ACCORD GENERAL SUR LES TARIFS

DOUANIERS ET LE COMMERCE

RESTRICTED

DPC/INV/5/Add.7 26 juin 1992

Arrangement international relatif Original: anglais au secteur laitier

CONSEIL INTERNATIONAL DES PRODUITS LAITIERS

Réponse au questionnaire 5 concernant les renseignements sur les politiques internes et les

mesures commerciales

FINLANDE

Malgré un réaménagement structurel assez rapide, l'agriculture finlandaise est encore caractérisée par des exploitations de dimensions relativement petites (12,8 hectares de terres arables) et une population agricole importante (6,9 pour cent de la population active totale). En raison surtout du climat, qui convient pour la production de fourrages, en particulier du foin et de l'ensilage, la production animale constitue 70 pour cent des recettes brutes de l'agriculture.

La production de lait est concentrée dans le centre, l'est et le nord du pays, où il n'existe pratiquement pas d'autres possibilités de production. A fin 1991, on comptait environ 38 000 fournisseurs de lait, et ce nombre continue à diminuer. Quelque 30 pour cent des exploitants agricoles en activité produisent encore du lait.

La législation relative au développement agricole et rural a été modifiée. Le 1er janvier 1991 est entrée en vigueur la loi sur les acti­vités rurales, qui remplaçait, en intégrant certains de leurs éléments, des textes antérieurs, et notamment la loi agricole. Cette nouvelle loi vise à améliorer la structure du secteur et les qualifications des exploitants,, ainsi qu'à promouvoir et à diversifier les activités rurales. En vertu de cette loi, des crédits agricoles, des taux d'intérêt préférentiels et des crédits bancaires garantis par l'Etat peuvent être accordés, sous certaines conditions, aux exploitations jugées rentables sur le long terme.

Le budget de l'année 1992 diminue d'environ 870 millions de markkaa les subventions à l'exportation de produits agricoles (qui sont ramenées de 3 655 millions à 2 785 millions de markkaa). La contribution des exploitants aux coûts d'exportation est réduite de 1 370 à 1 265 millions de markkaa. En revanche, leur part en pourcentage augmente, passant de 37,5 à 45,4 pour cent.

92-0843

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A. PRODUCTION

1. Mesures de soutien et de stabilisation

1.1 Loi sur les revenus agricoles

Depuis 1956, les prix à la production des produits agricoles ou les procédures appliquées pour les déterminer sont réglementés par des lois sur les revenus agricoles. Bon nombre de ces lois contiennent également des dispositions imperatives concernant la politique régionale en matière de prix et la répartition des revenus.

La loi actuellement en vigueur a été adoptée en 1990; elle était applicable pour les campagnes de prix 1990/91-1994/95. Comme les lois précédentes, elle fournit un cadre pour les négociations sur les prix entre l'Etat et les organisations d'exploitants agricoles. La fixation des prix se fait en deux temps. L'augmentation des coûts de production est intégra­lement compensée deux fois par an. Les négociations portent également sur la mesure dans laquelle les revenus agricoles doivent être relevés. En général, l'évolution de ces derniers correspond à celle des rémunérations dans les autres secteurs de l'économie. Depuis son adoption, la loi a subi des modifications importantes. Ainsi, le plafond limitant à 13 pour cent la contribution des exploitants agricoles aux coûts d'exportation a été supprimé en 1992.

La loi sur les revenus agricoles définit les "produits soumis au régime des prix d'objectif", pour lesquels des prix à la production sont fixés. Ces produits sont les suivants: seigle, blé, orge et avoine destinées à l'alimentation des animaux, lait, viandes bovines, porcines et ovines et oeufs. Les prix d'objectif sont reconsidérés deux fois par an, le 1er mars et le 1er septembre. En 1991, les prix d'objectif n'ont pas été réalisés en ce qui concerne les viandes bovines, dont le prix est resté de 11,3 pour cent inférieur au prix d'objectif, et les viandes porcines, dont le prix est resté de 8,5 pour cent inférieur au prix d'objectif.

