les terres de la discorde (i) : la réforme foncière au burundi

8/12/2019 Les terres de la discorde (I) : la rforme foncire au Burundi

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Les terres dela discorde (I):la rforme

foncire auBurundiRapport Afrique N213 | 12 fvrier 2014

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International Crisis Group

Rapport Afrique N213 12 fvrier 2014

SynthsePays essentiellement rural, le Burundi est confront deux problmes fonciers. Le

premier, structurel, concerne la gestion de la terre, cette ressource vitale qui se rarfie

sous le coup de la croissance dmographique. Le second, hritage de la guerre civile,

concerne la situation des rfugis et des dplacs qui ont t spolis injustement. Le

premier problme gnre une violence diffuse dans la socit burundaise et ncessite

la relance de la rforme de la gouvernance foncire sur de nouvelles bases. Au lieu

dune rforme profonde des systmes de gestion foncire, cest une simple rvision du

code foncier qui a t mise en uvre. Or en labsence de vritable changement dans

la gouvernance foncire, notamment en matire de rglement des conflits lis la

terre, cette question va continuer cristalliser le ressentiment des populations quisestiment spolies ou dont laccs la terre est limit, rendant ainsi plus probable

lclatement de conflits futurs.

Le surpeuplement du Burundi met mal son modle agraire et alimente une in-

satisfaction socioconomique profonde qui a, en grande partie, constitu larrire-

plan des affrontements passs. Avec une des plus fortes densits du continent (en-

viron 400 habitants par kilomtre carr) et une population vivant de lagriculture

90 pour cent, le Burundi devrait tre un modle de gestion foncire. Or la mauvaise

gouvernance foncire est profondment enracine et les anciens mcanismes de

rgulation dans ce domaine sont tombs en dsutude, gnrant conflits et tensions

sociales ainsi quun taux de malnutrition proche de 75 pour cent. Au bout de qua-

torze ans, lambitieuse rforme foncire prvue dans laccord dArusha na aboutiqu une rformette bien en de des attentes et des problmes.

Plusieurs raisons expliquent cet chec : le manque dencadrement des prroga-

tives de lEtat, qui permet des abus et accroit linscurit foncire, ainsi quun dficit

de coordination entre les multiples structures de rforme, entrainant un chevau-

chement des comptences et rduisant lefficacit des institutions. A ces problmes

sajoutent le manque dindpendance de la justice lgard du pouvoir politique, les

ingalits daccs la terre (notamment pour les femmes) et la disparition des mca-

nismes traditionnels de rgulation des conflits capables de promouvoir un rglement

des litiges lamiable.

La rsolution du problme foncier demandera bien davantage quun simple chan-

gement des rapports de force politique entre les partis tutsis qui ont domin lappareildEtat depuis lindpendance et la majorit hutu au pouvoir depuis 2005. Cest dune

vision globale tenant compte des contraintes socioconomiques et permettant de

rompre avec la mauvaise gouvernance du pass dont le pays a besoin.

Alors que les lections de 2015 sont dj en cours de prparation et que la ques-

tion foncire sera un des enjeux lectoraux, plusieurs mesures doivent tre mises en

uvre par le gouvernement avec le soutien des partenaires internationaux, dont :

llaboration dune nouvelle stratgie de dveloppement rural qui intgre pleine-

ment la politique foncire ;

ladoption dune loi sur les successions consacrant lgalit des droits entre hommes

et femmes, la prise en compte de tous les usagers (femmes et enfants) dans la

certification foncire et la possibilit denregistrer des partages successoraux par

anticipation, cest--dire avant le dcs de la personne concerne ;


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Les terres de la discorde (I) : la rforme foncire au Burundi

Rapport Afrique de Crisis Group N213, 12 fvrier 2014 Page ii

le lancement dune campagne nationale de sensibilisation au rglement pacifique

des querelles foncires ; et

le dveloppement de la mdiation et de la conciliation dans les tribunaux ainsi que

la prennisation des services fonciers communaux.

Ce rapport traite de lpineux problme de la gestion des terres au Burundi. Il a pour

but danalyser les raisons de lchec de la rforme du systme foncier depuis la fin de

la guerre civile et laccord dArusha en 2000 et de proposer des pistes de solution

pour promouvoir un vritable changement en matire de gouvernance foncire. Un

second rapport analysera la question tout aussi complexe de la restitution des terres

et proprits des rfugis et dplacs de la guerre civile.

Nairobi/Bruxelles, 12 fvrier 2014


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International Crisis Group

Rapport Afrique N213 12 fvrier 2014

Les terres de la discorde (I) : la rformefoncire au Burundi

I. Introduction

Face la perspective dun retour massif de rfugis et de dplacs, Crisis Group avait,

en octobre 2003, publi un rapport mettant en garde contre la politisation des pro-

blmes fonciers au Burundi.1Onze ans plus tard, la question foncire est de nouveau

au cur de lactualit burundaise et la bombe foncire que Crisis Group avaitdnonce en 2003 na manifestement pas t dsamorce. Pourtant, dans laccord de

paix dArusha sign en 2000, la rintgration des rapatris et la pacification des rap-

ports fonciers taient identifis comme des lments essentiels de la reconstruction.

Ils occupaient galement une place de choix sur lagenda de la Commission de con-

solidation de la paix des Nations unies.2Bnficiant dimportants soutiens trangers,

le Burundi a procd une rforme de sa lgislation foncire avec la cration de nou-

veaux services fonciers et de nouveaux dispositifs de scurisation foncire. Malgr

ces efforts, quatorze ans aprs laccord dArusha, le problme reste entier.

Limportance de cette problmatique sexplique dabord par la situation socio-

conomique. Deuxime pays le plus densment peupl dAfrique aprs le Rwanda, le

Burundi connait une dpendance particulirement forte la terre. Pour reprendreles mots des Burundais, sans terre, la vie est impossible .3Environ 90 pour cent

de la population vit de lagriculture de subsistance et 60 pour cent des recettes dex-

portation proviennent du secteur agricole. Alors que le taux de croissance dmogra-

phique annuel est de 2,4 pour cent, les partages successoraux conduisent un mor-

cellement des terres familiales qui a des consquences de plus en plus nfastes sur

la productivit agricole.4La superficie moyenne dune exploitation agricole est au-

jourdhui estime moins dun demi-hectare,5renforant la surexploitation, lrosion

et lacidification des sols. De surcroit, la destruction massive des cosystmes risque

daffecter durablement lquilibre cologique et la scurit alimentaire.6En 2013, le

Burundi prsentait lindice de la faim le plus lev dAfrique et un taux de malnutri-

tion de prs de 75 pour cent.7

1Rapport Afrique de Crisis Group N70,Rfugis et dplacs au Burundi : dsamorcer la bombe

foncire, 7 octobre 2003.2 Summary report of the first meeting , UN Peacebuilding Commission, 18 mai 2007, PBC/1/BDI/SR.1.3 Deuxime anniversaire du code foncier : des amliorations et des attentes ,Iwacu, 12 aot 2013.4 Cadre stratgique de croissance et de lutte contre la pauvret CSLP II , Rpublique du Burundi,

Bujumbura, 2012.5 Situation dmographique et sociale du pays. Rsultats de lenqute sociodmographique et desant de la reproduction , UN Population Fund (UNFPA), Bujumbura, 2002, p. 12.6Le Burundi a perdu plus de 40 pour cent de ses ressources forestires entre 1990 et 2010. En par-

ticulier, la plus grande fort du pays, la Kibira, avait t ravage pendant le conflit arm des annes

1990. Quatrime rapport du Burundi la convention sur la diversit biologique , Rpublique du

Burundi, Bujumbura, mars 2009.7 Global Hunger Index 2012 , International Food Policy Research Institute (IFPRI), Washington

DC, 2013. Le taux de malnutrition tabli par le Fonds international de dveloppement agricole


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En tant que ressource vitale qui se rarfie, la terre constitue de toute vidence un

bien convoit, y compris de manire violente, mais le caractre proccupant des con-

flits dont elle fait lobjet sexplique surtout par sa gestion politique. Pendant la pre-

mire moiti du sicle dernier, la colonisation allemande puis belge avait fortement

altr le systme traditionnel de gestion des terres et permis lEtat colonial de c-

der des vastes tendues foncires des entreprises agricoles, exploitations minires

et institutions religieuses au dtriment des populations paysannes.8Labsence de

moyens de contrle et de contre-pouvoirs dans le domaine de ladministration fon-

cire sest perptue aprs lindpendance et a permis aux nouvelles lites de sacca-

parer un grand nombre de terres, notamment dans la capitale et dans la plaine de

lImbo, lOuest du pays.

