RAPPORT No: 38687 - MG

Madagascar Revue de Dépenses Publiques Réalisation du Madagascar Action Plan: Analyse pour des Résultats Volume III: NUTRITION

28 juin 2007

AFTPR Région Afrique

Document de la Banque Mondiale

Ce document à distribution restreinte peut être utilisé par les bénéficiaires uniquement dans l’exercice de leurs fonctions. Son contenu ne peut, par ailleurs, être révélé sans l’autorisation de la Banque Mondiale.

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TAUX DE CHANGE (Janvier 2007)

Unité monétaire = Ariary (AR)

1 USD = 2169 Ariary (AR)

EXERCICE FISCAL

1er Janvier – 31 Décembre

POIDS ET MESURES Système métrique

ABREVIATIONS ET SIGLES ACN Agent Communautaire de Nutrition ADRA Adventist Development and Relief Agency AFD Agence Française pour le Développement AIEA Agence Internationale de l’Energie Atomique AMIO Agence de Mise en Œuvre CARP Crédit d’Appui à la Réduction de la Pauvreté CAO Commissions d’Appel d’Offres CCM Commission Centrale des Marchés CDE Contrôle des Dépenses Engagées CNN Conseil National de Nutrition CNRE Centre National de Recherche Environnementale CNS Conseil National de Secours CRENA Centre de Récupération et d’Education Nutritionnelle Ambulatoire CRENI Centre de Récupération Nutritionnelle Intensive CRESAN Crédit Sectoriel de Santé CRS Catholic Relief Service DAF Directeur Administratif et Financier DP Direction Provinciale DSF Direction Santé Familiale – Service de la Nutrition DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté EDS Enquête Démographiques de Santé FAO Food and Agricultural Organization FBE Fonds de Bien Etre FS Filet de Sécurité FSP Fonds de Solidarité Prioritaire GAC Gestionnaire d’Activités GAIN Groupe d’Action Intersectoriel pour la Nutrition GI-N Groupe Initiateur de Nutrition GRET Group de Recherche et d’Echanges Technologiques HIMO Haute Intensité de Main d’Œuvre IDA International Développement Association IMC Indice de Masse Corporelle INCDC Institut National de Santé Publique et Communautaire INSPC Institut National de Santé Publique et Communautaire IPPTE Initiative pour les Pays Pauvre Très Endettés MAEP Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche

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MAP Madagascar Action Plan (Plan d’Action pour Madagascar) MEFB Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget MENRS Ministère de l’Education Nationale et de la Recherche Scientifique MICDSP Ministère de l’Industrialisation du Commerce et du Développement du Secteur

Privé MINSANPF Ministère de la Santé et du Planning Familial NAC Nutrition A Base Communautaire ODM Objectifs de Développement du Millénaire ONG Organisation Non Gouvernemental ONN Office National de Nutrition ORDSEC Ordonnateur Secondaire PAM Programme Alimentaire Mondiale PGDI Programme pour la Bonne Gouvernance et le Développement Institutionnel PIB Produit Intérieur Brut PMA Paquet Minimum d’Activités PNAN Plan National d’Action pour la Nutrition PNN Politique National de Nutrition PNNC Programme National de Nutrition Communautaire PNS Programme de Nutrition Scolaire PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement PSN Prévention et Sécurisation Nutritionnelle PTA Plan de Travail Annuel RDP Responsable De Programme RPI Ressources Propres Internes SEECALINE Surveillance et d’Education des Ecoles et Communauté en matière

d’Alimentation et Nutrition Elargie SIDA Syndrome Immuno Déficience Acquise SNUT Service de Nutrition SSA Service de la Sécurité Alimentaire SSD Services de Santé de District UNICEF United Nations Chilren’s Fund USAID United States Agency for International Developpement VIH Virus Immunodéficience Humaine

Vice-Président Directeur Pays

Directeur de Secteur Chargé de programme

Chefs d’équipe conjoints

- Obiageli Ezekwesili - Ritva Reinikka - Sudhir Shetty - Helga Muller - Guenter Heidenhof

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L’équipe PER a été constituée de Guenter Heidenhof et de Henri Bernard Razakariasa (Chefs d’équipe), Benu Bidani, Odile Keller, D. Randriamanampisoa, Laza Razafiarison, Noro Aina Andriamihaja, Maria E. Bonilla-Chacin, Patrice Joachim Nirina Rakotoniaina, Christophe Prevost, Anne Bossuyt, Margaret Kajeckas, Lanto Ramanankasina, Janette Uhlmann (Banque mondiale), Josué Lala Andriamanantsoa, Crescent Michel Ramorasata, Naivosoa Rakotondrainibe, Amelie Voninirina, Venonique Hubert, (Ministère de la Santé et du Planning Familial), Simon Christophe Rakotonirina, Ambinintsoa Raveloarison, Jennie Rakotondrazafy, Josia Rajaobelison, François de Paul Rakotovao, Malala Ratomaharo, Valencia Ranarivelo, Paola Valenti, Monica Pambianco, Gianluca Ferrera, Sylke von Thadden (Nutrition), Joséphine Rasoanandrasana, Herivelo Rakotondrainibe, Sylke von Thadden (Eau et Assainissement), Johnson Randrianiaina, Lanto Rasoloelison, Olivier Rajaonarison, Eulalie Raharimisa, Haja Razafimaharo, Maurice Razanajato, Zoly Razafindrakoto, Rado Andriamatana (Ministère des Finances et du Budget)

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TABLE DES MATIERES RESUME ANALYTIQUE .....................................................................................................................................1

I. INTRODUCTION..........................................................................................................................................5

II. DEFINITION DE LA NUTRITION ............................................................................................................5 1) Comment définir la malnutrition pour Madagascar.....................................................................................5 2) La nutrition et la sécurité alimentaire ..........................................................................................................6 3) L’état nutritionnel de la population à Madagascar ......................................................................................7 4) Les défis relevés par le MAP en matière de nutrition................................................................................10

III. LA POLITIQUE NUTRITIONNELLE.....................................................................................................11

IV. LES PROGRAMMES EXISTANTS DE NUTRITION ...........................................................................18 1) Les programmes de nutrition communautaire ...........................................................................................18 2) Les programmes de promotion de l’allaitement maternel .........................................................................19 3) La supplémentation en micronutriments....................................................................................................20 4) Le programme de nutrition scolaire...........................................................................................................20 5) Les cantines scolaires ................................................................................................................................20 6) La supplémentation alimentaire des enfants et femmes enceintesau sein des communautés ....................21 7) La prise en charge des enfants sévèrement malnutris................................................................................22 8) L’aide alimentaire, le filet de sécurité/HIMO (Approche haute intensité de main d’œuvre) et les urgences

nutritionnelles ............................................................................................................................................22

V. LES RESULTATS DES PROGRAMMES................................................................................................25

VI. ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES ..............................................................................................30 1) Les défis liés à l’analyse des dépenses en matière de la nutrition .............................................................31 2) L’analyse des dépenses publiques en matière de la nutrition ....................................................................33 3) Financement et gestion de l’ONN/PNNC (Seecaline)...............................................................................44

ENCADRE Encadré II-1: Le MAP et la Nutrition (engagement 5, défi 7)............................................................................... 11 Encadré III-1: Timeline de la Politique Nationale de Nutrition............................................................................. 11 Encadré IV-1: Offrir des services nutritionnels à la base ...................................................................................... 19

GRAPHE Graphe II-1: Niveau de malnutrition modérée par quintile de pauvreté .................................................................. 8 Graphe II-2: L’insuffisance pondérale par âge (2004) ............................................................................................ 9 Graphe IV-1: Livraison d’aide alimentaire à Madagascar (en tonnes).................................................................. 22 Graphe V-1: Profiles par âge (poids/âges) en z-scores (1997/98 et 2004) ............................................................ 26 Graphe VI-1: Distribution des ressources selon les programmes publiques de la nutrition 2000 à 2006 (en%)... 35 Graphe VI-2: Les dépenses publiques allouées par source de financement (en %) et les ressources propres

internes (RPI) alloués (en milliards Ariary) 2000-2006 ................................................................. 37

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Graphe VI-3: La croissance réelle des dépenses publiques en matière de la nutrition par source de financement 2000-2006 (en %) ........................................................................................................................... 38

Graphe VI-4: Evolution du taux d'exécution en matière de la nutrition ................................................................ 39 Graphe VI-5: Les dépenses réalisées en matière de la nutrition par...................................................................... 42 Graphe VI-6: Budget alloué de l’ONN par source de financement 2000 à 2006 .................................................. 45 Graphe VI-7: Comparaison entre les dépenses allouées et réalisées de l’ONN à partir de l’année 2000 et

l’enveloppe budgétaire incluant les prévisions du MAP 2007-2011 ............................................. 46 Graphe VI-8: Les dépenses allouées sous financement RPI 2004-2007 et réalisées à fin Septembre 2006.......... 47

TABLEAU Tableau III-1: Quelques caractéristiques des différentes branches de l’ONN....................................................... 14 Tableau IV-1: Réalisation des travaux communautaires HIMO (de 2001 à mi 2006) .......................................... 23 Tableau V-1: Les tendances de quelques indicateurs de la malnutrition 1997-2004............................................. 26 Tableau V-2: Le rendement de la prévention du retard de croissance d’un enfant de 0 à 1 an ............................ 27 Tableau V-3: Le rendement de la prévention du retard de croissance d’un enfant 0 à 5 an ................................. 28 Tableau VI-1: Madagascar – Secteur de la nutrition : Allocation du Programme d’Investissement Publique

(PIP) de l’administration centrale 2000 à 2006 (en milliards Ariary)........................................... 33 Tableau VI-2: Répartition du budget de l’ONN par nature ................................................................................... 48 Tableau VI-3: Répartition des ressources allouées au PNNC/Seecaline ............................................................... 50 Tableau VI-4: Le personnel de l’ONN, PNNC/Seecaline et PNS en 2006 ........................................................... 51

ANNEXES ANNEXE 1 - Tableaux statistiques – Analayse des dépenses du secteur ............................................................ 58 ANNEXE 2 - Comparaison des stratégies du PNAN et du MAP......................................................................... 66 ANNEXE 3 - La nomenclature fonctionnelle 2005.............................................................................................. 67 ANNEXE 4 - Critères de sélection des sites........................................................................................................ 68 ANNEXE 5 - Tableaux statistiques – Analyse de l’effectif de PNNC/Seecaline................................................. 69 ANNEXE 6 - Le budget programme de l’ONN ................................................................................................... 71 ANNEXE 7 - Arrangements institutionnels selon la réglementation ................................................................... 74 ANNEXE 8 - Le suivi et la documentation .......................................................................................................... 75 ANNEXE 9 - La passation de marché .................................................................................................................. 76

RESUME ANALYTIQUE

Fort engagement du Gouvernement pour lutter contre la malnutrition. Madagascar est un des pays qui a le taux de malnutrition le plus élevé en Afrique. Le retard de croissance (résultant de la malnutrition chronique) affecte un enfant sur deux au dessous de cinq ans. Toutefois, les efforts engagés par le pays pour combattre la malnutrition ont été exemplaires. En raison des efforts continus au cours des dix dernières années, Madagascar figure parmi les rares pays africains qui ont pu développer un programme de nutrition à base communautaire conçu exclusivement pour combattre la malnutrition. Ce programme s’est étendu rapidement entre 1998 et 2006 grâce à la mise en place du PNCC/SEECALINE, un projet pilote qui couvre actuellement tout le pays. L’engagement du Gouvernement pour réduire la malnutrition est aussi démontré par l’intégration de programme de nutrition dans le MAP qui s’est aussi concrétisé en 2006 par l’intégration du programme de nutrition parmi les priorités du MAP.

Les principaux défis pour le secteur de la nutrition

L’atteinte des objectifs de nutrition du MAP semble faisable. Le premier objectif du MAP est de réduire le taux de malnutrition des enfants de moins de cinq ans de 42 pour cent en 2005 à 28 pour cent en 2012. Bien que ce but soit très optimiste, il peut être atteint étant donné la priorité accordée à l’extension et le renforcement des interventions efficaces. L’option d’esquiver le financement adéquat de la nutrition pourrait causer des pertes économiques estimées à 2,15 milliards de dollars pour le pays entre 2006 et 2015. Les bons résultats du programme de nutrition. Une réduction de dix pour cent du nombre d’individus victimes de l’insuffisance pondérale après deux ans de travaux sur le terrain a été constatée dans les Régions et les sites qui ont bénéficié de l’appui du programme de nutrition. Ces résultats ont permis à Madagascar de renverser la tendance négative entre 1997 et 2004 et de réduire le taux annuel d’insuffisance pondérale de 1 pour cent au niveau national. Au vu de l’impact du programme de nutrition, la réduction du taux de malnutrition à 28 pour cent pourrait être faisable, à condition que les investissements augmentent pour faciliter la couverture de toute la population cible d’enfants de moins de trois ans. Cependant, cet objectif pourrait être atteint en 2015 plutôt qu’en 2012. Ceci nécessitera le renforcement des activités au niveau communautaire, telles que la supplémentation en micronutriments, les soins de santé de base (en accordant une attention particulière aux femmes enceintes). Le Gouvernement devrait continuer à étendre et à renforcer le programme existant de nutrition à travers tout le pays et garantir le financement du programme pour les années à venir. Le programme devrait accorder la priorité aux zones rurales isolées qui sont particulièrement affectées par la malnutrition. Les efforts devraient être intensifiés dans les zones potentiellement vulnérables. Particulièrement, l’accent doit être mis sur la prévention de la malnutrition pour les enfants, spécifiquement ceux de moins de deux ans, en vu de leur assurer l’assistance requise pour une croissance adéquate. De même, les femmes enceintes doivent bénéficier d’une assistance ciblée par le programme de nutrition.

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Les programmes qui ont bien fonctionné doivent être renforcés. Le programme de nutrition à base communautaire qui s’est avéré très efficace dans la réduction du taux de malnutrition doit être à la base de l’assistance en matière de nutrition. Il est recommandé de renforcer les activités de nutrition à base communautaire et de garantir le financement requis pour les années à venir. En outre, pour améliorer le taux de l’allaitement maternel exclusif, l’ONN doit être soutenu dans ses efforts de promotion de ce programme dans le cadre aussi bien des programmes de nutrition et que ceux des centres de santé. De même, les activités de supplémentation en micronutriments et en fer, ainsi que la supplémentation en vitamine A pour les femmes enceintes doivent être privilégiées. Le Gouvernement devrait améliorer l’accès à ces micronutriments ainsi que leur disponibilité à travers les programmes existants. Enfin, le Gouvernement devrait renforcer et étendre les programmes de nutrition scolaire dans toutes les écoles primaires pour réduire le taux de malnutrition des élèves. Les objectifs du MAP pour la réduction de l’insécurité alimentaire seront réalisables à condition d’avoir une approche plus structurelle. Le second objectif du MAP vise à réduire l’insécurité alimentaire des ménages de 65% en 2005 à 48% en 2012. Face à cet enjeu de taille, les interventions devraient se baser sur une analyse exhaustive des causes de l’insécurité alimentaire, particulièrement la réduction des crises alimentaires et nutritionnelles qui affectent le pays tous les ans. En outre, une assistance ciblée pourrait aider à réduire le nombre de cas de malnutrition sévère. Les activités au niveau national et régional doivent être appuyées par le secteur du développement rural, tel qu’indiqué dans l’engagement n°4 du MAP. Réorientation vers la prévention. Les crises alimentaires nutritionnelles qui sévissent à Madagascar sont souvent récurrentes aux variations climatiques, cyclones ou autres catastrophes naturelles. Ces crises touchent plusieurs Régions et communautés. Le MAP vise à s’attaquer à l’insécurité alimentaire saisonnière principalement par la protection sociale et les activités à haute intensité de main d’œuvre. Une approche plus systématique est cependant recommandée pour atteindre les objectifs du MAP de réduire le nombre de ménages touchés par l’insécurité alimentaire saisonnière. Une telle approche devrait en priorité envisager la mise en œuvre des activités de prévention structurelle qui abordent les facteurs déterminants à la base de l’insécurité alimentaire, plutôt que de chercher à mitiger les crises.

Principaux défis des dépenses publiques

La transparence et le contrôle de l’exécution du budget requièrent une amélioration. Le système de suivi et de reportage budgétaire de l’ONN présente des lacunes. Le rapport périodique que l’ONN envoie au MEFB doit établir clairement, en plus des programmes d’activités, le lien entre les allocations budgétaires et les réalisations par programme et/ou axe stratégique d’activité. De même, pour faciliter le suivi financier des activités de l’ONN, la structure de son budget doit être cohérent avec ses activités. Pour améliorer la transparence des opérations de l’ONN, la situation des comptes de dépôts doit être publiée dans les rapports périodiques. L’ONN devrait également préparer un rapport annuel des réalisations, qui devra permettre le suivi des activités physiques et financières basé sur les allocations budgétaires. Un certain nombre de mesures sont en cours de préparation par l’ONN pour renforcer l’exécution et le contrôle du budget. Elles incluent la préparation d’un résumé de rapport financier en 2006 et d’un rapport qui comporte une analyse des activités financées par l’extérieur. Ces rapports devront être finalisés à la fin du mois de Juin. La préparation de ces rapports peut bénéficier d’une assistance technique.

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Les allocations budgétaires reflètent les priorités du Gouvernement telles qu’établies dans le PNAN et confirmées dans le MAP (les priorités du PNAN ayant été revues pour être cadrées avec les objectifs et la période d’exécution du MAP). Alors que la majeure partie des fonds du secteur nutrition est gérée par l’ONN, plusieurs autres Départements ministériels interviennent dans la nutrition. La priorité est accordée aux programmes de prévention (presque 60 pour cent des dépenses totales de nutrition ou US $ 7.1 million en 2005). Cela confirme que Madagascar est un des rares pays africains qui a pu réduire le taux de malnutrition en adoptant une approche préventive. Ces programmes préventifs tels que la nutrition à base communautaire, la nutrition scolaire ou la supplémentation en micronutriments sont alignés aux actions prioritaires du MAP. Le coût du financement de ces programmes au niveau national est estimé à 99 millions de dollars pour la période 2007-2011. Cependant, le MAP envisage aussi de financer des activités de sécurité alimentaire avec un budget estimatif de 29.1 millions dollars pour la période 2007-2011. Si le gouvernement ne parvient pas à mobiliser des ressources suffisantes pour le programme entier, il serait judicieux d’accorder une priorité aux programmes préventifs dans l’allocation des ressources. En dépit de l’engagement financier marqué du Gouvernement depuis 2004, le financement total du MAP pour la nutrition reste à négocier. Le budget alloué pour le programme de nutrition a augmenté de 200% entre 2000 et 2005 et s’élève à 21 millions de dollars en 2005. L’allocation budgétaire en 2007 pour le secteur nutrition est de 12, 4 millions de dollars, alors que le financement des objectifs du MAP est de l’ordre de 15 millions de dollars pour la même année. Le financement total du secteur Nutrition dans le MAP est de 150 millions de dollars pour la période 2007-2011. A court terme, (2007-2008) le secteur bénéficie d’un financement d’un montant 10 millions de dollars de la Banque mondiale, le Gouvernement aura à faire face à des défis importants pour mobiliser les ressources. La performance de l’ONN au cours des dernières années est handicapée par des contraintes financières. La mise à disposition tardive des allocations et leur réduction dans le contexte de restrictions budgétaires ont eu des retombées négatives sur la performance de l’ONN. Ce fait explique la faiblesse du taux d’exécution budgétaire (57% de taux d’exécution) en septembre 2006. Le retard dans l’exécution de la passation des marchés constitue un facteur supplémentaire de la faible exécution du budget. La décentralisation des activités constitue un défi majeur. Une grande partie du budget de l’ONN (approximativement 80 pour cent des dépenses réelles totales en 2006) et du PNNC/ SEECALINE (environ 67 pour cent des dépenses totales en 2005) sont gérés au niveau des Directions provinciales. Pour renforcer la coordination des activités sur le terrain, l’ONN prévoit de mettre en place 22 offices régionaux de nutrition. Dans la lignée de la politique de décentralisation du Gouvernement, la nouvelle approche du PNNC repose sur la délégation de responsabilités aux communautés locales pour la gestion des fonds, avec l’assistance des entités gouvernementales et des ONG. Cette approche met l’accent sur le renforcement des capacités des Communes et des communautés de base en matière de gestion financière. La mise en œuvre des activités se fera sur la base des expériences antérieures réussies de renforcement des capacités des ONG (avec le recrutement et la formation de 227 nouvelles ONG). Par conséquent, le PNNC/SEECALINE se désengage progressivement de la gestion des activités pour se focaliser sur la gestion et le suivi du programme. Toutefois, ce retrait devrait être accompagné par des activités de renforcement des capacités des ONG, des Communes et des communautés villageoises pour assurer une gestion et un suivi des dépenses de nutrition. Pour l’instant, cette approche est limitée aux 22 Communes pilotes du PNNC.

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Une politique de gestion des ressources humaines devrait accompagner urgemment le processus d’institutionnalisation de la Nutrition en particulier pour l’ONN. En fait, passant d’un projet vers un programme gouvernemental, le régime général du personnel est à redéfinir. En effet, dans le cadre du projet, les contrats de travail étaient établis sur base annuelle, renouvelable et limitée jusqu’à la fin du projet (cinq ans). Donc il est admis universellement que les conditions de travail diffèrent de celles des agents de l’Etat, compte tenu de l’inexistence de sécurité de l’emploi ni de plan de carrière. Tandis que dans le cadre du processus de structuration, il est envisagé de revoir l’effectif du personnel et les grilles salariales sur la base de critères de performance et de plan de carrière incitatif, supportable par le budget national, qui va prendre le relais pour le paiement des salaires du personnel du programme à partir de 2009. D’ailleurs, une assistance technique de la PGDI est en cours pour étayer ces aspects. Les procédures de gestion du budget permettent à l’ONN une plus grande flexibilité dans la gestion des fonds. Cela entraîne, en particulier : (i) l’ouverture de comptes de dépôt qui facilite l’engagement global des dépenses et raccourcit le processus de gestion des dépenses, (ii) l’utilisation des fonds au-delà de l’année fiscale. De plus, l’ONN peut ouvrir des comptes dans les banques privées, garantissant ainsi la stabilité de flux des fonds pour financer les activités notamment celles relatives au fonctionnement des sites de nutrition. Cela permet de garantir le financement et d’assurer le fonctionnement du programme national PNCC/SEECALINE. Cependant, cette pratique est en contradiction avec les règles de transparence budgétaire, car l’utilisation des comptes de dépôt n’est pas conforme aux principes de la gestion des fonds publics, notamment celui de l’annualité du budget. La programmation et les rapports de l’ONN sont alignés au PTA et non à la Loi des Finances annuelle. L’ONN et le Ministère des Finances doivent revoir la validité de ces mécanismes et trouver des solutions conformes aux règles de transparence et de responsabilité de la gestion des fonds publics. Les préoccupations portent notamment sur l’existence de plusieurs livres au sein de l’ONN qu’on peut réduire par un contrôle plus rapproché et une meilleure documentation de la gestion des fonds. Il est difficile de se faire une idée exacte de l’engagement financier du Gouvernement pour le secteur de nutrition à Madagascar. L’analyse des dépenses pour la nutrition est confrontée à un certain nombre de problèmes liés à l’insuffisance de données provenant du système d’information du Ministère des Finances et du Budget. Par exemple: (i) les dépenses de nutrition sont classées en tant que dépenses d’investissement à cause des déficiences dans la classification fonctionnelle, (ii) l’analyse des dépenses par catégories ne permet pas une analyse détaillée des dépenses pour les activités de nutrition, telles qu’une plus grande utilisation de micronutriments ou les urgences nutritionnelles , (iii) le système d’information exclut tout le financement extérieur pour les projets du secteur, (iv) les dépenses exécutées ne peuvent être analysées par manque de rapports financiers adéquats. Pour améliorer le contrôle des dépenses de nutrition, il est important de discuter de la manière dont le secteur nutrition peut être intégré dans la nomenclature fonctionnelle existante. De plus, une revue doit être effectuée pour clarifier les rôles et les responsabilités des unités au sein du Ministère de la Santé pour assurer la consistance des activités de nutrition et des dépenses. Finalement, ONN doit renforcer le système de collecte et de traitement des informations sur le financement extérieur.

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INTRODUCTION 1. La malnutrition est un problème qui persiste dans un bon nombre de pays en développement et qui risque de compromettre l’atteinte du premier Objectif du Millénaire, àsavoir la réduction de la pauvreté et de la faim, mais également des autres objectifs concernant la santé maternelle et infantile, le VIH (Virus Immunodéficience Humaine)/SIDA (Syndrome Immuno Déficience Acquise), l’éducation et l’égalité des sexes. Le défi auquel ces pays sont actuellement confrontés est d’assurer que la nutrition devienne un point focal du développement afin d’assurer un développement humain durable, en rapport aux priorités d’amélioration de la situation économique et sociale. 2. Madagascar est devenu un des pays de référence concernant la réponse à la malnutrition, avec des perspectives positives pour diminuer considérablement la malnutrition à travers la mise en œuvre d’un programme préventif de nutrition communautaire à grande échelle. Toutefois, le pays demeure confronté à un certain nombre de défis, notamment (i) le financement adéquat et soutenu des activités, (ii) la nécessité de renforcer les capacités à tous les niveaux, ainsi que (iii) la priorisation des activités dans un contexte de ressources limitées. 3. L’objectif de la revue des dépenses publiques pour la nutrition est d’appuyer la planification et le financement des interventions nutritionnelles dans le contexte des impératifs d’atteinte des objectifs du Madagascar Action Plan (MAP). Ainsi, cette revue se focalise sur la pertinence des politiques et programmes en cours, l’analyse du dispositif institutionnel existant pour la mise en œuvre de la politique de nutrition et l’analyse des dépenses pour les interventions nutritionnelles. 4. Cette revue comporte cinq parties principales. Consécutivement à cette partie introductive, il est procédé à la définition de la nutrition dans le chapitre 1 et à la présentation de la situation nutritionnelle à Madagascar. Le chapitre 2 abordera la politique nutritionnelle, spécifiquement ses principales composantes et son développement. La partie 3 consiste en une présentation succincte des programmes existants. Par la suite, la partie 4 présentera les principaux résultats des programmes mis en œuvre. Le dernier chapitre aura trait à l’analyse de la gestion budgétaire des fonds alloués aux interventions nutritionnelles.

DEFINITION DE LA NUTRITION

1) Comment définir la malnutrition pour Madagascar 5. La malnutrition est la conséquence de l’insuffisance d’alimentation (au niveau qualitatif et quantitative) et des maladies. Il y a un rapport cyclique entre la malnutrition et les maladies: la malnutrition aggrave les maladies tandis que les maladies alourdissent la malnutrition. Les fonctions cognitives sont également altérées par la malnutrition, ce qui remet souvent en cause l’éducation et la productivité future de l’enfant.

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6. La malnutrition se situe à plusieurs niveaux : il s’agit tout d’abord de la malnutrition protéo-énergique dont l’ampleur peut être appréciée par le niveau de retard de croissance, l’émaciation (ou maigreur) et l’insuffisance pondérale.

¾ Le retard de croissance se manifeste par une faible taille de l’enfant par rapport à l’âge et est ainsi un indicateur de la malnutrition chronique. Le retard de croissance est généralement la conséquence d’une alimentation inadéquate et/ou des maladies survenues pendant une période relativement longue et qui se manifestent à plusieurs reprises.

¾ L’émaciation ou la maigreur reflète la situation nutritionnelle actuelle et peut être fortement influencée par la saison ou par des crises diverses. L’émaciation est mesurée à travers le rapport entre le poids et la taille de l’enfant.

¾ L’insuffisance pondérale ou la sous-nutrition se manifeste par un faible poids pour l’âge pouvant être provoqué par la maigreur comme par le retard de croissance. L’insuffisance pondérale est ainsi l’indicateur de suivi d’un grand nombre de programmes de nutrition, ainsi que de celui du MAP.

7. Les carences en micronutriments, particulièrement en vitamine A, fer et iode caractérisent également la malnutrition. Elles sont souvent provoquées par une alimentation non équilibrée, mais peuvent également être le résultat des maladies ou infections. Ces carences augmentent considérablement les risques de mortalité et de morbidité.

2) La nutrition et la sécurité alimentaire 8. Si on observe souvent une confusion entre la nutrition et l’alimentation, la tendance existe également de lier les causes de la malnutrition uniquement à l’insécurité alimentaire.Pourtant, les causes de la malnutrition sont multiples et multisectorielles, les unes agissant directement, les autres indirectement. Les causes sous-jacentes de la malnutrition sont (i) les soins inadéquats et les habitudes alimentaires inappropriées, (ii) l’accès inadéquat aux services de santé et un environnement insalubre, mais également (iii) l’insécurité alimentaire au niveau des ménages. La nutrition englobe tous les processus impliqués dans l’absorption et l’utilisation des substances alimentaires par lesquels le développement, la réparation et l’entretien des activités du corps humain ou d’une partie quelconque du corps sont accomplis. Elle inclut aussi l’ingestion, la digestion, l’absorption et le métabolisme1. L'état nutritionnel de chacun des membres du ménage est fonction de la disponibilité des produits, de la qualité de la nourriture et de l’état de santé des membres du ménage2.

