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LES ACTIVITÉS BANCAIRES COUVRANT LE BASSIN MÉDITERRANÉEN DANS LE CADRE DU PROGRAMME MEDA ET DES PROTOCOLES ANTÉRIEURS

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE

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no 1

FR

LES ACTIVITÉS BANCAIRES COUVRANT LE BASSIN MÉDITERRANÉEN DANS LE CADRE DU PROGRAMME MEDA ET DES PROTOCOLES ANTÉRIEURS

Rapport spécial no 1 2009


(présenté en vertu de l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CE)

Rapport spécial n° 1/2009 – Les activités bancaires couvrant le bassin méditerranéen dans le cadre du programme MEDA et des protocoles antérieurs

2


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Rapport spécial no 1 2009

De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles sur l’internet

via le serveur Europa (http://europa.eu).

Une fiche bibliographique figure à la fin de l’ouvrage.

Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes, 2009

ISBN 978-92-9207-185-1

doi: 10.2865/16268

© Communautés européennes, 2009

Reproduction autorisée, moyennant mention de la source

Printed in Belgium


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TABLE DES MATIÈRES

Points

GLOSSAIRE

IVI SYNTHÈSE

112 INTRODUCTION

18 CONTEXTE

912 ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

1343 OBSERVATIONS

1326 SUIVI ET COORDINATION DES PROJETS

1316 SUIVI ASSURÉ PAR LA COMMISSION

1720 SUIVI ASSURÉ PAR LA BEI

2122 COORDINATION ENTRE LA BEI ET LA COMMISSION

2326 SURVEILLANCE ENVIRONNEMENTALE

2743 RÉALISATION DES OBJECTIFS FIXÉS DANS LE CADRE DES PROJETS

2731 ASSISTANCE TECHNIQUE DE LA FEMIP

3234 BONIFICATIONS D’INTÉRÊTS

3543 OPÉRATIONS DE CAPITALRISQUE

4449 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

4446 SUIVI DES PROJETS

4749 RÉALISATION DES OBJECTIFS

RÉPONSES DE LA COMMISSION


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GLOSSAIRE

Assistance technique: Les actions d’assistance technique dans les pays méditerranéens sont financées à partir du Fonds d’assistance technique de la FEMIP, créé en 2003. L’assistance technique, entièrement financée sur le budget de l’UE, a pour but d’améliorer la qualité des opérations de la FEMIP et leur incidence sur le développement en:– renforçant les capacités des pays partenaires européens et des promoteurs; – finançant en amont des études et des activités visant à conforter directement ou indirec-

tement l’expansion du secteur privé.

BEI: Banque européenne d’investissement, Luxembourg.

Bénéficiaire : Entreprises de tail le moyenne, fonds d’investissement, institutions de microfinance.

Bonifications d’intérêts: Les bonifications d’intérêts sont des subventions financées sur le budget de l’UE pour des prêts accordés par la BEI dans le cadre d’un mandat de prêt afin de réduire les coûts financiers des projets. Depuis 1992 (1996 dans la pratique), les bonifications d’intérêts ne sont accordées que pour des prêts concernant des projets environnementaux.

Durabilité: Les opérations de capital-investissement sont destinées à soutenir des projets rentables qui créent de la valeur ajoutée et des emplois. La perspective d’obtenir un rende-ment à la mesure du risque encouru est une condition sine qua non pour que la BEI prenne la décision d’investir dans un projet. L’estimation de la durabilité du projet varie sensiblement d’un cas à l’autre en fonction des circonstances et tient compte des problèmes mis en évidence lors de l’examen approfondi effectué ex ante par la Banque.

FEMIP: Facilité euro-méditerranéenne d’investissement et de partenariat (Facility for Euro-Mediterranean Investment and Partnership). Depuis octobre 2002, toutes les actions de la BEI dans la région méditerranéenne ont été regroupées sous la FEMIP, instituée à la suite d’une décision du Conseil européen prise à Barcelone.

Incidence sur l’environnement: (Et, le cas échéant, incidence sociale) des projets évalués. Cette évaluation tient compte de deux éléments principaux: a) la conformité avec les lignes directrices, y compris celles de l’UE et/ou les lignes directrices

nationales ainsi que celles de la BEI; b) la performance environnementale, y compris la relation entre les attentes et les consta-

tations a posteriori, et la question de savoir si une incidence résiduelle est pratiquement similaire, plus grave, voire moins importante que prévu.

Intermédiaire financier: Lorsque la BEI ne finance pas directement les projets FEMIP, elle peut le faire indirectement par le biais de lignes de crédit en faveur de banques commerciales ou d’autres intermédiaires financiers.

MEDA : MEDA est l’acronyme de «MEsures D ’Accompagnement». Le principal instrument financier du partenariat euro-méditerranéen de l’Union européenne. Le programme fournit une assistance technique et garantit un financement par l’intermédiaire de la BEI.

OCR: Opérations de capital-risque. Elles ont été lancées dans les années 90 et peuvent être divisées en deux catégories: les prêts à long terme, d’une durée de 10 à 20 ans, et les prêts de financement en fonds propres, qui dépendent de la performance. Quelque 70 % des opérations de capital-risque dans la région méditerranéenne concernent le Maroc, la Tunisie et l’Égypte.

Opérations de la FEMIP: Elles mobilisent principalement trois types de produits: les prêts (éventuellement combinés à des bonifications d’intérêts dans le cas de projets environnemen-taux), le capital-risque (fonds propres et quasi-fonds propres) et l’assistance technique.

PME: Petites et moyennes entreprises.


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SYNTHÈSE


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I .L a c o o p é r a t i o n e n t r e l ’ U E e t l e s p a y s t i e r s méditerranéens a vu le jour i l y a t rente ans e n v i r o n e t s ’ e s t p r o g r e s s i v e m e n t d é v e l o p -p é e a u f i l d u t e m p s . L e c a d r e r e l a t i f a u x m e s u r e s f i n a n c i è r e s e t t e c h n i q u e s ( M E D A ) v isant à accompagner la réforme des struc-tures économiques et sociales dans les pays partenaires dans le contexte du partenar iat e u r o - m é d i t e r r a n é e n a c o u v e r t l a p é r i o d e 1996-2006.

I I .Trois types d’activités bancaires relevant des r è g l e m e n t s M E D A o u d e s p r o t o c o l e s a n t é -r ieurs sont f inancées par le budget de l ’UE et menées par la Banque européenne d ’ in-vestissement (BEI) : une assistance technique p a r l ’ i n t e r m é d i a i r e d u F o n d s d ’ a s s i s t a n c e t e c h n i q u e d e l a F E M I P , d e s b o n i f i c a t i o n s d ’ i n t é r ê t s p o u r c e r t a i n s p r ê t s d e l a B E I e t des opérat ions de capita l - r isque.

I I I .La Cour a réal isé un audit des act iv i tés ban-c a i r e s d a n s l e c a d r e d u p r o g r a m m e M E D A et des protocoles antér ieurs pour détermi-n e r s i l e s p r o j e t s e n c o u r s f a i s a i e n t l ’ o b j e t d ’ u n s u i v i a p p r o p r i é d e l a p a r t d e l a C o m -m i s s i o n e t d e l a B E I e t s ’ i l s a v a i e n t a t t e i n t leurs object i fs .

IV.S’agissant du suivi assuré par la Commission et la BEI , la Cour a constaté que:

l a C o m m i s s i o n s e r e p o s a i t e n t i è r e m e n t –sur les travaux de la BEI et n ’assurait pas son propre suiv i ; j u s q u ’ e n 2 0 0 5 , l e s u i v i d e l a B E I n ’ é t a i t –pas d ’un niveau appropr ié ; les activités de la BEI et cel les de la Com- –mission manquaient de coordinat ion, en part icul ier au niveau local ; l ’accent n’était pas suff isamment mis sur –la survei l lance environnementale .

SYNTHÈSE

V.En ce qui concerne la réal isat ion des objec-t i fs des projets , la Cour a constaté que ceux des projets d ’ass is tance technique avaient g l o b a l e m e n t é t é a t t e i n t s . D a n s l e c a s d e s p r o j e t s b é n é f i c i a n t d e p r ê t s b o n i f i é s e t d ’ o p é r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e , l a s i t u a -t ion éta i t moins homogène, leurs object i fs n ’ayant été que part ie l lement réal isés .

VI.A u t e r m e d u p r o g r a m m e M E D A e t a v e c l e l a n c e m e n t , e n 2 0 0 7 , d u n o u v e l i n s t r u m e n t e u r o p é e n d e v o i s i n a g e e t d e p a r t e n a r i a t ( IEVP) , la Commiss ion devrait :

établ ir un programme d’évaluation et de –suiv i spécia lement adapté aux act iv i tés bancaires ; assurer une coordination efficace des acti- –vités d’assistance entreprises par la Com-m u n a u t é , l a B E I e t d ’ a u t r e s p a r t e n a i r e s internat ionaux/ locaux af in d ’en renfor-cer la cohérence et la complémentar i té ; n é g o c i e r d e s c o n v e n t i o n s d e g e s t i o n –a p p r o p r i é e s p e r m e t t a n t d ’ a s s u r e r u n suiv i sat is fa isant , de couvr i r les aspects e n v i r o n n e m e n t a u x e t d e p r é s e r v e r l e s intérêts f inanciers de la Communauté; vei l ler à ce que le suiv i de la BEI garan- –t i s s e l a m i s e e n œ u v r e a p p r o p r i é e d e l ’ensemble des projets et le respect , par les intermédiaires/promoteurs , des obl i -gations f inancières et des obl igations en matière d ’ information;p o u r l e s o p é r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e , –déf in i r une st ratégie g lobale au n iveau de la Commission et chois i r le processus de mise en œuvre le p lus ef f icace, qu’ i l implique une gestion directe ou une ges-t ion par les partenaires internat ionaux/locaux.


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1 En 1995, les pays partenaires

étaient: le Maroc, l’Algérie,

la Tunisie, l’Égypte, Israël, la

Jordanie, l’Autorité palestinienne,

le Liban, la Syrie, la Turquie,

Chypre et Malte. Chypre et Malte

sont désormais des États membres

de l’UE et la Turquie bénéficie

d’une aide de préadhésion

spécifique.

2 JO L 189 du 30.7.1996, p. 1.

3 JO L 311 du 12.12.2000, p. 1.

4 JO C 200 du 24.8.2006, p. 1.

INTRODUCTION

CONTEXTE

1. Après plus ieurs années de coopérat ion entre la Communauté et ses partenaires méditerranéens 1 sur la base de protocoles bi latéraux de coopérat ion f inancière et technique, le règlement (CE) n° 1488/96 du Consei l 2 a of fert un nouveau cadre pour des mesures f inancières et techniques (MEDA). I l v isait à accompagner la réforme des structures économiques et socia les dans les pays partenaires , dans le contexte d u p a r t e n a r i a t e u r o - m é d i t e r r a n é e n c o u v r a n t l a p é r i o d e 1 9 9 6 - 1 9 9 9 ( M E D A I ) . I l a é t é m o d i f i é p a r l e r è g l e m e n t ( C E ) n ° 2 6 9 8 / 2 0 0 0 d u Consei l 3, qui couvre la pér iode 2000-2006 (MEDA I I ) .

