É V A LU AT I O N D E S R É S U LTAT SD E S A C T I V I T É S D E D É V E L O P P E M E N T CONGO

Bureau de l’évaluation , Juillet 2008Programme des Nations Unies pour le développement

R É P U B L I Q U E D U

LES RAPPORTS PUBLIÉS AU TITRE DE CETTE SÉRIE

BangladeshBéninBhoutanChineColombieEquateurEgypteEthiopieHondurasIndeJordanieLaos

MonténégroMozambiqueNicaraguaNigériaRwandaSerbieSoudanSyrie (République arabe syrienne)TurquieUkraineViet NamYémen

Copyright © UNDP 2008, tous droits réservés.Fabriqué aux États-Unis

L’analyse et les recommandations figurant dans le présent rapport ne représentent pas nécessairement les vues duProgramme des Nations Unies pour le développement, de son conseil d’administration ou des États Membres des NationsUnies. Cette publication indépendante, préparée par les soins du PNUD, reflète uniquement l’opinion de ses auteurs.

Rédaction et forme du rapport : Suazion Inc. (NY, suazion.com) Production : A.K. Office Supplies (NY)

ÉQUIPE D’ÉVALUATION

ÉVALUATION DES RÉSULTATS DES ACTIVITÉS DE DÉVELOPPEMENT : RÉPUBLIQUE DU CONGO

Chef d’équipe Carrol Faubert, Abacus International Management L.L.C.

Membres de l’équipe Abdenour Benbouali, Abacus International Management L.L.C.Hyacinthe Defoundoux-Fila, Abacus International Management L.L.C.

Chargée de projet Michael Reynolds, Bureau d’évaluation, PNUD

A V A N T - P R O P O S i

Le présent ouvrage est une évaluation indépen-dante effectuée par le Bureau de l’évaluation duPNUD dans la République du Congo.L’évaluation, intitulée ‘Évaluation des résultatsdes activités de développement (ERAD), analysela pertinence et le positionnement stratégique del’appui du PNUD et ses contributions audéveloppement du pays entre 2004 et 2007. Elleexamine les interventions du PNUD dans lesdivers domaines thématiques du programmequadriennal de pays afin de fournir derecommandations tournées vers l’avenir et d’aiderle bureau du PNUD au Congo et ses partenairesà formuler des programmes pour le prochaincycle de programmation (2009–2013). Le rapportexamine le contexte dans lequel le PNUD exerceses fonctions en République du Congo, en partic-ulier s’agissant du développement économique ethumain. En outre, elle analyse la pertinence desinterventions du PNUD en ce qui concerne lespriorités nationales et le rôle du PNUD au sein dela communauté d’aide du développement du pays.

Depuis 1991, la République du Congo estengagée dans une transition vers la démocratiemultipartite et l’économie de marché. Cettetransition a été compromise durant les années 90 par la succession de conflits civils, dans unelarge mesure entre des milices de différentes ethnies.Le pays n’est sorti des guerres civiles qu’en 2000,lorsqu’il a entamé le processus de réconciliation etde reconstruction, processus bien avancé maistoujours inachevé. La situation socioéconomiquedu Congo continue à être inquiétante malgré desrecettes fiscales en plein essor provenant del’exploitation et de l’exportation du pétrole. Il y aune rupture entre deux économies – l’unemoderne, dynamique, orientée vers l’exportationet basée principalement sur l’industrie du pétroleet celle du bois, et l’autre plus classique, en grandepartie fondée sur l’agriculture de subsistance, lepetit commerce et les services ainsi qu’unefonction publique pléthorique. Il en résulte un

score relativement satisfaisant du PIB parhabitant, allié à une grave pauvreté et un faibleindicateur de développement humain, danslequel le Congo est classé 139e sur 177 pays.

Le rapport d’évaluation conclut que les interven-tions du PNUD dans la République du Congocorrespondent aux priorités nationales qui ont étéexprimées et aux grands paramètres d’ensemblede l’organisation. Le PNUD a pris des décisionsjudicieuses lorsqu’il a choisi ses domaines d’inter-vention, mais il faut maintenant s’interroger surla pertinence qu’il y a à poursuivre des activitésd’après-conflit au-delà du cycle de programmationactuel. L’évaluation recommande que le prochainprogramme de pays fasse fond sur les avantagescomparatifs du PNUD démontrés au Congo,notamment sur son appui à la bonne gouvernance,sur sa démarche favorable aux pauvres, sur ledéveloppement communautaire, sur son approcherégionale des questions environnementales et sescapacités démontrées de plaidoyer. Il doitabandonner progressivement les activités qui sontdirectement liées à la période d’après-conflit. Laconsolidation de la paix doit servir de toile defond à la plupart de ses activités, en particulierpour ce qui est de la bonne gouvernance et de laréduction de la pauvreté, et doit être l’axe centraldu programme dans le but d’assurer une stabilitédurable et un développement viable à terme.

Différentes personnes ont contribué à l’évaluationet je tiens à remercier en particulier l’équiped’évaluation composée de Carrol Faubert (chefd’équipe), Abdenour Benbouali et HyacintheDefoundoux-Fila. Je voudrais aussi exprimer mesremerciements à Rajeev Pillay, Principal partenairede Abacus Management International, le bureaud’étude engagé pour entreprendre l’évaluation etqui a aidé l’équipe d’évaluation en lui offrant desconseils de fond. Au Bureau de l’évaluation,je tiens à remercier Michael Reynolds, le chef detâche de l’évaluation, ainsi que Kutisha Ebron,

AVANT-PROPOS

A V A N T - P R O P O Si i

Thuy Hang To et Anish Pradhan pour leur appui administratif.

Les recherches et la préparation de l’évaluationont été achevées grâce à la coopération et lalargeur d’esprit du personnel du bureau duPNUD dans la République du Congo, dirigé parson Représentant résident, Aurélien Agbenonci, eten particulier Violet Kakyomya, la Représentanterésidente adjointe, ainsi qu’Emelyne Mahandaqui a été l’interlocutrice du bureau au tout débutde l’évaluation. Je tiens également à remercier leBureau régional pour l’Afrique du PNUD, enparticulier Ade Mamonyane Lekoetje.

Le présent rapport n’aurait pas été possible sans l’engagement et l’appui de nombreuxresponsables gouvernementaux de la Républiquedu Congo. En particulier, je tiens à remercierJean-Baptiste Ondaye, le Directeur général pour la planification et le développement, qui a été la principale contrepartie du PNUD et dont

la clairvoyance a été fort opportune pour l’évaluation. L’équipe est également redevable àtous les représentants de la société civile et desorganisations non gouvernementales, des paysdonateurs et de l’équipe de pays des NationsUnies, et aussi les représentants des institutionsfinancières internationales, qui nous ont tousaccordé sans compter et franchement leur tempset leurs appréciations.

Je veux espérer que les conclusions et lesrecommandations du présent rapport mettront lePNUD à même d’aider le pays à surmonter sesdifficultés. J’espère aussi qu’elles permettront dedégager de plus larges enseignements quis’avéreront pertinents pour le PNUD et sespartenaires au plan international.

Saraswathi MenonDirecteur du bureau de l’évaluation

Sigles et abréviations v

Résumé vii

1. Introduction 1

1.1 Objectifs et portée 11.2 Méthodologie 21.3 Articulation du rapport 4

2. Le contexte du développement national 5

2.1 Arrière-plan géographique et démographique 52.2 Contexte politique 52.3 Contexte économique 72.4 Contexte du développement humain 82.5 Réalisation de progrès en ce qui concerne les OMD 112.6 Le PNUD dans la communauté du développement 12

3. Contribution du PNUD aux résultats des activités de développement 17

3.1 Analyse générale du programme de pays du PNUD 2004-2007 173.2 Amélioration de la gouvernance démocratique 233.3 Réduction de la pauvreté 293.4 Prévention des conflits et relèvement 323.5 Énergie et gestion durable de l’environnement 373.6 Thèmes transversaux

4. Conclusions et recommandations 43

4.1 Pertinence des interventions du PNUD 434.2 Efficacité des interventions du PNUD 444.3 Pérennisation des résultats 454.4 Positionnement stratégique du PNUD 46

Annexes

Annexe I. Mandat 49Annexe II. Principaux documents consultés 55Annexe III. Liste des personnes consultées 59Annexe IV. Note d’information 63

T A B L E D E S M A T I È R E S i i i

TABLE DES MATIÈRES

T A B L E D E S M A T I È R E S i v

Tableaux

Tableau 1. Catégories de personnes interrogées en vue de l’ERAD 3Tableau 2. Évolution de certains indicateurs pour la période 1998-2005 8Tableau 3. Chances qu’il y a de réaliser les objectifs des OMD (estimation de 2004) 12Tableau 4. Programme sur la gouvernance 2004-2007 : volets et activités 24Tableau 5. Projets liés à la réduction de la pauvreté et à la réalisation des OMD, 2004-2007 30Tableau 6. Projets ayant trait à la prévention des conflits et à la reconstruction, 2004-2007 33Tableau 7. Programme Environnement et énergie 2004-2007 38

Diagrammes

Diagramme 1. Dépenses annuelles (2004-2007) provenant des ressources de base et des autres ressources 20

Encadres

Encadré No 1. Renforcement du Parlement 25Encadré No 2. Promotion de la participation des femmes à la vie publique 26Encadré No 3. Soutien à la lutte contre la fraude et la corruption 27Encadré No 4. Programme d’appui à la réinsertion des groupes défavorisés (PARSEGD) 31Encadré No 5. Collecte d’armes légères pour le développement 35Encadré No 6. Élaboration de cadres de référence et renforcement des capacités 39

S I G L E S E T A B R É V I A T I O N S v

BAfD/ADF Banque africaine de développement / Fonds africain de développement

BCP bilan commun de pays

CEDAP Centre d’exécution et d’appui aux projets

CIB Compagnie industrielle du bois

CICR Comité international de la Croix-Rouge

CNR Conseil national de la Résistance

DEX modalité d’exécution directe

DSRP Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté

ECOM Enquête congolaise auprès des ménages pour l’évaluation de la pauvreté

FMI Fonds monétaire international

NEX modalité d’exécution nationale

OIM Organisation internationale pour les migrations

OMD objectifs du Millénaire pour le développement

ONG organisation non gouvernementale

OSC organisation de la société civile

PIB produit intérieur brut

PPTE pays pauvre très endetté

PCAD Projet de collecte des armes pour le développement

PNUAD Plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement

PNUD Programme des Nations Unies pour le développement

PRAEBASE Projet d’appui à l’éducation de base

PRESJAR Projet d’action communautaire pour le relèvement des communautés et la réintégration sociale des jeunes à risque

RMP Rassemblement pour la majorité présidentielle

SARIS Société agricole de raffinement industriel du sucre

SEP/CNLS Secrétariat exécutif/Conseil national de lutte contre le sida et les IST

TRAC montant cible pour l’affectation des ressources de base

UNICONGO Union interprofessionnelle du Congo

SIGLES ET ABRÉVIATIONS

R É S U M É v i i

Le présent rapport examine la contribution duPNUD aux résultats des activités de développementde la République du Congo de 2004 à 2007. Ilpasse en revue les interventions du PNUD parrapport aux différents domaines thématiques duprogramme de pays quadriennal à l’effet defournir des recommandations prospectives quidevront aider le bureau de pays et ses partenairesà formuler des programmes pour le prochaincycle (2009-2013). Ce processus d’évaluation,appelé Evaluation des résultats des activités dedéveloppement (ERAD), a été réalisé pour le compte du Bureau d’évaluation par troisconsultants indépendants travaillant auprès deAbacus International Management, LLC.

Le rapport examine le contexte dans lequel lePNUD opère dans la République du Congo,principalement sur le plan du développementéconomique et humain. Il évalue la pertinence deces interventions par rapport aux prioritésnationales, ainsi que le rôle du PNUD dans lecadre de l’aide de la communauté du développe-ment dans le pays. Les composantes et les thèmesdu programme du PNUD sont examinés entermes de résultats obtenus, d’efficacité, depérennisation et de positionnement stratégique.

LE CONTEXTE DU DÉVELOPPEMENT

La République du Congo traverse depuis 1991 unelongue période de transition vers la démocratiemultipartite et l’économie du marché. Durant lesannées 1990, la transition a été marquée par des conflits civils à répétition entre des milicesconstituées essentiellement sur une base ethnique.À peine sorti en 2000 des guerres civiles, le paysa amorcé un processus de réconciliation et dereconstruction. Celui-ci est bien avancé, mais il y a encore beaucoup à faire. Certaines parties du département du Pool sont toujours sous lecontrôle de milices, même si la violence a diminué.En 2007, un deuxième cycle électoral a commencé

sous l’égide de la Constitution de 2002, avec desélections parlementaires qui devraient être suiviespar des élections locales en 2008 et une deuxièmeélection présidentielle l’année suivante.

La réconciliation et la paix demeurent fragiles,mais on espère que ce deuxième cycle électoralmarquera définitivement la fin de la transition etpermettra de renforcer une démocratie englobanteet la consolidation de la paix. Cela suppose queles élections soient perçues comme régulières ettransparentes et qu’elles soient exemptes de violence.

La situation socioéconomique du Congo demeurepréoccupante, en dépit d’un afflux de rentréesfiscales provenant de l’exploitation et de l’exporta-tion du pétrole. On observe un clivage entre deuxéconomies, l’une qui est moderne, dynamique,orientée vers les exportations et fondée princi-palement sur le pétrole et le bois, tandis quel’autre est plus traditionnelle, se fonde beaucoupsur l’agriculture de subsistance, les petites entrepriseset les services, ainsi que sur une administrationpléthorique. Grâce à cela, le Congo obtient unclassement relativement bon du point de vue duPIB par habitant, ce qui en fait un pays situédans la tranche inférieure des pays à revenumoyen (1 262 dollars É.-U.). Mais, par delà lesstatistiques, ce pays est en réalité un pays quiconnaît une pauvreté aiguë et, selon l’indicateurdu développement humain, ne se classe que 139esur 177 pays.

Le Congo est également un pays très endetté,puisqu’il a atteint en mars 2006 le point dedécision dans le cadre de l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), lancée par le Fonds monétaire international. Aussi legouvernement s’est-il engagé à mettre en œuvreun certain nombre de réformes, en particulier dupoint de vue de l’amélioration de la gouvernancedans tous les domaines de la vie publique. Il s’agitlà, en effet, d’un des grands obstacles au

RÉSUMÉ

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développement, parallèlement aux faiblesses descapacités humaines au sein de l’administration.La possibilité des réformes est subordonnée à unevolonté politique affirmée et à une actiondéterminée du gouvernement, ainsi qu’à unappui international soutenu.

S’il veut poursuivre la consolidation de la paix, lepays va devoir, sur le plan socioéconomique,réaliser une croissance durable, allant de pair avecune redistribution équitable de la richesse. Sur leplan sociopolitique, il lui faudra tourner la pagesur les conflits et tensions passés en terminant lapériode de transition vers un système démocra-tique auquel tous aient part, qui protège les droitsdes citoyens et garantisse leur sécurité. Pourrelever tous ces défis, il faudra réaliser desréformes profondes qui promeuvent une gouver-nance responsable et transparente, ainsi qu’unevolonté politique déterminée de la part desdirigeants tout au long de la chaîne hiérarchique.

RÔLE DU PNUD

Durant les conflits civils et immédiatement aprèsceux-ci, le PNUD a agi ponctuellement, à partirde projets. En septembre 2003, le Conseild’administration a approuvé un plan quadriennal(2004-2007). Ce programme a par la suite étéprolongé d’un an pour permettre d’harmoniserles cycles de programmation entre différentesinstitutions de l’ONU présentes dans le pays.

Le programme adopté en 2003 comporte troisgrands volets, à savoir la bonne gouvernance, laréduction de la pauvreté et la gestion desressources naturelles et environnementales. Troisquestions transversales ont été retenues oudevraient figurer dans toute la mesure du possibleau sein de toutes les autres activités, à savoirl’égalité entre les sexes, le VIH/sida, les nouvellestechnologies d’information et de la communication.Le programme devrait permettre d’atteindre lesrésultats suivants :

n Accroître la capacité des principales institutionsde la gouvernance, principalement par un appuiqui réponde aux besoins des institutions

parlementaires, des autorités locales et de lasociété civile et par l’amélioration de l’étab-lissement de rapports responsables au niveaude l’administration;

n Renforcer la capacité de réduction de lapauvreté et de réalisation des OMD au niveaudu gouvernement et de la société civile;

n Renforcer la capacité des autorités nationaleset sectorielles de planifier et de réaliser des approches intégrées de la gestion del’environnement et de la mise en valeur dessources d’énergie afin de satisfaire les besoinsdes pauvres.

PERTINENCE DES INTERVENTIONS

Dans l’ensemble, l’équipe d’évaluation a estiméque les programmes répondaient aux stratégies etaux politiques du gouvernement et aux objectifspropres du PNUD. Le programme approuvérépondait à des besoins importants pour soutenirles efforts du pays visant à poursuivre et àterminer la transition vers la démocratie,l’économie de marché et la justice sociale.

Curieusement, le programme ne visait pas defaçon distincte la prévention des conflits et lareconstruction, même si un certain nombred’activités se rangeaient de toute évidence sous cethème de programme. Au lieu de quoi, cesactivités se retrouvaient sous le thème de lapauvreté. Le programme aurait gagné encohérence si ce thème avait été mis en évidencesoit directement, soit dans le cadre d’unedémarche mettant l’accent sur la consolidation dela paix dans tous les domaines d’intervention, enparticulier dans le domaine de la gouvernance.

On notera à cet égard qu’au début de 2007, lebureau de pays du PNUD a adopté une telledémarche à la faveur d’une restructurationinterne qui l’a amené à confier la responsabilitéde la gestion en matière de gouvernance et deprojets axés sur la période d’après-conflit à unseul service, le service de la gouvernance et de laconsolidation de la paix.

R É S U M É i x

On notera encore que le bureau de pays duPNUD ne disposait que de ressources généraleslimitées. Ceci a rendu plus difficile l’utilisationpar le bureau des ressources propres du PNUDcomme capital de lancement pour des activités envue d’attirer des contributions dans des domainesimportants mais insuffisamment pourvus deressources, particulièrement pour le programmeenvironnement. Ceci a aussi obligé le bureau àmettre au point une stratégie agressive et efficacepour mobiliser des fonds. Certains despartenaires du PNUD, parmi les bailleurs defonds et au gouvernement, considèrent toutefoisque l’accent mis sur la levée de fonds est excessif.

Certaines interventions du PNUD sont reconnuescomme particulièrement pertinentes par legouvernement et la plupart des autres partenairesde la communauté des donateurs. Ces domainesd’activité offrent des avantages comparatifs surlesquels le bureau de pays pourra s’appuyerpendant le prochain cycle de programme :

n Appui à la formulation de documentsnationaux essentiels ayant trait à la réductionde la pauvreté. Il s’agissait notamment de deuxrapports nationaux sur le développementhumain, du Document intérimaire de stratégiepour la réduction de la pauvreté (i-DSRP) etdu DSRP définitif, ces deux derniersdocuments ayant été conçus en collaborationétroite avec la Banque mondiale. Le PNUDa également aidé le gouvernement à élaborerle Rapport national 2004 sur les OMD et lastratégie nationale visant à leur réalisation,qui est presque totalement mise au point;

n Appui aux institutions parlementaires et auxactivités de plaidoyer qui ont permis aubureau de pays de se consacrer, aux côtés deparlementaires, à des questions fondamen-tales comme l’égalité entre les sexes, le VIH/sida et l’environnement;

n Appui efficace à l’élaboration d’une législationsur les partis politiques et sur le rôle desfemmes en politique. Cet appui en matière delégislation s’est accompagné de programmesopérationnels concrets visant à former les

responsables des partis et à contribuer àétablir des réseaux pour promouvoir le rôledes femmes en politique;

n Un programme novateur à l’appui de laprotection de l’environnement, des autressources d’énergie et de l’assainissement desgrandes zones urbaines;

n Un développement communautaire efficaceet une démarche organisationnelle poursoutenir un certain nombre de projets;

n Un recours judicieux aux bureaux de terrainet à des initiatives importantes comme le faitde brûler en public les armes collectées pourrendre visible le retour du pays à la normalité,y compris dans des zones plus troublées, ainsique la présence continue des Nations Uniesaux côtés de la population, et ce malgré desfaiblesses opérationnelles;

n Une capacité effective de plaidoyer par lerecours aux médias, à la société civile et à desinstitutions essentielles comme le Parlementpour promouvoir un programme d’action enfaveur des pauvres.

EFFICACITÉ DES OPÉRATIONS

Le bureau de pays a su mettre en place unedémarche rationnelle et équilibrée, qui fait appelà des interventions “en amont” qui appuient laformulation de stratégies, de plans nationaux et de politiques sectorielles, ainsi qu’à desinterventions plus opérationnelles “en aval” visantà répondre aux besoins socioéconomiques desgroupes vulnérables par le biais d’initiatives dedéveloppement communautaire et fournissant unappui financier et matériel direct à des institu-tions et organisations cruciales de la société civile.

Le programme a développé des synergies efficacesentre certaines opérations, en particulier en cequi concerne l’appui aux institutions parlemen-taires, lesquelles sont à leur tour devenues desinstruments puissants au service des programmesde plaidoyer. Cette synergie entre les projets s’estmanifestée aussi dans le département du Pool età Brazzaville dans le cadre de certains projets de

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développement communautaire et le programmede collecte des armes légères.

Pour ce qui est des faiblesses, on notera ce qui suit :

n Les thèmes transversaux n’ont pas été inclusdans la conception initiale de certains projets,même s’il a été remédié à cette déficience àun stade ultérieur;

n On continue à reprocher au PNUD desdéfaillances en ce qui concerne la lenteur desdécaissements, la qualité de l’établissementdes rapports et, plus généralement, unecertaine lourdeur et une approche bureaucra-tique de la gestion, même si de grands effortsont été déployés pour améliorer l’exécutiondes programmes;

n La définition et les indicateurs de résultatsont continué à laisser à désirer. De plus, lesressources financières et humaines disponiblesn’étaient pas suffisantes pour assurer lecontrôle requis et, le cas échéant, pourprocéder en temps voulu aux ajustements desprogrammes et évaluer correctement lesrésultats finals. Ceci a affaibli la capacité dubureau de pays d’illustrer les résultats et dejustifier la confiance des donateurs.

PÉRENNISATION DES RÉSULTATS

La principale faiblesse qui affecte le fonction-nement du PNUD au Congo tient à la pérenni-sation des bienfaits des programmes. On peutfaire état d’un certain nombre d’exemples de projets qui ont produit des résultats positifs et atteint les résultats matériels définis lors de laconception, mais qui n’ont pas produit lesrésultats voulus ou n’ont pas su mettre au pointles mécanismes susceptibles d’assurer la viabilitéde ceux-ci sur le long terme.