Jusquau dbut des annes 2000, le profond ancrage du nopatrimonialisme fon-

cier9dans le systme politique post-indpendance avait surtout bnfici aux popula-

tions tutsi, plus particulirement celles appartenant au clan des Bahima et originaires

des rgions du Bututsi et du Mugamba, au Sud du pays. Cest ce groupe quappar-

tenaient les trois prsidents qui staient succd par coups dEtat aprs 1966 ainsi

que la plus grande partie de la classe politique.10

Depuis 2003, la donne a chang, avec larrive au pouvoir de deux prsidents is-

sus de la majorit hutu et originaires du Nord, saccompagnant dun rquilibrage

des institutions publiques.11Le revirement la tte de lEtat sest accompagn dun

ensemble de rformes, dont une rforme foncire qui se voulait initialement ambi-

tieuse mais peine encore amliorer la gouvernance foncire.

(FIDA), la Food Agricultural Organisation (FAO) et le Programme alimentaire mondial (PAM)

slevait 73,4 pour cent pour la priode 2010-2012. Depuis 1990, ce taux est en augmentation con-

stante. The State of Food Insecurity in the World 2012 , FAO, Rome, 2013, p. 46.8Sur lhistoire foncire lpoque coloniale, voir Dominik Kohlhagen, Land Relations and Vio-lence in Burundi. A Socio-Historical Perspective , IOB discussion paper, Universit dAnvers, 2014

et le rapport de Crisis Group,Rfugis et dplacs au Burundi, op. cit.9Lattribution des terres a t largement monopolise et manipule par les tenants du pouvoir.10Michel Micombero (1966-1976), Jean-Baptiste Bagaza (1976-1987) et Pierre Buyoya (1987-1993

puis 1996-2003), tous trois originaires de Rutovu en province de Bururi.11Domitien Ndayizeye (2003-2005), originaire de Kayanza, et Pierre Nkurunziza (depuis 2005),

originaire de Ngozi.


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II. La rforme agro-foncire : treize ans de ttonnements

Alors que laccord dArusha avait propos un ensemble de mesures visant la fois la

restitution de terres aux populations sinistres par la guerre civile, et la rforme de la

gouvernance foncire, les initiatives engages depuis 2003 ont opr une distinction

trs nette entre ces deux domaines dintervention. Avec la cration de la Commission

nationale de rhabilitation des sinistrs (CNRS) puis de la Commission nationale des

terres et autres biens (CNTB), la restitution foncire a rapidement bnfici dune

forte attention politique, mais la rforme gnrale sest, pendant longtemps, fait

attendre et na pas repos sur une vision globale et nouvelle du dveloppement rural

du Burundi. Pourtant, la plupart des conflits fonciers que connait actuellement le

pays ne sont pas lis aux retours de rfugis ou de dplacs mais impliquent des

membres de la mme famille ou des voisins de longue date et gnrent une violencesociale considrable.12

En treize ans, lide dune rforme de la gouvernance foncire na abouti qu une

rformette. Dune part, elle a t rduite la rvision de la loi foncire et une inno-

vation locale en matire dadministration foncire et de formalisation des droits fon-

ciers et, dautre part, elle na pas t lie la problmatique du dveloppement rural

et na pas amlior la rgulation des conflits fonciers.13

A. Laprs-Arusha : de la rforme foncire la rforme du code foncier

Laccord dArusha, qui prvoyait de manire explicite une rvision du code foncier

de 1986, ne donnait quassez peu dindications concernant les besoins concrets de

rforme. Les principales lignes directrices nonces prconisaient une politique de

distribution des terres domaniales plus respectueuse des populations vulnrables et

de lenvironnement, ainsi que des mesures visant prvenir de futurs conflits fon-

ciers.14Sans pointer explicitement du doigt la mauvaise gouvernance foncire observe

dans le pass, les priorits identifies par laccord concernaient surtout un meilleur

encadrement des pouvoirs publics et un accs plus quitable la terre. Malheureu-

sement, le nouveau cadre lgal et les quelques services fonciers communaux crs

nont pas encore permis une vritable amlioration de la gouvernance foncire.

1272 pour cent des conflits soumis aux tribunaux constituent des conflits fonciers ordinaires, alors

que 4 pour cent seulement sont lis aux retours.Statistiques judiciaires burundaises. Rendements,

dlais et typologie des litiges dans les tribunaux de rsidence, RCN Justice & Dmocratie (Bujum-

bura, dcembre 2009) p. 154. Le gouvernement cite les questions foncires parmi une srie de

graves infractions pnales : Les cas dinscurit qui sobservent aujourdhui au Burundi [] sont

dus notamment aux rglements de compte, aux questions foncires, au banditisme, la dtention

illgale des armes [], etc. . Communiqu de presse sur la situation scuritaire , gouvernement

du Burundi, 22 novembre 2011.13La rduction des rformes foncires des rformes du droit foncier nest pas propre au Burundi

et semble tre une tendance gnrale qui a dbut en Tanzanie dans les annes 1990. Ambreena

Manji, The Politics of Land Reform in Africa(New York, 2006).14Larticle 8 i) du Protocole IV demandait une rvision du code foncier afin de ladapter aux pro-

blmes actuels relatifs la gestion des terres , sans davantage de prcision. Larticle 8 e) demandait

quune telle rvision permette daccorder la priorit la rinstallation des sinistrs, et larticle 8 h)

prvoyait une politique de distribution dans le respect de la protection de lenvironnement. Larticle

8 g) comprenait des mesures pour viter les conflits fonciers.


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1. Des besoins de rforme multiples et complexes

Le Burundi est confront un problme de viabilit de son modle agraire. Pays habitat dispers o les cultures sorganisent autour de lenclos familial, son paysage

agraire est depuis longtemps morcel. Aujourdhui encore, la majorit des habitants

exploite la terre selon le modle traditionnel de micro-exploitations disperses dans

lespace ; seule une minorit vit en ville, en village ou dans dautres types dhabitats

regroups.15Contrairement aux prdictions pessimistes des agronomes occidentaux

du sicle dernier, lorganisation traditionnelle sest pendant longtemps rvle viable,

malgr son besoin intense de surfaces cultivables et une forte croissance dmogra-

phique.16Cependant, les problmes alimentaires actuels et lextrme pauvret de la

population rurale dmontrent que ce modle a atteint ses limites. Latomisation des

proprits foncires est telle que la plupart des familles ne peuvent plus se permettre

de procder aux jachres et que la surexploitation des sols risque de rduire le ren-dement agricole et daggraver linscurit alimentaire.17

Normalement, dans un tel contexte, la rforme foncire devait tre prcde par

une tude approfondie du mode dorganisation du milieu rural et par la dfinition

concerte dune vision agraire sur le long terme. Une question fondamentale qui se

pose concerne lquilibre trouver entre lorganisation en microproprits respec-

tueuse des traditions agraires et des incitations pour une orientation vers dautres

formes dutilisation de lespace. Le Rwanda voisin, qui connait une situation dmo-

graphique et une structure agraire trs similaires, a par exemple opt pour une r-

organisation directive du territoire ; les mesures prises suscitent de nombreuses

critiques et rserves quant leur efficacit pour garantir une meilleure scurit ali-

mentaire et prvenir les conflits.18

Ceci tant, au Burundi, les tudes commanditespar la FAO sur les conditions dune rforme foncire ont rgulirement relev le be-

soin de transformations structurelles [qui] exigent un profond bouleversement des

rapports sociaux .19

Outre le fait que la rforme foncire doive sinscrire dans une stratgie de dve-

loppement rural, elle doit aussi rsoudre les problmes de gouvernance et dingalit

daccs la terre. Alors que les problmes de gouvernance exigent avant tout une

15La seule ville de taille significative, Bujumbura, compte moins dun million dhabitants et constitue

une ville relativement modeste lchelle dun pays dont la population totale atteint actuellement

presque dix millions dhabitants. La deuxime ville du pays, Gitega, compte dj moins de 50 000

habitants.16La littrature coloniale regorge de tels avertissements, publis notamment dans leBulletin agri-

cole du Congo belge. Ce nest que vers la fin du XXmesicle que des recherches ont reconnu le bien-

fond et les rationalits du modle agraire prcolonial. Hubert Cochet, Crises et rvolutions agri-

coles au Burundi(Paris, 2001).17 CSLP II, op. cit., p. 16-17.18Dans les critiques, il est mme souvent affirm que la politique de villagisation en raison de son

caractre contraignant et de son incapacit prendre en compte les ralits sociales et traditions

agraires, produit bien davantage de conflits quelle nen rsout. Johan Pottier, Land Reform for

Peace? Rwandas 2005 Land Law in Context ,Journal of Agrarian Change, vol. 6, no. 4 (2006) ;

Matthew F. Pritchard, Land, power and peace: Tenure formalization, agricultural reform, and

livelihood insecurity in rural Rwanda ,Land Use Policy, vol. 30, no. 1 (2013).19Charles Ntampaka et Paul Mathieu, La question foncire au Burundi. Implications pour le re-

tour des rfugis, la consolidation de la paix et le dveloppement rural , rapport de mission, Rome,

2006. Voir galement Ngib Bouderbala, Burundi : Appui llaboration dun code rural, rapport

intrimaire , rapport final, Rome, 1993.