2. L e s r è g l e m e n t s M E D A o n t p o u r o b j e t d e c o n t r i b u e r à d e s i n i t i a t i -v e s d ’ i n t é r ê t c o m m u n d a n s l e s t r o i s v o l e t s d u p a r t e n a r i a t e u r o -méditerranéen:

le renforcement de la stabi l i té pol i t ique et de la démocrat ie ; –

l a m i s e e n p l a c e d ’ u n e z o n e d e l i b r e - é c h a n g e e u r o - m é d i t e r r a - –néenne;

l e d é v e l o p p e m e n t d e l a c o o p é r a t i o n é c o n o m i q u e e t s o c i a l e , –compte tenu des dimensions humaine et culturel le .

3. Les activités directement gérées par la Commission ont revêtu la forme de subventions destinées à f inancer ou à cofinancer des activités, des projets ou des programmes contr ibuant à la réal isat ion des object i fs d é f i n i s d a n s l e s r è g l e m e n t s M E D A . L ’ e x a m e n d e c e s a c t i v i t é s a f a i t l ’objet du rapport spécia l n° 5/2006 4 de la Cour .

4. Outre le soutien financier de l’UE aux pays partenaires de la Méditerranée, d i r e c t e m e n t g é r é p a r l a C o m m i s s i o n , l e s r è g l e m e n t s M E D A e n v i s a -geaient également trois types d’activités bancaires gérées par la Ban-que européenne d’ invest issement sur mandat de la Commiss ion:

l ’ass istance technique; –

les bonif ications d’ intérêts sur des prêts accordés dans le domaine –de l ’environnement par la BEI sur ses ressources propres ;

les opérat ions de capita l - r isque. –


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5 L’un des accords-cadres

prévoyait un soutien financier aux

pays du bassin méditerranéen pour

la période 2003-2006. Le second

accord concernait la Turquie et

couvrait la période 2003-2004.

6 L’article 8 fixe les modalités

d’information et de contrôle.

7 Les modalités d’audit et de

contrôle sont prévues à l’article 6.

8 Points 11.7-11.18 (JO C 273 du

15.11.2007).

5. En ce qui concerne l ’ass istance technique, deux accords-cadres 5 ont été s ignés en 2003 et complétés par des accords annuels de mise en œuvre 6. La gest ion des bonif icat ions d ’ intérêts et des opérat ions de c a p i t a l - r i s q u e e s t r é g i e p a r u n e c o n v e n t i o n s i g n é e e n 1 9 9 2 p a r l a Commiss ion et la BEI 7.

6. Des constatations majeures concernant la légalité, la régularité et la f ia-bi l ité des comptes des activités bancaires susmentionnées f igurent au chapitre 11 «Instruments f inanciers et act ivités bancaires» du rapport annuel de la Cour re lat i f à l ’exerc ice 2006 8.

7. La dotation financière pour la mise en œuvre du programme MEDA s’est é l e v é e à 3 4 2 4 , 5 m i l l i o n s d ’ e u r o s p o u r l a p é r i o d e 1 9 9 6 - 1 9 9 9 e t à 5 350 mil l ions d’euros pour la période 2000-2006. Les montants totaux f inancés à partir du budget de l ’UE pour les activités bancaires étaient les suivants :

IMPORTANCE FINANCIÈRE DES ACTIVITÉS BANCAIRES GÉRÉES PAR LA BEI AU NOM DE LA COMMISSION DANS LE CADRE DU PROGRAMME MEDA ET DES ACCORDS DE COOPÉRATION EN FAVEUR DES PARTENAIRES MÉDITERRANÉENS

(en millions d’euros)

31.12.2006 31.12.2007

Opérations

de capital-risque

Montant total engagé

pour l’ensemble

des opérations en cours

(seulement MEDA)

Valeur nette, fi n

2007, de l’ensemble

des opérations en cours

(seulement MEDA)

380,1

(289,4)

213,5

(144,9)

388,4

(309,1)

218,0

(159,0)

Bonifi cations d’intérêts Montant total des prêts

Montant total des

bonifi cations d’intérêts

2 867,77

479,5

2 867,77

487,67

Assistance technique Crédits budgétaires

Montant total payé

sur le budget

105,0

50,0

105,0

50,0

Source: Commission et Banque européenne d’investissement.

T A B L E A U 1


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8. Depuis octobre 2002, toutes les actions de la BEI dans la zone médi-terranéenne sont regroupées sous la «Faci l i té euro-méditerranéenne d’ investissement et de partenariat» (FEMIP) , inst ituée à la suite d’une décision du Conseil européen de Barcelone. L’objectif consistait à don-ner un nouvel essor au développement économique de la région médi-terranéenne en renforçant la coopération f inancière et économique.

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

9. De septembre 2006 à novembre 2007, la Cour a effectué un audit de la p e r f o r m a n c e p o r t a n t s u r l e s a c t i v i t é s b a n c a i r e s f i n a n c é e s d a n s l e cadre du programme MEDA et des protocoles antér ieurs , en partant des deux quest ions suivantes :

Les projets font-i ls l ’objet d’un suivi adéquat par la Commission et a) la BEI grâce à des procédures de contrôle appropriées garantissant un retour d ’ informations en cas d ’obstacles af fectant l ’exécut ion des projets?

Les projets atte ignent- i l s leurs object i fs?b)

10. L ’audit a été fondé sur un examen des systèmes mis en place à la Com-miss ion et à la BEI pour l ’approbat ion, la mise en œuvre et le suiv i , a ins i que pour l ’établ issement de rapports . I l a également comporté un examen des rapports sur le sujet produits par la Commiss ion, la BEI ou des consultants externes .

11. Au niveau des projets, un contrôle documentaire détail lé a été effectué en ce qui concerne:

3 0 p r o j e t s d ’ a s s i s t a n c e t e c h n i q u e s é l e c t i o n n é s s u r l a p é r i o d e –2003-2006, représentant 32 % des projets ;

3 0 p r ê t s a s s o r t i s d e b o n i f i c a t i o n s d ’ i n t é r ê t s s é l e c t i o n n é s s u r l a –pér iode 1988-2006, représentant 25 % des projets ;

30 opérations de capital-r isque en cours , y compris une opération –gérée directement par la Commission, sélectionnées sur la période 1989-2006 et représentant 82 % de la valeur nette des projets tel le qu’e l le est inscr i te au bi lan des Communautés pour 2006.

12. Cet audit a été complété par des visites sur place en Égypte, en Tunisie e t a u M a r o c . L o r s d e c e s v i s i t e s , d e s r é u n i o n s o n t e u l i e u a v e c d e s représentants des délégations locales de la Commission européenne, des bureaux de la BEI , des autor i tés locales , des promoteurs de pro-jets , des intermédiai res f inanciers et des bénéf ic ia i res f inals .


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OBSERVATIONS

SUIVI ET COORDINATION DES PROJETS

SUIVI ASSURÉ PAR LA COMMISSION

13. Dans le cas de la gestion déléguée, la Commission est censée mettre en œuvre un type de suiv i venant compléter celui qui est assuré par la BEI . E l le devrait notamment vei l ler :

à ce que les act iv i tés bancaires f inancées au t i t re du programme –MEDA soient gérées de manière appropr iée par la BEI ;

à obtenir des informations de la BEI , tant au niveau centra l qu’au –niveau local , de manière à pouvoir rempl i r ses obl igat ions .

14. La Cour a constaté que la Commission n’avait pas défini sa propre straté-gie de suivi et d’évaluation en ce qui concerne les act iv ités bancaires g é r é e s p a r l a B E I . E l l e s ’ e s t r e p o s é e e n t i è r e m e n t s u r l a B E I p o u r l a gest ion f inancière et opérat ionnel le de ces act iv i tés . La convent ion de gest ion re lat ive aux opérat ions de capita l - r isque et aux bonif ica-t ions d ’ intérêts , s ignée en 1992, est vague et n ’énonce aucune règle ou procédure de gest ion c la i re .

EXEMPLE DE GESTION DIRECTE ASSURÉE AVEC SUCCÈS PAR LA COMMISSION, PAR L’ INTERMÉDIAIRE DE SA DÉLÉGATION LOCALE ET AVEC L’AIDE D’EXPERTS

Programme d’aide en faveur des institutions de garantie marocaines – Maroc

Ce programme est administré localement par la délégation de l’UE avec l’aide d’un expert externe.

Les objectifs du programme sont les suivants:

renforcer les capacités fi nancières et techniques des institutions de garantie et celles des banques exigeant les –garanties;

augmenter le fi nancement des entreprises en accordant des contre-garanties. –

Après un certain retard au démarrage, lié à la mise en place de l’équipe d’assistance technique, ce projet a été suivi de près par la délégation locale de l’UE et des mesures appropriées ont donc pu être prises en cas de nécessité.

La qualité de la gestion directe de la Commission a entraîné une amélioration de l’environnement fi nancier des petites et moyennes entreprises locales et un renforcement des capacités des institutions de garantie et des ban-ques locales.

E N C A D R É 1


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15. Pour les opérations en gestion directe, la Commission devrait mettre en œuvre un type de suiv i conçu pour garant i r :

que les fa iblesses af fectant la gest ion des opérat ions soient rapi- –dement mises en évidence;

que des mesures correctr ices soient pr ises . –

16. Pour les différents projets/programmes d’aide qu’elle administre direc-tement, la Commission a assuré, par l ’ intermédiaire de ses délégations locales , un suiv i et une évaluat ion systématiques et ef f icaces .

SUIVI ASSURÉ PAR LA BEI

17. De manière générale , un suiv i ef f icace doit porter sur l ’ensemble des étapes d ’un projet , de manière à garant i r la qual i té de la concept ion du projet , sa pert inence, sa mise en œuvre ef f ic iente en temps ut i le , a ins i que la réal isat ion des object i fs prévus . Le suiv i doit être assuré r é g u l i è r e m e n t p o u r g a r a n t i r q u e l e s i n f o r m a t i o n s r e q u i s e s s o i e n t communiquées et que les obl igations légales et contractuel les soient sat is fa i tes .

EXEMPLE D’INCIDENCE SUR LES INTÉRÊTS FINANCIERS DE LA COMMUNAUTÉ

Opérations globales de capital-risque – Maroc

Ces opérations globales de capital-risque se sont caractérisées par le transfert de fonds aux PME par le biais d’in-termédiaires fi nanciers locaux via un intermédiaire centralisé.

Pendant plusieurs années, la BEI n’a pas assuré de suivi suffi sant de ces opérations et n’a pas veillé à ce que les diff érents acteurs remplissent leurs obligations contractuelles. Certains bénéfi ciaires fi nals, par exemple, n’ont pas payé d’intérêts sur leurs emprunts pendant plus de dix ans.

Au plan fi nancier, la BEI n’avait pas de vue d’ensemble complète des montants dus, mais non payés, par l’inter-médiaire central, les intermédiaires fi nanciers et les bénéfi ciaires fi nals. De plus, l’évaluation des participations est incertaine et n’a fait l’objet d’aucune dépréciation. Sur une valeur de départ de 31,6 millions d’euros, le reliquat était estimé à 10,5 millions d’euros seulement selon l’appréciation de la BEI.

E N C A D R É 2


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EXEMPLE D’UN SUIVI DÉFICIENT DE LA BEI COMBINÉ À UN MANQUE D’INFORMATIONS DE LA PART DE L’ INTERMÉDIAIRE

Société d’investissement en capital-risque – Tunisie

Cet intermédiaire fi nancier était un partenaire de capital-risque dans le cadre des projets «Développement du secteur privé II» et «Aide au secteur privé», et il a fi nancé 29 projets dans diff érents secteurs pour un montant total supérieur à 7,5 millions d’euros. Il a également participé à deux privatisations en Tunisie pour un montant total de 6,7 millions d’euros.

