24.7 3.8 26.3 26.9 Dépenses budgétaires 22.8 23.5 24.3 19.3 24.3 25.2
Dépenses courantes 13.3 12.9 12.8 11.7 13.3 14.0 Salaires et gains 4.9 4.6 4.8 4.8 5.2 5.5 Intérêts 0.6 0.5 0.4 0.4 0.3 0.4 Biens et services 7.8 4.6 4.7 4.2 4.3 4.5 Transferts et subventions 3.1 2.9 2.4 3.2 3.1
Dépenses d’investissement 9.5 10.6 11.6 9.7 11.0 11.2 Financement extérieur (prêt+dons) 6.0 7.1 6.6 4.4 7.3 6.1 Financement intérieur 3.5 3.5 4.9 3.1 3.1 2.9
Fonds spéciaux et budgets annexes 1.6 1.6 1.8 1.7 1.7 1.7 Prêts nets 0.8 -0.2 -1.4 0.2 0.3 -0.1
Source : FMI.
HomboriHomboriTondoTondo
(1,155 m)(1,155 m)
S a h a r a
M O P T IM O P T I
S É G O US É G O U
S I K A S S O S I K A S S O
T O M B O U C T O UT O M B O U C T O U
K I D A LK I D A L
G A OG A O
K AY E SK AY E S
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Baoulé
Niger
Niger
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Lac NiangayLac Niangay
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Vallé
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L’Aza
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KoulikoroKoulikoro
SikassoSikasso
SégouSégou
MoptiMopti
GaoGao
KayesKayes
TombouctouTombouctou(Timbuktu)(Timbuktu)
KidalKidal
BAMAKOBAMAKO
BougouniBougouni
SanSan
NionoNiono
NampalaNampala
KolokaniKolokani
NioroNiorodu Saheldu Sahel
KitaKita
NaraNara
Kéniniébaba
KoutialaKoutiala
BandiagaraBandiagara
NiafounkeNiafounke
AraouaneAraouane
DouentzaDouentza
GourmaGourmaRharousRharous
AnsongoAnsongo
MenakaMenaka
BouremBourem
TessalitTessalit
TaoudenniTaoudenni
M A U R I T A N I AM A U R I T A N I A
A L G E R I AA L G E R I A
B U R K I N AB U R K I N AF A S OF A S O
N I G E RN I G E R
G H A N AG H A N A
B E N I NB E N I N
TO
GO
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GO
G U I N E AG U I N E A
S I E R R AS I E R R AL E O N EL E O N E
To To El MreîtiEl Mreîti
To To ChenachaneChenachane
To To Poste MauricePoste Maurice
CortierCortier
To To AbalessaAbalessa
To To AbalaAbala
To To OuahigouyaOuahigouya
To To NounaNouna
To To BoboBobo
DioulassoDioulasso
To To KorhogoKorhogo
To To KankanKankan
To To SiguiriSiguiri
To To KédougouKédougou
To To GoudiryGoudiry
To To KifaKifa
To To Ayun Ayun
el ’Atrousel ’AtrousTo NémaTo Néma
To NiameyTo Niamey
To To El MreîtiEl Mreîti
C Ô T E D ’ I V O I R EC Ô T E D ’ I V O I R E
DISTRICTDISTRICTDE BAMAKODE BAMAKO
Bougouni
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Nampala
Kolokani
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Kéniéba
Koutiala
Bandiagara
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Araouane
Douentza
GourmaRharous
Ansongo
Ménaka
Bourem
Tessalit
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Koulikoro
Sikasso
Ségou
Mopti
Gao
Kayes
Tombouctou(Timbuktu)
Kidal
BAMAKO
M O P T I
S É G O U
S I K A S S O DISTRICTDE BAMAKO
T O M B O U C T O U
K I D A L
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M A U R I T A N I E
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B U R K I N AF A S O
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Baoulé
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Niger
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VersEl Mreîti
VersChenachane
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Vers Korhogo
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Vers Kédougou
Vers Goudiry
Vers Kifa
Vers Ayun
el ’AtrousVers Néma
Vers Niamey
VersEl Mreîti
S a h a r a
HomboriTondo
(1,155 m)
5°O 0°
10°O 5°O 0°
10°N
15°N
20°N
10°N
15°N
20°N
25°N
MALI
IBRD 38398
APRIL 2011
MALIVILLES ET VILLAGES PRINCIPAUX
CHEFS-LIEUX DE RÉGION
CAPITALE
RIVIÈRES
ROUTES PRINCIPALES
VOIES FERRÉES
LIMITES DE RÉGION
FRONTIÈRES INTERNATIONALES
0 100 200
0 50 100 150 300 Milles
300 Kilomètres
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