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Secrétariat Permanent de la Réforme domaniale et foncière au Mali, tel : 20 23 06 71 Bamako/Mali Mail :
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MINISTERE DES DOMAINES DE L’ETAT DES AFFAIRES FONCIERES
REPUBLIQUE DU MALI Un Peuple – Un But – Une Foi
SECRETARIAT PERMANENT
DE LA REFORME DOMANIALE ET FONCIERE AU MALI
« Refonder les rapports sociaux, mettre la terre au service du développement et
appuyer la bonne gouvernance de l’Etat »
ACTIVITES ET PLAN DE FINANCEMENT
COMPOSANTE 3 :
OBJECTIF SPECIFIQUE N°3 : Mobiliser les ressources intérieures de l’Etat et appuyer la
décentralisation
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Mai 2016
I. CONTEXTE ET JUSTIFICATION
Le foncier au Mali est fortement marqué par ses modes de gestion différents, contradictoires,
difficilement conciliables. La gestion domaniale et foncière, de l’indépendance à nos jours, s’est
essentiellement caractérisée par une insécurité juridique, administrative et technique croissante quant
à l’exercice ou la jouissance des droits immobiliers y afférents. Cet état de fait a eu pour conséquences
notamment :
- une insécurité foncière sur l'ensemble du territoire, avec l'absence de cadastre et de droits
sûrs ou garantis sur la terre ;
- le nombre sans cesse croissant de litiges, tensions latentes et conflits fonciers, parfois
douloureux, en milieux rural et urbain ;
- une confusion juridique, entrainant la perte de crédibilité des services en charge de la gestion
du foncier et du système judiciaire ;
- une spéculation foncière exacerbée en milieu péri urbain, atteignant les zones rurales ;
- les difficultés de gestion des demandes croissantes de terres.
Face à cette situation, eu égard à l’extrême sensibilité de la question foncière et en vue d’atteindre
l’objectif d’une gestion foncière efficace, transparente et apaisée, dans le cadre d’une orientation
politique cohérente, le Ministère des Domaines et des Affaires Foncières a initié le projet de Réforme
domaniale et foncière au Mali, dont le cadre institutionnel a été créé par Décret n°2016-0177/PM-RM
du 25 mars 2016.
Elle s’inscrit dans les grandes orientations politiques de Son Excellence Ibrahim Boubacar KEITA,
Président de la République, Chef de l’Etat, prononcées lors de son investiture solennelle, le 04
septembre 2013, en conformité avec le Cadre Stratégique pour la Croissance et la Réduction de la
Pauvreté (CSCRP) et les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), tout en soutenant,
par ses effets induits, toutes les politiques sectorielles du Gouvernement. Entre autres orientations, il
y a lieu de noter :
- le développement du secteur rural comme moteur de l’économie, par une croissance forte et
durable ;
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- l’industrialisation, notamment l’agro-industrie et les mines, en misant sur le secteur privé comme
agent vecteur par la création d’un environnement favorable aux affaires ;
- le développement de la bonne gouvernance et de la décentralisation ;
- la sécurisation des biens et des personnes ;
- la lutte contre la corruption par la simplification des procédures administratives et la
transparence ;
- renforcement des capacités de mobilisation des recettes.
La présente réforme domaniale et foncière constitue une des réformes majeures de l’Etat malien
actuel. Le foncier n’est pas un bien comme les autres, il concerne tout le monde, et fonde toutes les
activités publiques et privées. Transversale par essence, la réforme domaniale et foncière refonde les
rapports sociaux, met la terre au service du développement et appuie la bonne gouvernance de
l’Etat. Elle a pour objectif d’acquérir et de pérenniser une connaissance fiable et exhaustive de la
situation foncière, par l’administration et accessible au public, tant du point de vue des informations
géographiques que des informations littérales, tout en tenant compte de la situation de départ qui est
très hétérogène.
Les objectifs du projet se déclinent selon 4 objectifs spécifiques :
- Contribuer à asseoir la paix sociale et améliorer le développement économique du Mali grâce à
la sécurisation des droits de propriété et la gestion des conflits ;
- Réformer le cadre institutionnel et améliorer la connaissance du foncier et du territoire national.