L’intermédiaire n’a pas transmis systématiquement les informations permettant à la BEI de suivre l’évolution de ses participations dans les délais contractuels. Il n’a pas toujours mis la BEI au courant d’événements ayant aff ecté sensiblement les investissements, alors qu’il était contractuellement tenu de le faire.

Des remboursements et des rémunérations d’un montant de 2,2 millions d’euros, qui datent de la période 1999-2004, n’ont pas été payés par l’intermédiaire. La BEI s’en étant rendu compte en 2004, une somme de 743 544 euros a été versée et un protocole spécial a été établi en 2005 afi n que la situation soit régularisée fi n 2006 au plus tard. Après la signature du protocole, l’audit des montants dus ultérieurement a encore permis de constater des défauts de paiement. Ce problème n’a été réglé que fi n 2007.

E N C A D R É 3

18. Étant donné leur caractère spécifique, les activités bancaires constituaient un domaine à haut r isque, notamment parce qu’e l les reposaient sur des hypothèses en ce qui concerne la capacité de l ’ intermédiai re/du promoteur à atte indre les object i fs prédéf inis . De plus , e l les dépen-daient dans une large mesure de facteurs externes . Dans ces condi-t ions , le suiv i , les contrôles et l ’établ issement des rapports éta ient des facteurs c lés de réuss i te .

19. Au cours des premières années du programme et jusqu’en 2005, la BEI n ’a pas mis en œuvre un suiv i et des contrôles appropr iés . En outre , le f lux des informations fournies par les intermédiai res/promoteurs é t a i t i n s u f f i s a n t , c e q u i a s u r t o u t a f f e c t é l e s u i v i d e s p r o j e t s e t l a mise en œuvre de mesures correctr ices lorsque les object i fs n’étaient pas atte ints ou que les intermédiai res/promoteurs ne rempl issa ient pas leurs obl igat ions contractuel les . L ’absence de suiv i appropr ié a nui aux intérêts f inanciers de la Communauté, notamment en ra ison du recouvrement tardi f ou du non-recouvrement des fonds et de la renonciat ion à certa ines c lauses contractuel les , par exemple en ce qui concerne les pénal i tés pour retard de paiement .


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20. Depuis que le département compétent a été réorganisé en 2005, la BEI a mis en œuvre une approche plus structurée du suiv i , avec un ren-f o r c e m e n t a u n i v e a u d e s c o n t r ô l e s e t d e s r a p p o r t s à p r é s e n t e r , e n introduisant notamment les f iches individuel les de suivi . Cependant, certaines déf ic iences, hér itées du passé, sont en cours de traitement, m a i s d o i v e n t e n c o r e ê t r e c o r r i g é e s . C ’ é t a i t l e c a s n o t a m m e n t d e s opérat ions g lobales de capita l - r i sque accordées à des intermédia i -res f inanciers en Égypte, au Maroc et en Tunis ie , pour lesquel les les informations présentaient encore des lacunes .

COORDINATION ENTRE LA BEI ET LA COMMISSION

21. L’article 4, paragraphe 1, du règlement MEDA dispose que la Commission est tenue d’assurer la coordinat ion ef fect ive des ef forts d ’ass istance entrepr is par la Communauté, y compris par la Banque européenne d’investissement et par chaque État membre, afin de renforcer la cohé-rence et la complémentar i té de leurs programmes de coopérat ion.

22. La Commiss ion et notamment deux de ses délégat ions dans les pays partenaires vis ités par la Cour n’ont pas reçu suff isamment d’ informa-t ions sur les projets de la BEI et n ’ont donc pas été en mesure de les superviser ou d ’en assurer le suiv i . Par a i l leurs , même lorsque la BEI avait t ransmis des informations aux bureaux centraux de la Commis-sion à Bruxelles, ceux-ci ne les avaient pas toujours partagées avec les délégations vis i tées par la Cour. Les contrôles sur place ont toutefois permis de constater que la créat ion de bureaux de représentat ion de la BEI avait fac i l i té la communicat ion entre cette dernière et la Com-mission au niveau local . Cette amélioration a notamment été observée au Maroc, où des réunions ont été régul ièrement organisées .

SURVEILLANCE ENVIRONNEMENTALE

23. Lorsque la gest ion est déléguée, et notamment dans le cas de projets suscept ib les d ’avoi r une inc idence sur l ’envi ronnement , ce dernier doit fa i re l ’objet d ’une survei l lance v isant à s ’assurer que les règles e t e x i g e n c e s e n l a m a t i è r e s o n t r e s p e c t é e s . L e s é v a l u a t i o n s e n v i -ronnementales devraient mettre en re l ief les inc idences éventuel les sur l ’environnement et proposer des mesures v isant à les atténuer . U n e s u r v e i l l a n c e e n v i r o n n e m e n t a l e r é g u l i è r e d e v r a i t ê t r e a s s u r é e af in d ’éviter tout ef fet néfaste important sur l ’environnement et de garant i r la mise en œuvre de mesures d ’atténuat ion.


15

9 Protocole d’accord relatif aux

aspects environnementaux signé

en 2002 entre les services de la BEI

et ceux de la Commission.

24. Les procédures convenues entre la Commission et la BEI9 précisent que « l a B E I v e i l l e à c e q u e l e s p r o j e t s d e s t i n é s à ê t r e f i n a n c é s s o i e n t conformes aux règles et ex igences en matière d ’environnement» .

25. Les intermédiaires f inanciers/promoteurs n’ont pas toujours transmis à la BEI des informations probantes suf f isantes concernant le respect de l ’environnement . Ce fut le cas pour deux projets (portant sur les engrais azotés et les produits pharmaceut iques) f igurant sur la l i s te des secteurs pour lesquels une descr ipt ion détai l lée et une analyse des mesures environnementales sont obl igatoires .

26. En fait de surveillance environnementale, la BEI n’a opéré que des contrô-l e s d o c u m e n t a i r e s , l e s q u e l s n e c o n s t i t u e n t p a s u n e s u r v e i l l a n c e exhaust ive des aspects environnementaux. Pour les opérat ions d ’ in-termédiat ion, les contrats de f inancement et les disposit ions d’ordre pratique n’ imposaient pas aux intermédiaires f inanciers d’assurer une survei l lance de l ’environnement après les phases d ’étude de préin-vest issement et d ’approbat ion.

RÉALISATION DES OBJECTIFS FIXÉS DANS LE CADRE DES PROJETS

ASSISTANCE TECHNIQUE DE LA FEMIP

27. Depuis 2003, le budget de l ’UE a f inancé des projets d’assistance tech-n i q u e d a n s l e c a d r e d u « F o n d s d ’ a s s i s t a n c e d e l a F E M I P » , g é r é p a r la BEI .

28. L ’assistance technique visait à améliorer la qualité des opérations de la FEMIP, et leur inc idence sur le développement en:

r e n f o r ç a n t l a c a p a c i t é d e s p a y s p a r t e n a i r e s m é d i t e r r a n é e n s e t –des promoteurs ;

f inançant en amont des études et des act iv i tés v isant à conforter –directement et indirectement l ’expansion du secteur pr ivé .


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10 Il s’agit de constatations tirées

des travaux de consultants chargés

par la BEI d’effectuer des études

relatives à l’assistance technique.

29. Les critères uti l isés par la Cour pour évaluer l ’assistance technique ont été la plani f icat ion appropr iée et le respect des déla is lors de l ’exé-cut ion des projets , a ins i que l ’ef f icaci té , l ’e f f ic ience et la pert inence de ces derniers .

30. Les objectifs de l ’assistance technique ont été largement atteints et les projets d ’ass istance technique ont permis aux pays partenaires , aux promoteurs ou aux partenaires pr ivés de renforcer leurs capacités .

31. S ix des 30 projets d ’ass istance technique examinés n ’ont pas atte int tous leurs object i fs . Cela s ’expl ique par le fa i t que certa ins promo-teurs n’ont pas accepté les constatat ions 10 de l ’étude les concernant , n ’ont pas pr is pos i t ion sur les quest ions soulevées , ou ont accepté les constatat ions sans pour autant prendre les mesures qui s ’ impo-saient ni combler les lacunes de leur organisat ion ou les besoins de formation supplémentaire .

EXEMPLE D’UNE COMBINAISON FRUCTUEUSE D’ASSISTANCE TECHNIQUE ET D’OPÉRATION DE CAPITALRISQUE

Banque spécialisée en Égypte

Cet intermédiaire fi nancier a été un partenaire en matière de capital-risque dans le cadre des projets «Competitive Upgrading of Egyptian Enterprises» et «Upgrading Egyptian Enterprises II». Il a fi nancé six projets dans diff érents secteurs pour un montant total de plus de 7 millions d’euros. Il a également bénéfi cié de l’assistance technique.

La combinaison d’une opération de capital-risque et de l’assistance technique s’est avérée fructueuse, puisqu’elle a permis à l’intermédiaire fi nancier égyptien d’adapter son organisation, d’améliorer ses procédures et ses politi-ques, de mettre en place une fonction de gestion des risques et d’actualiser la gestion de sa trésorerie et la gestion actif-passif. Par ailleurs, cette combinaison a aidé l’intermédiaire à développer son système d’information et à adopter une approche plus structurée en matière d’opérations de capital-risque, notamment lors de l’étude de préinvestissement et des contrôles.

E N C A D R É 4


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EXEMPLE DE PRÊT BONIFIÉ N’AYANT PAS ATTEINT LES OBJECTIFS FIXÉS DANS LES DÉLAIS IMPARTIS

Prévention contre toute nouvelle pollution du golfe de Gabès – Tunisie

Le projet initial, approuvé en 1999, visait la création d’un lieu de stockage, d’un dispositif de pompage et de conduites, afi n d’évacuer du phosphogypse au lieu de le verser dans la mer. Le coût total était estimé à 107 millions d’euros. Après plusieurs modifi cations, la nouvelle structure du projet, présentée en 2007, prévoyait le déplacement de l’usine vers un nouveau site et la mise en place d’un système de conduites. L’estimation du coût est passée à 235 millions d’euros pour le stockage et le système de conduites, auxquels se sont ajoutés 165 millions pour le transfert des installations.

Le projet a souff ert de nombreux retards. Le début des opérations et la fi n des travaux ont donc été reportés à plusieurs reprises. Alors que ces deux étapes étaient initialement prévues pour octobre 2002, elles sont à présent programmées, respectivement, pour fi n 2009 et le milieu de l’année 2010. Ces retards ont une incidence considé-rable sur l’environnement. L’usine actuelle produit entre 5 et 8 millions de tonnes de phosphogypse par an. Cela signifi e que, si le projet réalise ses objectifs actuels, les retards auront aggravé la pollution dans le golfe de Gabès en entraînant le déversement de 35 à 64 millions de tonnes supplémentaires de phosphogypse.

E N C A D R É 5

BONIFICATIONS D’INTÉRÊTS

32. Les bonif icat ions d’ intérêts visaient à soutenir les prêts consentis par la BEI en faveur de projets environnementaux à part i r de ses propres ressources . Les projets f inancés devaient être durables à long terme, suivre un calendr ier déf in i et apporter les avantages environnemen-taux escomptés .