9. La sécurité alimentaire se réfère aux possibilités d’accès de toute la population à des produits alimentaires en quantité suffisante pour couvrir les besoins physiologiques et permettant une vie active et d’être en bonne santé. Au niveau des ménages, la sécurité alimentaire se définit par la capacité d’obtenir une quantité suffisante de nourriture saine et diversifiée durant toute l'année pour couvrir les besoins alimentaires de tous les membres de la famille, soit à partir d'une production individuelle, soit par le biais d'achats.3 Une personne peut être malnutrie même dans une situation de bonne disponibilité alimentaire et d’un accès adéquat aux aliments, par exemple par la consommation d’une alimentation non équilibrée/insuffisante, ou à cause des maladies ou des infections diverses.

1 www.supplementquality.com/glossary.html2 ttp://www.fao.org/WAICENT/FAOINFO/ECONOMIC/ESN/nutrition/household_fr.stm 3 ttp://www.fao.org/WAICENT/FAOINFO/ECONOMIC/ESN/nutrition/household_fr.stm

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10. La lutte contre la malnutrition nécessite une réponse multisectorielle et transversale qui associe différents secteurs tels que la santé, l’éducation et l’agriculture. La nutrition ne constitue pas un secteur spécifique et les activités et les dépenses ne sont pas localisées au sein d’un seul Ministère. A Madagascar, la Primature a toujours assuré le leadership pour la nutrition ; mais une partie des activités est aussi intégrée dans d’autres programmes de développement. Ainsi la promotion de l’allaitement maternel et la supplémentation en vitamine et le programme pour les enfants sévèrement malnutris sont mis en œuvre sous la tutelle technique du Ministère de la Santé et de la Recherche Scientifique, tandis que les activités de la sécurité alimentaire sont gérées principalement par le Ministère de l’Agriculture. Le Ministère chargé de l’éducation travaille en partenariat avec l’Office National de Nutrition (ONN) pour la mise en œuvre du programme de nutrition scolaire.

3) L’état nutritionnel de la population à Madagascar

11. Madagascar a un des taux de malnutrition les plus élevés en Afrique, avec un retard de croissance (malnutrition chronique) qui touche presque un enfant sur deux au-dessous de cinq ans (cf. graphe II-1).

Tableau 0-1: Pourcentage des enfants de 0 à 5 ans avec un retard de croissance

dans quelques pays du sud et ouest de l’Afrique

Pays Malnutrition chronique

Année de l’étude

Malawi 49.0 2000/1 Madagascar 47.5 2004 Zambia 46.8 2001/2 Lesotho 45.5 2000 Angola 45.2 2001 Tanzania 43.8 1999 Mozambique 43.8 2000/1 Uganda 39.0 2000/1 Kenya 33.0 1998 Zimbabwe 26.5 1999 Botswana 23.1 2000

Source: Base de données sur la Nutrition de l’OMS (études effectuées après 1997)

12. La malnutrition est également plus prédominante parmi les pauvres, avec des enfants de la quintile le plus pauvre 1.4 fois plus probable de subir une malnutrition chronique (retard de croissance) que ceux du quintile le plus riche. La différence d’anémie des enfants provenant des familles des quintiles les plus riches et les plus pauvres existe (62 contre 77 %), mais reste effectivement élevé pour la quintile avec le plus grand revenu (EDS 2004, Enquête Anthropométrique 2004). Bien que la croissance des revenus au sein d’une famille ait donc un impact régulier sur la malnutrition, l’impact est assez limité et même les enfants des familles provenant des quintiles les moins pauvres sont encore souvent atteints de malnutrition et d’anémie.

8

Graphe 0-1: Niveau de malnutrition modérée par quintile de pauvreté

Niveaux de malnutrition modérée par quintile de pauvreté (enquête antropométrique 2004)

39

41

39

34

22

50

53

53

49

36

0 10 20 30 40 50 60

1

2

3

4

5

Qui

ntile

sde

reve

nues

Niveau de malnutrition (Proportion dans chaque quintile de revenues)

Insuffisance Pondérale (-2SD) Retard de croissance (-2SD)

Source : Enquête anthropométrique 2004, Banque Mondiale (Galasso 2005)

13. La malnutrition protéo-énergique sévit dans tout le pays avec des taux alarmants dans la province de Fianarantsoa et d’Antananarivo et dans les zones rurales (c.f. tableau II-2 ci-dessous).

Tableau 0-2: Le statut nutritionnel des enfants de moins de 5 ans en 2004 (en %)

Selon la résidence

Retard de croissance (taille/âge)

Emaciation

(poids/taille)

Insuffisance pondérale (poids/âge)

Capital/Autres grandes villes 38.3 4.6 25.4 Villages ruraux 50.6 5.5 36 Agglomérations urbaines 39.1 4.7 26.4 Par province: Antananarivo 52.8 3.9 33.8 Fianarantsoa 56.5 6.8 40.1 Toamasina 48.8 5.2 35.0 Mahajanga 41.6 7.9 34.6 Toliara 42.9 5.1 32.6 Antsiranana 35.4 4.8 23.6 Pays 47.5 5.4 34.3

Source: Enquête anthropométrique 2004, Banque Mondiale (Galasso)

14. D’une manière générale, la malnutrition infantile survient très tôt et touche parfois les enfants avant leur naissance. Environ 11% des enfants ont un poids insuffisant à la naissance (inférieur à 2,5kg) et sont de ce fait susceptibles de mourir durant les premiers mois de vie avec une probabilité deux fois supérieure à celle des enfants de poids normal. L’enquête

9

anthropométrique de 2004 a révélé que les enfants de moins de 24 mois sont les plus touchés par la malnutrition et l’impact sur leur état de santé est souvent irréversible. Ceci est indiqué dans le graphe I-2 qui montre le profile âge/poids comme traditionnellement appliqué pour la nutrition. La diminution du poids par rapport à l’âge atteint son maximum à 18 mois, mais est récupéré à environ 24 mois. La forme de la courbe indique qu’il y a un âge type important où la vulnérabilité de la croissance est la plus élevée.

Graphe 0-2: L’insuffisance pondérale par âge (2004)

15. D’ ailleurs, selon l’EDS 2004, 19% des femmes en âge de procréer souffrent d’une malnutrition chronique avec un Indice de Masse Corporelle (IMC) inférieur à 18.5 kg/m2, ce qui remet également en cause le poids a la naissance des enfants et renforce l’aspect intergénérationnel de la malnutrition. 16. La malnutrition due aux carences en micronutriments, essentiellement la vitamine A et le fer, a un fort taux de prévalence et constitue un problème de santé publique à Madagascar,tandis qu’elle provoque des problèmes de développement physique et mental et augmente les risques de morbidité et de mortalité. Ces carences sont surtout fréquentes chez les femmes en âge de procréer et les enfants en bas âge. Ainsi, si les formes cliniques de la carence en iode ont reculé durant la dernière décennie en passant de 45% en 1990 à 9% en 1998 et à 5% en 2001 grâce à la consommation du sel iodé dans les ménages (estimé à 75% des ménages en 2004), la carence en vitamine A continue à affecter une large proportion d’enfants d’âge préscolaire (42%) et des femmes en âge de procréer. L’analyse de PROFILES4 montre que la carence en Vitamine A est la cause sous-jacente de 24% des décès des enfants de moins de 5 ans et est à la base de 18% des décès maternels. Quant aux anémies nutritionnelles dues à la carence en fer, elles affectent plus de deux tiers des enfants d’âge préscolaire, 8% des enfants d’âge scolaire de 6 à 14

4 Le modèle de Profiles est une méthodologie adoptée pour estimer les conséquences de la malnutrition sur les secteurs -clé du développement, notamment la survie, l’éducation et l’économie, ainsi que les conséquences financières des interventions nutritionnelles spécifiques, en évaluant leur coût/efficacité. Il a été utilisé dans plus de vingt pays dans le monde, incluant Madagascar. Pour Madagascar, les conséquences ont été estimées pour la période 2006-2015.

Source: Enquête Anthropométrique 2004 (Galasso)

-2

-1.8

-1.6

-1.4

-1.2

-1

-.8

-.6

Poids/âge ( Z-score)

6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60Age (mois)

L’insuffisance pondérale par âge (2004)

10

ans et 46% des femmes enceintes5. La différence relative à l’anémie des enfants provenant des familles des quintiles les plus riches et des plus pauvres est également prononcée (62% contre 77%6). 17. Le taux alarmant de la malnutrition pourrait remettre en cause l’achèvement de la plupart des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) qui concernent la santé. La malnutrition est estimée comme étant une des causes de 54% de la mortalité des enfants de moins de cinq ans à Madagascar, du fait qu’elle rend les enfants plus exposées à des maladies mortelles comme la diarrhée et la pneumonie. Ainsi, la moitié des enfants mourant d'une maladie infantile ne mourraient pas s'ils étaient bien nourris. Des études font également apparaître qu’il ne s’agit pas seulement de la malnutrition sévère qui augmente le risque de mortalité des enfants, mais que même la malnutrition modérée contribue de manière significative à leur mortalité. En fait, sur six décès attribuables à la malnutrition protéine-énergétique, cinq sont associés à ses formes modérées et marginales. En plus, 9% des décès des enfants de moins de un an peuvent être attribuées à des pratiques inadéquates de l’allaitement maternel7.

4) Les défis relevés par le MAP en matière de nutrition 18. Une plus grande visibilité de la nutrition à partir de 2005 a permis l’intégration de la nutrition dans la planification nationale du développement et dans la lutte contre la pauvreté. La nutrition est retenue comme une des priorités du cinquième engagement du « Madagascar Action Plan 2007-2011 » (MAP), la nouvelle version du Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) finalisée en 2006. Dans le MAP, le Gouvernement a défini les stratégies et les actions prioritaires pour s’attaquer à la malnutrition et pour réduire l’insécurité alimentaire des ménages. 19. Le MAP relève des défis de taille pour l’amélioration de la nutrition et la lutte contre l’insécurité alimentaire des ménages. Les objectifs, stratégies et les actions prioritaires pour l’amélioration de la situation nutritionnelle sont cernés par le MAP, tels que présentés dans l’encadré ci-dessous. En ce qui concerne la sécurité alimentaire, le MAP/Nutrition ne vise pas la dimension globale de la sécurité alimentaire, qui devrait assurer que les disponibilités alimentaires soient suffisantes pour satisfaire les besoins de base (calories, protéines, etc.) de toute la population du pays. Cet engagement vise plutôt la dimension familiale, qui implique que chaque ménage dispose réellement des aliments nécessaires à sa santé et à sa reproduction.

5 PROFILES/ONN, 2006 ; EDS, 2004 6 EDS 2004 7 PROFILES/ONN, 2005

11

Encadré 0-1: Le MAP et la Nutrition (engagement 5, défi 7)

Les objectifs/indicateurs pour la Nutrition et Sécurité Alimentaire (2012) • réduire le taux de malnutrition des enfants de 42% à 28% • réduire le taux de l’insécurité alimentaire des ménages de 65 à 48 %. Les stratégies • s’attaquer à la malnutrition des enfants de moins de 5 ans et plus spécifiquement les déficiences

en micronutriments • Améliorer la sécurité alimentaire des groupes vulnérables • Coordonner les structures de surveillance aux niveaux locaux, régionaux et nationaux • Prévenir la malnutrition et l’insécurité alimentaire à travers les activités à haute intensité de

main d’œuvre • Consolider et étendre le programme de nutrition communautaire • Résoudre les déficiences en micronutriments des femmes enceintes et allaitantes au niveau des

communautés afin de réduire le faible poids à la naissance Les actions prioritaires • l’alimentation et la nutrition pour les enfants souffrant d’une malnutrition modérée ou sévère • l’extension du programme de nutrition communautaire dans tout le pays, • la consolidation des programmes de nutrition et de santé scolaire • les activités de protection sociale.

Source : Document MAP 2007-2012

20. Toutefois, les défis relevés par le MAP pour améliorer la nutrition et la sécurité alimentaire sont ambitieux, avec des objectifs de réduction de l’insécurité alimentaire des ménages de 65 pour cent en 2005 à 48 pour cent en 2012 et du taux de malnutrition (insuffisance pondérale) des enfants de moins de 5 ans de 42 pour cent à 28 pour cent.

LA POLITIQUE NUTRITIONNELLE 21. Cette partie concerne la présentation de l’évolution de la politique nutritionnelle à Madagascar. Etant donné que l’élaboration de la politique nutritionnelle implique la mise en place d’un dispositif institutionnel pour en assurer la mise en œuvre, cet aspect y sera également abordé. Madagascar est l’un des rares pays qui s’est fermement engagé dans la lutte contre la malnutrition par la mise en place d’un Office National de Nutrition (ONN) et par le développement d’une Politique Nationale de Nutrition (PNN) et d’un plan d’action. Ces développements majeurs sont récents et sont en début de mise en œuvre.

Encadré 0-1: Timeline de la Politique Nationale de Nutrition

2004 -- La Politique Nationale de Nutrition (PNN) fournit les détails des 14 stratégies multisectorielles de la nutrition allant de l’allaitement maternel aux problèmes émergents comme le VIH/SIDA et le Tuberculose. 2005 -- Le Plan National d’Action pour la Nutrition (PNAN) traduit en termes pratiques les actions à entreprendre pour la réalisation des stratégies de la Politique Nationale de Nutrition. 2005 -- Le Conseil National de Nutrition (CNN) est chargé de la définition des orientations stratégiques pour la mise en œuvre de la Politique Nationale de Nutrition.

12

2005 -- L’Office National de Nutrition (ONN), placé sous la tutelle de la Primature, est chargé de la mise en œuvre de la Politique Nationale de Nutrition et du Plan National d’Action pour la Nutrition (PNAN), de la coordination technique, du suivi et évaluation, de la recherche et développement des activités spécifiques de nutrition par les différentes agences de mise en œuvre. Il lui appartient également d’assurer la mise en œuvre du Programme National de Nutrition Communautaire (PNNC) et du Prévention et sécurisation nutritionnelle (PSN).

22. Le Ministère de la Santé et du Planning Familial (MINSAN/PF) a auparavant longuement assuré le rôle de leadership en matière de lutte contre la malnutrition et des carences en micronutriments, mais le manque d’engagement marqué au niveau politique l’a confiné dans une approche plutôt curative. Pour cela, il a collaboré avec plusieurs ministères et départements selon les besoins d’interventions. Le ministère continue à jouer un rôle important dans le domaine de la nutrition, mais d’autres ministères s’y sont de plus en plus engagés, à l’instar de la Primature avec le projet de nutrition communautaire, les ministères chargés de l’agriculture, de l’éducation et les autres départements ministériels. 23. Une première phase dans la coordination de la Nutrition a été effectuée en 1997, avec la création d’un forum informel de coordination, le Groupe d’Action Intersectoriel pour la Nutrition (GAIN), sous la direction du Ministère de la Santé. Appuyé fortement par la communauté internationale, principalement l’USAID, ce forum a pu atteindre la majorité de ses objectifs et a ainsi réussi à assurer une meilleure collaboration entre les différents intervenants nationaux et internationaux. Toutefois, la vocation de cet organisme privilégiait les aspects opérationnels et programmatiques de lutte contre la malnutrition, avec moins d’emphase sur la coordination politique des programmes de nutrition. La structure même du GAIN en tant que plateforme informelle et sa composition ont beaucoup plus favorisé le caractère consultatif et technique par rapport à la dimension stratégique.

24. Vers 2003-2004, le GAIN a évolué vers le Groupe Initiateur de Nutrition (GI-N), sous la houlette de la Primature ayant pour mission d’initier le développement de la Politique Nationale de Nutrition (PNN), du Plan National d’Action pour la Nutrition (PNAN) et de l’harmonisation des activités à base communautaire. Cependant, en tant qu’organe technique, sorte de plate forme de concertation, il n’avait pas la mission de coordonner les activités sur le terrain, d’assurer des négociations avec les bailleurs de fonds et la supervision de la gestion des fonds publics. 25. Les discussions portant sur le DSRP et l’intégration de la nutrition comme un des secteurs prioritaires ont accéléré le développement et la finalisation de la Politique Nationale de Nutrition (PNN) en 2004, qui sert de référentiel pour tous les acteurs. L’élaboration de la PNN s’est déroulée de façon très participative, qui a fait l’objet de plusieurs concertations multisectorielles impliquant les partenaires au niveau national et décentralisé. Ce processus a permis une plus grande considération de la Nutrition dans l’agenda des décideurs. 26. La PNN a également pu capitaliser plus de dix ans d’expériences sur le terrain, favorable à une maturation des stratégies avancées. Les succès obtenus des activités au niveau de la fortification d’iode, la supplémentation en vitamine A et les activités à base communautaire ont permis d’impulser la formulation de la PNN qui a bénéficié de l’adhésion des décideurs politiques, notamment au niveau de la Primature, ainsi que des différents départements ministériels concernés. Cet engagement s’est concrétisé par une validation deux mois après sa finalisation (avril 2004). Les objectifs de la PNN correspondent aux Objectifs du Millénaire pour le Développement en ce qui concerne la malnutrition, notamment la réduction de moitié de la prévalence de la malnutrition chronique chez les enfants de moins de 5 ans et la réduction de la

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mortalité des enfants de moins de 5 ans de 95 en 20038 pour 1000 naissances vivantes à 56 en 2015. La PNN a été par la suite traduite en un plan d’action national pour la Nutrition 2005-2009 (PNAN). 27. L’ancrage institutionnel actuel de la nutrition sous la tutelle de la Primature est établi en 2004. Cet ancrage est défini par la Politique Nationale de Nutrition (PNN), par le Plan National d’ Action pour la Nutrition (PNAN) ainsi que par les décrets de création de ses institutions en 20049

et est devenu opérationnel à partir de mi-2005. Selon les textes réglementaires, le dispositif institutionnel inclut le Conseil National de Nutrition (CNN), l’Office National de Nutrition (ONN) et les Agences de Mise en Œuvre (AMIO). Les dispositions réglementaires prévoient que l’ONN est chargé de la coordination technique, du suivi et de l’évaluation, de la recherche et du développement des activités spécifiques de nutrition menées par les différentes agences de mise en œuvre. Il assure la coordination technique globale et le suivi de la mise en œuvre du PNAN en se conformant aux orientations stratégiques du CNN. 28. D’immenses responsabilités sont confiées au Conseil National de Nutrition. Le CNN est chargé de: (i) définir les orientations stratégiques sur les priorités nationales en matière de nutrition pour la mise en œuvre du PNN; (ii) analyser et valider l’exécution technique et financière de la politique nationale de nutrition; (iii) approuver les conclusions et les recommandations du rapport annuel du Coordonnateur National de l’ ONN sur la situation nutritionnelle et l’état d’avancement de la mise en œuvre de la PNN; (iv) diffuser la synthèse des résultats des actions entreprises par l’ONN aux intervenants; (v) soumettre le rapport annuel et les observations du CNN au Premier ministre qui fera l’objet d’une communication en Conseil de Gouvernement pour approbation. Placé sous la tutelle Primature, il est représentatif de toutes les forces vives de la Nation (représentants de la Présidence, de la Primature, du Sénat, de l’Assemblée nationale, des différents Départements ministériels, des organisations de la société civile, des agences des Nations Unies et des partenaires techniques et financiers). 29. L’opérationnalisation du CNN connaît un retard et ses membres ne sont pas encore nommés. Le fonctionnement opérationnel du CNN n’est pas encore défini, ni le rôle spécifique des membres-partenaires, qui fait actuellement l’objet de discussions. Un décret d’application ou au minimum un règlement intérieur du CNN pourrait aider à clarifier la situation, mais cela nécessite au préalable la nomination des membres du CNN qui sont habilités à le valider. Les causes du retard dans la mise en place du CNN ne sont pas claires, mais la Primature semble confrontée à des difficultés pour obtenir auprès des partenaires les noms et les fonctions de leurs représentants au sein du CNN. Devant une telle situation, il manque un organe habilité à valider et à contrôler les orientations stratégiques actuelles pour la nutrition, ainsi que l’exécution financière et technique de la PNN. 30. Face à une telle situation, l’ONN assume la responsabilité pour la définition des orientations stratégiques, ainsi que les autres tâches qui lui sont dévolues par le décret de création. L’ONN est actuellement composé d’un bureau national avec différents départements techniques et opérationnels, des antennes régionales ainsi que des bureaux provinciaux. Il est géré par un Coordonnateur National, qui a rang de Directeur Général et nommé en Conseil de Ministre. Il relève directement du Premier Ministre. Au niveau national, le Coordonnateur National est appuyé par une dizaine de cadres au niveau central (excluant les cadres dans les bureaux des directions provinciales).

8 EDS 2003-2004 9 Notamment le décret No 2004 - 1071 portant création du Conseil National de Nutrition, et le décret No 2004 – 1072 portant création de l’Office National de Nutrition

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31. En plus des tâches qui lui sont attribuées par le décret de création, l’ONN gère également la mise en œuvre de deux grands programmes nationaux. Ceci a entraîné l’intégration des deux grandes composantes de l’ancien projet Seecaline10 à l’ONN, en tant que programmes nationaux de sa branche opérationnelle. Il s’agit notamment de l’Unité de Prévention et de Sécurisation Nutritionnelle (PSN) (ancienne composante du filet de sécurité de Seecaline) et de l’Unité de Gestion du Programme National de Nutrition Communautaire/Seecaline ou le PNNC/Seecaline (ancienne et plus grande composante de nutrition communautaire du projet Seecaline). En plus de cette branche opérationnelle, l’ONN a également créé une unité chargée de la coordination et des activités de conception. Les différentes sources de financement et les différentes missions de chaque branche rendent l’organigramme, la gestion administrative et financière de l’ONN complexes. Quelques caractéristiques concernant les missions, le financement et l’organisation des différentes branches de l’ONN sont repris dans le tableau suivant.

Tableau 0-1: Quelques caractéristiques des différentes branches de l’ONN

Unités opérationnelles Unité de coordination et conceptuelle Unité de gestion PSN Unité de gestion

PNNC/Seecaline Mission : Assurer la coordination des activités multisectorielles en cours et développer les nouveaux concepts.

Mission principale : Assurer des interventions de sécurité alimentaire des ménages dans les zones d’intervention du PNNC/Seecaline.

Mission principale : Assurer la mise en œuvre d’un programme de nutrition communautaire dans tous les Districts sanitaires du pays.

164.000 bénéficiaires en total entre 2001 et 2006 (interventions dans les 6 provinces)

Bénéficiaires : 1.700.000 enfants de moins de 5 ans dans tout le pays sont suivis mensuellement.

Sous la responsabilité directe du Coordonnateur National

Sous la responsabilité directe du Coordonnateur National

Responsabilité financière partagée entre le Coordonnateur National de l’ONN et le Directeur National (selon les sources de financement)11. L’ Unité de Gestion PNNC/Seecaline soumet par contre tous les rapports financiers et techniques au Coordonnateur National de l’ONN pour approbation et validation.

10 La Seecaline, financée par la Banque mondiale, a été un projet d’envergure nationale chargé de la mise en œuvre du Programme de nutrition communautaire et du programme de nutrition scolaire 11 Voir chapitre VI-1-iv concernant la gestion des ressources de l’ONN

15

Unités opérationnelles Unité de coordination et

conceptuelle Unité de gestion PSN Unité de gestion PNNC/Seecaline

22 responsables techniques de nutrition rattachés aux Chefs de Régions (comme première phase de la mise en place des Offices Régionaux de Nutrition).

6 bureaux provinciaux qui collaborent avec les Communes

6 bureaux provinciaux, qui interviennent sur dans 5500 sites en partenariat avec 440 ONG12.

Financement RPI (géré sous la responsabilité du Coordonnateur National de l’ONN) Financement Crédit IDA (géré sous la responsabilité du Directeur National du PNNC/Seecaline)

Financement Initiative pour les Pays Pauvres Très Endettés - IPPTE (géré sous la responsabilité du Coordonnateur national de l’ONN)

Financement RPI (géré sous la responsabilité du Coordonnateur national de l’ONN) Financement Crédit IDA (géré sous la responsabilité du Directeur National du PNNC/Seecaline)

32. L’organisation interne de l’ONN avec son unité de coordination et ses unités opérationnelles PNNC/Seecaline et PSN souffre de la délimitation claire de la notion de Maîtrise d’ouvrage versus maîtrise d’œuvre:

• Alors que le Coordonnateur National de l’ONN est responsable de la gestion des fonds provenant des ressources propres internes, le Directeur National du PNNC/Seecaline est chargé de la gestion des fonds provenant du crédit IDA. Le crédit IDA finance des activités du PNNC/Seecaline et de l’ONN, tandis que les ressources propres internes financent également les activités de l’ONN et celles du PNNC/Seecaline. La gestion des fonds provenant de différentes sources de financement sera analysée plus en détail dans les autres sections de ce rapport, mais son incidence sur l’organisation institutionnelle mérite d’être soulignée. L’IDA s’est par contre engagé à envisager éventuellement le transfert de la gestion des fonds à l’ONN, après renforcement des capacités de son personnel ; il est également nécessaire d’apporter des précisions au niveau des textes réglementaires sur les attributions, rôle et responsabilité de l’ONN dans la mise en œuvre des activités, ainsi que pour le suivi et l’évaluation des activités et l’opérationnalisation du CNN.

• Il existe également une incohérence entre le rôle que l’ONN devrait théoriquement jouer pour le suivi et évaluation de toutes les agences de mise en œuvre, dont l’Unité opérationnelle PNNC/Seecaline, du fait que cette dernière fait aussi partie intégrante de l’ONN. Dans la situation actuelle, le suivi et l’évaluation prévus pour être effectués par l’ONN pourraient se heurter à des conflits d’intérêts. Le financement des activités dans les communautés se fait à travers un transfert direct des fonds de l’ONN vers les directions provinciales du PNNC/Seecaline. L’ONN devient ainsi en même temps financier direct et exécutant (à travers sa branche opérationnelle PNNC) ainsi qu’évaluateur du programme (à travers son service de suivi et d’évaluation).

33. L’ONN entretient des relations de collaboration étroites avec quelques ministères partenaires intervenant dans le domaine de la nutrition. Le Ministère de la Santé demeure un partenaire privilégié de l’ONN. Il est chargé d’un certain nombre d’activités nutritionnelles qui

12 Les branches provinciales reçoivent leur financement partiellement du bureau national du PNNC/Seecaline (crédit) et également directement de l’ONN (RPI). Le transfert des fonds vers les bureaux nationaux est seulement fait après approbation du plan de travail trimestriel par le bureau national du PNNC/Seecaline

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sont décrites dans les différents défis du MAP concernant l’engagement 5/ santé (notamment dans les défis 5 et 6). Le ministère est doté d’un Service de Nutrition (SNUT), qui est chargé de suivre les programmes de nutrition pour son Ministère et qui est placé sous la supervision de la Direction de la Santé et de la Famille. Plusieurs autres unités et départements centraux du Ministère de la Santé sont également impliqués dans différents aspects de la nutrition, tels que la Direction de la Santé Familiale, le Service de l’Assainissement et du Génie Sanitaire, le Service de la Surveillance Epidémiologique et de la Gestion des Informations Sanitaires. Le SNUT dispose de 14 cadres et de 12 membres du personnel d’appui. Au niveau central, il comprend quatre divisions techniques (Nutrition Communautaire, Promotion de l’allaitement maternel, Nutrition des groupes vulnérables et Micronutriment) ainsi qu’une division administrative et financière. Au niveau plus déconcentré, le SNUT n’est plus représenté. Malgré ces limites en ressources humaines, le SNUT a réussi à entreprendre un certain nombre d’interventions et à assurer le leadership de certaines interventions nutritionnelles. En outre, il a pu répondre rapidement à certaines urgences comme la prise en charge des enfants sévèrement malnutris durant les périodes de crises nutritionnelles. Le SNUT a également joué un rôle de premier plan dans l’élaboration de la Politique Nationale de Nutrition et du Plan National d’Action pour la Nutrition et a étroitement collaboré avec la Primature à ce sujet. 34. Toutefois, une véritable décentralisation n’a pas encore abouti au niveau du Service de Nutrition du Ministère de la Santé. Au niveau de la Direction Provinciale de Santé, un fonctionnaire est appelé à agir en qualité de «Point focal pour la nutrition», qui doit appuyer la Direction Provinciale, mais également tous les Services Sanitaires des Districts dans toutes les actions qui concernent la nutrition. Il doit assurer d’autres responsabilités en plus de la nutrition. L’organisation du SNUT est ainsi assez verticale et la majorité de l’appui aux interventions décentralisées dépend du niveau central (national). Ce service est souvent confronté à des problèmes de manque d’appui technique au niveau local. Il est difficile pour le service central de fournir des services nutritionnels au niveau déconcentré sans des responsables nommés à cet effet pour la nutrition au niveau provincial et au niveau des Districts. Les services de proximité devraient être assurés par le personnel des centres de santé de base, mais en réalité, leur capacité d’intervention est très limitée. 35. Le Ministère de l’Agriculture est également appelé à jouer un rôle essentiel dans la mise en œuvre des activités dans le cadre de l’amélioration de la sécurité alimentaire de la population (stratégie N°6 de PNN et PNAN). Le rôle dévolu au Ministère de l’Agriculture est reconnu par la Politique Nationale de Nutrition, mais son activité et son efficacité sont limitées par les ressources humaines disponibles, ainsi que par la déficience actuelle des structures décentralisées. Une réforme importante est en cours, visant notamment à surmonter ces contraintes par une meilleure adéquation du personnel. La collaboration entre l’ONN et le Ministère chargé de l’Education embrasse également des domaines importants (stratégie N°7 de PNN et PNAN). Ce partenariat concerne surtout le programme de nutrition scolaire, mais également l’alimentation scolaire et le développement des plans stratégiques. Toutefois, les rôles du Ministère de l’Education et de l’ONN concernant la formulation des stratégies de nutrition et d’alimentation scolaire restent à définir. 36. L’ONN répond aux impératifs de décentralisation définis par le Gouvernement. Il existe différentes structures au niveau décentralisé :

• Au niveau régional, l’ONN a recruté des Responsables Techniques (RT) depuis le début du second semestre 2006, dans le cadre du démarrage de la mise en place des 22 Offices Régionaux de Nutrition (ORN). Les ORN devront assurer une meilleure coordination des activités de tous les intervenants au niveau régional et veilleront également à

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l’opérationnalisation du système de collecte des données et d’informations régionales, communales et locales, dans le cadre de la surveillance alimentaire et nutritionnelle et du Système d’Alerte Précoce en cas d’urgences alimentaire et nutritionnelle.

