LA MISE EN ŒUVRED’E-SERVICES

Pascal ReynaudAvocat à la CourCabinet ULYSwww.ulys.net

pascal.reynaud@ulys.net

Conférence COMUNDI 14/05/2009

Introduction

Droit des procédures administratives électroniques

• Ensemble des règles régissant les rapports dématérialisés que les administrations entretiennent avec – leurs partenaires, – leurs usagers, – entre elles.

Concrètement

• Effectuer des démarches entièrement dématérialisées • Particuliers :

– Télé-déclaration de l’impôt sur le revenu, télé- inscription aux concours administratifs, demande de carte grise, demande d’aide au logement pour les étudiants

• http://www.thematiques.modernisation.gouv.fr/chantiers/222_56.html

• Entreprises : – via le portail http://www.net-entreprises.fr/

– TVA, déclaration unique d’embauche, contribution sociale de solidarité, dématérialisation de l’achat public etc.…

Le contexte institutionnel Un programme gouvernemental intitulé ADELE a pris

le relais du Plan d'Action Gouvernemental pour la Société de l'Information (PAGSI) en février 2004.

Après l’avoir confiée à de nombreux organismes (DIRE, COSA, MTIC, ATICA, ADAE),

La mise en ligne des procédures revient au Ministère de l'économie et des finances et à la Direction Générale pour la Modernisation de l'État (DGME).

► http://www.modernisation.gouv.fr► http://references.modernisation.gouv.fr/

Les objectifs

Simplifier les démarches administratives pour les usagers.

Améliorer l’accès aux services publics par la création de conditions d’échanges simplifiées et sécurisées par voie électronique.

Trouver un équilibre entre la protection des administrés et la liberté de l’administration pour agir.

Les principaux textes applicables

1. Validité des formulaires numérisés : décret n°99-68 du 2 février 1999- Admission de la recevabilité des formulaires administratifs- Aucun formulaire ne peut plus être mis en service sans sa version

numérisée

2. Publication des actes administratifs au Journal officiel électroniques (JOE) : ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004- La publication de certains actes au JOE suffit pour les rendre applicable- Cela concerne principalement des actes réglementaires à destination des

professionnels ( cf. D. n° 2004-617 du 29 juin 2004 relatif aux modalités et effets de la publication sous forme électronique de certains actes administratifs au Journal officiel de la République française)

3. Obligations administratives remplies par voie électronique :- Ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges élect

roniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives (www.legifrance.gouv.fr)

L’ordonnance du 8 décembre 2005

- Le cadre juridique général :- Réaffirmation de la valeur juridique du courrier électronique- Possibilité d’échanger des informations avec l’accord express de

l’usager- Création d’un espace personnel de stockage- Reconnaissance d’une signature administrative spécifique- Mise en place de deux référentiels

- L’un concernant la sécurité (RGS)- L’autre concernant l’interopérabilité (RGI)

Plan

I. Le champ d’application de l’ordonnance

II. Les échanges électroniques

III. Le choix de l’électronique

IV. Les conditions mises aux échanges électroniques

V. Espace de stockage en ligne

VI. Une démarche d’accessibilité

VII. Règlementations particulières

I. Champ d’application de l’ordonnance

Autorités administratives : administrations de l’Etat, collectivités territoriales, établissement publics à caractère administratif, organismes gérant des régimes de protections sociales, organismes chargés de la gestion d’un service public

administratif. Ne concerne pas :

Les ordres professionnels, Les organismes chargés d’un registre de publicité

légale y compris les greffes visés par des textes spécifiques : (D. n° 2005-77; D. 2005-972; D. 2005-973).

II. Des échanges électroniques

• Des échanges électronique au sens large : – déclarations administratives, – demandes d’information, – production de documents – Paiement …

• Administration en tant que : – destinataire de documents– émettrice de documents

A. La valeur juridique des échanges électroniques

• Importance de l’accusé de réception :– Articles 3 & 5 de l’ordonnance – Seule la transmission électronique d’une

demande ou d’une information dont il a été accusé réception saisit l’administration.