Il faut distinguer entre les interventions “en amont”et “en aval” en ce qui concerne la réalisation et lapérennisation des résultats. Dans de nombreuxcas, le PNUD a su fournir le soutien requis pourla mise en place de la stratégie et des grandeslignes des politiques ou des plans d’action requis,

mais les résultats attendus exigeront l’écoulementdu temps pour se concrétiser. C’est ce qu’on peutappeler les “succès mis en veilleuse ”. Par ailleurs,il arrive souvent que la durabilité de nombreuxprojets opérationnels “en aval” dépende de l’exis-tence de budgets nationaux ou locaux qui y sontconsacrés et de la capacité des gestionnaires et desbénéficiaires de concevoir des sources indépen-dantes de revenu et de gérer ces sources de façonà conserver les résultats initiaux. La plupart dutemps, ces ressources et cette capacité font défaut.Cela peut entraîner, surtout lorsqu’il s’agit deprojets de remise en état de l’infrastructure, unedétérioration rapide due au manque d’entretienou à l’échec des comités locaux de gestion.

Le PNUD doit remédier à cette situation. Il luifaut s’employer sans cesse à concevoir et à contrôlerqu’il existe bien des moyens réalistes, faisables etmesurables afin d’encourager la maîtrise nationaledes projets grâce à des mesures concrètes visant às’assurer que des institutions nationales et desgroupes communautaires sont déterminés et capablesd’assumer sur le long terme la responsabilité desprogrammes. En particulier, de nouvelles initiativess’imposent pour garantir un engagement plusrésolu du gouvernement, par des dispositions envue d’un plus grand partage des coûts.

POSITIONNEMENT ET COORDINATION

Le PNUD a arrêté des décisions judicieusesconcernant le choix des interventions program-matiques. Il lui faut à présent aller de l’avant ets’adapter aux changements qui se produisent dansle pays. Il doit s’interroger toujours davantage surl’opportunité qu’il y a à poursuivre des interven-tions d’après-conflit. De nouvelles interventionss’imposent pour mettre l’accent sur les grandsproblèmes auxquels le Congo doit faire face dixans après la fin du conflit proprement dit. Laconsolidation de la paix, principalement grâce àdes interventions axées sur la bonne gouvernance etle développement communautaire, est essentiellepour permettre au pays de dépasser la périoded’après-conflit et la phase actuelle de stabilisa-tion. Dans cet esprit, le PNUD doit s’appuyerénergiquement sur les avantages comparatifs qu’il

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possède dans les deux domaines de la gouver-nance et du développement communautaire.

Il va falloir à présent mettre au point, cultiver –voire parfois réparer – les relations avec certainsmembres de la communauté de l’aide audéveloppement. Cela amènera sans doute àexaminer, avec la participation des partenaires,les mécanismes actuels de coordination afind’améliorer leur efficacité et leur complémentarité.

Le travail important accompli par l’équipe depays des Nations Unies afin de contribuer àl’élaboration du prochain Plan-cadre des NationsUnies pour l’aide au développement (PNUAD)ne pourra qu’aider le PNUD à améliorer sapropre performance en matière de conception deprogrammes axés sur les résultats pour leprochain cycle. Pour ce qui est du contrôle et del’évaluation, en particulier, le PNUAD devraitfavoriser une meilleure définition des indicateurset des résultats mesurables, ainsi qu’une évaluationdes programmes réalisée conjointement avec lespartenaires des Nations Unies.

RECOMMANDATIONS

Les douze recommandations qui suivent ont ététirées de l’analyse contenue dans le présent rapport.

QUESTIONS D’ORDRE GÉNÉRAL ET DE STRATÉGIE

1. Le prochain programme de pays devras’appuyer sur les avantages comparatifs avérésque possède le PNUD au Congo, à savoir sonsoutien à la bonne gouvernance, sa démarchefavorable aux pauvres et au développementcommunautaire, son approche régionale desquestions environnementales et les atoutsindéniables qu’il possède dans le domaine desactivités de plaidoyer. Il devra éliminerprogressivement les activités liées directementà la période d’après-conflit.

2. Le souci de la consolidation de la paix devraitsous-tendre l’essentiel des activités duPNUD, en particulier dans le domaine de labonne gouvernance et de la réduction de la

pauvreté, et se trouver au cœur du programmevisant à assurer un développement durable et stable.

3. Dans tous les programmes, le PNUD devracontinuer à mettre l’accent sur le lien entreles démarches “en amont” et “en aval”,intervenant à la fois au niveau politique et opérationnel.

4. Compte tenu de l’expérience acquise dansd’autres pays, le PNUD devra engager avec legouvernement des négociations visant àaccroître la contribution de celui-ci aupartage des coûts à hauteur au moins desressources allouées par le PNUD lui-même.

5. Il faudra se préoccuper en particulierd’encourager la maîtrise nationale et lapérennisation des projets, ce qui impliqueranotamment ce qui suit.

l Une attention accrue apportée dans laphase de la conception du projet à la miseau point d’une stratégie d’achèvement decelui-ci faisant appel i) au recensementdes mécanismes nationaux chargés deprendre la relève, ii) à la définition desconditions d’une reprise efficace, iii) à laformulation de références permettant decontrôler la préparation et la capacité del’entité nationale chargée d’assurer lapérennisation des projets;

l L’intensification des efforts déployés auservice du renforcement des capacitésnationales grâce à un programmestructuré et global établi en coordinationétroite avec d’autres acteurs du développe-ment et avec le gouvernement;

l La poursuite d’une démarche progressive etprudente visant à accroître la composantenationale de l’exécution des programmes;

l Une volonté politique démontrée par lesautorités nationales et l’engagement decelles-ci à assurer la maîtrise des programmes,en particulier par une part accrue aupartage des coûts, comme indiqué dans larecommandation 4 ci-dessus.

R É S U M Éx i i

6. Le PNUD devra réfléchir, en consultationétroite avec tous ses partenaires, aux moyensd’améliorer la coordination entre tous lesacteurs du développement. Ceci revêtira une importance toute particulière pour lesinitiatives dans le domaine de la bonnegouvernance, compte tenu de l’intention qu’ale PNUD d’apporter un soutien à certainesinstitutions qui se préoccupent du contrôlefinancier et de l’administration.

QUESTIONS OPÉRATIONNELLES

7. Le bureau de pays devra s’employerénergiquement à améliorer l’exécution duprogramme. Il devra trouver le moyen derécompenser l’efficacité de son personnel. Ildevra mettre en place une évaluationextérieure du nouveau Centre d’exécution etd’appui aux projets (CEDAP) en 2009, unefois que celui-ci comptera deux ans completsde fonctionnement.

8. Il faudra améliorer la formulation desrésultats, des indicateurs et des moyens devérification. Le bureau de pays devras’assurer, grâce à des discussions avec lesdonateurs ou par ses propres moyens, qu’ilexiste suffisamment de ressources humaineset financières pour contrôler les résultats ainsique les produits. À cet effet, il devras’appuyer sur le travail institutionnel efficaceaccompli en vue de définir les résultats

attendus du prochain PNUAD et encouragerla mise au point d’une démarche conjointedes Nations Unies en matière de contrôle etd’évaluation des résultats.

9. Le bureau de pays devra engager des discus-sions avec les partenaires afin d’améliorer lefonctionnement et l’efficacité des comitésd’examen des projets et des comités de pilotage.

10. Les bureaux du PNUD en dehors deBrazzaville doivent développer leurs servicesà destination des institutions des NationsUnies et des ONG. Cela comportera lacréation de centres de coordination qui soientouverts et qui accueillent toutes les participa-tions au niveau local, en encourageant lescroisements et en entreprenant des activitéscomme celles consistant à inventorier lesacteurs du développement et ceux del’humanitaire , à l’instar de ce que faisaitauparavant le Bureau de la coordination desaffaires humanitaires.

11. Il faudra être davantage attentif à inclurel’égalité entre les sexes et tout ce qui concernele VIH/sida durant la phase initiale deconception des programmes.

12. Il faudra encourager le bureau de pays àconsidérer les préoccupations liées à l’envi-ronnement comme un question transversale,tout en continuant d’intervenir directement,en particulier dans le cadre sous-régional.

1C H A P I T R E 1 . I N T R O D U C T I O N

Avec un PIB par habitant de 1 262 dollars en2005,1 la République du Congo se classe au basde l’échelle des pays à revenu moyen. C’est que derrière cette richesse statistique relative secache une pauvreté endémique. Dans une économielargement dominée par l’exploitation et l’expor-tation de pétrole brut, la plupart des indicateursde développement humain demeurent peu élevés,même si certains d’entre eux se sont améliorésdepuis que le pays s’est relevé des trois guerres civilessuccessives qu’il a connues dans les années 1990.

Durant la phase qui a suivi le retour à la paix, lePNUD a concentré ses efforts sur la fournitured’une aide d’urgence dans des secteurs essentiels eta été autorisé à poursuivre ses activités ponctuelle-ment, projet par projet, jusqu’en 2003. Enseptembre 2003, le Conseil d’administration aapprouvé un nouveau programme quadriennal depays (2004-2007) qui mettait l’accent sur les trois thèmes centraux de la bonne gouvernance,de la lutte contre la pauvreté et de la gestion del’environnement et des ressources naturelles,contrairement à la démarche de la phase précédente,qui était axée sur le relèvement après-conflit. Lapériode couverte par le programme de pays a étéà présent étendue jusqu’à la fin de 2008, pourrépondre à l’objectif consistant à harmoniser lescycles de programmation entre certains membresdu système des Nations Unies à partir de 2009.

1.1 OBJECTIFS ET PORTÉE

L’Évaluation des résultats des activités dedéveloppement (ERAD) est un outil d’évaluationindépendant utilisé par le Bureau de l’évaluationdu PNUD pour apprécier la contribution duPNUD aux résultats nationaux de développe-

ment. Les objectifs d’ensemble de cette ERADsont les suivants :

n Fournir une évaluation indépendante desrésultats de développement à l’échelle dupays dans les domaines couverts par lesinterventions du PNUD en évaluant lapertinence de ces interventions et leurefficacité. L’évaluation se fait aussi à lalumière des partenariats du PNUD avecd’autres acteurs du développement;

n Contribuer à l’obligation redditionnelle etaux enseignements tirés de l’expérience;

n Analyser la façon dont le PNUD s’est positionnépour ajouter de la valeur en réponse auxpriorités et besoins nationaux et comment ils’est adapté aux changements dans le contextenational du développement;

n Présenter les principaux enseignements etconclusions, et fournir un ensemble derecommandations prospectives pour lesprogrammes à venir du PNUD.

Généralement parlant, l’ERAD cherche à savoirsi le PNUD a fait ce qu’il fallait au Congo et s’il l’a fait correctement. Elle s’intéresse auxéléments ci-après :

n la pertinence des programmes et activités duPNUD et la capacité de celui-ci de faire faceaux changements survenant dans l’environ-nement national;

n l’aptitude du PNUD à réaliser les objectifsénoncés et à atteindre les résultats escomptés;

n la viabilité à terme des résultats de développe-ment auxquels le PNUD a contribué;

n le positionnement stratégique du PNUD etses avantages comparatifs.

Chapitre 1

INTRODUCTION

1 PNUD, Rapport sur le développement humain 2007-2008, New York, 2007

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L’évaluation se limite à la période 2004-2007,mais elle examine aussi les projets qui ontcommencé avant 2004, lorsque la compréhensiondes activités en cours l’exige.

L’équipe ne s’est pourtant pas bornée à examinerle portefeuille de projets et les résultats liés auxactivités de projet; elle a également examiné lesinterventions non programmatiques, comme lesactivités de plaidoyer, la coordination, le soutien àla mise au point des politiques, la communica-tion et l’information, ainsi que les relations avecla société civile.

On trouvera à l’annexe I le mandat détaillé decette évaluation, mis au point par le Bureau de l’évaluation.

1.2 MÉTHODOLOGIE

Le Bureau de l’évaluation a fait appel aux servicesd’Abacus International Management L.L.C., qu’ila chargé de réaliser cette évaluation avec le soutiendu Bureau de l’évaluation et du bureau de pays duPNUD. L’équipe indépendante de l’évaluationcomportait trois membres, à savoir deux consultantsinternationaux et un consultant national.2

La méthode utilisée se fondait sur les directivespour l’évaluation des résultats des activités dedéveloppement,3 mises au point par le PNUD,ainsi que sur la politique d’évaluation duPNUD.4 La phase préparatoire a comporté unexamen initial approfondi de la documentation,ainsi que la tenue de consultations à New Yorkavec le Bureau de l’évaluation, le Bureau régionalpour l’Afrique et les principaux départements duPNUD. À New York, les deux consultantsinternationaux ont eu des entretiens avec desreprésentants du Bureau du Secrétariat des NationsUnies pour la coordination de l’assistancehumanitaire, le Département des affaires politiqueset le Bureau du Groupe des Nations Unies pour

le développement. Ils ont organisé une réuniond’information sur l’évaluation proposée pour lesmembres de la Mission permanente de laRépublique du Congo auprès des Nations Unies.

La phase préparatoire a comporté également unesemaine de mission de définition du champ del’évaluation à Brazzaville, qui a été menée par lechef d’équipe et le consultant national. Cettemission a servi à affiner la portée de l’évaluation,à examiner la structure et la raison d’être duprogramme de pays avec les fonctionnaires du PNUD et à recenser les documents complé-mentaires pouvant orienter l’équipe. Elle apermis à l’équipe de sélectionner des projets etactivités clés à examiner plus en détail, en raisondu budget important qui leur était affecté et deleur pertinence particulière par rapport à chacundes thèmes du programme. La mission a serviaussi à identifier les partenaires du PNUD envue d’entretiens plus approfondis. Cette missionpréparatoire a été suivie d’un deuxième cycled’examen des documents par tous les membres del’équipe. On trouvera à l’annexe II la liste desprincipaux documents consultés. Sur la base decet examen, des notes et des questions ont étépartagés avec les services pertinents du bureau depays afin de préparer des sessions de travailapprofondies durant la mission principale.

La mission principale, qui s’est étendue sur deuxsemaines, a été menée du 27 février au 12 mars2008. L’équipe d’évaluation a eu des entretiensapprofondis avec les cadres supérieurs du PNUD,avec les services de programme responsables desdomaines thématiques et avec le personnel deprojet. Elle a également eu des entretiens avec uncertain nombre de partenaires du PNUD augouvernement, dans le système des NationsUnies, au sein des institutions multilatérales oubilatérales, des ONG et de la société civile. Elle ainsisté pour avoir des contacts avec la sociétécivile au-delà des organisations associées d’une

2 Le consultant national était Hyacinthe Defoundoux-Fila; les consultants internationaux étaient Abdenour Benbouali,consultant hors cadre, et Carrol Faubert, consultant hors cadre et chef de l’équipe.

3 “Directives pour l’évaluation des résultats des activités de développement”, Bureau de l’évaluation du PNUD, janvier2007.

4 ‘The Evaluation Policy of UNDP”, DP/2005/28, PNUD, mai 2006.

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façon ou de l’autre avec le PNUD et s’est efforcéede recueillir l’opinion de membres d’associations,d’ONG, d’institutions universitaires et degroupes de femmes, ainsi que de responsablespolitiques tant de la majorité que de l’opposition.Les entretiens individuels étaient semi-structurés,chacune des personnes amenées à répondre ayantreçu une semaine avant l’arrivée des consultantsinternationaux une note d’information contenantune liste générale de questions. La liste de cespersonnes figure à l’annexe III, et l’on trouvera àl’annexe IV la note d’information.

En tout, c’est plus de 80 personnes qui ont étéinterrogées durant cette évaluation, la plupart à lafaveur d’entretiens individuels. Des réunions degroupe ont été organisées pour les ONG, eu égardau nombre élevé de participants. Les personnesn’appartenant pas au PNUD qui ont été interrogéesappartenaient aux catégories suivantes :

L’examen sur dossier, les entretiens et les réunionsde groupe ainsi que les entretiens individuels sontallés de pair avec des visites sur les sites desprojets à Brazzaville, à Pointe-Noire et à Kinkala5

5 La visite à Kinkala a eu lieu le 2 février 2008, durant la mission préparatoire.

Gouvernement

Responsables de la sociétécivile, hommespolitiques, ONG

Partenairesmultilatéraux et bilatéraux dedéveloppement,notammentinstitutions desNations Unies et institutionsfinancièresinternationales

Bénéficiaires desprogrammes

Personnesinterrogées

Les interventions du PNUD ont-elles rendu compte de façon appropriée despriorités nationales; le PNUD s’est-il montré capable de s’adapter aux changementssurvenus dans l’environnement national? Comment voyez-vous le rôle du PNUD entant qu’agent contribuant au développement national? Quelles ont été les principalesinterventions du PNUD qui ont été couronnées de succès et pourquoi? Y a-t-il desdomaines dans lequel le PNUD devrait intervenir davantage ou améliorer sesperformances? Quelles dispositions ont-elles été prises pour garantir la pérennisationdes résultats obtenus avec le soutien du PNUD? Quels sont les mécanismes existantsde coordination? Le PNUD est-il parvenu à assurer la coordination avec les autres acteurs?

Comment concevez-vous le progrès dans le domaine de la sécurité humaine et dudéveloppement humain? Le PNUD a-t-il contribué efficacement à améliorer lasituation au Congo? Quelles ont été ses principales contributions? Qu’est-ce quiaurait pu être fait mieux ou différemment pour améliorer l’efficacité et répondre defaçon plus appropriée aux besoins? Participez-vous à des consultations organiséesavec le soutien du PNUD en vue de la mise au point des principaux documents de stratégie nationale ou de programmes sectoriels? Quelle a été l’efficacité depareilles consultations? Avez-vous tiré parti de la formation ou du renforcement descapacités soutenus par le PNUD? Quelle est l’idée que se fait le public du PNUD?

Comment concevez-vous le progrès vers le développement humain au Congo?Comment concevez-vous le rôle et la performance (effectivité, efficacité, pertinenceet rôle stratégique) du PNUD en général? Quels sont ses principaux avantagescomparatifs au Congo? Quelle a été la principale “valeur ajoutée ” apportée par le PNUD? Comment le PNUD aurait-il pu être plus efficace? Quels sont lesmécanismes de coordination en place et quel est le rôle du PNUD dans le domaine de la coordination?

Votre situation personnelle s’est-elle améliorée à la suite de l’intervention du PNUD?Le soutien du PNUD a-t-il répondu à vos besoins? A-t-il été apporté en temps vouluet était-il il bien ciblé? Qu’est-ce que le PNUD a réussi? Qu’est-ce qu’il a mal fait?Comment voyez-vous l’avenir? Serez-vous en mesure de poursuivre vos activitésune fois que le soutien direct du PNUD aura cessé?

Principales questions d’évaluation

Tableau 1. Catégories de personnes interrogées en vue de l’ERAD (personnes n’appartenant pas au PNUD)

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(Département du Pool). Les visites de terrain ontété choisies en tenant compte des difficultéslogistiques existant au Congo, ainsi que de lapossibilité pour les membres de l’équipe d’évaluationde visiter différents projets dans d’importantsdomaines thématiques réalisés dans un mêmeendroit. Ainsi l’équipe d’évaluation a-t-elle puvisiter deux des quatre bureaux extérieurs duPNUD et douze activités de projet différentesillustrant bien les principaux thèmes du programmede pays. À chaque fois, des efforts particuliers ontété faits pour amorcer une discussion directe avecles bénéficiaires des projets, qu’il s’agisse d’insti-tuteurs, de comités locaux de gestion communau-taire, de formateurs professionnels et de leursélèves ou encore d’anciens combattants engagésdans un projet à petite échelle de potagers.

Cette ERAD a été effectuée dans le cadre d’unprogramme de temps particulièrement contraignant,afin d’établir et de présenter en temps voulu unrapport et des recommandations destinés àalimenter la planification du programme de pays2009- 2013. La durée de l’évaluation a dû êtreramenée à moins de trois mois, soit environ lamoitié du temps moyen normalement consacré àpareil exercice. Cette limitation du temps n’a paspermis de commander des enquêtes et recherchessupplémentaires qui auraient contribué à comblerles lacunes existant en matière d’information.

Comme l’ERAD se concentre principalementsur les résultats et les produits, qu’ils soient voulusou non, la disponibilité de données de référenceest indispensable pour permettre d’évaluer lasituation à la fin du programme. Comme l’équipe l’aconstaté, de telles données ne sont pas disponiblespour la plupart des projets. Généralement, lesindicateurs de résultat sont définis dans lesdescriptifs initiaux des projets, mais l’équipe arelevé l’existence d’une certaine confusion entreles indicateurs de résultat et les produits deprojets, ainsi que l’absence de mécanismespermettant de recueillir systématiquement lesdonnées relatives aux indicateurs durant ledéroulement du projet.

Lorsque les données de référence n’étaient pasdisponibles, l’équipe s’est efforcée d’établirquelles étaient les tendances à l’échelle nationaledurant un passé récent. Lorsque des données

précises n’avaient pas été recueillies pourpermettre d’évaluer les résultats et les tendances,des questions analogues ont été posées aux partiesse situant à des points différents du partenariatpour le développement afin de déterminer lesrésultats réels. L’analyse a donc fait appel à la méthodede “triangulation”, qui se fonde sur a) la perceptiondes parties prenantes, b) les documents deprogramme, rapports d’évaluation et autresmatériels écrits pertinents, c) les enquêtes etdonnées existantes.

Enfin, dans un environnement fait d’acteursmultiples et dans lequel les facteurs ayant uneincidence sur les résultats dépassent de beaucoupceux qui relèvent du contrôle du programme duPNUD, il est pratiquement impossible d’établirune corrélation directe entre les activitésdéployées par le PNUD et les résultats dedéveloppement. L’équipe s’est efforcée d’établirun lien crédible entre les activités du PNUD, lesproduits des programmes et les résultats réalisésen matière de développement national.Cette analyses’est fondée sur la perception communémentrépandue des contributions critiques du PNUDparmi les principales parties prenantes au Congoet s’est appuyée, dans la mesure du possible, surdes documents.

1.3 ARTICULATION DU RAPPORT

Le présent rapport s’articule autour de quatrechapitres. Après le résumé et la présenteintroduction, un deuxième chapitre est consacréau contexte du développement national et au rôledévolu au PNUD au sein de la communauté del’aide. Un troisième chapitre évalue la contribu-tion du PNUD aux résultats de développementau Congo par le biais de ses activités deprogramme et autres interventions non liées à desprojets. Un dernier chapitre est consacré auxconclusions de l’évaluation et à la formulation derecommandations.

L’analyse des différentes interventions program-matiques se fonde sur un aperçu de l’ensemble duportefeuille des projets liés à un thème principal duprogramme, mais quelques projets représentatifssont présentés de manière plus approfondie dansdes encadrés accompagnant le texte.

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Le présent chapitre brosse un aperçu de lasituation géographique et démographique de laRépublique du Congo et de son histoire récente.Il examine aussi l’environnement socioéconomiqueet analyse brièvement la façon dont le développe-ment humain et la sécurité humaine ont évoluédepuis 2000. Enfin, il passe en revue les princi-paux partenariats du PNUD et le rôle que celui-ci joue en matière de coordination.

