Guide de la rédaction des

actes administratifs des communes et groupements de communes

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ISSN 1271-9838 ISBN 2-911419-01-4

Guide de la rédaction des

actes administratifs des communes et groupements de communes

Etienne FAURE Jean-Michel FEVRIER

Egalement aux Editions Hôtel de Ville

• Collection Droit & Collectivités locales — Les règles d'aménagement et de protection du littoral par Henri Coulombié — Le risque pénal dans la gestion locale (à paraître) sous la direction de Dominique Deporcq — Guide de l'intercommunalité (à paraître) par Marie-Christine Rouault

• Collection Acteurs locaux — Déontologie du fonctionnaire territorial (à paraître) par Patrick Jouin

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PRINCIPALES ABRÉVIATIONS

Art Article Al Alinéa c Contre CAA Cour administrative d'appel CADA Commission d'accès aux documents administratifs CCT Code général des collectivités territoriales C. constr. et hab Code de la construction et de l'habitation cf. Confer C. rur Code rural C. urb Code de l'urbanisme CE Arrêt du Conseil d'Etat DGCL Direction Générale des Collectivités Locales E.P.C.I Etablissement public de coopération intercommunale JO Journal officiel JO déb. Ass. nat ....... Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale JO déb. Sénat Journal officiel des débats du Sénat P.O.S. . . . . . Plan d'occupation des sols préc . . . . . Précité Rec . . . . . Recueil des arrêts du Conseil d'Etat (Recueil Lebon) TA Tribunal administratif TC . . . . . Tribunal des Conflits

PRÉFACE

Jamais les responsabilités des acteurs locaux n'ont été plus lourdes qu'aujourd'hui, tant la part du droit est devenue décisive dans la gestion de nos collectivités territoriales.

La décennie des années quatre vingt a été celle de la fièvre managéria- le. Dans les premières années de l'oeuvre de décentralisation engagée par la loi du 2 mars 1982, certains élus locaux, débarrassés du joug de la tutel- le préfectorale et forts de leurs nouveaux droits et libertés, ont cherché à s'affranchir des contraintes du droit public, considéré alors comme un obstacle à la gestion entrepreneuriale de leurs collectivités publiques.

Le souci majeur des responsables communaux était de se doter des mêmes moyens d'agir que ceux de l'entreprise privée dans un univers ou "l'économie mixte", avait toutes les faveurs, même au sommet de l'Etat.

Dans un contexte de raréfaction des moyens financiers publics et de demande croissante de biens et services collectifs, la prise de conscience d'une nécessité de renouveler la gestion locale s'était d'abord cristallisée sur le risque financier. Le passage d'une gestion financière administrée, dépourvue de tout risque, à une gestion active ouverte au marché a consti- tué le premier grand choc culturel auquel nos collectivités locales ont été confrontées ; disposant de marges de manoeuvre notamment fiscales plus ouvertes que l'Etat central, elles ont pris le relais d'un Etat de plus en plus défaillant en multipliant leurs interventions à caractère économique et social. Le souci de l'efficacité l'emportait sur celui de la régularité.

A tel point qu'après les premières "années folles", la lutte contre les effets pervers ou dérives de la décentralisation est devenue un axe gouver- nemental essentiel. Au fur et à mesure que les grands scandales politico- financiers locaux éclataient — Nice, Angoulême, puis Grenoble,

Lyon... — le législateur multipliait les textes instaurant de nouvelles pro- cédures de contrôle et alourdissant les sanctions, dans le but de clarifier et moraliser les rapports de la vie publique à l'argent.

La révolution des années quatre vingt dix, d'abord inaperçue, a été celle d'une juridicisation jusqu'alors inconnue de la vie locale. Un carcan juri- dique absolument nouveau enserre désormais les collectivités locales aux fins de garantir la pleine transparence de leur gestion.

Depuis la fameuse loi "Sapin" du 29 janvier 1993, et avec tous les textes qui lui ont succédé en matière de transparence, des obligations nouvelles s'imposent en matière de passation des marchés publics et des délégations de gestion des services publics, d'urbanisme commercial, de transaction foncières et immobilières, y compris pour les sociétés d'économie mixte et les organismes d'HLM.