– A cette condition : envoi électronique = envoi papier

– L’administration est toujours tenue d’accuser réception sauf les cas d’envois abusifs (art. 5,I,5°)

Le contenu de l’accusé de réception

• Mentions requises par le Décret n° 2001-492 du 6 juin 2001 : – Coordonnées postales, téléphoniques,

électroniques du service chargé de l’instruction,– Le délai au terme duquel le silence conservé par

l’administration vaut décision implicite d’acceptation ou de rejet,

– Délais et voies de recours contre la décision.

B. La date de l’envoi électronique

• L’accusé de réception permet de certifier la date de l’envoi (art. 16, Loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations modifié)

• C’est donc l’administration qui donne date certaine au document

• Importance en matière de procédure administrative– Calcul du délai – Décision implicite de rejet ou d’acceptation– Calcul du délai de recours contre la décision

Distinction entre l’accusé de réception et l’accusé

d’enregistrement (art.5)

• En principe l’administration délivre un document unique : – la réception d’une demande par l’administration entraîne l’envoi de l’accusé de

réception

• Mais il arrive que l’administration envoie un simple accusé d’enregistrement automatique, – Cet accusé d’enregistrement donne date certaine à la demande ( cf. art. 16 Loi

n°2000-321 du 12 avril 2000 )

• Dans un second temps, l’administration envoie un accusé de réception avec les mentions requises par le Décret n° 2001-492 du 6 juin 2001

Délai de recours : une difficulté pratique…

1. L’accusé d’enregistrement donne une date certaine à la décision et déclenche le délai au terme duquel naît une décision implicite (cf. art. 16 Loi n°2000-321 du 12 avril 2000 )

2. L’accusé de réception fait démarrer les délais de recours• Art. 5 al. 2 Les délais de recours ne sont pas opposables à

l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications prévues par le décret mentionné ci-dessous. (c.-à-d. conformément au Décret 2001-492 du 6 juin 2001)

3. Problème : si l’administration délivre un accusé d’enregistrement automatique sans délivrer par la suite un accusé de réception, sa décision implicite de rejet sera attaquable à tout moment…

►Un décret encore à l’état de projet devrait régler le problème…

III. Choix de l’électronique A. Pour l’administration• Principe : ►pouvoir discrétionnaire de mettre en place une télé-procédure (Art. 4)

• Relève du pouvoir du chef de service (ministre, maire…)• Dérogation

– L’administration est tenue de réceptionner et de traiter les informations reçues par l’électronique (art.3) avec accusé de réception électronique (art.5)

– Télé-déclarations fiscales : télé–IS &Télé-TVA obligatoires si CA>15 000 000 € HT

– Envoi des avis au Bulletin officiel d’annonces de marchés publics

– Publication de certains actes au JOE

Respect du principe de l’égalité

Le risque du fossé numérique :• Une procédure reposant exclusivement sur l’électronique est

incompatible avec le principe d’égalité.– Exemple. inscription uniquement par minitel

• CE, sect. Avis, 15 janv. 1997, rec. CE 1997 p.19• TA Lille 7 juillet 2005 AJDA 2006 p.436- Par voie électronique • TA Lyon 2 mars 2006 AJDA 2006 p.732

• Mais une invitation à utiliser l’électronique est valable• CE, 28 juillet 2000, Rec. CE 2000 tab. P. 1018 & 1055

• Mais un régime de faveur ou un allègement des formalités n’est pas contraire à ce principe– Dispense de remise d’un justificatif en cas de déclaration fiscale

électronique • Cons. Const. N°2001-456, 27 déc. 2001

Choix de l’électronique (suite)

B. Pour l’administré • Liberté d’utilisation du papier ou de l’électronique

– Cf. D. n° 2001-493, 6 juin 2001 relatif aux modalités de communication des documents administratifs,

– l'utilisation des télé-services est facultative :• Service de changement d'adresse (D. n° 2005-469, 16 mai

2005, art. 3)

• Service de demande d'actes d'état civil (A., 6 févr. 2006, relatif au télé-service de demande d'actes d'état civil, art. 2).

