conférence de marie-odile trépanier

1

Hiver 2012 M.-O. Trépanier 1

Le projet de loi sur

l’aménagement durable du

territoire et l’urbanisme (P.L. 47),

la consultation publique et les

zones franches d’approbation

référendaire *

Consultation et référendum : problèmes actuels

Le P.L. 47 (PLADTU)?

Le PLADTU, la consultation et le référendum

Peut-on faire mieux?

* Suite d’une présentation à VRM-INRS, avril 2011

La consultation dans la LAU actuelle

sur les changements de zonage

automne 2010 Urb 6287 M.-O. Trépanier 2

127. Au cours de l'assemblée publique,

celui par l'intermédiaire duquel elle est

tenue explique le projet de règlement et

entend les personnes et organismes qui

désirent s'exprimer.

Pour toute modification à un

règlement d’urbanisme, une

assemblée publique obligatoire

• Présidée par le maire ou un

autre élu qu’il désigne

• Qui explique le projet

• et entend les citoyens

• Copie du règlement peut être

consultée au bureau de la

municipalité

• Certains objets susceptibles

d’approbation référendaire

Objets susceptibles de référendum :

Zones, types de constructions, usages, densités…

Dimensions, volumes, superficies

Espaces libres

Contingentement

Stationnement

Zones de contraintes anthropiques…

Maisons mobiles

Droits acquis

…

2


Le référendum en urbanisme

Définition : appel direct aux électeurs par voie de scrutin

secret (Quesnel 26)

Démocratie directe; apport de légitimité

Exception au principe de la démocratie de représentation

Principe : lors d’un changement de zonage

Référendum décisionnel dans la LAU

QUESNEL, Louise, (2000) La consultation des citoyens comme outil de démocratie locale. CIRUR.


Référendum / LAU – problèmes actuels

Compliqué, difficile à suivre pour des citoyens et

même pour des professionnels

Délais, avis, étapes nombreuses et diverses …

Risques d’erreur et d’insécurité juridique…

Batailles de procédure…

Information préalable insuffisante

Assemblées expéditives

Documentation difficile à trouver

Procédure pas toujours expliquée

3


Référendum actuel

Arrive trop tard, après que la municipalité et le

promoteur se soient entendus …

Ne permet que oui ou non;

Entretient l’opposition, pas la concertation en vue de

l’amélioration du projet

=> Question préalable de la recevabilité d’un projet

Parfois certains projets sont vraiment inacceptables pour les

citoyens

Parfois, ils seraient acceptables si bonifiés …


Référendum actuel

Nombreuses options d’évitement

Concordance : suite à une modification du plan

d’urbanisme, un règlement «de concordance»

n’est pas soumis au référendum (LAU, a.123)

Objets plus restreints qu’à l’origine

3 étapes

Demande de participation afin de déterminer les objets

contestés et les zones concernées (pétition)

Signature du registre (au bureau municipal)

Scrutin (au bureau municipal)

Pétition de renonciation (pétition)

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Référendum actuel

Peu utilisé

Jusqu’à 2001, les grandes villes en avaient été exemptées

Coûts élevés pour les municipalités

Retraits…

Citoyens se découragent …

Lorsqu’utilisé

Votes parfois faibles => parfois minorités de blocage

Rare ailleurs ; le Québec fait figure d’exception

Le P.L. 47 ou PLADTU : projet de loi

sur l’aménagement durable du

territoire et l’urbanisme

C’est quoi? Une révision complète de la Loi sur

l’aménagement et l’urbanisme

Pourquoi?

actualiser,

alléger,

rendre plus efficace,

mieux impliquer le monde municipal et les citoyens

Cheminement de longue haleine

Déjà des chantiers en 2000 …

Un échéancier serré depuis 2006 …


5

Le PLADTU : approches

Donner plus de sens à l’aménagement du territoire sous le

signe du développement durable

Principes énoncés dans les considérants et aux articles 1, 2, 3, 20… («efficacité énergétique, réduction des émissions de gaz à effet de serre »,

« soutenir des modes d’urbanisation qui contribuent à modifier les habitudes

de déplacement», le patrimoine naturel et bâti, les sites et immeubles

historiques, les paysages, la biodiversité, la protection de l’environnement,

la santé publique …)