• Les deux unités opérationnelles de l’ONN, chargées respectivement de la mise en œuvre du PNNC et du PSN, ont chacune des antennes dans les 6 provinces du pays. Ces antennes servent surtout à assurer un service de proximité pour les interventions à base communautaire. Pour le PNNC, le programme est mené sur la base de partenariat avec des ONGs. Par contre, par le biais de ses antennes provinciales, le PSN assure l’encadrement du programme et la réalisation des activités en partenariat avec les Communes d’intervention. Cette approche est assez facile à appliquer pour le PSN, car ses interventions sont ponctuelles ; tandis que les interventions du PNNC/Seecaline sont continues et nécessitent un encadrement rapproché des volontaires et des communautés par les animateurs des ONG.

• Les Communes sont mobilisées pour intégrer la nutrition dans leurs plans communaux de développement (PCD). D’ailleurs, en collaboration avec le Ministère chargé de la Décentralisation, quelques activités pilotes sont actuellement en cours de réalisation dans chacune des 22 Régions, afin de responsabiliser les Communes dans la gestion financière et technique des activités de nutrition, sans toutefois abandonner l’encadrement par les ONG. Ces activités seront évaluées vers le début du second trimestre 2008 afin d’identifier leur pertinence dans la politique de décentralisation.

37. En conclusion, le secteur nutrition dispose d’un ancrage institutionnel bien établi depuis 2004 avec l’élaboration et la mise en œuvre de la Politique Nationale de Nutrition (PNN) et du Plan National d’Action pour la Nutrition (PNAN) ainsi que les Décrets de création des institutions et structures prévues (le Conseil National de Nutrition/ CNN, l’Office National de Nutrition/ ONN). L’ONN entretient des relations opérationnelles avec les différents partenaires financiers et techniques mais sa création récente n’a pas encore permis à l’institution de mettre en place un système uniforme de financement et de reportage des activités nutritionnelles de tous les partenaires et agences de mise en œuvre. L’ONN envisage de renforcer son institutionnalisation et le système de reportage, de monitorage et de suivi national de toutes les activités. 37a. A présent, le secteur nutrition fait face à quelques défis dans l’opérationnalité de son ancrage institutionnel, en particulier l’opérationnalisation du CNN (qui connaît un retard avec les délais de la nomination des membres et avec l’absence de la définition du fonctionnement et du rôle du conseil). En ce qui concerne l’ONN, ses diverses missions ainsi que la gestion de plusieurs sources de financement par ses différentes unités rendent sa gestion administrative et financière complexe. 37b. D’autre part, l’ONN entretient aussi des relations de collaboration étroites avec quelques ministères partenaires intervenant dans le domaine de la nutrition, notamment le Service de Nutrition (SNUT) placé sous la Direction de la Santé Familiale du Ministère de la Santé, le Ministère de l’Agriculture et celui de l’Education. Ces partenaires de l’ONN jouent un rôle essentiel dans la mise en œuvre de la politique de nutrition à travers des divers programmes (par exemple, la prise en charge des enfants sévèrement malnutris, la sécurité alimentaire ou la nutrition et l’alimentation scolaire). Il serait nécessaire de promouvoir la synérgie et d’améliorer l’organisation des différents rôles et responsabilités des acteurs en vue d’assurer une meilleure efficacité de la prestation des services.

LES PROGRAMMES EXISTANTS DE NUTRITION 38. L’objectif de cette partie est de présenter brièvement les principaux programmes de nutrition, la couverture des programmes et la population cible. 39. Principalement, les programmes de nutrition incluent les interventions de prévention et les activités curatives. Les programmes de prévention incluent les programmes de nutrition communautaire, la promotion de l’allaitement maternel, la supplémentation en micronutriments et le programme de nutrition scolaire. En ce qui concerne les programmes curatifs, on peut relever la supplémentation alimentaire au sein des communautés et écoles, la récupération des enfants malnutris, les réponses aux urgences nutritionnelles et alimentaires.

1) Les programmes de nutrition communautaire 40. Les activités mises en œuvre par tous les programmes de nutrition communautaire reposent essentiellement sur le suivi et la promotion de la croissance des enfants, la communication pour le changement des comportements nutritionnels et sanitaires de la communauté, les démonstrations culinaires ainsi que les visites à domicile. A travers une approche communautaire de communication, les femmes sont également mobilisées pour recourir aux services de santé pour les soins de leurs enfants, les consultations prénatales et post natales. L’éducation nutritionnelle et sanitaire constitue la plus grande partie des activités pour prévenir la malnutrition des enfants, des femmes enceintes et allaitantes. Cela constitue également une des priorités définies par le MAP, notamment l’extension du Programme National de Nutrition Communautaire (PNNC). 41. Entre 1998 et 2004, Seecaline a mis en place un grand programme de nutrition à base communautaire (PNC) dans 3600 sites, répandus dans la moitié du pays. A travers l’appui des ONG locales et des agents communautaires de nutrition, le projet y assure le suivi mensuel et la promotion de la croissance des enfants de moins de 3 ans, tandis que leurs mères bénéficient de conseils pour l’application des bons soins nutritionnels et sanitaires durant des séances d’éducation et de sensibilisation. A travers les démonstrations culinaires, les bonnes pratiques nutritionnelles basées sur les produits localement accessibles sont promues afin d’assurer une alimentation équilibrée des enfants au sein de la famille. À partir de 2005, la Seecaline s’intègre dans l’ONN et adapte les activités à la base aux nouvelles modalités du PNNC, comme décrit dans son manuel, développé par tous les partenaires de la nutrition sous l’égide de la Primature.Ainsi, le Paquet Minimum des Activités (PMA) de nutrition communautaire dans tous les sites est appliqué, ayant pour population cible les enfants de 0 à 5 ans, avec une attention particulière accordée aux enfants de moins de deux ans et aux femmes enceintes et allaitantes.13 La supplémentation en vitamine A et le déparasitage sont désormais assurés par le Ministère de la Santé, mais le PNNC/Seecaline continue à appuyer les campagnes.

13 Dans le cadre du développement du Programme national de Nutrition Communautaire (PNNC), un Paquet Minimum des Activités (PMA) a été identifié à travers un processus participatif par les intervenants dans la nutrition. Ce paquet est conçu pour être un ensemble d’activités considérées comme essentielles dans toute intervention de nutrition communautaire. Les activités identifiées visent de rompre le cycle de la malnutrition à différents stades du développement humain.

19

Encadré 0-1: Offrir des services nutritionnels à la base

Les expériences du PNNC/Seecaline

Face à des taux de malnutrition élevés dans tout le pays et aux difficultés des agents de santé dans la fourniture de services de nutrition à la base, le PNNC/Seecaline a instauré des services de suivi de la croissance et d’éducation nutritionnelle au niveau de la communauté. La formation et l’encadrement des agents de nutrition communautaires (ACN), qui sont chargés du suivi de la croissance d’environ 230 enfants dans leurs sites d’habitation ont permis d’assurer des activités de proximité. Etant membre de la communauté locale, l’ACN est habilité à assurer une éducation nutritionnelle et sanitaire des mères de famille et de faire des visites à domicile en cas de besoin. Ce réseau a pu se mettre en place grâce à un partenariat actif avec les ONGs et les Associations locales, responsables de la supervision sur le terrain et qui jouent le rôle d’interface avec les six directions provinciales et les bénéficiaires. Jusqu’en 2005, les interventions des ONG ont été organisées autour des Fivondronana, ce qui implique une répartition moyenne dans 5 à 9 Communes. Afin de rationaliser les interventions des ONG, une réorganisation a été initiée à partir de 2006 avec une délimitation des sites qui sont actuellement localisés autour d’une Commune et non plus des Fivondronana, ce qui répond mieux aux préoccupations de décentralisation et de fourniture de services de proximité du Gouvernement.

Source : PNNC/Seecaline

42. A la fin de 2006, le PNNC/Seecaline est actif dans 5 515 sites, couvrant ainsi 70,4 % des Communes (1.107) dans tous les 111 Districts. Le programme couvre environ 10.376.755 habitants, ce qui représente 56,22 % de la population totale. Environ 56,2% des enfants de moins de 3 ans (641.733 enfants) et leurs mères sont suivis mensuellement. Le PNNC/Seecaline a également mis en place un réseau de 5 515 agents communautaires de nutrition formés (ACN), ainsi que 48.000 volontaires au sein des communautés regroupés dans des groupes de soutien à l'ACN. Le PNNC/Seecaline collabore en partenariat avec 431 ONGs locales formées par le projet et qui jouent le rôle d'interface entre le projet et les communautés bénéficiaires.

2) Les programmes de promotion de l’allaitement maternel 43. Les programmes de promotion de l’allaitement maternel ont aidé le Ministère de la Santé à consolider les activités intégrées de promotion de l’allaitement maternel dans le cadre des consultations post-natales et pédiatriques dans les centres de santé. Menée dans des zones d’intervention bien spécifiques, la promotion de l’allaitement maternel est un des thèmes véhiculés dans les sites de nutrition communautaire. Un ‘taskforce allaitement maternel’, présidé par le MINSAN/PF assure la pertinence des messages véhiculés auprès des groupes cible. En plus, le SNUT, avec l’appui de l’UNICEF (United Nations Children’s Fund) et le projet LINKAGES/USAID, a mis en place 75 Hôpitaux Amis des Bébés, 10 Lieux de Travail Amis des Bébés, 2 Communes Amies des Bébés et 12 unités de référence Bébés Kangourou. La collaboration entre le Ministère de Santé et LINKAGES a abouti à l’intensification de la communication concernant la promotion de l’allaitement maternel et la supplémentation alimentaire au sein des centres de santé dans le cadre des projets existants de santé communautaire. Des groupements de femmes ont été mobilisés pour renforcer les liens entre les centres de santé et les communautés afin d’appuyer les campagnes de communication.

20

3) La supplémentation en micronutriments 44. Le MAP a identifié la lutte contre les carences en micronutriments comme une des stratégies prioritaires des engagements qui concernent la nutrition. Il s’agit d’un choix bien fondé, car la lutte contre la carence en micronutriments est liée aux Objectifs du Millénaire pour le Développement, notamment ceux qui concernent la réduction de la pauvreté, l’éducation pour tous, l’égalité du genre, la réduction des taux de mortalité infantile, l’amélioration de la santé maternelle et la lutte contre le VIH/Sida, le paludisme et les autres maladies. Les études préparatoires au Consensus de Copenhague ont estimé le ratio rendement/coût entre 4 et 520, dépendant des activités. Le retour des investissements pour les micronutriments fait ressortir des gains de productivité et un coût relativement bas des interventions14. Par ailleurs, PROFILES estime que les gains de productivité à Madagascar peuvent s’élever jusqu’à pas moins de 240 millions US$ d’ici 2015, pour seulement la réduction de l’anémie chez les femmes en âge de procréer (gain estimé de 184 million US$), ainsi que l’élimination des troubles dus à la carence en iode (62 million US)15.

44a. A travers une programmation multisectorielle qui englobe le Ministère de la Sante mais également le Ministère du Commerce et ses partenaires, l’iodisation du sel est actuellement mise en place dans la plupart des sauniers du pays. Un suivi épidémiologique au niveau de sept postes sentinelles TDCI a été mise en place, ainsi que le suivi de la disponibilité du sel iodé au niveau de 111 Services de Santé de Districts et l’utilisation du sel iodé des élèves par le PNS/Seecaline dans 9000 écoles primaires. Le Programme de Nutrition Scolaire (ONN en collaboration avec le Ministère de l’Education) constitue d’ ailleurs aussi un des seuls programmes à large échelle qui contribue à la lutte contre l’anémie provoquée par les carences en fer avec la supplémentation en fer de 1.4 millions d’élèves (55% des effectifs total du pays) dans 9000 écoles primaires. Cette activité est d’autant plus importante car il a été prouvé que les effets néfastes de la déficience en fer sont réversibles avec justement la supplémentation en fer. La supplémentation préventive des enfants de 6-59 mois et des femmes post-partum en vitamine A est assurée depuis 2001 par le Ministère de la Santé et ses partenaires à travers deux campagnes de masse annuellement.

4) Le programme de nutrition scolaire 45. Le Programme de Nutrition Scolaire (PNS) qui a une couverture élargie dispose aussi de réels atouts pour sa pérennisation. Ce programme, exécuté en partenariat par le Ministère chargé de l’éducation et l’ONN dans les 62 Districts d’intervention de PNNC/SEECALINE, couvre 9.000 écoles primaires. Il comporte des activités essentielles comme la supplémentation en fer acide folique, le déparasitage, la promotion de l’hygiène et de la nutrition en classe, la promotion de la consommation de sel iodé et des activités de soutien, telles que le renforcement des capacités des instituteurs en matière de communication pour le changement de comportements, la gestion des suppléments ainsi que le suivi. Le PNS est le seul programme de nutrition scolaire à couverture élargie. Les opportunités pour une pérennisation du PNS sont réelles : le programme a intégré ses activités dans les curricula des enseignants et des élèves et les formations ou recyclages des enseignants.

5) Les cantines scolaires

46. Dans le cadre de l’appui au secteur de l’éducation, des cantines scolaires sont installées dans certaines zones, mais la couverture demeure limitée. L’alimentation scolaire vise surtout un

14 Behrman et all, 2004 15 PROFILES/ONN, 2005

21

appui à l’éducation et ne prétend pas de favoriser directement l’amélioration du taux de malnutrition des enfants de moins de 5 ans, dont sa réduction est l’indicateur principal du PNAN. Cependant, l’alimentation scolaire fait partie intégrante de la PNN et du PNAN et dans ce contexte sera examinée dans cette revue des dépenses publiques de la nutrition. Différents intervenants ont lancé des activités d’alimentation scolaire, mais le Programme Alimentaire Mondial (PAM) reste le plus grand acteur. Tandis que le PAM a pu cibler les zones vulnérables dans la province de Tuléar, la couverture reste limitée à 70.000 élèves. Le coût annuel par enfant revient à un peu moins de 30 US$ par élève et par an (information provenant du PAM). Des études ponctuelles ont démontré que le projet a effectivement pu remédier à l’insécurité alimentaire des élèves et a eu un impact palpable sur la scolarisation, mais le coût ainsi que l’organisation de la distribution des vivres ne favorise pas sa pérennité.

6) La supplémentation alimentaire des enfants et femmes

enceintesau sein des communautés 47. En complément des autres programmes sus mentionnés, le résultat de la mise en œuvre conjointe du programme de supplémentation alimentaire par le PAM et Seecaline a permis d’atténuer la malnutrition pour un nombre élevé de bénéficiaires. Entre 1999 et 2004, le plus grand programme de supplémentation alimentaire a été assuré dans le cadre du projet de nutrition communautaire de Seecaline avec l’appui direct du PAM. Durant cette période, un total de 18.820 tonnes de nourriture enrichie a été distribué à 410.000 enfants de 6 à 36 mois (ce qui représente 50% des enfants de moins de 3 ans souffrant de malnutrition) et à 363.000 femmes enceintes dans les sites PNNC/Seecaline. La supplémentation alimentaire dans les sites PNNC/Seecaline a coûté environ 8.4 million US$ pour la période de 2000 à 2005, ce qui revient à 11 US$ par bénéficiaire par an, les frais de transport à partir des chefs lieux de province vers les sites d’intervention du PNNC/Seecaline n’étant pas inclus. Le ciblage des femmes enceintes (dernier trimestre de la grossesse) et des enfants malnutris selon le critère poids/âge (bandes rouges et jaunes) est justifié, mais les données disponibles ne permettent pas de définir la durée de la supplémentation par enfant. Des problèmes logistiques fréquents rencontrés lors des différentes étapes d’acheminement et de livraison des vivres ont souvent eu un impact sur la durée de supplémentation alimentaire des bénéficiaires. Dans le cas où cette supplémentation a été réalisée dans des zones ayant les taux de malnutrition les plus élevés, on pourrait y associer des résultats positifs obtenus ; toutefois, on ne pourrait pas fournir des données plus spécifiques car aucune étude n’a été effectué en vue d’une analyse des impacts de la supplémentation alimentaire sur la population ciblée a Madagascar. 48. Toutefois, les perturbations liées à l’approvisionnement en nourriture enrichie ont parfois compromis l’atteinte des objectifs. La livraison de rations alimentaires a souvent connu des retards et la distribution était aléatoire au niveau des sites, ce qui a obligé les gestionnaires du programme à réduire la ration alimentaire par bénéficiaire et à chercher d’autres alternatives. La non disponibilité de la farine a compromis la crédibilité du projet et certaines communautés ont accusé les ONG de détournement de farine. Ces perturbations ont occasionné des abandons lors des séances d’éducation nutritionnelle et de pesée des enfants au sein des sites communautaires. Cependant, les taux initiaux élevés de participation ont pu être atteints de nouveau, à la suite des initiatives de mobilisation des communautés par les agents communautaires de nutrition formés (ACN) et les ONG. Des activités ont été également initiées pour remplacer la distribution de farine par la promotion de la farine produite à domicile. Dans le contexte du nouveau programme du Paquet Minimum d’Activités (PMA) du PNNC, la supplémentation alimentaire dans les sites de nutrition communautaire a été abandonnée en faveur des activités curatives au sein de Centres de Récupération et d’Education Nutritionnelle Ambulatoire (CRENA).

22

7) La prise en charge des enfants sévèrement malnutris

49. Les activités nutritionnelles d’ordre curatif sont essentiellement centralisées au sein des centres de santé spécialisés. Le Ministère de la Santé, en collaboration avec le Crédit Sectoriel de Santé (CRESAN) financé par la Banque Mondiale, l’UNICEF, l’ONN, les ONG et d’autres partenaires, a mis en place 36 centres de récupération nutritionnelle intensive (CRENI) au niveau des centres hospitaliers universitaires, régionaux et de District et également 34 structures de CRENI-jours (sans hospitalisation) au niveau des centres de santé de base (deuxième catégorie) pour la prise en charge des enfants 0-5 ans sévèrement malnutris. Un certain nombre d’ONG ont également créé des CRENA qui prennent en charge les enfants atteints de malnutrition aigue et modérée.

8) L’aide alimentaire, le filet de sécurité/HIMO (Approche haute intensité de main d’œuvre) et les urgences nutritionnelles

50. L’aide alimentaire joue un rôle important dans la prévention et la gestion des crises nutritionnelles. Le tonnage d’aide alimentaire que reçoit Madagascar varie d’une année à l’autre. Toutefois, on observe une nette tendance vers l’augmentation du tonnage d’aide alimentaire, comme l’illustre la graphique ci-dessous. L’aide structurelle (hors période de crise spécifique) est prédominante; elle intervient de manière récurrente dans les Régions vulnérables (sud et sud–est du pays), notamment en période de soudure. Elle permet notamment de mettre en œuvre (i) des programmes vivres contre travail (VCT); (ii) des programmes d’appui aux cantines scolaires; et (iii) des actions de réhabilitation nutritionnelle. Les principaux acteurs et partenaires en matière d’aide alimentaire sont les Etats–Unis, le Japon et l’Union européenne et le PAM16 .

Graphe 0-1: Livraison d’aide alimentaire à Madagascar (en tonnes)

Livraisons d'aide alimentaire à Madagascar (en tonnes)

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Source: Base de données INTERFAIS établie par le PAM/PANSA 2005. 51. Une partie importante de l’aide alimentaire est gérée par le PAM et les autres partenaires comme l’USAID (United States Agency for International Development), l’Agence Française pour le Développement (AFD) et la Communauté Européenne. La distribution de l’aide alimentaire est souvent confiée aux ONG internationales ainsi qu’à la Seecaline (depuis 2005 l’ONN). Seecaline

16 PANSA, 2005

23

a créé une composante de filet de sécurité (FS) au sein de ses activités à partir de 2001 afin de répondre aux multiples demandes du Gouvernement concernant la réponse aux crises. Le Filet de Sécurité de Seecaline a ainsi assuré des activités d’HIMO/Vivres Contre Travail dans les 6 provinces (financement sur fonds d’IPPTE) entre 2001 et 2004. Le programme a été transféré à l’ONN à partir de 2005 en tant que programme de Prévention et Sécurisation Nutritionnelle (PSN). Entre 2002 et mi 2006, le FS/Seecaline – PSN/ONN a créé plus de 3 millions de personnes jours d’emploi temporaire (incluant le financement de l’AFD et IPPTE) pour 164.000 bénéficiaires dont la moitié des femmes, dans tout le territoire national. Pour 2005, le PSN constitue 12 % des dépenses totales pour la nutrition et le coût par bénéficiaire est estimé à environ 73 US$ (avec un budget total alloué de 2 milliards d’Ariary en 2005). Comparé aux autres programmes, le coût par bénéficiaire est élevé.

Tableau 0-1: Réalisation des travaux communautaires HIMO (de 2001 à mi 2006)

REALISATIONS

ANNEE Communes touchées Fokontany touches M.O bénéficiaires Dont femmes pers/j

2001 Démarrage des activités

2002 49 182 28 018 15 191 652 509

2003 89 492 87 676 43 674 1 739 730

2004 53 91 17 457 9 990 243 197

2005 34 69 13 794 7 230 215 540

2006/1

42 98 17 283 8 665 345 804

TOTAL 267 932 164 228 84 750 3 196 780 Source: PSN/ONN

52. À partir de 2005, la réponse aux crises nutritionnelles récurrentes durant la période de soudure devient plus organisée mais ne fait pas encore l’objet d’une programmation spécifique. Ainsi, une collaboration étroite entre le PNNC/Seecaline, le PSN, le PAM et l’UNICEF a résulté en une grande intervention ponctuelle d’envergure pour alléger les méfaits de la famine de fin 2004-début 2005. Sous financement propre du PNNC/Seecaline et du PSN et avec l’appui financier et logistique du PAM et de l’UNICEF, la distribution de vivres dans les sites urbains et ruraux a été effectuée pour une population bien ciblée dans les zones les plus reculées. Malgré quelques problèmes logistiques d’acheminement de la farine vers les sites, l’opération a été une réussite dans les six provinces. Le PNNC/Seecaline et le PSN ont prouvé leur efficacité dans le dépistage des enfants en détresse. Au niveau national, le programme a pu toucher près de 60 000 enfants avec un taux de récupération de 40 à 70% durant six semaines de supplémentation d’urgence17.

53. Face à la récurrence des crises alimentaires, l’ONN a cherché les moyens pour minimiser les dépenses annuelles pour les urgences en évoluant vers une approche préventive ciblée à partir de 2006. • Le développement d’un système de surveillance nutritionnelle alimentaire est initié. Les

activités déjà entreprises sont le recrutement des techniciens régionaux de nutrition par

17 Décembre 2004 – février 2005

24

l’ONN en 2006, chargés du suivi des données nutritionnelles au niveau des Régions et des Communes, de l’analyse des indicateurs provenant des systèmes locaux de surveillance, ainsi que de la mise en place d’un système d’enquêtes rapides, avec une équipe mobile formée. L’ONN envisage de finaliser et de mettre en place le système de surveillance dans les deux prochaines années, dans le cadre des Offices Régionaux de Nutrition.

• La transformation du filet de sécurité en un programme de prévention des crises et de

sécurisation nutritionnelle au sein de l’ONN est établie. Afin de limiter les dégâts des crises nutritionnelles récurrentes durant les périodes de soudure, l’ONN a cherché à rationaliser ses interventions et les dépenses y afférentes en transformant sa composante « filet de sécurité » en Unité de Prévention et Sécurisation Nutritionnelle (ONN/PSN) à la fin de l’année 2005. Avec le PSN, l’ONN cherche surtout la mitigation des crises nutritionnelles et alimentaires avec une amélioration de la qualité et du cadre de vie des ménages vulnérables à travers des activités visant à améliorer la nutrition et la sécurité alimentaire des ménages, en vue de promouvoir les activités génératrices de revenus. La résorption des périodes de soudure par des actions préventives dont les plus courantes sont la réhabilitation des infrastructures hydro- agricoles à travers les activités HIMO, devrait permettre l’augmentation des surfaces cultivables, entraînant l’augmentation de la production agricole et le développement des cultures de contre saison. Le PSN contribue également à la réalisation du PMA/PNNC et a ainsi priorisé ses interventions en faveur des sites et des bénéficiaires du PNNC/Seecaline.

54. La présentation a démontré la complexité des interventions nutritionnelles qui sont à la fois multisectorielles et s’engagent aux différents niveaux de l’Etat. Les programmes de nutrition incluent les interventions de prévention et les activités curatives. Les programmes de prévention incluent les programmes de nutrition communautaire, la promotion de l’allaitement maternel, la supplémentation en micronutriments, le programme de nutrition scolaire. En ce qui concerne les programmes curatifs, on peut relever la supplémentation alimentaire, la récupération des enfants malnutris, les réponses aux crises nutritionnelles. 55. L’analyse des différentes interventions dans le secteur nutrition a permis de relever des caractéristiques importantes des programmes au niveau de : (i) la couverture (le PNNC/Seecaline couvre 70,4 % des Communes, soit environ 56.2 % de la population totale), (ii) l’efficience des activités (par exemple, le retour des investissements pour la supplémentation en micronutriments fait ressortir des gains de productivité et un coût relativement bas des interventions) et (iii) la pérennisation des activités (par exemple, le programme de Nutrition Scolaire a intégré ses activités dans le curriculum des enseignants et des élèves et les formations ou recyclages des enseignants). 56. La mise en œuvre de quelques programmes permet aussi de tirer quelques leçons importantes : Premièrement, en ce qui concerne les cantines scolaires, des études ponctuelles ont démontré que le projet a pu remédier à l’insécurité alimentaire des élèves mais le coût ainsi que l’organisation de la distribution des vivres ne favorise pas sa pérennité. Deuxièmement, le plus grand programme de supplémentation alimentaire entre 1999 et 2004 a été assuré dans le cadre du projet de nutrition communautaire de Seecaline avec l’appui direct du PAM mais a fait face à des perturbations liées à l’approvisionnement. Dans le contexte du nouveau programme du Paquet Minimum d’Activités (PMA) du PNNC, la supplémentation alimentaire dans les sites de nutrition communautaire a été abandonnée en faveur des activités curatives. Troisièmement, l’aide alimentaire joue un rôle important dans la prévention et la gestion des crises nutritionnelles avec une nette tendance vers l’augmentation du tonnage d’aide alimentaire entre 1999 et 2003. Toutefois, le coût par bénéficiaire est très élevé. Pour assurer l’efficacité de ces interventions

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d’urgence et pour minimiser les dépenses annuelles pour les interventions d’urgence, il est fondamental de développer un système de surveillance nutritionnelle adéquate.