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volont politique ferme de rompre avec les pratiques du pass et dtablir des mca-

nismes de contrle efficaces, les ingalits daccs la terre renvoient des questions

parfois complexes qui ncessitent, leur tour, une tude approfondie. En particulier,

de nombreuses ingalits aujourdhui interprtes comme coutumires reposent

en ralit sur des restructurations sociales rcentes.20En tout tat de cause, une

lacune certaine du droit burundais est labsence dun droit des successions codifi.

Ce domaine juridique est renvoy la coutume qui selon la jurisprudence des tri-

bunaux en la matire exclut les femmes de lhritage.21La marginalisation de ces

dernires est aujourdhui dautant plus problmatique que de nombreuses veuves de

guerre et femmes rapatries seules depuis ltranger peinent faire valoir leur droit

une terre.

Les conflits fonciers reprsentent actuellement 72 pour cent des litiges devant les

tribunaux.22Beaucoup sont lis aux ingalits daccs la terre. Prs de la moiti

relve par ailleurs du droit des successions et est donc dessence intrafamiliale. Le

cheminement du processus de rforme na cependant pas tenu compte de la pano-

plie des dfis en jeu et na pas permis la cration de lespace de rflexion ncessaire.

2. La longue marche de la rforme du code foncier

Une rforme mise entre parenthses

Pendant les onze annes aprs la signature de laccord dArusha, la principale r-

forme dans le domaine foncier a t la cration de la CNTB. Loin de voir la gouver-

nance foncire samliorer, cette priode a t marque par un retour aux mauvaises

pratiques, avec des attributions illgales de terres domaniales et des expropriations

abusives,23ainsi quune prcarisation croissante des droits des femmes lchellelocale. Ceci tant, la rforme du code foncier a t presque constamment dbattue et

a bnfici dimportants financements trangers.24Ds 2004, un groupe dexperts

nationaux avait dailleurs labor une premire mouture de texte, reprenant la struc-

ture du code existant en y insrant slectivement certains des points de rforme pr-

coniss dans laccord de paix.25Sy est ajout un texte financ par la FAO ddi au

statut des terres des marais et un projet de loi sur les successions assurant un hri-

20La marginalisation des femmes, par exemple, est en grande partie due lintroduction de con-

ceptions individualistes de la proprit sous la colonisation. A travers le prisme occidental, des

terres familiales ou lignagres dessence communautaire ont alors t perues comme proprits

prives appartenant au seul chef de famille, ce qui a considrablement fragilis la situation des autres

usagers, cest--dire les femmes et les enfants non maris. Plutt quen termes dgalit entre les

genres, il conviendrait ds lors de raisonner en matire de garantie de droits collectifs pour rendre

compte du problme. Voir Kohlhagen, Land Relations and Violence , op. cit.21Dans les faits, cest nouveau surtout linterprtation individualiste des droits fonciers coutu-miers qui est en cause. Le droit un hritage individuel na en ralit dimportance que dans la me-

sure o aucune autre forme de droit nest actuellement garantie par la lgislation burundaise. Si la

protection de droits collectifs (de tous les membres de la famille) tait privilgie la protection des

droits individuels (du seul chef de la famille), les droits daccs la terre des hommes et des femmes

seraient garantis de manire gale, sans mme que la promulgation dune loi sur les successions ne

savre ncessaire.22Statistiques judiciaires burundaises, op. cit., p. 154.23Rapport de Crisis Group,Rfugis et dplacs au Burundi, op. cit.24Les principaux financements ont t assurs par la coopration suisse, lUnion europenne, USAID,les Pays-Bas et le Fonds international de dveloppement agricole (FIDA).25Avant-projet de code foncier rvis , prsent entre le 11 et le 13 fvrier Bujumbura.


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tage gal aux hommes et aux femmes.26Aucun de ces textes na jamais t soumis au

vote de lAssemble.

Les raisons du blocage des premires annes sont multiples. Comme dans

dautres domaines, le Conseil national pour la dfense de la dmocratie-Forces de

dfense de la dmocratie (CNDD-FDD), absent lors des ngociations dArusha mais

majoritaire depuis les lections de 2005, se montrait hsitant poursuivre les initia-

tives engages pendant la priode de transition. Le caractre minemment politique

de la question foncire tait un obstacle supplmentaire. Le recours lexpertise

juridique nationale, au dbut des annes 2000, posait par ailleurs un problme sup-

plmentaire, dans la mesure o elle tait encore fortement domine par les acteurs

politiques et intellectuels des annes 1980. Non sans ironie, parmi les principaux

rdacteurs des textes de rforme figurait ainsi Vincent Ndikumasabo, ministre de la

Justice lors de ladoption du code foncier de 1986.27

Un dficit dappropriation

Alors que le processus de rforme pitinait, partir du milieu des annes 2000, plu-

sieurs organisations internationales ont dcid de commander des tudes pour iden-

tifier les questions les plus pertinentes lies la problmatique foncire et tablir des

priorits daction. En cinq ans, de nombreuses tudes dtailles ont ainsi t menes

par des ONG et agences onusiennes.28Les problmes identifis taient toujours les

mmes : absence de politique agraire, ingalits daccs la terre, insuffisance des

moyens de contrle de lautorit publique, omniprsence des conflits. Lorsquelles

contenaient des recommandations, celles-ci visaient gnralement ne pas prcipi-

ter la rforme, dvelopper au pralable une vision holistique et mettre laccent

sur la rsolution des conflits.

En dpit de la rflexion entame sur une rforme globale, en juin 2008, plusieurs

bailleurs se sont associs avec le gouvernement pour lancer une rforme rapide et

essentiellement technique. Par un arrt du deuxime vice-prsident,29un comit

technique interministriel largi a t mis en place, compos des principaux cadres

des ministres concerns par la rforme ainsi que de reprsentants de quatre parte-

naires : lUnion europenne (UE) travers son programme de bonne gouvernance

Gutwara Neza, la coopration suisse, lagence de coopration amricaine USAID

travers un bureau de consultance et lONG Global Rights.30Hormis cette dernire,

aucun de ces partenaires navait prcdemment contribu de manire active la r-

forme au Burundi.31La coopration suisse et lUE venaient plutt de lancer des pro-

26Avant-projet de code des successions , document non dat.27Entretiens de Crisis Group, membres du CNDD-FDD et consultants indpendants associs la

rforme, Bujumbura, mai 2013.28Pour ne citer que les plus approfondies : Etude sur les pratiques foncires au Burundi. Essai dhar-monisation , RCN Justice & Dmocratie, Bujumbura, 2004 ; Charles Ntampaka et Paul Mathieu,

op. cit. ; et Etude sur la problmatique foncire au Burundi , CCFD Accord,Bujumbura, 2009.29En 2008, la CNTB dpendait non de la deuxime mais de la premire vice-prsidence, tmoi-gnant de la dislocation de la rforme ds les premires avances politiques.30Arrt N 121/VP2/014 du 11 juin 2008 portant cration dun comit technique interministriel

largi charg de prparer une lettre de politique foncire et dorganiser la rvision du code foncier.31Global Rights avait notamment facilit des dbats radiodiffuss ainsi quun atelier de rflexion

sur les conflits fonciers qui a t parmi les premiers proposer des pistes daction concrtes aprs la

guerre. Par Leandre Barampahije, Rapport de latelier de rflexion sur les conflits fonciers et la

pratique foncire , Bujumbura, 2005. Voir galement le bilan des activits 2005-2008 : Managing


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jets pilotes visant instaurer des services fonciers dcentraliss pour faciliter la cer-

tification de droits fonciers sur base dun modle expriment Madagascar.32Le

sous-traitant de lUSAID venait de sengager faciliter une rforme du code foncier.33

La lettre de politique foncire produite par le comit technique en lespace de

trois mois tait essentiellement axe autour des projets de Gutwara Nezaet de la

coopration suisse.34Le document reprend la structure et une grande partie du con-

tenu de la lettre de politique foncire adopte Madagascar.35Elle sarticule

autour de cinq axes stratgiques :

la rnovation de la lgislation foncire et domaniale ;

la modernisation des services fonciers existants ;

la dcentralisation de la gestion foncire avec la cration de nouveaux

services fonciers communaux destins certifier des droits fonciers ;

linventaire des terres domaniales ; et

le dveloppement de solutions durables aux problmes des personnes

sans terre et lexigut des parcelles.