La loi sur les revenus agricoles fait l'objet de révisions. Elle vise à réduire les coûts d'exportation, par une diminution accélérée de la production, et à accroître la participation des exploitants à ces coûts.

1.2 Mesures de stabilisation et de soutien des prix

L'élément fondamental de la formation du prix du lait est le prix d'objectif à la production mentionné précédemment. La loi sur les revenus agricoles dispose que le prix d'objectif du lait à la production doit être réalisé exactement, c'est-à-dire que tout écart moyen par rapport au prix d'objectif entre en ligne de compte pour la fixation du prix de l'année suivante. Depuis mars 1991, le prix d'objectif du lait est de 282,00 markkaa les 100 litres. Il n'a été modifié ni en août 1991 ni en mars 1992.

De 1981 à 1991, l'évolution du prix moyen à la production (aides non comprises) a été la suivante (en markkaa par 100 litres):

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TABLEAU 1.2

Prix du lait à la production, aides non comprises (en markkaa par 100 litres)

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

171,4 195,2 213,6 227,3 242,9 243,8 250,4 258,3 271,5 278,3 282,3

Les prix administrés à la production (prix d'objectif) sont régis par la loi sur les revenus agricoles, entrée en vigueur en 1990. En 1991, à l'issue des négociations entre l'Etat et les organisations d'exploitants agricoles, les prix d'objectif ont été fixés comme suit:

Un système de primes de complément pour le lait était appliqué afin d'enrayer les pressions inflationnistes qui s'exercent sur l'économie et de subventionner les prix intérieurs. Cette prime, dénommée supplément de prix, que l'Etat versait directement aux producteurs de lait, était, dans le sud du pays, de 30,00 markkaa par 100 litres, à concurrence de 50 000 litres par exploitation, et de 15,00 markkaa par 100 litres pour la tranche suivante, jusqu'à 150 000 litres par exploitation et par an. Pour la tranche supérieure à 150 000 litres, aucun supplément n'était versé. Dans le nord, les suppléments étaient plus élevés et atteignaient en Laponie 99,00 markkaa par 100 litres pour la tranche inférieure à 50 000 litres, 89,00 markkaa par 100 litres pour la tranche allant de 50 000 à 150 000 litres, et 69,00 markkaa par 100 litres pour la tranche supérieure à 150 000 litres. Le supplément de prix est un instrument à la fois de la politique de répartition des revenus et de la politique de consommation.

Une autre forme de soutien qui varie suivant la région est une prime qui est fonction du nombre de vaches de l'exploitation et dont le montant va de 130 à 1 275 markkaa par vache et par an. Le coût du transport du lait de l'exploitation à la laiterie diffère aussi beaucoup selon la distance, la quantité et le nombre de fournisseurs. Dans les régions les moins favorisées, l'Etat verse une subvention pour certains frais de transport des laiteries. En 1991, elle était de 5,80 markkaa par 100 litres, mais n'était versée que jusqu'à concurrence de 215 millions de litres (ce qui représente 9 pour cent des livraisons).

Le 1er avril 1991, le supplément de prix et la subvention régionale ont été réunis sous la forme d'une subvention à la production laitière variant selon les régions du pays qui sont au nombre de dix. C'est en Laponie du nord que l'aide est la plus élevée et elle décroît, à de rares exceptions près, à mesure que l'on se dirige vers le sud-ouest. La subvention pour les livraisons de lait ne dépassant pas 50 000 litres par an est de 0,30 markka par litre dans le sud, et de 0,99 markka par litre à l'extrême nord de la Laponie. Pour la tranche de production comprise entre 50 000 et 150 000 litres, elle est diminuée de 0,15 markka par litre, et, pour la tranche supérieure à 150 000 litres, de 0,30 markka par litre, par rapport au soutien de base (ce qui donne un taux nul dans le sud du pays et un taux de 0,69 markka par litre dans le nord de la Laponie).

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Le droit de commercialisation pour le lait est de 0,008 markka par litre pour chaque décimale de teneur en matières grasses dépassant 3,7 pour cent. Aux termes de la loi sur les revenus agricoles, les exploitants supportent les coûts d'exportation du beurre jusqu'à concurrence de 3 000 tonnes, ce qui entraîne une diminution du prix du lait de laiterie de 0,025 markka par kg.