Une planification plus stratégique, davantage axée sur la

mise en œuvre :

Clarté et cohérence (a. 1)

Orientations, objectifs, stratégies, cibles

Documents justificatifs et «analyse des effets probables»

Mesures de suivi, indicateurs, rapports biennaux …

Mesures favorisant la transparence et le débat public

Obligations d’information accrues

Procédures plus exigeantes et plus claires



Étapes et principaux éléments :

L’avant-projet de loi sur l’aménagement

durable du territoire et l’urbanisme,

déposé le 10 décembre 2010

Généralement plus d’information

Référendum, procédure allégée

… info et consultation plus exigeantes

… mais objets réduits et ZFAR

Le projet de loi sur l’aménagement durable

du territoire et l’urbanisme,

déposé le 8 décembre 2011

Clarifie certaines obligations d’information

Référendum

… objets réduits un peu plus

… réduction des exigences d’info?

ZFAR maintenue : quelles balises?

Nb différences en italique dans les citations

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Consultation et référendum / PLADTU : Sommaire

PLADTU : importance de l’information

Approbation référendaire en quelques mots

Procédure

Objets

La zone franche d’approbation référendaire

Une dispense qualifiée

Des balises?

Établissement d’une ZFAR via le plan d’urbanisme

Adoption d’un règlement : info et consultation

Information

Information accrue lorsqu’une modification de règlement vise un

projet …

Consultation

Rapport

Montréal… Hiver 2012 M.-O. Trépanier 11


PLADTU, importance de l’information

Des documents expliquant la nature et les objectifs, présentés avec les projets de plan, schéma, règlement (a. 14, 29, 87, 89, 206, 211)

Les plans et schémas doivent être accompagnés d’un document de diagnostic (a. 29, 89), d’analyses des effets probables sur le développement économique et social et sur l’environnement, (a. 29, 89)…; et de mesures de suivi (a. 79; 102)

Tout organisme de planification doit adopter une politique d’information et de consultation Ex. 14-15, 29-30, 87-90, 203, 207…

La politique d’information et de consultation doit viser (ex a. 30, 90)

une communication efficace

des informations compréhensibles

… favoriser la participation publique et la discussion ouverte

… permettre au public de s’exprimer…

Donc une municipalité peut aller plus loin que la loi

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PLADTU … information

Efforts en vue d’une

information en amont

Plus tôt pour tout projet de

modification ou d’adoption (a. 29,

87, 206, 211-212)

Aussi lors d’un projet de

construction ou de modification

d’immeuble (a. 206, 212)

Pour les projets de règlements,

il faut aussi montrer leur

relation avec le plan

d’urbanisme

Non plus obligation de

conformité,

mais … «mise en relation», (a.

206, 211, 212), démonstration de

cohérence… (Muni-express)

206. Le conseil … qui envisage

l’adoption d’un règlement doit en

exprimer préalablement l’intention

par résolution. …

Le cas échéant, la résolution

explique aussi, de manière

spécifique, la nature d’un projet de

construction ou de modification d’un

immeuble dont est déjà saisie la

municipalité et que vise à permettre

le projet de règlement.

206. … La résolution explique le

contenu et les objectifs du projet de

règlement et les met en relation

avec les orientations, les objectifs,

les stratégies et les cibles définis

au plan d’urbanisme; …

À Montréal,

Pour les règlements des arrondissements

Obligation de conformité au plan d’urbanisme de la

ville (a. 308) et au schéma d’agglomération (a.304)

Tout règlement d’urbanisme est soumis à un examen de

conformité …

Obligation de concordance (a.309)

Un arrondissement doit adopter les règlements requis pour

tenir compte d’une modification du plan d’urbanisme, dans

les 6 mois suivants.

Mais pas de dispense référendaire suite à une modification

du plan d’urbanisme (cf plus loin)


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Approbation référendaire : procédure allégée

Procédure simplifiée

Il n’y a plus de demande préalable de participation à

un référendum

… pour déterminer les zones ou les objets contestés

… ni de pétition de renonciation au scrutin

Reste la signature du registre

Ensuite le scrutin

Donc plus facile et accessible pour tous

Avec une aire plus vaste, réduction des possibilités de

minorités de blocage …?