33. Le critère de durabil ité n’a pas été respecté pour tous les projets. Dans huit des 30 projets , pr inc ipalement dans le secteur de l ’eau, aucun élément probant n’attestait de la durabil i té aux tari fs f ixés. Bien que la BEI ait détecté ces cas au stade de l ’évaluation et que les emprun-teurs en cause aient accepté, dans leur contrat de prêt , de remédier à cette s ituation, cette obligation n’a pas été pleinement respectée ou n’a donné l ieu qu’à une étude tarifaire (alors qu’une augmentation des tarifs à un niveau satisfaisant aurait garanti la durabil ité) . Une évalua-t ion externe commandée par la BEI aboutit également à la conclusion que la durabil i té des projets constituait un problème majeur.

34. Les projets bénéficiant de prêts bonifiés accusaient souvent des retards. Onze des 30 projets analysés ont subi des retards importants , a l lant jusqu’à sept ans . Un retard s igni f icat i f dans l ’exécut ion d ’un projet peut mettre en cause sa pert inence pour la BEI , la Commiss ion et le pays partenaire ou avoir des conséquences négatives pour l ’environ-nement (comme le montre l ’encadré 5) .


18

11 La différence entre le montant

engagé et la valeur nette est due

principalement aux montants

restant à débourser en vertu des

dispositions contractuelles.

RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DES OPÉRATIONS DE CAPITALRISQUE MEDAG R A P H I Q U E

OPÉRATIONS DE CAPITALRISQUE

35. La BEI a géré des opérations de capital-r isque effectuées, notamment, sous les formes suivantes :

invest issements di rects : acquis i t ion d ’ instruments de fonds pro- –p r e s o u d e q u a s i - f o n d s p r o p r e s ( p r ê t s s u b o r d o n n é s ) d a n s d e s sociétés pr ivées ;

fonds de capita l - invest issement : part ic ipat ion à des fonds d ’ in- –vestissement prenant des part icipations dans des sociétés privées ou d ’autres fonds d ’ invest issement ;

c o ï n v e s t i s s e m e n t s a u x c ô t é s d ’ i n t e r m é d i a i r e s l o c a u x p r é s é l e c - –t ionnés ;

prêts à condit ions spécia les , accordés notamment à des inst i tu- –t ions de microf inancement ;

appui aux disposit i fs de garant ie . –

36. Le portefeui l le MEDA des opérat ions de capita l - r i sque représentai t f in 2007 un montant tota l engagé de 309,1 mi l l ions d ’euros et une valeur nette de 159 mil l ions d’euros 11. Le graphique c i-après présente la répart i t ion géographique de ce montant :

Source: Banque européenne d’investissement.

Gaza et Cisjordanie

4,7 %

Jordanie2,5 %

Liban1,3 %

Turquie4,7 %

Algérie5,0 %

Tunisie16,3 %

Régional26,3 %

Maroc21,3 %

Égypte20,6 %


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EXEMPLE DE CAS OÙ LA PARTICIPATION DE L’UE N’A PAS APPORTÉ DE VALEUR AJOUTÉE ET N’A PAS ATTEINT SES OBJECTIFS

Fonds d’investissement en valeurs technologiques – Régional

Ce fonds avait été créé en 2000 pour investir dans les technologies de l’information, les logiciels, les médias, les télécommunications et les industries connexes établies ou ayant des activités importantes au Moyen-Orient.

L’UE a participé à ce fonds en 2001, époque à laquelle presque tous les investissements étaient engagés. Par ailleurs, le fonds s’est écarté des objectifs et des restrictions en matière d’investissement qu’il s’était fi xés. En outre, les investissements n’ont pas fait l’objet d’un contrôle et d’un suivi satisfaisants de la part du fonds.

Au milieu de l’année 2007, 7,2 des 25,6 millions de dollars des États-Unis investis par le fonds ont été remboursés aux investisseurs dans le cadre de sa liquidation, alors que la valeur résiduelle ne représentait que 3,1 millions de dollars des États-Unis. S’agissant de la participation communautaire, 1,52 des 5,4 millions de dollars des États-Unis investis par l’UE ont été remboursés, la valeur résiduelle s’élevant à 0,66 million.

E N C A D R É 6

37. La Cour a , dans un premier temps, évalué la planif icat ion générale du mécanisme de capita l - r isque en se fondant sur les object i fs f ixés par l ’art ic le 6 , paragraphe 4 , du règlement MEDA: «Les capitaux à r isque sont ut i l i sés en pr ior i té pour la mise à disposit ion de fonds propres […] en faveur des entrepr ises […] du secteur product i f , en part icu-l ier cel les auxquel les peuvent s ’associer des personnes physiques ou morales ressort issantes d ’un État membre de la Communauté et des pays t iers ou terr i to i res méditerranéens . Les capitaux à r i sque sont ut i l i sés avant tout pour renforcer le secteur pr ivé , et en part icul ier le secteur f inancier dans les pays MEDA. I ls apportent manifestement une valeur a joutée, en of f rant des produits f inanciers et des condi-t ions qui ne sont pas disponibles localement .» Pour ce qui concerne les object i f s v isés par les projets , les c r i tères supplémenta i res su i -vants ont été ut i l i sés pour en mesurer le degré de réal isat ion: le fa i t d ’ a t t e i n d r e l e g r o u p e c i b l e , l a p e r t i n e n c e , l e r e s p e c t d e s d é l a i s , l a durabi l i té , a ins i que les performances f inancière et non f inancière .

38. Aucune stratégie concernant le type de projets et les secteurs à soutenir n ’a été déf in ie , que ce soit au niveau de la Commiss ion, de la BEI ou des intermédiaires f inanciers. Plusieurs projets ne présentaient aucun élément probant attestant que la part ic ipat ion de l ’UE avait joué un rôle majeur et qu’e l le avait été indispensable à leur réal isat ion (voir encadré 6) .


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EXEMPLE D’OPÉRATION DE CAPITALRISQUE QUI N’A PAS ATTEINT LES OBJECTIFS FIXÉS DANS LES DÉLAIS

Société d’investissement basée en Égypte

Cet intermédiaire fi nancier a été un partenaire en matière de capital-risque dans le cadre du projet «Competitive Upgrading of Egyptian Enterprises». Il a fi nancé trois projets, tous dans le secteur touristique, pour un montant total de plus de 6,8 millions d’euros.

Ce partenaire en matière de capital-risque était le promoteur direct des trois projets et non un intermédiaire fi nancier indépendant. Ces projets visaient l’implantation en Égypte d’une nouvelle destination touristique de prédilection et la construction d’hôtels cinq étoiles.

L’intermédiaire avait fondé son évaluation de l’investissement sur des objectifs ambitieux qui n’ont pas été atteints. Les projets ont également été aff ectés par une sous-capitalisation et la construction des hôtels a accusé des retards allant de 4 à 5 ans, qui n’ont pas été communiqués en temps utile à la BEI.

E N C A D R É 7

39. La Commiss ion n ’a pas établ i de contrôles pour vér i f ier s i un même bénéf ic ia i re ne percevait pas des montants provenant de di f férentes o p é r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e , g é r é e s d i r e c t e m e n t o u p a r d e s i n t e r -médiai res f inanciers . Cette insuff isance s ’expl ique par l ’absence, au n i v e a u d e l a C o m m i s s i o n , d e b a s e d e d o n n é e s c e n t r a l e r e p r e n a n t l ’ensemble des bénéf ic ia i res d ’opérat ions de capita l - r isque.

40. Lorsqu’elle a effectué ses premières opérations de capital-risque, la BEI a c e n t r é s e s a c t i v i t é s s u r l a r é a l i s a t i o n d ’ o p é r a t i o n s g l o b a l e s , f a i -sant l ’objet de contrats avec p lus ieurs intermédia i res f inanciers et impliquant parfois un niveau intermédiaire supplémentaire, qu’ i l soit public ou privé. Alors que ces opérations globales atteignent souvent un nombre important de bénéf ic ia i res , e l les sont généralement di f -f ic i les à administrer et doivent fa i re l ’objet d ’une survei l lance inten-s ive . Dans le passé , la BE I n ’a pas ve i l lé à l ’ut i l i sat ion ef f ic iente de ces opérations globales de capital-r isque (voir également encadré 2) . P lus ieurs intermédiai res f inanciers et agents n ’ont pas respecté les obl igat ions en mat ière de suiv i et d ’ informat ion, n i les obl igat ions f inancières . Dans d ’autres cas , i l s ont agi en qual i té de promoteurs plutôt que d ’ intermédiai res indépendants (voir encadré 7) .


21

12 Les dépréciations devraient

reposer sur les réductions de

valeur définitives et provisoires.

Or, actuellement, seules les

réductions de valeur définitives

sont communiquées par la BEI à la

Commission.

EXEMPLE DE GESTION TRANSRÉGIONALE D’UN FONDS RÉUSSIE

Gestionnaire spécialisé d’un fonds dont les activités sont situées en Algérie, au Maroc et en Tunisie

Une société gestionnaire de fonds d’investissement, qui en administre plusieurs dans la région du Maghreb, a mis en place un modèle d’entreprise performant, fondé sur des règles et procédures claires en matière d’investis-sement. Celles-ci ont non seulement couvert les études de préinvestissement, ainsi que le suivi et l’évaluation, en tenant compte des normes européennes et internationales, mais ont également permis l’élaboration de stratégies de retrait cohérentes et de rapports détaillés pour les actionnaires. Ces caractéristiques ont favorisé une bonne performance fi nancière.

Ce modèle d’entreprise performant, combiné au dynamisme des gestionnaires locaux du fonds, a ensuite permis d’étendre les activités en dehors de la Tunisie au Maroc et en Algérie.

E N C A D R É 8

41. Comme cela a été indiqué au point 37, a lors que les premières opéra-t ions de capital-r isque avaient pour objectif principal l ’association de bénéf ic ia i res ressort issants de l ’UE et de pays t iers méditerranéens, bon nombre de projets récents n ’ impl iquaient , pour l ’essent ie l , que des partenaires issus de ces derniers .

42. En termes de performance f inancière, les opérations de capital-r isque ont about i à des résultats mit igés , qui var ia ient souvent en fonct ion de la qual i té des partenaires f inanciers sé lect ionnés par la BEI . Les opérations de capital-r isque sont présentées dans les comptes au coût histor ique diminué des provis ions pour dépréciat ion 12. Par a i l leurs , i l éta i t d i f f ic i le , pour la Cour , d ’évaluer s i les opérat ions de capita l -r isque avaient atteint leurs objecti fs étant donné que, dans la plupart des cas , les indicateurs non f inanciers fa isa ient défaut .

43. La Cour a certes connu des diff icultés pour apprécier le degré de réal i-sat ion des object i fs f ixés pour les opérat ions de capita l - r isque. E l le reconnaît néanmoins l ’ef fet posit i f des act ions de la BEI sur l ’ intégra-t ion régionale et sur l ’amél iorat ion du gouvernement d’entreprise et de la conduite des af fa i res dans les pays partenaires .


22

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

SUIVI DES PROJETS

44. La Commission n’a pas assuré le suivi des projets dont la gestion

était déléguée. Dans le passé, le suivi assuré par la BEI n’était pas

approprié, mais des améliorations ont récemment été apportées

pour atteindre un niveau de qualité satisfaisant.