2.1 ARRIÈRE-PLAN GÉOGRAPHIQUE ET DÉMOGRAPHIQUE

La République du Congo, qui a une superficieterrestre de 342 000 kilomètres carrés, est limitéeau nord par la République centrafricaine et leCameroun, au sud par l’enclave angolaise deCabinda, à l’est par la République démocratiquedu Congo (RDC) et à l’ouest par la Républiquedu Gabon. La ligne côtière sur l’océan Atlantiquene représente que quelque 170 kilomètres.

Le climat est équatorial et la végétation secompose principalement de savanes et de forêts,celles-ci recouvrant environ 60 % du pays. Seuls 2 % de la superficie arable totale est cultivée. Lepays possède d’abondantes ressources minérales.Le réseau hydrographique comporte deux grandsbassins, le bassin du Congo (fleuve Congo) et lebassin de Kouilou-Niari.

en 2006, la population du Congo était estimée àquelque 3,7 millions d’habitants. Les jeunes demoins de 20 ans représentaient 55 % de lapopulation et les femmes 51,7 %. La population

urbaine était estimée à quelque 60%, un taux trèsélevé comparé à la moyenne de 34,9% pourl’ensemble de l’Afrique subsaharienne. Le tauxd’accroissement démographique était de 2,2%.La densité démographique est de 10,4 personnespar kilomètre carré.6

2.2 CONTEXTE POLITIQUE

L’histoire récente se caractérise par le passage d’unsystème marxiste reposant sur un parti unique versune politique libérale multipartite. Cette transitiona malheureusement suscité trois guerres civilessuccessives, de 1993 à la fin de 1999.

2.2.1 PÉRIODE SOCIALISTE

Après le renversement du premier Président éluaprès l’indépendance, la période allant de 1963 à1990 a été caractérisée par un système de partiunique, et elle a comporté deux phases.Tout d’abord,il y a eu une période pendant laquelle l’idéologiedominante était socialiste plus que marxiste(1963-1965); et ensuite il y a eu une secondephase (1968-1990) pendant laquelle l’idéologiemarxiste a dominé. Durant cette seconde phase,la stratégie de développement a été centrée surl’État en tant que principal acteur économique etsur un système central de planification.

En 1991, dans la ligne des réformes lancées parl’Union soviétique et faisant suite à la chute dumur de Berlin, le gouvernement du Président SassouNguesso a organisé une conférence nationale quia adopté des réformes politiques. Une nouvelle

Chapitre 2

LE CONTEXTE DU DÉVELOPPEMENT NATIONAL

6 Les chiffres et statistiques contenus dans ce paragraph sont tirés principalement du site internet de la Banque mondiale(Profil de la République du Congo), du Rapport du PNUD sur le développement humain 2007-2008 et de l’Enquêtecongolaise sur les ménages de 2005.

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constitution démocratique a été approuvée parvote le 15 mars 1992. Pascal Lissouba a remportéles premières élections démocratiques, mais trèsvite il a été contesté, y compris par ses anciensalliés qui ont rejoint l’opposition afin deconstituer une nouvelle majorité parlementaire.

2.2.2 GUERRES CIVILES

Ceci a marqué le début de ce que les Congolaisont appelé la “crise démocratique ”. Le Congo aconnu trois guerres civiles successives (1993,1997 et 1998-1999). Brazzaville et les départe-ments méridionaux du Pool, de Bouenza, deNiari et Lékoumou ont été les plus touchés parles combats, la violence et les destructions.Comme dans la plupart des conflits internes, lepopulation civile a été ciblée, la plupart du tempssur une base purement ethnique. Outre denombreux morts, les guerres ont fait plus de 800000 personnes déplacées ou réfugiées. Elles ontaussi entraîné une pauvreté accrue, des tensionssociales et ethniques et un déclin économique. Lechaos qu’elles ont créé a également donné lieu àl’impunité, ce qui n’a fait qu’aggraver lesphénomènes de la mauvaise gouvernance, de lacorruption et de la fraude.

En 1997, le Président Sassou-Nguesso est revenuau pouvoir. Après plusieurs cycles de négociations,un accord de cessez-le-feu a été signé à la fin de1999. Il prévoyait le rétablissement des partispolitiques et la démobilisation des ex-combattantsdes milices. Le Conseil national de la résistance(CNR) du Pasteur Ntoumi a signé, lui aussi,l’accord de cessez-le-feu, mais sa milice, la milice“Ninja”, a continué d’exercer un contrôle sur unegrande partie du département du Pool, et lescombats ont continué, ce qui a entraîné un nouvelafflux de personnes déplacées.

2.2.3 L’IMMÉDIAT APRÈS-CONFLIT : 2000-2002

Le conflit ayant pris fin, le gouvernement a oeuvré,avec le soutien de la communauté internationale,à la restauration des institutions nationales,au rétablissement de l’état de droit et à la

reconstruction des structures économiques etadministratives par un programme intérimairepour la période d’après-conflit. Parallèlement,il a poursuivi une politique de réconciliationfondée sur trois piliers, à savoir la négociationavec la rébellion, la participation politique et la décentralisation.

Une nouvelle constitution a été adoptée en janvier2002. En mars 2002, des élections présidentiellesont été organisées; elles ont été suivies en mai eten juin de la même année par des électionslégislatives. Ces élections ont rendu le climat pluspropice à la réconciliation et au dialogue, même sila régularité du processus a donné lieu à descritiques. À partir de 2005, les dirigeants en exileont commencé à rentrer au pays et à réorganiserles partis politiques;

2.2.4 TRANSITION ET STABILISATION : 2003-2007

Les premières élections qui se sont tenues sous lesigne de la nouvelle Constitution ont marqué ledébut d’une période de transition et de stabilisa-tion. En mars 2003, un autre accord avec le CNRdu Pasteur Ntoumi a été signé; il définissait lesconditions du désarmement, de la démobilisationet de la réinsertion de quelque 5 000 miliciens.Cet accord n’a pas été appliqué. Cependant, aprèsde nouvelles discussions menées en 2007, lePrésident Sassou Nguesso a nommé le PasteurNtoumi comme « Ministre délégué chargé de lapromotion des valeurs de paix et de la réparationdes séquelles de guerre ».7 En mars 2008, lePasteur Ntoumi n’avait pas encore pris sesnouvelles fonctions et son retour à Brazzavillefaisait toujours l’objet de discussions.

Les élections législatives tenues en 2007 ontmarqué le début d’un deuxième cycle électoral.Quelque 90 % des sièges de l’Assembléenationale ont été remportés par les partis de lamajorité présidentielle. L’opposition a été réduiteà 11 sièges. Plusieurs partis de la majorité etquelques indépendants ont rejoint par la suite leparti du Président pour constituer un nouveau

7 Sans objet en français.

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“Rassemblement pour la majorité présidentielle”8

(RMP) afin de préparer les élections présiden-tielles suivantes qui doivent se tenir en 2009.

Après des années de conflit, de méfiance et desuspicion, le pays a progressé considérablementsur la voie de la réconciliation. Cependant, lasituation demeure précaire. Au nombre desfacteurs qui contribuent à cette précarité, oncitera un appauvrissement croissant, un taux élevéde chômage, les disparités existant entre lespauvres et les personnes aisées, ainsi que destensions politiques persistantes.

2.3 CONTEXTE ÉCONOMIQUE

Durant la période 2004-2006, le Congo a connuun taux moyen de croissance du PIB de 5,8 %, cequi le situe à un niveau légèrement supérieur à lamoyenne de l’ensemble de l’Afrique subsahari-enne. Dans une économie dominée à hauteur de70 % par l’industrie pétrolière,9 le pays a tiréparti de la hausse des prix pétroliers interna-tionaux. Grâce à l’accroissement des recettesfiscales, le pays a connu chaque année desexcédents de la balance primaire,10 l’excédentayant atteint plus de 1,5 milliard de dollars desÉtats-Unis en 2007. Le gouvernement a mis decôté les excédents résultant de la hausse desrecettes fiscales découlant du pétrole dans un“fonds de stabilisation” auprès de la Banque desÉtats d’Afrique centrale. Selon les observateurs,ce compte serait d’un montant d’environ 3,56milliards de dollars.

On considère généralement que les principauxfacteurs suivants sont ceux qui ont contribué à lacroissance économique du Congo :

n La production pétrolière : ce secteur a connuun développement de ses activités à partir de

2000, à quoi il faut ajouter la hausse des prixinternationaux;

n L’industrie du bois : elle est la deuxièmeexportation du pays et la deuxième source derecettes fiscales;

n La production sucrière : bien qu’elle soitlimitée, elle représente un potentiel élevépour l’économie et pourrait favoriser lacréation de nombreux emplois;

n Le secteur des télécommunications : deuxréseaux de téléphonie mobile ont étendu leurcouverture à pratiquement l’ensemble dupays et investi quelque 10 millions de dollarsen 2004-2005;

n Les investissements publics : de grandsprojets d’infrastructure ont été lancés, commele projet de barrage d’Imboulou, quireprésente un investissement de quelque 330millions de dollars sur une période six ans(2003-2009).

Après avoir diminué en 2002 et en 2003, lesrecettes non pétrolières ont commencé àaugmenter de nouveau, ce qui traduit une activitééconomique accrue mais encore insuffisante.Toutefois, si l’on tient compte uniquement desrecettes non pétrolières, la balance primaireévoquée plus haut devient lourdement et toujoursdavantage négative, atteignant pour 2007 untotal négatif de 702 millions de dollars.

Cette situation illustre une des nombreusescontradictions qui caractérisent le pays. Deuxéconomies parallèles coexistent. L’une reposeprincipalement sur l’exploitation de pétrole et estorientée vers les exportations, elle est moderne etcompétitive; l’autre est traditionnelle et reposesur l’agriculture, les entreprises petites et souventnon structurées et un service public pléthorique.

8 Sans objet en français.9 Les chiffres pour 2006 révèlent que le secteur pétrolier représentait 64 % du PIB, 85 % des exportations et 71 % des

recettes fiscales. Source : Banque africaine de développement/Fonds africain de développement, “Country StrategyDocument based on Results (DSPAR 2008-2012)”, décembre 2007.

10 FMI, Rapport de pays No 06/262, juillet 2006. La balance primaire est définie comme constituée par “les recettes (à l’exclusion des dons) moins les dépenses courantes autres que les intérêts moins les dépenses en capital financéesintérieurement et les prêts nets ”.

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Il y a peu de points de contact entre ces deuxmondes et la richesse du premier a peu d’inci-dence sur la sécurité économique et humaine dela majorité de la population.

La République du Congo est également un payslourdement endetté12 et fait l’objet d’un allége-ment de la dette au titre de l’Initiative en faveurdes pays pauvres endettés (PPTE) du FMI. Dansle cadre de ce processus, le Congo a atteint lestade appelé “point de décision” en mars 2006. Legouvernement n’a pas encore achevé les réformesconvenues lors de ses discussions avec le FMI entant que conditions préalables à l’allégement de ladette. Le FMI13 et le gouvernement se sont misd’accord sur les trois grands piliers qui doiventpermettre au pays d’atteindre une croissancedurable, à savoir : i) une stratégie fiscale viable àmoyen terme qui tiendrait compte des ressourcespétrolières limitées du pays, ii) l’amélioration dela qualité des dépenses publiques, notamment par

un accroissement des dépenses en faveur despauvres, ainsi que par la transparence et l’obliga-tion redditionnelle dans le cadre du processusbudgétaire, iii) des mesures visant à réduire lecoût des entreprises, y compris à la faveur demesures de gouvernance visant à lutter contre la corruption.

Il est incontestable que les réformes ainsienvisagées contribueraient beaucoup à régler lesproblèmes du pays et permettraient à seshabitants de bénéficier de la croissance beaucoupplus qu’ils ne l’ont fait jusqu’ici.

2.4 CONTEXTE DU DÉVELOPPEMENT HUMAIN

Comme indiqué plus haut, il existe une contra-diction entre la richesse découlant de l’activitéd’exploitation du pétrole et la performancerelativement modeste du pays sur le plan du

Source : PNUD, rapports annuels sur le développement humain 2000 et 2004 à 2007

Indicateur/année 1998 2002 2003 2004 2005 Moyenne pour l’Afriquesubsaharienne

(2005)

Indicateur du développement humain 0,507 0,494 0,512 0,520 0,548 0,493

Espérance de vie à la naissance 48,9 48,3 52 52,3 54,0 49,6

Taux d’alphabétisation des adultes (%) 78,4 82,8 82,8 83 84,7 60,3

Enfants trop maigres pour leur âge (%) 17 25 14 14 15 Non communiqué

Population ayant accès à l’eau salubre (%) 34 49 46 58 58 55

Indice du développement fondé sur le sexe 0,499 0,488 0,507 0,519 0,540 Non communiqué

Femmes au Parlement (% de sièges)11 n/d 12 12 12 12 Non communiqué

PIB par habitant (PPA, dollars É.-U.) 995 980 965 978 1 262 1 998

11 Aux élections parlementaires de 2007, les femmes ont remporté moins de sièges.12 Selon le rapport de pays de la Banque mondiale (www.worldbank.org/cg), la dette extérieure représente 806 % des recettes

fiscales, 338 % des exportations et 235 % du PIB.13 FMI, Rapport de pays No 07/206, juin 2007.

Tableau 2. Évolution de certains indicateurs pour la période 1998-2005

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développement humain. Le Rapport mondial duPNUD sur le développement humain (2007-2008) classe le Congo au 139e rang parmi 177pays. Plus de 50 % de la population vit en-dessousdu seuil de la pauvreté.14 La sécurité sociale restepeu développée pour les personnes les plusvulnérables, alors que les infrastructures socialesde base et les services ont été détruits par la guerreet n’ont pas encore été complètement rétablis.

Dans la mesure où l’on peut se fier aux donnéesofficielles, il y a eu cependant un progrès apparentmarqué, comme l’illustre le tableau ci-dessous quimontre l’évolution de certains indicateurs dudéveloppement humain entre 1998, qui marquela fin du cycle de guerre civile, et les années de2000 à 2005.

En matière de santé, il y a eu détérioration desservices, augmentation des maladies transmissibleset concentration excessive du personnel et desservices sanitaires dans les zones urbaines.

Le secteur de l’enseignement a beaucoup souffert desguerres civiles et des déplacements de populationqui en ont résulté. Le taux brut d’inscription dansl’enseignement primaire a diminué d’environ lamoitié, pour n’atteindre que 57 % en 1999, avantde remonter à partir de 2002 et d’atteindre 92 %en 2004 et 111% en 2005,15 soit à peu près leniveau d’avant-guerre. On note, à l’instar de cequi se passe dans le secteur de la santé, uneconcentration excessive de personnel et deservices dans les zones urbaines. Il arrive souventque les six classes d’une école primaire ruralesoient confiées à deux instituteurs seulement.

L’égalité entre les sexes est consacrée dans laConstitution de 2002, et la législation actuelle enmatière d’emploi, d’éducation ou de politique necontredit pas ce principe. En revanche, il y a de

puissantes forces traditionnelles et sociales quivont dans le sens de la négation d’une telleégalité. Au Conseil des ministres, il n’y a que 13,8 % de femmes. Elles occupent 15 % dessièges au Sénat, 9,3 % à l’Assemblée nationale, et8,5 % dans les conseils locaux. La situation estmeilleure au Conseil national de l’économie oùelles sont 33 %, mais – et c’est là un symbole, ellesn’occupent que 30 % des sièges à la Commissionnationale des droits de l’homme.

Deux facteurs importants entravent les effortsdéployés par le Congo pour faire en sorte que sarichesse relative se traduise par des améliorationsplus notables des indicateurs du développementhumain. Il s’agit des effets continus des tensionssociales, des perturbations et des destructions causéespar les guerres civiles, et d’une gouvernance faibledans l’ensemble. Ces points représentent desdifficultés considérables pour l’avenir du pays.

2.4.1 DÉPASSER LA PÉRIODE D’APRÈS-CONFLIT

Les guerres de 1993, 1997 et 1998-1999 ontentraîné non seulement d’immenses souffranceshumaines, mais aussi une destruction de l’infra-structure économique et sociale dans les départe-ments congolais touchés par la violence. Dans lesrégions les plus touchées, les guerres ont détruit50 % de la capacité de production vivrière et 90 %du cheptel. Les écoles ont dû suspendre leursclasses dans quatre régions; à Brazzaville même,50 % des installations médicales nationales ontété détruites et pillées. Il faudra des années pourréparer les dommages ainsi causés et le pleinrétablissement dépendra d’une véritable réconcil-iation et d’une utilisation plus efficace desressources nationales.

À la fin des guerres civiles, il y avait au Congo de15 000 à 25 000 combattants des milices et l’onestimait à 41 00016 le nombre d’armes légères en

14 Le chiffre de 50,1 % figure dans l’Enquête nationale auprès des ménages réalisée en 2005, intitulée “Enquête congolaiseauprès des ménages pour l’évaluation de la pauvreté” (ECOM 2005), Centre national pour les statistiques et les enquêteséconomiques, Brazzaville, avril 2006.

15 La valeur des taux bruts d’inscription peut varier de moins de 10% à plus de 100% dans certains pays où le nombre desinscriptions parmi les classes plus jeunes ou plus vieilles est important

16 Small Arms Survey, Special Report, “Small Arms Availability, Trade and Impacts in the Republic of Congo”, avril 2002

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état de fonctionner. Le tissu social du pays aégalement été atteint, les milices ayant été crééessur une base ethnique prononcée.

Dans une intervention d’après-guerre en douzepoints appelée “Nouvelle Espérance”,17 lePrésident Sassou Nguesso a déclaré qu’il étaitdéterminé à construire une paix durable, àorganiser la vie publique dans un environnementinstitutionnel stable, à promouvoir une économiedynamique et prospère et à assurer à chaquehabitant du Congo le bénéfice de la sécurité, del’aide sociale et de la justice sociale.

Des progrès appréciables ont été réalisés sur lavoie de la réconciliation et de la reconstruction.Faisant suite à l’adoption d’une nouvelle consti-tution en 2002, des élections présidentielles ontété organisées, puis cela a été le tour des électionsparlementaires. Une loi sur les partis politiques aété adoptée et de nouvelles élections parlementairesont été organisées en 2007 et devraient êtresuivies par des élections locales en 2008 et parune deuxième élection présidentielle en 2009. Il ya certes eu des plaintes faisant état d’irrégularités,mais les élections se sont déroulées à l’abri de toute violence. Les partis d’opposition, mêmes’ils n’occupent que 11 sièges, sont bel et bienreprésentés au Parlement. Les journalistes ontune certaine marge de manœuvre pour descritiques et les activités des ONG de défense desdroits de l’homme sont tolérées.

Malgré les progrès réalisés, la réconciliationpolitique n’est pas encore tout à fait réalisée, car,dans le département du Pool, il y a encore deszones contrôlées par le Pasteur Ntoumi, chef duCNR,18 et par ses milices armées.

Dans leur grande majorité, les personnesdéplacées par la guerre sont rentrées chez elles ouse sont établies dans un nouvel environnement,

généralement en ville. La plupart des milices ontété dissoutes, mais de grandes quantités d’armessont toujours détenues par les milices qui restentactives ou par des civils.19

Après une période de transition qui a suiviimmédiatement la fin des hostilités et a duréjusqu’en 2002, le pays est entré dans une phase destabilisation, de réconciliation et de rétablisse-ment des institutions et de l’état de droit.Nombre d’observateurs des réalités congolaisesestiment que le deuxième cycle électoral qui sedéroule aujourd’hui devrait marquer définitive-ment la fin de la phase d’après le conflit, àcondition que ces élections soient régulières,transparentes et exemptes de violence. La plupartdes ONG internationales orientées vers lessituations d’urgence ont aujourd’hui quitté lepays, comme le Bureau de coordination de l’aidealimentaire l’avait fait en mai 2007. Le Comitéinternational de la Croix-Rouge (CICR) a déjàfermé deux bureaux dans le département du Poolet devrait fermer le dernier de ceux-ci vers la finde mars 2008. Le CICR compte fonctionner àpartir de Brazzaville et il a bon espoir que laCroix-Rouge congolaise pourra assumer à soncompte efficacement la plupart des activitésmenées depuis Kinkala.

2.4.2 AMÉLIORER LA GOUVERNANCE

Dès 2004, le gouvernement avait admis, dans leDocument intérimaire de stratégie pour laréduction de la pauvreté, l’existence d’un certainnombre de problèmes et de questions liés à lagouvernance : i) crise de l’administration, de l’autoritéde l’État et du contrôle; ii) allocation incorrecte etinadéquate des ressources humaines, matérielles etfinancières disponibles; iii) aggravation de lacorruption et de la fraude; iv) manque de coordi-nation entre les différentes administrationschargées de la gestion économique; v) procéduresinappropriées pour l’attribution des contrats.20

17 “Nouvelle espérance”, intervention publiée en vue des élections présidentielles de 2002 par le Président Sassou Nguesso.18 Ces trois lettres désignent le Conseil national de la résistance.19 Source : enquête réalisée en 2007 par l’ONG Small Arms Survey.20 République du Congo, “Document intérimaire de stratégie pour la réduction de la pauvreté au congo ”, 27 septembre 2004.

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Cela a eu pour conséquence que les dépenses enfaveur des pauvres projetées dans les budgetsnationaux successifs ont été souvent inutilisées,voire détournées à d’autres fins. Les seuls budgetsoù l’on note des dépassements importants ont été systématiquement les allocations politiques et sécuritaires.

Dans une évaluation réalisée à la fin de 2007, laBanque africaine de développement/le Fondsafricain de développement21 a relevé l’existencede certains progrès dans la voie de la bonnegouvernance, notamment en ce qui concerne latransparence dans le secteur pétrolier, la créationd’une commission nationale chargée de luttercontre la corruption et la fraude et la créationd’un observatoire distinct sur la corruption,celui-ci bénéficiant de la participation demembres de la société civile. L’évaluation a notéque, bien que le principe de la décentralisation aitété accepté, le transfert de ressources auxadministrations locales n’avait pas eu lieu, sauf untransfert forfaitaire ponctuel d’un montantd’environ 2,3 millions de dollars É.-U. à chaquedépartement. La poursuite de l’amélioration dansle domaine de la gouvernance et le renforcementdes capacités de l’administration, ainsi qu’unevolonté politique affirmée de réformer demeurentquelques-unes des grandes priorités.

2.5 RÉALISATION DE PROGRÈS EN CE QUI CONCERNE LES OMD

Le manque de données dans la plupart des domainesrend difficile le suivi des indicateurs des objectifsdu Millénaire pour le développement. Enobservant les indicateurs arrêtés par la Banquemondiale,22 on constate que, pour 2005, la plupartdes indicateurs ayant trait aux services sociaux etcommunautaires avaient à peine atteint leur niveaude l’avant-guerre (1990), ce qui en dit long sur lesconséquences des conflits répétés des années 90.