Puisque pourront voter à la fois les zones visées et les zones

contiguës

Est-ce suffisant? Y-a-t-il une taille idéale?


Approbation référendaire : objet

Réduction des objets (a.

204-205) (+ que l’APLADTU)

Usages

Dimensions, types de

bâtiments…

Densité? Non semble-t-il

Exclusion des règles re :

(contraintes naturelles)

sécurité, santé, ou

protection des rives, des

milieux écologiques

(contraintes anthropiques)

menaces à santé, sécurité,

protection de

l’environnement (a. 205)

Projets de logement social

204. … est sujette à l’approbation référendaire

toute disposition qui,… aurait pour effet de

modifier, … :

1° la liste des usages autorisés, y compris les

usages conditionnels;

2° une norme relative aux dimensions ou au

type des bâtiments autorisés, ...

205. …n’est pas sujette à l’approbation

référendaire : …

2° toute disposition destinée …

a) … à la santé, à la sécurité ou à la protection

des rives, …, des réserves hydriques

souterraines ou de tout autre milieu sensible au

plan écologique;

b) de la proximité … de(s) contraintes liées à la

santé, à la sécurité ou à la protection de

l’environnement;

3° toute disposition visant à permettre la

réalisation d’un projet relatif à une

habitation destinée à des personnes ayant

besoin d’aide, …

9


Rappel : dans la situation actuelle une modification du plan d’urbanisme ou du schéma permet aussi d’échapper à l’approbation référendaire via la règle de concordance (LAU a. 123, al.3 (2°))

Avec le PLADTU, il y a donc un resserrement des possibilités et une obligation plus grande de justification …

La dispense référendaire par voie de concordance suite à une modification du plan d’urbanisme disparaît Donc ce ne serait plus un moyen de contourner le processus

référendaire

Mais la dispense référendaire par concordance subsiste pour le schéma Un règlement de concordance suite à modification d’un schéma

n’est pas soumis à l’approbation référendaire (a. 59)

Inquiétant?

La zone franche d’approbation référendaire,

une dispense qualifiée


une ZFAR : éviter le référendum, sur des objets et espaces plus circonscrits

Une municipalité peut soustraire une partie de son territoire au processus référendaire, si : Via son plan d’urbanisme

Pour rénovation urbaine, réhabilitation, densification

Comment définir?

Le plan précise les orientations, objectifs et mesures pertinents

Quelles balises pour protéger les résidents, le patrimoine, l’environnement…? Vocation des plans et schémas a. 3

Principes a. 1- 2

… ZFAR, une dispense qualifiée

82. Le plan d’urbanisme peut

délimiter toute partie de son

territoire que le conseil juge devoir

prioritairement faire l’objet de

rénovation urbaine, de

réhabilitation ou de densification,

qu’il définit en tant que zone

franche d’approbation référendaire

et à l’intérieur de laquelle aucune

modification réglementaire ne sera

sujette à l’approbation référendaire.

Il définit des orientations, des

objectifs, des stratégies et des

cibles spécifiques à cette fin.

81. Le plan d’urbanisme a pour but,

dans le cadre de la vocation qui lui

est dévolue à l’article 3 …

10


Article nouveau // APLADTU (a. 19 ne visait que les schémas) : les plans et schémas ont pour vocation, notamment … a. 3 Le développement, la

qualité de vie,

La réduction des gaz à effet de serre et l’efficacité énergétique

La répartition optimale des espaces urbains,

La protection du territoire et des activités agricoles

La protection des patrimoines naturel, bâti et paysager …

… ZFAR, des balises?

3. Les plans métropolitains d’aménagement et

de développement durables, les schémas … et

les plans d’urbanisme … ont principalement

pour vocation :

1° d’assurer des opportunités adéquates de

développement économique afin

d’améliorer la qualité de vie et d’accroître la

prospérité;

…

6° de prévenir et de diminuer les dangers, les

risques ou les nuisances susceptibles d’affecter

la santé et la sécurité;

7° de contribuer à la conservation, à la

protection et à la mise en valeur du patrimoine

naturel, des sites et des immeubles historiques

et patrimoniaux et des paysages;

8° de contribuer à la protection et à la mise en

valeur des ressources naturelles telles que l’eau

et la forêt et de favoriser le maintien de la

biodiversité.