45. La Cour a noté que la gestion, par la Commission, des activités bancai-res f inancées dans le cadre du programme MEDA, a été caractér isée par une absence de stratégie en matière de suiv i et d ’évaluat ion. La Commission a suivi de manière eff icace les programmes qu’el le admi-nistra i t d i rectement . En revanche, e l le n ’a pas assuré une coordina-t ion suff isante et ef f icace entre l ’a ide communautaire et les mesures de sout ien de la BEI . Par a i l leurs , le t ransfert de responsabi l i tés en matière de respect de l ’environnement n ’a pas permis de mettre en place une survei l lance adéquate dans ce domaine (voir points 13 à 16 et 21 à 26) .

R E C O M M A N D A T I O N S C O N C E R N A N T L E S U I V I P A R L A C O M M I S S I O N

Au terme du programme MEDA et avec le lancement, en 2007, du nouvel

inst rument européen de vois inage et de partenar iat , la Commiss ion

devrait :

établ ir un programme d’évaluation et de suivi spécialement adapté a)

aux activités bancaires, en tenant compte des apports d’autres par-

tenaires responsables de l ’exécut ion des act iv i tés bancaires dans

les pays partenaires méditerranéens;

a ssu rer u ne coordina t ion ef f icace de l ’ass is tance octroyée par la b)

Communauté, la BEI et d ’autres partenaires internat ionaux/locaux,

en se fondant sur un échange réciproque et régulier d’ informations

(entre autres au niveau local ) , a f in de renforcer la cohérence et la

complémentar i té de leurs act iv i tés ;

négocier des conventions de gest ion appropriées permettant d’as-c)

surer un suivi satisfaisant, de couvrir les aspects environnementaux

et de préserver les intérêts f inanciers de la Communauté.


23

46. La gestion des activités bancaires par la BEI n’a pas fait l ’objet d’un suivi approprié au cours des premières années du programme, ce qui a nui non seulement à la réalisation des projets mais également aux intérêts f inanciers de la Communauté, notamment en raison du recouvrement tardif ou du non-recouvrement des fonds ainsi que de la renonciation à certa ines c lauses du contrat ou de l ’absence de certa ines c lauses . Depuis 2005, la BEI a progress ivement amél ioré son suiv i , a f in d ’at-te indre un niveau de qual i té sat is fa isant (voir points 17 à 20) .

R E C O M M A N D A T I O N C O N C E R N A N T L E S U I V I P A R L A B E I

S’agissant des act iv i tés bancaires qu’e l le conf ie à la BEI , la Commis-

s ion devra i t ve i l ler à ce que le suiv i assuré par la Banque garant isse

la mise en œuvre appropr iée de l ’ensemble des projets et le respect ,

par les intermédiai res/promoteurs , des obl igat ions f inancières et des

obl igat ions en matière d ’ information.

RÉALISATION DES OBJECTIFS

47. Les projets d’assistance technique ont atteint leurs objectifs, alors

q u e l e s p r ê t s b o n i f i é s e t l e s o p é r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e n e l e s

ont que partiel lement réal isés.

48. Alors que l ’assistance technique a atteint ses objectifs, la situation était moins homogène dans le cas des bonif icat ions d ’ intérêts et des opé-rat ions de capita l - r isque. P lus ieurs prêts bonif iés n ’ont pas respecté l ’ u n a u m o i n s d e s t r o i s c r i t è r e s d e r é a l i s a t i o n : d u r a b i l i t é , d é l a i s e t avantages environnementaux escomptés (voir points 27 à 34) .


24

49. I l était diff ici le d’évaluer les résultats obtenus globalement par les opé-r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e . S ’ a g i s s a n t d e l a p e r f o r m a n c e f i n a n c i è r e , l ’évaluat ion équitable du portefeui l le «capita l - r isque» disponible ne t ransparaissa i t pas dans les comptes des Communautés . Des indica-teurs spéci f iques re lat i fs à la performance non f inancière n ’éta ient guère disponibles . Au cours de ces dernières années , les projets se sont écartés de l ’object i f v isant à associer des partenaires ressort is -sants de pays t iers méditerranéens et de l ’UE. Toutefois , l ’act ion glo-bale de la BEI , coordonnée avec cel le d’autres acteurs internationaux et locaux, a permis d ’amél iorer le gouvernement d ’entrepr ise et de favoriser les progrès dans le domaine du capital - invest issement (voir points 35 à 43) .

R E C O M M A N D A T I O N R E L A T I V E À L A R É A L I S A T I O N D E S O B J E C T I F S

Pour les opérat ions de capi ta l - r i sque, la Commiss ion devra i t déf in i r

une stratégie globale et chois i r le processus de mise en œuvre le plus

e f f i c a c e , q u ’ i l i m p l i q u e u n e g e s t i o n d i r e c t e o u u n e g e s t i o n p a r d e s

partenaires internat ionaux/ locaux.

Le présent rapport a été adopté par la Cour des comptes à Luxembourg en sa réunion des 21 et 22 janvier 2009.

P a r l a C o u r d e s c o m p t e s

Vítor Manuel da S i lva CaldeiraP r é s i d e n t


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RÉPONSES DE LA COMMISSION


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SYNTHÈSEI. L e s p a y s m é d i t e r r a n é e n s p a r t e n a i r e s d e l ’ U n i o n e u r o p é e n n e o n t c o n n u u n e é v o l u -t ion majeure dans les années 90. Sous l ’effet de grands programmes de pr ivat isat ion, le s e c t e u r p r i v é a p r i s d e l ’ i m p o r t a n c e . D a n s certains pays, le secteur f inancier s ’est rapi-dement ca lqué sur les modèles européens . L e s n o r m e s e n v i r o n n e m e n t a l e s o n t , e l l e s auss i , radicalement changé. Les opérat ions MEDA, où ont été respectivement appliquées les normes de l ’époque, ref lètent cette der-nière évolut ion.

Les intérêts pol i t iques et la légis lat ion ont également évolué au cours des quinze der-nières années . C ’est pourquoi des program-m e s e n g a g é s a u d é b u t o u à l a m o i t i é d e s années 90 ne sauraient être évalués à l ’aune des cr i tères actuels .

I I . L ’ é c h a n t i l l o n s é l e c t i o n n é p a r l a C o u r c o u -v r e u n e l o n g u e p é r i o d e ( d e 1 9 8 9 à 2 0 0 6 ) . P o u r l e s o p é r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e e n part icul ier , i l inc lut bon nombre de projets anciens .

IV.P r e m i e r t i r e t – I l i n c o m b a i t a u p a r a v a n t à la BEI , en vertu de la convent ion de gest ion signée entre la Commission et el le-même, de contrôler et de suivre les projets f inancés par le budget de l ’UE . Depuis 2007, les projets re levant de la pol i t ique européenne de voi -sinage ( instrument européen de voisinage et d e p a r t e n a r i a t , I E V P ) q u i s o n t f i n a n c é s s u r d e s r e s s o u r c e s b u d g é t a i r e s e t g é r é s p a r l a BEI entrent dans le champ d’appl icat ion du système de suiv i axé sur les résultats mis en place à la Commiss ion.

Deuxième tiret – En accord avec la Commis-s ion , la BE I appl ique actuel lement les nor-mes les plus appropriées en matière de suivi , comme en témoignent les rapports qu’e l le établ i t sur les opérat ions de capita l - r isque: précis , nombreux et régul iers , ces rapports cont iennent des informations détai l lées sur chaque projet f inancé au titre du programme MEDA. À la lumière des informations reçues de la BEI , la Commission reconnaît certaines

c a r e n c e s p a s s é e s , e n c e s e n s q u e c e r t a i n s intermédiai res f inanciers n ’ont pas sat is fa i t à leur obligation contractuel le de fournir les informations requises. Cependant, plusieurs de ces carences avaient déjà été détectées par la BEI et sont en cours de t ra i tement .

Troisième tiret – De fréquents échanges ont l ieu entre la Commiss ion et la BEI . Durant la pér iode couverte par le programme MEDA, d e m ê m e q u e d a n s l a p é r i o d e a c t u e l l e , l a BEI a contr ibué à l ’établ issement des docu-ments des programmes indicat i fs nat ionaux et discuté de chaque opération avec la Com-miss ion, au stade de la concept ion. Chaque opération de capital-risque relevant de l ’ IEVP doit être individuel lement approuvée par la Commiss ion. En outre , depuis 2005, la Com-m i s s i o n , y c o m p r i s s e s d é l é g a t i o n s , r e ç o i t régul ièrement des rapports complets de la BEI sur les opérat ions de capita l - r isque.

Quatrième tiret – La Commission reconnaît que, dans le passé , une plus grande atten-tion aurait pu être accordée au suivi environ-nemental . Les normes ont toutefois évolué rapidement au cours des dernières années .

Selon la nature du projet , le su iv i envi ron-n e m e n t a l e s t a s s u r é a u m o y e n d e c o n t r ô -les documentaires – qui suf f isent souvent à vérif ier la conformité du projet aux objectifs d e l a B E I e n m a t i è r e d e p o l i t i q u e e n v i r o n -n e m e n t a l e – m a i s a u s s i , s i n é c e s s a i r e , a u m o y e n d e v i s i t e s s u r p l a c e e f f e c t u é e s p a r des représentants de la BEI .

D a n s l e c a s d e s o p é r a t i o n s i n t e r m é d i é e s , même s’ i l n ’était pas prévu dans les contrats d e f i n a n c e m e n t , l e s u i v i e n v i r o n n e m e n t a l fa i t part ie d ’une obl igat ion globale de l ’ in-termédia i re f inancier , qui est tenu de vér i -f ier que le bénéficiaire se conforme bien aux d i s p o s i t i o n s l é g i s l a t i v e s e t r é g l e m e n t a i r e s en v igueur (sachant que les normes ne sont a u j o u r d ’ h u i p l u s l e s m ê m e s q u e c e l l e s q u i é t a i e n t a p p l i c a b l e s l o r s q u ’ o n t é t é s i g n é e s l e s o p é r a t i o n s c o n t r ô l é e s p a r l a C o u r d e s c o m p t e s ) e t , s i l a B E I l e d e m a n d e , q u e d e s mesures d’atténuation appropriées ont bien été mises en œuvre.


28

V. I l e s t v r a i q u e l e s r é s u l t a t s o n t é t é p l u s c o n t r a s t é a u n i v e a u d e s p r ê t s b o n i f i é s e t d e s o p é r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e , m a i s i l s sont g lobalement pos i t i f s , dès lors que les object i fs énoncés dans le règlement MEDA («renforcer le secteur privé, et en part icul ier l e s e c t e u r f i n a n c i e r d a n s l e s p a y s M E D A » ) ont été atte ints . Ces opérat ions ont eu une incidence favorable sur la création d’emplois et contribué au développement économique des pays méditerranéens partenaires .

VI.Premier t iret – Le programme d’évaluat ion et de suiv i sur mesure demandé par la Cour des comptes a déjà été mis en place dans le cadre de l ’ IEVP. I l complète le programme de suiv i approfondi déjà inst i tué par la BEI .

Deuxième t iret – Cette coordinat ion a déjà l ieu, puisque la BEI contr ibue à l ’établ isse-ment des programmes indicat i fs nat ionaux e t q u ’ i l y a d e f r é q u e n t s c o n t a c t s a v e c l a Commission. La BEI a également signé divers protocoles d ’accord avec des organisat ions bi latéra les et mult i latéra les , aux f ins d ’une coopérat ion mutuel le plus étroite a ins i que d ’une cohérence et d ’une complémentar i té r e n f o r c é e s e n t r e l e u r a c t i o n e t c e l l e d e s autres acteurs concernés .

