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Union africaine Commission économique pour l’Afrique

Banque africaine de développement

Agir face aux changements climatiques pour promouvoir un développement durable en Afrique

Financement des mesures d’adaptation aux changements

climatiques et d’atténuation de leurs effets

Document de travail n°7

ADF VII • 10-15 octobre 2010 • Centre de conférences des Nations Unies • Addis-Abeba (Éthiopie)

Septième Forum pour le développement de l’Afrique

Septième Forum pour le développement de l’AfriqueAgir face aux changements climatiques pour promouvoir un

développement durable en Afrique

Financement des mesures d’adaptation aux changements

climatiques et d’atténuation de leurs effets

Document de travail n°7

ADF VII • 10-15 octobre 2010 • Centre de conférences des Nations Unies • Addis-Abeba (Éthiopie)

Union africaine Commission économique pour l’Afrique

Banque africaine de développement


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Vue d’ensembleI.

1. Pourl’Afrique,leprincipalproblèmeenmatièredechangementsclimatiquesconsisteàobtenirun soutien financier suffisant pour gérer avec succès les processus d’adaptation et d’atténuation,répondreauxbesoinsdedéveloppementet continuerdedévelopper l’infrastructure, spécialementdansledomainedel’énergie.Ilexisteactuellementd’énormesécartsentrelesbesoinsetlesressourcesfinancières,technologiquesethumainesdisponibles.

2. Étantdonnéquel’Afriqueestl’unedesrégionsdumondelesplussévèrementtouchéesparleschangementsclimatiques,elledoitdetouteurgences’adapter,processusquiseraonéreux.Silespaysafricainsnesontpastenus,auxtermesduProtocoledeKyoto,d’atténuerleursémissionsdecarbonedansdesdélaisdéterminés,ilrestequ’ilsonttoutàgagneràélaborerdesstratégiesaudacieusesetspécifiquesdefinancementspécialpouraccélérerleprocessus–réduireencoreleréchauffementdelaplanète.Cefaisant,ilsconserveraientunehauteautoritémoraleetcontribueraientàl’économieverteenaccédantauxtechnologiesnouvelles.

3. Économie verte : Une économie verte qui s’accompagne d’unmodèle de développement àfaiblesémissionsdecarboneouvrebiendesperspectivesà l’Afrique.Les investissementsdesfondsinstituéspourrépondreauxchangementsclimatiquespourraientcréerunemultitudededébouchésà longterme(emploisverts),dans ledéveloppementdes infrastructuresenparticulier.L’Afriquenepeutqueretirerdesavantagesd’unemeilleureexploitationdesesressourcesnaturelles, lesquellessontaucoeurmêmedel’économierurale.Unmodededéveloppementvéritablementdurableestunatoutpourl’Afrique.Lecontinent,quiatardéàsedévelopper,estbienplacépourrattrapersonretard,pourautantqu’unaccordfermesedégageàl’échellemondialepourminimiserleréchauffementdelaplanète.

4. Fonds existants pour lutter contre les changements climatiques : Lesnombreuxmécanismesde financement existants se répartissent entre, d’une part, des initiatives de financement publicinternational et, de l’autre, le Mécanisme pour un développement propre. Certains des fonds etstratégies publics sont organisés sous l’autorité de la Convention-cadre des Nations Unies sur leschangementsclimatiquesetduProtocoledeKyoto(soit lesfondsprévuspar laConvention),tandisqued’autressontgérésdirectementpardesorganismesbilatéraux,laBanquemondialeoud’autresinstitutionsmultilatérales(financementnonprévuparlaConvention),dontlesfondsd’investissementpour le climat, gérés conjointement par les banquesmultilatérales de développement, la Banquemondialefaisantfonctiond’administrateur1.Poursapart,laBanqueafricainededéveloppement(BAD)aaussicrééleFondsspécialClimdev-Afrique,laFacilitéafricainedel’eauetleFondsforestierdubassinduCongo.LaBanque,tenantcomptedesengagementsprisparlaquinzièmeConférencedesParties,estaussientraindemettreenplaceunFondsvertpourl’Afrique.