Le cinquime axe, primordial dans le contexte burundais, constitue la seule diff-

rence significative avec la lettre de politique malgache. Il y est notamment propos

de crer des villages ruraux et de favoriser le regroupement de lhabitat. Deux se-

maines aprs la validation de la lettre, le 30 septembre 2008, le comit a prsent le

projet de code foncier rvis qui tait cens traduire les orientations dfinies par la

lettre. Aprs lacclration subite de juin-septembre 2008, il a de nouveau fallu plus

de trois ans pour que le code foncier rvis soit promulgu.36

Pendant ces annes,plusieurs nouveaux services fonciers communaux ont t tablis grce au finance-

ment de lUnion europenne, de la Suisse et, dans une moindre mesure, de la coop-

ration technique belge et des Pays-Bas, anticipant en quelque sorte lapprobation du

Land Conflict and Laying the Groundwork for Future Post-Conflict Restorative Justice Mechanisms

in Burundi , Global Rights, Bujumbura, janvier 2009.32 Devis-programme N 2, priode de croisire du 1erjuillet 2008 au 30 juin 2009 , programme

Gutwara Neza, Bujumbura, 2008. Document de planification Burundi 2007-2010. Programme

de gestion dcentralise des terres dans la Province de Ngozi , Direction du dveloppement et de la

coopration suisse (DDC), Bujumbura, novembre 2006. Les deux documents font rfrence une

rforme entame depuis 2005 Madagascar qui donne la possibilit de faire reconnaitre la propri-

t prive sans titre foncier par des guichets fonciers communaux, dans le respect des pratiques lo-

cales et suivant une procdure participative impliquant les voisins et autorits locales. Au sujet de la

rforme malgache, voir Andr Teyssier, Henri Raharison et Zo Ravelomanantsoa, La rforme fon-

cire de Madagascar ou le pari de la comptence locale , FAO, Rome, 2007.33La rforme du code sinscrivait dans le Burundi Policy Reform Program 2007-2011 de lUSAID(Contract No DFD-I-00-05-00219-00, Task order #217), financ hauteur de 1,8 millions de dollars.34La lettre a t formellement valide par le comit le 15 septembre 2008, puis a t adopte parle conseil des ministres du 15 et 16 avril 2009. Un an aprs, le mme texte a t formellement adop-

t par dcret par le deuxime vice-prsident (dcret N 100/72 du 26 avril 2010 portant adoption

de la lettre de politique foncire au Burundi). Ces diffrentes tapes nont modifi en rien la valeur

juridique du document qui, depuis le dpart, ne constitue quune dclaration gnrale de politique.35Lintitul-mme du document nexiste dailleurs sous cette forme qu Madagascar et au Burundi.

Lettre de politique foncire , Rpublique de Madagascar, Antananarivo, 3 mai 2005.36Loi N 1/13 du 9 aot 2011 portant rvision du code foncier du Burundi.


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tt fonctionner sans subsides de bailleurs trangers. En janvier 2014, la fermeture

dun programme de lUnion europenne a laiss sans soutien deux services en pro-

vince de Cankuzo et, avec le retrait progressif du programme Gutwara Nezade ses

communes dintervention, de nombreux autres services subiront le mme sort pen-

dant lanne 2014. Si les problmes observs Nyabitsinda se gnralisaient, il serait

craindre que les services fonciers communaux, plutt que dapporter une contribu-

tion utile aux problmes fonciers, deviennent simplement un acteur de plus contri-

buant la profusion de documents42et la confusion gnralise dans le domaine

foncier.43

3. Des prrogatives de lEtat toujours mal encadres

En labsence dengagement politique, limpact du nouveau code est incertain. Au plan

purement technique, il comporte cependant quelques innovations qui pourraient per-mettre de remdier en partie aux problmes de gouvernance foncire si elles taient

mises en uvre.44

Formellement, le code foncier rvis retire aux gouverneurs de province le pou-

voir dattribuer des terres domaniales et centralise cette comptence au niveau du

gouvernement et de la prsidence de la Rpublique.45Par ailleurs, il prvoit un organe

de contrle, la Commission foncire nationale (CFN), qui est tenue de se prononcer

sur toute cession ou concession de terres. Le dcret dapplication qui a annonc la com-

position de la CFN en janvier 2012 a cependant dsign presque exclusivement des

reprsentants des ministres, ce qui limite de manire considrable lindpendance

42Il convient de rappeler que les certificats fonciers produits par les services communaux sont

des documents de type nouveau qui sajoutent une panoplie dautres documents valeur juri-

dique. Les documents produits depuis 2006 par la CNTB pour entriner une entente ou une dci-

sion relative un droit foncier sont, par exemple, encore dune autre nature. Par ailleurs, le terme

utilis jusqu la rforme de 2011 pour dsigner un titre foncier tait certificat denregistrement ,

ce qui provoque des risques de confusion vidents avec les nouveaux certificats fonciers dont la

valeur juridique nest pas la mme. Le terme titre , quant lui, est galement utilis pour dsi-

gner les titres doccupation rgulire mentionns plus bas et qui sont, leur tour, rgis par des

rgles diffrentes. Enfin, il est courant que les administrateurs communaux attestent des transac-

tions foncires moyennant un document communment appel acte de notorit ; bien que ce

document soit vraisemblablement le plus courant parmi tous les documents cits ici, il nest men-

tionn dans aucun texte lgal. Entretiens de Crisis Group, administrateurs communaux et agents

des services fonciers, Bujumbura, Gitega et Ngozi, mai 2013.43Cette crainte est actuellement rcuse par le programme Gutwara Neza, qui a dvelopp une

stratgie de retrait par tapes, et par la coopration suisse, qui prvoit de poursuivre son soutien

financier pendant au moins encore trois ans. Entretiens de Crisis Group, responsables des pro-

grammes fonciers de Gutwara Nezaet de la coopration suisse, Bujumbura, septembre 2013.44 Le nouveau code foncier a apport des amliorations ,Iwacu, 14 aot 2013.45Article 222 du code. Pour les terres rurales de moins de 25 hectares et les terrains urbains de

moins dun hectare, la comptence relve respectivement du ministre de lAmnagement du terri-

toire et du ministre de lUrbanisme (les deux tant actuellement regroups au sein du mme minis-

tre). Au-del de ces superficies, le prsident doit se prononcer. Cette recentralisation avait princi-

palement t promue par des associations de la socit civile qui y voyaient un moyen de rduire les

risques dattributions arbitraires. Elle tmoigne de la difficult dvelopper une vision cohrente

entre les acteurs impliqus dans la rforme, puisque les projets de lUnion europenne et de la coo-

pration suisse visent linverse autonomiser davantage les communes en matire de gestion fon-

cire et domaniale. Entretiens de Crisis Group, membres de la socit civile et consultants indpen-

dants associs la rforme, Bujumbura, mai 2013.


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ron 4 pour cent du territoire national.52A la diffrence des terres situes sur les col-

lines, les marais sont traditionnellement considrs comme un bien commun qui

nest pas susceptible dappropriation.53Avec la rarfaction des surfaces cultivables,

ils ont cependant commenc tre cultivs par des familles et des individus qui se

les transmettent de gnration en gnration. Or, le rgime juridique de ces terres

est peu clair.

Jusquen 2011, une grande ambigut subsistait pour dterminer sil sagissait de

terres de lEtat ou de proprits prives. La rvision du code foncier de 2011 a tran-

ch en faveur de la proprit prive, mais le nouveau texte conserve de nombreuses

prrogatives de lEtat, dont en particulier un pouvoir de rquisition qui nest

soumis aucun contrle efficace.54

4.Une scurisation slective de la proprit foncire

A sen tenir la lettre de politique foncire et aux motivations du code foncier, la r-

forme est destine garantir une plus grande scurit juridique aux petits propri-

taires ruraux. Une composante centrale dans ce contexte, promue plus particulire-

ment par la coopration suisse et le programme Gutwara Neza, est la mise en place

de services fonciers communaux. Dlivrant des certificats qui attestent des droits

fonciers dun individu, ces services sont surtout destins proposer une alternative

aux titres fonciers qui sont, en ltat actuel des choses, presque impossibles obte-

nir.55Dans les 24 communes qui disposent dj dun tel service,56le programme de

certification saccompagne de campagnes de sensibilisation auprs de la population

locale, des juges et des responsables administratifs.

Les principales critiques des usagers se rapportent actuellement la lenteur aveclaquelle sont dlivrs les certificats, ce qui semble plutt tmoigner dune approba-

tion du bien-fond de la dmarche.57La cration des services fonciers communaux a

t accompagne par la mise en place dun groupe sectoriel runissant tous les mois

les principaux bailleurs, responsables gouvernementaux et acteurs de la rforme. B-

nficiant dun financement suisse, lONG Global Rights anime par ailleurs une plate-

52Soit 120 000 hectares. Rapport dfinitif sur linventaire des terres domaniales au Burundi. En-

qute de mars-octobre 2001 , Rpublique du Burundi, Bujumbura, janvier 2002. Au Burundi, la

signification du terme va au-del de son acception habituelle car de nombreux marais ne sont

pas vritablement des zones marcageuses.53Selon un adage kirundi, umwonga uganzwa nikigazuzo , le marais revient celui qui la amnag.54Pour assurer un tel contrle, le code prvoit la mise en place dune autorit de gestion des ma-

rais dont la mise en place nest cependant pas encore envisage.55Les cots et les lourdeurs de procdure ont de facto rendu impossible lobtention de titres pour la

trs grande majorit de la population. Moins de 5 pour cent des parcelles burundaises bnficient

dun titre. Lettre de politique foncire , op. cit. Linaccessibilit des titres fonciers nest pas un

problme propre au Burundi. Lire par exemple Jean-Philippe Guiffo,Le titre foncier au Cameroun

(Yaound, 2008).56En mai 2013, il sagissait de la plupart des communes des provinces de Gitega, Karuzi et Ngozi,

ainsi que de certaines communes de Bubanza, Cankuzo, Muramvya et Ruyigi. Entretiens de Crisis

Group, membres de lunit de coordination du programme national foncier, Bujumbura, mai 2013.57Lors de visites effectues par Crisis Group en 2012 Bukirasazi (province de Gitega), Nyabitsinda

(province de Ruyigi), Marangara et Ngozi (province de Ngozi), ainsi quen 2013 Ruhororo (Ngozi),

aucune critique majeure na t entendue de la part du public concern. Entretiens de Crisis Group,

usagers des services fonciers communaux, Gitega et Ngozi, mai 2013.