Le dernier Rapport national sur les OMD (2004)considère que la réalisation des OMD estimprobable pour ce qui est de l’élimination de ladisparité entre les sexes dans l’enseignementsecondaire, la réduction de l’incidence dupaludisme et d’autres maladies, et l’améliorationnotable des conditions de vie des habitants destaudis. Le même rapport considère que seulsdeux objectifs seront vraisemblablement atteints,à savoir l’éducation primaire universelle et uneapproche globale du problème de l’endettement.Le tableau 3 ci-après représente l’évaluation faitepar le gouvernement lui-même dans le Rapportnational de 2004 sur les OMD des chances qu’ily a de réaliser les objectifs d’ici à 2015.

Les progrès à accomplir pour réaliser les OMDrestent au cœur de la stratégie gouvernementalede réduction de la pauvreté. Avec l’appui duPNUD, le gouvernement met la dernière main àune stratégie nationale pour réaliser les OMD.23

Les auteurs du dernier projet ont recensé lesconditions par lesquelles passe le succès. Il s’agitnotamment de la promotion de la bonne gouver-nance, de la diversification de l’économienationale, de la mise en place d’une politiquedynamique de l’emploi et de la formation, del’allocation de ressources à des activités en faveurdes pauvres et de leurs déboursements effectifs,d’une répartition équitable de la richessenationale et, enfin, de l’existence d’une volontépolitique affirmée de tenir les engagements pris.

Une des caractéristiques importantes de ce projetde stratégie pour la réalisation des OMD est queses activités sont inscrites au budget et que l’onprévoit un mécanisme réaliste pour le suivi etl’évaluation du plan national. Le plan de suivi se fonde sur des enquêtes récentes qui enconstituent la base de référence, fût-elleincomplète, et sur un programme visant àrenforcer les capacités nationales sur le plan de lastatistique, du contrôle et de l’évaluation.

21 Banque africaine de développement/Fonds africain de développement, “Document de stratégie de pays fondée sur lesrésultats (DSPAR 2008-2012), décembre 2007.

22 Voir le site Web de la Banque mondiale sur http://go.worldbank.org/JE0BPHWUT023 République du Congo, “Plan national pour réaliser les OMD au Congo ”, sixième projet daté de décembre 2007.

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2.6 LE PNUD DANS LA COMMUNAUTÉDU DÉVELOPPEMENT

Le ministère du plan24 joue un rôle central dansles discussions avec les différents membres de lacommunauté de l’aide internationale et il est leprincipal partenaire national du PNUD. Ilapprouve les principaux accords et documents de

stratégie régissant des activités du PNUD. Deson côté, le PNUD coopère étroitement avec leministère et lui fournit un soutien financier ettechnique pour l’aider à renforcer ses capacités et à élaborer des documents nationaux destratégie. Le PNUD collabore étroitement aussiavec plusieurs autres ministères d’exécution, enparticulier le Ministère de la santé et des services

Objectif 1 : Réduction de l’extrême pauvreté extrême et la faimCible 1 : Diviser par deux, entre 1990 et 2015, le pourcentage de gens disposantd’un revenu inférieur à 1 dollar par jour Cible 2 : Diviser par deux, de 1990 à 2015, le pourcentage des personnes quisouffrent de la faim

Objectif 2 : Réaliser l’enseignement primaire universelCible 3 : Faire en sorte que d’ici à 2015, tous les enfants, les filles comme les garçons,soient en mesure d’aller jusqu’au bout de l’enseignement primaire

Objectif 3 : Encourager l’égalité entre les sexes et renforcer les moyensd’action des femmesCible 4 : Éliminer la disparité entre les sexes face à l’enseignement primaire et àl’enseignement secondaire, de préférence d’ici à 2005, et à tous les niveaux del’enseignement au plus tard en 2015

Objectif 4 : Réduire la mortalité des enfantsCible 5 : Réduire de deux tiers, de 1990 à 2015, le taux de mortalité des enfants demoins de 5 ans

Objectif 5 : Améliorer la santé maternelleCible 6 : Réduire de trois quarts, de 1990 à 2015, le ratio de mortalité maternelle

Objectif 6 : Lutter contre le VIH/sida, le paludisme et autres maladiesCible 7 : Enrayer la propagation du VIH/sida d’ici à 2015 et commencer à renverserla tendance Cible 8 : Enrayer d’ici à 2015 la propagation de la malaria et autres grandesmaladies et commencer à renverser leur incidence

Objectif 7 : Assurer la durabilité environnementaleCible 9 : Intégrer les principes du développement durable dans les politiques etprogrammes de pays et enrayer la perte de ressources environnementales Cible 10 : Diviser par deux, d’ici à 2015, le pourcentage de personnes n’ayant pas unaccès durable à l’eau potable et à un assainissement de base Cible 11 : Avoir réalisé d’ici à 2020 une amélioration significative des conditions devie des habitants des taudis

Objectif 8 : Mettre au point un partenariat mondial pour le développementCible 15 : Adopter une approche globale de l’endettement des pays en développe-ment par l’entremise de mesures nationales et internationales visant à rendre ladette supportable sur le long terme

Possible

Possible

Probable

Improbable

Possible

Possible

Possible

Improbable

Possible

Possible

Improbable

Probable

Buts/objectifs Réalisation desobjectifs/cibles

Tableau 3. Chances qu’il y a de réaliser les objectifs des OMD (estimation de 2004)

Source : Gouvernement de la République du Congo, Rapport national sur les OMD, 2004

24 Le nom complet et les attributions du Ministère sont : “Ministère du plan et de l’aménagement du territoire”.

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sociaux. Des liens étroits ont été tissés avecl’Assemblée nationale, le Sénat et un certainnombre d’autres institutions nationales.

Les principaux acteurs internationaux dudéveloppement présents au Congo sont lesinstitutions de Bretton-Woods, la France etl’Union européenne. La Chine est devenue, elleaussi, un partenaire de plus en plus importantpour le Congo. Les principaux donateurs qui ontcontribué aux programmes du PNUD en 2006 eten 2007 sont notamment la Banque mondiale(4,2 millions de dollars),25 le Japon (2,2 millionsde dollars), l’Union européenne (2 millions dedollars), la Suède (1 million de dollars), et laBanque africaine de développement (0,1 millionde dollars). Le Gouvernement congolais acontribué à hauteur de 400 000 dollars de sesressources nationales dans le cadre d’un partagedes coûts durant cette même période biennale.

Contrairement à de nombreux pays, la Républiquedu Congo ne dispose pas d’un mécanisme decoordination complexe et polyvalent, composé degroupes thématiques et d’un organe de supervi-sion. L’explication est probablement à rechercherdans le faible nombre d’institutions bilatérales ou multilatérales qui ont leur siège au Congo,de nombreux pays oeuvrant à partir d’une autrebase dans la région et plusieurs organisations desNations Unies n’étant pas représentées sur une base permanente. Aussi la coordination ydemeure-t-elle en grande partie occasionnelle etliée à des engagements ponctuels.

Des mécanismes temporaires de coordination oude consultation ont été mis en place, par exemplepour élaborer le Document intérimaire destratégie pour la réduction de la pauvreté et leDocument de stratégie pour la réduction de lapauvreté, le Rapport national sur le développe-ment humain, le Plan national concernant lesOMD ou pour les préparatifs en vue de la tenued’un événement particulier ou d’une réunioninternationale. Récemment, l’Union européenne

et l’ambassade de France ont convoqué conjoin-tement des réunions de coordination pourpréparer une prochaine réunion à Accra dans lecadre de la Déclaration de Paris. En l’absenced’autres initiatives visant à structurer la coordina-tion des donateurs, ce groupe particulier envisagede continuer son action au-delà de l’objectifimmédiat de la réunion d’Accra.

Les relations entre le PNUD et les donateursinternationaux sont souvent placées sous le signede la dualité : d’une part, il s’agit de partenaires égauxunis dans un effort mondial de développement;d’autre part, il y a un partenariat plus inégal entreun donateur et le PNUD en tant que mobilisa-teur de fonds. Il est arrivé que de telles situationscréent des tensions occasionnelles et temporaires.De longues et difficiles négociations ont du êtreentreprises avec la Banque mondiale au sujet de larenégociation du pourcentage des frais générauxdans le cadre d’un projet de rénovation d’écoles.L’Union européenne a reproché des retardsd’exécution et des rapports financiers portantsur deux autres projets qu’elle finançait.

Il va de soi que la coordination au sein du systèmedes Nations Unies est plus étroite qu’avecd’autres partenaires. L’équipe des Nations Uniesse réunit régulièrement et collabore à la formula-tion d’évaluations communes et de documents de stratégie. Il existe deux types de réunionsordinaires. Le premier concerne une coordinationde fond générale entre membres de l’équipe depays et s’occupe de questions communes commedes questions administratives et des questions degestion, des stratégies et politiques de programmeet des stratégies communes de communication.Les réunions sont convoquées sur ce qui sembleêtre une base ponctuelle, et certains participantsont souhaité qu’elles se déroulent à des intervallespériodiques. Ces réunions de fond sont complétéespar des réunions de groupes thématiques ainsique de “communautés de pratiques ” qui traitentde thèmes et de secteurs de programme. Outreles membres de l’équipe de pays, des donateurs et

25 Fonds contribués au gouvernement mais gérés par le PNUD sur la base d’un accord avec la Banque mondiale

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contreparties nationaux participent souvent à cesréunions. Le second type de réunions de l’équipede pays s’occupe de questions de sécurité et sert àconseiller un coordonnateur résident en sacapacité de haut fonctionnaire chargé de lasécurité des Nations Unies.

L’équipe de pays comprend onze membres, àsavoir les neuf institutions et programmes desNations Unies ayant des bureaux au Congo, leFMI et la Banque mondiale. Toutes les réunionssont présidées par le représentant résidentagissant en sa qualité de coordonnateur résident.En son absence, la Présidence est assurée par unedes institutions participantes. Le représentantadjoint siège pour le PNUD à ces réunions.Comme les opérations du PNUD au Congo nesont pas assez importantes pour justifier lacréation d’un poste de directeur de pays commec’est le cas dans d’autres endroits, la confusionpersiste entre les rôles du coordonnateur résidentqui représente le système des Nations Unies et dureprésentant résident qui dirige le bureau duPNUD. L’effort de coordination déployé par lesNations Unies tire désormais parti de la présence,aux côtés du coordonnateur résident, d’unpersonnel dévoué affecté à plein temps.

L’équipe de pays a commencé à élaborer un Plan-cadre des Nations Unies pour l’aide audéveloppement (PNUAD) pour la période de 2009-2013. Venant après deux plans desNations Unies pour la période de 2000 à 2002,ainsi qu’après des procédures globales d’appelhumanitaire allant jusqu’en 2006, ce sera lepremier PNUAD exhaustif mis au point pour leCongo depuis 2000. Le dernier bilan commun depays (BCP) établi par l’équipe de pays remonte à2005. Pour ce qui est du Plan-cadre en cours, il aété décidé de renoncer à élaborer un autre BCP,car on considérait que le Document de stratégiepour la réduction de la pauvreté récemment misau point – renforcé par une série d’analysescomplémentaires, fournissait une bonne base pourl’élaboration du Plan-cadre des Nations Unies.

Le renforcement des relations avec la sociétécivile et les ONG et des partenariats avec le

secteur privé faisait partie des recommandationsadressées au PNUD à la suite de l’examen des activités durant la période ayant suiviimmédiatement le conflit. Le bureau de pays anoué quelques partenariats réussis avec le secteurprivé grâce à un projet d’aide à la conception destratégies de lutte contre le VIH/sida dansquelque 30 grandes entreprises manufacturièreset autres. Il a aussi signé un accord-cadre en vued’un partenariat avec TOTAL, qui est la plusgrande compagnie pétrolière active au Congo.Cet accord ouvre la voie à des partenariats dansun certain nombre de domaines, notamment lalutte contre le VIH/sida, l’environnement, laréduction de la pauvreté, les programmes demicrofinance ainsi que les nouvelles technologiesde l’information et de la communication. Desreprésentants des entreprises manufacturières etautres sont invités régulièrement à participer auxconsultations organisées par le PNUD.

Par ailleurs, les relations avec les ONG et lesmembres de la société civile ont été moins suiviesque durant la période précédente. Durant lapériode qui a suivi immédiatement le conflit, lePNUD a développé des relations opérationnellesavec plusieurs ONG et associations locales en vuede l’exécution de projets de relèvement marquésdu sceau de l’urgence. Durant le nouveau cycle deprogrammation, on a progressivement misdavantage l’accent sur l’exécution par l’entremisedes institutions nationales, les relationsopérationnelles directes avec les ONG devenantdavantage l’exception que la règle. Le PNUD acependant continué à consulter les membres de lasociété civile, y compris certaines ONGnationales, dans le cadre du soutien qu’il apporteà l’élaboration de rapports importants et dedocuments de stratégie,

Jusqu’au départ en mai 2007 du Bureau de lacoordination des affaires humanitaires, il existaitdans les locaux du PNUD un centre de coordina-tion humanitaire qui permettait aux membres desorganismes des Nations Unies, aux donateurs, auxONG et aux différentes institutions nationalespertinentes d’échanger des informations sur leursactivités, en évitant tout chevauchement inutile

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des efforts et en permettant aux nouveaux venusde tirer parti de l’expérience et du savoir d’autresorganisations. Ces réunions de coordination, quiétaient très appréciées, ont amené un certainnombre de participants à dire qu’elles auraient dû continuer après le départ du Bureau de lacoordination des affaires humanitaires. En neprenant pas le relais desdites réunions en 2007,fût-ce en mettant l’accent sur d’autres aspects du

développement, le PNUD a manqué l’occasionde tirer parti de ce succès.

Le PNUD jouit d’une image assez bonne dans lepublic, et il bénéficie de la grande visibilité desopérations ayant trait à la réconciliation et à l’établisse-ment de la paix, comme la collecte des armes quisont ensuite brûlées en public. Les médias nationauxassurent une bonne couverture des activités du PNUD.

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Dans ce troisième chapitre, on expose brièvementla pertinence des activités du PNUD par rapportaux grands objectifs nationaux et internationaux,ainsi que sa capacité de s’adapter aux changementsqui surviennent dans le contexte et dans l’envi-ronnement. On y trouvera une analyse généralede l’efficacité des opérations, suivie d’un examenplus approfondi des quatre grands domainesthématiques dans lesquels le PNUD agit.

3.1 ANALYSE GÉNÉRALE DU PROGRAMME DE PAYS DU PNUD 2004-2007

Le programme de pays du PNUD s’articuleautour des trois grands thèmes que sont la bonnegouvernance, la réduction de la pauvreté et lagestion des ressources naturelles et environ-nementales. Trois domaines transversaux ont étérecensés, à savoir l’égalité entre les sexes, le VIH/sida et les nouvelles technologies de l’informationet de la communication. L’idée était d’établir depuissantes synergies entre les volets du programmeet les programmes des autres membres de lacommunauté de l’aide au développement.

Les grands résultats escomptés étaient les suivants :

n Une capacité accrue des institutions principalesde la gouvernance, essentiellement par le biaisd’un appui pour répondre aux besoins desinstitutions parlementaires, des autorités localeset de la société civile et pour améliorer l’étab-lissement de rapports par les services publics;

n Un renforcement des capacités au service de laréduction de la pauvreté et de la réalisation desOMD par le gouvernement et la société civile;

n Un renforcement de la capacité des autorités

tant nationales que sectorielles de concevoiret d’appliquer des approches intégrées de lagestion environnementale et de la mise envaleur de l’énergie afin de satisfaire lesbesoins des pauvres.

Une fois approuvé, le programme de pays a servide cadre pour orienter les activités du bureau depays. Il a été modifié lorsque cela était nécessairepour éviter de faire double emploi avec des initia-tives ne relevant pas du PNUD ou pour répondreaux initiatives ou demandes de financementémanant du gouvernement.

On notera que les activités ayant trait à la préventiondes crises et au relèvement ne sont pas examinéesà la manière d’un thème distinct mais bien, et celapeut surprendre, sous le thème de la pauvreté.L’équipe d’évaluation a été informée que legouvernement souhaitait marquer sans ambagesla transition d’une approche d’après-conflit à unephase de développement et qu’il souhaitait qu’on nemette pas l’accent sur les activités d’après-conflit.Cela étant, les activités liées à la prévention descrises et au relèvement ont continué de constituerune partie importante des activités du PNUD etde bénéficier d’une bonne partie des ressources.Aux fins de sa propre analyse, l’équipe d’évaluationa décidé de présenter séparément les activitésindubitablement liées aux effets du conflit.

Les prévisions budgétaires initiales pour leprogramme quadriennal s’élevaient à 11 035 000dollars, dont 2 535 000 (23 %) devaient provenirdes ressources ordinaires du PNUD. Les dépensesréelles ont été de plus du double de ce budget etont atteint 22 706 934 dollars, dont 20 %provenaient des ressources ordinaires TRAC 1.

Chapitre 3

CONTRIBUTION DU PNUD AUX RÉSULTATS DES ACTIVITÉS DE DÉVELOPPEMENT

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3.1.1 PERTINENCE DES PROGRAMMES DU PNUD

Les interventions du PNUD sont décidées enconsultation avec le gouvernement et correspon-dent aux priorités nationales énoncées dans lesprincipaux documents de politique et de stratégiedu pays. Il s’agit notamment de la stratégieprésidentielle 2002, “Nouvelle espérance”, duDocument intérimaire de stratégie pour laréduction de la pauvreté et, dans certains cas, deplans sectoriels nationaux, comme celui pourl’environnement. Le programme tient compteaussi des priorités définies par le NEPAD, ainsique des objectifs mondiaux et régionaux définispar le PNUD lui-même.

On s’accorde généralement au gouvernement,dans la communauté de l’aide au développementet dans la société civile pour estimer que lesactivités du PNUD visent à répondre à de vraisbesoins du pays. Cependant, tous les domainesd’activité ne sont pas reconnus comme étant desdomaines d’excellence dans lesquels les avantagescomparatifs du PNUD sont évidents. Onconvient en général que les interventions duPNUD dans les domaines de la gouvernance, del’appui à des groupes communautaires, du soutienen vue de l’élaboration de documents et derapports nationaux de stratégie, ainsi que du rôlejoué en matière de plaidoyer par le Bureau del’environnement, de lutte contre le VIH/sida etdes questions de parité hommes-femmes sont desdomaines d’excellence avérée.

Certaines activités cependant sont considéréescomme moins réussies et comme n’étant pasentièrement pertinentes par rapport au mandat etaux connaissances spécialisées du PNUD. Onsonge, en particulier, à des projets en aval tout àfait opérationnels visant à remettre en étatl’équipement endommagé par la guerre, commela remise en état de pistes rurales à laquelle ons’est attaqué de 2002 à 2004 avec un soutientechnique déficient d’UNOPS.

Comme indiqué plus haut, le programme de paysa souffert d’une anomalie structurelle découlantde la décision d’exposer les activités liées à laprévention des conflits et au relèvement sous le

thème de la pauvreté. Le programme auraitgagné à être mieux présenté, l’accent étant missur la prévention des conflits et le relèvement entant que volet indépendant du programme.

3.1.2 APPLIQUER LES ENSEIGNEMENTS TIRÉSDU CYCLE PRÉCÉDENT

Le descriptif du programme de pays approuvépar le Conseil d’administration du PNUD enseptembre 2003 relevait certains enseignementstirés des opérations passées en République du Congoet faisait des recommandations en conséquence.

1. Adoption d’une démarche programmatiqueaxée sur la cohérence et les synergies :

Durant la phase de planification, on avaitadopté une approche programmatique, maisles réalités de l’exécution ont contraint lebureau de pays de travailler sur la base deprojets et non sur la base de programmespleinement intégrés. La nécessité aidant, lesprogrammes ont été morcelés en projetscorrespondant davantage aux mécanismes definancement des donateurs et ils sont devenus,de ce fait, des “programmes-cadres”, chacund’eux comportant un portefeuille de projets.

Le bureau de pays a considéré à juste titreque le programme de pays constituait un cadrequi devait savoir s’adapter aux modificationsdes circonstances et des priorités survenuesen cours d’exécution. Ainsi, le PNUD a-t-ildû renoncer à certaines des activités projetéeslorsque le financement se heurtait à desdifficultés ou lorsque d’autres institutionss’engageaient dans le même domaine. Ceci aété vrai en particulier des activités projetéesdans le domaine de l’environnement dumilieu marin et côtier, ainsi que du suivi del’enquête appuyée par le PNUD concernantla corruption et la fraude. Par ailleurs, desactivités comme la remise en état d’écolesprimaires, qui n’avaient pas été projetées dèsle départ, ont été incorporées au programme,compte tenu des avantages comparatifs duPNUD en matière d’action communautaireet sur la demande du gouvernement et de laBanque mondiale.

Le PNUD a su tirer parti des synergiesexistant entre différents projets et activités.

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Cela a été en particulier le cas dans ledépartement du Pool où un projet pour lesjeunes en péril a été utilisé pour appuyer desgroupes d’ex-combattants désarmés ou desactivités liées à la rénovation d’écolesprimaires. Un autre exemple de synergie,cette fois en amont, concerne l’appui apportépar le PNUD à des institutions parlemen-taires, la bonne volonté suscitée par le projetayant permis au PNUD de mener à bien desactivités de plaidoyer et d’obtenir le soutienactif du parlement sur un certain nombre dequestions, comme l’égalité entre les sexes, lalutte contre le VIH/sida et l’environnement.

2. Renforcement et approfondissement despartenariats avec des ONG et des associations

Un deuxième enseignement invitait àcontinuer de nouer des relations avec lesONG et les associations, ceci devantpermettre de fournir une assistance dans desrégions encore peu sûres. Comme indiqué àla section 2.6 plus haut, les relations avec lesONG et les associations ont été moinsétroites durant le présent cycle de program-mation par rapport à la période ayant suiviimmédiatement la guerre, lorsque la capaciténationale d’exécuter des activités était particulièrement réduite. Dans le nouveaucycle, le PNUD s’est attaché et est parvenugraduellement à mettre davantage l’accentsur l’exécution nationale.

3. Amélioration de la maîtrise nationale,garantieapportée en matière de pérennisation desrésultats des projets et activités, et promotiondu renforcement des capacités nationalesdans le domaine de la gestion économique :

L’amélioration de la maîtrise nationale etla garantie apportée à la pérennisation desrésultats demeurent malheureusement un des points faibles de plusieurs des activitésréalisées dans le cadre du programme duPNUD. Souvent, tant pour les interventionsen amont que pour les interventions en aval,

les produits projetés sont fournis, mais lesrésultats escomptés ne sont pas au rendez-vous, faute d’une action énergique desautorités nationales ou locales qui hésitent à consacrer les ressources humaines etfinancières nécessaires à la durabilité desrésultats. Cette question importante estexaminée plus loin dans les sectionsthématiques et elle est illustrée à l’aided’exemples concrets.