5. LesfondscréésautitredelaConvention-cadrecomptentleFondsspécialpourleschangementsclimatiques(chargédefinancerdesprojetsderenforcementdescapacités,d’adaptation,detransfertdetechnologiesetd’atténuationdeseffetsdeschangementsclimatiques)et leFondspour lespayslesmoinsavancés (conçupouraider cespaysà réaliser leursprogrammesnationauxd’actionpourl’adaptation).

1 Les fonds d’investissement pour le climat sont au nombre de deux : le Fonds pour les technologies propres et le Fonds stratégique pour le climat.

Septième Forum pour le développement de l’Afrique (ADF VII)

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6. Mécanisme pour un développement propre (MDP) :CrééenvertuduProtocoledeKyoto,ceMécanismeencouragelesprojetsdedéveloppementàfaiblesémissionsdecarbonedanslespaysendéveloppementetaidelespaysdéveloppésàrespecterleursengagementsenmatièrederéductiondesémissions.Lemarchéquivadepairavec leMécanismereprésenteunesourcenonnégligeablede financement des mesures d’atténuation, en particulier pour les économies émergentes. Il estindispensablequel’Afriquetireunmeilleurpartidespossibilitésoffertesactuellementparlemarchédesdroitsd’émissionetconvienned’unepositionclairepourlesnégociationsquisedéroulerontaprès2012.

7. Insuffisance : Lesressourcesgénéréesdanslecadredecesfondssontloinderépondreauxbesoinsdel’Afrique.Denouvellessourcesdefinancementsubstantiellespourtouslespaysendéveloppementsontencoursdenégociationsdanslecadredesaccordsmondiauxsurleschangementsclimatiques,parallèlement à des questions importantes de gouvernance. Un accordmondial devrait porter surle financement des mesures d’adaptation, le financement public des mesures d’atténuation et lefinancementprivéaumoyendesmarchésdedroitsd’émission,danslebutdecouvrirlesfraisentraînésparlerecoursàdestechnologiesàfaiblesémissions,accélérerlamiseaupointetledéploiementdestechnologiesetrenforcerlescapacitésdegouvernanceauxniveauxtechnique,financieretpolitique.LeFondsd’adaptationrécemmentcrééautitreduProtocoledeKyotoa lancéen2010sonpremierappelen faveurdepropositionsd’adaptation«concrètes»à l’adressedespaysendéveloppement(www.adaptation-fund.org).

8. Entre autres questions importantes d’ordre financier, on peut s’interroger sur les points ci-après:

Travaillerdansl’incertitude;a)Quelleest l’ampleurduproblèmedeschangementsclimatiques?Quelest levolumedeb)financementnécessaire?Quelestlevolumedefinancementsusceptibled’êtredégagé?c)Mécanismesdefinancementnouveauxetrévisés;d)Partiesprenantesàuneéconomieverteauplannational.e)

Principaux enjeuxII.

A. Investirdansl’incertitude

9. Les changements climatiques sont certes un problème critique à l’échelle mondiale, quipourraientrendrelaplanèteinhabitables’ilsn’étaientpasmaîtrisés,maissurbiendesplansonrestedansl’incertitude.Ainsi,onn’apasencored’idéetrèsprécisedel’ampleuretdelarépétitiondesimpactssectorielsdansteloutellieu.Despaysparticulièrementfaiblesetvulnérablespeuventsubirtouteunesériedecatastrophestoujoursplusgraves,despressionsaccruess’exerçantsurlespointsdetensionexistants,d’oùlanécessitépourlespaysdeconsentirdeseffortsconsidérablespournepasselaisserdistancerparl’évolutionencours,sanscompterceuxqu’ilssontappelésàfairepoursedévelopper.D’autrespays,dontl’économieestplussolideetquisontmoinstouchéspardeschangementsprécoces,auront le temps d’anticiper et d’investir sagement dans desmesures d’adaptation en prévision del’avenir. S’agissant de la gestion des risques climatiques, l’incertitude inhérente à la problématique des changements climatiques exige d’aborder, à partir des données disponibles, la planification des mesures de précaution et les décisions d’investissement dans la perspective d’une économie verte,