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blmes relatifs la terre.63Cette dynamique ne dispense cependant pas de la nces-

sit de dvelopper une vision plus gnrale de la rforme foncire.

5. Eparpillement des comptences et dficit de coordination

Pour le moment, la rforme de la gouvernance foncire a non seulement t rduite

la rvision du code foncier et une innovation marginale en matire dadministra-

tion foncire mais elle a aussi et surtout t conue sans rellement sintgrer dans la

politique plus large de dveloppement rural. Il est frappant de constater quaucune

des stratgies de dveloppement rural et agricole naccorde de place la rforme

foncire et elles ne mentionnent que succinctement les conflits fonciers. LUE, dont

la stratgie pays fait du dveloppement rural un des secteurs de concentration de

laide europenne depuis 2003 jusqu prsent, ninclut pas la rforme foncire dans

son programme de dveloppement rural et la Belgique ne linclut pas dans son pro-gramme de soutien lagriculture.64

De mme, les projets du ministre de lAgriculture burundais relatifs la gestion

durable des terres ou au dveloppement des marchs agricoles prennent en compte

la politique environnementale mais ignorent la politique foncire.65Par ailleurs, le

cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP II) prsent en 2011 ne men-

tionne la rforme que de manire disparate, sans tablir de lien avec la politique de

dveloppement rural, avec la politique de rapatriement et de rinsertion ou encore

avec le secteur judiciaire.66

Sans mme aller jusqu prner une perspective holistique qui ferait de la poli-

tique foncire une composante de la politique de dveloppement rural et agricole,

force est de constater quune coordination interministrielle et interdisciplinaire mi-nimale fait dfaut.

Mme au sein de ladministration foncire, les comptences sont actuellement

disperses entre plusieurs ministres. Le principal acteur dans le domaine est le mi-

nistre de lEau, de lEnvironnement, de lAmnagement du territoire et de lUrba-

nisme (MEEATU) qui prside le groupe sectoriel foncier et dont la direction gnrale

de lamnagement du territoire supervise les activits de lunit de coordination fi-

nance par les bailleurs. Outre le groupe sectoriel foncier et lunit de coordination,

un Comit interministriel de pilotage de la rforme foncire rattach la deuxime

63Outre la tenue rgulire des runions du groupe sectoriel, la cration dun forum lectronique sur

le foncier ou la ralisation dtudes et de diagnostics sur les localits couvertes par les services com-

munaux, on relvera plus particulirement lorganisation, par lONG Accord, dun atelier de r-

flexion pour Resituer la problmatique foncire au regard des enjeux agricoles au Burundi en

septembre 2013. Entre les mois de juillet et septembre 2013, le journalIwacua par ailleurs publi

une srie darticles sur la problmatique foncire en partenariat avec Global Rights.64 Stratgie de coopration et programme indicatif national (2003-2007) , Rpublique du Burundiet Communaut europenne, Bujumbura, 2003 et Document de stratgie pays et programme in-

dicatif national (2008-2013) , Lisbonne, 2007 ; Programme indicatif de coopration (2010-

2013) , Coopration belgo-burundaise, Bruxelles, 2009.65 Projet de rhabilitation agricole et de gestion durable des terres au Burundi, rapport sur lana-lyse dimpact environnemental et social du projet , ministre de lAgriculture et de lElevage, Bujum-

bura, janvier 2004 et Projet de productivit et de dveloppement des marchs agricoles du Burundi,

analyse dimpact environnemental et social du projet , Bujumbura, fvrier 2010.66La politique foncire est essentiellement mentionne dans une sous-rubrique intitule Amna-

gement rationnel et quilibr du territoire . Elle y occupe une demi-page sur un document de 216

pages. CSLP II , op. cit., p. 142.


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vice-prsidence a t cr en tant quespace de concertation politique, mais de fait

nintervient que trs peu dans la rforme des dispositifs fonciers. Ajoutant la pl-

thore de structures de coordination, la Commission foncire nationale, mise en place

en 2012 et compose de reprsentants de plusieurs ministres, a galement pour rle

dassister le gouvernement dans llaboration, la mise en uvre, le suivi et l valua-

tion de la politique foncire nationale .67

Malgr la multitude de structures de coordination, il nexiste, pour le moment,

pas de feuille de route pour la mise en uvre gnrale de la lettre de politique fon-

cire. De fait, les diffrentes mesures proposes dpendent de plusieurs ministres

dont les intrts divergents nont pas encore permis llaboration dun document

commun. Les services des titres fonciers dpendent du ministre de la Justice, alors

que les nouveaux services fonciers, en tant que services communaux, dpendent du

ministre de lIntrieur. Le ministre de lAgriculture, quant lui, doit assurer la

gestion des terres de marais. Le ministre de la Solidarit est responsable de la mise

en place des villages ruraux abritant des rapatris, tandis que le ministre du Dve-

loppement communal vient de mettre en place une politique de villagisation plus

gnrale visant regrouper les populations rurales dans des villages.

B. La gestion des conflits fonciers : langle mort de la rforme

Bien que lampleur des conflits fonciers soit rgulirement cite dans la presse et les

discours officiels,68leur gestion reste la grande absente de la rforme. Axs sur la

prvention, ni la lettre de politique foncire ni le code foncier ne comportent de dis-

positions ce sujet. Le mandat de la CNTB, quant lui, est limit aux conflits lis

la rinsertion des sinistrs. Les agents des services fonciers communaux, exclusive-

ment appels constater des droits fonciers qui font lunanimit, ne disposent pas

non plus de mandat dans le domaine de la pacification foncire. Pourtant, le Burun-

di connait une crise considrable de ses institutions de rgulation des conflits et cest

sans doute dans ce secteur que les besoins de rforme sont les plus importants.

1. Les insuffisances de la justice de proximit

En principe, la rhabilitation du systme judiciaire a t lune des priorits de la re-

construction post-conflit et devrait faciliter une gestion pacifique des conflits fonciers.

Les 134 tribunaux de rsidence qui sont reprsents dans lensemble des com-

munes burundaises et reoivent la trs grande majorit des affaires foncires ontbnfici dun important programme de remise en tat qui avait notamment t sou-

tenu par le Peace Building Fund (PBF) des Nations unies et le programme Gutwara

Neza.69Prs de la moiti des tribunaux ont t totalement reconstruits et la plupart

67Article 453 al. 1 du code foncier, repris par larticle 2 du dcret N 100/34 du 31 janvier 2012 por-

tant cration, missions, composition, organisation et fonctionnement de la Commission foncire

nationale et de son secrtariat permanent. Du ct des bailleurs, il tait prvu de transformer lunit

de coordination finance par la coopration suisse et les Pays-Bas en secrtariat permanent de la

Commission foncire nationale. A ce jour, cette ide na pas t reprise par le gouvernement, ce qui

explique en partie le chevauchement de comptences.68 Communiqu de presse sur la situation scuritaire , op. cit.69Gutwara Nezaa bnfici de prs de 30 millions deuros depuis 2007 et sest consacr en trs

grande partie la rhabilitation de la justice. Le PBF, financ hauteur de 35 millions de dollars,

comportait dix-sept projets ddis pour la plupart la reconstruction de tribunaux et au secteur de


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dispositifs institutionnels fait actuellement dfaut. Limites dans le temps, la plupart

de ces initiatives portes par la socit civile ont dailleurs conclu la ncessit de

dvelopper des dispositifs plus durables.83Cette option reste, pour le moment, encore

inexplore.

lAssociation des femmes juristes du Burundi, ou encore des structures ponctuelles comme les

communauts locales de paix des ONG Miparec et Accord ainsi que les conseils de leaders

de Search for Common Ground. Pour un panorama de ces initiatives, lire Mathijs van Leeuwen et

Linda Haartsen, Land disputes and local conflict resolution mechanisms in Burundi , CED-

Caritas Burundi, Bujumbura, 2005. Voir galement un rapport dvaluation concernant linitiative

plus rcente de lONG Accord dans le contexte dune collaboration avec la CNTB : Thimna Bunte et

Laureline Monnier, Mediating Land Conflict in Burundi: A Documentation and Analysis Pro-

ject, Umhlanga Rocks, Afrique du Sud, 2011.83 Thimna Bunte et Laureline Monnier, op. cit. ; Mathijs van Leeuwen et Linda Haartsen, op. cit.