- Mobiliser les ressources intérieures de l’Etat et appuyer la décentralisation.
- Accompagner le changement et communiquer.
Les résultats attendus de la Réforme Domaniale et Foncière au Mali sont :
Au plan social et économique :
- Un dispositif de prévention est mis en place et des procédures de résolution des litiges
fonciers sont élaborées et mises en œuvre ;
- Un dispositif de formalisation des titres précaires est en place.
- Le climat des affaires est amélioré et l’investissement est facilité.
- Au plan institutionnel et amélioration de la connaissance du foncier :
- La politique nationale domaniale et foncière est adoptée ;
- Le plan cadastral est réalisé sur le District de Bamako et le cercle de Kati ;
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- Le système d’information foncière est opérationnel pour le District de Bamako et le Cercle de
Kati.
Au plan mobilisation des recettes de l’Etat et des Collectivités territoriales :
- L’information foncière, nécessaire à la mise en œuvre d’une fiscalité foncière, est disponible et
permanente.
- La fiscalité foncière améliore les prévisions budgétaires et les recettes aux collectivités locales.
Au plan changement comportemental et communication
- Des accords de partenariat existent entre l’Etat et une ou plusieurs structures de formation et
sont mis en œuvre ;
- Les transferts de technologie sont réussis ;
- Un plan de communication est mis en œuvre.
II. LES INCIDENCES FINANCIERES :
Le coût des activités prioritaires (couvrant le District de Bamako et le cercle de Kati) de mise en
œuvre de la Réforme foncière visant l’instauration d’un cadastre au Mali, est estimée à
30 455 163 243 F CFA, répartis comme suit :
- 10 684 832 544 F CFA au titre de la participation de l’Etat se traduisant par (i) le manque à
gagner sur les recettes dû à la suspension de l’attribution des terrains du domaine public et
privé immobilier, (ii) la valorisation des infrastructures, des locaux et du foncier mis à
disposition par l’Etat, (iii) la valorisation des ressources humaines de l’Etat intervenant dans la
réforme, (iv) les charges récurrentes ainsi que de certaines activités telles que l’élaboration des
politiques nationales nécessaires, à la mise en place du cadre institutionnel et à de la
communication sur la réforme..
- 19 770 330 699 F CFA à rechercher auprès des Partenaires Techniques et Financiers, dont 1
977 635 000 F CFA pris en charge par le projet PAMORI 2.
- Le reste à financer s’élève donc à 17 792 695 699 FCFA.
Les bénéfices financiers des activités prioritaires de la Réforme foncière sont estimés à partir du
potentiel de recettes de la taxe foncière sur le capital qui s’établit à 20 000 000 000 Francs CFA au
minimum par an, à partir de 2019 au plus tôt. Ces montants correspondent à des cibles de
recouvrement, et les hypothèses de taux de recouvrement restent à établir.
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III. OBJECTIF SPECIFIQUE 3/ MOBILISER LES RESSOURCES INTERIEURES DE L’ETAT ET
APPUYER LA DECENTRALISATION :
A/ Constat :
Le Gouvernement du Mali compte poursuivre les réformes engagées en vue du renforcement
du cadre de gestion des finances publiques, notamment en relevant le taux de pression fiscale à 20%
d’ici 2020. Cet objectif ne peut être atteint sans la mise ne place d’une fiscalité foncière et les outils de
son recouvrement.
L’absence de Système d’Information Foncière de type « cadastre », et de possibilité de localiser
le contribuable, entrainent des pertes considérables de ressources pour l’Etat et les Collectivités. Il
n’existe pas aujourd’hui au Mali de fiscalité foncière assise sur le capital foncier et immobilier, la
fiscalité dite « foncière » existant repose en fait sur la valeur locative.
De plus, la fiscalité assise sur le foncier, la localisation, et la mise en valeur, est plus juste pour
le contribuable et plus facile à recouvrer pour l’administration, que la fiscalité sur le revenu ou per
capita. Néanmoins la mise en œuvre d’un outil tel que le Système d’information foncière de type
« cadastre » n’entraine pas mécaniquement des ressources fiscales. Cela nécessite que la réforme de la
gestion foncière soit accompagnée d’une réforme de la fiscalité locale.