• Si l’usager a choisi l’électronique, l’administration lui répond sous cette forme (art.3)

IV. Les Conditions mises aux échanges électroniques

• Protection des données personnelles (A)

• Sécurisation des échanges (B)– Les référentiels : RGS & RGI (1)– La signature électronique (2)– L’archivage (3) – non traité– Identification des administrés (4)

A. La protection des données personnelles

• Rappel : Application de la Loi informatique et liberté du 6 janvier 1978 : Pour aller plus loin www.cnil.fr

►Obligation d’information : le responsable du traitement doit communiquer à la personne traitée :

• son identité,

• la finalité de son traitement,

• le caractère obligatoire ou facultatif des réponses,

• les destinataires des informations,

• l’existence de droits et les modalités leur permettant de les exercer,

• les transmissions envisagées

Rappel (suite)

► Plusieurs procédure devant la CNIL suivant les cas : • Guide pratique sur le site de la CNIL

– Déclaration simplifiée : si existence d’une norme simplifiée

– Déclaration normale : procédure courante en dehors des déclarations simplifiés

– Autorisations : fichiers sensibles ou à risque

LES TRAITEMENTS SOUMIS À UN AVIS PRÉALABLE DE LA CNIL

• Autorisation par arrêté ministériel + avis CNIL – art. 26 L. 1978

• Autorisation par décret en Conseil d’état + avis de la CNIL– Art. 27 L. 1978

Les traitements publics qui concernent : • la sûreté, la défense, ou la sécurité publique ;• la prévention, la recherche, la constatation ou la poursuite des infractions

pénales ou l’exécution des condamnations pénales ou des mesures de sûreté ;

• le NIR (numéro de sécurité sociale) ou la consultation du RNIPP; • des données biométriques; • le recensement de la population ;• Les téléservices de l’administration électronique destinés aux usagers et

comportant le NIR ou tout autre identifiant des personnes physiques.

Acte réglementaire unique et engagement de conformité

les traitements qui répondent à une même finalité, portent sur des catégories de données identiques et ont les mêmes destinataires ou catégories de destinataires peuvent être autorisés par un acte réglementaire unique.

Le responsable de chaque traitement adresse à la CNIL un engagement de conformité de celui-ci à la description figurant dans l'autorisation.

Trois avis sur actes réglementaires uniques ont été délivrés par la CNIL :– RU-001. Délibération CNIL no 2005-052 du 30 mars 2005 portant avis sur le

projet de décret relatif au traitement des demandes de validation des attestations d'accueil ;

– RU-002. Délibération CNIL no 2005-183 du 5 juillet 2005 portant avis sur le projet d'arrêté relatif à la mise en place du téléservice « demande d'acte de naissance » ;

– RU-003. Délibération CNIL no 2006-104 du 27 avril 2006 portant avis sur le projet d'arrêté relatif aux espaces numériques de travail « ENT ».

LES TRAITEMENTS SOUMIS À UNE AUTORISATION PRÉALABLE DE LA CNIL

art. 25 L. 1978

Les traitements qui concernent : • des données sensibles : origines raciales ou ethniques, opinions politiques,

philosophiques, religieuses, appartenance syndicale, santé, vie sexuelle • Des données génétiques et des données biométriques • Des infractions, condamnations ou mesures de sûreté • Le NIR (numéro de sécurité sociale) • Des appréciations sur des difficultés sociales • Des interconnexions de fichiers relevant d’une ou plusieurs personnes morales différentes

dont les finalités correspondent à des intérêts publics différents• Les traitements susceptibles d’exclure les personnes du bénéfice d’un droit, d’une

prestation ou d’un contrat en l’absence d’un cadre législatif ou réglementaire • Certains transferts de données vers des pays ne disposant pas d’une protection adéquate

– Consultez la liste des pays accordant une protection adéquate et le guide pratique Transferts de données hors de l’Union européenne sur le site de la CNIL

– www.cnil.fr → Rubrique Approfondir → Dossiers → International)

Autorisation unique

Les traitements qui répondent à une même finalité, portent sur des catégories de données identiques et ont les mêmes destinataires ou catégories de destinataires peuvent être autorisés par une décision unique de la CNIL.