Les associations recevant des subventions publiques sont soumises à des obligations comptables inédites et complexes, tandis que le risque de ges- tion de fait conduit à des précautions particulières dans l'organisation de leurs relations avec les collectivités publiques.

Le Code des marchés publics, déjà simplifié mais plus exigeant, devrait encore être réécrit. Le "quasi non droit" qui régnait en matière de déléga- tion de service public s'est transformé en un parcours du combattant ne laissant aucune place à l'imprévision ou à l'erreur. Et comme le but du législateur est d'éviter tout "favoritisme", les procédures sont devenues obligatoirement ouvertes, concurrentielles et aussi soumises, comme par ailleurs les marchés publics, aux "contre-regards" des minorités d'opposi- tion au sein des assemblées élues, tout comme à celui de chaque citoyen- administré-contribuable.

L'exigence de transparence allait de pair avec une répression accrue. Le nouveau Code pénal, entré en vigueur le 1 mars 1994, innove totalement en déclarant sous son article 111-5 que «les juridictions pénales sont compé- tentes pour interpréter les actes administratifs, réglementaires ou individuels et pour en apprécier la légalité, lorsque, de cet examen, dépend la solution du procès pénal qui leur est soumis».

Deux siècles de tradition administrative sont ainsi balayés. Jusqu'à pré- sent, l'administration bénéficiait de règles spécifiques qui ne s'appli- quaient pas aux particuliers. Les légistes de la Révolution, réagissant aux empiètement incessants du pouvoir judiciaire sur le pouvoir exécutif à la fin de l'Ancien Régime, avaient choisi une séparation-isolement des pou- voirs entre l'exécutif et le judiciaire. Pour éviter toute dérive vers un

"Gouvernement des juges", l'administration était placée hors du champ d'intervention de nos tribunaux.

La loi des 16 et 24 août 1790, relative à l'organisation judiciaire, pro- clamait sous son article 13 que les fonctions judiciaires «demeureraient tou- jours séparées des fonctions administratives» ; les juges ne pouvant «à peine de forfaiture» citer devant eux les administrateurs à raison de leurs fonc- tions. L'autorité de la puissance publique était fondée sur l'impunité de ces représentants.

Le nouveau Code pénal, procédant à une refonte des infractions visant «les dépositaires de l'autorité publique» édicte des sanctions renforcées à leur encontre. Etre investi de prérogatives de puissance publique ne protège plus mais soumet au contraire à un régime de responsabilité pénale aggra- vée.

En écho, les juges de l'administration, qu'ils soient administratifs, répressifs ou financiers, entendent affirmer l'existence d'un véritable pou- voir judiciaire. Et ce d'autant plus que l'auto-amnistie à laquelle la classe politique s'était livrée en votant la loi du 15 janvier 1990 a laissé des traces profondes dans l'esprit des magistrats français, désormais peu enclins à l'indulgence vis-à-vis des responsables locaux privilégiant l'efficacité à la gestion, voir dans certains cas leurs intérêts particuliers aux dépends du respect de la règle de droit.

L'Administration, comme ses élus et agents, ne dispose plus de tous les privilèges exorbitants dont elle était jadis titulaire. Elle est soumise au contrôle des juges alors même que notre droit interne s'intègre dans un ensemble de normes européennes dont la philosophie, plus anglo-saxonne que latine, privilégie le marché.

L'action publique locale, guidée par la recherche et la satisfaction de l'intérêt général, doit aussi respecter les lois du marché. Bien qu'investie de prérogatives de puissance publique, nos collectivités locales doivent s'in- terdire tout écart en termes de discriminations économiques ou sociales, lesquelles constituent cependant la base même de l'interventionnisme telle qu'en matière d'aménagement et de développement.

La fin des années quatre vingt dix est marquée par la place omnipré- sente du droit dans la gestion de nos collectivités décentralisées.