T r o i s i è m e t i r e t – U n e n o u v e l l e c o n v e n -t i o n d e g e s t i o n e s t a c t u e l l e m e n t n é g o c i é e e n t r e l a C o m m i s s i o n e t l a B E I . I l s e r a t e n u compte des é léments soul ignés par la Cour des comptes .

Q u a t r i è m e t i r e t – L e s u i v i a c t u e l l e m e n t assuré par la BEI est adéquat : i l garant i t le respect , par les intermédiai res/promoteurs , de leurs obl igat ions f inancières a ins i qu’en matière d ’ information.

C i n q u i è m e t i r e t – U n e s t r a t é g i e p o u r l e s o p é r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e a é t é d é f i n i e dans le cadre de l ’ IEVP.

INTRODUCTION5.

U n e n o u v e l l e c o n v e n t i o n d e g e s t i o n e s t e n c o u r s d e f i n a l i s a t i o n e t s e r a s i g n é e a u p r e m i e r s e m e s t r e 2 0 0 9 . C e t t e n o u v e l l e c o n v e n t i o n d e g e s t i o n c o u v r i r a t o u t t y p e de coopérat ion entre la Communauté euro-péenne et la BEI dans le domaine de l ’a ide extér ieure .

OBSERVATIONS13.

I l y a r e c o u r s à l a c o o p é r a t i o n d é l é g u é e lorsqu’on est ime que certa ines tâches peu-vent être mieux gérées par une autre inst i -tut ion ou ent i té que la Commiss ion. Tel est l e c a s d e s o p é r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e e t des bonif icat ions d’ intérêts , qui relèvent du cœur de métier de la BEI en tant qu’ inst i tu-t ion bancaire .

14 et 15.

En 1992, l ’approche en matière d’opérations d e c a p i t a l - r i s q u e e t d e b o n i f i c a t i o n s d ’ i n -térêts éta i t nouvel le , et i l n ’ex ista i t aucune l i g n e d i r e c t r i c e c l a i r e o u r è g l e a p p l i c a b l e c o n c e r n a n t l a c o o p é r a t i o n d é l é g u é e e t / o u c e t y p e d ’ o p é r a t i o n s . D a n s c e c o n t e x t e , l a convention de gest ion élaborée par la Com-m i s s i o n a v a i t p r é v u u n e d é l é g a t i o n « g l o -b a l e » d e t â c h e s , d a n s l e c a d r e d e l a q u e l l e l a C o m m i s s i o n d e v a i t ê t r e t e n u e i n f o r m é e et consultée en cas de changement majeur . C ’ e s t r é c e m m e n t , a v e c l ’ e n t r é e e n v i g u e u r d u n o u v e a u r è g l e m e n t f i n a n c i e r e n 2 0 0 3 , puis sa modification en 2007, que des règles, d e s l i g n e s d i r e c t r i c e s e t d e s m o d è l e s r e l a -t i fs à la coopération déléguée ont été élabo-rés . Les serv ices de la Commiss ion mettent a c t u e l l e m e n t l a d e r n i è r e m a i n à u n e n o u -vel le convention de gest ion, qui sera s ignée d é b u t 2 0 0 9 . C e t t e n o u v e l l e c o n v e n t i o n d e gest ion formulera des ex igences détai l lées en termes de report ing, de suiv i , de comp-tabi l i té , etc .


29

17.

D ’ u n e m a n i è r e g é n é r a l e , l e s p r a t i q u e s d e l a B E I v i s e n t à g a r a n t i r u n s u i v i e f f i c a c e , c o u v r a n t t o u t e s l e s é t a p e s d ’ u n p r o j e t : s a c o n c e p t i o n , s a p e r t i n e n c e p a r r a p p o r t a u x object i fs de l ’Union européenne, ses retom-bées économiques et f inancières, son impact e n v i r o n n e m e n t a l – t o u s c e s é l é m e n t s s o n t e x a m i n é s d a n s l e c a d r e d ’ u n e é v a l u a t i o n complète réal isée par les serv ices de la BEI . Les documents contractuels négociés avec le promoteur intègrent les recommandations formulées par la BE I en appl icat ion de son devoir de dil igence. Une fois le contrat signé, la BEI s ’assure que l ’emprunteur sat is fa i t à ses obl igat ions et e l le appl ique les normes les plus appropr iées en matière de suiv i .

19.

À ce jour , on dispose, aux f ins du suivi , d ’ in-format ions à jour fournies par les intermé-diaires pour la quasi-total ité du portefeuil le, à l ’except ion de trois anciens prêts globaux au Maroc , qui ont été s ignés entre 1989 et 1994, soit avant le lancement du programme M E D A , e t p o u r l e s q u e l s c e r t a i n e s i n f o r m a -t ions sont toujours manquantes .

Sur la base des informations reçues de la BEI , l a C o m m i s s i o n e s t i m e q u ’ a u c u n p r é j u d i c e f inancier n ’a été subi . À l ’exception de som-mes négligeables auxquelles i l a été renoncé a f i n d e f a c i l i t e r u n r è g l e m e n t r a p i d e , t o u s les montants dus ont été systématiquement r é c l a m é s e t r e c o u v r é s ( c e r e c o u v r e m e n t étant en cours dans le cas des anciens prêts g lobaux au Maroc) , avec a jout de pénal i tés de retard le cas échéant .

Encadré 2 – Exemple d’ incidence

sur les intérêts f inanciers

de la Communauté

P r e m i e r p a r a g r a p h e – C e t i n t e r m é d i a i r e centra l isé est un ministère du Royaume du Maroc.

D e u x i è m e p a r a g r a p h e – La Cour des comp-tes fa i t référence aux anciens prêts globaux au Maroc , qui ont été s ignés entre 1989 et 1994, soit avant le lancement du programme MEDA. Ces opérat ions éta ient la seule solu-t ion envisageable à l ’époque, a lors que les p a y s M E D A n e c o m p t a i e n t p a s d e s o c i é t é s de capita l - invest issement , mais e l les n ’ont plus cours aujourd’hui . I l est vra i que, dans le cas de ces anciennes opérat ions, des dys-fonctionnements se sont produits au niveau de la fourniture, par certains intermédiaires et le ministère marocains , des informations contractuellement requises. Plusieurs de ces dysfonct ionnements avaient cependant été identif iés par la BEI avant le début de l ’audit de la Cour des comptes et sont tous en cours de règlement. Tous les montants dus au t itre d e c e s a n c i e n s p r ê t s g l o b a u x d e c a p i t a l -r isque au Maroc ont déjà été réclamés auprès d e s i n t e r m é d i a i r e s e t b é n é f i c i a i r e s f i n a u x c o n c e r n é s e t o n t é t é r e c o u v r é s o u s o n t e n cours de recouvrement .

Troisième paragraphe – Ces anciennes opé-rat ions en faveur du Maroc, antér ieures aux m a n d a t s M E D A , p è s e n t 7 , 5 % d a n s l a t o t a -l i té des montants actuel lement engagés au t i t re des opérat ions de capita l - r isque et ne sont pas représentat ives des opérat ions de capital - r isque plus récentes , s ignées depuis le lancement de la FEMIP en 2002.

Dans la plupart des cas, le ministère a désor-m a i s f o u r n i d e s i n f o r m a t i o n s s u r l e s f o n d s qu’ i l a versés aux intermédiai res f inanciers locaux et sur les remboursements que lui ont f a i t s c e s d e r n i e r s . M ê m e s i d e s l a c u n e s e n m a t i è r e d ’ i n f o r m a t i o n p e r s i s t e n t , e n d é p i t d e s e f f o r t s c o n s t a n t s d é p l o y é s p a r l a B E I pour les combler , la s i tuat ion va en s ’amé-l i o r a n t . D e s a d m i s s i o n s e n n o n - v a l e u r o n t été effectuées, lorsqu’el les s ’ imposaient, sur un certa in nombre d ’opérat ions .


30

20.

Les mesures visant à corr iger les déf ic iences i d e n t i f i é e s p a r l a B E I s o n t m i s e s e n œ u v r e d e p u i s 2 0 0 5 . I l f a u t c e p e n d a n t d u t e m p s p o u r q u e c e r t a i n e s d ’ e n t r e e l l e s f a s s e n t concrètement ef fet .

La BEI vei l le à ce que les emprunteurs et les intermédia i res f inanciers respectent l ’obl i -g a t i o n d ’ i n f o r m a t i o n q u i l e u r i n c o m b e . À l ’heure actuel le , exception faite des anciens p r ê t s g l o b a u x a u M a r o c , d e s i n f o r m a t i o n s s a t i s f a i s a n t e s s o n t r e ç u e s p o u r l a g r a n d e m a j o r i t é d e s o p é r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e incluses dans le portefeui l le .

L e s d é f i c i e n c e s h é r i t é e s d u p a s s é o n t é t é t r a i t é e s , m ê m e s i c e r t a i n s i n t e r m é d i a i r e s d o i v e n t e n c o r e a m é l i o r e r l e u r s y s t è m e d e reporting, pour se mettre au niveau des nor-mes actuel les .

Encadré 3 – Exemple d’un suivi déficient

de la BEI combiné à un manque

d’ informations de la part

de l ’ intermédiaire

D e u x i è m e p a r a g r a p h e – L a C o m m i s s i o n s o u l i g n e q u e , d a n s l e s e c t e u r b a n c a i r e , e t en part icul ier sur les marchés émergents , le n o n - r e s p e c t d e l e u r s o b l i g a t i o n s c o n t r a c -t u e l l e s p a r c e r t a i n s p a r t e n a i r e s ( y c o m p r i s le défaut de paiement) ne peut être exclu .

T r o i s i è m e p a r a g r a p h e – La BEI s ’est rendu c o m p t e e n 2 0 0 4 d e s r e t a r d s i m p u t a b l e s à l ’ intermédiai re tant au niveau de la fourni -ture d ’ informations que des paiements . E l le lui a envoyé des rappels à plusieurs reprises, a organisé des réunions à Tunis et à Luxem-bourg, puis a f in i par rédiger un protocole d ’accord, qui a été s igné par l ’ intermédiaire f in 2005. Ce suiv i act i f a f inalement débou-ché sur le remboursement, f in 2007, de tous les montants dus par l ’ intermédiai re .

22.

L e s s e r v i c e s d e l a C o m m i s s i o n à B r u x e l l e s ont, depuis lors, renforcé l ’équipe travail lant sur les projets gérés par la BEI . Cette mesure a déjà conduit à une amélioration de la com-municat ion avec les délégat ions .

25.

En règle générale, lorsqu’un projet relève de la l iste des secteurs sensibles sur le plan envi-ronnemental, la BEI exige et obtient une copie de toutes les autorisations et de tous les per-mis que le promoteur doit obtenir en vertu de la législat ion applicable. El le contrôle en outre tous les investissements réalisés par les intermédiaires f inanciers dans ces secteurs sensibles. D’autres secteurs sont par nature exclus des f inancements de la BEI .

26.

Selon la nature du projet, le suivi environne-mental est assuré au moyen de contrôles docu-mentaires – qui suff isent souvent à vér i f ier le respect des objectifs de la BEI en matière de polit ique environnementale – mais aussi , s i nécessaire, au moyen de vis ites sur place effectuées par des représentants de la BEI.