LES RESULTATS DES PROGRAMMES

57. La partie relative à l’analyse des impacts de la politique se réfère spécifiquement aux outils de suivi et d’évaluation adoptés par les différents programmes, aux principaux résultats des études d’impacts réalisées. 58. Les études d’impacts successives du projet Seecaline ont démontré que le PNNC/Seecaline a un impact réel sur les groupes cibles. Au niveau des résultats à court et à moyen terme, on a observé dans les zones d’intervention du projet, entre 1997 et 2004, une réduction de la prédominance de l’insuffisance pondérale (de 45% à 36%) parmi des enfants de moins de 5 ans et de la prédominance de l’émaciation (de 11% à 6%), en dépit des méfaits de la crise politique de 2002. Le programme a également eu des résultats à plus long terme, avec une réduction du retard de croissance modéré de 3.2% et du retard de croissance sévère de 2.4% dans les sites d’intervention. L’étude a également démontré que le PNNC/Seecaline vise effectivement les enfants de moins de trois ans. Les données collectées lors de l’inventaire des interventions de nutrition en 2004 18 ont été comparées avec la carte de la pauvreté et prouvent que le PNNC/Seecaline vise les pauvres. Par ailleurs, l’étude d’impact a également confirmé que les sites ont été effectivement implantés dans les zones à taux élevé de malnutrition et qui sont exposées à une vulnérabilité accrue (sécheresse, cyclones et inondation). Ces efforts pour cibler les zones les plus vulnérables sont appréciables, car il a été prouvé que les améliorations du taux de malnutrition ont été plus élevées dans les communautés les plus pauvres et plus vulnérables aux cyclones et qui sont plus victimes des périodes de soudure19. Par contre, l’analyse a également démontré que le programme devrait se concentrer plus vers les femmes enceintes, pour qui les interventions ainsi que l’impact ont été limités, tandis que les relations avec les centres de santé de base concernant la prise en charge médicale des enfants et des femmes enceintes. Ainsi, malgré une volonté de collaboration au niveau central, l’interaction entre les sites communautaires de nutrition et les centres de santé de base s’avère difficile dans certains cas et l’accès aux soins pour les enfants et femmes enceintes n’est pas toujours assuré. Des tensions éventuelles au niveau local pourraient remettre en cause l’impact du programme sur des déterminants sanitaires de la malnutrition ainsi que la diminution de la malnutrition chronique.

18 Zeegers, 2004 19 Galasso, 2005

26

Tableau 0-1: Les tendances de quelques indicateurs de la malnutrition 1997-2004

1997 2004 Objectif du MAP – 2015 20

Malnutrition des enfants de moins de 5 ans (<2ET) Retard de croissance (T/A) 47 47.5 Emaciation (P/T) 8.9 5.4 Insuffisance pondérale (P/A) 42.7

34.3 28

Etat nutritionnel des femmes en âge de procréer (IMC <18.5, EDS)

20.6 19.2

Source : enquête anthropométrique 1997 et 2004 (enfants), EDS 2004 (femmes)

59. Malgré des taux de malnutrition des enfants de moins de 5 ans qui demeurent élevés, les tendances négatives ont été renversées durant les dernières années. Les efforts consentis ont abouti en une importante chute du taux de mortalité infanto-juvénile entre 1997 et 2004 (respectivement de 159 et 93/1000). Les améliorations du taux de malnutrition sont plus prononcées au niveau de l’indicateur de l’insuffisance pondérale. Par contre, la malnutrition chronique qui se manifeste par le retard de croissance a légèrement augmenté au niveau national consécutivement aux crises nutritionnelles. Tenant compte du fait que le programme intervient dans les zones les plus vulnérables ayant des taux initiaux de malnutrition les plus élevés, cette tendance aurait pu être plus importante sans les interventions du programme.

Graphe 0-1: Profiles par âge (poids/âges) en z-scores (1997/98 et 2004)

-1.8

-1.6

-1.4

-1.2

-1-.

8-.

6

Wei

ghtf

orA

ge

6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60Age (months)

Round 2 Baseline

Non Seecaline

-1.8

-1.6

-1.4

-1.2

-1-.

8-.

6

6 9 12 15 18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60Age (months)

Round 2 Baseline

Seecaline

Fig. Local linear smoothed mean anthropometric score (waz) by age.

Mean Anthropometric Weight for Age Score by Age

Source : Gallaso, 2005

60. Le pays a connu une augmentation notoire de la bonne application de l’allaitement, surtout en matière d’allaitement maternel exclusif. Entre 1997 et 2004, il a été observé une augmentation de 48% à 67% de l’allaitement maternel exclusif des enfants de moins de 6 mois. Il

20 L’insuffisance pondérale est le seul indicateur retenu pour la nutrition dans le MAP car il permet en même temps d’identifier les progrès à court et à long terme. Il s’agit également de l’indicateur qui est le plus facile à repérer annuellement a travers les données de suivi des programmes de nutrition communautaire, et qui ne nécessite donc pas une étude supplémentaire.

27

est difficile d’attribuer ces résultats à des programmes spécifiques, car l’allaitement maternel est intégré dans différents programmes. Par contre, les résultats de l’étude d’impact du PNNC Seecaline ont démontré que les femmes qui participent à ce programme ont une plus grande probabilité d’appliquer l’allaitement maternel exclusif. Dans les sites de Linkages, l’allaitement exclusif des enfants de moins de 6 mois a augmenté de 29% à 58% après 10 mois d’interventions orientées spécifiquement vers la promotion de l’allaitement maternel exclusif en 2002. 61. Une analyse du coût-efficacité des activités de nutrition communautaire a démontré qu’à travers la mise en œuvre du PNNC/’Seecaline, le Gouvernement peut en tirer des grands bénéfices. En utilisant la méthodologie appliquée lors du Consensus du Copenhague, l’étude d’impact a donné l’opportunité d’identifier le rendement par rapport au coût pour chaque enfant qui ne risque plus de subir un retard de croissance (ce qui est d’ailleurs l’indicateur d’impact à long terme du programme). Les impacts attendus peuvent se concrétiser à différents niveaux :

• Estimation conservatrice : un impact est seulement attendu au niveau d’une augmentation de la productivité par la réduction du retard de croissance.

• Estimation réaliste : les rendements générés se trouvent au niveau de la réduction des coûts des soins de santé pour les enfants, une augmentation de la productivité par la réduction du retard de croissance, une augmentation de la productivité par l’augmentation des capacités cognitives.

• Estimation optimiste: les rendements générés se situent au niveau de la réduction de la mortalité infantile et juvénile, la réduction des coûts des soins de santé pour les enfants, une augmentation de la productivité par la réduction du retard de croissance, une augmentation de la productivité par l’augmentation des capacités cognitives ainsi qu’une réduction des coûts des maladies chroniques et une santé améliorée de la génération future.

Tableau 0-2: Le rendement de la prévention du retard de croissance d’un enfant de 0 à 1

an21

Le rendement de la prévention du retard de croissance d’un enfant de moins d’un an

Le ratio rendement/coût22

Estimation conservative 99 U$ 0.7 Estimation réaliste 377 U$ 2.7 Estimation optimiste 580 U$ 4.1

Source: Calculs Banque Mondiale (Galasso), 2006

62. Le coût total de la prévention du retard de croissance d’un enfant de moins de 1 an s’élève à 140 US$. Ainsi, comme le montre le tableau IV-2, les calculs estiment que le rendement dans le cadre d’une estimation réaliste s’élève à 377 US$, ou un rendement par rapport au coût de 2.7.

21 Les calculs ont été faits sur la base des coûts directs et indirects qui ont varié selon la période et l’implantation du programme, avec des couts plus pronones au debut des implantations des sites. Un taux de réduction de 5% a été utilisé afin d’identifier la valeur actuelle nette des rendements (le rendement est projeté dans le futur et nécessite de réduire les rendements futures de ceux du présent). 22 Base sur la methodologie de Copenhague, le coût total de la prévention du retard de croissance d’un enfant de moins de 1 an s’élève donc à 140 US$, et celui d’un enfant de moins de 5 ans à 219 US$. Basé sur ces informations, le rendement a pu être calculé pour chaque groupe d’âge.

28

Tableau 0-3: Le rendement de la prévention du retard de croissance d’un enfant 0 à 5 an23

Source: Calculs Banque Mondiale (Galasso), 2006

63. Pour un enfant de moins de 5 an, le coût total de la prévention du retard de croissance s’élève à 219 US$. Si on compare les deux estimations réalistes (c.f. tableaux V-2 et V-3), le rendement par rapport au coût pour les interventions au bénéfice des enfants de 0-1 est le plus intéressant (2.7) comparativement à celui pour un enfant de moins de 5 ans (1.7). D’où l’importance d’orienter le programme dans la mesure du possible vers les enfants à très jeune âge dans le contexte du MAP.

64. Les dépenses effectuées pour l’iodisation du sel ont eu des résultats probants avec une diminution du goitre de 42.5% à 5 % entre 1990 et 200124. Cependant, des lacunes sont constatées en matière d’activités de suivi. La plus grande faiblesse du programme concerne la mise en place d’un système effectif et coordonne de contrôle de qualité et d’une circulation rapide et efficace des données de suivi. A un degré de moindre importance, au niveau de l’iodation universelle du sel, il y a une bonne partie des petits sauniers surtout localises dans la province de Tuléar qui échappe à l’application de la loi. Malgré les efforts faits au niveau du Programme de Nutrition Scolaire, Madagascar n’a pas encore assez investie dans la lutte contre l’anémie provoquée par les carences en fer. La supplémentation en fer des femmes enceintes, un groupe a risqué élevé d’anémie, se fait actuellement uniquement au sein de centre de santé, en général lors des consultations prénatales. Pourtant, encore en 2004 deux tiers des femmes n’ont pris aucun comprimé de fer durant la grossesse tandis que 23% en ont pris pendant une durée inférieure à deux mois (EDS 2004). 64a. Au fil des années, le Gouvernement a réussit à obtenir une couverture de supplémentation de vitamine A durant ces campagnes très satisfaisantes et tournent autour de 96% en 2005 pour les enfants de 6 à 59 mois et se situe autour de 82% pour les femmes accouchés (deux campagnes par année). Par contre, la couverture reste assez faible, voire négligeable, pour les femmes post-partum en dehors des périodes de campagnes (seulement 19% selon l’EDS 2004). 65. Malgré l’importance des activités de nutrition scolaire pour la santé et l’éducation, le Programme de Nutrition Scolaire n’a pas encore été évalué au niveau de son impact et de son efficacité. Il est d’ailleurs assez compliqué de mesurer l’impact des tels programmes sur la capacité de concentration des élèves en classe, ou encore sur l’absentéisme et l’abandon scolaire, mais plusieurs témoignages confirment l’obtention de résultats positifs, tandis que l’importance de la supplémentation en fer, le déparasitage et l’éducation nutritionnelle et sanitaire est déjà acquise.

23 Les calculs ont été faits sur la base des coûts directs et indirects qui ont varié selon la période et l’implantation du programme. Contrairement au groupe d’ age de 0 a 1 an, les calculs pour les 0 a 5 ans necessitent seulement un taux de réduction de 3.2 % afin d’identifier la valeur actuelle nette des rendements (le rendement est projeté dans le future et nécessite de réduire les rendements futures de ceux du présent) 24 La consommation du sel iodé par les ménages est estimée à 70 % en 2004. Le taux de couverture du sel iodé répertorié au niveau de SSD est estimé à 97% en 2005.

Le rendement de la prévention du retard de croissance d’un enfant de moins de cinq ans

Le ratio rendement/coût

Estimation conservative 99 U$ 0.5 Estimation réaliste 377 U$ 1.7 Estimation optimiste 580 U$ 2.7

29

66. Malgré l’absence d’une évaluation de l’impact du programme Filet de Sécurité/PSN, le programme lui-même a constaté certains avantages procurés par ses interventions. Ces avantages se concrétisent notamment par la réduction de l’insécurité alimentaire des bénéficiaires à travers des activités qui visent l’augmentation de la productivité, l’amélioration du bien-être de la population vulnérable par la réalisation de petites infrastructures communautaires de base (bacs à ordures, puits et bornes fontaines, petites ruelles, latrines…). La pérennisation des infrastructures réalisées à la suite des transferts de compétence en matière de réhabilitation et d’entretien des infrastructures avec la dotation en matériels et outillages, ainsi que le changement de mentalité et de comportement des ménages en matière de nutrition sont également cités parmi les résultats majeurs.

CONCLUSIONS

67. La mise en œuvre des différents programmes de nutrition fait ressortir un certain nombre d’atouts majeurs. Mais elle révèle également des faiblesses qui méritent d’être pris en considération dans la perspective de la réalisation des objectifs du MAP. Si les efforts pour prévenir la malnutrition chronique sont intensifiés, Madagascar pourrait atteindre les Objectifs du Millénaire, ainsi que ceux du MAP. Les résultats obtenus ont confirmé que les activités telles que les activités préventives à base communautaire, la supplémentation en micronutriments et les efforts déployés pour la promotion de l’allaitement maternel, laissent entrevoir une possibilité d’atteinte des objectifs du MAP. 68. Le programme de nutrition communautaire fait preuve d’une grande efficacité dans l’atténuation de la malnutrition. Le programme en cours a démontré sa capacité à diminuer réellement la malnutrition, avec un ratio rendement/coût acceptable qui est de 2.7 pour les enfants de moins de 1 an et de 1.7 pour les enfants de 0 à 5 ans. Actuellement, le programme parvient à diminuer le taux de malnutrition de 1% au niveau national. Cette analyse permet d’envisager une augmentation du financement pour une augmentation du taux de réduction de la malnutrition ainsi que pour une couverture élargie au niveau national. En effet, dans le contexte actuel, la réduction annuelle du taux de malnutrition de 2 % est requise pour l’atteinte des objectifs du MAP. 69. Les interventions en supplémentation de micronutriments appuient considérablement la diminution de la malnutrition chronique. Au niveau mondial, son rendement s’avère très élevé par rapport à un coût raisonnable. Les campagnes de supplémentation en vitamine A à Madagascar se révèlent efficaces et ont une couverture très satisfaisante de plus de 90% durant les campagnes de 2005, mais des efforts devraient être renforcés pour supplémenter systématiquement les femmes post-partum dans les centres de santé en dehors des campagnes, ainsi que la supplémentation en fer/folate des femmes enceintes. 70. Cependant, l’atteinte effective des objectifs du MAP pourrait être compromise par certaines déficiences constatées dans la mise en œuvre des programmes. Ainsi, les coûts des programmes par rapport à l’atteinte des résultats attendus pour la réduction du taux de malnutrition, les lacunes observées dans la mise en œuvre de l’approche multisectorielle et l’insuffisance de ciblage appellent des solutions appropriées pour une meilleure efficacité. En général, le coût des programmes basés sur l’approche à haute intensité de main d’œuvre est élevé et sa pérennisation n’est pas garantie. En plus, si chaque programme a ses atouts respectifs, la valeur ajoutée se trouve surtout au niveau des autres secteurs (comme la santé, l’éducation ou la protection sociale) et beaucoup moins dans le secteur de la nutrition. Avec un coût élevé, les effets de ces programmes sur la diminution du taux d’insécurité alimentaire des ménages à long

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terme ne sont pas encore étudiés. Les objectifs pour la réduction du taux d’insécurité alimentaire des ménages de 17% en 2012 sont probablement trop optimistes. 71. La synergie des acteurs et l’approche multisectorielle ne sont pas encore suffisamment consolidées au niveau national et local. En dépit de la mise en place de la plupart du dispositif de pilotage de la Politique Nationale de Nutrition, les mécanismes de coordination et d’harmonisation des interventions ne garantissent pas l’efficacité des principales parties prenantes. En plus, des efforts devraient être renforcés pour une collaboration multisectorielle plus étroite au niveau local entre l’offre des services nutritionnels au sein de la communauté (PNNC) et l’offre des services de santé de base (centres de santé de base) pour les enfants et les femmes enceintes. 72. Les critères de ciblage des programmes répondent généralement aux priorités, mais nécessitent toutefois encore une certaine adaptation. En dépit des efforts déployés pour l’atteinte des couches sociales les plus exposées aux risques, les critères adoptés dans le PNNC/Seecaline permettent d’atteindre les groupes les plus vulnérables à la malnutrition, spécifiquement les populations dans les zones pauvres et enclavées et les enfants de moins de deux ans. En plus, l’étude d’impact a démontré que les impacts au niveau de cette catégorie de population sont en général plus importants. Il sera ainsi primordial que le Gouvernement continue à favoriser encore plus qu’auparavant les zones pauvres et enclavées, ainsi que les enfants de moins de deux ans. Par ailleurs, il a aussi été démontré qu’au sein des communautés, un effort supplémentaire devrait encore être fourni pour toucher le quintile le plus pauvre. Par contre, les femmes enceintes ne sont pas encore assez touchées par les programmes en cours, ce qui favorise la transition intergénérationnelle de la malnutrition. Si ce problème n’est pas abordé, il pourrait constituer un facteur supplémentaire de non atteinte des objectifs du MAP et dont les effets seraient fortement défavorables à la réalisation des autres objectifs économiques et sociaux.

ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES 73. Cette partie fait l’analyse des dépenses publiques dans le secteur de la nutrition. Elle comportera trois sections. Tenant en compte de certaines difficultés rencontrées au niveau de l’identification des dépenses publiques liées aux programmes de la nutrition, la première section résume les défis concernant l’exhaustivité et fiabilité des données financières de la nutrition et les diverses sources de données utilisées pour évaluer le financement de la nutrition. L’identification des dépenses et l’analyse en matière de la nutrition se limitent sur l’analyse des dépenses d’investissement à cause des lacunes de la nomenclature fonctionnelle. 74. La deuxième section portera sur l’évolution des dépenses publiques de la nutrition, provenant des données du Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget (MEFB) et du Service de la Nutrition de la Direction de la Santé Familiale (DSF-SNUT) du Ministère de la Santé et du Planning Familial (MINSANPF), avec une attention particulière sur (i) les dotations budgétaires en matière de la nutrition par ministère et programme, (ii) l’évolution des allocations budgétaires pendant les six dernières années, (iii) les sources de financement et (iv) le taux d’exécution des dépenses de la nutrition. La section examine aussi les dépenses publiques de la nutrition réalisées par activités tels qu’inscrit dans le Plan National d’Action pour la Nutrition (PNAN). Au vu des problèmes rencontrés lors de l’analyse des données du MEFB, cette dernière partie est complétée par la base des données financières fournies par les bailleurs de fonds et les agences intervenant dans le secteur.

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75. Pour une analyse plus approfondie, la troisième section se focalise sur une évaluation plus détaillée de la gestion de l’ONN et PNNC/Seecaline par l’analyse de leur budget, la gestion de leurs ressources humaines et la distribution des ressources publiques. Etant donné que la gestion budgétaire de l’ONN joue un rôle important dans la performance du programme, la section discute aussi des procédures budgétaires et identifie quelques facteurs de blocage. Les données qui sont utilisées pour conduire cette analyse proviennent de l’ONN et ses deux unités opérationnelles (PNNC/Seecaline et PSN/programme Prévention et Sécurisation Nutritionnelle).

Les défis liés à l’analyse des dépenses en matière de la nutrition 76. Alors qu’un grand nombre des programmes de nutrition ont été mis en place par différents ministères à partir des années 1990, l’identification et l’évaluation financière de ces programmes représentent un défi majeur de cette revue. Les principales contraintes perceptibles au niveau de la base de données du MEFB sont résumées comme suit: 77. Le budget de fonctionnement est seulement disponible pour le Service de la Sécurité d’Alimentaire (SSA) du MAEP, un des services du Gouvernement impliqués dans la nutrition (c.f. section VI.2-1 sur les ministères intervenant dans la nutrition). Selon les informations disponibles dans le système d’information du MEFB, le budget du SSA constituait entre 0.2 et 5.6 % du budget total du MAEP pendant la période 2000-2006. Toutefois, la répartition des dépenses de fonctionnement par les programmes du SSA n’est pas disponible car un budget de fonctionnement est seulement attribué aux services mais pas à chaque programme. En ce qui concerne le budget de fonctionnement pour les programmes gérés par le Ministère de l’Education Nationale et de la Recherche Scientifique (MENRS) et le Ministère de l’Industrialisation, du Commerce et du Développement du Secteur Prive (MICDSP), les données sur le budget de fonctionnement ne sont pas disponibles. Le programme PNNC (Ex-Seecaline) était classé (comme tous les projets) dans le Programme d’investissement Public (PIP) pendant la période 2000-2004 et continue à être le même avec la création de l’ONN et la transition de PNNC (Ex-Seecaline) à un programme national (c.f. section VI-3-ii). 78. Si l’identification des dépenses en matière de nutrition du Service de la Sécurité Alimentaire (SSA) a été possible par des codes imputés dans la Loi de Finances, ceci n’est faisable pour le Service de la Nutrition (SNUT) de la Direction de Santé Familiale.En effet, pour le SNUT, seul le budget de fonctionnement hors solde peut être obtenu. Des dépenses relatives à l’investissement sont classées au niveau de la Direction de Santé Familiale confondue avec le budget d’investissement des autres services. Le budget d’investissement financé par l’aide extérieure n’est pas documenté et géré par la Direction de Santé Familiale. Le SNUT conclut des accords directement avec les bailleurs de fonds. Cependant, ces financements ne sont pas toujours enregistrés dans la comptabilité publique et ne sont pas retracés dans la Loi des Finances. Ainsi, seule une partie des dépenses allouées au SNUT a pu être identifiée dans le système d’information du MEFB. C’est pourquoi l’analyse des dépenses publiques en matière de la nutrition est complétée par les informations obtenues directement du DSF-SNUT. 79. En ce qui concerne les autres programmes de la nutrition, ils sont rattachés aux différents services au sein de la Primature, du MENRS et du MICDSP. Ces services ne gèrent pas que des programmes de la nutrition. Ainsi, une identification des dépenses en matière de la nutrition par des codes imputés de ces services n’est pas réalisable. 80. L’analyse des dépenses par nature (solde, hors solde et investissement) se limite à l’analyse des dépenses d’investissement public en raison des lacunes de la nomenclature

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budgétaire. La nomenclature budgétaire, adoptée par Madagascar en 2005 avec l’introduction des budgets de programme, considère la nutrition comme une dépense de santé et ne contient pas assez de détails permettant d’identifier les dépenses exactes pour la nutrition. Ainsi, l’analyse des dépenses pour la nutrition est faite à partir des données des dépenses d’investissement. L’identification des programmes est fait par les conventions (inscrit dans le programme d’investissement public -PIP).25

81. En outre, l’analyse des dépenses par convention ne permet pas une analyse approfondie (i) Elle ne permet pas une répartition des conventions par programme ou activités (par exemple, l’assistance aux enfants malnutris, programmes de nutrition communautaire telles que de nutrition à base communautaire (NACs) ou la fortification en micronutriments). Par ailleurs, l’analyse par convention ne permet pas non plus d’identifier un certain nombre d’interventions fournies par des services ou institutions, tels que la formation de techniciens supérieurs de nutrition financée par l’Institut National de Santé Publique et Communautaire (INSPC) ou les urgences nutritionnelles soutenues par le Comité National Secours (CNS). Ces types de dépenses sont souvent confondus avec d’autres activités du service ou de l’institut. (ii) Le MEFB se base sur les informations contenues dans les conventions et les inscrit ainsi dans la Loi des Finances, sans vérifier annuellement les allocations budgétaires effectives des projets selon leur programme de travail annuel (PTA). La possibilité de changement de la dénomination de la convention empêche un suivi de l’évolution du budget. Ainsi, l’analyse des données financières portant sur les activités de la nutrition est complétée par les données fournies par l’ONN et ses branches opérationnelles (PNNC/Seecaline et le programme Prévention et Sécurisation Nutritionnelle (PSN)) ainsi que les bailleurs de fonds (UNICEF et l’IDA pour le CRESAN et le Crédit de Seecaline) (c.f. section VI.2-v). 82. Une évaluation de la performance des intervenants dans le secteur n’est pas possible à cause de l’absence d’informations sur une partie du financement extérieur dans le système d’information du MEFB. Si les informations des grands projets tels que Seecaline sont intégrées dans le système d’information du MEFB, la plupart de bailleurs de fonds n’ont pas transmis les informations relatives au décaissement au MEFB. C’est ainsi que l’analyse sur les dépenses publiques réalisées se limite à l’analyse du financement interne (c.f. section VI.2-iv). 83. Les données des dépenses provenant du MEFB laissent apparaître qu’un certain nombre des ministères tels que le Ministère de la Population, de la Protection Sociale et des Loisirs et le Ministère de la Décentralisation.se sont investis dans la lutte contre la malnutrition. Toutefois les informations disponibles ne permettent pas d’identifier les actions qu’ils ont entreprises dans le secteur. 84. Par ailleurs, le système d’information n’inclut pas toute l’aide extérieure fourni par les bailleurs de fonds et les autres partenaires du secteur (les Organisation Non Gouvernemental ONGs- telles que le Catholic Relief Service (CRS), CARE, Group de Recherche et d’Echanges Technologiques (GRET), Adventist Development and Relief Agency (ADRA), ou Linkages (Project de l’AED (Academy for Educational Development)) chargées de la mise en œuvre des divers programmes dans le secteur. Ceci est en premier lieu imputable au fait que le financement des activités nutritionnelles par un certain nombre des bailleurs, comme l’UNICEF et USAID, sont intégrés dans un budget global de leurs interventions au niveau de la Santé. Ceci s’explique aussi partiellement par l’absence d’un organe de coordination du secteur jusqu’en 2005, obligeant les bailleurs de signer directement avec des agences d’opération. En second lieu, un grand

25 L’identification par les conventions permet de distinguer les projets selon les caracteres ou parametres qui definissent l'accord entre le Gouvernement et les bailleurs.

33

nombre de programmes, financés par l’aide extérieure, ne sont pas intégrés dans la comptabilité publique.

L’analyse des dépenses publiques en matière de la nutrition

i. L’analyse des dépenses publiques allouées par Ministère et programme

85. Un certain nombre de ministères ont investi dans la lutte contre la malnutrition.D’après des données sur les dépenses publiques provenant du MEFB, on a pu identifier cinq ministères ou départements engagés dans le secteur de la nutrition. Par ailleurs, treize conventions (programmes) ont été recensées. La majorité des dépenses publiques pour le secteur en 2006 sont allouées à la Primature (environ 65 % du budget total). Le MINSANPF (17 %) et le MAEP (9%), le MICDSP (6%) et le MENRS (3%) constituent les autres départements impliqués dans le secteur. Le tableau VI-1 ci-dessous donne une vue globale des dépenses de ces départements.

Tableau 0-1: Madagascar – Secteur de la nutrition : Allocation du Programme

d’Investissement Publique (PIP) de l’administration centrale 2000 à 2006 (en milliards Ariary)

20061 2006/052Ministères

Programmes

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

en% en% Office National de Nutrition – Progr. national de nutrition comm. (Ex- Seecaline) 12.7 16.3 21.5 13.0 11.8 44.9 17.5 64.8 (64) Sécurité alimentaire dans la Région Bekily 0.0 0.3 5.0 0.3 0.0 0.0 0.0 0.1

Primature

CNRE : Contrôle de la qualité des aliments 0.0 0.0 0.0 0.0 3.0 0.0 0.0 -Nutrition et Santé – Lutte contre les carences en micronutriments (sel iode) 0.0 0.0 0.6 0.6 0.6 1.5 1.4 5.3 (10)

MICDSP

Sécurité sanitaire des aliments 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.4 Nutrition assise communautaire (volet agricole) 0.3 0.4 0.3 0.3 0.3 0.2 0.1 0.5 (21) Programme spécial de sécurité alimentaire 0.6 0.2 0.0 0.0 0.6 0.6 0.6 2.4 8

MAEP Service Sécurité

Alimentaire (SSA)

Préparation/Atténuation effets catastrophes naturelle 1.1 1.0 1.8 0.2 4.6 4.9 1.7 6.5 (67)

MINSAN-PF

Service de la Nutrition

Appui à la lutte contre la malnutrition 1.3 1.0 2.0 2.5 2.3 2.0 4.6 17.1 115

34

Ministères

Programmes

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

20061 2006/052

Appui a l’enseignement primaire en matière de nutrition 1.1 0.6 1.2 0.8 0.8 0.8 0.5 2.0 (42) CNRE : Programme National de Nutrition 0.4 0.6 1.1 0.7 0.4 0.6 0.3 1.1 (58) Contribution a l’amélioration de l’état nutritionnel de l’alimentation 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.0 0.0 -

MENRS

Contrôle de la qualité des aliments 0.1 0.2 0.3 0.3 0.2 0.0 0.0 -

Total 17.5 20.6 33.8 18.7 24.8 55.5 26.9 100.0 (55) Total allocation budgétaire secteur de la nutrition (en % du budget national total) 1.3 1.4 2.1 1.3 1.5 2.3 1.0 Total allocation budgétaire secteur de la nutrition (en % du PIB) 0.3 0.3 0.6 0.3 0.3 0.5 0.2

Source: MEFB (Loi des Finances), Service de la Nutrition (SNUT) de la Direction de la Santé Familiale au sein du MINSAN-PF 1Part des dépenses nutrition du Ministère /dépenses totales nutrition 2Croissance réelle dans les dépenses de nutrition 2006/05 86. Ce tableau met d’autre part en exergue que les interventions réalisées dans le secteur de la nutrition portent essentiellement sur la nutrition communautaire, la lutte contre les micronutriments, la sécurité alimentaire, l’alimentation scolaire et les urgences nutritionnelles. 87. Une grande partie des ressources publiques sont allouées au programme PNNC/Seecaline de l’ONN sous la tutelle de la Primature et aux activités du Service de la Nutrition sous la tutelle de MINSAN-PF en 2006. Comme le montre le graphe VI-1 ci-dessous, environ 68% des dépenses ont été allouées au PNNC (ex-Seecaline) durant les six années avec un budget moyen annuel de 20 milliards Ariary (environ 9 millions US$). Entre 2005 et 2006, le financement des activités du service de la nutrition (SNUT, sous le MINSANPF) a augmenté en terme réel de 115%. Ceci peut être expliqué par la création des Centres de Réhabilitation Nutritionnelle Ambulatoire (CRENA) en 2005, financé par le Programme Alimentaire Mondial (PAM) et placés sous la tutelle de la Direction de la Santé Familiale – Service de la Nutrition. Ainsi, en 2006 environ 81 % des dépenses publiques totales en matière de la nutrition sont alloués aux programmes de l’ONN et du Service de la Nutrition (SNUT). Comme mentionné dans la section VI.I, l’inexistence d’une répartition plus détaillée des programmes par activités dans le système d’information du MEFB ne permet pas de tirer des conclusions crédibles sur le type et le niveau de financement des différentes interventions.