A cet égard, le "Guide de la rédaction des actes administratifs" d'Etienne FAURE et Jean-Michel FEVRIER arrive à point nommé. Cet ouvrage de référence permettra à tous ses lecteurs d'établir des actes en toute sécurité avec plus de 130 modèles commentés de délibérations, arrêtés, décisions,

toutes les conditions juridiques d'élaboration et de validité étant exposées préalablement.

Il s'agit d'un guide particulièrement précieux pour les praticiens de la gestion locale en vue de l'élaboration, la rédaction et le suivi des actes quo- tidiens d'une commune ou d'un groupement de communes permettant d'éviter la multitude des risques juridiques et contentieux de notre époque.

Dominique DEPORCQ Avocat à la Cour (Lyon)

INTRODUCTION

La décentralisation, avec la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, départements et régions a institué des règles entiè- rement nouvelles en matière de contrôle administratif des actes des collec- tivités territoriales. La tutelle a priori du Préfet sur les actes de la commune a fait place à un contrôle qui s'exerce désormais exclusivement a posteriori et ne porte plus que sur la légalité des actes. Ce contrôle fait intervenir le représentant de l'Etat et le juge administratif, qui est seul compétent pour prononcer, le cas échéant, l'annulation des actes pris par les communes.

Celles-ci se retrouvent donc en face d'un contrôle juridictionnel ren- forcé, en remplacement de la tutelle du Préfet, et, progressivement, d'un rapprochement du citoyen de l'administration, avec de plus grandes pos- sibilités de participation et donc aussi de contrôle de la vie locale.

La rédaction des actes, leur qualité, prennent donc une importance particulière pour éviter ou réduire tout risque de contentieux, recours ou contestation, qu'ils émanent du représentant de l'Etat dans le département ou d'un tiers.

L'acte doit donc pouvoir, par une rédaction précise et complète, éclai- rer toute personne à sa simple lecture, tant sur les intentions de la com- mune, son bien-fondé et sa compétence que sur le respect des normes juri- diques supérieures et de la procédure.

L'acte administratif, tel qu'il est généralement entendu, est un acte uni- latéral. La rédaction d'un contrat n'entre donc pas dans le cadre de cette étude puisque, par définition, le contrat n'est pas un acte unilatéral mais la rencontre d'au moins deux volontés. Il reste que les actes unilatéraux, relatifs à la conclusion d'un contrat, rentrent dans ce champ, comme, par exemple, la délibération du Conseil municipal autorisant le Maire à signer

un bail, un marché. Les actes administratifs des communes émanent soit de l'organe délibérant - le Conseil municipal - sous forme de délibérations, parfois d'avis ou de voeux, soit de l'organe exécutif — le Maire — sous forme de décisions prises en vertu d'une délégation du Conseil municipal ou d'arrêtés. La quasi-totalité de ces actes est rédigée et il est très excep- tionnel que les décisions soient prises et formulées verbalement : il s'agit alors bien souvent de mesures d'urgence.

Par ailleurs, les actes administratifs pris par les groupements de com- munes sont soumis à quelques différences près, aux mêmes règles que ceux émanant d'une seule commune, tant en matière de compétence, de légali- té que de leur caractère exécutoire ou de leur publicité. Ils seront donc étu- diés conjointement aux actes administratifs de la commune.

L'importance de la réalité intercommunale, renforcée par la loi n° 92- 125 du 6 février 1992 est encore accrue aujourd'hui et évolue, dans le pro- longement de la réflexion engagée à la suite de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoi- re. Compte tenu à la fois du régime juridique identique des actes pris par les autorités communales et intercommunales et, cependant, des variantes existantes, il ne paraît pas possible de faire aujourd'hui l'économie de cette réalité administrative. Il a donc semblé important et de pleine actualité de concevoir ce guide également du point de vue des groupements de com- munes. Pour cela, sont prises en compte les transpositions chaque fois nécessaires pour la rédaction des actes habituellement traités dans la seule optique communale. Un bref chapitre de présentation ainsi qu'un ensemble d'actes réunissant les principales décisions utiles au fonctionne- ment d'un groupement complètent ce choix.