D a n s l e c a s d e s o p é r a t i o n s i n t e r m é d i é e s , même s’ i l n’est pas explicitement prévu dans les contrats de f inancement, le suivi environ-nemental fait partie d’une obligation globale de l ’ intermédiai re f inancier , qui est tenu de véri f ier que le bénéficiaire se conforme bien aux disposit ions législat ives et réglementai-res en v igueur ( sachant que les normes ne s o n t a u j o u r d ’ h u i p l u s l e s m ê m e s q u e c e l -l e s q u i é t a i e n t a p p l i c a b l e s l o r s q u ’ o n t é t é signées les opérations contrôlées par la Cour d e s c o m p t e s ) e t , s i l a B E I l e d e m a n d e , q u e des mesures d ’atténuat ion appropr iées ont bien été mises en œuvre.

31.

I l est c lair que le degré d’appropriat ion par les promoteurs joue un rôle crucia l dans la réussite des opérations de prêt et des opéra-tions l iées d’assistance technique. Ce constat a été reconf i rmé par l ’évaluat ion externe à mi-parcours dont a fait l ’objet le Fonds d’as-sistance technique de la FEMIP en 2006 et qui conclut que celui-ci a été mis en œuvre avec s u c c è s . S u r 3 0 p r o j e t s , 2 4 o n t a t t e i n t t o u s leurs objectifs, tandis que les 6 autres les ont atteints au moins en part ie . Entre-temps, la BE I a ar rêté de nouvel les mesures v isant à amél iorer encore l ’ef f icacité de l ’ass istance technique, tel les que le renforcement de son unité d’assistance technique, le renforcement de la présence sur place de membres de son personnel à un stade précoce du projet et des mesures de formation interne.


31

33.

T o u s l e s p r o j e t s i n c l u s d a n s l ’ é c h a n t i l l o n s o n t o p é r a t i o n n e l s , e t l e n i v e a u d e s t a r i f s n ’est pas le seul cr i tère d ’appréciat ion de la durabi l i té . Les tar i fs sont f ixés par les gou-vernements , et leur n iveau échappe totale-ment au contrôle de l ’ interlocuteur de la BEI . La BE I s ’e f force de peser sur le mécanisme des re lèvements de tar i fs par l ’ insert ion de c lauses de condit ionnal i té dans les contrats d e f i n a n c e m e n t e t p a r d e s d i s c u s s i o n s a u niveau pol i t ique. Dans des pays te ls que les pays méditerranéens partenaires , le n iveau d’acceptat ion des re lèvements de tar i fs est cependant bien moindre que dans d ’autres secteurs . Dans le secteur de l ’eau plus que t o u t a u t r e , i l f a u t d o n c f a i r e p r e u v e d ’ u n e certaine souplesse, af in de garantir une mise en œuvre des projets qui soit conforme aux exigences de la BEI en dépit de contra intes externes importantes .

34.

L ’ e x é c u t i o n d ’ u n p r o j e t b é n é f i c i a n t d e p r ê t s b o n i f i é s d é p e n d e s s e n t i e l l e m e n t d e l ’ut i l i sat ion qui est fa i te du prêt par le pays p a r t e n a i r e . É t a n t d o n n é q u ’ u n t e l p r o j e t est synonyme d ’endettement à long terme d u p a y s c o n c e r n é , d e s r e t a r d s p e u v e n t s e p r o d u i r e à l a s u i t e d ’ u n e m o d i f i c a t i o n d e s pr ior ités pol i t iques/budgétaires , quel le que puisse être par ai l leurs la pert inence du pro-jet . Dans aucun des cas évoqués, cette perti-nence du projet ne doit être remise en cause. U n r e t a r d a f f e c t a n t l a m i s e e n œ u v r e d ’ u n projet recule d ’autant ses retombées pos i -t ives sur l ’envi ronnement , mais n ’ impl ique pas, en soi , de conséquences négatives pour celui-c i . En réal i té , un report peut se révéler préférable , dans le cas de projets qui pour-raient être mis en œuvre dans des conditions ne garant issant pas leur durabi l i té .

Encadré 5 – Exemple de prêt bonif ié

n’ayant pas atteint les objectifs f ixés

dans les délais impartis

S e c o n d p a r a g r a p h e – L ’ industr ie des phos-phates occupe une position clé dans l ’écono-mie tunisienne et pèse actuellement environ 17 % du PIB . Le promoteur du projet re jette d u p h o s p h o g y p s e d e p u i s 1 9 5 2 . L ’ o b j e c t i f d u p r o j e t e n q u e s t i o n a t o u j o u r s é t é d ’ a t -t é n u e r c e t t e i m p o r t a n t e s o u r c e d e p o l l u -t ion. Les retards survenus s ’expl iquent par l e s p r o b l è m e s g é o p h y s i q u e s e x t r ê m e m e n t r a r e s q u i s o n t a p p a r u s s u r l e s i t e p r o p o s é pour la décharge. Ces problèmes ont forcé le promoteur à revoir tout son projet . Sans l ’ intervent ion de la BEI , i l n ’y aurait pas eu de projet du tout . Grâce à la persévérance d e l a B E I , l e p r o m o t e u r e s t e n t r a i n d e s e transformer, de société pol luante qu’ i l était , en fabr icant responsable de produits chimi-ques , qui s ’ef force désormais d ’encadrer et d e m i n i m i s e r s y s t é m a t i q u e m e n t l e s e f f e t s polluants de son activité, conformément aux mei l leures prat iques du secteur .

38.

L ’object i f des opérat ions MEDA de capita l -r isque, c la irement annoncé depuis le début, éta i t de favor iser le développement du sec-t e u r p r i v é p a r u n e f o r m e d ’ i n t e r v e n t i o n f i n a n c i è r e q u i , à l ’ é p o q u e , é t a i t d i f f i c i l e à obtenir . La BEI s ’est tenue à cet object i f .

P o u r l a p l u p a r t , l e s i n t e r m é d i a i r e s f i n a n -c i e r s a y a n t p a r t i c i p é à c e s o p é r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e o n t s o u l i g n é e x p r e s s é m e n t e t à m a i n t e s r e p r i s e s , d u r a n t l e s 9 v i s i t e s s u r p l a c e d o n t i l s o n t f a i t l ’ o b j e t , q u e l e f inancement de leur projet n ’aurait pas été p o s s i b l e s a n s l ’ i n t e r v e n t i o n d e l a C o m m u -n a u t é e u r o p é e n n e . C e r t a i n s b é n é f i c i a i r e s o n t e n o u t r e e x p l i q u é q u e l a p a r t i c i p a t i o n des fonds européens leur avait conféré une v is ibi l i té et une notor iété qui avaient att i ré d ’autres invest isseurs .


32

Encadré 6 – Exemple de cas

où la participation de l ’UE

n’a pas apporté de valeur ajoutée

et n’a pas atteint ses objectifs

D e u x i è m e p a r a g r a p h e – Le part ic ipat ion de l ’ U n i o n e u r o p é e n n e a u f o n d s d ’ i n v e s t i s s e -ment en valeurs technologiques représente une except ion dans le portefeui l le des opé-r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e . S u r l e s 3 2 i n v e s -t i ssements réa l i sés dans des fonds au t i t re desdites opérat ions de capita l - r isque, c ’est l e s e u l c a s d ’ e n t r é e a u s s i t a r d i v e d e l a B E I d a n s l e p r o c e s s u s d e l e v é e d e f o n d s . E n o u t r e , à l ’ é p o q u e o ù l a B E I a c o n s e n t i s o n i n v e s t i s s e m e n t , l e f o n d s e n v i s a g e a i t b o n nombre d’ invest issements supplémentaires , m a i s c e s p r o j e t s o n t é t é a b a n d o n n é s à l a suite de l ’explos ion de la bul le Internet .

Troisième paragraphe – La mauvaise perfor-mance f inancière du fonds ( l ’une des pires , s u r l ’ e n s e m b l e d u p o r t e f e u i l l e d e s o p é r a -t ions de capital-r isque) s ’explique essentiel-lement par l ’explos ion de la bul le Internet et par la forte dévaluat ion de la l ivre égyp-t ienne en 2002. I l s ’agit cependant d ’un cas isolé dans ce portefeui l le . À t i t re de compa-raison, les opérations MEDA I I de capital-r is-que ont généré un retour sur investissement posit i f de 12 % (mult iple d ’ invest issement) . Ce retour sur invest issement surpasse celui d e s o p é r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e r é a l i s é e s au t i t re du précédent mandat (MEDA I ) , qui reste légèrement négat i f , avec un mult ip le d’ investissement de 0,9, mais qui continue à progresser régul ièrement et devrait dépas-ser le seuil de rentabil ité avant la l iquidation desdites opérat ions .

39.

L a m i s e e n p l a c e d e c o û t e u x m é c a n i s m e s d e c o n t r ô l e v i s a n t à d é t e c t e r l e s c a s d a n s l e s q u e l s u n m ê m e b é n é f i c i a i r e a u r a i t r e ç u d e s f i n a n c e m e n t s c r o i s é s e n p r o v e n a n c e de programmes de la Commiss ion et d ’opé-r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e a é t é j u g é e i r r a -t ionnel le d ’un point de vue économique et superf lue, compte tenu du très petit nombre de te ls cas .

40.

Cela fa i t maintenant de nombreuses années q u e l a s t r u c t u r e o p é r a t i o n n e l l e d e s p r ê t s d i t s « p r ê t s g l o b a u x » , c o n s i d é r é s d a n s l e s années 80 et 90 comme une méthode nova-t r i c e d ’ a p p o r t d e c a p i t a l - i n v e s t i s s e m e n t à l a r é g i o n , a é t é r e m p l a c é e p a r d e s f o r m e s d ’ intervent ion plus courantes . Aujourd’hui , l e s p r o b l è m e s s o n t r é s o l u s , e t , e x c e p t i o n f a i t e d e s a n c i e n s p r ê t s g l o b a u x a u M a r o c ( 1 9 8 9 - 1 9 9 4 ) , d e s i n f o r m a t i o n s s a t i s f a i s a n -t e s s o n t r e ç u e s p o u r l a q u a s i - t o t a l i t é d e s o p é r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e i n c l u s e s d a n s le portefeui l le .

Encadré 7 – Exemple d’opération

de capital-r isque qui n’a pas atteint

les objectifs f ixés dans les délais

D e u x i è m e p a r a g r a p h e – C e t t e o p é r a t i o n d e c a p i t a l - r i s q u e f a i s a n t i n t e r v e n i r u n e société d ’ invest issement établ ie en Égypte avait pour object i f la construct ion d ’hôtels , a f in de créer des mi l l iers d ’emplois dans un secteur c lé de l ’économie égypt ienne. B ien qu’avec retard, cet object i f a été atte int .

T r o i s i è m e p a r a g r a p h e – D a n s l a p é r i o d e c o n s i d é r é e ( a n n é e s 2 0 0 0 e t 2 0 0 1 ) , d e s retards se sont f réquemment produits dans l e s e c t e u r t o u r i s t i q u e é g y p t i e n , e n r a i s o n d ’ u n e s i t u a t i o n g é o p o l i t i q u e p a r t i c u l i è r e -ment instable au niveau mondial et local .

41.

Le premier object i f des opérat ions de capi-tal - r isque est de soutenir le développement du secteur pr ivé dans les pays partenaires . M a i s p a s p l u s l e r è g l e m e n t M E D A q u e l e s protocoles antér ieurs ne prévoient l ’obl iga-t i o n d e n e s o u t e n i r q u e l e s c o e n t r e p r i s e s entre partenaires européens et locaux.


33

42.