Le Gouvernement du Mali compte accélérer le processus de décentralisation, comme
participant à la réconciliation nationale, en augmentant de manière significative les transferts de
ressources publiques vers les budgets régionaux et locaux. La fiscalité foncière, qui bénéficie
essentiellement aux collectivités locales, est donc nécessaire à la réussite effective de la
décentralisation.
B/ Sous-objectifs :
L’amélioration de l’ensemble des recettes domaniales et foncières.
La perception de recettes fiscales assises sur le capital foncier.
L’amélioration du financement des collectivités locales et de leurs capacités de
développement.
C/ Résultats attendus :
L’information foncière, nécessaire à la mise en œuvre d’une fiscalité foncière, est disponible et
permanente.
La fiscalité foncière améliore les prévisions budgétaires et les recettes aux collectivités locales.
D/ Activités envisagées :
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Composante 3/ Mobiliser les ressources intérieures de l’Etat et appuyer la décentralisation
Volet Activité
Activités du volet d’assistance
DNDC du PAMORI 2
3.1.1 Outils de gestion stratégique et opérationnelle
3.1.2 Structure organisationnelle fonctionnelle
3.1.4 Système d’information sur les titres fonciers et immobilier
(SITFI)
3.1.5 Mesures de mobilisation de recettes DNDC
3.1.6 Renforcement des capacités de prévisions de recettes
3.1.7 Système informatique DNDC mis à niveau
3.1.8 Procédures de la DNDC validées
3.1.9 Services aux usagers des Domaines
Réforme de la fiscalité locale et
création de la fiscalité foncière 3.2 Réforme fiscalité locale et création de la fiscalité foncière
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IV. PLAN DE FINANCMENT
COMPOSANTE 3/ MOBILISER LES RESSOURCES INTERIEURES DE L’ETAT ET APPUYER LA
DECENTRALISATION :
Activités 3.1 ACTIVITES DU VOLETS D’ASSISTANCE DNDC DU PAMORI 2
Objectif
Ultime
Au Mali, une plus grande autonomie budgétaire est atteinte pour financer
les dépenses publiques de l’État
Calendrier 5 ans 2015, 2016, 2017, 2018, 2019
Ressources
1 Chef de projet
1 conseiller résident en TIC
1 conseiller résident O&M et GAR
1 conseiller fiscaliste
1 conseiller résident GRH
Experts ponctuels (expert en cadastre, en livre foncier, et évaluation
foncière, conseiller principal SIGTAS, analyse d’affaires SIGTAS,
concepteur SIGTAS, programmeur analyste SIGTAS, assureur qualité
SIGTAS, architecte SIGTAS, administrateur base de données, architecte
réseau, spécialiste réseau, spécialiste communication, instructeur SIGTAS,
expert service à la clientèle, spécialiste du secteur minier, économiste
fiscaliste, et formateurs
Les ressources internes de la DNDC
Résultats
Les capacités des cadres et des agents à mobiliser les recettes sont
renforcées
Le système d’information sur les titres fonciers et l’immobilier est
opérationnel
La gestion et le recouvrement des recettes sont optimisés
L’Unité de politiques fiscales est fonctionnelle
Les services des Domaines et du Cadastre utilisent l’outil informatique
Indicateurs de
réalisation
Processus du plan stratégique approuvé, responsabilité assignées ;
L’ensemble des rapports prévus est déposé ;
Les modalités de transfert au SIGTAS sont approuvées ;
Les classes foncières et immobilières sont définies ;
Les procédures et guide pour le recensement des immeubles sont écrits
et les agents formées.
Le plan d’informatisation pour le s5 prochaines années est approuvé ;
Les missions, rôles responsabilités des services à rendre sont approuvés ;
Les fonctions de gestion des TIC sont identifiées ;
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(voir le Plan de Mise en Œuvre du PAMORI)
ESTIMATION DES MOYENS
DESCRIPTION DE L’ACTIVITE
A ce stade, la stratégie privilégiée en matière de fiscalité, consiste à réformer en profondeur la fiscalité
locale, et de créer une fiscalité foncière principalement au bénéfice des collectivités.