4. Approfondissement et élargissement despartenariats avec le secteur privé,en particulierdans le contexte de la lutte contre la pauvretéet le VIH/sida, ainsi que de la protection etde la gestion de l’environnement:

Comme indiqué à la section 2.6 ci-dessus,cette recommandation a été largement suivie.

3.1.3 ASPECTS FINANCIERS DU PROGRAMME

Le bureau de pays est parvenu à redresser le tauxd’exécution26 qui était particulièrement faible audébut de la période considérée. Il s’élevait à 66 %en 2004 et à 65 % en 2005. Grâce à des contrôlesplus rigoureux instaurés par la direction dubureau et à l’intervention accrue d’un centre deservices rattaché au bureau et chargé de l’achat debiens et de services, le taux d’exécution a atteint78 % en 2006 et 87 % en 2007. Dans le classe-ment sur la base de la performance établi par leBureau régional du PNUD pour l’Afrique, lebureau de pays du Congo a été classé deuxièmeen 2007 sur 44 pays, grâce en partie à cetteamélioration de l’exécution des programmes.

Les sources de financement du programmerévèlent que celui-ci dépend beaucoup desressources autres que des ressources de base, cequi impose au bureau de pays de trouver desressources supplémentaires. Le diagramme 1 ci-dessous montre l’importance respective desressources de base et autres ressources dépenséespour chacune des quatre années considérées. Onnotera deux éléments. Tout d’abord, on a réusside plus en plus à améliorer la mobilisation et

26 Dépenses en tant que pourcentage des budgets approuvés. Source : Bureau de pays du PNUD à Brazzaville, sur la basedu système ATLAS du PNUD.

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l’utilisation des ressources additionnelles (autresque les ressources de base), mais souvent cela aété aux dépens des autres tâches de gestion.Ensuite, le niveau des affectations budgétaires àpartir des ressources ordinaires (ressources debase) du PNUD est demeuré relativement peuélevé durant la période. Ce phénomène s’expliquepar la méthode appliquée pour l’affectation desressources TRAC à différents programmes depays. Les affectations se font principalement surla base de deux facteurs, à savoir la classificationd’un pays à partir du revenu national brut parhabitant et de la taille de la population. Lesrevenus pétroliers amènent à placer le Congodans la catégorie ou le groupe inférieur des pays àrevenu moyen. Par ailleurs, le pays ne figure pasnon plus sur la liste des pays les moins avancés.En outre, sa population est relativement peunombreuse. Il ne semble pas que l’on accorde uneattention particulière aux problèmes structurelsde l’économie et au classement modeste du payssur l’échelle du développement humain. Lacombinaison de ces facteurs donne une moyenneannuelle de dépenses de ressources de base(TRAC 1) de quelque 1 141 000 dollars, soit

seulement 20 % des dépenses totales du PNUDaffectées aux programmes.

Cela a été un facteur contraignant à plus d’unégard. Tout d’abord, le PNUD a été limité dansl’utilisation des ressources ordinaires en tant quecapital de lancement d’activités nouvelles etsusceptibles d’attirer des financements addition-nels. Ensuite, le bureau de pays a été contraint deconcevoir une politique de collecte de fonds quiétait agressive et a parfois durci les relations avecles donateurs qui avaient l’impression que lePNUD engageait des activités uniquement parcequ’il y voyait des possibilités de financement, ouavec le gouvernement, dont certains membres sesont mis à voir dans le PNUD un concurrentpour le financement par les donateurs.

Le cycle actuel de programmation a marqué ledébut d’un changement dans les modalités d’exécu-tion des projets, compte tenu du passage progres-sif d’une période d’après-conflit à une période destabilisation. La période précédente avait étémarquée par une coopération avec des ONGlocales ou internationales en vue de l’exécution de

Year

2004 2005 2006 2007

6

5

4

3

2

1

0

Res

sou

rces

n Ressources de base n Autres ressources

Diagramme 1. Dépenses annuelles (2004-2007) provenant des ressources de base et des autres ressources

C H A P I T R E 3 . C O N T R I B U T I O N D U P N U D 2 1

projets, ainsi que par un recours extensif aumodèle d’exécution direct (DED). On noteracependant que le passage à l’exécution nationalese fait à un rythme peu soutenu, moins de 30 %des dépenses ayant été affectées à des projets àexécuter au niveau national (NEX) pour l’ensem-ble de la période 2004-2007.

En 2006, le bureau de pays a commandé uneévaluation des modalités d’exécution nationale,tant par les institutions gouvernementales quepar des ONG nationales. Les conclusions del’évaluation sont qu’un programme global pour lerenforcement des capacités nationales estindispensable pour réaliser l’objectif d’uneexécution nationale accrue. En juin 2006, legouvernement a également demandé au PNUDde gérer en son nom une partie des fonds fournisau titre de la formule NEX. Cette demandeconcernait principalement des activités liées àl’achat de biens et de services et visait à améliorerle taux d’exécution au titre des projets NEX, cetaux s’étant avéré particulièrement peu élevé. Dece fait, certains projets se rangent dans unecatégorie hybride NEX/DEX qui doitmaintenant être suivie d’une approche axée sur lerenforcement des capacités, ainsi que de mesuresconcrètes du gouvernement visant à rationaliserses propres mécanismes de dépenses et à lesrendre plus transparents. Entre-temps, le passageà une formule exclusivement NEX devra se fairegraduellement et avec circonspection;

3.1.4 MÉCANISMES DE CONSULTATION

Un certain nombre de mécanismes ont été mis enplace pour assurer la participation la plus largepossible à la formulation et à la gestion desprogrammes et des projets. Des comités locauxd’examen des projets évaluent et approuvent lesinterventions du PNUD avant qu’elles nedémarrent. Les programmes et projets en coursd’exécution sont, par ailleurs, contrôlés etsupervisés par des comités de pilotage quidevraient se réunir périodiquement. Dans lesdeux types de comités, la participation est forte etenglobe, par delà les partenaires immédiats dugouvernement et des donateurs, des organisationsde la société civile et des experts individuels.

Certains membres des comités d’examenestiment que les consultations sont purementsymboliques, les réunions ayant lieu à l’extrêmefin du processus de planification et généralementaprès que les donateurs ont approuvé la concep-tion du projet. À quelques exceptions notablesprès, comme dans le cas des programmes degouvernance, les comités de pilotage siègentirrégulièrement et certains n’ont pas siégé dutout. Il semble que la difficulté tienne au fait quel’on choisisse des ministres pour présider cescomités, ce qui ne fait que rendre plus lourde lacharge de personnes qui ont déjà des agendasbien lourds. Un ministre a signalé à l’équiped’évaluation qu’il avait demandé à un fonction-naire hors cadre de présider des comités depilotage et de lui faire rapport. Ce pourrait être làle moyen d’accroître l’efficacité de ces comités.

3.1.5 QUESTIONS INTERNES DE GESTION

Le bureau de pays a lancé deux initiatives visantà améliorer la gestion des programmes. Lapremière de ces initiatives concerne la création debureaux périphériques situés à l’écart deBrazzaville dans quatre régions différentes duCongo. Les bureaux de Kinkala dans le départe-ment du Pool et de Pointe-Noire sont officielle-ment des bureaux des Nations Unies, mais enréalité, le personnel qui les compose et les gère estexclusivement un personnel du PNUD et ilfournit des services ponctuels à du personnel envisite appartenant à d’autres institutions. Lesdeux autres bureaux, ceux de Dolisie dans ledépartement de Niari et d’Owando dans ledépartement de la Cuvette abritent du personneldu PNUD chargé de projets. Le choix del’implantation des quatre bureaux attestel’approche équilibrée adoptée par le PNUD pourtraiter avec toutes les régions du pays.

L’ouverture du bureau de Kinkala dans ledépartement troublé du Pool témoigne d’unecertaine audace de la part du bureau de pays.C’était un signal puissant du retour à la paix, àune situation normale et à la réconciliation. Ceteffet positif aurait été encore plus important si lepersonnel d’encadrement chargé du bureau avait

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été présent plus souvent et si le personnel duPNUD avait témoigné d’une plus grandemobilité à l’échelle de l’ensemble du départe-ment. Les règles de sécurité des Nations Uniescontinuent de limiter l’accès à un certain nombrede districts du département du Pool, et certains,qui travaillent dans des organisations de la régionn’appartenant pas aux Nations Unies, jugent queces règles sont d’une prudence excessive. Lesorganisations n’appartenant pas aux NationsUnies devraient, par ailleurs, pouvoir bénéficierelles aussi des services des bureaux extérieurs duPNUD. Ces bureaux devraient pour leur partjouer un rôle accru en tant qu’instance de coordi-nation parmi les acteurs humanitaires et dudéveloppement dans les régions de leur ressort.

Dans le cadre d’une restructuration faite en 2007,la direction du bureau de pays a décidé de créerun Centre d’exécution et d’appui aux projets(CEDAP).27 Ce centre a commencé à fonction-ner en septembre 2007, après la mise au pointdéfinitive d’un plan d’entreprise et le recrutementd’un gérant et d’un assistant. Le CEDAP est lerésultat de la fusion d’un ancien service du DEXet de l’ancien centre de services. Il est chargéprincipalement de promouvoir l’exécution desprogrammes du PNUD. Les services qu’il offresont notamment l’appui aux projets du PNUDpar l’achat de biens et de services, l’appui auxpartenaires gouvernementaux qui demandent desservices que le CEDAP peut leur fournir, et lapleine responsabilité de la gestion des projets duPNUD n’impliquant que des achats, selon laformule de l’exécution directe.

Le CEDAP est de plus en plus sollicité à l’effetde mener des activités d’achat au nom decertaines institutions publiques, même lorsqueces activités ne sont pas financées par l’entremisedu PNUD. C’est là une évolution intéressante, enmême temps que l’indice d’une bonne perform-ance de ce service. Cela étant, il faut faire preuvede prudence, en veillant à ne pas trop solliciter la

capacité du CEDAP. Celui-ci a déjà fait la preuvede sa capacité d’accélérer les achats et de réduireles coûts, et il faudrait à présent réaliser uneévaluation complète de ses activités à la fin de2009, après deux années de fonctionnement.

Malgré une amélioration notable du tauxd’exécution des programmes en 2006 et 2007, lePNUD continue à souffrir d’une image partic-ulièrement négative parmi ses partenaires en cequi concerne l’efficacité de sa gestion financière,notamment le rythme des décaissements. Unautre partenaire se plaint de la qualité et del’opportunité des rapports financiers touchantl’utilisation des contributions versées au PNUD.C’est là un signal clair envoyé au bureau de payspour qu’il poursuive vigoureusement l’effort derationalisation, évite une centralisation excessiveet récompense mieux les bonnes performances deson personnel.

3.1.5 CONTRÔLE ET ÉVALUATION

Durant la période 2004-2007, le bureau de pays aréalisé quatre évaluations formelles de projet, àsavoir l’évaluation du projet d’action communau-taire, l’évaluation du projet sur la prévention duVIH/sida, l’évaluation à mi-parcours d’un projetconcernant les jeunes exposés à des risques et uneévaluation finale incomplète de la première phasedu projet relatif à la collecte d’armes.28 Commedéjà indiqué, une évaluation de la modalitéd’exécution nationale a été réalisée en 2006,tandis qu’une évaluation des résultats duprogramme sur l’environnement et l’énergie a ététerminée au début de 2008, sans pourtantatteindre tous les objectifs du plan d’évaluationconçu par le bureau de pays.

Selon l’équipe d’évaluation, les résultats desprogrammes et projets se présentaient souventcomme de simples produits et les indicateurs derésultats ont parfois été définis en des termespurement qualitatifs, ce qui rendait le contrôle et

27 Sans objet en français.28 La direction du bureau de pays a refusé le projet de rapport établi par le consultant international au motif que ce projet

n’était pas entièrement conforme au mandat et était généralement tendancieux.

C H A P I T R E 3 . C O N T R I B U T I O N D U P N U D 2 3

l’évaluation plus subjectifs que factuels. L’autrefaiblesse tient au fait que l’on n’a pas prévu deressources humaines ou financières au titre desprojets pour garantir qu’ils produisent systéma-tiquement des données de référence et que lesindicateurs sont contrôlés tout au long de la viedu projet, ce qui rend extrêmement difficile uneévaluation des résultats. L’équipe d’évaluations’est entendu dire que nombre de donateurs nesouhaitaient pas assumer de tels coûts, lesquels, àles entendre, s’apparentaient à des coûts adminis-tratifs. Vu l’importance qu’il y a à pouvoir mettreen lumière de façon appropriée les résultats desinterventions au titre des programmes, le bureaude pays devrait insister auprès des donateurs pourqu’ils assument des coûts réalistes de contrôle ou,à défaut, qu’il utilise ses propres ressourcesordinaires affectées à cette fin.

Le projet de document relatif au PNUAD pour2009-2013 définit dans le détail des indicateursde résultats mesurables pour chacun des volets duprogramme, ainsi que des sources potentiellesd’information permettant de contrôler cesindicateurs. Lorsqu’il concevra son prochainprogramme de pays (2009- 2013), le bureau nedevrait pas hésiter à s’appuyer sur cet excellenttravail interinstitutions et il devrait aligner sespropres indicateurs et résultats sur ceux duPNUAD. À ce moment là, il serait concevabled’aller encore plus loin dans la coopérationinterinstitutions et de réaliser des évaluationsconjointes multi-institutions des programmes.De telles évaluations devraient être extérieures,indépendantes et financées par l’entremise desfonds de coordination dont dispose le coordon-nateur résident.

3.2 AMÉLIORATION DE LA GOUVERNANCE DÉMOCRATIQUE

Les principaux volets de ce programme et lesdomaines sous-jacents d’activité sont détaillésdans le tableau 4 ci-dessous. Les résultatsescomptés du programme sur la gouvernance, telqu’il a été défini dans le document de paysconcernant le programme (2003) sont lessuivants :

n Une efficacité et représentativité accrues duParlement dans la façon de s’acquitter de sesobligations de supervision législative etgouvernementale;

n La ratification, l’application et la surveillancede la Convention sur l’élimination de toutesles formes de discrimination à l’égard desfemmes;

n La participation des autorités locales et desmembres de la communauté à la planificationet à la gestion du développement et desservices publics;

n Une efficacité, une responsabilité et unetransparence accrues dans le domaine del’administration.

Le programme avait pour objectif général derenforcer le processus démocratique et l’état dedroit dans la perspective d’un développementhumain durable.

La bonne gouvernance est au centre de lastratégie formulée par le Gouvernement, avec unencouragement et un appui prononcés de la partde la communauté internationale, afin de réaliserune croissance durable tout en améliorant lesmoyens d’existence de la population. Ellereprésente aussi une condition indispensable pourmener à bien la transition politique, économiqueet sociale amorcée en 1991. Presque tous lesmembres de la communauté internationale quiaident le gouvernement à améliorer la bonnegouvernance, ainsi que le PNUD sont partie à ceteffort commun qui aurait tout à gagner d’unecoordination renforcée.

Il n’a pas fallu apporter de modifications notablesau programme initial, la gouvernance étant restéetout au long de la période une priorité essentielle,comme elle continue de l’être aujourd’hui. Deschangements n’ont été apportés qu’au momentoù les interventions projetées par le PNUD ontdû céder le pas à des programmes d’institutionsfinancières internationales dans le cadre dediscussions élargies portant sur la gouvernanceéconomique et administrative.

qui correspondaient à de nouvelles occasionsopérationnelles, en particulier pour ce qui est dusoutien à une législation sur les partis politiqueset sur le rôle des femmes dans la vie publique.

Ces discussions avaient trait au soutien apportéau secteur privé du développement et au suivi del’enquête sur la fraude et la corruption. En coursde route, on a recensé d’autres résultats escomptés,

Renforcement des institutions parlementaires

Soutien aux nouvelles institutions démocratiques

Renforcement des organisations de la société civile et promotion des droits de l’homme

Renforcement des capacités des partis politiques etsoutien au cadre légal conçu à leur intention

Soutien à la lutte contre la corruption et renforcement des capacités dans le domaine de la transparence et de l’éthique

Amélioration de la performance de l’administration

Renforcement des consultations et de la coordination au niveau ministériel

Soutien à la décentralisation

Soutien au développement local

Renforcement des capacités nationales dans ledomaine de la gestion financière et économique

Soutien au développement du secteur privé

Pas encore commencé

Volet/activité

NEX29

NEX

NEX

DEX/NEX

AGEX (glissement

vers DEX)

NEX

NEX

DEX

NEX

Exécution

2001-2006

2004-2007

2004-2007

2005-2007

2003-2007

Commence-ment en 2008

En cours

En cours

En cours,mais avec des

limitations

Durée

300 000

3,7 millions30

Budget (dollars É.-U.)

Tableau 4. Programme sur la gouvernance 2004-2007 : volets et activités

C H A P I T R E 3 . C O N T R I B U T I O N D U P N U D 2 4

29 Passage du NEX au DEX.30 Un seul projet cadre a été conçu pour recouvrir la plupart des activités liées à la gouvernance.

Volet 1 : Gouvernance démocratique

Volet 2 : Gouvernance administrative

Volet 4 : Gouvernance économique

Pas encore commencé

Laissé à la Banque mondiale,au FMI et à la BAtD

Volet 3 : Gouvernance locale

Volet 5 : Soutien à l’élaboration d’un cadre national pour la bonne gouvernance Pas encore commencé

Source : Bureau de pays du PNUD

C H A P I T R E 3 . C O N T R I B U T I O N D U P N U D 2 5

Certaines activités ont dû commencer avant lelancement du grand projet-cadre en 2005, maisdes efforts particuliers ont été déployés dans cedomaine d’intervention pour s’assurer de la miseau point d’un programme global et cohérent. Leprogramme a été divisé, aux fins d’exécution et definancement, en différents projets.Certaines activités,comme l’appui aux institutions parlementaires etl’appui au cadre de coopération et à l’exécutionnationale ont pris le relais de la phase précédenteet ont bénéficié de ressources additionnelles autitre du nouveau cycle de programme.

Les projets ont été présentés à un comité locald’examen des projets.31 Dans le cas du programmesur la gouvernance, le contrôle exercé par le Comitéde pilotage s’est avéré entièrement satisfaisant. LeDirecteur intérimaire du Service national degestion a élaboré un rapport intérimaire pour lapériode 2005-2006. Des rapports intérimairesponctuels ont été élaborés pour certains élémentsdes volets, comme l’initiative pour l’organisationde “conférences parlementaires du Département”ou pour la promotion des femmes dans lapolitique. Le Parlement français et l’Union

Dans le cadre de ce programme,des ateliers et des visites d’étudeont été organisées pour le personneldes secrétariats de l’Assembléenationale et du Sénat, ainsi quepour les parlementaires eux-mêmes. Dans le cas de ces derniers,il s’agissait d’améliorer leurconnaissance des organisations,des processus, de la diplomatieparlementaire et des questionsbudgétaires.

Le programme a contribué à lacréation d’un centre d’informationet de recherche législative duParlement en fournissant du matériel,dont des ordinateurs et de ladocumentation. Malheureusement,l’accès à l’Internet ne s’est jamaisconcrétisé, car le secrétariat duParlement avait omis d’affecterdes ressources au financement de la connexion.

Des ordinateurs ont été fourniségalement à la Commission desfinances et au Bureau de Brazzavilledu Réseau central africain desfemmes parlementaires. Leprogramme a soutenu certainesinitiatives visant à ouvrir undialogue entre le Parlement et la société civile et à améliorerl’image du Congo dans les cerclesparlementaires internationaux.

On notera les trois principauxrésultats du programme, à savoir :n Le PNUD a beaucoup recouru à

cette tribune parlementaire

pour plaider en faveur d’uncertain nombre de questionsessentielles, comme la luttecontre le VIH/sida, l’environ-nement, les changementsclimatiques, la réduction de la pauvreté, l’égalité entre lessexes et les nouvelles techno-logies de l’information. Sur la plupart des ces sujets, leParlement a adopté des prises de position officielles;

n Le programme a servi àpromouvoir la décentralisationpar l’entremise de l’organisationde conférences parlementairesdépartementales visant à ouvrirun dialogue, en dehors de lacapitale, entre les représentantslocaux élus et les membres duParlement national et dediscuter des questions globalesimportantes, de recenser lesbesoins locaux et de préparer la décentralisation des systèmespolitiques et administratifs. Sixconférences ont été organiséesde 2003 à 2006, mais le manquede fonds n’a pas permis de tenirdes conférences en 2007 et le Parlement n’a pas pris le relais à l’aide de ses propresressources financières;

n Le programme a fait une bonneplace dans son exécution desconsidérations liées à l’égalitéentre les sexes et ce, grâce à uneformation spéciale de femmesparlementaires et à l’appui

apporté à la création d’unréseau central africain desfemmes parlementaires.

Ce programme a permis denombreuses réalisations et ilreprésente à coup sûr un domained’excellence pour le PNUD auCongo. Toutefois, même si lesproduits projetés ont été exécutés,les résultats escomptés ne se sontpas concrétisés entièrement. Desconsidérations constitutionnelleset politiques qui n’entrent pasdans le cadre du projet expliquentque la capacité du Parlement dedéposer des propositions de loi etd’exercer sa fonction de contrôledes lois et du gouvernement estdemeurée faible. La maîtrisenationale est une réalité, mais trèssouvent la durabilité des résultatsn’est pas garantie, faute de créditsbudgétaires nécessaires à lapoursuite des activités.

Le renforcement des institutionsn’est pas seulement une questionde renforcement des capacitéstechniques et administratives, caril faut aussi l’accompagner d’unsoutien et d’une volonté politiquenationale résolus. Les résultats duprogramme doivent être vus dansune perspective de longue haleine,et le PNUD devrait poursuivre cesoutien, tout en insistant sur lanécessité de mesures concrètespour garantir la maîtrise nationale.

Encadré 1. Renforcement du Parlement

31 Il s’agit en réalité des “Comités locaux d’évaluation des projets (CLEP)”.

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interparlementaire ont réalisé une évaluationconjointe de l’efficacité du soutien apporté auxinstitutions parlementaires.

3.2.1 EXAMEN DES RÉSULTATS

Renforcement de la gouvernance démocratiqueUn certain nombre d’activités ont été entreprisespour encourager la gouvernance démocratique.Deux d’entre elles ont été choisies commereprésentatives des interventions menées au titrede ce volet du programme et sont analysées plusen détail dans les encadrés 1 et 2 ci-dessous.

D’autres activités notables ont concerné les droitsde l’homme, domaine dans lequel le PNUD aentrepris des campagnes de sensibilisation, formédes fonctionnaires de police aux droits del’homme et organisé la célébration de la Journéeinternationale des droits de l’homme avec laparticipation de représentants du gouvernement,d’organisations de la société civile, de groupesminoritaires (pygmées) et de représentants desorganismes des Nations Unies. Le PNUD aégalement aidé les ONG à établir des cliniques

juridiques dans divers endroits. Les cliniquesjuridiques répondent à un besoin pressant d’unepopulation qui n’a pas accès facilement etgratuitement à la justice, mais on peut s’interrogersur leur viabilité à long terme, même si elles fontappel très largement à des services bénévoles, dufait de l’absence de tout revenu public ou privéqui soit régulier et indépendant et doit permettrede faire face aux coûts et à la rémunération dupersonnel permanent indispensable.

