Gouvernance environnementale et politiques locales

Patrick MoquayPolitologue

Maire de Saint-Pierre d’Oléron

Gouvernance environnementale et politiques locales 1. Politiques environnementales

et action locale 2. Systèmes locaux d’action publique

et réseaux d’acteurs sectoriels. – Les politiques paysagères locales

3. Éléments pour l’analyse

• Représentations schématiques, voire simplistes

1. Politiques environnementales et action locale

Du réglementaire au contractuel Le lot commun de l’action publique

Du réglementaire…

Politiques environnementales inscrites dans la tradition régalienne– Mise en place par les directions centrales– Fonctions assurées par l’État

• Expertise, élaboration

• Initiative, mise en œuvre

• Contrôle

– Intérêt public contraignant les intérêts privés• Contraintes en principe non indemnisées

1.1

Du réglementaire…

Normes sanitaires– Rejets polluants (air, eau), bruit...– Tradition hygiéniste - ingénierie

• Mesures• Normes techniques• Équipements (privés ou publics)• Contrôle

Protection des sites Réserves naturelles, arrêtés de biotope…

1.1

… au contractuel

Maintien des formes régaliennes mais évolution vers des formes d’intervention reposant sur la participation volontaire

Mesures optionnelles proposées aux collectivités ou acteurs privés– Accompagnées d’incitations financières

Indemnisation des contraintes induites par les politiques publiques

1.1

… au contractuel

Modèle contractuel d’engagements mutuels• Programmes opérationnels : « contrats »• Projet collectif : « chartes »

Incitations financières• Mesures agri-environnementales

Cadres programmatiques partenariaux• Élaboration concertée de plans de gestion

Élaboration collective de programmes intégrés à visée environnementale

• Plans locaux d’environnement• Chartes pour l’environnement• Agendas 21

1.1

Une évolution générale de l’action publique Complexité accrue des problèmes publics

– Plus transversaux– Plus collectifs (pluralité d’acteurs pertinents)

Autonomie accrue des acteurs– Expertise diffusée et contestée– Contrainte moins bien acceptée

Pas de gestion purement technique des problèmes de société

1.2

Un contexte de décentralisation

Montée en puissance des collectivités territoriales– Élargissement des domaines d’intervention– Préoccupations locales relayées par les élus

• qualité de vie, bruit, pollutions atmosphériques

Désengagement de l’État– Réductions budgétaires notamment– Appelant une prise en charge locale

1.2

La prise en compte des intérêts locaux / env. La négociation locale de la norme

– Pratique caractéristique des relations entre administration et élus locaux

– Qui tend à être généralisée sous la forme de politiques « procédurales »

• Démarche prescrite

• Contenu à négocier

Affaiblissement de la norme générale– compensée par une plus grande effectivité ?

1.2

2. Systèmes locaux et réseaux sectoriels

Systèmes locaux d’action publique Illustration : politiques paysagères

Les systèmes d’action publique

Systèmes constitués pour (et autour de) l’action publique

Diversité et spécificité– selon les domaines – selon les contextes– selon l’histoire locale

• acteurs implantés

• comportements et organisations hérités

2.1

Acteurs des systèmes d’action publique environnementale

2.1

MEEDDM

UE Conventions internationales

Grandes ONG

Institutions scientifiques(MNHN…)

DREAL(part ex DIREN)

Associations locales

Associations gestionnaires

Fédérations régionales

Collectivités territoriales

Activités « soumises »

Entreprises prestataires

Fédérations professionnelles

Organisationsde lobbying

Les réseaux

Ensemble de relations permettant l’échange entre acteurs– échange d’informations, de soutiens...

Réseaux personnels– Amitié, formation, activités (sport, etc.)

Réseaux institutionnels– Professionnels (par branche, filière, corps…)– Partisans, politiques, décisionnels...

2.1

Illustration : politiques paysagères intercommunales

2.2

Préoccupation croissante– Loi paysage (1993)– Convention européenne du paysage

Procédures dédiées / action locale– Plans de paysage - chartes paysagères– 1% paysage et développement (autoroutes)– Volet paysager des documents d’urbanisme

Analyse de programmes intercommunaux

Illustration : politiques paysagères intercommunales

Communes

Associations locales

Experts : chercheurs, paysagistes, CAUE

Bureaux d’études

Services déconcentrés

Propriétaires

Agriculteurs

EPCI

Aménagement planif° : PNR,

pays...

Région, Dépts

2.2

Illustration : politiques paysagères intercommunales Politique de l’offre

– demande diffuse– cadrage par l’offre de politique– cadrage par les crédits et programmes

opérationnels disponibles

Rôle déterminant des réseaux impliqués– sur la définition du contenu– sur la mise en œuvre effective

2.2

Réseaux actifs dans les politiques paysagères intercommunales

Agricultur

e

Culture

Em

ploi

Environnem

ent É

quipeme

nt

Développem

ent local

2.2

Réseau institutionnel de l’environnement (milieux naturels)Agents etinstitutions

Associations écologistes, CPIEMEDD (DNP), DIREN, UE (DG Envir.)