Le plan d’urbanisme est aussi soumis aux objectifs et principes du titre 1

Le plan d’urbanisme doit se conformer aux orientations gouvernementales et régionales du plan métropolitain et du schéma d’aménagement

Quelle portée auront ces principes?

Les citoyens s’en serviront-ils, les juges en tiendront-ils compte?

… les ZFAR, des balises?

1. La présente loi institue un régime visant à

favoriser un aménagement, une occupation et

un développement durables du territoire

québécois, …

2. Les autorités chargées de l’aménagement

du territoire …s’emploient à favoriser … un

développement harmonieux de l’ensemble du

territoire québécois.

… notamment aux fins :

1° de protéger les bases naturelles de la vie

telles que le sol, l’air, l’eau, la biodiversité, le

patrimoine naturel et les paysages;

2° de créer et de maintenir un milieu bâti

harmonieusement aménagé, sécuritaire et

favorable à l’habitat, à la santé et à l’exercice

des activités économiques;

3° de favoriser la vie sociale, économique et

culturelle des diverses régions du Québec.

11


Pour établir une ZFAR, il faut donc d’abord

une modification du plan d’urbanisme…

> Selon quelle procédure d’adoption?

Information (a. 87-89)

Document indiquant la nature des modifications réglementaires

significatives qui en découleraient

Document expliquant

la nature et les objectifs de la modification projetée

Un diagnostic

Une analyse des effets probables sur le développement économique

et social et sur l’environnement

Identification (?) de toute ZFAR

Assemblée de consultation (a. 90)

Selon la politique d’information et de consultation de la municipalité

Minimalement une assemblée de consultation

Pas d’obligation d’assemblée d’information distincte

Rapport de consultation (a. 91)

À Montréal

ZFAR déterminée seulement

par le conseil de ville (dans

le plan d’urbanisme) (nouvel

a. 130.3 de la charte)

un conseil d’arrondissement

ne peut adopter une mod au

plan d’urb visant à établir

une ZFAR

Une telle modification du

plan d’urbanisme fait aussi

l’objet d’une consultation

devant l’OCPM (charte art. 83),

puisqu’adoptée par le conseil de

ville


391. PLADTU modifiant a. 130.3 Charte de

la ville de Montréal)

«130.3. Le conseil d’arrondissement exerce

concurremment avec le conseil de la ville les

compétences de la ville … relativement à

une modification au plan d’urbanisme …»

«Le premier alinéa ne s’applique pas à une

modification au document complémentaire

prévu à l’article 88, à une modification

nécessaire pour permettre la réalisation d’un

projet visé au premier alinéa de l’article 89,

ni à une modification délimitant une zone

franche d’approbation référendaire…»

83. (Charte ville de Montréal) L'office a pour

fonction :

2° de tenir une consultation publique sur tout

projet de règlement révisant le plan

d'urbanisme de la ville ;

2.1° de tenir une consultation publique sur

tout projet de règlement modifiant le plan

d'urbanisme de la ville, à l'exception de ceux

adoptés par un conseil d'arrondissement ;

12


Procédure d’adoption des règlements

> Information et consultation préalables

Pour tout projet de règlement

Résolution d’intention expliquant (a. 206)

le contenu et les objectifs du projet de règlement

Relation avec le plan d’urbanisme

Si un projet spécifique de construction ou de modification

d’immeuble est visé, la résolution en explique la nature

Le conseil adopte une politique d’information et de

consultation pour les règlements «non référendaires» (a. 207)

La loi fixe des règles minimales exigeantes pour les

règlements «référendaires», mais aussi dans les

ZFAR, dans les zones de contraintes et pour les

projets de logement social (a. 210) :


Procédure d’adoption des règlements à contenu

référendaire > Information et consultation préalables

Procédure préalable plus exigeante (a. 210) pour un projet de règlement : contenant une disposition sujette à

l’approbation référendaire

Aussi dans une ZFAR

Aussi concernant les exceptions pour sécurité, santé, environnement, logement social