En effet, actuellement il n’existe pas de de fiscalité qui taxe la propriété foncière ou l’occupation
foncière, à proprement parlé au Mali. Il existe une fiscalité du revenu locatif des biens immobiliers. La
311 11 275 000
312 0
314 507 375 000
315 45 100 000
316 9 020 000
317 315 700 000
318 6 765 000
3.1.9 11 275 000
TOTAL VOLET 906 510 000
Outils de gestion stratégique et opérationnelle
Structure organisationnelle fonctionnelle
Système d’information sur les titres fonciers et immobilier (SITFI)
Mesures de mobilisation de recettes DNDC
Renforcement des capacités de prévisions de recettes
Système informatique DNDC mis à niveau
Procédures de la DNDC validées
Services aux usagers des Domaines
Activité 3.2 REFORME DE LA FISCALITE LOCALE ET CREATION DE LA
FISCALITE FONCIERE
Objectif
Mettre en place une fiscalité foncière sur le capital, qui alimente
substantiellement la fiscalité locale, avec un taux de recouvrement
croissant
Calendrier 2015 à 2018 et au-delà
Ressources
Chef d’activité juriste
Expert fiscal
Expert décentralisation
Expert cadaster
Ressources internes de l’Etat (notamment MDEAFP, MEF, MDV).
Résultats Les nouveaux textes législatifs et réglementaires sont adoptés,
Une fiscalité locale orientée vers le foncier est progressivement recouvrée
Les recettes des collectivités locales sont abondées par cette fiscalité locale
Indicateurs de
réalisation
Approbation des textes législatifs et réglementaires
Taux de recouvrement de la fiscalité locale orientée vers le foncier.
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mise en place d’outils de la gestion foncière permet de mieux décrire, identifier et localiser les
contribuables et la contenance de leurs biens. Elle permet donc une fiscalité foncière basée sur le
capital. De plus, le système d’information foncière (SIF) de type cadastre exhaustif et permanent ne
nécessite pas de recensement porte à porte annuel pour l’émission des rôles.
Dans le second scénarii ci-dessous, l’étape intermédiaire entre la pleine opérabilité du SIF et la mise
en place d’une taxe sur le capital, pourrait être conduite, par la mise en place d’une taxe de résidence
en substitution de la TDRL en zone urbaine. On orienterait ainsi la fiscalité locale urbaine vers une
base immobilière, qui est plus facile à appréhender et à contrôler que la fiscalité par capitation
(TDRL). Les ressources dégagées s’étendraient à une grande partie des communes urbaines du Mali.
Cette recette fiscale donnera ainsi le confort nécessaire au SIF pour se déployer.
La réforme de la gestion foncière visant l’instauration d’un cadastre est longue et progressive, et
prévoit notamment la formalisation des titres précaires et la politique de gestion et de prévention des
conflits, qui sont les deux piliers de l’exhaustivité du SIF. Avant d’atteindre cette exhaustivité, le
recensement annuel porte à porte peut pallier le manque d’information sur les titres précaires et les
situations contentieuses.
En termes d’acceptabilité d’un impôt basé foncier sur le SIF, il est important que cet outil ai d’abord
fait ses preuves en termes de services aux usagers avant d’être utilisé à des fins fiscales. Le but
premier du SIF étant de sécuriser les droits réels, une intervention trop rapide de la fiscalité sur la
base du SIF risque de nuire à son opérabilité.
Mais préalablement, pour améliorer les résultats par rapport au potentiel fiscal et augmenter la part
de la fiscalité dans les budgets communaux par rapport à la part des subventions de l’Etat, la réforme
pourrait viser à transférer la gestion des principaux impôts communaux des communes vers la
direction générale des impôts (notamment la patente et la TDRL), c’est-à-dire la maîtrise de l’assiette
à travers le recensement, l’émission des rôles, le recouvrement. Ce volet de la réforme pourra
impliquer le transfert de certains agents des collectivités vers la DGI.
En second lieu, il s’agit de distinguer la fiscalité locale en milieu urbain de la fiscalité locale en milieu
rural. En effet, en milieu urbain, la Taxe de Développement Régionale et Locale (TDRL) est très peu
recouvrée, et n’est pas pertinente. Il s’agit d’abandonner la TDRL en ville et d’orienter la fiscalité
locale urbaine vers une base immobilière, qui est plus facile à appréhender et à contrôler que la
fiscalité par capitation (TDRL).