Le responsable de chaque traitement adresse à la commission un engagement de conformité de celui-ci à la description figurant dans l'autorisation (Loi 6 janv. 1978, art. 25, II).

• Une dizaine d'autorisations uniques ont été prononcées par la CNIL, depuis 2004.

L’échange de données personnelles avec l’accord exprès de l’usager entre

administration (Art. 6 ordonnance)

- La nécessité d’un consentement de l’intéressé - Lorsqu'une personne doit, en vertu d'un texte législatif ou

réglementaire, communiquer à une autorité administrative une information contenant des données à caractère personnel la concernant et que cette information émane d'une autre autorité administrative, cette communication peut, à condition que l'intéressé l'ait préalablement accepté de manière expresse, être directement opérée par voie électronique par l'autorité dont émane l'information.

• Un décret en Conseil d'Etat précise les informations qui, en raison de leur nature, ne peuvent faire l'objet de cette communication directe (non publié).

Exception (art. 6 al. 3)

► Les dispositions qui précèdent ne sont pas applicables lorsqu'une autorité administrative est légalement habilitée à obtenir, dans le cadre d'une mission particulière ou de l'exercice d'un droit de communication, la transmission directe d'informations par une autre autorité administrative.

• Voir la liste de ces autorités administratives : : Fiche n° 10 de l’Edition 2008 du guide Collectivités locales de la CNIL

B. Sécurisation des échanges

• Les objectifs– Authentification, intégrité, confidentialité, non

répudiation

• Les moyens mis en place– Les référentiels : RGS & RGI (1)– La signature électronique administrative (2)– L’archivage électronique (Non traité) – L’identification (4)

1. Les référentielsRéférentiels Général de Sécurité (RGS)

– Présentation de la version de travail du RGS Cf. http://www.ssi.gouv.fr/fr/RGS/rgs0.98.pdf

L‘ordonnance prévoit, en son article 9.I, l'établissement d'un Référentiel Général de Sécurité (RGS), dans le but– de fixer, selon le niveau de sécurité requis, les règles que doivent

respecter certaines fonctions contribuant à la sécurité des informations.

– Les règles formulées dans le RGS s’imposent ainsi et sont modulées en fonction du niveau de sécurité retenu par l’ autorités administratives pour la fonction concernée.

Mise en œuvreLes AA doivent mettre leurs systèmes d’information en conformité avec le RGS

dans un délai de trois ans à compter de la date de publication du présent RGS pour les systèmes existants, et dans un délai de douze mois à compter de la même date pour les applications créées dans les six mois après cette date. (Article 14.I, ordonnance )

• Les systèmes d’information traitant d’informations relevant du secret de la défense nationale n’entrent pas dans le champ d’application de l’ordonnance (article 15 ordonnance).

• Par ailleurs, l’ordonnance prévoit que l’application de ses articles 9, 10 et 12 est fixée par décret. Ce projet de décret (http://www.ssi.gouv.fr/fr/RGS/) traite des points suivants :– le RGS qui sera approuvé par arrêté (art.9.I ordonnance)– l'homologation de sécurité des systèmes d’information (article 9.II ordonnance) ;– la qualification des produits de sécurité (art. 9.III ordonnance) ;– la qualification des prestataires de service de confiance (article 9.III ordonnance);– la validation des certificats électroniques (article 10 de l’ordonnance), dont lesmodalités d’application sont précisées par deux arrêtés du Premier ministre ;– Le référencement des produits de sécurité et des prestataires de service de confiance

(art.12 ordonnance)

Les référentiels (suite)

• Référentiel Général d’Interopérabilité (RGI)– Recommandations favorisant l’interopérabilité au sein

systèmes d’information de l’administration.• Répertoire de données, normes et standards