INFORMATION document explicatif (nature et

objectifs) indique sa contribution à la réalisation du plan d’urbanisme

Si dans une ZFAR, il faut le justifier en rapport avec le plan d’urbanisme

DONC + FORTE EXIGENCE DE TRANSPARENCE…

211. La municipalité produit un

document qui explique la nature

et les objectifs des dispositions

du projet de règlement et leur

contribution aux orientations et à

l’atteinte des objectifs, stratégies

et cibles définis au plan

d’urbanisme …

Le cas échéant, le document

identifie les dispositions du projet

de règlement qui sont

affranchies de l’approbation

référendaire … et rappelle les

motifs de cet affranchissement

en regard des orientations, des

objectifs, des stratégies et des

cibles visés …

13


Si en vue de la

réalisation d’un projet

de construction ou de

modification

d’immeuble, la

documentation devra

en expliquer,

la recevabilité

… la nécessité des

modifications

… les impacts …

Nb environnement

au sens large

Immédiat …?


référendaire > Information …

212. … le document exprime les motifs qui, de

l’avis du conseil, soutiennent la recevabilité du

projet, notamment en regard de leur contribution

aux orientations et à l’atteinte des objectifs, des

stratégies et des cibles définis au plan

d’urbanisme; il explique également, de la

manière la plus complète possible compte tenu

des renseignements disponibles à ce moment :

1° la nature du projet immobilier;

2° les éléments du projet immobilier qui, étant

non conformes à la réglementation applicable,

requièrent une modification à cette dernière;

3° la nature des modifications qu’il est

nécessaire d’apporter à la réglementation afin

de permettre la réalisation du projet immobilier;

4° les impacts notables de la réalisation

éventuelle du projet immobilier dans son

environnement immédiat.


Assemblée d’information,

obligatoire seulement si en

vue de la réalisation d’un

projet de construction ou de

modification d’immeuble

Une assemblée d’information,

distincte, (a. 213) devra :

Aider à la compréhension du

projet de règlement

Présenter le projet de

construction ou de

modification d’immeuble

En présenter les dispositions

référendaires

… et expliquer le processus

référendaire


référendaire > Information …

213. Si le projet de règlement contient

une disposition visée au troisième

alinéa de l’article 206, la municipalité

tient une assemblée d’information.

… L’assemblée d’information a pour

objet de donner aux personnes

présentes l’information nécessaire à la

compréhension des dispositions du

projet de règlement et de répondre à

leurs questions.

L’assemblée d’information a également

pour objet d’identifier …, de présenter le

projet de construction… visé, ainsi que

toute disposition sujette à l’approbation

référendaire, d’en expliquer plus

spécifiquement la nature ainsi que …

les modalités d’approbation référendaire

prévues aux articles 218 à 221.

14


Procédure d’adoption des règlements à

contenu référendaire > … consultation

Par une commission

Membres du conseil ou non

Assistée de tout

fonctionnaire ou expert

Ouvre la porte à une

formule neutre type OCPM

(ou conseil de quartier), au

choix de la municipalité

CONSULTATION

Une assemblée de

consultation a. 214

Informer et permettre aux

gens de s’exprimer

même commission

214. La municipalité tient une

assemblée de consultation

publique.

Si une assemblée d’information a

été tenue …, l’assemblée de

consultation est tenue, au moins

sept jours après…

L’assemblée de consultation a pour

objet de réitérer et de compléter

l’information déjà fournie lors de

l’assemblée d’information, de

répondre aux questions des

personnes présentes et de leur

permettre de s’exprimer.

Dans le cas contraire, l’assemblée

de consultation … tient lieu à la fois

d’assemblée d’information et de

consultation.


… consultation

Un rapport de consultation doit suivre a. 31-32, 91-92, 216-217

Déposé au conseil

Toute personne peut y avoir accès

Obligation d’indiquer si des modifications ont été apportées au projet suite à la consultation

216. Après l’expiration du délai pour

la réception par la municipalité des

commentaires écrits à la suite de la

tenue de l’assemblée de consultation,

un rapport de consultation est préparé

sous la responsabilité de la

municipalité.

Le rapport doit être déposé au conseil.

La municipalité rend disponible le

rapport de manière à ce que toute

personne puisse y avoir accès pour

consultation.

217. …

La résolution par laquelle est adopté

le règlement fait état des

changements substantiels qui ont été

apportés au projet de règlement ou,

le cas échéant, qu’aucun tel

changement n’a été apporté.

15

À Montréal, quelle procédure pour un projet

dans une ZFAR?