Plusieurs stratégies devront être étudiées dans le cadre de cette activité de création d’une fiscalité
foncière :
Stratégie 1) La fiscalité foncière sur le capital :
L’objectif à terme est la mise en place d’une fiscalité foncière sur le capital. Celle-ci peut donc se
mettre en place à partir du Système d’Information Foncière de type cadastre. A partir de la
connaissance exhaustive, permanente et descriptive des biens fonciers, la valeur vénale peut être
renseignée, et la taxe foncière se fonder sur la consistance du bien et sa valeur marchande.
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Les avantages de la fiscalité foncière sur le capital :
-Elle découle directement du Système d’Information Foncière de type cadastre, et limite
considérablement les besoins de recensements porte à porte.
-Elle permet de taxer les propriétés foncières bâties comme non bâties, elle est donc efficace pour
lutter contre la spéculation foncière.
-Elle est relative à la consistance et à la valeur marchande de la propriété, elle est donc plus juste
qu’une taxe forfaitaire.
Les risques ou inconvénients :
- elle ne peut se mettre en place avant la fin de la réforme de la gestion foncière (prévue pour 2018)
- elle nécessite la réussite exhaustive de l’activité de formalisation des titres précaires. Ce risque de
perte d’une partie des contribuables de l’assiette peut être réduit dans une phase intermédiaire par
des recensements porte à porte en complément des données disponibles dans le SIF.
- elle peut avoir l’effet contreproductif de dissuader le contribuable de formaliser son titre de
propriété pour échapper au fisc.
Stratégie 2) La taxe sur les résidences :
La taxe sur les résidences constituerait au Mali ou le foncier n’est pas taxé, un test de la mise en
œuvre d’une fiscalité locale orientée vers le foncier, sans être une taxe sur la propriété foncière. Elle
est assimilable à une taxe d’habitation, et elle est due par les occupants de locaux, de manière
forfaitaire.
Les avantages de la taxe sur les résidences :
- Son antériorité sur le SIF protège ce dernier, aux yeux de la population, qui ne vont pas
l’associer à une fiscalité. Elle ne dissuade donc pas la sécurisation foncière et la formalisation des
titres de propriété dans la mesure où elle est déconnectée du SIF.
- Elle peut être mise en place sur l’ensemble du pays, et ainsi générer des recettes élargies.
- Elle est forfaitaire donc simple. Cet avantage est important pour l’acceptabilité à l’égard de
la population et sa mise en œuvre. Elle doit pour être efficace, ne pas trop s’éloigner de la
TDRL qu’elle remplacerait. -Elle peut être mise en place dès que la réforme de la fiscalité locale est adoptée, sans attendre
nécessairement l’outil SIF / cadastre, et donc théoriquement de financer la pérennisation de l’outil de
gestion foncière.
-Elle permet d’introduire progressivement la fiscalité sur le foncier.
Les risques ou inconvénients de la taxe sur les résidences :
-Elle est forfaitaire donc simple mais moins juste qu’une taxe foncière basée sur le capital.
-Elle ne concerne pas le foncier non bâti, et ne permet pas de lutter contre la spéculation foncière.
-Elle est décorrélée de l’outil SIF, et rend hasardeuse une éventuelle migration vers une taxe foncière
sur le capital dans un second temps.
-Elle nécessite un recensement porte à porte annuel, en l’absence de fichier fiable au-delà du fichier
des opérateurs économiques, dans un premier temps. Cela augmente le coût de mise en œuvre de la
redevance.
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Dans le cadre de ces termes de références de la table ronde pour le financement de la réforme de la
gestion foncière visant l’instauration d’un cadastre, et en l’absence d’un comité de pilotage
interministériel de la réforme de la fiscalité locale et de la création de la fiscalité foncière, les deux
stratégies sont envisagées. Elles sont complémentaires et dépendent essentiellement de la volonté
politique de taxer le foncier.