– Création d’un Comité d’élaboration du RGI•   Décret n° 2007-284 du 2 mars 2007

– Pour l’instant, il n’existe que des versions de travail du RGI en cours de reformulation

• Pour aller plus loin :http://www.references.modernisation.gouv.fr/volet-technique

2. La signature électronique administrative

• La signature électronique (art.1316-4 C.civ.)– 3 fonctions : identification, consentement, origine et

intégrité du contenu – En droit privé : renvoi au décret 2001-272 du 30 mars

2001

• L’article 8 de l’ordonnance vise le RGS concernant les modalités de cette signature des actes administratifs – Pour l’instant version de travail du RGS (p.16)

3. L’archivage électronique

• Archivage électronique obéit aux mêmes règles que celles de l’archivage publique support papier.

– Des spécificités d’ordre technique (sécurité de stockage et support numérique, normalisation des formats…)

• « Un standard d’échange de données pour l’archivage » élaboré Commission ADELE et la Direction des archives de France en 2006 prend en compte la spécificité du support électronique.

4. L’identification de l’administré

• Fonction de la procédure– La plupart des télé-services sont accessibles sans

authentification (respect de la vie privée)

– L’administration peut simplement demander un mot de passe et l’ouverture d’un compte

• Exemple : www.subventionenligne.fr

– L’administration peut exiger un véritable certificat électronique

• Exemple pour le greffe du tribunal de commerce de Paris : http://www.certificat-electronique.fr/

- Sur la mise en œuvre : projet RGS p.14

V. L’espace de stockage en ligne MSP

L’ordonnance permet la création d’un nouveau service public virtuel (art. 7)

Arrêté du 12 avril 2006 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel expérimental dénommé « portail monservicepublic »

L’usager dispose d’un bloc-notes virtuel permettant le remplissage de formulaires en ligne

d’un porte-documents visant à conserver les documents sous forme numérisée afin de faciliter leur transmission à l’Administration.

Aujourd'hui, mon.service-public.fr n'existe qu'à l'état de pilote, non accessible au grand public

http://www.thematiques.modernisation.gouv.fr/chantiers/101_27.html

VI. Une démarche d’accessibilité

• Les objectifs :- faciliter l’accès des contenus à tous

• Les moyens :– Un référentiel RGAA (1)– La Chartre ergonomique des sites Internet

publics (2)

1. Le Référentiel Général d’Accessibilité pour les

Administrations (RGAA)- Objectif : rendre accessibles à tous les contenus

des services de communication publique en ligne.

- Mesures initialement incitatives renforcées par un fondement législatif: l’article 47 de la loi du 11 mars 2005 pour « l’Egalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ».

Article 47 de la Loi du 11 mars 2005

• Obligation d’accessibilité aux personnes handicapées des services de communication publique en lignes.

• Définition de l’accessibilité :   « tout type d'information sous forme numérique quels que soient le moyen d'accès, les contenus et le mode de consultation ».

• Obligation de mise en conformité avec les normesinternationales pour l’accessibilité

Le RGAA en pratique

• Le RGAA: véritable outil technique pour mesurer le degré accessibilité du site.– démarche d’auto-évaluation / à terme l’usager

pourra signaler tout service non-conforme.– Exemple de points de contrôle : « fournir une

description audio synchronisée aux contenus visuels ou multimédias disponibles uniquement en téléchargements »(§1.3).

– Recommandations à fournir des alternatives équivalents aux contenus visuels et auditifs.

Le Référentiel Général d’Accessibilité pour les

Administrations (RGAA) Apports de la version 2007 du RGAA• Les appels d’offre peuvent contenir une obligation

de se conformer au RGAA.• Incorporation des standards internationaux

(WCAG) 1.0. Une version 2009 est en cours d’élaboration s’adaptant au contenu de WCAG 2.0.