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en même temps que de développer une culture de la gestion des risques climatiques qui imprègne l’ensemble de la société africaine. À court terme, les incertitudes liées au climat exigent un meilleur état de préparation à la gestion des risques en cas de catastrophe. À plus long terme, les incertitudes des projections climatiques donnent à penser que les décideurs devront faire la part à la fois du coût des investissements et des bénéfices qu’ils tireront de toute une gamme de revenus potentiels en rapport avec le climat, ce qui non seulement compliquera sensiblement la gestion du développement mais accroîtra aussi le coût de l’adaptation.

B. Quelleestl’ampleurduproblème?Quelestlevolumedefinancementdontl’Afriqueaurabesoin?

10. Alorsque leschangementsclimatiquesposentà l’humanité lesdéfis lesplusdifficilesqu’elleait jamaiseuà relever, la véritableampleurduproblèmedemeure incertaine,enpartieparcequenouscontinuonsà l’aggraver jouraprès jour.Les incertitudesclimatiquesetparconséquent lecoûtdel’adaptationdevraientaugmenterenmêmetempsqueleréchauffementdelaplanèteprendradel’importance,d’oùlanécessitédesefixerunobjectifderéductiondesémissionsambitieux.L’ampleur«finale»duproblèmedépendradespaysdéveloppésetdeséconomiesémergentesetdurythmeauquelilspourronttransformerl’économiemondialeenuneéconomieàfaiblesémissionsdecarboneetleferonteffectivement.Tantqu’iln’yaurapasd’accordmondialferme,assortid’engagementsdelapartdeÉtatsàréduired’urgenceetcomplètementlesémissionspartoutdanslemonde,l’ampleuretlaportéeduproblèmeglobaldemeurerontindéterminées,sesituantquelquepartentregérables(<2degrésCelsius)etimpossiblesàgérer(>4degrésCelsius).

11. Adaptation : D’après plusieurs évaluations récentes (Programme des Nations Unies pour ledéveloppement(PNUD),Banquemondiale,Convention-cadreetc.),lecoûtpotentielpourl’Afriquedel’adaptationauxchangementsclimatiquesseradel’ordrede20à40milliardsdedollarsdesÉtats-Unisparanvers2025.Ilserabienplusrentabledeprendrerapidementdesmesuresd’adaptationqued’enretarderl’adoption,notammentpourréagirfaceàlamultiplicationdessituationsd’urgence.C’estpourcesdeuxraisonsqu’ilfautabsolumentquesedégagerapidementunaccordmondialfermeetjuste,assortidel’ouverturedecrédits,pourmettreimmédiatementàexécutiondesmesures«souples»,utilesquoiqu’ilarrive.

12. Atténuation : Le coût potentiel des mesures d’atténuation en Afrique est moins incertain.Jusqu’ici,lesémissionsenprovenanced’Afriqueontétérelativementfaibles,soit3à4%desémissionsmondiales.Cependant,avecl’essoréconomiqueetlahaussedesniveauxdeviesurlecontinent,lesémissions futurespourraientprendrede l’importance.Lescoûtsde l’atténuationsontestiméspourl’Afriqueàquelquechoseentre5et10milliardsdedollarsdesÉtats-Unisparand’icià2030,sil’onveutparveniràstabiliserà2degrésCelsiusleréchauffementclimatique.