Une autre contribution des plus importantes aconsisté à soutenir la mise au point d’unenouvelle législation sur les partis politiques qui afourni un cadre juridique des plus nécessaires àl’implantation d’une démocratie multipartite. LePNUD a accompagné ce soutien à l’aide d’unprogramme de formation des cadres des partispolitiques, y compris les partis d’opposition.Cette formation s’est située principalement dansun cadre Sud-Sud. Le projet a aidé à la mise enplace d’un cadre consultatif et à l’élaboration derègles de bonne conduite pour les partis, pour lesassociations et le gouvernement.

Le Centre de promotion de lafemme en politique (CPFP), uneONG bénéficiant d’un soutientechnique et financier du PNUD, aformé des femmes à des sujetsdivers, comme les activités deplaidoyer en faveur du change-ment politique, l’encadrement etla gestion, l’entrée des jeunesfemmes en politique, l’accès auxinstitutions où sont prises lesdécisions, la participation desfemmes à la démocratie et l’exer-cice des bonnes pratiques enmatière de gouvernance. Lessessions de formation ont ciblédes individus et des représentantsd’associations. La plupart de cessessions ont été organisées endehors des grandes villes que sontBrazzaville et Pointe-Noire.

Le projet a également permis lamise au point d’un manuel pourles femmes qui se préparent à seprésenter aux élections. En outre, il

a aidé les femmes de la sous-régionà mettre au point un réseaud’échange de leurs expériencesdans le domaine de l’accès à despostes politiques.

Le Centre est reconnu en tantqu’institution qui obtient dessuccès, et ce, pour deux raisons :sa capacité intellectuelle et sonprogramme d’activité de plaidoyeren faveur de la participation desfemmes à la vie publique.

Tous ces efforts, ainsi qu’unepolitique active de plaidoyerauprès du Parlement ont permis la révision de la loi électorale etl’introduction d’un quota obliga-toire de 15% de femmes candidatespour les élections législatives etde 20% pour les élections locales.Malheureusement, le nombre defemmes parlementaires n’a pasaugmenté à la suite des électionsde 2007 (9 sièges seulement en

2007 sur un total de 137 sièges,contre 12 sièges en 2002). Dans la perspective des prochainesélections locales, une révision dela loi électorale doit permettred’éviter d’assigner aux femmesuniquement de mauvaises placessur les listes électorales.

On note toujours une résistancedans tous les partis politiques àl’entrée des femmes dans la viepublique, sous prétexte qu’il estimpossible de trouver assez defemmes qualifiées.

Ce programme illustre ce que l’on pourrait appeler un “succès enveilleuse” là où, malgré l’absencede résultats immédiats sur le plande la représentation des femmes,les conditions d’un véritablesuccès à l’avenir sont réunies. Leprogramme est sur la bonne voieet mérite de retenir l’attention du PNUD.

Encadré 2. Promotion de la participation des femmes à la vie publique

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Le manque de financement n’a pas permisd’apporter le soutien qu’il était envisagéd’apporter à de nouvelles institutions démocra-tiques comme la Commission des droits del’homme et le Conseil supérieur pour la libertédes communications.

Renforcement de la gouvernance administrativeDans le cadre de cet élément, le PNUD entendaitsoutenir la lutte contre la corruption et la fraude,participer à l’amélioration de la performance del’administration et appuyer une meilleure consul-tation et coordination au niveau ministériel.Seule la première de ces activités a pu démarrerdurant la période 2004-2007. Les activitésprojetées au titre de l’amélioration de la perform-ance de l’administration ont été reportées à 2008,en raison d’un manque de financement et, plusrécemment, un malentendu avec le ministère decontrepartie qui ne s’attendait qu’à la fourniturede matériel, alors que le PNUD envisageait unsoutien institutionnel et non un appui stricte-ment matériel. À part le projet faisant l’objet del’encadré 3 ci-dessous, le PNUD a fourni unsoutien institutionnel au Journal officiel pour luipermettre d’enregistrer électroniquement tous lesdocuments officiels.

Renforcement de la gouvernance localeLe PNUD a soutenu les efforts déployés par legouvernement dans le domaine de la décentrali-sation, principalement en apportant un appuiinstitutionnel au Comité technique pour l’évalu-ation de la décentralisation, un comité quicomprenait des représentants de tous lesministères. En mars 2008, un programme deformation fondé sur l’évaluation des besoins desélus locaux a été mis au point. Le rôle positif jouépar le PNUD dans l’organisation des conférencesparlementaires départementales (voir encadré No1) explique la décision prise par le ministèreresponsable de la décentralisation de faire appelaux services du bureau de pays dans ce secteur.Les mêmes conférences ont convaincu legouvernement d’allouer des ressources auxautorités locales. Ce soutien aux programmeslocaux de développement commencera en 2008 àtitre pilote dans deux départements.

Renforcement de la gouvernance économiqueDans ce domaine, les activités du PNUD viennentde démarrer et se limitent à des initiatives enmatière de formation pour des membres de laCommission des affaires économiques et desfinances de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Le programme a été amorcé en 2003 par une enquête qui apermis d’avoir une idée claire et complète de l’étendue de lafraude et de la corruption dans le pays. Après quoi, un plannational de lutte contre la fraudeet la corruption a été élaboré,puis approuvé par le gouverne-ment en 2004. Ce plan a étécomplété par un plan opérationnelet la création d’une commissionnationale de lutte contre la fraude,les détournements et la corruption,également en 2004. De plus, laRépublique du Congo a ratifié la Convention des Nations Unieset de l’Union africaine contre lacorruption, respectivement en2005 et en 2006.

Le FMI et la Banque mondiale ontrepris ce domaine d’interventionau PNUD, car il visait une des deuxprincipales conditions de l’éligibilitédu Congo au titre de l’Initiative enfaveur des PPTE. Un nouveau conseilnational et un nouvel observatoirenational de lutte contre la corruptionont été créés. Les discussionsrelatives à l'Initiative en faveur desPPTE ont impliqué la tenue d'unenouvelle enquête sur la corruptionet la fraude et une révision duplan national de lutte contre lafraude et la corruption.

En définitive, les résultats del’intervention du PNUD ont étélimités, même si les conclusions de l’enquête parrainée par lui ont

servi comme d’importants apportset comme une base statistiquepour le rapport national sur ledéveloppement humain qui a étérécemment lancé sur le thème de la gouvernance.

Ici aussi, la lutte contre la fraude etla corruption n’est pas seulementune opération technique etadministrative, mais elle devraitêtre accompagnée d’une volontéet d’un soutien politiquesnationaux affirmés. Le PNUD amontré la voie à suivre et sonimplication dans ce domaine restevalable pour l’avenir, surtout pource qui est de la formation desmembres des nouveaux conseilnational et observatoire.

Encadré 3. Soutien à la lutte contre la fraude et la corruption

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3.2.2 PRINCIPAUX PARTENARIATS, COORDINA-TION ET MOBILISATION DES RESSOURCES

Le PNUD a participé à des consultations et à la coordination concernant des questions degouvernance par l’entremise d’un groupe thématiqueet d’une communauté nationale des meilleurespratiques. En ce qui concerne l’élaboration duDSRP intérimaire, du DSRP définitif et desdocuments supplémentaires y afférents, ainsi quede l’élaboration en cours du PNUAD, il fautnoter la coordination poussée avec les donateurset avec les organismes des Nations Unies.L’Union européenne, la France et la Banquemondiale participent à l’appui apporté à denombreuses institutions de surveillance et decontrôle, comme l’inspection générale, la Courdes comptes,32 les commissions des affaireséconomiques et financières et la Commissionnationale de lutte contre la corruption et lafraude. Le PNUD participe ou envisage departiciper aux programmes avec certaines desmêmes institutions et se féliciterait d’une coordi-nation renforcée avec d’autres acteurs.

L’intérêt porté par les donateurs au renforcementdes institutions parlementaires a facilité lamobilisation de ressources. Pour d’autresprogrammes, le bureau de pays a utilisé certainesde ses propres ressources ordinaires et a demandédes ressources complémentaires aux fondsd’affectation spéciale thématique pour unegouvernance démocratique. Les principauxpartenaires donateurs dans le domaine de lagouvernance ont été l’Italie, la Suède, les Pays-Bas par l’entremise d’AWEPA, l’Initiativeafricaine de renforcement des capacités et laBAfD. Le PNUD a collaboré également avec desONG internationales, comme NDI et laFondation Konrad Adenauer.

Le PNUD est parvenu à sensibiliser le Parlementsur un certain nombre de questions et à l’amenerà lui apporter un soutien actif. Il a également étéen mesure de donner des conseils en utilisant desexperts des questions Sud-Sud, des ONG nationaleset internationales et d’éminentes personnalités.

3.2.3 PRINCIPALES CONCLUSIONS

Le programme s’est avéré pertinent dans lecontexte d’un pays qui devait compléter sa transi-tion vers une démocratie multipartite après avoirété déchiré par des conflits internes généralisés.Le programme était exhaustif et concernaitplusieurs aspects de la gouvernance. Il avait étéconçu en réponse à des questions extrêmementdélicates, mais il se préoccupait aussi en aval desbesoins sociaux. Le choix des modalités d’exécu-tion directe ou d’exécution nationale s’est avéréapproprié et reflétait l’avantage comparatif d’uneparticipation directe du PNUD dans des domainesimportants et sensibles, comme les enquêtes surla corruption et le soutien aux partis politiques.Les modifications apportées au programmeétaient pour la plupart la conséquence dutransfert de certaines interventions aux institu-tions de Bretton Woods ou de l’annulation decertains projets pour manque de fonds.

La conception du programme visait à équilibrerles activités en amont et en aval dans le cas de laplupart des interventions. Ceci a été toutspécialement utile pour attirer les bonnesvolontés, par le biais d’une combinaison dusoutien à l’élaboration d’une politique et d’unestratégie et d’un appui matériel concret dans lemême secteur. Par exemple, le soutien apportépar le PNUD à la mise au point d’une législationsur la participation des femmes à la vie publiques’est accompagné d’un appui actif à une ONGqui s’employait à promouvoir cet objectif.

Les interventions les plus efficaces se sont situéesdans le domaine du soutien aux institutionsparlementaires, aux partis politiques et à lapromotion de la participation des femmes à la viepublique. L’organisation de conférencesparlementaires décentralisées au niveau desdépartements a attesté une approche particulière-ment novatrice qui devrait être évaluée demanière plus approfondie. Cependant, la plupartdes réalisations doivent être considérées commedes “succès mis en veilleuse” en l’absence de la

32 Sans objet en français.

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volonté politique nationale requise pour assurer lasuivi en y consacrant des ressources humaines etfinancières nationales.

Pour ce qui est des programmes de gouvernance,comme dans d’autres domaines d’intervention,on note la plupart du temps que les activités ne sepoursuivent pas par l’intermédiaire de l’allocationde ressources nationales. Cela a été le cas d’initia-tives prometteuses, comme l’organisation desconférences parlementaires départementales oude la pleine activation des services Internet duCentre de documentation créé à l’intention desparlementaires. Par ailleurs, le Centre pour lapromotion de la participation des femmes à la viepublique devrait se muer en une ONG subvenantà ses propres besoins grâce à l’appui direct de sesmembres et de femmes élues. Le PNUD devrafournir un soutien complémentaire à certaines deces activités pour consolider les réalisations, maisil devrait le faire sur la base d’un engagementconcret résolu de la part de partenaires gouverne-mentaux fin d’assurer la pleine maîtrise nationale.

Pour chacune des activités rentrant dans un voletplus étendu, on a établi des résultats assortisd’indicateurs, de produits ainsi que des objectifsannuels. Des liens très clairs ont été établis entreles activités, les produits et les résultats.Malheureusement, les indicateurs et les donnéesde référence connexes ont souvent été définis demanière qualitative, ce qui rend leur évaluationplus difficile et subjective.

3.3 RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ

Le Programme de pays approuvé en 2003définissait le but des activités du PNUD sur cethème comme “devant promouvoir les effortsgouvernementaux en matière de formulation etd’exécution de la stratégie de réduction de lapauvreté ” et le résultat escompté comme étant“un renforcement des capacités du gouvernement et de la société civile de réduire la pauvreté et de réaliserles OMD”.

Comme indiqué plus haut, le programme initial afusionné sous le thème des activités de réduction

de la pauvreté qui avaient trait à la prévention desconflits et au relèvement. Aujourd’hui, la plupartde ces programmes sont considérés comme faisantpartie de la démarche fondée sur la consolidationde la paix et ils sont confiés aux services de lagouvernance du bureau de pays. Aux fins duprésent examen, les différents thèmes sontprésentés séparément. Le tableau 5 ci-dessousénumère les activités entreprises sur le thème dela réduction de la pauvreté.

L’élaboration du Document de stratégie sur laréduction de la pauvreté et de la stratégie dans ledomaine des OMD sont des priorités importantespour le gouvernement dans le cadre à la fois de sapolitique de développement et des discussions en cours avec les institutions financières interna-tionales portant sur la restructuration économiqueet l’allégement de la dette. De même, et malgré lesdifficultés opérationnelles rencontrées, les deuxprogrammes de développement communautairesont venus à leur heure, dans la foulée de conflitsinternes perturbateurs. Ils correspondent auxdeux grands domaines thématiques du DSRPintérimaire, à savoir la consolidation de la paix etla sécurité, d’une part, et le développement rural,d’autre part.

À l’exception du Programme de soutien à l’élab-oration des documents de stratégie pour laréduction de la pauvreté, toutes les activités ontété financées au titre de la modalité d’exécutiondirecte. Les Projets à action communautaire et lePURAC ont été lancés très tôt après la fin desguerres civiles; on a estimé que, vu les gravesperturbations causées par les conflits, l’exécutionnationale serait prématurée et irréaliste. Parailleurs, ces deux projets dépendent beaucouppour leur exécution des ONG, des associationslocales et des groupes communautaires.

3.3.1 EXAMEN DES RÉSUTATS

L’effort principal du PNUD en matière deréduction de la pauvreté à l’échelon national aconsisté à soutenir l’élaboration du DSRP et de lastratégie nationale pour la réalisation des OMD.Cela a été fait par le biais d’un soutien financieret la fourniture de matériel et d’une assistance

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technique. Le bureau de pays a financé certainesdes études thématiques nécessaires pour l’élabo-ration du document définitif et fourni un soutienpour la distribution du Bulletin d’information duComité national pour la réduction de la pauvreté.Le PNUD a contribué à l’organisation de consul-tations dans tous les départements du pays, enfaisant en sorte que les documents de stratégiebénéficient de la plus large participation possible.En outre, il a prêté son appui à la formulation duRapport national 2004 sur les OMD et il contribueactuellement à mettre au point la Stratégienationale pour la réalisation des OMD. Ledeuxième rapport national sur le développementhumain, qui a été lancé en mars 2008, a bénéficiélui aussi du soutien du PNUD et de ses apports.Grâce à l’appui du PNUD et d’autres acteurs, legouvernement dispose à présent des outils nécessairespour orienter l’exécution des programmes deréduction de la pauvreté. L’évaluation desrésultats de ces initiatives prendra un certaintemps et dépendra largement de la volontépolitique soutenue du gouvernement d’appliquerdes stratégies et des politiques et de coopérer avecla communauté internationale pour appliquer lesréformes qui sous-tendent les stratégies.

Le projet d’action communautaire lancé en 2000entendait faire face aux besoins des communautésvictimes des guerres civiles dans les quatredépartements ruraux les plus touchés, ceux duPool, de Niari, de Bouenza et de Lékoumou, ainsique dans quatre départements voisins. Ce projet

avait été conçu comme faisant partie de l’efforthumanitaire et de reconstruction déployé par lesNations Unies après le conflit et il avait ceci departiculier, qu’il était davantage une réponse àune situation urgente qu’un programme dedéveloppement. Il s’agissait de remettre en étatdes dispensaires et des salles de classe, des puits etd’autres infrastructures sociales, et de préparer laréinsertion sociale des ex-combattants et descommunautés touchées par la guerre. Le choixdes associations et ONG nationales a été faithâtivement et la performance de ces partenaireslocaux a souvent été inférieure aux normes.Des restrictions de nature sécuritaire et desdifficultés logistiques n’ont pas toujours permisun contrôle strict.

Cela étant, le projet a produit des résultatspositifs, principalement sous deux rapports. Toutd’abord, on a estimé à quelque 800 000 le nombrede bénéficiaires indirects de l’infrastructuresociale qui avait été remise en état. L’améliorationde la santé a bénéficié à près de 180 000personnes et la rénovation des écoles à près de 30000 enfants. De plus, des campagnes dynamiquesd’information et de formation ont été entreprisessur le thème de la paix, de la réconciliation et desdroits de l’homme. Ensuite, le projet a mis l’accentsur une démarche communautaire, des comitéslocaux de sélection des projets étant chargésd’examiner et d’approuver les propositions deremise en état et de participation communautaireau service de l’exécution des activités. Cette

Action communautaire

Programme d’aide d’urgence pour le relèvement etl’appui aux communautés (PURAC)

Soutien à la réinsertion sociale de groupes vulnérables

Soutien à la réduction de la pauvreté (DSRP et stratégie OMD)

Projet

DEX

DEX

DEX

NEX

Exécution

2000-2007

2003-2007

2007-2011

2005-2007

Durée

2,4 millions

4,6 millions

153 632 (2007)

0,8 million

Budget (dollars É.-U.)

Tableau 5. Projets liés à la réduction de la pauvreté et à la réalisation des OMD, 2004-2007

Source : données fournies par le bureau de pays du PNUD

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démarche communautaire a contribué à réduireles tensions locales et à favoriser la réconciliationet la consolidation de la paix.

Le programme d’aide d’urgence pour le relève-ment et l’appui communautaire (PURAC) faisaitpartie d’un programme beaucoup plus largeauquel la Banque mondiale et l’IDA (Associationinternationale de développement) avait affecté unmontant de 41 millions de dollars au titre decrédits et de dons. Le volet confié au PNUDvisait les trois objectifs suivants i) renforcer lescapacités des associations et ONG locales dansles domaines de la formulation de projets dedéveloppement, de leur surveillance et évaluation,ii) promouvoir des partenariats au niveau localentre les autorités et la population grâce à lacréation de mécanismes consultatifs sur ledéveloppement local, iii) créer des emplois enexécutant de petits projets. Outre la BIRD/IDA,les partenaires du programme étaient leMinistère des finances et ACTED, une ONGchargée d’exécuter la plupart des projetsapprouvés. Le Gouvernement italien et deuxmembres du secteur privé ont également

contribué au volet géré par le PNUD. LeGouvernement congolais a participé à hauteur de200 000 dollars É.-U. Le programme s’étendait àtous les départements du Congo, sauf Brazzavilleet Pointe-Noire. Il a contribué à améliorer l’infra-structure socioéconomique par le biais de 37projets. Dans les secteurs de la productionagricole et des pêcheries, 153 projets ont étéexécutés et 190 comités locaux de développementont été créés. On ne dispose d’aucune évaluationd’impact du programme.

3.3.2 ACTIVITÉS DE PLAIDOYER ET COORDINATION

L’action du PNUD menée pour appuyer l’élabo-ration de documents nationaux de stratégie apermis au bureau de pays d’organiser des groupesconsultatifs sur des thèmes divers qui ont été desinstruments utiles pour un rôle de plaidoyer surun certain nombre de questions liées à la bonnegouvernance, au rôle des femmes, aux besoinsd’inclure des considérations relatives au VIH/sida ou à l’environnement dans tous les secteurs.L’utilité du soutien du PNUD dans ce domaineest généralement reconnue dans la communauté

Ce projet qui vient de commencerest une bonne illustration desservices que le PNUD offre parl’entremise de son centre deservices CEDAP.

En juillet 2006, le Ministère desservices sociaux, de la solidarité,des affaires humanitaires et de lafamille* s’est adressé au PNUDpour une aide à la gestiondestinée à un programme financégrâce à un don de 22 100 000dollars du Fonds africain dedéveloppement, à une contribu-tion de 6 600 000 dollars dugouvernement lui-même et à unecontribution de 100 000 dollars duPNUD. Un accord de partenariatconclu entre le Ministère et lePNUD charge le bureau de paysde tous les achats de biens et deservices au titre du programme.Durant la première année defonctionnement, en 2007, le PNUD

a géré l’achat de biens et deservices pour un montant de 153632 dollars.

Au sein du PNUD, le projet relèvede la responsabilité du CEDAP, uncentre de service créé en 2007 quia déjà à son actif un rôle positifdans l’accélération de l’exécutionet de la réduction des coûts desprojets gérés par le PNUD. Unaccord de partenariat en vue duprojet est représentatif d’unnouveau domaine d’interventionpour le CEDAP. C’est la premièrefois qu’un programme gouverne-mental aussi vaste et axéexclusivement sur des acquisitionsest confié à ce groupe. Au débutde 2008, des discussions se sontdéroulées avec d’autres ministèresqui pouvaient être intéressés àutiliser les mêmes services.

Pour les ministères, les avantagessont la rapidité et le moindre coût

des achats par rapport à unmécanisme gouvernementald’achat et de décaissement qui estplus lourd et moins fiable. Restequ’il y a un double risque. Toutd’abord, le CEDAP pourrait rapide-ment travailler à la limite extrêmede ses possibilités, ce qui lui feraitperdre en partie ses avantagescomparatifs. En second lieu, unetelle démarche devrait être équili-brée par une démarche axée surune plus grande capacité dedéveloppement et sur le soutienaux réformes des procédures et dela gestion, de telle manière quecette approche ne soit pas perçuecomme une simple solution desubstitution à certainesdéficiences en matière de gestionde la fonction publique.

* Maintenant, Ministère de la santé et des services sociaux.

Encadré 4. Programme d’appui à la réinsertion des groupes défavorisés (PARSEGD)

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des organisations d’aide et dans la société civile.Selon un membre en vue d’un grand syndicatindustriel, les consultations organisées sous lesauspices du PNUD ont fourni une occasionunique à des personnes venues d’horizons diversd’échanger leurs vues et d’établir des contactsutiles, toute chose qui allait bien au-delà du butimmédiat de la réunion. On notera que le PNUDet la Banque mondiale ont travaillé en collabora-tion très étroite pour l’élaboration du DSRP etqu’ils ont coprésidé le groupe consultatif desdonateurs pour la préparation de ce document.

3.3.3 EFFICACITÉ ET VIABILITÉ À TERME

Le programme de réduction de la pauvreté estune illustration de plus de l’approche judicieuseutilisée par le bureau de pays qui combine lesinterventions en amont et en aval, en soutenant la formulation de documents stratégiquesimportants et en entreprenant dans le mêmetemps des activités comme le travail dedéveloppement communautaire.