• Un décret d’application « Accessibilité » en cours de préparation– Pour aller plus loin :

Cf. http://www.references.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/RGAA_version_1_0_balise.pdf

La Charte ergonomique des sites Internet publics

• L’Ergonomie informatique s’intéresse à améliorer les relations entre l’homme et l’ordinateur

• Définition : – Règles qui permettent d’améliorer « l’utilisabilité »

d’un site. – à ne pas confondre avec une simple charte

graphique– Complémentarité avec les principes du RGAA

La Charte ergonomique des sites Internet publics

• La Charte Ergonomique des sites Internet publics s’est substituée à la Chartre des téléprocédures depuis 2008.

• Objectifs :– Intégration de la dimension ergonomique dans la

conception d’un site.– Cohérence des paysages des sites Internet publics– Logique d’amélioration des relations entre

administration et usagers.

La Charte ergonomique des sites Internet publics

• Contenu : Recueil de règles bonnes pratiques ergonomiques :– Soit recommandées (exigence forte)

• Ex: adresse URL signifiante, textes courts et simple, police recommandée

– Soit utiles (bonnes pratiques)• Ex: Couleurs, largeur

Déclaration de conformité d’un site Internet avec la charte ergonomique repose sur une démarche d’auto déclaration.

• à partir d’un guide d’auto-évaluation à remplir directement par le responsable du site. • A l’issue de l’évaluation, un système de notation indiquera le niveau de respect de la charte. • La DGME délivrera alors une attestation de conformité, si le site atteint un seuil minimal de règles

respectées. L’émetteur du site peut alors signaler la conformité du site en question dans les mentions légales.

Cf.http://www.references.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/Charte_ergonomique_v2.0_2.pdf

VII. Réglementations particulières

1. Achat public : article 56 du code des marchés publics• Possibilité d’utiliser le réseau pour ce type de procédure. Art 56 modifié par D

écret n｡2008-1334 du 17 décembre 2008 - art. 64 favorisant la dématérialisation

2. Contrôle de légalité et application ACTES (Aide au contrôle et à la transmission électronique sécurisée)

• Permet le transfert dématérialisé des actes des collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité au représentant de l'État dans les départements et les régions.

• La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales reconnaît la possibilité de télétransmettre les actes au contrôle de légalité dans son article 139 (CGCT, art. L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1).

• Le décret d'application du 7 avril 2005 précise les modalités (CGCT, art. R. 2131-1 et s.) ;

3. Télé-procédure : Les juridictions administratives expérimentent les télé-procédures. Le décret n° 2002-222 du 10 mars 2005 et l'arrêté du 27 mai 2005 en ont fixé le cadre.

Listes des textes récents faisant application de l’ordonnance du 8

décembre 2005   1)   Arrêté du 9 novembre 2007 portant création par la direction générale de la

modernisation de l'Etat d'un télé-service dénommé « Demande de subvention »

  2)   Arrêté du 30 octobre 2007 portant création d'un traitement d'« Analyse et de statistique de trafic réalisé sur les informations douanières » (ASTRINET)

  3)   Décret n° 2007-284 du 2 mars 2007 fixant les modalités d'élaboration, d'approbation, de modification et de publication du référentiel général d'interopérabilité

  4)   Décret n° 2006-709 du 19 juin 2006 relatif au droit à l'information des assurés sur leur retraite

  5)   Arrêté du 12 avril 2006 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel expérimental dénommé « portail monservicepublic »

• 6) Décret n° 2008-1334 du 17 décembre 2008 aménage les dispositions régissant les marchés publics et vise à faciliter la dématérialisation des achats publics.

Bibliographie • http://www.modernisation.gouv.fr• http://www.references.modernisation.gouv.fr• L. Cluzel-Métayer, J-CL. Administratif Fasc. 109-24 : Procédures

administratives électroniques• J. Delelis et N. Brice, Dématérialisation des procédures : J.-Cl.

Contrats et marchés publics, Fasc. 60-58• H. Hamant, L’Adaptation du droit à la mise en ligne des

procédures administratives, Droit Administratif n°5, Mai 2006, Etude 10

• T. Piette-Coudol. Les procédures administratives électroniques réglementées : Dr. adm. 2006, comm. 20

• E.-A. Caprioli : Commentaire de l'ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives : Comm. com. électr. 2006, comm. 75

Des questions…

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