13. C’estainsiqu’unmodededéveloppementàfaiblesémissionsdecarbone,quisoitbienadaptéauxchangementsclimatiquesenAfrique,pourraitcoûterentre25et50milliardsdedollarsdesÉtats-Unis par an au coursdes30, 40, voire 100prochaines années. Ces estimations grossièresont leurutilité.Celadit,plusquelecoût,cequiimportec’estd’obtenir,defaçongénérale,desrésultatsrapidesetconcretssurleplandel’atténuation.


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C. Quelestlevolumedefinancementquipourraitêtredisponible?

14. Pour l’instant, l’Afrique est loin de satisfaire ses propres besoins d’investissement aux finsdudéveloppementàpartirdeses ressources intérieures,àplus forte raisondepouvoirfinancer lalutte contre les changements climatiques. Fort heureusement, le principequi veut que le pollueursoitlepayeurprévautetleséconomiesdéveloppéesontreconnuqu’ellesétaienttenuesd’apporter,auxmesuresd’adaptationetd’atténuationenAfrique,unsoutienquiviendraits’ajouterauxfluxdefinancementhabituels.ÀCopenhague,lespaysdéveloppéssesontengagésàverser100milliardsdedollarsdesÉtats-Unisparanàl’horizon2020pouraiderlespayslespluspauvresàfairefaceauxeffetsdeschangementsclimatiquesetdeleuraffecter30milliardsdedollarsd’ici2012.

15. L’Afriquepourraitcomptersur40%dessommesconvenuesàl’échellemondiale.Lapositiondenégociationafricainen’estpasdéraisonnable,carcetaccordrevientpratiquementàdoublerlevolumed’aideactuelaudéveloppementquis’élèveà44milliardsdedollarsparan.Lanécessitédefinancerlesmesuresd’atténuationmisesenœuvreenAfriqueneprêteguèreàcontroverse:c’estl’humanitétoutentièrequidoitréduiresesémissionsdegazàeffetdeserreetc’estcesurquoireposelemarchédedroitsd’émissiondansleMécanismepourundéveloppementpropre.

D. Gouvernanceetnouveauxmécanismesdefinancement

16. L’Afriquechercheàobtenirdenouveauxmoyensdefinancementpours’attaquerauxchangementsclimatiquesetaudéveloppement.Pourtirerlemeilleurpartidesressourcesdisponibles, ilfautquel’Afriquedisposedefluxsupplémentairesetprévisibles pour pouvoir échelonner ses investissements et investir de manière efficace. Lesnouveauxmoyensdefinancementnedevraientnaturellementpasêtre contrôléspar lesbailleursde fonds,mais lesmécanismeset les institutions impliqués (telle laBanqueafricainededéveloppement)doiventêtre sensiblementplusefficaces,plusperformantsetrendredavantagedecomptesqueparlepassé.Lespaysdéveloppésnesonttoujourspasconvaincusquelesnouvellessommesquiserontdégagéesserontinvestiessagementetentoutetransparence,ce qui explique leurmanque d’enthousiasme à soutenir pour l’instant le Fonds d’adaptation de laConvention-cadre. Peut-être faudrait-il des institutions comme leCentre africainde la politiqueduclimatquifassentofficed’agentd’exécutionmultilatéralpourleFonds,cequicontribueraitàreleverleniveaudesnormesd’exécution.

17. Il faudraitmodifier radicalement lesmécanismesdefinancementdesmesuresd’atténuation existants pour que l’Afrique ait à sa disposition suffisamment de capitaux pour être enmesure depoursuivre un développement durable à faibles émissions de carbone. Le Mécanisme pour undéveloppementpropreetlesfondsd’investissementpourleclimatdelaBanquemondialenerépondentpasauxbesoins.Lesmarchésdesdroitsd’émissionpourraientêtreprometteurs,s’ilsétaientréformésdefaçonàmieuxcorrespondreauxintérêtsdespaysafricains.Ils’agitnotammentd’étendreletypede projets susceptibles de relever duMécanisme pour un développement propre, d’améliorer lesméthodologiesenfaveurdessecteursquiprésententunfortpotentielenAfriqueetd’harmoniserlesmesuresprisesautitredelaréductiondesémissionscauséesparledéboisementetladégradationdesforêtsdanslespaysendéveloppement(REDD),toutensoutenantlanotiondemécanismesectorielpourundéveloppementpropre.