35

Graphe 0-1: Distribution des ressources selon les programmes publiques de la nutrition 2000 à 2006 (en%)

72.5

7.2

6.30.0

6.02.20.5

78.9

4.7

4.9

3.13.12.02.6

63.7

6.0

5.41.73.53.20.9

15.6

69.7

13.2

1.13.14.13.8

3.3

47.6

9.3

18.7

2.5

3.31.81.4

13.0

80.9

3.6

8.9

2.6

64.8

17.1

6.5

5.3

2.0

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Prog ONN/PNNC Seecaline (Primature) Prog appui a la lutte contre la malnutrition (SNUT)

Prog prepa./Attentuation effets catast. naturelles (SSA) Prog lutte contre les carences en mcironutri. (MICDSP)

Prog special securite alimentaire (SSA) Prog appui l’enseig. prim. en matiere de nutrition (MENRS)

Prog national de nutrition (MENRS) Prog nutrition assise communautaire (SSA)

Prog securite sanitaire des aliments (MICDSP) Autres programmes

Source: MEFB

ii. L’évolution des allocations budgétaires de l’investissement 2000-2006

88. Comme le montre le tableau VI-1 ci-dessus, le budget pour la nutrition a atteint en 2006 un montant d’environ 27 milliards Ariary (soit 12.4 millions dollars), représentant ainsi 1% du budget national et 0.2% du PIB. Ce niveau des dépenses en faveur de la nutrition, très modeste par rapport au budget national et au PIB, s’explique notamment par la fin du projet Seecaline (prévue pour 2007), financé par la Banque mondiale, mais aussi par la faiblesse des allocations fournies par l’Etat.26 Les allocations budgétaires globales du secteur ont fluctué notamment pendant la période 2003-2006 avec une augmentation de 89 % en 2004/05 et une chute de 55 % en 2005/06 (c.f. tableau VI-2 ci-après). Ceci peut notamment être attribué au financement du programme PNNC (ex-Seecaline) durant sa transition de projet vers un programme national financé par l’appui budgétaire pendant cette période (c.f. section VI.3-i). Bien que le Gouvernement ait réussi à augmenter le budget du PNNC/Seecaline en 2005, des contraintes de rentrées de recettes ont entraîné des amputations du budget de PNNC/Seecaline en 2006. Par ailleurs, le crédit de la Banque mondiale a été presque entièrement décaissé en 2006 alors que le financement d’un crédit additionnel, destiné au PNNC/Seecaline, n’est effectif qu’à partir de 2007.

26 Afin de pouvoir réagir rapidement sur des situations d’urgence (cyclones, sécheresse, crise politique), le programme de nutrition communautaire/Seecaline (1998-2003), ayant épuisé son Crédit initial de 27.6 millions d’US$, a été doté d’un Crédit Supplémentaire de 10 millions de $ US par l’IDA en 2004. D’après l’accord de crédit, il devrait être totalement décaissé fin 2005, mais la clôture a été prolongée au 2008 et il reste à décaisser un reliquat de 0.9 millions d’US$ pour 2007. Le gouvernement est en train de négocier des fonds additionnels de 10 millions d’US$ avec la Banque Mondiale prévue pour deux ans (2007-2008). Le financement vise à financer la poursuite du processus d’institutionnalisation et du renforcement du PNNC au sein de l’ONN.

36

89. L’augmentation de la dotation budgétaire du programme liée aux catastrophes naturelles, gérés par le Service de la Sécurité Alimentaire (SSA) du MAEP, de 828 % entre 2003 et 2004 s’explique notamment par le financement ponctuel des interventions d’urgence dans les sites affectées par les cyclones en 2004.

Tableau 0-2: Evolution du budget alloué par ministère à la nutrition entre 2000/01-2005/06 (en millions Ariary et en variations réelles)

2000 2001 2002 2003

millions Ariary

millions Ariary

Variation réelle (en %)

millions Ariary

Variation réelle (en %)

Millions Ariary

Variation réelle (en %)

Primature 12.7 16.6 21.9 26.5 36.9 13.3 (48.8) MICDSP 0.0 - - 0.6 - 0.6 5.1 MAEP 2.0 1.6 (26.8) 2.1 14.9 0.5 (74.9) MINSANPF 1.3 1.0 (28.8) 2.0 80.3 2.5 24.6 MENRS 1.5 1.5 (10.6) 2.6 50.9 1.8 (29.1) Total 17.5 20.6 9.8 33.8 40.5 18.7 (43.7)

2004 2005 2006

millions Ariary

Variation réelle (en %)

millions Ariary

Variation réelle (en %)

millions Ariary

Variation réelle (en %)

Primature 14.8 (2.5) 44.9 156.2 17.5 (63.7) MICDSP 0.6 (5.1) 1.5 97.0 1.5 (3.3) MAEP 5.6 828.2 5.7 (14.1) 2.5 (58.6) MINSANPF 2.3 (17.8) 2.0 (26.8) 4.6 114.6 MENRS 1.5 (27.7) 1.5 (15.2) 0.8 (48.8) Total 24.8 16.4 55.5 89.2 26.9 (54.8)

Source: MEFB 90. Dues à une absence des analyses internationales des dépenses en matière de la nutrition, une comparaison avec des pays semblables pour mieux comprendre la situation de Madagascar ne peut pas se faire.

iii. Répartition du financement du secteur entre les sources intérieures et extérieures

91. Si le secteur était largement financé par l’aide extérieure jusqu'à 2004, le gouvernement s’est engagé à augmenter les ressources propres internes pour appuyer le secteur depuis 2005. Jusqu’en 2004, une grande partie du financement provient de l’extérieur (en moyenne 74 % entre 2000-2004) et est constitué par des prêts (38% en moyenne) et des dons (36%) (c.f. graphe V1-2 ci-dessous). Pendant cette période, le financement fourni par 14 bailleurs de fonds a été mal coordonné jusqu'à la validation du PNAN et la mise en place de l’ONN. Bien que la contribution financière de l’état en matière de la nutrition entre 2000-2004 fût faible, l’année 2005 voit une importante augmentation des ressources domestiques. En effet, après l’augmentation conséquente des allocations pour le secteur par l’intermédiaire du budget en 2004, l’Etat a fourni un effort supplémentaire en 2005. Cependant, à cause de décaissement tardif, cette augmentation n’a pas pu se répercuter sur les opérations sur le terrain.

37

Graphe 0-2: Les dépenses publiques allouées par source de financement (en %) et les ressources propres internes (RPI) alloués (en milliards Ariary) 2000-2006

0

20

40

60

80

100

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

0

4

8

12

16

20

24

28

32

36

40

RPI Credit Don RPI Ar iary

Source : MEFB Il faut noter que le RPI de 2005 était moins élevé selon la Loi des Finances à cause d’une confusion de codification de l’appui budgétaire de 28 milliards Ariary par le MEFB sous l’emprunt externe. La confusion a été régularisée par la suite en collaboration avec le MEFB au cours de l’année fiscale 2005.

92. La hausse des allocations budgétaires observée à partir de 2004 est un signal important de l’engagement du gouvernement pour renforcer ses interventions dans la nutrition communautaire, mais cet effort doit être pérennisé. En effet, comme le montre le graphe VI-3 ci-dessous les allocations pour 2006 connaît une diminution due à la baisse à la fois des ressources propres en terme absolu, à cause des problèmes de rentrées fiscales de l’Etat et à celle des contributions financières des partenaires, notamment provenant de la Banque mondiale. Le graphe VI-3 relève aussi que le financement externe est caractérisé par une diminution en terme réel de presque 30 % (en moyen annuel) depuis 2003.27 Toutefois, le financement en terme nominal n’a pas fortement changé pendant la période 2003-2005, ce qui laisse suggérer que la baisse soit liée à l’inflation élevée pendant la période. La tendance à la baisse dans les dotations budgétaires des bailleurs de fonds entre 2005 et 2006 en terme réel (de 60 %) s’explique notamment par la clôture du financement du projet Seecaline sous financement du crédit IDA.28

27 C.f. annexe 1, tableau 1.3 28 Cette tendance à la baisse reste, même si on prend en compte le financement de 0.6 milliards d’ariary du crédit de la Banque mondiale non enregistré par le système d’information du MEFB.

38

Graphe 0-3: La croissance réelle des dépenses publiques en matière de la nutrition par source de financement 2000-2006 (en %)

-100

-50

0

50

100

150

200

250

300

350

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

RPI Externe

Source : MEFB 93. En contribuant pour plus de 90% au financement du secteur pour 2000-2005, la Banque mondiale, le Programme Alimentaire Mondiale (PAM) et l’UNICEF constituent les principaux bailleurs de fonds du secteur nutrition.29 Pendant la période 2000-2005 le financement du projet Seecaline par la Banque Mondiale a contribué annuellement presque 60 % du financement externe total. 94. Plusieurs bailleurs de fonds ont financé des ONGs mais ces interventions ne sont pas souvent inscrites dans la Loi des Finances. Le Gouvernement américain par l’intermédiaire de l’USAID a appuyé partiellement Care, Adventist Development and Relief Agency (ADRA), Catholic Relief Service (CRS), Linkage (Project de l’AED /Academy for Educational Development)) et Salfa. L’UNICEF et l’Agence Française de Développement (AFD) ont financé le Groupe de Recherche et d’Echanges Technologiques (GRET). Comme mentionné dans la section 1, le financement attribué par une grande partie des bailleurs de fonds aux ONGs n’est pas capté par le système d’information du MEFB. En 2004, une enquête a été menée pour identifier le budget alloué à la nutrition par les différentes organisations à Madagascar. 30 Selon l’enquête, à laquelle 37 agences et ONGs ont participé, le financement du secteur s’est élevé à environ 48 milliards Ariary en 2003, ce qui est plus élevé par rapport aux dotations identifiées dans le cadre de cet exercice (19 milliards Ariary en 2003, c.f. le tableau VI.1). Ceci s’explique par le fait que l’enquête comprend le financement fourni par les ONGs tels que CARE, ADRA et Salfa. La plupart de ces ONGs bénéficient d’un financement domestique ou externe qui n’est pas toujours inscrit dans le budget national. Par ailleurs, il ressort de l’enquête qu’il existe un nombre assez important d’autres associations et ONGs qui disposent de budgets peu substantiels. Ils réalisent surtout des actions très ciblées au niveau des Communes ou même des Fokotany.

iv. L’exécution des dépenses budgétaires 95. L’analyse du taux d’exécution se limite à l’analyse du taux d’exécution du financement interne puisqu’une grande partie des dépenses réalisées sur le financement externe n’ont pas

29 C.f. annexe 1, tableau 1.4 30 Réf. Razafindrakoto, Herve “Interventions en matière de Nutrition à Madagascar 2004”, Volume 2 Analyse des budgets alloués à la nutrition.

39

été comptabilisée. Pendant la période observé 2000 à 2006, les informations sur le financement sont soit partiellement comptabilisés soit manquants. En 2005, seuls les décaissements de l’IDA appuyant les activités de Seecaline sont disponibles dans le système d’information du MEFB.31 Les informations liées aux décaissements de plusieurs partenaires comme le PNUD, le Food and Agricultural Organisation (FAO), l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS), l’Agence Internationale de l’Energie Atomique (AIEA), le Fonds de Solidarité Prioritaire (FSP), l’Agence Française de Développement (AFD), Monaco et partiellement de l’UNICEF ne sont pas disponibles pour toutes les années 2000-2006.32

96. Comme mise en exergue dans le graphe VI-4, la performance du financement de la nutrition a été supérieure par rapport à celle de l’ensemble du budget de l’Etat entre les années 2001 et 2004, atteignant un taux d’exécution en moyenne de 92 % alors que le taux d’exécution du budget de l’état s’est élevé à 75 %. L’écart entre les dépenses domestiques prévues et celles exécutées en matière de la nutrition en 2005 s’explique par la disponibilité tardive des ressources domestiques (dernier trimestre de l’année 2005) ; ce qui a handicapé la bonne exécution des dépenses. Le faible taux d’exécution budgétaire des dépenses en 2002 est lié à la crise politique et économique de cette année.

Graphe 0-4: Evolution du taux d'exécution en matière de la nutrition du financement interne 2000 à 2005 (en percent)

-

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005

RPI Budget National

Source: MEFB

31 Le tableau 1.5 dans l’annexe 1 montre les programmes et les bailleurs de fonds respectifs qui ont fourni un appui financier. 32 C.f. annexe 1, tableau 1.6

40

v. Les réalisations du secteur nutrition par activités33

97. L’adoption du Plan National d’Action pour la Nutrition (PNAN) en 2005 a permis au secteur de se doter d’un plan d’actions concrète qui devrait être la base de la programmation budgétaire. Le PNAN traduit les orientations stratégiques de la Politique Nationale de la Nutrition en actions à réaliser pour les cinq prochaines années (2005 – 2009). 34 Des interventions entreprises depuis la fin des années 90 figurent encore parmi les activités du Plan actuel et continuent d’être financées ; toutefois, le financement de plusieurs autres activités du PNAN est encore à chercher. 98. Le tableau VI-3 ci-après retrace les dépenses réalisées par les programmes du secteur figurant dans le Plan National d’Action pour la Nutrition (PNAN) pendant les six dernières années.35 Les dépenses relatives aux programmes de nutrition à base communautaire ont augmenté à environ de 7 milliards en 2000 à plus de 12 milliards Ariary en 2005. En même temps les dépenses pour la nutrition et l’alimentation scolaires sont passées de 1,5 à 4 milliards. Les deux programmes (nutrition à base communautaire, nutrition et alimentation scolaires) représentent 70 % des dépenses totales exécutées en 2005.36 La prise en charge des enfants malnutris constitue le troisième plus grand programme du PNAN et il compte pour environ à 16 % des dépenses totales réalisées dans le secteur dans la même année. Parmi les autres activités inscrites dans le Plan National d’ Action pour la Nutrition, l’exécution du programme de la sécurité alimentaire est aussi importante en termes de financement, représentant en moyenne par an 58 % des activités liées à l’urgence nutritionnelle et 11 % de toutes les dépenses réalisées du secteur pendant la période 2000 à 2005. 99. La supplémentation alimentaire en dehors des périodes de crises nutritionnelles dans les communautés et dans les écoles est également identifiée dans le plan national d’action pour la nutrition comme une des activités de lutte contre la malnutrition. Elle fait partie des deux stratégies du Plan National d’Action pour la Nutrition, à savoir l’intervention de nutrition au niveau communautaire et l’intervention de nutrition et alimentation scolaire. Ces programmes représentent 11 % des dépenses totales de nutrition. Il s’agit plus spécifiquement de la supplémentation de farine enrichie pour les femmes enceintes et les enfants légèrement malnutris dans les sites du PNNC/Seecaline jusqu’en 2004 (avec l’appui du Programme Alimentaire Mondial (PAM)), ainsi que des cantines scolaires organisées par le Programme Alimentaire Mondial dans les zones vulnérables dans le Sud du pays.

33 L’analyse des dépenses pour la nutrition à partir des données des dépenses d’investissement ne permet pas une répartition des conventions par programme ou activités. Ainsi, l’analyse suivante est complétée par les données fournies par l’ONN et ses branches opérationnelles (PNNC/Seecaline et le programme Prévention et Sécurisation Nutritionelle (PSN)) ainsi que les bailleurs de fonds (UNICEF et l’IDA pour le CRESAN et le Crédit de Seecaline). L’analyse se focalise sur les dépensés réalisées de la nutrition. 34 C.f. l’annexe 2 comprend une liste des 14 actions prioritaires du Plan National d’Action pour la Nutrition. 35 Noter que le tableau VI-4 ne comprend que les neuf stratégies du Plan National d’Action pour la Nutrition pour lesquels un budget pourrait être identifier. 36 Le tableau 1.7 dans l’annexe 1 montre une répartition plus détaille des programmes en matière de la nutrition selon les actions du PNAN.

41

Tableau 0-3: Total des dépenses réalisées en matière de nutrition selon les activités préconisées dans le PNAN

Note: Il faut noter qu’il est difficile d’identifier actuellement le financement pour un certain nombre de programmes (ou stratégies) du PNAN, dont les activitéssont souvent entamées mais qui n’ont pas bénéficié d’un budget spécifique. Ainsi, la mise en œuvre des stratégies qui concernent la convergence des politiques dedéveloppement, la mise en place du système national de surveillance alimentaire et nutritionnelle, le développement de la capacité nationale, l’élaboration etl’application des normes et législations relatives à la nutrition et les problèmes émergents (Maladies non transmissibles et VIH/SIDA) font partie des interventionsde l’ONN à partir de 2005 mais auxquels on attribue plutôt un financement ponctuel selon les besoins ou qui sont intégrées dans les activités de ses employés.L’intégration de certaines interventions nutritionnelles aux soins de santé primaire est déjà en cours mais nécessite des améliorations. Pourtant, ces dépenses fontpartie intégrante des dépenses de la santé primaire et ne peuvent être identifiées spécifiquement pour la nutrition

2000 2001 2002 2003 2004 2005

EnmillionAriary En %

EnmillionAriary En %

EnmillionAriary En %

EnmillionAriary En %

EnmillionAriary En %

EnmillionAriary En %

Promotion de l’allaitement maternel et del’alimentation complémentaire 77.1 0.8 32.8 0.1 9.4 0.0 7.2 0.0 238.2 0.9 1.6 0.0

Intervention de nutrition au niveau communautaire 7,258.1 72.9 14,608.1 64.5 13,209.8 49.0 13,643.0 62.3 9,944.6 36.8 12,846.6 53.1

Nutrition à base communautaire 5,487.3 55.1 9,938.5 43.9 9,879.3 36.7 10,300.5 47.0 7,371.9 27.3 11,707.2 48.4

Supplémentation alimentaire 1,770.8 17.8 4,669.7 20.6 3,330.5 12.4 3,342.5 15.3 2,572.7 9.5 1,139.3 4.7

Lutte contre les carences en micronutriments (TDCI,Avitaminose A et Anémie ferriprive) 303.2 3.0 236.7 1.0 264.1 1.0 846.3 3.9 0.0 0.0 250.9 1.0

Supplémentation en vitamine A 283.7 2.8 224.7 1.0 264.1 1.0 832.9 3.8 612.0 2.3 170.8 0.7

Fer supplémentation (PNS) 19.5 0.2 12.0 0.1 0.0 0.0 13.4 0.1 56.6 0.2 80.1 0.3

Intervention de nutrition et alimentation scolaire 1,575.2 15.8 2,330.2 10.3 1,340.7 5.0 2,885.7 13.2 2,910.6 10.8 4,072.3 16.8

Prise en charge des enfants malnutris 302.5 3.0 1,249.1 5.5 1,093.5 4.1 1,398.7 6.4 1,556.4 5.8 3,838.5 15.9

CRENI 13.4 0.1 1,124.9 5.0 988.3 3.7 1,367.7 6.2 1,556.4 5.8 219.3 0.9

CRENA 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1,383.9 5.7

Amélioration de la sécurité alimentaire des ménages 119.5 1.2 333.3 1.5 4,703.0 17.5 283.9 1.3 125.3 0.5 320.0 1.3Préparation aux urgences et réponses aux urgencesnutritionnelles 232.2 2.3 3,679.5 16.2 6,111.2 22.7 2,591.6 11.8 9,188.3 34.0 2,822.1 11.7

Prévention et Sécurisation Nutritionnelle 0.0 0.0 1,981.6 8.7 5,846.9 21.7 1,000.0 4.6 3,000.0 11.1 2,000.0 8.3

Stratégie de communication 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 30.1 0.1Système national de surveillance alimentaire etnutritionnelle 90.0 0.9 190.0 0.8 211.0 0.8 250.0 1.1 3,033.5 11.2 0.0 0.0

TOTAL 9,957.8 100.0 22,659.6 100.0 26,942.6 100.0 21,906.5 100.0 26,996.9 100.0 24,182.1 100.0

42

100. Madagascar est un des rares pays Africains qui a pu réduire le taux de la malnutrition sur la base des programmes visant la prévention de la malnutrition (c.f. chapitre 4). Comme le montre le graphe VI-5, le financement des activités en matière de la nutrition reflète la priorité du gouvernement pour des programmes préventifs. Le décaissement s’élève à environ 60% des dépenses totales en matière de la nutrition en 2005, soit 7.1 millions US$. 37 Quant aux programmes curatifs, l’exécution des projets a fluctué pendant la période observé 2000-2006 mais atteint 29% des dépenses totales en 2005. Ceci est notamment dû au nouveau financement des Centres de Réhabilitation Nutritionnelle Ambulatoire (CRENA).38,39 Les autres activités ont contribué environ 12 % au budget total de la nutrition en 2005.

Graphe 0-5: Les dépenses réalisées en matière de la nutrition par type d’intervention 2000-2005 (en poids du budget)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Preventive

Curative

Other

Source: MEFB

101. Les programmes de la prévention telle que la nutrition à base communautaire, la nutrition scolaire ou la fortification des micronutriments font partie des stratégies prioritaires du MAP. Le coût pour assurer à l’échelle nationale ces programmes dans le cadre du MAP est estimé à 99 millions d’US$ pour la période 2007-2011.40 Le MAP envisage aussi de financer des activités de la sécurité alimentaire avec un budget estimé également de 29.1 millions d’US$ pour la période 2007-2011. Compte tenu du fait que l’ONN est le chef de file dans le financement des activités relatives au secteur nutrition et inscrites dans le MAP et que le gouvernement s’est engagé de financer toutes les activités de l’ONN à partir de 2009, il est peu probable qu’un financement substantiel additionnel entre 30 et 44 millions de US$ pourrait être mobilisé parmi les bailleurs de fonds pendant les années au-delà de 2008.

37 Voir annexe 1, tableau 1.8 portant sur une répartition détaillée des activités selon le type d’intervention. 38 Voir annexe 1, tableau 1.9 portant sur la croissance des programmes. 39 Noter que les cantines scolaires sont organisés pour appuyer le secteur de l’éducation. La distribution de vivres dans les sites PNNC/Seecaline est en même temps préventive et curative : elle est préventive pour les femmes enceintes et curative pour le cible des enfants de moins de 3 ans, puisque ce dernier groupe de bénéficiaire reçoit la farine enrichié seulement en cas de malnutrition modérée ou grave et pour une durée bien déterminée. Dans l’analyse, l’alimentation supplémentaire était classifiée comme financement des activités à titre curatif. 40 C.f. annexe 1, tableau 1.10

43

Conclusions 102. L’analyse des activités financées pour les interventions en matière de la nutrition a relevé que le financement des programmes est cohérent avec les priorités du gouvernement inscrites dans le Plan National d’Action pour la Nutrition. Le financement des activités de nutrition à Madagascar démontre la préoccupation du gouvernement en faveur des programmes préventifs. Madagascar est ainsi l’un des rares pays africains qui a pu réduire le taux de la malnutrition par l’approche préventive. Par ailleurs, l’analyse a aussi confirmé que le gouvernement a bien investi une grande partie de son budget dans des programmes plus efficients (notamment le programme de nutrition communautaire et les interventions en supplémentation de micronutriments) avec un rendement élevé et à un coût raisonnable (voir chapitre V). 103. L’analyse des dépenses publiques en matière de la nutrition est limitée à cause de l’insuffisance d’information. Les données provenant du système d’information du MEFB sont assez limitées car le système ne contient que les données du budget et de son exécution et n’inclut pas toute l’aide extérieure soutenant les projets. L’identification des dépenses de nutrition se limite aux données des dépenses d’investissement (et se basent sur les conventions inscrites dans la loi des finances). Par ailleurs, la nomenclature fonctionnelle ne considère pas la nutrition comme un secteur spécifique et les données des dépenses dans les conventions ne permettent pas une analyse détaillée des dépenses par activités de la nutrition, à savoir la fortification par micronutriments, les urgences nutritionnelles ou la formation de techniciens supérieurs de nutrition. 104. Selon les informations disponibles, cinq Ministères sont engagés dans le secteur. La Primature à travers l’ONN (par le biais de l’unité opérationnelle PNNC/Seecaline) et le MINSANPF avec les interventions de son service de nutrition constituent les plus importants acteurs, contribuant respectivement 65 et 17 % des dépenses totales en matière de nutrition. Les interventions des autres Ministères (le MAEP, le MICDSP et le MENRS) sont plutôt modestes en termes de financement. 105. Si le secteur était largement dépendant de l’aide extérieure qui fournissait environ deux tiers des dépenses totales jusqu'à 2004, le gouvernement a alloué des ressources propres internes pour soutenir le secteur depuis 2004-2005. Pour les années 2000-2005, la Banque Mondiale, le Programme Alimentaire Mondial (PAM) et l’UNICEF constituent les principaux bailleurs de fonds du secteur et contribuent plus que 90% des allocations. Toutefois, la baisse du niveau de Ressources Propres Internes allouées en 2006 par rapport à 2005 combinée à la réduction des contributions fournies par les bailleurs de fonds (notamment la Banque Mondiale) soulèvent la question de la pérennisation du financement du secteur bien que l’ONN bénéficiera d’un crédit additionnel (de la Banque mondiale) pour les années 2007-2008.

Recommandations

106. Mettre en place des dispositifs pour le suivi du secteur notamment par l’adaptation de la nomenclature fonctionnelle pour assurer une comptabilisation améliorée et détaillée des dépenses en matière de nutrition. La nomenclature fonctionnelle actuellement utilisée ne permet pas une identification des diverses activités menées dans le secteur de la nutrition.41 Etant donné que la nutrition représente un secteur prioritaire pour le Gouvernement, il est important d’améliorer l’intégration de la nutrition dans le suivi du budget. Ce suivi devra permettre de : (i)

41 Voir annexe 3 portant sur la nomenclature 2005.

44

identifier les dépenses dans le budget lié à la nutrition et (ii) recueillir les données de manière à pouvoir faire la comparaison avec celles des autres secteurs. 107. Nommer le chef du service de la nutrition (SNUT) comme ordonnateur secondaire titulaire de son budget. Le budget du Service de la Nutrition est composé uniquement de budget de fonctionnement hors solde. La nomination du chef du service de la nutrition en tant qu’ordonnateur secondaire titulaire de son budget permettra de le rendre responsable de la gestion budgétaire et financière des crédits qui sont alloués au service de la nutrition. C’est une solution qui est déjà pratiquée au sein de la Direction de la Santé Familiale en ce qui concerne le service planning familial qui a son propre budget de fonctionnement et d’investissement. 108. Améliorer la documentation des bailleurs de fonds relative à l’exécution des projets en matière de nutrition. Les différents acteurs du secteur ont l’opportunité de conclure des accords de partenariat directement avec l’ONN, ce qui aidera considérablement à la collecte et au suivi des données puisque les conventions seront inscrites dans la Loi des Finances. L’ONN a commencé à collecter des informations techniques et financières auprès des partenaires techniques et financiers. Un premier rapport portant sur les réalisations physiques et financières des activités sur financement externe est prévu pour fin juin 2007 et sera discuté avec les partenaires du secteur. 109. Il serait aussi important que (i) les bailleurs de fonds continuent à transmettre régulièrement un calendrier des actions prévues ainsi que les réalisations effectives au MEFB et à l’ONN et que (ii) l’ONN continue à renforcer son système de collecte et d’exploitation des informations. L’ONN devrait aussi organiser des réunions régulières avec les partenaires du secteur (par exemple tous les six mois) afin de continuer le plaidoyer auprès des bailleurs sur l’importance de la collecte et de la consolidation des données techniques et financières et la pertinence de la création d’une base de données sur le financement externe. 110. Assurer un financement des programmes les plus efficients (voir chapitre V) et pertinents. Dans le cadre des stratégies prioritaires du MAP, l’ONN envisage de financer des activités de la sécurité alimentaire avec un budget estimé également de presque 30 millions d’US$. Dans le cas où le gouvernement ne réussit pas à mobiliser suffisamment de ressources, il serait recommandable de prioriser les ressources disponibles à partir de 2008 en faveur des programmes les plus effectifs, notamment ceux à titre préventif.