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des genres est indispensable, mais une telle rforme devra galement faire lobjet dun

large dbat impliquant les populations rurales. En attendant des rformes plus subs-

tantielles, il importe surtout de ne pas renforcer davantage la marginalisation de cer-

tains groupes de population. En particulier, la certification foncire devra tenir compte

des dsquilibres actuels en assurant linscription systmatique de tous les usagers

fonciers sur les certificats, notamment des femmes et des enfants non maris. Dans

le respect des pratiques foncires locales qui ne reconnaissent gnralement pas de

droits privatifs et exclusifs aux femmes, il conviendra au minimum de rendre obli-

gatoire linscription du droit traditionnel ligiseke, cette portion de terre familiale

laquelle les femmes ont droit.88

Dautre part, il importe de clarifier les droits des usagers fonciers qui, dun point

de vue formel, occupent aujourdhui de manire illgale des terres appartenant

lEtat. Suite aux problmes de gouvernance que le Burundi a connus au cours des

dernires dcennies, de nombreuses parcelles ont t attribues des petits exploi-

tants par des autorits non comptentes. La prcarisation des populations concer-

nes et les menaces dviction risquent de samplifier avec la ralisation prochaine

dun inventaire des terres domaniales.89Une tude approfondie sur lampleur du

problme et une feuille de route pour dventuelles rgularisations doit tre dve-

loppe, tout en tenant compte du besoin de lEtat prserver son propre patrimoine

foncier.

C. Rguler les conflits au lieu de les juger

Aujourdhui, les antagonismes lis laccs la terre dpassent largement les clivages

politico-ethniques et opposent surtout des membres dune mme famille. Linstitu-tionnalisation de mcanismes de mdiation et de conciliation dans le domaine fon-

cier est particulirement importante. Depuis la suppression en 2005 de lavis obli-

gatoire des bashingantaheavant la saisine des tribunaux, le systme judiciaire est

totalement dpourvu dun tel mcanisme. Cette situation, qui fait du Burundi une

exception vis--vis de ses voisins, a t releve comme un problme majeur lors de

consultations effectues en 2011 par le ministre de la Justice.90A ce jour, le seul

moyen pour les tribunaux burundais de rsoudre des conflits fonciers est le juge-

ment en faveur de lune des parties. Or, les difficults dadministration des preuves,

les incertitudes concernant certaines rgles coutumires et les soupons de partialit

pesant sur les juges rendent ce type de solution particulirement difficile appli-

quer. Pour pacifier vritablement les rapports fonciers, dautres modes de gestiondes conflits doivent tre favoriss.

La politisation de linstitution des bashingantaherend actuellement trs dlicate

une nouvelle tentative de rhabilitation des modes de rgulation traditionnels. Alter-

nativement, le rle des lus collinaires pourrait tre renforc en rendant leur mdia-

88Concrtement, cette obligation devra tre consacre par le dcret sur le fonctionnement des ser-

vices fonciers communaux en cours dlaboration dont la version discute en septembre 2013 ne

prvoyait que la simple possibilit de linscription. En pratique, certains services communaux pro-

cdent dj linscription systmatique des bnficiaires de ligiseke.89Pour rappel, lUnion europenne a annonc en mai 2013 un financement hauteur de 5,5 mil-

lions destin la dmarcation et lenregistrement de toutes les terres domaniales.90 Les dfis de la justice de proximit au Burundi , op. cit.


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tion obligatoire avant la saisine des tribunaux.91Au sein des tribunaux, il importerait

de renforcer les capacits des juges proposer des solutions amiables en dveloppant

des formations appropries. Bien que le code de procdure civile prvoie la possibili-

t de statuer comme amiable compositeur , cette option na jamais t utilise.92

A lavenir, elle devra tre rsolument privilgie. Par ailleurs, il serait pertinent de

rglementer une pratique couramment observe dans les tribunaux de rsidence con-

sistant recevoir les dolances des justiciables pendant une journe de la semaine

spcialement ddie. Au cours de cette journe, les juges reoivent les justiciables

en les conseillant et en les orientant, ce qui leur permet de proposer des solutions

amiables qui mriteraient dtre entrines par crit pour avoir une valeur lgale.93

La charge motionnelle de la question foncire, renforce par la violence histo-

rique des accaparements de terres, demande aussi promouvoir un certain change-

ment dans les rapports sociaux. Rappele rptition dans les discours officiels,94la

violence gnre par des conflits fonciers mme mineurs doit tre traite comme un

problme social important. Avec lappui des bailleurs, une campagne nationale de

sensibilisation au rglement pacifique des querelles foncires devrait tre lance par

le gouvernement et devrait impliquer les lus communaux et collinaires, les glises

et les associations.

D. Prenniser les services fonciers communaux

L o ils existent, les services fonciers communaux devraient galement jouer un

rle plus important dans la pacification des rapports fonciers que ne le permet leur

mandat actuel. Outre une meilleure prise en compte des droits des femmes, il impor-

tera galement de dvelopper des rponses appropries aux nombreux conflits desuccession. Les partages successoraux, qui seffectuent traditionnellement du vivant

du cujus, donnent souvent lieu des contestations au moment du partage dfinitif

aprs le dcs de ce dernier. Pour jouer un rle utile dans la prvention de ces nom-

breux conflits, les services fonciers pourraient proposer lenregistrement du partage

anticip et ainsi apporter une garantie son excution.

Avant de poursuivre la mise en place de nouveaux services fonciers ou dtendre

leur champ dintervention, il faut cependant sassurer des conditions de leur pren-

nisation. Il importe de raliser une tude tablissant les cots de fonctionnement

dun service foncier et dobtenir des garanties des communes concernes avant toute

nouvelle implantation.95A dfaut de garanties durables, il sera prfrable de limiter

lexprience des services fonciers la vingtaine de communes dj concernes.

91Actuellement, la loi communale prvoit un rle facultatif de mdiateur et de conciliateur pour ces

lus. De manire gnrale, leur rle est aujourdhui moins contest que celui des bashingantahe,

dautant plus que des bashingantahese trouvent rgulirement parmi les lus et que les femmes

trouvent galement une place.92Article 34 al. 3 du code de procdure civile.93Entretiens de Crisis Group, juges de tribunaux de rsidence Bururi, Mwaro et Ngozi, janvier

2011 et mai 2013. Des recommandations similaires sont dveloppes dans Les dfis de la justice

de proximit au Burundi , op. cit. Au sujet des pratiques de conciliation dans les tribunaux, voir

Dominik Kohlhagen, Quelles normes dans les tribunaux burundais ? Entre le lgal, le lgitime et

les pratiques ,LAfrique des Grands Lacs. Annuaire 2011-2012(Paris, 2012).94Voir par exemple Communiqu de presse sur la situation scuritaire , op. cit.95Une telle tude est actuellement projete sur financement de la Banque mondiale.


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Annexe A : Carte du Burundi


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Annexe B : Chronologie

1923 Introduction au Burundi du droit du Congo belge effectuant une distinction entre les trangers,susceptibles de jouir de la protection du droit crit, et les Burundais dits indignes , soumisau droit coutumier.

1961 Edit du roi permettant aux Burundais de faire enregistrer leurs droits par un titre foncier et dejouir de la protection du droit de proprit crit ; prcarisation de fait des droits coutumiers quicontinueront constituer plus de 95 pour cent des occupations foncires jusquen 2014.

1962 Proclamation dindpendance.

1966 Instauration dun rgime militaire domin par des Tutsi.

1972 Rpression violente dune rvolte dirige par des Hutu, causant entre 100 000 et 300 000morts et le dpart en exil de plusieurs centaines de milliers de Hutu ; rattribution de nom-breuses terres dlaisses de nouveaux occupants principalement tutsi.

1976 Coup dEtat de Jean-Baptiste Bagaza ; cration de la commission Mandi destine annuler lesattributions foncires irrgulires sous le rgime prcdent, mais galement mandate pourlgaliser un grand nombre de ces attributions ; dbut dune politique ambitieuse de rnovationagraire et de rforme des dispositifs fonciers.

1977 Extension du principe de prescription acquisitive par 30 ans aux terres rgies par la coutume.

1980 Dbut des remembrements agraires dans les communes de Rumonge et de Nyanza-Lac.

1986 Adoption du code foncier prvoyant des rgles plus strictes en matire dexpropriation et degestion des terres domaniales qui resteront cependant en grande partie inappliques par lasuite.

1987 Coup dEtat de Pierre Buyoya.

1991 Cration de la Commission nationale charge du retour, de laccueil et de linsertion des rfu-

gis burundais privilgiant la rinstallation de rapatris sur des nouveaux sites.