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E. Investissementsdusecteurprivéintérieurdans uneéconomieverte

18. Le systèmedesNationsUniesdevrait soutenir lamobilisationde ressources suffisantespourpermettre aux États de mettre en oeuvre une politique du climat dans un délai précis, mais lesgouvernements des pays africains devraient être exhortés àmobiliser suffisamment de ressourcespourêtreenmesurededéfinirdes lignesbudgétairesclairesensoutienà l’exécutiondesmesuresd’adaptation,etdecréerdesmécanismesd’évaluationetdesuivifiablesquipermettentdesurveillersanspeinelesprogrèsréalisésdansletemps.

19. Enmobilisantlesecteurprivéintérieurpourl’ameneràparticiperactivementaufinancementdesstratégiesd’atténuation,lespayspourraientseprocurerdenouvellesressources.Pourcefaire,ilspourraientarrêterdesmesuresd’incitationfiscalerécompensantlacontributionàcetypedecausesetdesstratégiesindustriellesencourageantlapriseencomptedeconsidérationsenvironnementalesdans lecycledeviedesproduits,dontbénéficieraient les initiativesd’atténuation.Uncomplémentd’analyses’impose,sil’onveutmieuxsaisirlesrôlesquelesecteurprivépourraitéventuellementjouer,soitsouslaformedepartenariatsprivé-public,soitsouslaformed’initiativesquileurseraientpropres.D’oùlanécessitéd’instaurerunepolitiquequifacilitelaparticipationdusecteurprivé,ycomprislesinvestissementsdirectsétrangers.

ConclusionIII.

20. L’humanité a déclaré la guerre à la pollution. Elle prépare une opération de transformationéconomiqueetenvironnementalepouraiderlaplanèteàconserversonéquilibrethermique,maisn’apasencorearrêtédestratégiemondialeassortiededatesbutoirs,niconvenuexactementdessourcesdefinancementnécessaires.Cetétatdepaixprécaireestdéstabilisantetlaisseunvidepolitique.Ilestcertainquel’onperdralaguerresionlaisselaviesuivresoncours,maisdessolutionsderemplacementcohérentes,telleuneéconomieverte,sontencoreenvoied’élaboration.Leschosesétantcequ’ellessont,lesAfricainsdoiventsereleverlesmanchesetsepréparerencoreettoujours.Lescréditsengagésactuellementauxfinsdel’adaptationsontnettementinsuffisantsparrapportàl’ampleurdelatâche;mais des ressources existent pourtant et elles sont nettement sous-utilisées. L’Afrique devrait lesemployercommesielledevaitdetouteurgencerépondreàunecrisedontlasolutionétaitunequestiondevieoudemortpoursonavenir.Elledevraitaussiapprendrecommentobtenirlesmeilleursrésultatspossiblesaveccesfonds.Elledevraitparailleursprendredesdispositionspourinvestirlesressourcesbienplusimportantesdontelleatoutesleschancesdedisposerdansunprocheavenir.

21. Alorsque leshommespolitiques seplaignentdenepas avoir suffisammentde ressources àinvestirdans ledéveloppement, lesdonateursdéplorent l’absencedepolitiquesetdeprogrammesadéquatsdanslesquelsinvestir.Lemondeestaujourd’huienmutation.Desressourcesbeaucoupplusimportantesvontêtredisponibles.L’Afriquedoitrecentrersespolitiques,programmesetplansd’actionenfaveurdudéveloppementpours’attaquerauxchangementsclimatiquesgrâceàundéveloppementàfaiblesémissionsdecarboneassociéàuneéconomieverte,sielleveutquesespopulationsaientunavenirquiméritelapeined’êtrevécu.L’humanitéaclairementetdirectementintérêtàaiderl’Afriqueàmettreenœuvreuntelprogrammecombinantfinancement,technologiesetcapacités.Mais,surtout,l’Afriqueamaintenantbesoindeseprendreenmains,ens’organisantetenmontrantqu’elles’engagepleinementetqu’elleestprêteàselancerdanscetteentreprise.LeprésentForum,ADFVII,estunpasdécisifdanscettedirection.