C'est dans ce même souci qu'il n'a pas semblé ici pertinent de dévelop- per le cas très spécifique du statut des grands villes Paris, Marseille, Lyon.

Cet ouvrage, qui se veut d'abord une somme de repères pratiques, s'or- ganise naturellement en deux parties, l'une rappelant l'ensemble des don- nées juridiques, l'autre proposant un choix d'actes commentés, comme autant d'aides à la rédaction.

1 PARTIE :

LA RÉDACTION DES ACTES

INDEX ALPHABÉTIQUE

A

Accès aux documents (91 et suiv.) Acquisitions (171 et suiv.) Actions en justice (46, 275 et suiv.) Actes

- au nom de l'Etat (58 et suiv., 88) - caractère exécutoire (79 et suiv.) - forme (61 et suiv.) - de droit privé (88)

Adjoint (120 et suiv., 134) Agent non-titulaire (voir Personnel) Agent titulaire (voir Personnel) Aire piétonne (239 et suiv.) Alarme sonore (225) Aliénés (226) Animaux domestiques (224) Appel d'offres (255 et suiv., 266, 268) Association (251 et suiv., 259, 261 et suiv.) Avis (38, 78)

B

Biens immobiliers (172 et suiv.) Biens mobiliers (198 et suiv.) Brocante (219) Bruits (58)

Budget et compte administratif (43, 95 et suiv., 139 et suiv.)

Bureau d'un EPCI (291 et suiv.) Buvette (231)

C

Camping (220 et suiv.) Caractère exécutoire (voir Actes) Caravanes (232) Cessions immobilières (171 et suiv.) Chemins ruraux (194 et suiv.) Chiens et chats (voir Animaux domes-

tiques) Cimetière et funérailles (55, 250) Circulation et stationnement (54, 55, 57,

218, 236 et suiv.) Collaborateur de cabinet (154 et suiv.) Commerce ambulant (215 et suiv.) Commission

- du Conseil municipal (34 et suiv., 130 et suiv.)

- d'EPCI (290 et suiv.) - d'ouverture des plis (273) - consultative pour les services publics locaux (274)

Compétences - du Conseil municipal (33 et suiv.) - du Maire (50 et suiv.)

Conseil municipal (38) Conseillers municipaux (38)

- information (42) - intéressés (42)

Considérant (62, 78) Consultation locale (280 et suiv.) Contentieux (101 et suiv.) Contractuel (voir Personnel) Contrats divers (44, 199 et suiv., 260) Convocation (38 et suiv.)

D

Date d'un acte (63, 78) Débat d'orientation budgétaire (138 et

suiv.) Débits de boissons (57) Décision par délégation du Conseil

municipal (43 et suiv., 64) Délégation du Conseil municipal au

Maire (43 et suiv., 127 et suiv.) Délégation de fonction (64, 122, 123,

126) Délégation de service public (96, 270 et

suiv.) Délégation de signature (124 et suiv.) Délibération (37 et suiv., 49 et suiv.) Démission (voir Personnel communal) Dispositif (63, 78) Dons et legs (201 et suiv.)

E

Edifices menaçant ruine (54, 76, 211 et suiv.)

Emprunt (148) Equipement sportif (257) Etablissement accueillant du public (257

et suiv.) Etablissement de coopération intercom-

munale (109 et suiv., 284 et suiv.)

Expropriation (183 et suiv.)

F

Fonction publique territoriale (voir Personnel)

Funérailles (voir Cimetière)

G

Grand Invalide Civil ou de Guerre (238)

H

Honoraires (278 et suiv.)

I

Immeubles menaçant ruine (voir Edifices menaçant ruine)

Indemnités (134 et suiv.) Installations classées (265) Instituteurs (254)

L

Légalisation de signature (59) Legs (voir Dons et legs) Locaux scolaires (251 et suiv.)

M

Maire (49 et suiv.) - élection (119) - indemnités (134) - frais de représentation (136)

Mandats spéciaux (134 et suiv., 137) Marchés publics (80 et suiv., 255 et suiv.) Mendicité (216 et suiv.) Motivation (65 et suiv.)