Financement et gestion de l’ONN/PNNC (Seecaline) 110a. Cette section va faire une analyse plus détaillée des dépenses de l’ONN et de son programme PNNC/Seecaline, compte tenu de l’importance de ses allocations dans les dépenses totales pour la nutrition. Elle examine les tendances des allocations budgétaires pour la période 2000-2006 et les défis de l’ONN dans l’exécution de son budget, la répartition et la gestion du budget dans les directions provinciales et la gestion des ressources humaines. En outre, l’analyse examine aussi la gestion du budget de l’ONN avec un point focal sur les forces et faiblesses des procédures budgétaires de l’ONN ainsi que la mise en œuvre de la passation de marché.

L’analyse des dépenses de l’ONN 111. L’ONN bénéficie de trois sources de financement, qui sont (i) le financement externe, provenant notamment de la Banque mondiale et du Programme Alimentaire Mondial (PAM) et soutenant les activités de la nutrition communautaire, (ii) le fonds de l’Initiative pour les Pays

45

Pauvres Très Endettés (IPPTE) qui finance les activités du programme Prévention et Sécurisation Nutritionnelle et enfin (iii) les ressources propres internes (RPI) soutenant le fonctionnement des sites communautaires et les autres activités de l’ONN. Comme mise en exergue dans le graphe VI-6, une grande partie du financement du projet Seecaline, environ 94 %, entre 2000 et 2003, était fournie par les bailleurs de fonds.42 Depuis 2004, environ 52 % du budget total de l’ONN/PNNC Seecaline sont financés par les Ressources Propres Internes de l’Etat. Le crédit supplémentaire, octroyé par la Banque mondiale d’un montant de 10 millions d’US$, servira à appuyer le processus d’institutionnalisation et de régionalisation de la nutrition, les activités de communication et de renforcement de capacités et le fonctionnement de l’unité opérationnelle PNNC/SEECALINE ; les ONGs et le fonctionnement des sites seront financés par les ressources propres internes.

Graphe 0-6: Budget alloué de l’ONN par source de financement 2000 à 2006 (en milliards Ariary) 1)

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

RPI IPPTE FCP Extern

Source: ONN, PNNC/Seecaline 1) L’ONN profitera d’un crédit additionnel de la Banque Mondiale de 10 millions d’US à partir de mi 2007. Ainsi, les allocations budgétaires pour l’année 2007 se basent sur des estimations provenant de ce financement fourni par la Banque mondiale et le reliquat de l’ancien crédit, environ 900,000 US$.

112. Le financement du secteur pendant les six dernières années est bien en dessous du besoin estimé pour de l’atteinte des objectifs du MAP. Le budget de l’ONN, représentant le financement des activités des trois unités (ONN, PNNC-Seecaline et PSN/ Prévention et Sécurisation Nutritionnelle) pour les années 2000-2004, a connu une nette tendance à la hausse de presque 200 % entre 2000 et 2005, allant de 6.3 millions d’US$ (8.5 milliards Ariary) à 21 millions d’US$ (41.9 milliards Ariary), notamment grâce à l’augmentation des dotations budgétaires du gouvernement depuis 2004-2005 (c.f. graphe VI-7 ci-dessous).43 Après les coupes importantes du budget en 2006, le secteur a obtenu pour 2006 environ 12 millions de dollars (soit 13,8 milliards Ariary) alors que le MAP nécessite une enveloppe de 15 millions d’US$ pour atteindre ses objectifs. Après le décaissement le premier crédit additionnel de l’IDA (prévu pour la période 2004-2006) de 10 millions d’US$ venant d’être décaissés, l’ONN bénéficiera d’un second appui financier additionnel de la Banque mondiale (2007-2008) pour environ 10 millions d’US$. Toutefois, le financement total pour atteindre les objectifs du MAP est estimé à environ 150 millions d’US$ pour la période 2007-2011. Le problème de financement sera la contrainte majeure de l’ONN pour l’atteinte des objectifs du MAP (plus particulièrement pour les années 2009 - 2011).

42 C.f. annexe 1, tableau 1.11 43 C.f. annexe 1, tableau 1.12

46

Graphe 0-7: Comparaison entre les dépenses allouées et réalisées de l’ONN à partir de

l’année 2000 et l’enveloppe budgétaire incluant les prévisions du MAP 2007-2011 (en milliards Ariary)1), 2)

0.0

20,000.0

40,000.0

60,000.0

80,000.0

100,000.0

120,000.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2007 2008 2009 2010 2011

Source: ONN, PNNC/Seecaline 1) Les allocations budgétaires pour l’année 2007 ont été estimées en tenant compte des estimations provenant du financement externe de la Banque mondiale 2) Le « costing » des activités de la nutrition inscrit dans le MAP se base sur les estimations de l’ONN. Cette enveloppe assez élevée s’explique notamment par les indicateurs ambitieux dont la réalisation demande un programme d’investissement important.

113. En plus, l’ONN a dû faire face à des problèmes pour pouvoir disposer des ressources à lui allouées. Depuis 2004, l’année où le Gouvernement a commencé à entreprendre des efforts importants pour le financement des activités de l’ONN, le transfert des allocations budgétaires pour cet organisme a connu quelques retards ou a fait l’objet d’une amputation.44 Ainsi, en 2005, le retard de la mise à disponibilité de fonds a amené l’ONN à reprioriser et reprogrammer les activités prévues pour 2005 en 2006. Ce qui a abouti au report du démarrage de la mise en place des nouveaux sites communautaires au cours du second semestre 2006. Par ailleurs, la mise à disposition tardive des fonds de contrepartie de 1.6 milliards Ariary au titre de l’année 2005 avait pour effet de retarder le décaissement total des fonds du premier crédit additionnel de la Banque mondiale prévu être clôturé à fin 2006. Le graphe VI-8 ci-après retrace l’exécution du budget de l’ONN pour les trois dernières années et révèle une faible réalisation pour les années 2004 et 2005. Ces écarts peuvent être attribués aux problèmes sus mentionnés pendant ces deux années.

44 Par exemple, les allocations budgétaires de 2004 ont été transmises à l’ONN seulement en janvier 2005. L’allocation budgétaire 2005 a été versée en octobre et novembre 2005. Pour 2006, l’ONN a souffert des coupures de crédits (de 12.9 milliards d’ariary inscrit dans la Loi des Finances à 8 milliards d’Ariary alloués dans le cadre de la LFR) et n'a obtenu les fonds qu’à partir du mois d’août à cause de l’introduction du systeme de mensualisation, instauré par le MEFB au mois de juin. Ces 8 milliards avaient été engagés et versés en trois tranches à partir de fin août 2006.

Enveloppe du MAP

Budget de l’ONN

47

Graphe 0-8: Les dépenses allouées sous financement RPI 2004-2007 et réalisées à fin Septembre 2006

(en milliards Ariary)

0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0

2004 (LF 04)

2005 (LF 05)

2006 (LF 05)

2006 (LF 06)

2007 (LF 07)

Depenses allouées Depenses realisées

Source: ONN

114. Néanmoins, cette faible réalisation ne traduit pas une faiblesse de la capacité d’absorption de l’ONN mais relève plutôt de la mise en cohérence des périodes de réalisation des activités prévues dans les plannings de travail annuels (dans le cadre de l’esprit du budget de programme mis en place) et de la disponibilité des fonds et du retard constaté au niveau de la réalisation de certains marchés. Il faut noter que l’utilisation du budget alloué à l’ONN au titre de l’année 2005- s’étend jusqu’à l’année 2006 compte tenu des problèmes de retard de mise à disposition du fonds et des échéances de paiement effectif des marchés lancés (échéances de règlement se situant plusieurs mois après le lancement suivant le cas. Il est important de noter que le budget alloué à l’ONN en 2005 a fait l’objet d’un engagement financier intégral au cours de l’année 2005 et que le budget alloué au titre de l’année 2006 a été engagé financièrement et en totalité durant l’année 2006.

Répartition des dépenses de l’ONN par nature

115. L’analyse de la répartition des dépenses de l’ONN par nature se limite à l’analyse du budget de l’ONN sous financement RPI car la répartition du budget sous financement externe et de l’IPPTE n’est pas disponible. En ce qui concerne le financement de l’ONN par le biais du budget général de l’Etat, il importe de noter que d’après le décret N°2004-1072 portant création de l’ONN, celui-ci est doté de la personnalité morale et jouit de l’autonomie administrative et financière, tout en restant placé sous la tutelle de la Primature. Le budget de l’ONN est une subdivision du budget de la Primature dans le cadre du budget général de l’Etat, en tant qu’organisme rattaché. 116. Alors que le budget à l’ONN en 2005 est caractérisé par un budget d’investissement important, 86 % de ses allocations pour les années 2006 et 2007 sont consacrées aux indemnités des intervenants de terrain et au fonctionnement des sites de nutrition communautaire en partenariat avec les ONG. Le tableau VI-4 montre qu’avec 16 milliards Ariary (soit environ 56 % du budget total pour le secteur), l’ONN a bénéficié d’un budget d’investissement important en 2005 et qui reflète l’engagement du gouvernement de soutenir l’extension des sites du programme PNNC/Seecaline. Pour les années 2006 et 2007, les budgets d’investissement alloué à l’ONN ont fortement diminué par rapport au budget de l’année 2005 et s’élève à 1.3 milliards d’Ariary par an. En fait une grande partie des investissements du secteur est prévue d’être financée par le crédit de la Banque mondiale. Les dépenses relatives au fonctionnement des sites

48

de nutrition communautaire en 2006 et 2007 s’élèvent à environ 7 et 10 milliards Ariary par an (soit plus que 84 % du budget total) et presque la totalité de ces dépenses de fonctionnement sont consacrée aux indemnités des intervenants de terrain et au paiement des dépenses de fonctionnement des sites gérés par les ONG partenaires de l’ONN.

Tableau 0-2: Répartition du budget de l’ONN par nature

2005 2006 2007 Budget alloué En%

Budget alloué En%

Budget alloué En%

Fonctionnement 12.4 43.9 7.0 84.1 10.2 89.0 dont prestation et salaire 9.5 33.5 6.7 80.8 9.4 81.6

hors prestation et salaire 2.9 10.4 0.3 3.4 0.8 7.3 Investissement 15.9 56.1 1.3 15.9 1.3 11.0 TOTAL 28.3 100.0 8.4 100.0 11.5 100.0

Source: ONN

117. L’analyse par nature de l’exécution des dépenses est limitée par l’impossibilité de recouper les informations. En effet pour la comptabilité publique les dépenses sont effectives dès que les fonds sont décaissés alors que pour la comptabilité commerciale elles ne le sont que lorsque les comptes dans les banques primaires sont débités. Malheureusement, le système d’information de l’ONN ne permet pas encore d’établir un lien entre la comptabilité commerciale et la comptabilité publique.

La répartition du budget dans les directions provinciales 118. L’analyse sur la répartition du budget de l’ONN dans les directions provinciales se focalise sur les dépenses liées aux programmes de nutrition communautaire (visant à lutter la malnutrition) et ne tient pas compte des fonds de l’IPPTE qui soutiennent les activités d’HIMO/Vivres Contre Travail dans les 6 provinces. Le financement fourni par le Programme Alimentaire Mondial ne fait pas partie de cette évaluation. On note aussi que l’analyse effectuée se base sur les dépenses de fonctionnement de l’ONN réalisées en 2005 et 2006 et exclue les dépenses d’investissement (environ 11 milliards Ariary inscrit dans la Loi des Finances de 2005) à cause de l’absence d’une répartition de ces dépenses par Direction Provinciales. 119. Avec la mise en place des bureaux au niveau provincial et des antennes dans les Districts, l’ONN a de structures déconcentrées. Le financement des intervenants et des activités au niveau déconcentre se fait par les trois sources de financement de l’ONN. 120. Une partie des activités et du budget de l’ONN, tels que le paiement des salaires, les recrutements de personnel et les investissements, est géré au niveau central. Une autre partie de son budget est directement transférée et virée dans les comptes des Directions Provinciales. Les ressources transférées s’élèvent à 12.7 milliards d’Ariary en 2006, soit environ 75 % du budget de fonctionnement total programmé de l’ONN. Ce montant représente presque 80 % du total des dépenses exécutées en 2005.45 Les fonds transférés en faveur des Directions Provinciales sont effectivement utilisés pour payer les prestataires de service (par exemple, les ONGs, les enseignants, animateurs, Communes) et destinés au fonctionnement des sites et au financement des activités dans les écoles. La gestion du budget d’investissement est centralisée au niveau de

45 C.f. annexe 1, tableau 1.14

49

l’ONN (passation de marchés, paiements des achats d’équipement et de matériel qui sont ensuite répartis et transferés directement aux bénéficiaires sur le terrain). 121. Le budget du PNNC/Seecaline est très déconcentré. Avec la mise en œuvre du projet Seecaline, deux comptes de dépôts ont été ouverts pour recevoir les ressources du crédit de la Banque mondiale, un pour la Direction Nationale et l’autre pour les Directions Provinciales. Ces dernières sont directement responsables de l’utilisation de leur fonds selon l’accord convenu dans l’Accord de crédit. Les fonds par les Directions Provinciales constituent 67%46 du budget total de PNNC/Seecaline en 2005. 122. Dans le contexte de la politique de proximité du gouvernement, l’ONN envisage d’établir 22 Offices Régionaux de Nutrition (ORN) courant 2007. L’ONN a commencé en 2006 à recruter 22 responsables techniques régionaux, qui travaillent directement avec l’équipe de la Région. Avec le crédit additionnel, le renforcement des capacités –matérielles, humaines et financières- des ORN est programmé pour 2007-2008. Par ailleurs, la nouvelle approche du PNNC met un accent sur le renforcement de la capacité des Communes en matière de la gestion financière et technique des activités de nutrition.47 Néanmoins, dans le cadre de la mise en œuvre du PNNC, des actions pilotes sont en cours pour tester l’opportunité de transférer les fonds vers des Communes dans le futur. 123. La distribution des dépenses réalisées sur financement du crédit de la Banque mondiale en faveur du PNNC et du Programme de Nutrition Scolaire (PNS) est conforme aux vulnérabilités nutritionnelles constatées dans les Districts.48 Presque deux tiers des ressources totales allouées aux Directions Provinciales du PNNC en 2005 sont exécutés dans les provinces d’Antananarivo, de Fianarantsoa et de Toamasina (voir tableau VI-5 ci-après). En 2005 les dépenses réalisées par site par province sont égales alors que les ressources allouées aux écoles par site sont différentes entre les provinces. Ceci pourrait être attribué à la différence de nombre de maîtres par école.49 Une évaluation du choix des sites et écoles est difficile puisque (i) les critères ont changé pendant la mise en œuvre du projet PNNC/Seecaline 1998-2006, dépendant des urgences du pays (lies aux cyclones et à la crise politique en 2002) et (ii) la sélection de sites se base sur plusieurs critères.50 Néanmoins, des diverses études et enquêtes telle comme l’enquête anthropométrique menée en 2004 ont confirmé que la sélection des sites est bien conforme aux vulnérabilités nutritionnelles constatées dans les Districts.

46 Hors le financement du composant IEC/Gestion de 2.4 milliards d’ariary 47La vision du PNNC est que la responsabilité de la mise en œuvre se trouvera finalement au sein des Communes (la planification, la coordination et la gestion de routine des programmes), qui seront appuyées par les services des structures publiques (ONN, ministères) et des ONG afin d’assurer la qualité des activités à la base. La transformation vers le nouveau modèle PNNC est en cours et se fera graduellement. 48 Il n’est pas actuellement possible de savoir de quelle manière les dépenses de solde se répartissent dans les Régions. 49 C.f. annexe 1, tableau 1.15 et 1.16 50 C.f. annexe 4

50

Tableau 0-3: Répartition des ressources allouées au PNNC/Seecaline

par province 2004 et 2005 (en millions Ariary) 2004 2005 2004

Province

ProgrammeEn

million Ariary

En million Ariary

En % du budget

Nombre de sites

et écoles

Insuffisance pondérale (poids/âge)

Antananarivo Total 1,585 1,902 26.0 PNNC 1,141 1,321 PNS 444 581

925 2,752 33.8

Antsiranana Total 434 510 7.0 PNNC 307 357 PNS 127 154

249 592 23.6

Fianarantsoa Total 1,592 1,753 23.9 PNNC 1,067 1,225 PNS 525 528

855 3,045 40.1

Mahajanga Total 467 531 7.2 PNNC 337 384 PNS 131 148

269 1,413 34.6

Toamasina Total 1,276 1,541 21.0 PNNC 990 1,132 PNS 286 409

788 1,534 35

Toliara Total 890 1,090 14.9 PNNC 685 793 554 32.6 PNS 205 296 1,082

TOTAL 6,244 7,326 100 Source: PNNC/Seecaline

Note : Le taux de l’insuffisance pondérale constitue un des critères de clés utilisés pour sélectionner les sites mais était mis à jour selon des enquêtes anthropométriques menées en 1998 et 2004. Ainsi, le tableau comprend le taux de l’insuffisance basé sur l’enquête de 2004 comme une référence pour l’analyse.

Conclusion

124. La structure de l’ONN et du PNNC/Seecaline est bien déconcentrée, l’introduction d’une structure décentralisée constitue pourtant un défi important. Le budget de l’ONN et PNNC/Seecaline est déconcentré ; les bureaux dans les Directions Provinciales gèrent une grande partie du budget de l’ONN (environ 80 % du budget total décaissé en 2005) et du PNNC/Seecaline (environ 67 % des dépenses totales réalisées en 2005). Les dotations budgétaires destinées aux programmes de PNNC et PNS constituent une distribution conforme aux vulnérabilités nutritionnelles constatées dans les Districts. Avec le succès de PNNC/Seecaline dans le renforcement de capacité des ONGs pendant les dernières années ainsi que formation intensive de 227 nouveaux ONGs, les Directions provinciales sont en train de se désengager graduellement de la mise en œuvre des activités et se focaliser sur la gestion et le suivi du programme. Dans ce contexte, la Direction s’est embarquée sur une réorganisation interne et rationalisation de sa structure administrative depuis 2006.

La répartition du personnel de l’ONN 125. Comme le montre le tableau VI-6, une grande partie du personnel de l’ONN (notamment celui de ses deux unités opérationnelles (PNNC/Seecaline et la PSN/Prévention et Sécurisation

51

Nutritionnelles) travaille au sein des Directions Provinciales. En 2006, le personnel de l’ONN au niveau central s’élève à 40 personnes (dont 15 cadres), et dépasse celui du PNNC/Seecaline (33). En plus, 22 responsables techniques viennent d’être placés dans les antennes de l’ONN dans chaque Région. Ces antennes constituent la première phase de mise en place des offices au niveau des Régions, afin d’améliorer la coordination et le suivi des activités sur terrain. Pour le moment, les responsables techniques sont chargés notamment de collecter les données provenant des différents intervenants dans la nutrition au niveau régional. Le PNNC/Seecaline a 33 personnes au niveau de la Direction Nationale (dont 9 cadres) et 182 personnes dans les six provinces, portant l’effectif total à 215. Le PNNC/Seecaline dispose d’un bureau dans chaque province du pays et des ONG partenaires utilisés comme interface dans les Districts où le PNNC est mis en vigueur. Chaque direction provinciale a un Directeur et environ quatre cadres dont deux à trois responsables régionaux des opérations et un responsable administratif financier. Le personnel d’appui de chaque direction provinciale constitue en moyenne 81 % du personnel.51 Le personnel du PSN comprend 91 personnes dont 83 sont affectés dans les six bureaux de provinces.

Tableau 0-4: Le personnel de l’ONN, PNNC/Seecaline et PNS en 2006

ONN1 PNNC/Seecaline PSN Total Central 40 33 8 81 Antananarivo 4 31 16 51 Antsiranana 2 20 11 33 Fianarantsoa 5 38 14 57 Mahajanga 4 31 13 48 Toamasina 3 28 15 46 Toliara 4 34 14 52 Total 62 215 91 368

Source: PNNC/Seecaline 1) 22 membres du personnel de l’ONN sont affectés dans les 22 régions et ne se trouvent pas dans les bureaux des directions provinciales.

126. Pendant les années 2000-2005, la répartition du personnel du PNNC/Seecaline correspondait au nombre de sites et au degré de leur enclavement.52 Une grande partie du personnel du PNNC/Seecaline (46 %) est affectée dans trois provinces avec des Districts où le taux de la malnutrition est le plus élève (Antananarivo, Fianarantsoa et Mahajanga)53. En même temps avec l’extension du PNNC, l’ONN et le PNNC/Seecaline ont mis en place 1875 nouveaux sites (portant le nombre total à 5515).54 Le fonctionnement des nouveaux sites sera assuré par des 227 nouveaux ONGs que le PNNC/Seecaline vient de recruter et former en 2006. Le but principal

51 Parmi le personnel d’appui, les chauffeurs et les gardiens plantons constituent 23 et 22 % du personnel d’appui total, les employées de suivi représentent 16 % et les assistants 11 %. (C.f. annexe 5, tableau 5.1) 52 Cette analyse n’inclut pas une comparaison du nombre de personnel de PNNC/Seecaline et les écoles primaires du programme de la nutrition scolaire (PNS) car le personnel impliqué dans la gestion du PNS est limité. L’analyse ne comprend pas également l’effectif de l’ONN car l’office vient d’établir des antennes dans les Régions en 2006. 53 C.f. annex 5, tableau 5.2 54 En 2005 plus de la moitié des Communes que compte le pays restent encore dépourvues d’une assistance nutritionnelle, bien qu’il y ait une forte demande des maires et des chefs de régions d’intervenir à leur territoire. Dans ce contexte, l’ONN a eu l’obligation d’assurer les services de nutrition communautaire là où aucun programme n’est présent. Ainsi, l’ONN/Seecaline a commencé à planifier en 2005 l’extension de ses sites d’intervention vers tous les Districts du pays, qui s’est pourtant réalisé avec un an d’ajournement à cause du retard de la disponibilité des fonds nationaux en 2005. A partir de mi-2006, le PNNC/Seecaline est présent dans tous les Districts du pays.

52

de la Direction Nationale du PNNC/Seecaline est de se focaliser sur la gestion et le suivi du programme et de confier davantage la mise en œuvre des activités de terrain aux ONG et Communes. 127. En même temps, l’objectif est de mettre graduellement tous les sites sous la responsabilité des Communes et surtout des Fokontany en renforçant la capacité de tous les acteurs locaux impliqués dans la mise en œuvre des activités de base. Ceci concerne, par exemple, la collecte, le suivi et l’analyse des informations par les chefs de Fokontany, les responsables de Communes et ceux des Régions. Ce schéma est testé et affiné actuellement au niveau des 22 Communes pilotes avec 110 sites. 128. L’ONN est en train d’élaborer sa politique de gestion des ressources humaines qui devrait accompagner le processus d’institutionnalisation de la Nutrition. En vue d’assurer la pérennisation, en particulier après la clôture du crédit prévue à fin Décembre 2008, l’ONN doit développer sa stratégie de gestion des ressources humaines qui devrait entre autres inclure les modalités et niveaux de rémunération de ses cadres et de son personnel d’appui. En effet, partant d’un projet vers un programme gouvernemental, le régime général du personnel est à redéfinir. Dans le cadre du Projet SEECALINE, les contrats de travail étaient établis sur base annuelle, renouvelable et limitée jusqu’à la fin du projet (cinq ans).Il est admis universellement que les conditions de travail diffèrent de celles applicables aux Agents de l’Etat, compte tenu de l’inexistence de sécurité de l’emploi et l’inexistence de plan de carrière ainsi que le fait de ne pas bénéficier de pension de retraite. Tandis que dans le cadre du processus de structuration, il est envisagé de revoir l’effectif du personnel et les grilles salariales sur la base de critères de performance et de plan de carrière incitatif, supportable par le budget national qui va prendre le relais pour le paiement des salaires du personnel du PNNC à partir de 2009. D’ailleurs, une assistance technique de la PGDI est en cours pour étayer ces aspects.

Conclusion 129. Le PNNC/Seecaline est un programme bien déconcentré avec une répartition géographique du personnel qui correspondait bien au nombre de sites dans les directions provinciales pendant les années observées 2000-2006. Après le succès de PNNC/Seecaline pour renforcer la capacité des ONGs, la Direction du PNNC est en train de se désengager graduellement de la mise en œuvre des activités de terrain pour se focaliser sur la gestion et le suivi du programme. Dans ce contexte, la Direction du PNNC s’est embarquée sur une réorganisation interne et une rationalisation de sa structure administrative depuis 2006. 130. Quant au système de rémunération du personnel, les conditions de travail du personnel appliquées avant la création de l’ONN vont être revisées en vue de pérenniser et capitaliser les acquis et expériences (grâce au maintien des compétences existantes et des cadres de haut niveau). En vue de la prise en charge du financement des salaires du personnel du PNNC/Seecaline par les Ressources Propres Internes de l’Etat à partir de janvier 2009, il est souhaitable d’optimiser le niveau de salaire et le nombre d’effectif. L’ONN est en train de réviser la structure du personnel et la grille de salaire ainsi que l’introduction d’une évaluation basée sur la performance.

Recommandations 131. Depuis fin 2006, l’ONN s’est engagé dans un bon processus d’institutionnalisation avec le but de se focaliser sur la coordination, l’implémentation et le suivi du programme. Depuis

53

2006 l’ONN a commencé de réfléchir sur l’organisation interne de ses services ainsi que la coordination avec des autres intervenants au niveau décentralisé avec le but de se focaliser sur la gestion et le suivi du programme. A cet effet, l’ONN bénéficie d’un appui technique pour renforcer la mise en place d’un système pérenne et opérationnel de coordination et d’exécution de stratégie de nutrition au niveau national et décentralisé. Il est recommandé pour l’ONN de poursuivre le développement de la stratégie de gestion de ses ressources humaines. 132. Par ailleurs, avec l’orientation prévue dans le modèle PNNC, l’ONN se doit davantage de renforcer la capacité des acteurs locaux. Ceci implique d’une part, l’amélioration des conventions avec les ONG. Une plus grande implication des Communes et des Fokontany est éminemment souhaitable. Le problème de la malnutrition est largement un problème culturel et un changement durable au niveau des comportements au sein de la population, ce qui suppose une appropriation effective des nouvelles méthodes par les communautés locales avec le « leadership » des autorités locales.

Les procédures budgétaires 133. L’ONN bénéficie d’allocation provenant directement du budget général de l’Etat. Ceci implique que les grandes étapes de la chaîne des dépenses soient appliquées par cet organisme (de l’engagement au paiement). Cependant, l’Office a convenu avec le MEFB (Trésor) de verser ses allocations dans de compte de dépôt du Trésor.55 Une partie des fonds alloués à l’ONN est ensuite versée dans les comptes ouverts auprès de banques commerciales et l’autre partie restante dans le compte de dépôt au Trésor.56 Les ressources versées dans les banques primaires sont prévues pour effectuer le paiement des activités en faveur des sites communautaires (notamment le paiement des ONG) et le fonctionnement de l’ONN (y compris les salaires du personnel), tandis que les fonds restants au Trésor servent à financer les investissements. Les fonds IPPTE alloués à l’ONN suivent les mêmes procédures: un engagement financier global et le versement des fonds dans un compte de dépôt au Trésor et des comptes dans les banques commerciales. 134. En ce qui concerne l’exécution du budget, l’ONN n’est pas soumis au principe d’annualité budgétaire. En d’autres termes, les fonds versés sur le compte de dépôt du Trésor peuvent être décaissés au-delà de l’année budgétaire. L’ONN négocie avec le Trésor un plan prévisionnel de décaissement par tranche, mensuel ou trimestriel. Les fonds déposé dans le compte de dépôt à la banque commerciale sont utilisés pour réaliser des activités, des achats d’équipements et de matériels et les dépenses de fonctionnement. Les déboursements en faveur des Directions provinciales à partir des comptes ouverts dans les banques primaires sont faits une fois que le Plan Opérationnel Trimestriels (POT) des Directions ait été approuvé par l’ONN après l’accord préalable par la Direction Nationale du PNNC/SEECALINE.57

55 Il est important de noter que ce système a déjà été utilisé dans le cadre des 2 phases du projet Seecaline avec les fonds de contrepartie et l’IPPTE. 56 La Coordination Nationale dispose de trois comptes bancaires à Antananarivo, repartis selon les sources de financement, a savoir ONN /SEECALINE – CARPII, OHH / PARTENAIRES et l’ONN / PSN – IPPTE. En Provinces, la même répartition est respectée. Ce qui donne pour les six Provinces un total de 18 comptes bancaires, trois comptes bancaires par direction ou délégation provinciale. Au total, l’ONN fonctionne actuellement avec 21 comptes bancaires. 57 Le réapprovisionnement (des fonds RPI) des comptes des directions provinciales PNNC est fait par l’ONN sans passer par le compte bancaire de la DN PNNC. Les avantages de ce non passage sont : la réduction des frais et agios bancaires, la rapidité des transferts aux unités opérationnelles déconcentrées et l’envoi direct aux unités opérationnelles destinataires et utilisatrices des fonds.