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QuestionsclefsIV.

A. Gestiondel’incertitude

22. Quelssontlesmeilleursmoyensdedévelopper,danstoutel’Afrique,uneculturedelagestiondesrisquesclimatiques?Lesservicesmétéorologiquessont-ilsàlahauteurdelatâche,enl’occurrencelafournituredesinformationsderéférencevoulues?Sielleveutmieuxgérerlesrisquesclimatiquesà venir, l’Afrique peut-elle se permettre de ne pas investir dans la recherche sur les changementsclimatiquesetl’améliorationdesservicesdemétéorologie?

B. Leproblèmeestgraveetprenddel’ampleur

23. Faisons-noustoutnotrepossiblepourempêcherleschangementsclimatiquesd’échapperàtoutcontrôle?Sommes-noustousconscientsdesrisquesqu’ilyaàtarderderéduirelesémissionsetàraterl’objectifdes<2degrésCelsius,entermesdevieshumaines,moyensd’existenceetfinancementdel’adaptation?Pourquoilesfondspourleclimatexistantssont-ilssous-utilisés?

C. Quelestlevolumedefinancementsusceptibled’êtredégagé?

24. LesnégociationsdanslecadredelaConvention-cadresont-ellesdenatureàproduiresuffisammentderessourcespourquel’Afriquepuisses’adapterauxchangementsclimatiquesentransformantsonéconomieenéconomieverte?Lesengagementsprisàhauteurd’environ40milliardsdedollarsdesÉtats-Unisparanàl’horizon2020seront-ilssuffisants?Cessommespeuvent-ellesêtreinvestiesdemanièreàattirerencoredesinvestissementsdirectsétrangersdutypesouhaité?

D. Gouvernancefinancière

25. Commentl’Afriquepeut-elleexerceruncontrôleaccrusurlesnouveauxmoyensdefinancementpours’attaquerauxproblèmesquil’intéressentdirectementenmatièredechangementsclimatiquesetdedéveloppement?Peut-ellecomptersurdesfluxfinanciersplusprévisiblesetàpluslongtermepourpouvoirprogrammereteffectuerefficacementsesinvestissements?Lesstructuresfinancièresvouluessont-ellesenplaceauniveaunational?Lesprocessusdegouvernancepermettent-ilsd’assurerlemeilleurusagepossibledesfonds?

E. Réformedufinancementdesmesuresd’atténuation

26. Quels autres changements faut-il apporter aux mécanismes de financement existants desmesuresd’atténuationpourquel’Afriquedisposederessourcesluipermettantdesuivreunmodededéveloppementdurableàfaiblesémissionsdecarbone?Commentfaudrait-iladapterlesmarchésdedroitsd’émissionsdecarbonepourqu’ilsrépondentmieuxauxintérêtsdel’Afrique?


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F. Faciliterlechangement

27. Est-ilnécessairedeconvoquerchaqueannéeuneréuniondespaysafricainspourévaluer lesprogrèsréalisésenmatièredechangementsclimatiquesetsurlavoiedudéveloppementd’uneéconomieverte?Est-ilpossibled’accélérercettemutationpardeséchangesdeconnaissancesetd’idéesafind’étendrelespratiquesoptimalesetparlerenforcementdelaconfianceentrelesdifférentespartiesprenantesmoyennantlanégociationdeprogrammesetleurfinancement?Nefaut-ilpasattendrededisposerdetouteslesressourcesnécessairespourréfléchiràl’utilisationquienserafaite?

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