Ces stratégies seront donc à arrêter à travers les différentes tâches à réaliser dans cette activité :
- Mise en place d’un comité de pilotage interministériel, comportant des représentants de la
DGI, de la DGCT, de l’AMM, du MDEAFP, dont les missions sont les suivantes :
o Rédaction des TDR pour le recrutement des experts chargés de la rédaction de l’état des lieux
et de l’accompagnement des travaux du comité de pilotage et recrutement
o Analyse de l’état des lieux élaboré par les experts et décisions sur les options présentées qui
seront retenues dans les grandes orientations de la politique fiscale locale,
o rédaction des projets de nouveaux textes législatifs et réglementaires avec l’assistance et le
soutien des experts, en les adaptant suite aux ateliers de concertation, et soumission pour adoption.
- Analyse des prérequis pour la réforme de la fiscalité locale et la mise en place d’une fiscalité
foncière.
- Elaboration du draft 1 des nouveaux textes législatifs et réglementaires (validation par le CP) et d'une
note méthodologique affinée pour les concertations locales (validation par le CP)
- Préparation des concertations (identification des participants, diffusion des documents ; préparation
interne des groupes d'acteurs)
- Elaboration du draft 2 des nouveaux textes législatifs et réglementaires et d'une note méthodologique
affinée pour l’atelier national (soumission à la CPS et validation par le CP).
- Préparation de l’atelier national de validation.
- Finalisation des nouveaux textes législatifs et réglementaires de la fiscalité locale et de la fiscalité
foncière (validation par le CP).
- Soumission pour adoption de la (ou les) politique(s) nationale(s)
- Diffusion très large, tant par écrit qu’oralement, par le biais des relais et participants aux
concertations.
- Formations sur le nouveau cadre législatif et réglementaire de la fiscalité foncière locale les
communes et les services du District de Bamako et du cercle de Kati.
SEQUENCE DES TACHES
-Mise en place du comité de pilotage de la réforme de la fiscalité foncière,
-Préparation des TDR de recrutement des experts fiscaux, (1 mois)
-Recrutement des experts fiscaux, (1 mois)
-Diagnostic des finances publiques locales et des textes législatifs et réglementaires, (2 mois)
-Analyse des prérequis pour la réforme de la fiscalité locale et la mise en place d’une fiscalité foncière,
et définition des grandes orientations de la politique fiscale locale et foncière, (1 mois)
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-Validation en comité de pilotage, (1 mois)
-TDR des experts d’élaboration des textes législatifs et réglementaires de la fiscalité locale et foncière
(1 mois)
-Recrutement des experts d’élaboration des textes législatifs et réglementaires de la fiscalité locale et
foncière, (1 mois)
-Elaboration du draft 1 des nouveaux textes législatifs et réglementaires de la fiscalité locale et
foncière (2 mois)
-Préparation des concertations,
-Atelier de concertation (15 jours)
-Draft 2 des nouveaux textes législatifs et réglementaires de la fiscalité locale et foncière(15 jours)
-Atelier de validation (15 jours)
-Finalisation des nouveaux textes législatifs et réglementaires de la fiscalité locale et foncière (1 mois)
-Transmission au gouvernement pour adoption, (2 mois)
-Mise en œuvre de la fiscalité foncière
-Formations (1 mois)
ESTIMATION DES MOYENS
Activité
Rubrique
Poste de dépense
Nombre
ou H/J
Coût
Unitaire
Total FCFA
3.2.1
recensement des
contribuables de
la fiscalité foncière
Bamako et Cercle
de Kati
Enquête de terrains
12 mois
380 000 000 380 000 000
Tablettes pour enregistrement
données
20 000 000 20 000 000
Contrôle des données colletées
42500000 42500000
Intégration dans la base de
données
15000000 15000000
Formations des enquêteurs
25000000 25000000
TOTAL 482 500 000
Activité Rubrique Poste de dépenseNombre
ou H/JCoût Unitaire Total FCFA
3.2
Etude des prérequis,
Réforme de la
fiscalité locale,
Nouveaux textes
législatifs et
réglementaires de la
fiscalité foncière,
Mise en œuvre d’une
fiscalité foncière,
Formations
150 000 000
TOTAL VOLET 150 000 000