54

135. Le système d’engagement financier négocié avec le MEFB a permis l’ONN de gérer et dépenser les reliquats du budget 2005 et une partie du budget 2006 (disponible à fin août en 2006) au cours de l’année 2007 ainsi que d’engager les ressources dans le cadre du budget 2007 mais pose des questions sur la responsabilité et la transparence budgétaire (c.f. paragraphes ci-après). 136. Le système utilisé dans le cadre de la mise à disponibilité des allocations de l’ONN ne facilite pas la prévisibilité des ressources. L’allocation budgétaire 2005 a été versée en octobre 2005. Pour 2006, l’ONN ainsi que les différents ministères ont fait l’objet d’une amputation de crédits et devaient appliquer le système de mensualisation des engagements (c.f. section VI-3-i). Cette difficulté de prévisibilité a eu deux effets sur le mode de fonctionnement de l’ONN :

• La planification des activités est rendue difficile dans la mesure où l’ONN n’a pas de garantie quant au moment du versement et au montant de liquidités mises à sa disposition, comme c’était le cas en 2006. Le caractère prioritaire du programme de travail annuel (PTA) préparé par l’ONN sur la base de l’allocation inscrite dans la loi des finances peut être remis en cause.

• Le problème relatif à la prévisibilité de la mise à disposition effective des fonds alloués à l’ONN l’a contraint à gérer de manière prudente les liquidités au niveau du compte de dépôt du Trésor. Le souci de disposer en temps opportun d’une liquidité suffisante pour payer certaines activités considérées prioritaires entraîne des retards dans l’exécution de certaines activités, particulièrement l’achat de matériels et d’équipements pour les sites communautaires.

137. Malgré des divers avantages du compte de dépôt, cette pratique remet en question la transparence budgétaire. Avec l’engagement financier global, la chaîne des dépenses est court-circuitée, l’exécution des dépenses est dispensée de tout contrôle préalable d’effectivité (notamment la constations service fait et de l’utilisation des fonds). L’ordonnateur secondaire (l’ORDSEC) joue un rôle formel et le visa du contrôleur financier de la primature n’a pour principal objectif que de permettre le dépôt des fonds sur le compte de dépôts du trésor public. Le contrôle de l’exécution du budget par le MEFB se limite au suivi global par le biais de documents agrégés comme les fiches de centralisation comptable (FCC) et aux rapports financiers quadrimestriels. 58 Ce contrôle ne comprend pas la présentation détaillée de l’utilisation des fonds ni l’avancement des différents plans de passations marchés. En effet, suivant les étapes des procédures dans le cadre de l’engagement financier, les crédits de l’ONN sont engagés, ordonnancés, mandatés, liquidés et comptabilisés en tant que dépenses du point de vue comptabilité publique, ce qui ne permet pas un suivi de l’exécution du budget selon les FCC ou les rapports financiers quadrimestriels. Toutefois, le contrôle à postériori des dépenses de l’ONN peut toujours être effectué par les différentes structures de vérification et de contrôle de la gestion des Finances Publiques (Inspection de l’Etat, Inspection des Finances, Cour de Comptes, Brigade du Trésor, Contrôle Financier, …) 138. Avec de telles pratiques, il échoit de se demander dans quelle mesure l’ONN peut tirer profit de la mise en place du système budget de programme.59 La question est notamment de savoir comment il utilise son budget de programme comme instrument visant à (i) faciliter l’allocation rationnelle des ressources publiques, (ii) promouvoir le dialogue avec le MEFB et les partenaires et (iii) renforcer la prévisibilité du financement. Il est même intéressant de remarquer

58 Voir en annexe No 8 des détails sur le problème de suivi 59 C.f. annexe 6

55

comment améliorer l’organisation de l’ONN pour gérer le budget tout en gardant l’esprit du budget de programme. Le Directeur Administratif et Financier (DAF) qui sous la hiérarchie du Coordonnateur National est nommé Responsable de Programme (RDP) nutrition alors le Coordonnateur National est chargé de la fonction de Gestionnaire d’Activités (GAC).60 Cet arrangement entre le rôle du coordonnateur national de l’ONN et celui du Directeur Administratif et Financier de l’ONN doit être régularisé et mis en cohérence avec la stricte corrélation requise entre les deux chaînes de hiérarchie, à savoir celle de l’ordre budgétaire d’une part et celle de l’organigramme de l’ONN, d’autre part.

Recommandations 139. Renforcer le suivi financier. Afin d’améliorer l’utilité et le suivi des stratégies de nutrition inscrites dans le MAP, il serait important que l’ONN (i) discute avec le MEFB dans le cadre de la préparation du budget 2008 pour que l’objectif du MAP soit mieux intégré dans le budget 2008 (ii) assure le fonctionnement de son système d’information (qui devrait permettre un regroupement des activités inscrites dans le MAP par paragraphe de budget) et l’analyse. Cet exercice devrait faire partie de la préparation d’un rapport annuel de suivi de la performance de l’ONN. 140. L’ONN devrait poursuivre la recherche de solution pour résoudre le problème actuel au niveau des rôles du DAF et du Coordonnateur National de l’ONN entre les deux chaînes de la hiérarchie administrative, à savoir celle relative à l’exécution du budget de programme d’une part et celle se rapportant à l’organigramme administratif de l’ONN, d’autre part.

La passation de marché 141. La passation des marchés a connu de retards notoires, puisque moins de 10% du montant estimatif des marchés lancés en novembre 2005 ont fait l’objet de paiements 10 mois plus tard. Cependant, l’ONN a fait des efforts pour accélérer la réalisation des marchés en finalisant au mois d’octobre 2006 des dossiers correspondant un montant d‘environ 5 milliard d’Ariary. Tous les dossiers de passation de marché sont préparés par l’ONN mais devront être exécutés en collaboration avec les différents responsables de la passation de marché publics, notamment la Commission Centrale des Marchés (CCM), la Commission d’Appel d’Offres (CAO) (des représentants du MEFB au sein de la Commission d’Appel d’Offres), le Contrôle des Dépenses Engagées (CDE), l’Ordonnateur secondaire (l’ORDSEC) et le Trésor. Selon l’ONN, les retards dans la passation des marchés s’expliquent notamment par la période transitoire d’adaptation pour l’application du nouveau Code des marchés publics, après l’utilisation des procédures de la Banque mondiale pendant l’exécution du projet Seecaline. Il convient aussi de signaler que les contrats pour les marchés publics doivent recevoir le visa du Contrôle des Dépenses Engagées, ce qui prend entre 7 et 10 jours contrairement au délai annoncé de 48 heures. 61

Conclusion

142. Le versement des fonds alloués à l’ONN dans le compte de dépôt du Trésor a permis d’introduire une plus grande flexibilité dans la gestion de l’ONN et a permis de sécuriser les fonds pour ses activités. Cependant, les retards constatés au niveau de la mise à disposition

60 C.f. annexe 7 61 C.f. annexe 9

56

effective des fonds par le Trésor ne facilitent pas la planification des activités et avait perturbé la réalisation des activités envisagées. En plus, le problème de transparence budgétaire se pose en cas de continuation des procédures spéciales du compte de dépôt qui permettent à l’ONN de gérer plusieurs divers comptes ainsi que de débourser les ressources au-delà de l’année budgétaire. Le suivi financier reste globale car selon la comptabilité publique les dépenses sont liquidées et comptabilisées au terme de l’engagement financier. En plus, la plupart des rapports se focalisent plutôt sur le suivi des avancements physiques d’un grand nombre des activités mais ne permettent pas un suivi de l’exécution du budget. Par ailleurs, en 2005 et 2006, l’ONN a fait face aux difficultés dans l’adaptation des procédures de la passation de marché (code des marchés publics) ; ce qui a retardé la finalisation de certains marchés et entraîné un délai de 4 mois par rapport à la prévision. Pendant les prochaines années 2007 et 2008 la grande partie de l’investissement du secteur de la nutrition sera financée par le crédit IDA et utilisera ainsi des procédures de la banque.

Recommandations L’ONN se trouve dans une phase transitoire avec la transition d’une gestion de projet à la gestion d’un programme national. Ainsi, les recommandations suivantes tiennent compte des mesures en cours afin de mieux assurer l’adaptation aux procédures de l’Etat.

143. Les procédures de la gestion du budget de l’ONN comportent certaines particularités qui permettent à l’ONN d’être plus de flexibilité dans la gestion des fonds. Il s’agit notamment de l’utilisation d’un compte de dépôt qui permet (i) l’engagement global des dépenses et favorise donc le raccourcissement de la chaîne de la dépense, (ii) l’utilisation des fonds au-delà de l’année d’engagement financier. En outre, l’ONN a la possibilité d’ouvrir des comptes dans les banques primaires dans les DPs et à Antananarivo, ce qui garantit une plus grande fluidité des paiements notamment en faveur des ONG. Ces caractéristiques permettent à l’ONN de sécuriser les fonds et d’assurer le fonctionnement de son programme national PNNC qui soutien un nombre d’acteurs locaux. Les ruptures du financement pourraient mettre en péril la pérennisation de la structure en place. 144. Toutefois, la gestion des fonds publics à travers le compte de dépôt constitue une dérogation aux principes de gestion des finances publiques, notamment le principe d’annualité du budget et la transparence au niveau de la relation entre engagement financier et utilisation effective des ressources. Premièrement, l’établissement de plusieurs différents comptes et le paiement des montants engagés au-delà de l’année budgétaire rendent la transparence de l’utilisation des ressources publiques difficile. Les dispositions spéciales en matière de suivi financier et d’audit restent pour le moment à mettre en place pour les procédures spéciales de l’ONN. Par ailleurs, la programmation et les rapports de l’ONN sont alignés sur le PTAet sur le PNAN et non par rapport aux montants par paragraphe inscrits dans la Loi des Finances. Deuxièmement, il convient de souligner que l’utilisation du compte de dépôt ne protège pas l’ONN des imprévus tels que les coupures dans le budget. Comme les différents ministères, l’ONN a vu ses allocations budgétaires prévues dans la loi des finances réduites et mises tardivement à disposition au cours de l’année 2006. Et troisièmement, l’ONN a été soumis, en 2006, à la trimestrialisation des engagements (ou dans le cas d’espèce, des déboursements du compte de dépôt). Cette procédure a été convenue entre le MEFB et l’ONN à titre temporaire mais ne constitue pas la seule façon d’assister l’ONN dans la sécurisation de fonds. 145. Il faudrait que l’ONN et le MEFB engagent un dialogue pour trouver des solutions plus conformes à l’orthodoxie des finances publiques tout en permettant à l’ONN d’assurer sa mission. Un point focal de ce dialogue devrait être l’amélioration de la transparence

57

budgétaire avec un meilleur suivi et responsabilisation (accountability) sur l’utilisation des ressources de l’ONN. Dans une première étape, il est recommandé que l’ONN publie la situation du compte de dépôt périodiquement, ce qui contribuera à une meilleure transparence sur l’utilisation des fonds. En plus, tenant en compte des faiblesses dans la documentation des rapports financiers quadrimestriels dans le cadre du budget de l’ONN, il serait aussi important de les remplacer par un rapport qui se focalise sur l’exécution du budget en terme de paiements avec une documentation sur l’état du compte des dépôts ainsi que l’avancement des différents plans de passation de marchés en lien avec la mise en œuvre des activités de l’ONN.

146. Un certain nombre de mesures sont en cours afin d’améliorer et renforcer l’exécution et le suivi du budget de programme à savoir la préparation d’un rapport technico financier annuel y compris une analyse des réalisations physiques et financières sous financement externe du secteur. Il est recommandé que le MEFB ensemble avec l’ONN établisse un canevas de (i) rapport sur l’exécution du budget de l’ONN pendant l’année fiscale et (ii) rapport annuel de suivi de la performance de l’ONN axé sur le lien entre des allocations et réalisations budgétaires ainsi que les réalisations physiques en lien avec son budget de programme. Il serait important de suivre la préparation de ces rapports pendant les prochaines six mois avec l’appui techniques d’un consultant.

147. Dans le cadre de l’appui institutionnel, un projet de décret est en train d’être préparé avec des dispositions qui proposent un auditeur externe indépendant, les différentes informations à soumettre et/ou valider au Conseil National de Nutrition, une cellule de contrôle de gestion, l’élaboration d’un état prévisionnel des dépenses et des recettes et le regroupement des activités et des dépenses par actions prioritaires du PNAN ainsi que des « flash report » trimestriels.

58

ANNEXE 1 Tableaux statistiques - Analyse des dépenses publiques du secteur

Tableau 1.1: Composition du budget du Service de la Sécurité Alimentaire 2000-2006 (en

pourcentage) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Fonctionnement 1.4 1.7 2.4 5.6 0.2 1.0 1.0 Investissement Nutrition assise communautaire (volet agric) 20.0 28.8 13.5 57.7 6.1 2.8 5.3 Programme spéciale sécurité alimentaire 78.5 69.4 84.1 36.8 82.9 86.5 68.5 Préparation/Atténuation effets catastrophes naturelles 0.0 0.0 0.0 0.0 10.8 9.7 25.2 Total 100 100 100 100 100 100 100

Source : MEFB

Tableau 1.2 : La croissance des dépenses allouées par ministères et programme 2000/01-2005/06 (en %)

2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 Primature/ ONN Progra NNC 19 14 (38) (21) 221 (64) Primature/ Securite alimentaire dans la region Bekily 1,153 (94) (100) Primature / CNRE : Contrôle de la qualité des aliments (100) MICDSP / Lutte contre les carences en mcironutri. 5 (5) 97 (10) MICDSP / Sécurité sanitaire des aliments MAEP / Nutrition assise communautaire (volet agric) 39 (40) 10 (7) (60) (21) MAEP / Programme spécial sécurité alimentaire (22) 8MAEP / Préparation/Atténuation effets catastrophes naturelles (15) 55 (89) 1,881 (10) (67) MINSANPF / Appui a la lutte contre la malnutrition (29) 80 25 (18) (27) 115 MENRS / Appui a l'enseignement primaire en matière de nutrition (43) 59 (34) (7) (12) (42) MENRS / CNRE Programme National de Nutrition 55 46 (32) (46) 23 (58) MENRS / Contribution a l'amelior de l'état nutritionnel 17 (100) MENRS/ CNRE : Contrôle de la qualité des aliments 97 41 (18) (47) (100) Total 10 41 (44) 16 89 (55)

Source: MEFB

59

Tableau 1.3 : La croissance réelle du budget alloué et en pourcentage par source de financement 2000-2005

2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2000 2001 2002 2003 2004 2005 RPI 102.3 46.5 -79.2 225.6 285.9 -52.4 17.3 32.0 33.3 12.3 34.4 70.1 Externe -9.6 37.8 -25.9 -12.9 -13.8 -60.2 82.7 68.0 66.7 87.7 65.6 29.9 Crédit 28.9 4.6 -17.4 -34.6 23.4 -100.0 38.0 44.6 33.2 48.6 27.3 17.8 Grant -42.3 100.8 -34.3 14.0 -40.3 -1.4 44.7 23.5 33.5 39.1 38.3 12.1 Total 9.8 40.5 -43.7 16.4 89.2 -54.8 100 100 100 100 100 100

Source: MEFB

Tableau 1.4 : Le financement externe 2000-2006 (en milliards d’ariary) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 IDA 45.9 65.5 49.7 55.4 41.7 85.0 0.0 PAM 32.6 15.0 26.6 23.5 39.0 8.9 52.0 UNICEF 10.5 11.5 10.1 18.3 10.2 4.6 38.5 Autre 10.9 8.0 13.6 2.7 9.2 1.5 9.4

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Source: MEFB Autre inclut l’UE, PNUD, FAO, OMS, AIEA, FSP, AFD, MONACO, Allemagne, Japon et USAID

Tableau 1.5: La nutrition à Madagascar - Intervenants impliques dans le secteur et les conventions

Financement Ministères /Institutions

Conventions Domestic Externe

Primature

Office National de Nutrition – Programme national de nutrition communautaire (Ex- Seecaline) ETAT

IDA, PAM, AFD

Nutrition et Santé – Lutte contre les carences en micronutriments ETAT UNICEF

MICDSP

Sécurité sanitaire des aliments ETAT

Nutrition assise communautaire (volet agric) ETAT UNICEF MAEP

Programme spécial de sécurité alimentaire ETAT

PNUD, FSP, AIEA, UE, FAO, Monaco

MINSAN Appui a la lutte contre la malnutrition ETAT UNICEF, OMS

Appui a l’enseignement primaire en matière de nutrition ETAT PAM CNRE : Programme National de Nutrition

ETAT UNICEF, AIEA

MENRS

Contribution a l’amélioration de l’état nutritionnel de l’alimentation

Source: MEFB

60

Tableau 1.6.: Les dépenses publiques allouées et exécutées par source de financement 2000-2006 (en milliards d’ariary)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 Alloué Réalisé Alloué Réalisé Alloué Réalisé Alloué Réalisé Alloué Réalisé Alloué Réalisé

RPI 3.0 1.9 6.6 5.7 11.2 8.1 2.3 2.4 8.5 9.1 10.9 7.7 Externe 0.0 - 0.0 - 0.0 - 0.0 - 0.3 0.0 0.0 -

UE 6.6 4.8 9.2 7.0 11.2 0.2 9.1 9.7 6.8 6.9 37.9 26.2 IDA 0.2 - 0.0 - 0.0 - 0.0 - 0.0 - 0.0 -PNUD 0.0 - 0.0 - 0.0 - 0.0 - 0.2 - 0.0 -FAO 0.0 - 0.0 0.0 0.0 - 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 -OMS 4.7 1.8 2.1 3.9 6.0 - 3.9 1.7 6.3 1.8 4.0 0.3 PAM 1.5 1.3 1.6 1.5 2.3 0.1 3.0 1.3 1.7 1.2 2.1 0.1 UNICEF 0.0 - 0.0 - 0.0 - 0.1 0.1 0.1 - 0.1 -AIEA 0.3 - 0.1 - 0.0 - 0.0 - 0.0 - 0.0 -FSP 0.0 - 0.0 - 1.3 - 0.0 - 0.0 - 0.0 -AFD 0.0 - 0.0 - 0.0 - 0.0 - 0.0 - 0.2 -MONACO 0.0 - 0.2 0.2 0.3 0.0 0.2 0.2 0.0 - 0.0 -Allemagne 1.0 0.2 0.6 1.1 1.4 - 0.0 - 0.6 1.5 0.2 -Japon 0.1 0.0 0.1 0.0 0.1 0.0 0.1 0.0 0.2 0.0 0.2 0.0 USAID 17.5 10.0 20.6 19.6 33.8 8.4 18.7 15.3 24.8 20.7 55.5 34.3

Total 3.0 1.9 6.6 5.7 11.2 8.1 2.3 2.4 8.5 9.1 10.9 7.7 Source: MEFB

61

Tableau 1.7 : La nutrition – les dépenses réalisés par activités du PNAN 2000-2005 (en million d’ariary)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 Promotion de l’allaitement maternel et de l’alimentation complémentaire MINSAN/DSF-SNUT 77 33 9 7 238 2 Intervention de nutrition au niveau communautaire* Community Based Nutrition - ONN/PNNC-Seecaline (IDA) 4,968 9,325 9,388 10,037 7,015 10,736 Alimentation supplémentaire- ONN/PNNC-Seecaline (PAM) 1,771 4,670 3,331 3,343 2,573 1,139 Community Based Nutrition (UNICEF) 520 614 491 264 357 971 Total 7,258 14,608 13,210 13,643 9,945 12,847

Lutte contre les carences en micronutriments (TDCI, Avitaminose A et Anémie ferriprive) Micronutrient/Vitamin A (UNICEF) 271 200 264 475 517 134 PNNC/Seecaline Vitamine A - ONN (IDA) 13 25 0 358 95 36 Campagnes de Vitamin (CRESAN) 0 0 0 0 0 1 PNS/Seecaline fer supplémentaire - ONN (IDA) 19 12 0 13 57 80 Total 303 237 264 846 251 Prise en charge des enfants malnutris CRENI - CRESAN sous tutelle de DSF-SNUT (IDA) 13 1,125 988 1,368 1,556 219 CREN-Jour - MINSAN DSF-SNUT (UNICEF) 0 91 19 31 0 0 Nutrition Réhabilitation/Emergency (UNICEF) 289 33 86 0 0 2,235 CRENA - MINSAN DSF-SNUT (PAM) 0 0 0 0 0 1,384 Total 302 1,249 1,093 1,399 1,556 3,838 Intervention de nutrition et alimentation scolaire Programme nutrition scolaire (PNS sans fer) ONN/PNNC (IDA) 786 814 1,152 2,061 1,661 2,444 Appui a l'enseignement primaire en matière de nutrition - MENRS (PAM) 789 1,516 189 824 1,250 1,628 Total 1,575 2,330 1,341 2,886 2,911 4,072 Amélioration de la sécurité alimentaire des ménages (SAM) SSA Programme spécial de sécurité alimentaire - MAEP (PNUD, FSP, AIEA, UE, FAO, Monaco) 120 0 0 0 125 320 Sécurité alimentaire dans la région Bekily -Primature (RPI + Allemagne) 0 333 4,703 284 0 0 Total 120 333 4,703 284 125 320 Préparation a l'urgence et réponses aux urgences nutritionnelles Urgences Nutritionnelles suite aux catastrophes naturelle - ONN (RPI) 0 0 0 0 0 51 Préparation/Atténuation effets catastrophes naturelle – SSA (JAPON, FSP) 232 1,698 264 1,592 6,188 771 PSN - ONN (IPPTE, ADF) 0 1,982 5,847 1,000 3,000 2,000 Total 232 3,679 6,111 2,592 9,188 2,822 Stratégie de communication Mise en œuvre stratégies du PNAN – ONN (RPI) 0 0 0 0 0 30 Système national de surveillance alimentaire et nutritionnelle CNRE : Contrôle de la qualité des aliments - MENRS/PRIMATURE (RPI) 90 190 211 250 3,033 0

TOTAL 9,958 22,660 26,943 21,906 27,665 24,182 Source : MEFB

62

Tableau 1.8 : La nutrition – les dépenses réalisés par type d’intervention 2000-2005 (en million d’ariary)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 en

million d’ariary

en million d’ariary

en million d’ariary

en million d’ariary

En million d’ariary

en million d’ariary

en %

Préventive 6,653 11,022 11,305 13,215 9,939 14,404 59.6 Promotion de l’allaitement maternel et de l’alimentation complémentaire (PAM/OMS) 77 33 9 7 238 2 0.0 Community based nutrition (IDA/UNICEF) 5,487 9,938 9,879 10,301 7,372 11,707 48.4 Micronutrients (UNICEF, IDA) 303 237 264 846 669 251 1.0 Programme nutrition scolaire (IDA) 786 814 1,152 2,061 1,661 2,444 10.1 Curative 2,982 7,768 9,316 5,849 5,504 6,926 28.6 CRENI/CRENA/CREN Jour (IDA, UNICEF, PAM) 302 1,249 1,093 1,399 1,556 3,838 15.9 Appui a l'enseignement primaire en matière de nutrition (PAM) 789 1,516 189 824 1,250 1,628 6.7 Alimentation Supplémentaire (PAM) 1,771 4,670 3,331 3,343 2,573 1,139 4.7 Sécurité Alimentaire (PNUD, FSP, AIEA, UE, FAO, Monaco, Allemagne) 120 333 4,703 284 125 320 1.3 Autre 322 3,869 6,322 2,842 12,222 2,852 11.8 Préparation a l'urgence et réponses aux urgences nutritionnelles (JAPON, FSP, IPPTE, ADF) 232 3,679 6,111 2,592 9,188 2,822 11.7 Mise en œuvre stratégies du PNAN - ONN (RPI) 0 0 0 0 0 30 0.1 CNRE : Contrôle de la qualité des aliments - MENRS/PRIMATURE (RPI) 90 190 211 250 3,033 0 0.0 Total 9,958 22,660 26,943 21,906 27,665 24,182 100.0

Source: MEFB

Tableau 1.9: L’évolution du taux de croissance des dépenses réalisées par type d’intervention 2000-2005 (en %)

2001 2002 2003 2004 2005 Préventive 54.2 -11.9 18.9 -33.9 22.3 Curative 142.6 3.0 -36.1 -17.3 6.2 Autre 1018.1 40.3 -54.3 277.9 -80.3 Total 111.9 2.1 -17.3 11.0 -26.2

Source: ONN, PNNC/Seecaline

63

Tableau 1.10: L’estimation du coût des activités dans le cadre du MAP (en US$)

PROJETS ET ACTIVITES PRIORITAIRES

2007 2008 2009 2,010 2,011 TOTAL

1. Donner aux enfants atteints de malnutrition sévère ou modérée l'alimentation et les micronutriments adéquats

SOUS-TOTAL 2,464,762 3,630,590 4,966,988 5,065,570 4,928,048 21,055,956

2. Etendre et mettre en œuvre le programme national de nutrition dans les 116 districts

SOUS-TOTAL 7,700,389 12,408,733 18,296,873 25,071,087 30,658,317 94,135,400

3. Intégrer la nutrition dans les programmes scolaires et dans les activités de promotion de la santé

SOUS-TOTAL 1,416,667 673,035 1,118,348 1,049,065 991,599 5,248,714 4. Mener des activités appropriées de protection sociale ciblant les groupes les plus vulnérables

SOUS-TOTAL 3,552,724 4,562,104 5,910,939 7,493,872 7,586,310 29,105,950 TOTAL 15,134,541 21,274,462 30,293,148 38,679,594 44,164,274 149,546,020

Source: ONN, PNNC/Seecaline, PSN

Tableau 1.11: La répartition du budget de l’ONN par activité 2000-2006 (en millions d’ariay)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 RPI 11,989.3 28,303.8 8,355.9 11,485.2

IPPTE 0.0 1,981.6 5,856.9 1,000.1 3,000.0 2,000.0 4,500.0 4,500.0

FCP 757.4 922.8 714.6 575.6 2,619.1 413.2 107.9

Extern 7,746.6 11,814.5 16,641.1 18,284.6 12,115.3 11,272.0 605.0 13,345.0

Total 8,504.0 14,719.0 23,212.6 19,860.3 29,723.7 41,989.0 13,568.8 29,330.2 Source : ONN, PNNC/Seecaline, PSN Note : en 2004 le RPI planifié (environ 11.9 milliards d'ariary ou 6.4 millions US$) n’était pas inscrit dans la Loi des Finances de 2004.