Finalités del’action / paysage

Conservation de la biodiversitéPréservation des ressources naturellesPrévention des risques globaux

Dispositifsprivilégiés

Politiques de la protection de la nature(préservation réseaux de haies…)Sensibilisation à l’environnement(actions pédagogiques / scolaires)

Normes, règles,gestion de laqualité

Normes scientifiquement objectivéesExpertise scientifique

2.2

Agents etinstitutions

Grands opérateurs de réseaux (EDF…)Services de l’équipementCollectivités territoriales (aménageurs)

Finalités del’action / paysage

Acceptabilité sociale des équipements(Logique d’intégration paysagère)

Amélioration du cadre de vieDispositifsprivilégiés

Politiques d’aménagement / d’équipementEnfouissement de lignes électriques,aménagement d’espaces publics

Normes, règles,gestion de laqualité

Normes technico-économiquesCodification de la qualité

Réseau institutionnel de l’équipement

2.2

Agents etinstitutions

Service départemental de l’architecture,Inspection des sites (Diren). Paysagistes,artistes… Associations de préservation dupatrimoine (bâti, rural, vernaculaire…)

Finalités del’action / paysage

Conservation et/ou (re)création despaysagesEducation au paysage

Dispositifsprivilégiés

Politiques du paysage (spécifiques)Inscription ou classement de sites,ZPPAUP, observatoire photographique

Normes, règles,gestion de laqualité

Règles administratives, logique de projetPrincipes esthétiques

Réseau institutionnel de la culture

2.2

Réseau(x) institutionnel(s) de l’agriculture et de la forêtAgents etinstitutions

MAP, DRAF, DDAF, Chambres d’ag.Agriculteurs, organisa° professionnellesPropriétaires forestiers, CRPF…

Finalités del’action / paysage

Reconnaître et rémunérer les externalitéspositives

Dispositifsprivilégiés

Politiques agricoles et forestièresPHAE (ex prime à l’herbe), mesures RDRBoisements irréguliers ou mélangés…

Normes, règles,gestion de laqualité

Normes technico-économiquesRègles administratives

2.2

Réseau institutionnel de l’emploi

Agents etinstitutions

Ministère de l’emploi, associationsd’insertion, personnes en difficultés

Finalités del’action / paysage

Trouver un travail appropriéà des personnes en difficultés

Dispositifsprivilégiés

Politiques de l’emploi – formationChantiers « verts » (sentiers, berges de coursd’eau…) et chantiers d’entretien dupatrimoine (petit patrimoine rural notamment)

Normes, règles,gestion de laqualité

Faible codification de l’emploiVisibilité + faisabilité

2.2

Réseau institutionnel du développement localAgents etinstitutions

Associations de développement,collectivités locales, porteurs de projets,DATAR, réseaux associatifs nationaux

Finalités del’action / paysage

Amélioration du cadre de vieActivation des ressources paysagères

Dispositifsprivilégiés

Politiques de développement localPlans de paysage, chartes paysagèresServices et contrats d’entretienActions de communication – sensibilisa°

Normes, règles,gestion de laqualité

Règles administrativesLogique de projet

2.2

3. Éléments d’analyse de la gouvernance environnementale

Une administration en devenir L’État pluriel Le rôle des associations Les facteurs sociologiques

Une administration en devenir

Un appareil administratif jeune– Création du ministère début 70’s– Création des DIREN début 90’s– Fusion avec l’équipement 2007-2010– Pas de corps technique dédié

Qui doit créer ses réseaux– Recherche d’appuis pour porter localement

les actions environnementalesRelais locaux (notamment associatifs)

3.1

Une position inconfortable

Constat d’interdépendances – entre secteurs– entre échelles

coopération nécessaire à la mise en œuvre des actions environnementales

Des oppositions fortes et structurées– Agriculture, Industrie, Equipement…

= administration + corps technique + lobbies

3.1

L’État pluriel

Fiction de l’État univoque– Chaque service est porteur de préoccupations

propres (à caractère sectoriel)– D’où instruction « contradictoire » des dossiers

impliquant différents services

Rôle d’arbitre du Préfet Services porte-parole d’intérêts sectoriels

– Chacun « pèse » ses réseaux et sa « clientèle »

3.2

L’État pluriel

Stratégies du ministère de l’environnement• Point de départ = jeu structurellement défavorable

– Conciliation constructive• Gains marginaux (compensation symbolique)

– Opposition systématique• Risque de perte de crédibilité, jeux non coopératifs

– Cas emblématiques• Concentration des positionnements conflictuels

(avec abandon sur les autres dossiers)

3.2

Le rôle des associations

Bras armé du ministère ?– Palliatif initial à l’absence de services

déconcentrés– Intérêt structurel du ministère à avoir

des interlocuteurs actifs Flux et reflux

– Pénurie de crédits ou affaiblissement programmé ?

– Reconnaissance institutionnelle et inspiration programmatique via les « Grenelle »

3.3

Le rôle des associations

Faibles, donc virulentes (comme le ministère...)

– Représentativité toujours contestée– Accès peu assuré aux processus de décision

• Mais remise en selle par les « Grenelle »

– Positions généralement « maximalistes » Deux stratégies

– Grain de sable • Mobilisations locales et recours juridiques

– Conciliation – insertion• Gestion locale, participation « constructive »

3.3

Les facteurs sociologiques

Montée des préoccupations environnementales

Marche vers la participation– Élévation du niveau de formation

• Exigences et prétentions de compréhension• Capacité à s’investir dans les projets

– Accroissement du temps libre• Génération de jeunes retraités actifs• Investissement para-professionnel

3.4

Les facteurs sociologiques

Évolution démographique (migrations)– Urbanisation des campagnes

• La périurbanisation

• Les néo-ruraux

• La « Gentrification »

• Les multi-résidentiels

– D’où diffusion de nouvelles pratiques et préoccupations / environnement

3.4