Le droit de contingent perçu sur la production de lait a été majoré. Désormais, les fournisseurs doivent verser 2,05 markkaa par litre excéden­taire lorsque leurs livraisons sont supérieures à 40 000 litres.

2. Politique en matière de production

L'un des problèmes les plus difficiles qui se posent en matière de politique agricole en Finlande est la surproduction de lait, de viande de porc et d'oeufs.

Dans les années 80 et au début des années 90, les exportations de produits laitiers ont été les suivantes (en millions de kg):

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

Production laitiè

(estimations)

Production laitière

3 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2

173,6 072,9 068,4 135,0 123,7 987,5 975,6 846,9 667,5 667,6 729,5 477,0 350

TABLEAU 2.1

re et exportations

Beurre

9,8 14,7 8,8 26,8 20,0 18,6 14,9 20,8 19,2 20,3 35,9 22,7 18

(en

de produits

milliers de

Exportations

Fromage

40,3 36,8 33,3 31,5 36,3 35,9 33,8 34,4 32,5 26,3 28,9 27,8 22

laitiers

tonnes

Lait entier en poudre

30,1 28,0 22,6 25,1 32,1 33,0 30,0 26,7 15,9 6,1 23,1 10,0 4

métriques)

Lait écrémé en poudre

0,0 0,4 0,6 14,0 5,5 3,3 1.3 5,0 2,5 2,0 2,3 6,5 4

Le gouvernement finlandais a pris de nombreuses mesures pour réduire la production de lait. Parmi les mesures les plus anciennes et peut-être les plus efficaces qui ont été mises en oeuvre pour restreindre la production agricole et, en particulier, la production de lait, figure le système de la banque du sol institué en 1969. Dans le cadre de ce système, un exploitant agricole qui cessait toute production sur son exploitation

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recevait une indemnité de l'Etat. La superficie relevant de ce système a atteint 232 000 hectares à la fin de 1973. Depuis 1974, aucun nouvel accord n'a été conclu. Ce système n'est plus utilisé depuis 1989.

Un programme de mise en jachère portant sur 60 000 hectares de terres arables a été lancé en 1986. De 1986 à 1991, la superficie laissée en jachère a évolué de la manière suivante:

TABLEAU 2.2

Superficie mise en jachère

Année Superficie mise

en jachère (en hectares)

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

59 700 68 600 117 400 189 100 175 000 468 000 550 000 (projection)

Une loi visant à orienter et équilibrer la production agricole est entrée en vigueur en février 1983. Elle reprend bon nombre des mesures précédemment utilisées pour réduire la production. L'Etat peut consacrer chaque année à l'application de cette loi jusqu'à 20 pour cent du montant total des subventions à l'exportation des produits agricoles, à l'exception des exportations céréalières. Aux termes de cette loi, tout exploitant peut s'engager à réduire:

a) toute sa production agricole; b) sa production animale; c) sa production laitière (système des primes pour le lait);

ou à laisser en jachère un certain pourcentage (15 pour cent en 1992) de ses terres arables moyennant une indemnité.

Si un exploitant réduit sa production animale, il doit s'engager à vendre certains ou la totalité de ses animaux - vaches, porcs ou poules -pour l'abattage, et renoncer à ce type de production. Le système des primes pour le lait constitue l'une des mesures les plus importantes pour restreindre la production. Des contrats ont été passés en 1983, 1984, 1988, 1990 et 1992. Une condition de l'accord était que la production diminue de 15 pour cent (ou de 5 000 litres par an) ou soit réduite à néant. L'accord a été conclu initialement pour trois ans puis pour cinq ans en 1988 et les exploitants agricoles touchent une indemnité de 90 à 120 markkaa par 100 litres (accord de 1991). Les engagements pris portaient sur environ 92 600 vaches laitières et 519 millions de litres de lait à la fin de l'année 1991 (tableau 2.3).