1993 Suite lassassinat de Melchior Ndadaye, premier prsident dmocratiquement lu, soulve-ments et massacres cibls causant la mort denviron 100 000 Tutsi suivis de reprsailles mas-sives de larme causant la mort de plusieurs dizaines de milliers de Hutu ; nouveaux dpla-cements de populations suivis doccupations foncires spontanes sur les terres dlaisses.

1994 Assassinat du prsident nouvellement investi en compagnie de son homologue rwandais lorsde lattentat sur lavion prsidentiel Kigali ; gnocide au Rwanda provoquant plusieursvagues de rfugis tutsi puis hutu vers le Burundi et renforant la polarisation entre lesethnies ; escalade de la violence et dbut dune guerre civile provoquant le dplacement decentaines de milliers de personnes.

2000 Signature de laccord de paix dArusha prvoyant notamment la cration dune Commissionnationale de rhabilitation des sinistrs (CNRS) charge de rgler les contentieux fonciers lisaux violences depuis lindpendance et la mise en place dun fonds dindemnisation.

2002 Cration de la CNRS.

2005 Election de Pierre Nkurunziza comme prsident.

2006 Dissolution de la CNRS et cration de la Commission nationale des terres et autres biens(CNTB) qui privilgiera dabord la solution du partage entre rapatris et rsidents ; amplificationdu mouvement de retour de plus dun demi-million de personnes encore exiles en Tanzanie.

2011 Changement de prsidence la tte de la CNTB ; raffirmation dun droit la restitution incon-ditionnelle pour les rapatris et remise en cause de la solution du partage.

2012 Cessation du statut de rfugi pour les Burundais exils en Tanzanie et fermeture du derniercamp de rfugis Mtabila.

2013 28 dcembre : Adoption de la loi rvisant les missions, composition, organisation et fonction-

nement de la Commission Nationale des Terres et autres Biens (CNTB).


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Annexe D :Rapports et briefings sur lAfrique depuis 2011

Afrique australe

Zimbabwe: The Road to Reform or Another

Dead End, Rapport Afrique N173, 27 avril2011.

Resistance and Denial: Zimbabwes Stalled

Reform Agenda, Briefing Afrique N82, 16novembre 2011.

Zimbabwes Sanctions Standoff, Briefing AfriqueN86, 6 fvrier 2012 (aussi disponible enchinois).

Implementing Peace and Security Architecture

(II): Southern Africa, Rapport Afrique N191,15 octobre 2012.

Zimbabwe: Election Scenarios, Rapport AfriqueN202, 6 mai 2013.

Zimbabwes Elections: Mugabes Last Stand,

Briefing Afrique N95, 29 juillet 2013.

Afrique centrale

Burundi : du boycott lectoral limpasse poli-

tique, Rapport Afrique N169, 7 fvrier 2011(aussi disponible en anglais).

Le Nord-Ouest du Tchad : la prochaine zone

haut risque ?, Briefing Afrique N78, 17 fvrier2011.

Congo : le dilemme lectoral, Rapport Afrique

N175, 5 mai 2011 (aussi disponible enanglais).

Congo: le processus lectoral vu de lEst,Briefing Afrique N80, 5 septembre 2011(aussi disponible en anglais).

LAfrique sans Kadhafi : le cas du Tchad,Rapport Afrique N180, 21 octobre 2011(aussi disponible en anglais).

The Lords Resistance Army: End Game?,Rapport Afrique N182, 17 novembre 2011.

Burundi : la crise de corruption, Rapport AfriqueN185, 21 mars 2012 (aussi disponible enanglais).

Lor noir au Congo : risque dinstabilit ouopportunit de dveloppement ?, Rapport

Afrique N188, 11 juillet 2012 (aussi disponibleen anglais).

LEst du Congo : pourquoi la stabilisation a

chou, Briefing Afrique N91, 4 octobre 2012(aussi disponible en anglais).

Burundi : bye-bye Arusha ?, Rapport AfriqueN192, 25 octobre 2012.

Le golfe de Guine : la nouvelle zone haut

risque, Rapport Afrique N195, 12 dcembre2012 (aussi disponible en anglais).

LEst du Congo : la rbellion perdue des ADF-

Nalu, Briefing Afrique N93, 19 dcembre2012 (aussi disponible en anglais).

Rpublique centrafricaine : les urgences de la

transition, Rapport Afrique N203, 11 juin 2013(aussi disponible en anglais).

Comprendre les conflits dans lEst du Congo (I) :

la plaine de la Ruzizi , Rapport Afrique N206,23 juillet 2013 (aussi disponible en anglais).

Centrafrique : lintervention de la dernire

chance, Briefing Afrique N96, 2 dcembre2013 (aussi disponible en anglais).

Afrique de lOuest

Nigerias Elections: Reversing the Degen-

eration?, Briefing Afrique N79, 24 fvrier2011.

Cte dIvoire : faut-il se rsoudre la guerre ?,Rapport Afrique N171, 3 mars 2011 (aussi

disponible en anglais).Une priode critique pour stabiliser la Cte

dIvoire, Rapport Afrique N176, 1er aot 2011(aussi disponible en anglais).

Liberia: How Sustainable Is the Recovery?,Rapport Afrique N177, 19 aot 2011.

Guine : remettre la transition sur les rails , Rap-port Afrique N178, 23 septembre 2011 (aussidisponible en anglais).

Cte dIvoire : poursuivre la convalescence,Briefing Afrique N83, 16 dcembre 2011(aussi disponible en anglais).

Au-del des compromis : les perspectives de

rforme en Guine-Bissau, Rapport AfriqueN183, 23 janvier 2012 (aussi disponible enportugais).

Liberia: Time for Much-Delayed Reconciliation

and Reform, Briefing Afrique N88, 12 juin2012.

Mali : viter lescalade, Rapport Afrique N189,18 juillet 2012 (aussi disponible en anglais).

Au-del des luttes de pouvoir : que faire face au

coup dEtat et la transition en Guine-

Bissau, Rapport Afrique N190, 17 aot 2012(aussi disponible en anglais).

Mali : pour une action internationale rsolue et

concerte, Briefing Afrique N90, 24 sep-

tembre 2012 (aussi disponible en anglais).

Cte dIvoire : faire baisser la pression , RapportAfrique N193, 26 novembre 2012 (aussi dis-ponible en anglais).

Curbing Violence in Nigeria (I): The Jos Crisis,Rapport Afrique N196, 17 dcembre 2012.

Guine: sortir du bourbier lectoral, RapportAfrique N199, 18 fvrier 2013.

Mali : scuriser, dialoguer et rformer en pro-

fondeur, Rapport Afrique N201, 11 avril 2013(aussi disponible en anglais).

Burkina Faso : avec ou sans Compaor, le

temps des incertitudes, Rapport Afrique

N205, 22 juillet 2013 (aussi disponible enanglais).


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Niger : l'autre maillon faible du Sahel ?, RapportAfrique N208, 19 septembre 2013 (aussi dis-

ponible en anglais).Mali : rformer ou rechuter, Rapport Afrique

N210, 10 janvier 2014.

Cte dIvoire : le Grand Ouest, cl de la rconci-

liation, Rapport Afrique N212, 28 janvier2014.

Corne de lAfrique

Somalia: The Transitional Government on Life

Support, Rapport Afrique N170, 21 fvrier2011.

Politics and Transition in the New South Sudan,Briefing Afrique N172, 4 avril 2011.

Divisions in Sudans Ruling Party and the Threatto the Countrys Stability, Rapport AfriqueN174, 4 mai 2011.

South Sudan: Compounding Instability in Unity

State, Rapport Afrique N179, 17 octobre2011 (aussi disponible en chinois).

Mettre en uvre larchitecture de paix et de s-

curit (I) : lAfrique centrale, Rapport AfriqueN181, 7 novembre 2011 (aussi disponible enanglais).

Kenya: Impact of the ICC Proceedings, BriefingAfrique N84, 9 janvier 2012.

Kenyan Somali Islamist Radicalisation, BriefingAfrique N85, 25 janvier 2012.

The Kenyan Military Intervention in Somalia,Rapport Afrique N184, 15 fvrier 2012.

Somalia: An Opportunity that Should Not Be

Missed, Briefing Afrique N87, 22 fvrier 2012.

Chinas New Courtship in South Sudan, RapportAfrique N186, 4 avril 2012 (aussi disponibleen chinois).

Uganda: No Resolution to Growing Tensions,Rapport Afrique N187, 5 avril 2012.

Ethiopia After Meles, Briefing Afrique N89, 22aot 2012.

Assessing Turkeys Role in Somalia, BriefingAfrique N92, 8 octobre 2012.

Sudan: Major Reform or More War, RapportAfrique N194, 29 novembre 2012 (aussi dis-ponible en arabe).

Kenyas 2013 Elections, Rapport Afrique N197,17 janvier 2013.