Pour ce qui est deux projets ayant trait audéveloppement communautaire, on notecependant que la question de la viabilité à termea été trop peu prise en considération durantl’étape de la conception et durant l’exécution.Pour des raisons tenant à la sécurité et à desdifficultés de transport, le contrôle a dansl’ensemble laissé à désirer et il ne semble pas qu’ily ait eu des mécanismes visant à s’assurer de ladurabilité à moyen terme, qu’il s’agisse de l’entre-tien de l’infrastructure qui avait été reconstruiteou de la viabilité de petits projets d’activitésrémunératrices pour les individus ou les groupes.

Tout au long de l’exécution des projets plusopérationnels, le PNUD a mis en place despartenariats avec plusieurs ONG et comitéslocaux. Rien ne permet de dire qu’il a su tirer partide cet avantage en poursuivant sa coopérationdans le cadre d’autres activités et programmes.Enfin, les projets ont été conçus et exécutésdurant la phase qui a suivi immédiatement lesconflits, sous l’empire de l’urgence, ce quis’explique parfaitement dans les circonstances,mais qui ne correspond pas entièrement à unedémarche de développement.

3.4 PRÉVENTION DES CONFLITS ET RELÈVEMENT

Comme indiqué ailleurs dans le présent rapport,le PNUD a mené plusieurs activités de 2004 à2007 dans la ligne de la période précédente, et ena fait bénéficié les ex-combattants et les victimesdes conflits violents ou a entrepris d’en reconstru-ire l’infrastructure endommagée par la guerre. Vula spécificité de ces projets et les budgets relative-ment importants qu’ils supposaient, l’équiped’évaluation a décidé de les présenter séparémentdans le présent rapport.

Les projets en question sont énumérés dans letableau 6 ci-dessous. La seule activité mention-née spécifiquement dans le programme de paysapprouvé pour 2004-2007 concernait la collected’armes légères, l’indicateur de résultats ayant étébaptisé “amélioration de la sécurité publique”. Pourchacun des projets on définit des résultats, maistrop souvent on le fait en des termes quirenvoient en réalité à des “produits”.

On peut caractériser comme suit ce portefeuillede projets d’après les conflits :

n Hormis le projet d’assistance à apporter à lagestion intégrée des catastrophes naturelles,tous les projets sont conçus dans l’optique dela modalité d’exécution directe (DEX);

n Les projets ont un caractère opérationnelpoussé et exigent une présence sur le terrainplus intense que ce n’est normalement le casdes interventions du PNUD;

n La valeur totale des projets dépasse les 18 millions de dollars, ce qui représente unemoyenne beaucoup plus importante par projetque dans d’autres thèmes de programme;

n Des synergies notables ont été établies entredifférents projets, en particulier entre PCADI, PRESJAR et PRAEBASE.

Deux des projets présentent des liens étroits avecdes programmes plus vastes financés par laBanque mondiale. Le PCAD I, le programme dedésarmement géré par le PNUD, est complé-mentaire à un programme de démobilisation et

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de réinsertion géré par le gouvernement etfinancé par le Fonds d’affectation spécialerégional pour la démobilisation et la réinsertionalimenté par plusieurs donateurs et financé par laBanque mondiale. Le projet PCAD I a étéfinancé entièrement par l’Union européenne.Quant au projet PRAEBASE (remise en état desécoles primaires par l’entremise des communautés)c’est un des quatre volets d’un programme de 20 millions de dollars financé par la Banquemondiale en vue d’apporter un appui àl’enseignement primaire. Tous les autres élémentsde PRAEBASE sont exécutés par l’intermédiairedu ministère congolais compétent.

Le recours à l’exécution directe pour les parties deces programmes confiées au PNUD a entraîné delégères tensions, certains membres des institu-tions nationales étant convaincus que les fondsauraient dû passer par eux. Un haut fonctionnaires’est même dit surpris que le PNUD donnaitl’impression d’être en concurrence avec legouvernement pour les ressources.

La plupart des projets de cette catégorie ont étéconçus et sont exécutés pour l’essentiel dansl’atmosphère d’urgence qui caractérise lessituations d’après-conflit. Souvent, l’on ne s’estpas suffisamment préoccupé de l’appui technique

à apporter à certaines activités ou de l’insertiondès le départ, au stade de la conception, dethèmes transversaux. Ainsi, des considérationsimportantes concernant l’égalité entre les sexes etla lutte contre le VIH/sida n’ont été introduitesque plus tard, durant la phase d’exécution. Autreexemple, celui du manuel d’exécution du projetPRAEBASE qu’il a fallu réviser pour s’assurerque les écoles disposeraient de latrines séparéespour les filles et pour les garçons.

On note souvent dans ces projets une confusionentre les résultats et les produits. Dans le projetPRAEBASE, par exemple, le résultat est définien termes d’écoles remises en état et de comitéslocaux de gestion communautaire créés et ayantreçu une formation. Ce n’est qu’au niveau del’ensemble du programme parrainé par la Banquemondiale que de véritables résultats, des résultatsmesurables, ont été définis. Le projet du PNUDaurait pu adopter les résultats généraux, mais ilaurait aussi pu en définir de nouveaux,notamment en termes de viabilité des comités degestion communautaire.

3.4.1 EXAMEN DES RÉSULTATS

Les projets examinés dans la présente section nefont pas partie d’un programme intégré, mais ilsont en commun certains résultats escomptés.

Collecte d’armes légères pour le développement (PCAD I)

Collecte d’armes légères pour le développement (PCAD II)

Remise en état des pistes rurales

Action communautaire pour le relèvement descommunautés et la réinsertion des jeunes en situation de risque (PRESJAR)

Remise en état des écoles primaires (PRAEBASE)

Gestion intégrée des catastrophes naturelles et des risques

Projet

DEX

DEX

DEX/AGEX

NEX

DEX

NEX

Exécution

2004-2007

2007-2008

2002-2004

2005-2007

2005-2008

2006-2007

Durée

2,7 millions

2,1 millions

1 980 000 euros

3,8 millions

8,7 millions

0,5 million

Budget (dollars É.-U.)

Tableau 6. Projets ayant trait à la prévention des conflits et à la reconstruction, 2004-2007

Source : Sur la base des données fournis par le bureau de pays du PNUD

C H A P I T R E 3 . C O N T R I B U T I O N D U P N U D 3 4

Le premier de ces résultats est le rétablissementd’un environnement sûr. Ceci vise principalementle projet de collecte d’armes légères. La situationdans le domaine de la sécurité s’est beaucoupaméliorée dans le pays depuis 2000, à un point telque le gouvernement est aujourd’hui présent etactif dans tout le pays, sauf dans une petite partiede celui-ci. Mais la présence d’armes illicites,33

non seulement entre les mains des ex-miliciensmais aussi entre celles de civils, continue de fairepeser une menace contre la sécurité et la stabilité.Selon certains fonctionnaires, la question se poseaujourd’hui davantage sous l’angle de l’ordre publicque comme constitutive d’une situation d’urgenceaprès les conflits. Ceci pourrait constituer uneindication que les interventions du PNUD à l’avenirseront davantage des interventions en amont,consistant à aider les autorités à concevoir unelégislation sur la détention d’armes et à améliorerla gestion des arsenaux nationaux, deux activitésqui étaient déjà envisagées par le bureau de payspour le prochain cycle de programmation.

Le deuxième résultat escompté est le rétablisse-ment d’un environnement économique favorabledans les régions dévastées par la guerre civile.Malgré les difficultés et l’écart qui se creuse entreles pauvres et les riches, on relève des signes d’uneactivité économique qui reprend vigueur dans denombreuses régions du Congo. Malheureusement,cela est vrai dans la plupart des zones urbaines, lesrégions que les milices continuent de contrôlerbénéficiant moins de cette reprise économique.Toutefois, des mesures importantes sont prisespour améliorer l’accès à certaines régions etdepuis certaines d’entre elles. La remise en étatde la route nationale reliant Brazzaville à Kinkalaest déjà en train de modifier les perspectives dansle département du Pool.

Il est malaisé d’évaluer jusqu’à quel point lesinterventions du PNUD ont influé sur ses réalisa-tions. Il y a trop d’acteurs et de facteurs pourtenter d’isoler une initiative particulière commeayant constitué une contribution déterminante. Il

semble que l’importante contribution du PNUDau rétablissement de la sécurité et de l’activitééconomique se situe beaucoup plus sur le plan del’impact sur les modes de pensée et les attitudesque sur celui de résultats mesurables.

Il y a eu incontestablement des succès. Des armesont été collectées, même si elles ont été beaucoupmoins nombreuses qu’on ne l’avait escompté.Certains ex-combattants, individuellement ou ausein de petits groupes, ont réussi à créer desentreprises rémunératrices viables. Des écoles ontété reconstruites et les enfants sont à nouveauscolarisés, malgré les difficultés qui continuent dese poser dans l’enseignement primaire. Maislorsqu’on demande quelle a été la contribution laplus notable du PNUD au Congo ces dernièresannées, un groupe d’ONG répond que lescérémonies publiques très médiatisées au coursdesquelles on a brûlé les armes collectées ont euun impact profond sur l’esprit des gens et aconstitué un signal fort de retour à la normale.

Cela étant, nombre de projets ont eu à souffrir degraves déficiences opérationnelles. La remise enétat des pistes rurales par UNOPS offre unparfait exemple de projet raté. Il s’en est fallu àpeine de trois kilomètres pour terminer une destrois pistes à remettre en état, mais celle-ci, de cefait, est totalement impraticable. Les deux autrespistes n’ont pas été entretenues comme presquetout le réseau national et sont retombées dansl’abandon. Deux années après la fin officielle duprojet, le donateur et le PNUD continuent de sedisputer à propos des dépenses éligibles et del’établissement de rapports.

L’appui à la création de capacités nationales degestion des catastrophes naturelles est le seulprogramme exécuté selon la modalité de l’exécu-tion nationale. Il a réussi à établir une structurenationale, mais cette activité doit à présent êtrerevue, pour s’assurer que les résultats n’ont pas euà pâtir d’une modification récente apportée dansl’attribution de la responsabilité ministérielle dece portefeuille.

33 L’ONG Small Arms Survey a estimé, dans une enquête datée de décembre 2007, qu’il y avait en circulation dans le pays34 000 armes légères, dont la plupart n’étaient plus entre les mains des milices restantes.

C H A P I T R E 3 . C O N T R I B U T I O N D U P N U D 3 5

Le projet PRESJAR, qui a commencé en 2004 etqui devait répondre uniquement aux besoins desex-combattants, inclut maintenant également lesjeunes en situation de risque. Il reste cependanttrès intimement lié au conflit, car l’inclusion deces jeunes vise avant tout à éviter qu’ils ne devien-nent des combattants. Le projet avait pour but derenforcer l’intégration des communautés ruralesdéplacées, en particulier des jeunes et desfemmes. Il ressort d’une évaluation faite à mi-parcours que la participation de la population etdes autorités locales a été bonne et que dessynergies positives ont été créées avec d’autresprojets. Toutefois, toujours selon l’évaluation, ladistribution totalement gratuite du matériel et de

l’équipement, ainsi que la création de fonds dedémarrage pourraient réduire le sens de lamaîtrise du projet chez les bénéficiaires et,partant, la viabilité du projet.

3.4.2 PRINCIPAUX PARTENARIATS, COORDINA-TION ET MOBILISATION DES RESSOURCES

Les projets ont bénéficié de comités directeursgénéralement actifs et d’une démarche communau-taire bien structurée. La coordination a revêtu uneimportance décisive pour le projet de remise enétat des écoles primaires qui s’inscrit dans unprogramme plus large et pour la collecte d’armeslégères qui se fait parallèlement à un projet pluslarge d’appui à un programme national de démobil-isation et de réinsertion des ex-combattants.

Ce programme constitue le suivid’un projet conjoint PNUD/OIM(Organisation internationale pourles migrations) mené de 2000 à 20002.

Le PNUD a assigné au projet PCADI (2004-2007) les objectifs suivants :

n La collecte de 10 000 armeslégères remises volontairementen échange de biens choisis par le bénéficiaire parmi lesoptions proposées;

n Promouvoir l’économie et lesactivités de développementpour remplacer des moyensd’existence fondés sur la violence;

n Renforcer les capacités du Haut Commissariat pour laréinsertion des ex-combattants,l’institution nationale chargéed’appliquer le Plan national dedémobilisation, désarmement et réinsertion.

Les objectifs deux et trois n’ontjamais été réalisés, essentielle-ment faute de financement. De cefait, le projet s’est concentré sur la seule collecte des armes et la fourniture de marchandises en contrepartie.

L’intention du Haut Commissariatétait de donner la priorité aux ex-combattants ayant remis leursarmes pour bénéficier d’une aide

à la réinsertion. Malheureusement,le désarmement est intervenu bienavant que l’aide à la réinsertionsoit disponible, ce qui a suscitébeaucoup de frustration de la partdes ex-combattants. De même, lacollecte d’armes légères a eu lieuavant que les marchandisesfournies en contrepartie soientdisponibles dans les dépôts duPNUD. Cette opération malsynchronisée a engendré, elleaussi, des frustrations. À titre decompensation partielle, le PNUD autilisé les ressources d’un autreprojet (PRESJAR- les jeunes ensituation de risque) pour fournirune aide à la réinsertion de certainsbénéficiaires et affirmer sa présencedans le département du Pool.

La couverture géographique duprojet a été ramenée progressive-ment de deux régions à une seule,et, en réalité, la collecte d’armeslégères n’a eu lieu qu’à Brazzaville,des considérations politiquesempêchant les opérations dedémarrer dans la région du Pooltant que les négociations entre legouvernement et la factionmenée par le Pasteur Ntoumin’étaient pas terminées.

À la fin du projet, les activitésmenées à Brazzaville ont permisde collecter :

n 1 308 armes, ce qui étaitbeaucoup moins que l’objectifvisé, mais ce manque a étécompensé en partie par

n 626 533 balles et autres munitions

n 2 383 grenades et autres explosifs

Il s’en est fallu de beaucoup pour que le projet réponde auxattentes en ce qui concerne lenombre d’armes collectées. Il y a eu des dysfonctionnementsopérationnels, mais le projet a eu néanmoins un impact notablesur la population en lui donnantdes signaux clairs de retour à lanormale et en contribuant aurétablissement d’un climat de paix et de réconciliation.

Le PNUD a utilisé certains desenseignements du projet PCAD Ilorsqu’il a mis en œuvre sonsuccesseur, le projet PCAD II.À présent, la synchronisation entre la collecte des armes et ladistribution de la compensationmatérielle est assurée au moinspour les 1 200 premiers bénéfici-aires. La première collecte d’armesa débuté au commencement de2008 dans certains quartiers deBrazzaville. En mars 2008, quelquedix armes légères étaient collec-tées chaque jour.

Encadré 5. Collecte d’armes légères pour le développement (PCAD I et II)

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En ce qui concerne le projet de remise en état des écoles primaires, la coordination a bienfonctionné, mais cela a été beaucoup moins vraidu projet PCAD I. La direction du projet PCADet le Haut Commissariat pour la réinsertion desex-combattants se trouvaient sous le même toit,mais la mise en commun des objectifs et lessynergies entre ces deux activités intimementliées aurait pu être améliorée.

Pour certaines des activités examinées, le bureaude pays a bénéficié d’allocations du Fondsd’affectation spéciale central du PNUD pour laprévention des conflits et le relèvement.Cependant, l’essentiel des ressources a étémobilisé grâce aux efforts du bureau de pays. LePNUD a tiré parti de son expérience passée auCongo et ailleurs dans les zones de désarmementet de réinsertion, ainsi que de son expérience dudéveloppement communautaire. Cependant, lesquestions ayant trait à la gestion et au fonction-nement ont suscité des tensions occasionnellesavec deux partenaires et donateurs importants.Deux questions étaient en jeu. La premièreconcernait l’augmentation, en cours d’exécutiondu projet, du pourcentage des frais générauxcalculés par le PNUD s’agissant de la contributionde la Banque mondiale au projet PRAEBASE.Dans le second cas, il s’agissait d’un gravemalentendu entre l‘Union européenne et lePNUD concernant la gestion du projet de remiseen état des pistes rurales et du projet PCAD I.

3.4.3 PRINCIPALES CONCLUSIONS

Les domaines d’intervention dans lesquels lePNUD s’est engagé correspondent assurémentaux priorités nationales telles qu’elles ont étéexprimées et aux besoins réels de la population.L’enseignement, les moyens d’existence et lerétablissement d’un environnement sûr conser-vent pour toute la population congolaise unepriorité de rang élevé. On peut cependant s’inter-roger sur le point de savoir si le PNUD doits’engager dans des activités comme la remise enétat des routes ou la reconstruction d’écoles, alorsque son expérience et ses avantages comparatifssont limités à cet égard. Par ailleurs, le PNUD aune expérience reconnue dans le domaine des armes

légères et du désarmement, mais il lie généralementces activités plus étroitement avec la réinsertionet le développement communautaire.

À cela s’ajoute une question connexe, celle del’opportunité à long terme de poursuivre desprogrammes liés directement au conflit. Lesguerres qui ont dévasté de grandes parties du payssont aujourd’hui terminées depuis près de dixans. Une sécurité relative est revenue dans laplupart des régions précédemment troublées,seules certaines parties du département du Pooldemeurant sous le contrôle d’une faction qui n’apas encore accepté de participer au processusdémocratique naissant. La plupart des observa-teurs s’accordent à reconnaître que la situation auCongo n’est plus une situation d’après-conflit,dans laquelle il faut réaliser des programmesd’urgence qui bénéficient principalement aux ex-combattants et à leurs victimes. Une majorité desobservateurs convient, toutefois, que la situationdemeure précaire et que les prochaines électionslocales et présidentielles, qui auront lieu respec-tivement en 2008 et en 2009, seront des étapescruciales dans le retour à la normale. Au toutdébut du prochain cycle de programmation, lePNUD devrait mettre au point des stratégiesclaires pour passer à des activités autres que lesactivités restantes d’après-conflit.

La viabilité sur le long terme de la plupart desprojets liés au relèvement après les conflits nedépend que partiellement d’une structure degouvernement. La collecte d’armes légères et lesactivités d’intégration locale qui l’accompagnent,la remise en état des écoles et leur entretien futur,ainsi que les mesures de réinsertion promues dansle cadre du projet PRESJAR dépendent princi-palement de comités issus des communautéselles-mêmes ou d’entrepreneurs individuels.

Malheureusement, il n’existe pratiquement pas demoyens de s’assurer de la pérennisation à termedes petites entreprises ou des activités rémunéra-trices de particuliers. De leur côté, la grandemajorité des comités locaux de gestion créés pourassurer la maintenance et le développement desécoles primaires dans le cadre du projet

C H A P I T R E 3 . C O N T R I B U T I O N D U P N U D 3 7

PRAEBASE n’ont pas réussi à mettre en valeurles sources indépendantes de revenu qui leurpermettraient d’aider efficacement les écolesprimaires. Il existe un risque grave de compro-mettre les bénéfices des programmes faute d’avoirmis au point une stratégie réaliste axée surl’achèvement des projets et leur pérennisation.De telles considérations devraient acquérir del’importance dans la planification des futuresactivités de programme.

Malgré les nombreuses difficultés opérationnellesliées principalement à la nature technique decertains projets et malgré les difficultés queprésentent des activités dans des régions d’unaccès limité pour des raisons de sécurité et delogistique, les programmes ont contribué auretour de la sécurité et ils ont encouragé laréconciliation. Ces interventions ont bénéficié dela compétence reconnue du PNUD dans lesdomaines des projets de désarmement liés audéveloppement communautaire et, généralementparlant, des connaissances spécialisées quel’Organisation a acquises au travers deprogrammes communautaires intégrés. Celaétant, de nombreuses activités ont eu à pâtir dumanque d’appui technique, d’une direction faibleet d’une présence trop clairsemée sur le terrain.Des signes encourageants permettent d’espérerque le PNUD saura remédier à ces faiblesses dèsle début de 2007.

3.5 ÉNERGIE ET GESTION DURABLE DE L’ENVIRONNEMENT

Le vaste projet-cadre pour l’environnement etl’énergie a été approuvé en 2005, avec un budgetde près de 7,7 millions de dollars. Il donne unebonne image des activités entreprises par lePNUD dans ce domaine, en ce qu’il intègre tousles projets commencés précédemment et lesprojets en cours de réalisation. Les diverséléments et activités ou sous-éléments sontdétaillés au tableau 7 ci-dessous.

Le résultat spécifique recensé dans le programmede pays initial 2004-2007 mentionnait l’environ-nement et l’énergie, mais les activités énoncées

dans le programme initial ne mentionnaient pasl’énergie. Le bureau de pays a corrigé cetteomission dans son programme d’ensemble de2005 et introduit un volet relatif à l’énergie. Ceciallait également dans le même sens qu’unepriorité gouvernementale apparue en ce quiconcerne la mise en valeur des sources d’énergierenouvelables. Par ailleurs, l’activité duprogramme de pays envisagée dans le domaine dela sensibilisation et de l’éducation à l’environ-nement a disparu du programme 2005 etdemeure à l’état de proposition en attente.

Le résultat escompté du programme concernantl’environnement et l’énergie a été défini commesuit : “une capacité renforcée des autorités nationaleset sectorielles de planifier et de mettre en oeuvre desapproches intégrées de la gestion environnementale etde la mise en valeur de sources d ’énergie quirépondent aux besoins des pauvres”

Le programme mis au point par le PNUD rejointles priorités nationales définies dans lesdocuments de base suivants :

n Le i-DSRP et le DSRP;

n Le Plan d’action national 1994 pour l’environnement;

n Le Plan d’action national 1995 pour les forêts;

n Les Conventions internationales et accordssous-régionaux pertinents, ainsi que leNEPAD;

n Les stratégies de l’ONU énoncées dans lebilan commun de pays (BCP) de l’équipe desNations Unies et le projet de PNUAD, ainsique les stratégies d’entreprise et les stratégiesrégionales du PNUD.

On notera aussi que les préoccupationsgouvernementales et la nécessité de sourcesd’énergie de substitution retiennent de plus enplus l’attention de la population congolaise.Conjointement avec la région amazonienne, lesforêts d’Afrique centrale et leurs 200 millionsd’hectares constituent le “poumon du monde ” etla diversité biologique doit y être protégée.