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TABLEAU 2.3

Quantités de lait assujetties au système de réglementation de la production

Contrats de réduction de la production Année (effet sur la production laitière,

en millions de litres)

1988 185 1989 220 1990 250 1991 519

Le système des doubles prix pour le lait est entré en vigueur à compter du début de 1985. Un contingent de production de lait a été fixé pour chaque exploitation en fonction de sa production de 1981/82 ou 1982/83 (le chiffre le plus élevé étant retenu). Toutefois, chaque exploitation agricole qui produisait du lait en 1984 pouvait en produire sans autori­sation jusqu'à 30 000 litres. Les exploitants agricoles pouvaient recourir contre le contingent qui leur était attribué si, pour des raisons particu­lières, la production de l'année de base était particulièrement faible.

Environ 6 000 exploitations agricoles dépassent chaque année leur contingent et ne perçoivent pour la production excédentaire que le prix mondial. Dans la pratique, la méthode consiste à percevoir sur l'exploitant un droit de contingent de 2,05 markkaa par litre pour le montant en excédent du contingent.

La loi sur les revenus agricoles fixe des plafonds pour la production de lait et de certains autres produits. En ce qui concerne le lait, ces plafonds sont les suivants:

TABLEAU 2.4

Plafonds limitant la production laitière (lait livré aux laiteries, en millions de litres)

Année

Contribution de l'Etat aux coûts d'exportation

(en pourcentage)

100 90 50

1990

Quant

2 300 2 400 2 550

1991 1992 1993 1994 1992*

ités jusqu'à concurrence desquelles l'Etat prend en charge XZ des

coûts d'exportation

2 280 2 260 2 240 2 220 2 375 2 350 2 325 2 300 2 525 2 500 2 475 2 450

2 150

2 300

Nouveau plafond pour 1992.

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Si ces quantités sont dépassées, les exploitants doivent supporter eux-mêmes les frais d'exportation de l'excédent. En 1991, la quantité de lait livré aux laiteries a été de 2 345 millions de litres. La part des frais de commercialisation de l'excédent incombant aux exploitants agricoles est perçue sous forme de redevances de commercialisation et de taxes sur les concentrés d'oléagineux et les engrais. Le droit de commercialisation était de 568 markkaa par 100 litres en 1991.

B. PRIX ET CONSOMMATION INTERIEURS

Les prix de détail et de gros sont actuellement les suivants (juin 91):

TABLEAU B.l

Prix de gros et de détail

Prix de détail (10/91) 1990

Prix de gros 1990

Lait destiné à la consommation mk/litre

2 Beurre mk/kg

3 Fromage Emmenthal mk/kg

4 Fromage Edam mk/kg

4 , 1 1

3 3 , 5 0

5 0 , 1 2

3 ,99

3 9 , 7 8

4 6 , 7 7

3 ,459

3 6 , 7 2

3 9 , 9 0

3 3 , 4 6

En contenants "Pure-Pak" ou "Tetra-Pak" d'un litre 2 En emballages de 0,5 kg 3 Première catégorie 4 Quarante-cinq pour cent de matières grasses

Le gouvernement a pris de nombreuses mesures pour augmenter la consom­mation de produits laitiers. Il n'y a pratiquement pas de taxe de vente sur le lait. L'industrie alimentaire achète le beurre à un prix subven­tionné qui, de ce fait, est à peu près égal au prix de la margarine. La prime de complément versée pour le lait, dont il a été fait mention précé­demment, contribue également à abaisser les prix de détail de tous les produits laitiers.

Comme la margarine est un très bon succédané du beurre, elle acquitte un droit d'accise. Le rapport entre le prix du beurre et celui de la margarine est maintenu constant depuis quelques années en ce sens que, si le prix du beurre est majoré, celui de la margarine est relevé d'autant. Cependant, au début de l'année 1991, l'industrie alimentaire a diminué le prix du beurre de 6 markkaa par kg, sans que cela entraîne une baisse du prix de la margarine.

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Le prix du lait écrémé en poudre, que les exploitants et l'industrie des aliments pour animaux utilisent, est subventionné, comme celui du lait écrémé que les laiteries fournissent aux exploitants pour l'alimentation de leurs animaux.