64

Tableau 1.12: La répartition du budget de l’ONN par activité 2000-2006 (en millions d’ariay)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

TOTAL 8,504.0 14,719.0 23,212.6 19,860.3 29,723.7 41,989.0 13,568.8 ONN fonctionnement 56.3 476.0

CRENI 2,350.0 1,321.0

ONN Autre (PNAN, Collaboration, Urgence) 165.4 2,373.6

PNNC/Seecaline 8,504.0 12,737.3 17,355.7 18,860.2 26,723.7 37,417.3 4,898.2 Fonctionnement 2,142.0 2,597.1 2,929.7 2,585.4 5,865.0 3,189.1 523.3 PNC/Seecaline activité 5,544.9 9,299.2 13,257.8 14,183.1 16,935.3 19,194.4 4,110.7

PNS 817.2 841.1 1,168.2 2,091.7 3,923.4 3,866.4 85.0

Investment 11,167.4 179.3

PSN 1,981.6 5,856.9 1,000.1 3,000.0 2,000.0 4,500.0 Fonctionnement 0.0 474.9 116.4 527.4 459.8 657.2

Investissement 1,981.6 5,382.0 883.7 2,472.6 1,540.2 3,842.8

Source: ONN, PNNC/Seecaline, PSN

Tableau 1.13: Situation octobre 2005 des activités du Programme de nutrition communautaire et scolaire prévues et réalisées

Activités Antananarivo Fianarantisoa Toliary Toamasina Mahajanga Antsiranana No. De journées de nutrition prévues

1 4 1 19 6 1

Réalise 1 1 1 5 0 1Nombre de démonstrations culinaires prévues

59200 54720 53367 44320 21520 15488

Réalise 37000 342200 33360 21045 11043 9344 Nombre de VAD prévues 118400 91635 30409 60052 20195 114392 Réalise 31800 13857 10620 6929 5727 23176 Nombre de FBE prévues 129 350 791 180 195 201 Réalise 0 0 17 1 0 0 Nombre d’élevés a déparasiter prévues

n.a. 216150 300000 191484 128893 202593

Réalise 0 0 273650 0 74758 0 Nombre de maîtres à former prévues

7458 8013 1678 1082 400 971

Réaliser 0 0 0 0 0 0No. Des ACN ayant quitte le PNC

19 6 5 1 16 5

No. Animateurs ayant quitte le PNC

2 33 4 18 24 12

VAD- distribution de Vitamin A ; FBE – fond de bien-être ; ACN – agent communautaire de nutrition

65

Tableau 1.14: Répartition du budget de l’ONN et PNNC /Seecaline par Directions Provinciale et par source de financement 2005-2006 (en millions d’ariary)

2005 2006 RPI IDA Total RPI IDA Total

Antananarivo 1,086 1,902 2,988 1,583 25 1,607 Antsiranana 388 510 898 628 14 642 Fianaransoa 1,140 1,753 2,892 1,955 59 2,014 Mahajanga 423 531 954 916 16 932 Toamasina 1,076 1,541 2,617 1,444 38 1,482 Toliara 792 1,089 1,881 1,342 28 1,370 Total 4,904 7,326 12,230 7,868 180 8,048

Source : PNNC/Seecaline, ONN Excluant : le budget d’investissement réalise de l’ONN et le financement du composante Gestion/IEC du PNNC/Seecaline

Tableau 1.15: Les dépenses réalisées du PNNC par site (en milliards d’ariary) 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Antananarivo 1,647,378 1,556,961 1,539,567 1,815,935 1,233,517 1,428,373 Antsiranana 2,138,305 1,216,650 2,732,877 1,233,917 1,432,207 Fianaransoa 2,518,768 3,111,006 1,821,467 1,795,037 1,247,583 1,432,175 Mahajanga 2,022,139 2,374,804 2,065,293 1,237,376 1,426,470 Toamasina 1,264,003 2,298,953 1,537,114 1,947,396 1,248,137 1,435,977 Toliara 1,214,091 1,776,621 2,161,495 1,997,693 1,236,761 1,432,175 Total 1,668,708 2,102,274 1,737,917 1,950,097 1,240,799 1,431,612

Source: PNNC/Seecaline

Tableau 1.16: Les dépenses réalisées du PNS par école (en milliards d’ariary) 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Antananarivo 253,693 87,709 125,242 174,114 161,371 210,992 Antsiranana 133,687 243,843 339,341 220,329 259,223 Fianaransoa 97,301 138,397 135,637 121,634 191,174 173,406 Mahajanga 125,678 224,424 113,796 92,518 104,431 Toamasina 322,360 319,191 161,199 574,137 200,707 266,596 Toliara 729,112 451,246 318,487 160,128 189,359 273,619 Total 247,273 150,541 163,074 224,593 171,860 202,986

Source: PNNC/Seecaline

66

ANNEXE 2 Comparaison des stratégies du PNAN et du MAP

Les 14 axes stratégiques du PNAN Encadre 3 : Le MAP et la Nutrition

(engagement 5, défit 7)

1. Promotion de l’allaitement maternel et de l’alimentation complémentaire

2. Consolidation et extension des interventions de nutrition communautaire à tous les Fivondronana au niveau national en ciblant les groupes vulnérables ;

3. Lutte contre les carences en micronutriments (TDCI,

avitaminose A et anémie ferriprive); 4. Intégration des interventions nutritionnelles aux soins de

santé primaires et renforcement des liens avec les sites communautaires ;

5. Intervention de nutrition scolaire sur tout le territoire ; 6. Prise en charge des enfants sévèrement malnutris au

niveau des centres et des sites de nutrition communautaire ; 7. Amélioration de la sécurité alimentaire des ménages

(SAM) ;

8. Stratégie de communication pour le plaidoyer, la sensibilisation et promouvoir le changement de comportement en matière de nutrition ;

9. Convergence des politiques de développement (surtout en

matière de lutte contre la pauvreté et l’insécurité alimentaire) dans les sites de nutrition communautaire ;

10. Préparation à l’urgence et réponses aux urgences

nutritionnelles ; 11. Système national de surveillance alimentaire et

nutritionnelle en vue d’assurer une base de données actualisée et d’informer la prise des décisions des responsables ;

12. Développement de la capacité nationale ; 13. Élaboration et application des normes et législations

relatives à la nutrition et l’alimentation ; 14. Intégration de la nutrition dans la lutte contre les

problèmes émergents – les maladies non transmissibles et le VIH/SIDA.

Les stratégies • Adresser la malnutrition des enfants de moins de 5

ans, et plus spécifiquement les déficiences en micronutriments

• Adresser l’insécurité alimentaire des groupes

vulnérables • Coordonner les structures de surveillance aux

niveaux locaux, régionaux et nationaux • Prévenir la malnutrition et l’insécurité alimentaire à

travers les activités à haute intensité de main d’œuvre

• Consolider et étendre le programme de nutrition communautaire

• Adresser les déficiences micronutriments des femmes enceintes et allaitantes au niveau des communautés afin de réduire le faible poids à la naissance

Les actions prioritaires • l’alimentation et la nutrition pour les enfants

souffrant d’une malnutrition modérée ou sévère • l’extension du programme de nutrition

communautaire dans tout le pays, • la consolidation des programmes de nutrition et santé

scolaire les activités de protection sociale.

67

ANNEXE 3

La nomenclature fonctionnelle 2005

NOMENCLATURE FONCTIONNELLE 2005 (Source Manuel des Statistiques de Finances Publiques - FMI 2001)

Extrait Santé 07 SANTÉ Les dépenses publiques de santé comprennent les dépenses consacrées aux services fournis à des particuliers (services individuels) et les dépenses consacrées aux services fournis à titre collectif (services collectifs). Les dépenses afférentes aux services individuels sont classées dans les groupes (071) à (074); les dépenses consacrées aux services collectifs sont classées dans les groupes (075) et (076). 071 PRODUITS, APPAREILS ET MATÉRIELS MÉDICAUX

0711 Produits pharmaceutiques (SI62)0712 Produits médicaux divers (SI) 0713 Appareils et matériel thérapeutiques (SI)

072 SERVICES AMBULATOIRES 0721 Services de médecine générale (SI) 0722 Services de médecine spécialisée (SI) 0723 Services dentaires (SI) 0724 Services paramédicaux (SI)

073 SERVICES HOSPITALIERS 0731 Services hospitaliers généraux (SI) 0732 Services hospitaliers spécialisés (SI) 0733 Services des dispensaires et des maternités (SI) 0734 Services des maisons de repos et des maisons de santé (SI)

074 SERVICES DE SANTÉ PUBLIQUE 0740 Services de santé publique (SI)

- Fourniture de services de santé publique. - Administration, inspection et prestation de services de santé publique tels que banques du sang (collecte du sang, transformation, conservation, distribution), dépistage (cancer, tuberculose, maladies vénériennes), prévention (immunisation, inoculation), surveillance (nutrition infantile, santé de l’enfant), collecte de données épidémiologiques, services de planification de la famille, etc., et appui à ces services. - Élaboration et diffusion d’informations sur les questions ayant trait à la santé publique. Sont inclus : services de santé publique assurés par des équipes spéciales à des groupes d’usagers, dont la plupart sont en bonne santé, sur le lieu de travail, dans les écoles et dans d’autres établissements non médicaux; services de santé publique non dépendant d’un hôpital, d’un centre de consultation ou d’un médecin; services de santé publique non assurés par des médecins; services des laboratoires de santé publique. Sont exclus : services des laboratoires d’analyses médicales (0724), et des laboratoires spécialisés dans la recherche des causes des maladies (0750). 075 R–D DANS LE DOMAINE DE LA SANTÉ

0750 R–D dans le domaine de la santé (SC) 076 SANTÉ N.C.A.

0760 Santé n.c.a. (SC)

62 Service Indicviduel

68

ANNEXE 4

Critères de sélection des sites

Année Critères 1998 (i) le taux d’insuffisance pondérale (poids/âge) supérieur à 42%,

(ii) l’accessibilité en charrette, pirogue ou tout autre moyen de transport, et (iii) la demande d’intervention formulée par plusieurs personnes ressources ou Communauté auprès de l’ONG et/ou SEECALINE

2000 les critères se sont focalisé sur les zones ayant subit les cyclones ou sécheresse

2002 les critères de sélectionner des sites ont inclue les milieux urbains - les 6 chefs-lieux de Province lors de la crise politique et économique

2005/06 (i) les 48 Districts non touchés par PNNC/Seecaline, (ii) le taux de malnutrition chronique élevé, (iii) la demande d’intervention formulée par plusieurs personnes ressources ou Communauté auprès de l’ONG et/ou PNNC-SEECALINE et (iv) la sélection des communes ayant les taux d’insuffisance pondérale élevés

69

ANNEXE 5

Tableaux statistiques - Analyse de l’effectif de PNNC/Seecaline

Tableau 5.1 : Répartition du personnel de PNNC/Seecaline en 2006 Direction Provincial DIRECTION

NATIONALE Antana Antsiran Mahaj Toama Fianar Toliara

PERSONNEL CADRE 10 5 4 4 5 6 6Directeur National 1 0 0 0 0 0 0 Directeur Provincial 0 1 1 1 1 1 1 Auditeur interne 1 0 0 0 0 0 0

Directeur du Suivi des Opérations 1 0 0 0 0 0 0 Responsable Régional des Opérations 0 3 2 2 3 4 4

Responsable Administratif et Financier 1 1 1 1 1 1 1

Responsable Technique 1 0 0 0 0 0 0 Responsable de Suivi Evaluation 1 0 0 0 0 0 0 Responsable comptabilité et finances 1 0 0 0 0 0 0 Responsable passation de marchés 1 0 0 0 0 0 0 Responsable informatique 1 0 0 0 0 0 0 Assistant de Direction 1 0 0 0 0 0 0

PERSONNEL D’APPUI 23 26 16 27 23 32 28 Assistant de Suivi des Opérations 0 3 2 3 3 3 4 Assistant technico-administratif 1 0 0 0 0 0 0

Assistant Responsable comptabilité et finance 1 0 0 0 0 0 0 Secrétaire de Programme 1 0 0 0 0 0 0 Secrétaire de Direction 0 1 1 1 1 1 0

Employés de suivi 0 3 1 5 5 9 6Opérateur de saisie 0 0 1 0 0 0 1 Comptable 2 2 1 2 2 2 1 Secrétaire comptable 1 1 1 1 1 1 1 Secrétaire 2 1 0 0 1 1 1 Employé de bureau 2 0 1 2 1 0 1

Réceptionniste 1 0 0 0 0 0 0 Chauffeurs 8 9 3 5 3 7 5 Préposées au ménage 1 1 1 1 1 1 1 Gardiens plantons 3 5 4 7 5 7 7

TOTAL 33 31 20 31 28 38 34 Source: PNNC/Seecaline

70

Tableau 5.2: Nombre d’effectif et nombre de sites de PNNC/Seecaline par administration (central/direction provinciale) 2000-2006

Effectif Nombre de sites

Insuffisancepondérale(poids/âge)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2004

Central 35 34 32 38 37 4033 Ancien.

sitesNouv.Sites

Antan 23 26 31 27 34 34 31 626 647 876 925 925 925 1552 925 627

Antsira 20 23 23 23 24 20 0 60 231 249 249 249 389 249 140 33.8Fianar 23 30 32 32 33 33 38 448 448 799 815 855 855 1327 855 472 23.6Mahaj 18 26 24 27 28 26 31 0 129 256 272 272 269 658 269 389 40.1Toam 23 29 32 34 35 35 28 407 407 789 793 793 788 929 788 141 34.6Toliara 19 21 29 32 32 33 34 446 525 526 554 554 554 660 554 106 35.0Total 141 186 203 213 222 225 215 1927 2216 3477 3608 3648 3640 5515 3640 1875 32.6

Source: PNNC/Seecaline, Enquête anthropométrique (Données Banque Mondiale, GALASSO)

71

ANNEXE 6

Le budget de programmes de l’ONN

Madagascar s’est engagé depuis 2005 dans le processus de préparation du budget de programme dans le cadre de la nouvelle orientation retenue par le MEFB.63 La structure programmatique du budget est organisée autour de 46 missions, chaque mission étant composée de programmes, des objectifs requis pour achever les programmes et des indicateurs mesurant l’impact. Quant à la structure du budget de programme de l’ONN, il faut noter que l’ONN a un budget de programme, mais figure aussi parmi les 6 programmes de la Primature. Les activités de l’ONN ainsi que ses objectifs spécifiques, les indicateurs et le budget correspondants sont intégrés dans ceux de la Primature. Si le DSRP a servi de cadre référentiel pour l’élaboration du budget de programmes 2006-2008, les budgets de programmes seront désormais définis par référence au MAP.64

Un suivie financier des activités du MAP est difficile. En fin 2006, la plus récente structure du budget de programme dans le cadre du MAP comprend trois activités principales, 4 activités secondaires et 13 sous-activités (c.f. tableaux 7.1 ci-après). En effet, à part de l’inscription des sous-programmes avec les objectifs spécifiques et les indicateurs sélectionnes, le budget de l’ONN 2007 est réparti selon les paragraphes (par exemple : 2011 Formation, 2012 Animation et Encadrement, 2013 Assistance Technique). Chaque paragraphe devrait correspondre à une ou plusieurs activités. Par exemple, le paragraphe « 2012 Animation et Encadrement » financera des activités figurant dans les activités secondaires 1 et 2. Cette division correspond aux activités des 2 branches opérationnelles de l’ONN, le PNNC/Seecaline et le PSN. Le system d’information de l’ONN dispose d’un logiciel qui devrait regrouper les activités par paragraphe de budget mais une telle exploitation des données n’était pas encore effectuée, faut de l’obligation des divers autres rapports à préparer au cours de l’année mais aussi à cause de l’absence d’une notion sur l’utilité d’un tel exercice.

63 Le Gouvernement de Madagascar a adopté une nouvelle loi organique en Juillet 2004 (No. 2004-007) constituant le nouveau cadre légal du système des finances publiques introduisant le budget de programmes basé sur le DSRP depuis la LF 2005. 64Les deux sous-programmes du précédant budget de programmes de l’ONN ont été fusionné dans un seule programme, « la nutrition et sécurité alimentaire » inscrit dans le budget avec un seule objectif spécifique, « assurer une nutrition suffisante et équilibrée », et deux indicateurs adjoints

72

Annexe 6.1: ONN – Budget d’exécution : La structure du programme dans le cadre du MAP (année 2007)

(Engagement) 5 Santé et planning familial

(Programme) 5-3 Nutrition et sécurité alimentaire

(Objectif) 5-3-1 Assurer une nutrition suffisante et équilibrée(Activité

Principale)5-3-1-1 Renforcement et consolidation des activités de lutte contre la malnutrition au niveau communautaire et scolaire

(ActivitéSecondaire)

1- Mise en œuvre et priorisation des stratégies et activités de prévention du Plan National d'Action pour la Nutrition (PNAN),dans la lutte contre la malnutrition et contre les carences en micronutriments (Vitamine A, Iode, Fer)

(Sous-Activité)

- Consolidation et renforcement de la qualité des prestations de service offert dans les 5 550 sites de nutrition communautairefonctionnels et appui à la mise en place des nouveaux sites de nutrition communautaire appliquant le paquet minimum d’activités(PMA) du nouveau modèle de Programme National de Nutrition Communautaire (PNNC) dans les 116 Districts.

(Sous-Activité)

- Consolidation de la mise en œuvre du Programme National d’Alimentation et de Nutrition Scolaire (PNANS) dans les 9 270écoles primaires

(ActivitéSecondaire)

2- Renforcement de la prise en charge des enfants atteints de malnutrition modérée ou sévère

(Sous-Activité)

- Appui au processus d’intégration effective des Centres de Réhabilitation et d'Education Nutritionnelle Intensive (CRENI) ausein de l’unité de pédiatrie des Centres Hospitaliers et appui aux Centres de Réhabilitation et d'Education Nutritionnelle Ambulants(CRENA) dans les réponses aux urgences nutritionnelles

(ActivitéPrincipale)

5-3-1-2 Renforcement des capacités des structures de coordination multisectorielle de pilotage des stratégies et de mise en œuvre de laPolitique Nationale de Nutrition (PNN) et du PNAN, réponses aux urgences nutritionnelles

(ActivitéSecondaire)

1- Renforcement des capacités organisationnelles, institutionnelles et opérationnelles des structures de coordinationmultisectorielle de pilotage des stratégies et de mise en œuvre du PNAN au niveau national et régional :

(Sous-Activité)

- Renforcement du processus d’institutionnalisation de la nutrition à Madagascar et des capacités des structures decoordination technique multisectorielle des interventions (au niveau national et régional) et de mise en œuvre du PNAN, incluantl'intégration des unités de mise en œuvre du PNNC/SEECALINE et de la PSN (Prévention et Sécurisation Nutritionnelle) au seinde l'ONN

(Sous-Activité)

- Renforcement du système de planification technique et budgétaire, de contrôle/ audit et de supervision de la gestionfinancière au niveau des structures de l'ONN et des ONG partenaires en PNNC et CRENI

(Sous-Activité)

- Renforcement des plaidoyers dans la recherche de partenaires techniques et financiers pour mettre en œuvre les activitésd'extension des sites de nutrition communautaire dans les 116 Districts

(Sous-Activité)

- Renforcement des capacités des Agences de Mise en Œuvre (AMIO) et acteurs à tous les niveaux (Ministères, Régions,Communes), dans la priorisation et l'intégration de la lutte contre la malnutrition dans les politiques, les plans sectoriels, les plansde développement et les budgets annuels

(Sous-Activité)

- Renforcement du système de suivi-évaluation et de gestion de bases de données, à tous les niveaux, concernant la mise enœuvre des interventions, les stratégies, les indicateurs et les intervenants en nutrition

(Sous-Activité)

- Développement des stratégies et supports de communication (Institutionnelle, Stratégique, Changement de Comportementdes Communautés,)

(Sous-Activité)

- Renforcement du système d’alerte et de surveillance alimentaire et nutritionnelle au niveau national et régional, pourmieux prévenir les situations d'urgences ; mise en œuvre d'activités post-urgences nutritionnelles

73

(Sous-Activité)

- Mise en place d'un système de documentation et promotion des activités en matière de recherche et de développement surl’amélioration de la situation nutritionnelle et alimentaire des communautés et des techniques simples et adéquates de conservation,de transformation et de fortification des aliments

(Sous-Activité)

- Recherche des moyens techniques et financiers nécessaires pour mettre en œuvre les activités

(ActivitéSecondaire)

2- Mise en œuvre des activités de Prévention et de Sécurisation Alimentaire et Nutritionnelle au niveau des ménages

(Sous-Activité)

Réalisation de petits travaux d'intérêt communautaire à travers la création d'emplois temporaires (VCT-HIMO/ VivreContre Travail - Haute Intensité de Main d'Œuvre) pour prévenir les crises alimentaires et nutritionnelles en période de soudure

74

ANNEXE 7

Arrangements institutionnels selon la réglementation

Le coordonnateur du programme (CP)

La gestion des activités

La gestion des crédits budgétaires

Le responsable de programme (RdP)

Le gestionnaire d’activités (GAC)

Ordonnateur délégué

L’ordonnateur secondaire (ORDSEC)

Ordonnateur principal

Responsable de la Passation de

Marche (RPM)

Responsable au sein de la Primature

(ORDSEC)

Responsable au sein de la

Primature PRPM

Ordonnateur principal

Premier Ministre

Les services opérationnels

d’activité (SOA)

Coordonnateur National (GAC)

Application de la chaîne de responsabilité organisationnelle à la DEPA

Responsable en charge des

dossiers de la Primature (CF) Contrôle financier

(CF)

DAF (RdP)

Conseiller technique à la Primature (CP)

75

ANNEXE 8

Le suivi et la documentation L’ONN et PNNC Seecaline sont en train de renforcer la collecte, l’exploitation et le transfert des informations (entre les unités opérationnelles sur place et au niveau central). Pendant l’année fiscale, les ONG partenaires doivent envoyer aux Directions Provinciales les rapports techniques mensuels sur l’avancement des activités réalisées par les intervenants de terrain et le rapport financier mensuel sur les dépenses effectuées réellement par les ONG, ce qui permet de renforcer le lien entre le suivi technique et le suivi financier. Ce système a entraîné des retards importants dans la collecte et l’exploitation des données par les unités opérationnelles et au niveau du transfert aux unités centrales et a entrainé un décalage au niveau de la transmission des informations par l’ONN aux différentes instances destinataires des informations. Par exemple, en 2006, le rapport quadrimestriel (Janvier-Avril) transmis au mois de mai contenait les exécutions financières jusqu’au fin février. Au cours de 2006, pour améliorer davantage le suivi des sites, le PNNC/Seecaline a augmenté le nombre des employés de suivi, ce qui a réduit de un mois le décalage de la réception des rapports à la Direction Nationale.

Malgré la préparation des divers rapports par l’ONN, cet organisme devrait renforcer son système de documentation, afin de permettre de faire un suivi de l’exécution du budget pendant l’année fiscale et de faciliter l’établissement d’un lien entre le budget planifié selon la Loi des Finances et les dépenses réalisées par activités du PNAN. Selon les décrets de la création de l’Office National de Nutrition(ONN) et du Conseil National de Nutrition (CNN), l’ONN devrait établir un certain nombre de rapports, à savoir des rapports technique et financier ainsi qu’un rapport annuel, à soumettre au CNN. A fin septembre 2006, l’ONN a préparé des rapports quadrimestriels et un rapport semestriel au titre de l’année 2006.65 La demande de ces divers rapports avec des canevas partiellement différents en ce qui concerne leur structure et contenu a été soumise à tous les Ministères et Institutions (y compris la Primature à laquelle est rattaché l’ONN). Toutefois, la plupart des rapports se focalisent plutôt sur les avancements physiques d’un grand nombre des activités et des contraintes rencontrées et n’établit pas un lien entre le budget planifié et réalisé par activité. Par ailleurs, la documentation sur l’exécution du budget est très faible et doit être améliorée au niveau de certains aspects : (i) comme susnommé, le canevas actuel des rapports quadrimestriels ne permet pas un aperçu détaillé de l’état du compte de dépôt de l’ONN, (ii) jusqu’en Février 2007, l’ONN n’a pas encore préparé un rapport annuel financier 2006 qui présente l’exécution du budget de l’année 2005 et 2006 par rapport a la programmation inscrit dans le Loi des Finances. Par ailleurs, en Février 2007, l’ONN n’a pas encore prévu de préparer un rapport annuel de suivi en 2007 portant sur la performance financière et physique par activités en lien avec son budget de programme pendant l’année 2006. Ceci limite l’évaluation de la performance des activités sur la base d’informations collectées d’une manière ponctuelle et ne permet pas un état récapitulatif de la performance sur l’année 2006. Il importe de noter que la production d'un rapport annuel de suivi de la performance est mentionnée dans les guides du MEFB.

65 En ce qui concerne les rapports quadrimstriels, d’une partie l’ONN a préparé des rapports sur la mise en œuvre de DSRP qui sont été transmis au STA fin avril et août. En outre, lors de la mise en place d’une Cellule de Planification, de Suivi et de Coordination au sein de la Primature en 2006, l’ONN a aussi préparé des rapports de suivi portant sur l’exécution de la Politique Général de l’Etat et du DSRP en fin avril, fin août et fin septembre. Egalement, la Cellule de Planification, de Suivi et de Coordination à la Présidence a demandé des rapports sur la mise en œuvre des activités pour la même période.

76

ANNEXE 9 - La passation de marcheDELAI DE TRAITEMENT DES DOSSIERS DE MARCHES A TITRE INDICATIF (jours ouvrables)OBJET DE LA PRESTATION :

FINANCEMENT : Marché de fournituresdépassant le seuil depassation de marché

Marchés des travauxdépassant le seuil depassation de marché

Marchés de prestationsde service dépassant leseuil de passation de

marché

Convention de fournitures, detravaux et de prestations deservice ne dépassant pas le

seuil de passation de marchéENTITES RESPONSABLES

ETAPES Contrôlequalité

Exécution technique etmatérielle

AOO(Appel

d’OffresOuvert)

AOR(Appel

d’OffresRestreint)

AOO(Appel

d’OffresOuvert)

AOR(Appel

d’OffresRestreint)

AOO(Appel

d’OffresOuvert)

AOR(Appel

d’OffresRestreint)

CONSULTATION

A DOSSIER D’APPEL D’OFFRES (DAO) / DEMANDE DE PROPOSITION (DP)1 Elaboration des spécifications techniques (TDR) PRMP Equipe technique 3 3 10 10 5 à 10 5 à 10 32 Etablissement du dossier d’appel d’offres/ Demande de Propositions PRMP Equipe technique 4 4 4 4 4 4 43 Examen et avis de la CCM/CPM CCM/CPM 5 5 5 5 5 53’ Examen et avis de non objection bailleur de fonds extérieur * Bailleur de fonds extérieur 10 maxi 10 maxi 10 maxi 10 maxi 10 maxi 10 maxi

4 Signature du PV de la CCM/CPM etRemise en forme du dossier DAO/DP

CCM/CPMPRMP

Equipe technique 2 2 2 2 2 2

A.O. National 30minimum

15minimum

30minimum

15minimum

30minimum

15minimum

5 Lancement du DAO ou DP/ délai de remisedes offres ou proposition/ date limite fixéepour la remise des offres ou propositions del’ouverture des plis par CAO

A.O. International

PRMP Equipe techniqueCAO

45minimum

45minimum

45minimum

45minimum

30minimum

7 minimum

Appel d’offres national 44 29 51 36 46 à 51 31 à 36SOUS TOTAL étape A(sans tenir compte du sous étape 3’) Appel d’offres international 59 59 66 66 46 à 51

14

B EVALUATION DES OFFRES (PROPOSITIONS) ET ATTRIBUTION DU MARCHE6 Rédaction et signature du PV de la DAO pour l’ouverture des plis PRMP CAO 1 1 1 1 1 1 17 Evaluation technique des offres (propositions) / demande

d’éclaircissementsPRMP CAO 3 à 6 3 à 6 6 6 5 à 10 5 à 10 3

8 Classement des offres (propositions) par la CAO PRMP CAO 1 1 1 1 1 1 19 Rédaction et signature du PV de la CAO PRMP CAO 2 2 2 2 2 2 210 Décision d’attribution du marché (ou convention) PRMP 1 1 1 1 1 1 111 Etablissement du projet de Marché (ou convention) PRMP Equipe technique 2 2 2 2 2 2 212 Examen et avis de la CCM/CPM sur le projet de marché CCM/CPM 5 5 5 5 5 513 Signature du PV de la CCM/CPM et remise en forme du marché CCM/CPM

PRMPEquipe technique 2 2 2 2 2 2

13’ Examen et avis de non objection du bailleur de fonds * Bailleurs de fonds extérieur 5 à 10 5 à 10 5 à 10 5 à 10 5 à 10 5 à 10

SOUS TOTAL étape B 21 à 29 21 à 29 24 à 29 24 à 29 23 à 33 23 à 33 10C CIRCUIT D’APPROBATION14 Titulaire à Madagascar 2 2 2 2 2 2 2Signature du Marché (convention) par le titulaire

Titulaire à l’étranger 10 à 15 10 à 15 10 à 15 10 à 15 10 à 15 10 à 1515 Signature du marché (convention) par l’autorité contractante PRMP 1 1 1 1 1 1 116 Visa du Contrôle des Dépenses Engagées Contrôle des Dépenses Engagées 2 2 2 2 2 2 217 Approbation du marché (convention) par l’autorité d’approbation PRMP 2 2 2 2 2 2 218 Enregistrement du Marché (convention) Sce de l’Enregistrement et Timbres 2 2 2 2 2 2 219 Signature de la convention de paiement * MEFB 2 2 2 2 2 2

SOUS TOTAL étape C 11 à 24 11 à 24 11 à 24 11 à 24 11 à 24 11 à 24 9Appel d’offres national 76 à 97 61 à 82 86 à 104 71 à 89 80 à 108 65 à 93TOTAL GENERAL (A + B + C)

Appel d’offres international 91 à 112 91 à 112 101 à 119 101 à 119 80 à 10833

Soit, nombre de jours à compter de la date limite fixée pour la remise des offres 33 à 54 33 à 54 36 à 54 36 à 54 35 à 58 35 à 58 20N.B. : - Ces délais courent à partir de la réception du dossier par chaque intervenant.* Les étapes 3’, 13’ et 19 ne sont pas applicables pour les appels d’offres financés localement mais indispensables pour les bailleurs de fonds extérieur

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