Conformément à sa pol it ique actuel le , la BEI c o n t r ô l e l a p e r f o r m a n c e f i n a n c i è r e e t n o n f i n a n c i è r e d e s e s i n v e s t i s s e m e n t s . D a n s l e cas des opérations intermédiées, ce contrôle est ef fectué sur la base des rapports fournis par les intermédiai res . Pour certa ins de ces i n t e r m é d i a i r e s , u n e s t r u c t u r e d e r e p o r t i n g pragmatique et , par conséquent , s impl i f iée doit être adoptée pour chaque rapport .

D e p u i s 2 0 0 6 , l a B E I s o u m e t s e s n o u v e l l e s opérat ions d’ invest issement dans des fonds à u n j e u c o m p l e t d ’ i n d i c a t e u r s n o n f i n a n -ciers , qu’el le a mis au point en col laboration avec d’autres inst itutions internationales de f i n a n c e m e n t ; e l l e a é g a l e m e n t r e n f o r c é l a p a l e t t e d e s i n d i c a t e u r s n o n f i n a n c i e r s q u e d o i v e n t u t i l i s e r l e s i n t e r m é d i a i r e s d a n s l e cadre d’autor isat ions globales . L ’évaluat ion q u ’ e l l e a c o n d u i t e e n 2 0 0 6 d u p o r t e f e u i l l e de fonds d’ investissement de la FEMIP expli-cite et quantif ie l ’ impact de son activité d’ in-v e s t i s s e m e n t d a n s d e s f o n d s e n t e r m e s d e développement et témoigne de l ’at tent ion qu’el le porte aux indicateurs non f inanciers , a ins i que de sa capaci té à obteni r de bons résultats au regard de te ls indicateurs .

Encadré 8 – Exemple de gestion

transrégionale d’un fonds réussie

S e c o n d p a r a g r a p h e – L ’a ide en mat ière de capita l - r isque apportée par la BEI a joué un rôle décisif dans le développement réussi de cette société gest ionnaire de fonds.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS44.

L a g e s t i o n d é l é g u é e à l a B E I i m p l i q u e u n e délégation de toutes les activités de contrôle et de suiv i . Pour toute modif icat ion impor-t a n t e a p p o r t é e à u n p r o j e t f i n a n c é p a r l a BEI , la Commiss ion a été tenue informée et consultée.

45.

Outre le suiv i exercé par la BEI , la fonct ion d e s u i v i e x t e r n e a x é s u r l e s r é s u l t a t s m i s e e n p l a c e a u s e i n d e l a C o m m i s s i o n ( s i è g e et délégat ions) assure , en vertu de la base jur id ique du nouvel IEVP, un suiv i des pro-jets qui ne sont pas gérés directement par la Communauté européenne (mais par la BEI ) . Ce suiv i de la Commiss ion est complémen-tai re de celui de la BEI . Par a i l leurs , les nor-mes et la légis lat ion environnementales ont considérablement évolué avec le temps. Les n o r m e s a p p l i c a b l e s à l ’ é p o q u e o ù l e s o p é -rat ions contrôlées par la Cour des comptes ont été s ignées éta ient di f férentes des nor-mes aujourd’hui en v igueur et e l les ont été respectées , même s i le doss ier de la BEI ne c o n t i e n t p a s l e s d o c u m e n t s q u i l ’ a t t e s t e n t dans les deux cas mentionnés par la Cour .

RECOMMANDATIONS CONCERNANT LE SUIVI PAR LA COMMISSIONa)

Dans le cadre d ’un régime de délégat ion te l que celui prévu par le règlement inst i tuant l ’ I E V P , l a r e s p o n s a b i l i t é p r e m i è r e d e l ’ é v a -luat ion et du suiv i incombe à la BEI . La BEI d ispose désormais d ’une rout ine complète e t e f f i c a c e e n m a t i è r e d e s u i v i . L e s a c t i v i -t é s b a n c a i r e s g é r é e s p a r l a B E I f o n t n é a n -m o i n s p a r t i e i n t é g r a n t e d u p r o g r a m m e d ’ é v a l u a t i o n e t d e s u i v i d e l a C o m m i s s i o n a u t i t r e d e l ’ I E V P . P a r e x e m p l e , u n e é v a -l u a t i o n d e s m o d a l i t é s s e l o n l e s q u e l l e s l e s banques de développement et la BEI d istr i -buent l ’a ide fournie par la Commission a été commandée.

b)

C ’ e s t c e q u i s e p r a t i q u e a c t u e l l e m e n t , e n part icul ier par la contr ibut ion de la BEI aux p l a n s i n d i c a t i f s n a t i o n a u x e t l e s é c h a n g e s q u ’ e l l e o r g a n i s e r é g u l i è r e m e n t a u n i v e a u tant centra l que local .

c)

Une nouvelle convention de gestion entre la B E I e t l a C o m m i s s i o n e s t e n c o u r s d e f i n a -l i s a t i o n ( e t d e v r a i t ê t r e s i g n é e a u p r e m i e r t r imestre 2009) .


34

46.

Sur la base des informations reçues de la BEI , l a C o m m i s s i o n e s t i m e q u ’ a u c u n p r é j u d i c e f inancier n ’a été subi . À l ’exception de som-mes négligeables auxquelles i l a été renoncé a f i n d e f a c i l i t e r u n r è g l e m e n t r a p i d e , t o u s les montants dus ont été systématiquement r é c l a m é s e t r e c o u v r é s ( c e r e c o u v r e m e n t étant en cours dans le cas des anciens prêts g lobaux au Maroc) , avec a jout de pénal i tés de retard le cas échéant .

RECOMMANDATION CONCERNANT LE SUIVI PAR LA BEIL a B E I d i s p o s e d é s o r m a i s d ’ u n e r o u t i n e complète et ef f icace en matière de suiv i . La nouvel le convent ion de gest ion formal isera les mesures arrêtées en ce qui concerne les o b l i g a t i o n s f i n a n c i è r e s e t e n m a t i è r e d ’ i n -formation qui incombent aux intermédiaires et/ou aux promoteurs .

48.

L a C o m m i s s i o n e s t i m e q u e l a p l u p a r t d e s projets d ’ass istance technique ont été cou-r o n n é s d e s u c c è s a u r e g a r d d e s c r i t è r e s c l a s s i q u e s d ’ é v a l u a t i o n d e l a p e r f o r m a n c e (eff icacité, eff ic ience, économie, durabil ité) . E l le soul igne en outre que, durant les vis ites s u r p l a c e , l e s i n t e r m é d i a i r e s e t l e s b é n é f i -c i a i r e s f i n a u x o n t f o u r n i d e n o m b r e u s e s p r e u v e s d e s e f f e t s p o s i t i f s q u ’ a v a i e n t e u s l e s a n c i e n n e s o p é r a t i o n s d e c a p i t a l - r i s q u e sur le développement du secteur pr ivé .

49.

L a p e r f o r m a n c e f i n a n c i è r e d ’ u n e o p é r a -t i o n d e c a p i t a l - r i s q u e n e p e u t s ’ a p p r é c i e r q u ’ u n e f o i s c l ô t u r é l ’ i n v e s t i s s e m e n t l i é , e t non dans le cadre de rapports d ’évaluat ion i n t e r m é d i a i r e s . E n c e q u i c o n c e r n e l a d i s -p o n i b i l i t é d ’ u n e j u s t e é v a l u a t i o n d u p o r -t e f e u i l l e d e c a p i t a l - r i s q u e , l a C o m m i s s i o n est en discuss ion avec la BEI pour examiner l a m a n i è r e d o n t l e s r a p p o r t s d ’ é v a l u a t i o n actuels pourra ient être a l ignés sur les nou-v e l l e s e x i g e n c e s e n m a t i è r e d e r e p o r t i n g , t e l l e s q u ’ e l l e s d é c o u l e n t d e s r è g l e s c o m p -t a b l e s d e l a C o m m u n a u t é , s a n s p e r d r e d e v u e l ’ a s p e c t c o û t s - b é n é f i c e . S ’ a g i s s a n t d e la performance non f inancière , la BEI a déjà p r o d u i t u n r a p p o r t s p é c i a l s u r l ’ i m p a c t e n termes de développement de la major i té de ses opérations de capital-r isque. Par ai l leurs, e l le a mis au point des indicateurs de per-f o r m a n c e n o n f i n a n c i è r e e n c o l l a b o r a t i o n avec d’autres inst itutions internationales de f inancement. Sur les t rois dernières années, e l l e a i n t é g r é c e s i n d i c a t e u r s c o m m e n o u -v e l l e e x i g e n c e d e r e p o r t i n g d a n s t o u s s e s nouveaux contrats .

RECOMMANDATION RELATIVE À LA RÉALISATION DES OBJECTIFSLa st ratégie prévue dans le cadre de l ’ IEVP pour les opérat ions de capita l - r isque mise , d e f a i t , s u r u n e c e r t a i n e s o u p l e s s e , d e m a n i è r e à c e q u e l e m e i l l e u r p r o c e s s u s d e mise en œuvre puisse être choisi . Cette stra-tégie autorise aussi bien une gestion directe qu’une gestion par des partenaires au niveau i n t e r n a t i o n a l / l o c a l , c o m m e l e p r é c o n i s e l a Cour des comptes .


35

Cour des comptes européenne

Rapport spécial no 1/2009

Les activités bancaires couvrant le bassin méditerranéen dans le cadre du programme MEDA et des protocoles antérieurs

Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes

2009 — 34 p. — 21 × 29,7 cm

ISBN 978-92-9207-185-1

doi: 10.2865/16268

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• auprès des représentations ou délégations de la Commission européenne.Vous obtiendrez leurs coordonnées en consultant le site: http://ec.europa.euou par télécopie au numéro suivant: +352 2929-42758.

POUR CE RAPPORT SPÉCIAL, LA COUR A RÉALISÉ UN AUDIT DES

ACTIVITÉS BANCAIRES S'INSCRIVANT DANS LE CADRE DU PROGRAMME

MEDA ET DES PROTOCOLES ANTÉRIEURS AFIN DE DÉTERMINER SI

LES PROJETS EN COURS FAISAIENT L’OBJET D’UN SUIVI APPROPRIÉ

DE LA PART DE LA COMMISSION E T DE LA BEI E T S’ILS AVAIENT

ATTEINT LEURS OBJECTIFS. LE RAPPORT DE LA COUR CONTIENT UNE

SÉRIE DE RECOMMANDATIONS VISANT À ÉTABLIR UN PROGRAMME

D’ÉVALUATION ET DE SUIVI SPÉCIALEMENT ADAPTÉ AUX ACTIVITÉS

BANCAIRES. LA COUR SOULIGNE LA NÉCESSITÉ D’AMÉLIORER LA

COORDINATION DES ACTIVITÉS D’ASSISTANCE ENTREPRISES PAR LA BEI,

LA COMMISSION ET D’AUTRES PARTENAIRES INTERNATIONAUX/LOCAUX.

CETTE COORDINATION DOIT ÊTRE FONDÉE SUR DES CONVENTIONS DE

GESTION NÉGOCIÉES ET APPROPRIÉES, QUI PERMETTRONT DE COUVRIR

LES ASPECTS ENVIRONNEMENTAUX ET DE PRÉSERVER LES INTÉRÊTS

FINANCIERS DE LA COMMUNAUTÉ.


QJ-A

B-0

9-0

01

-FR

-C

ISBN 978-92-9207-185-1

les activitÉs bancaires couvrant le bassin mÉditerranÉen ... · rapport spécial n° 1/2009 –...

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