De 1985 à 1991, la consommation de produits laitiers a été la suivante :

TABLEAU B.2

Consommation de produits laitiers

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

Produits kg/hab. 235,8 228,4 223,3 223,9 220,0 222,9 215,7 laitiers liquides

Beurre kg/hab. 12,2 10,3 10,0 9,5 8,3 6,7 7,7 Fromage kg/hab. 9,8 10,5 11,4 12,3 13,1 13,6 13,8

Le coefficient d'élasticité-prix de la consommation de beurre a été d'environ -1,0. La consommation de fromage a augmenté en permanence, malgré la crise économique.

C. MESURES A LA FRONTIERE

Des prélèvements variables à l'importation sont appliqués à tous les produits laitiers, à l'exception de la caséine qui n'est soumise à aucun prélèvement à l'importation ni à aucun droit d'entrée. L'importation de la caséine est assujettie à une taxe de péréquation de 2,2 pour cent.

Tous les produits laitiers, à l'exception de la caséine, sont soumis à des restrictions quantitatives à l'importation. Ces restrictions revêtent la forme d'un contingentement global (ex 04.02 lait et crème de lait à l'état solide) ou d'un régime de licences discrétionnaire.

Un système de restitutions est appliqué à l'exportation des principaux produits laitiers lorsque le prix intérieur dépasse le prix du marché mondial. La restitution à l'exportation versée par l'Etat permet aux laiteries exportatrices de payer aux exploitants un prix correspondant au prix d'objectif du lait. Le Ministère du commerce et de l'industrie fixe séparément pour chaque transaction le montant de la restitution accordée. L'Administration finlandaise est ainsi en mesure de contrôler rigoureu­sement le respect des règles du GATT en matière de prix minimaux.

D. ACCORDS BILATERAUX. PLURILATERAUX ET MULTILATERAUX

Dans le cadre du GATT, la Finlande a conclu avec les Etats-Unis un accord concernant le secteur fromager. Les Etats-Unis ont accordé à la Finlande un contingent annuel, consolidé dans le cadre du GATT, de

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10 500 tonnes métriques, dont 8 200 tonnes de fromage Emmenthal. La Finlande a également conclu avec la CEE sur une base permanente un accord au sujet du commerce du fromage. La CEE a accordé à la Finlande un contingent annuel de 9 250 tonnes métriques de fromage. De son coté, la Finlande a accordé à la CEE un contingent de 1 500 tonnes de fromage. Dans le cadre d'accords sur le commerce des produits agricoles conclus avec ses partenaires de l'AELE, la Finlande a accordé à la Suisse un contingent annuel de 100 000 kg de fromage.

La Finlande procédait à de nombreux échanges de produits laitiers avec l'ancienne URSS dans le cadre des accords commerciaux quinquennaux conclus entre les deux pays. A l'heure actuelle, les exportations à destination de la CEI et d'autres pays faisant auparavant partie de l'URSS sont très peu importantes.

La création de l'Espace économique européen (EEE) pourrait avoir des répercussions sur le volume des exportations et des importations de fromage de la Finlande.

Les négociations de l'Uruguay Round, si elles aboutissent, risquent de peser fortement sur le secteur agricole finlandais. Il y a en particulier le problème de la surproduction, sans oublier la question plus complexe des prix des produits agricoles et des revenus des exploitants. Cependant, la production laitière diminue rapidement depuis le début des années 80, puisqu'elle est tombée de 3 100 millions de litres en 1984 à 2 350 millions de litres en 1992. Le prix d'objectif du lait a été bloqué en mars 1991 et rien n'indique qu'il sera relevé.

L'intégration européenne constitue la menace la plus sérieuse pour les exploitants agricoles. Les prix à la production en Finlande devraient baisser brutalement au cours de la période de transition (qui pourrait durer de cinq à dix ans). Des aides directes permettraient d'atténuer les effets du changement mais n'empêcheraient pas un fléchissement de la production agricole dans de nombreuses branches d'activité. Les revenus agricoles se contractent donc et le revenu par exploitant dépendra de l'évolution future de l'effectif dans le secteur.