Sudans Spreading Conflict (I): War in South

Kordofan, Rapport Afrique N198, 14 fvrier2013.

Eritrea: Scenarios for Future Transition,RapportAfrique N200, 28 mars 2013.

Kenya After the Elections, Briefing Afrique N94,15 mai 2013.

Sudans Spreading Conflict (II): War in Blue Nile,

Rapport Afrique N204, 18 juin 2013.

Ethiopia: Prospects for Peace in Ogaden,Rapport Afrique N207, 6 aot 2013.

Sudan: Preserving Peace in the East, RapportAfrique N209, 26 novembre 2013.

Somalia: Puntlands Punted Polls, BriefingAfrique N97, 19 dcembre 2013.

Sudans Spreading Conflict (III): The Limits of

Darfurs Peace Process, Rapport AfriqueN211, 27 January 2014.


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Annexe E : Conseil dadministration de lInternational Crisis Group

PRESIDENTS DUCONSEIL

Lord (Mark) Malloch-BrownAncien vice-secrtaire gnral desNations unies et administrateur duProgramme des Nations unies pour ledveloppement (PNUD)

Thomas R PickeringAncien sous-secrtaire dEtat amri-cain ; ambassadeur des Etats-Unisaux Nations unies, en Russie, en Inde,en Isral, au Salvador, au Nigria eten Jordanie

PRESIDENTE

DIRECTRICE GENERALELouise Arbour

Ancienne haut-commissaire desNations unies aux droits de lhommeet procureure gnrale des Tribunauxpnaux internationaux pour lex-Yougoslavie et pour le Rwanda

VICE-PRESIDENTSDU CONSEIL

Ayo ObeJuriste, Lagos, Nigria

Ghassan SalamDirecteur, Ecole des affairesinternationales, Sciences Po Paris

COMITE DE DIRECTION

Cheryl CarolusAncienne haut-commissaire delAfrique du Sud auprs du Royaume-Uni et secrtaire gnrale de lANC

Maria Livanos CattauiAncienne secrtaire gnral laChambre de commerce internationale

Frank GiustraPrsident-directeur gnral,Fiore Financial Corporation

George SorosPrsident, Open Society Institute

Pr StenbckAncien ministre des Affairestrangres de la Finlande

AUTRES ME MBRESDU CONSEIL

Morton AbramowitzAncien secrtaire dEtat adjointet ambassadeur des Etats-Unis enTurquie

Kofi AnnanAncien secrtaire gnral des Nationsunies ; prix Nobel de la Paix (2001)

Nahum BarneaEditorialiste en chef de Yedioth

Ahronoth, Isral

Samuel BergerPrsident, Albright Stonebridge Group

LLC ; ancien conseiller la scuritnationale des Etats-Unis

Micheline Calmy-ReyAncienne prsidente et ministredes Affaires trangres de laConfdration suisse

Wesley ClarkAncien commandant suprme desforces allies de lOtan en Europe

Sheila CoronelProfesseur Toni Stabile de pra-tique de journalisme dinvestigation ;directeur du Centre Toni Stabilepour le journalisme dinvestigation,Universit de Columbia, Etats-Unis

Mark EyskensAncien Premier ministre de Belgique

Joschka FischerAncien ministre des Affairestrangres dAllemagne

Lykke FriisAncienne ministre du Climat et delEnergie et ministre lEgalit dessexes du Danemark ; ancienne rec-trice lUniversit de Copenhague

Jean-Marie GuhennoProfesseur Arnold Saltzman dtudes sur la paix et les conflits,Universit de Columbia ; ancien sous-secrtaire gnral du Dpartement

des oprations de maintien de la paixdes Nations unies

Lena Hjelm-WallnAncienne vice-premier ministre etministre des Affaires trangres deSude

Mo IbrahimFondateur et prsident, Mo IbrahimFoundation ; fondateur, Celtel Interna-tional

Asma JahangirPrsidente de l'Association du Barreaude la Cour suprme du Pakistan ;ancien rapporteur spcial des Nationsunies sur la libert de religion ou de

conviction

Wadah KhanfarCo-fondateur, Forum Al Sharq ; anciendirecteur gnral du rseau Al Jazeera

Wim KokAncien Premier ministre des Pays-Bas

Ricardo LagosAncien prsident du Chili

Joanne Leedom-AckermanAncienne secrtaire internationalede PEN International ; romancire et

journaliste, Etats-Unis

Lalit MansinghAncien ministre indien des Affairestrangres, ambassadeur auprs desEtats-Unis et haut-commissaire auRoyaume-Uni

Benjamin MkapaAncien prsident de la Tanzanie

Laurence ParisotPrsidente, MEDEF

Karim RaslanFondateur, directeur excutif etprsident-directeur gnral de KRAGroup

Paul ReynoldsPrsident-directeur gnral,Canaccord Financial Inc.

Javier SolanaAncien haut reprsentant de lUnioneuropenne pour la Politique tran-gre et de scurit commune, secr-

taire gnral de lOtan et ministre desAffaires trangres dEspagne

Liv Monica StubholtPremire vice-prsidente en stratgieet communication, Kvaerner ASA ;ancienne secrtaire dEtat aux Affairestrangres de Norvge

Lawrence H. SummersAncien directeur du National EconomicCouncil et secrtaire du Trsor desEtats-Unis ; prsident mrite delUniversit dHarvard

Wang JisiDirecteur, Ecole des affaires interna-tionales, Universit de Pkin ; membre

du comit de conseil en politiquetrangre du ministre des Affairestrangres chinois

Wu JianminVice-directeur excutif, China Institutefor Innovation and Development Stra-tegy ; membre du comit de conseil enpolitique trangre du ministre des

Affaires trangres chinois ; ancienambassadeur chinois aux Nationsunies et en France

Lionel ZinsouPrsident-directeur gnral,PAI Partners


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CONSEIL PRESIDENTIEL

Groupe minent de donateurs privs et dentreprises qui apportent un soutien et une expertise essentiels CrisisGroup.

Anonyme (3)

Dow Chemical

Frank Caufield

Frank Holmes

Investec Asset

Management

Steve Killelea

Pierre Mirabaud

Ford Nicholson & Lisa

Wolverton

Shearman & Sterling

LLP

White & Case LLP

Neil Woodyer

CONSEIL CONSULTATIF INTERNATIONAL

Donateurs privs et entreprises qui fournissent une contribution essentielle aux activits de prvention des conflits

arms de Crisis Group.

ENTREPRISES

Anglo American PLC

APCO Worldwide Inc.

Atlas Copco AB

BP

Chevron

Equinox Partners

FTI Consulting

Lockwood Financial

Ltd

PTT Public Company

Limited

Shell

Silk Road Finance Ltd

Statoil

Talisman Energy

YapMerkezi

Construction and

Industry Inc.

DONATEURS

PRIVES

Anonyme

Ryan Beedie

Stanley Bergman &

Edward Bergman

David Brown

Neil & Sandra DeFeo

Family Foundation

Neemat Frem

Seth & Jane Ginns

Alan Griffiths

Rita E. Hauser

George Kellner

Faisel Khan

Zelmira Koch Polk

Elliott Kulick

David Levy

Leslie Lishon

Harriet Mouchly-Weiss

Griff Norquist

Ana Luisa Ponti &

Geoffrey R.

Hoguet

Kerry Propper

Michael L. Riordan

Nina Solarz

Horst Sporer

VIVA Trust

Stelios S. Zavvos

CONSEILLERS

Anciens membres du Conseil dadministration qui maintiennent leur collaboration avec Crisis Group et apportentleurs conseils et soutien (en accord avec toute autre fonction quils peuvent exercer paralllement).

Martti AhtisaariPrsident mrite

George MitchellPrsident mrite

Gareth EvansPrsident mrite

Kenneth Adelman

Adnan Abu-Odeh

HRH Prince Turki al-

Faisal

Hushang Ansary

scar Arias

Ersin Arolu

Richard Armitage

Diego Arria

Zainab Bangura

Shlomo Ben-Ami

Christoph BertramAlan Blinken

Kim Campbell

Jorge Castaeda

Naresh Chandra

Eugene Chien

Joaquim AlbertoChissano

Victor Chu

Mong Joon Chung

Pat Cox

Gianfranco DellAlba

Jacques Delors

Alain Destexhe

Mou-Shih Ding

Uffe Ellemann-Jensen

Gernot Erler

Marika Fahln

Stanley Fischer

Malcolm Fraser

Carla HillsSwanee Hunt

Aleksander

Kwasniewski

Todung Mulya Lubis

Allan J. MacEachen

Graa MachelJessica T. Mathews

Barbara McDougall

Matthew McHugh

Mikls Nmeth

Christine Ockrent

Timothy Ong

Olara Otunnu

Lord (Christopher)

Patten

Shimon Peres

Victor Pinchuk

Surin Pitsuwan

Cyril Ramaphosa

Fidel V. Ramos

les terres de la discorde (i) : la réforme foncière au burundi

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