Pour les a. 89 => OCPM

A. 89 est confirmé via a. 387

PLADTU, avec un libellé plus

clair et accordant au conseil de

ville une compétence plus large

et générale en aménagement et

urbanisme

On sait que les règles de

l’OCPM vont plus loin que le

PLADTU


387. L’article 89 de cette charte, …

est … modifié :

1° par le remplacement, dans le

premier alinéa, de « Le conseil de

la ville peut, par règlement,

permettre, malgré tout règlement

adopté par un conseil

d’arrondissement, la réalisation

d’un projet relatif » par « Malgré

tout règlement adopté par un

conseil d’arrondissement, le conseil

de la ville peut exercer les

compétences de la ville en matière

d’aménagement et d’urbanisme

dans le but de permettre la

réalisation d’un projet qui est

relatif»;

… à Montréal,

Pour les projets particuliers? => arrondissements

Nb l’autorisation d’un PPCMOI doit être intégrée dans les

règlements (a. 192) et respecter les règles référendaires du

PLADTU.

Cf obligation de conformité au Plan urb pour un règlement

d’arrondissement

Mais si dans une ZFAR? => arrondissement?

Pourquoi puisque les ZFAR sont établies par le conseil de

ville?

Un projet dans une ZFAR ne devrait-il pas toujours être

soumis à l’OCPM?

Possibilité d’ajouter des exigences via la politique de

consultation…


16

En résumé

Le PLADTU mise sur des documents d’information plus

étoffés concernant le diagnostic, la justification des choix,

l’appréciation des effets probables et le suivi

Les municipalités devront se doter d’une politique

d’information et de consultation

La procédure référendaire sera allégée et plus

accessible, mais objets réduits

La dispense référendaire par voie de concordance lors

d’une modification du plan d’urb n’existera plus mais une

municipalité pourrait établir des ZFAR

Via le plan d’urbanisme, pour des motifs définis, quoique vagues

Les principes du développement durable, qui encadrent le PL. 47

et les documents de planification pourront aussi servir de balises

aux ZFAR


… résumé

Les modalités d’information et de consultation seront

plus exigeantes lorsqu’un projet spécifique de

construction ou de modification d’immeuble est visé

Dont la notion de recevabilité

Une assemblée d’information distincte

À Montréal, les ZFAR relèveront du conseil de ville

Leur établissement, via le plan d’urb, sera soumis à l’OCPM

Les projets dans les ZFAR pourront être traités à l’OCPM ou en

arrondissement


17


Questions sur le PL? le débat public est-il favorisé?

Faut-il maintenir le référendum? Oui mais…

Qui peut voter au référendum? Comment définir les aires de scrutin

référendaire? Des zones encore plus grandes pour des enjeux plus

larges (ex Vieux Montréal, mais là, n’est-ce pas trop grand?) …?

l’assemblée d’information obligatoire pour les seuls projets de

construction ou de modification d’immeuble est-elle suffisante?

Les ZFAR, à conserver ou éliminer?

les objets justifiant les ZFAR sont-ils assez clairs? Sont-ils

suffisamment balisés par les articles généraux 81; 1-3? Ces

principes sont-ils suffisamment contraignants?

les procédures d’information et de consultation dans les ZFAR sont-

elles suffisantes?

Pourquoi n’y a-t-il pas d’assemblée d’info distincte pour une mod du

plan d’urb qui crée une ZFAR?

Les projets dans les ZFAR à Montréal devraient-ils être

systématiquement traités par l’OCPM et par le conseil de ville?

… Questions…

Le rapport de consultation est-il adéquat? La définition en a été réduite.

Mais la municipalité doit indiquer les changements conséquents, sans toutefois en fournir la justification. Faut-il le demander?

Pourquoi pas des mesures de médiation ou de concertation (voisinage) supplémentaires? Laissé à l’initiative des municipalités?

Ne faudrait-il pas des efforts de discussion publique et de conciliation dans les ZFAR ou pour les règlements référendaires?

Nb importance de débattre de la politique d’info + consultation spécifique de chaque municipalité

Pourrait ajouter des assemblées d’info

‘’ prescrire les modalités de diffusion des documents

‘’ soumettre les projets dans les ZFAR à l’OCPM

etc …


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Et vous?

Commentaires?

Questions?

Discussion …