C H A P I T R E 3 . C O N T R I B U T I O N D U P N U D 3 8

Appui à l’élaboration d’une communication gouvernementale sur les changements climatiques

Soutien à l’élaboration d’une stratégie et d’un plan d’action nationauxsur la diversité biologique et le renforcement des capacités

Soutien à l’élaboration d’une stratégie et d’un plan d’actionnationaux pour la protection des sols

Soutien à une autoévaluation nationale de la capacité environnementale

Contrôle des réfrigérants

Programme de développement communautaire agroforestier

Conservation de la diversité biologique transfrontière (Cameroun, Gabon, Congo)

Création d’un observatoire et d’un réseau sur les changements climatiques

Diffusion de réchauds améliorés

Construction de micro-centrales hydroélectriques

Production d’énergie renouvelable grâce à l’énergie solaire

Mesure de l’impact de la pollution sur les ressources et la santé

Étude de la diversité biologique des écosystèmes aquatiques

Établissement de données de base pour la levée de cartes

Élaboration d’une stratégie et d’une politique à long terme pourprotéger l’écosystème marin et côtier

Évaluation de la pollution urbaine

Renforcement des capacités de gestion des déchets urbains

Appui à l’élimination de la pollution des rivières et de l’érosion des terres

Élément/activité

NEX

NEX

NEX

NEX

NEX

DEX our AGEX

DEX

DEX

DEX

DEX

DEX

DEX

DEX

DEX

DEX

NEX

NEX

NEX

Exécution

Approuvé en 2006; en cours

Approuvé en 2004; terminé

Approuvé

Approuvé en 2004;A commencé en 2006

Approuvé en 2006; en cours

En cours de réalisation

Projet approuvé et qui vient d’être lancé

En cours de réalisation

En cours de réalisation

1re phase terminée;2e phase en voie

d’achèvement

Annulé

En cours de réalisation

En cours de réalisation

En cours de réalisation

En cours de réalisation

Terminé en 2007

État d’avancement

420 000

188 600

10 000

230 000

118 070

44 millions (ontété approuvés)

21 millions (pour la 2e phase

à l’examen)

5 millions

90 000

Budget (dollars É.-U.)

Tableau 7. Programme Environnement et énergie 2004-2007 : éléments et activités

Élément 1 : Cadre de référence et renforcement des capacités

Élément 2 : Protection de l’écosystème forestier/observatoire des changements climatiques

Élément 4 : Réduction des risques de pollution marine et côtière

Élément 3 : Promotion et production d’énergie renouvelable

Élément 5 : Environnement urbain et conditions de vie

Source : Bureau de pays du PNUD

C H A P I T R E 3 . C O N T R I B U T I O N D U P N U D 3 9

Le programme a été renforcé par le biais d’activ-ités de plaidoyer systématiques. Les activitésmenées en ce sens par les parlementaires et lasensibilisation de l’opinion ont été particulière-ment réussies. Le Directeur du programme duPNUD a fourni des avis appréciés au Ministèredu tourisme et de l’environnement et aidé àélaborer des documents de fond officiels.

Le descriptif de programme original a défini desrésultats clairs, assortis d’indicateurs qualitatifs,pour chacun des éléments et sous-éléments. Ilcomprenait aussi une base de référence qualita-tive, ainsi qu’une liste de produits et de ciblesannuels. Vu le caractère qualitatif des résultats etindicateurs, l’évaluation des résultats prend dutemps et est subjective.

Le lien entre activités, produits et résultats a étéétabli clairement. Les activités et les produits ontété contrôlés par le biais des rapports annuels.Conçu au départ comme un programme intégré,le programme a été divisé en plusieurs projets,principalement en raison de la nécessité de lever

des fonds, faute pour le PNUD de disposer deressources ordinaires suffisantes. Les projets surla diversité biologique et sur les changementsclimatiques ont fait l’objet d’un audit en 2005, ettous les autres projets ont fait l’objet d’audits enjuillet 2007, dans le cadre d’un audit du bureau depays. On notera que le programme sur l’environ-nement a prévu une évaluation des résultats pardes consultants extérieurs en 2008.

Le comité directeur créé pour superviser leprogramme ne s’est jamais réuni, le Ministredésigné comme Président n’ayant pas été enmesure d’organiser les séances, d’y assister ou deles présider, en raison de ses multiples respons-abilités. Un service spécial de contrepartie, quidevait fournir un appui national structuré auprogramme n’a jamais été pourvu de personnel, etle Directeur national a dû, à lui seul, superviser lesactivités avec la seule aide d’experts extérieursfournis grâce à un financement du PNUD/FEM.Le gouvernement, qui s’était engagé officiellementen faveur du programme, n’a fourni des fonds autitre du partage des coûts que pour le seul projetde micro-centrales hydroélectriques.

Au titre de cet élément duprogramme, le PNUD a fourni un soutien pour atteindre lesrésultats suivants :

n Élaboration d’un premier rapportsur les changements limatiques,qui a été présenté aux parties àla Convention-cadre des NationsUnies sur les changementsclimatiques. Un deuxième rapportest en cours d’élaboration;

n Stratégie et plan d’actionnationaux pour la diversitébiologique qui seront examinéspar le Conseil des ministres et le Parlement avant d’êtreapprouvés définitivement;

n Stratégie et plan d’action nationauxpour la protection des sols. Leprojet pilote de suivi est gelé pourle moment, des considérationspolitiques étant apparues dansle choix des deux sites proposés,ce qui complique la mobilisationde ressources extérieures;

n Une évaluation comparative des émissions de dioxyde decarbone à Brazzaville et àPointe-Noirea mis en évidencela responsabilité des secteurs de l’énergie et des transportsdans la pollution urbaine.

n Un projet de récupération et de recyclage des gazréfrigérants est mis en œuvre àBrazzaville et Pointe-Noire.

Les rapports et plans d’actionnationaux prévus au titre de ceprogramme ont été élaborésgrâce à une approche participa-tive associant principalement des représentants nationaux et des consultants. Le PNUD apromu aussi la définition d’une“Communauté de pratiques” surl’environnement et l’énergie. Il acontribué à la sensibilisation et àl’élaboration de plusieurs rapportssur l’environnement.

Le résultat escompté (des institutions nationales capables de formuler et d’appliquer despolitiques et stratégies ayant traità l’environnement) n’était pas toutà fait au rendez-vous. Des stratégiesnationales et des plans d’action ontbien été élaborés, mais il n’y a pasencore d’institutions nationalesentièrement consacrées à l’envi-ronnement. Actuellement, leMinistère du tourisme et de l’envi-ronnement s’occupe de l’environ-nement, mais il manque deressources humaines et financièreset il a souffert d’un taux de rotationélevé parmi les cadres supérieurs.Le gouvernement est sensibiliséaux questions d’environnement,mais il ne l’est pas au point detraduire cette sensibilisation endégageant des ressourceshumaines et financièresappropriées et en créant unestructure nationale consacrée àcette question à part entière.

Encadré 6. Élaboration de cadres de référence et renforcement des capacités

C H A P I T R E 3 . C O N T R I B U T I O N D U P N U D 4 0

3.5.1 EXAMEN DES RÉSULTATS

Comme indiqué dans le tableau ci-dessus,nombre des activités projetées dans le cadre duprogramme sur l’environnement et l’énergie ensont toujours au stade de la planification, dansl’attente d’un financement et de l’approbationdéfinitive. L’élément 1 a déjà commencé et il estexaminé de manière plus approfondie dansl’encadré 4 ci-dessous.

La plupart des activités projetées en matièred’environnement urbain et de conditions de vie(élément 5) ont été menées à bien sauf leprogramme de gestion des déchets, car, en dépitd’une phase pilote réussie et des bonnes perspec-tives de financement, les autorités locales deBrazzaville ont marqué des réticences à accepterle plan pour des raisons inconnues.

La phase pilote du projet a été couronnée desuccès dans le domaine de la formation des jeuneschômeurs, auxquels elle a fourni un petitéquipement et qu’elle a organisés en groupes pourcollecter les déchets et améliorer le système dedrainage dans certains quartiers sensibles deBrazzaville. L’exécution du programme a étéretardée par le manque de fonds, mais le tauxd’exécution s’est révélé élevé.

Les différents sites pour l’initiative des microbarragesont été à présent choisis, et la BAfD devrait souspeu se prononcer définitivement sur le programme.

3.5.2 PRINCIPAUX PARTENARIATS, COORDINA-TION ET MOBILISATION DES RESSOURCES

Certains donateurs et une partie du secteur privéhésitent à financer des activités environnemen-tales, car ils considèrent que le pays a suffisam-ment de ressources financières et qu’il devraitmontrer plus concrètement son engagement.Cela dit, certains membres du secteur privésemblent aujourd’hui plus ouverts à la perspectived’un financement des projets. Le PNUD a signéun accord-cadre de coopération avec TOTAL,

première société pétrolière du pays, et est en trainde discuter avec d’autres grandes sociétés.

Comme le PNUD lui-même ne dispose que deressources humaines limitées pour gérer leportefeuille de l’environnement et de l’énergie,l’accent a été mis davantage sur la mobilisationdes ressources que sur la coordination. Il fautcependant se louer d’initiatives comme lacréation d’une “communauté de pratiques”sur l’environnement.

Le PNUD est parvenu à mobiliser d’importantesressources financières, la plupart provenant duFEM. De ce fait, la BAfD s’est montrée de plusen plus intéressée à financer de grands projets etle PNUD a été en mesure de préparer le terrainafin d’explorer des partenariats de financementavec des entreprises privées, comme TOTAL, laCIB34 et la SARIS.35 Il a également réparti sesinterventions entre des initiatives en amont et desinitiatives en aval, stratégie qui s’est avérée utilepour la mobilisation de ressources.

3.5.3 PRINCIPALES CONCLUSIONS

Le programme s’est avéré pertinent par rapportaux objectifs nationaux, aux conventions interna-tionales et aux objectifs de l’ONU. Il s’est avéréégalement bien axé sur le souci de préserverl’environnement de tout impact négatif éventuelprovenant de l’exploitation forestière et del’exploitation pétrolière. Il était important deréintroduire des préoccupations énergétiquesdans le programme, y compris la promotion dessources d’énergie renouvelables. Le programme,qui manifeste une cohérence interne, a été gérécomme un portefeuille de projets afin de mobiliserdes fonds provenant de différents donateurs, et iln’a donc pas pu s’inscrire tout à fait dans laperspective d’une approche programmatique.

Le renforcement des capacités par le biais de laconstitution de réseaux et de processus consultatifsétait le point fort du programme et peut êtreconsidéré comme un moyen efficace de garantir

34 “Compagnie industrielle du bois”.35 Société agricole de raffinage industriel du sucre

C H A P I T R E 3 . C O N T R I B U T I O N D U P N U D 4 1

une certaine durabilité. Toutefois, en raison d’unfaible appui financier et du taux élevé de rotationparmi les cadres supérieurs dans le domaine del’environnement, la viabilité à terme de lacapacité nationale de gestion et le renforcementdu ministère chargé des initiatives en matièred’environnement n’ont pas été assurés.

La maîtrise nationale a été renforcée par la mobili-sation d’ONG pour appuyer les projets environ-nementaux, sensibiliser les parlementaires, lesecteur privé et les collectivités locales, et associer àl’effort des chercheurs et universitaires nationaux.

L’intégration de questions transsectoriellescomme l’égalité entre les sexes a été envisagéeprincipalement dans le cadre d’un projetd’amélioration des réchauds. Malheureusement,cette activité a dû être abandonnée par manquede financement. La combinaison d’interventionsen amont et en aval a fourni deux niveaux d’entréequi se sont avérés utiles pour donner une imagepositive du PNUD à la population, aux contrepartiesdu gouvernement et aux parlementaires.

Par nature, les interventions dans les domaines del’environnement et de l’énergie ont d’importantsliens régionaux et sous-régionaux. Le programmea su intégrer une approche sous-régionale et jeterdes ponts en direction d’initiatives demandantune coordination entre les pays de la sous-région.Le soutien technique et financier du centre régionalde Dakar a été des plus efficaces. Le bureau depays entend également promouvoir l’intégrationdes préoccupations environnementales dans toutesles interventions en matière de développement.

Le manque de ressources de base du PNUD l’aamené à éparpiller ses maigres capacités dansdifférentes directions, comme la mobilisation desressources, les consultations avec des partenaireset un rôle de conseiller et d’avocat, ce qui laissepeu de temps pour assurer la coordination avecles donateurs.

3.6 QUESTIONS TRANSVERSALES

Le programme de pays a adopté trois thèmestransversaux. C’est ainsi que toutes les activités deprogramme du PNUD devaient intégrer etexprimer les préoccupations ayant trait à l’égalitéentre les sexes, à la lutte contre le VIH/sida et,lorsque c’est faisable, l’utilisation des nouvellestechnologies de l’information et de la communi-cation.

Au début, l’insertion de ces thèmes s’est avéréedéficiente dans certains projets, mais des effortsont été déployés pour réintroduire la prise encompte du thème de l’égalité entre les sexes et dela lutte contre le VIH/sida alors que ces projetsétaient en cours d’exécution. En outre, le bureaude pays a mis au point une stratégie dynamiquede plaidoyer sur ces deux questions.

En ce qui concerne la lutte contre le VIH/sida, lePNUD a apporté un soutien à la formulationd’un cadre national de stratégie. Il a réalisé aussiun certain nombre d’activités de soutien et derenforcement des capacités en faveur duSecrétariat exécutif permanent/Conseil nationalde lutte contre le sida et les IST (SEP/CNLS),36

en plus de la formation des enseignants et desdirigeants confessionnels. En coopération avecUNICONGO,37 le PNUD a aidé une trentained’opérateurs du secteur privé à mettre au pointune stratégie de lutte contre le VIH/sida sur leslieux de travail. Le bureau de pays a joué un rôleessentiel en aidant le Secrétariat exécutifpermanent/Conseil national de lutte contre lesida et les IST à obtenir une subventionimportante du Fonds mondial.

En ce qui concerne l’égalité entre les sexes, lesinterventions du PNUD ont revêtu la formed’activités de plaidoyer et de soutien à la partici-pation des femmes à la vie publique décrite dansl’encadré No 2 de la section 3.2 ci-dessus(gouvernance démocratique).

36 Sans objet en français.37 Il s’agit de l’Union interprofessionnelle du Congo, organisation du secteur privé regroupant les industries et manufactures

nationales ou internationales actives dans le pays.

C H A P I T R E 3 . C O N T R I B U T I O N D U P N U D 4 2

Deux grandes activités ont été entreprises enmatière des nouvelles technologies de l’informationet de la communication. La première de cesactivités a consisté à apporter un soutien à laformulation d’une stratégie nationale sur lesditestechnologies. La seconde a consisté en desinterventions directes visant à aider deux institu-tions nationales. Le PNUD a aidé à créer uncentre d’information et de recherche à l’intentiondes parlementaires. Malheureusement, le centre

n’a pas encore commencé à fonctionner, faute descrédits nécessaires pour assurer la connexion àInternet. Le PNUD a également aidé leMinistère des finances en créant un site Webpour faciliter l’accès des citoyens à l’informationsur les programmes et projets gouvernementaux.Ce site Web a été créé, mais le ministère n’a pasactivé le service en question. À ce jour, les deuxinterventions n’ont pas produit les résultatsescomptés, faute d’un suivi national.

C H A P I T R E 4 . C O N C L U S I O N S E T R E C O M M A N D A T I O N S 4 3

Le présent chapitre examine les principalesconclusions de cette évaluation en se plaçant dupoint de vue de la pertinence des interventions duPNUD de 2004 à 2007, de leur efficacité àcontribuer aux résultats de développement, de lapérennisation de ces résultats et du position-nement stratégique du bureau de pays. Il fournitaussi des recommandations concernant desorientations futures possibles.

4.1 PERTINENCE DES INTERVENTIONS DU PNUD

Les interventions du PNUD au Congocorrespondent aux priorités nationales qui ont étéexprimées et aux grands paramètres d’ensemblede l’organisation. Elles répondent aux problèmesqui sont perçus par les Congolais comme revêtantune importance cruciale pour leur bien-être et ledéveloppement. La plupart de ces interventionscorrespondent également aux domaines danslesquels le PNUD jouit d’une compétencereconnue et a des connaissances spécialisées, àsavoir la promotion de la bonne gouvernance, lamise au point de stratégies en faveur des pauvres,le soutien aux plans et politiques nationaux dansle domaine de l’environnement et du désarme-ment par l’action communautaire. Quelquesautres activités, comme la remise en état desroutes ou des écoles, se situent moins dans lesdomaines traditionnels de compétence du PNUD.

Le programme de pays a continué de porter surdes activités qui représentaient soit la continua-tion de projets du type après-conflit amorcésdurant le cycle précédent ou des interventions

dont les bénéficiaires étaient définis par rapport àun conflit qui avait pris fin près de dix ans plustôt. La pauvreté généralisée qui touche l’ensemblede la population et les conditions économiquesdifficiles, en particulier dans les zones rurales,justifieraient à présent l’adoption d’une démarchequi renonce à cibler les ex-combattants, au profitd’une démarche plus axée sur les pauvres et la communauté.

Le programme devrait cependant continuer à faireface à des questions ayant trait à la consolidationde la paix38 par le canal d’interventions se situantdavantage en amont et visant à améliorer lagouvernance, à promouvoir la sécurité publique,en particulier en mettant au point une législationsur les armes à feu et la gestion des arsenauxnationaux et en concevant des initiatives deréduction de la pauvreté s’adressant à toutes lescommunautés. Dans la nouvelle phase qui devraitsuivre le deuxième cycle d’élections, le PNUDdevrait mettre davantage l’accent sur les initiativesde consolidation de la paix dans des domaines oùsa compétence est reconnue.

Les ressources ordinaires que le PNUD alloue àla République du Congo sont relativementmodestes par rapport aux vastes besoins d’unepopulation dont la majorité vit en-dessous duseuil de pauvreté. Aussi le bureau de pays a-t-ilété contraint de concevoir pour la collecte defonds une stratégie agressive qui a détourné sonpersonnel de nombreuses autres tâchesimportantes et parfois suscité l’incompréhensionet le mécontentement des partenaires. Cela aaussi réduit la capacité du bureau d’utiliser les

Chapitre 4

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

38 Les trois domaines de la consolidation de la paix dont il est question dans le présent rapport traduisent les conclusionsde la Conférence internationale de Tokyo sur le développement de l’Afrique (TICAD), qui s’est tenue à Addis-Abeba,les 16 et 17 février 2006.

C H A P I T R E 4 . C O N C L U S I O N S E T R E C O M M A N D A T I O N S4 4

ressources ordinaires plus efficacement en tantque capital de départ de grands projets afind’attirer des fonds de donateurs et des contribu-tions nationales au titre du partage des coûts.Compte tenu des circonstances spéciales duCongo, qui a un indicateur peu élevé dedéveloppement humain, bien qu’il soit classé“techniquement” dans le groupe inférieur despays à revenu moyen, le bureau de pays devraitêtre amené, avec le soutien du siège du PNUD, àmettre au point de nouvelles stratégies definancement. Durant le processus d’achèvementdu présent rapport, l’équipe d’évaluation a étéinformée que le PNUD avait déjà négocié uneaugmentation des contributions au titre dupartage des coûts avec des pays se trouvant dansune situation analogue.42 Cette formule mériteraitd’être explorée pour ce qui est du Congo. Elleexigerait que la part du gouvernement au titre dupartage des coûts représente au moins l’équiva-lent en ressources nationales de l’apportprovenant des ressources ordinaires du PNUD.

4.2 EFFICACITÉ DES INTERVENTIONS DU PNUD

Les programmes du PNUD au Congo ont cecide particulier qu’ils combinent activités en amont etactivités en aval. En amont, le PNUD a contribuéà la mise au point d’un certain nombre dedocuments de stratégie et de plans d’actionnationaux ainsi que de lois concernant desquestions cruciales pour la promotion des institu-tions démocratiques, l’amélioration de la gouver-nance, la protection de l’environnement, l’égalitéentre les sexes, la lutte contre le VIH/sida, laformulation de politiques en faveur des pauvres etla réalisation des objectifs du Millénaire pour ledéveloppement. Cette action a été relayée par desactivités de plaidoyer des plus visibles et des plusefficaces, car il s’agit là d’une des grandes forcesdu PNUD au Congo.

Les interventions se situant davantage en aval ontjoué un rôle essentiel pour donner au PNUD la

crédibilité et l’accès requis pour mener efficace-ment des activités de plaidoyer sur des questionsconsidérées comme délicates du point de vuepolitique. La combinaison de ces deux niveauxd’entrée ne peut qu’être conseillée et elle s’estavérée productive.

Le PNUD est également parvenu à développerd’importantes synergies entre certains projets etactivités, en particulier pour ce qui est de son actionde soutien aux ex-combattants et de ses activités deplaidoyer auprès des institutions parlementaires.

Un des traits importants de l’action du PNUD auCongo a été le développement d’une présence sur leterrain, en dehors de la capitale. Les lieux ont étéchoisis judicieusement, et l’intention de faire decertains au moins de ces bureaux des pivots del’ONU ne peut être que saluée. La réalité n’a pasrépondu aux attentes, cependant, car les bureauxsont demeurés davantage des bureaux du PNUDque de l’ONU pour ce qui est de leur gestion etde leur organisation. Ils ont fourni de bonsservices aux membres en visite de l’équipe desNations Unies, mais ils ont négligé d’établir lesliens nécessaires avec d’autres organisations,notamment les ONG. Malgré certaines faiblessesen matière de gestion et une présence tropsporadique des cadres supérieurs, le bureau deKinkala, dans le département du Pool, est devenuun symbole important du retour à la normaledans cette région troublée.

Des thèmes transversaux comme l’égalité entre lessexes et la lutte contre le VIH/sida n’ont pastoujours été pris en compte durant la phaseinitiale de la planification, mais ils ont étéréintroduits en cours d’exécution. Il faudra veillerdavantage durant la phase de la conception duprojet à intégrer ces thèmes de manière plussystématique. Il faut également encouragerl’intention manifestée par le bureau de paysd’inclure plus systématiquement l’environnementen tant que préoccupation sous-jacente dans laconception des projets de développement.

39 On a cité les cas du Botswana et du Gabon.

C H A P I T R E 4 . C O N C L U S I O N S E T R E C O M M A N D A T I O N S 4 5

En général, la définition des résultats et de leursindicateurs laisse à désirer. Mais ce qu’il y a de plusimportant, c’est que le bureau de pays et lepersonnel chargé de gérer les projets ne disposentpas des ressources humaines ou financièresnécessaires pour assurer comme il se doit lecontrôle des indicateurs, même lorsque ceux-cisont valides. Il est difficile dans ces conditions degérer le programme d’une façon dynamique,faute d’indicateurs permettant de mesurer lesprogrès et l’impact. Cela ne manque pas non plusde compliquer l’évaluation finale desprogrammes. On ne peut que se féliciter dutravail accompli pour définir des résultats, desindicateurs et des moyens de vérification dans laperspective du PNUAD 2009-2013. C’est làl’occasion pour le PNUD d’améliorer sa propreperformance et de mettre au point une approchecommune des Nations Unies pour certainesfonctions de contrôle et d’évaluation.

4.3 PÉRENNISATION DES RÉSULTATS

La pérennisation des résultats atteints avec lesoutien du PNUD demeure problématique. Pource qui est des interventions en amont, où leproduit avait été défini comme étant la mise aupoint d’une stratégie nationale ou plan de travail,il est arrivé souvent que le produit était aurendez-vous, mais non les effets escomptés. Undes membres de l’équipe d’évaluation a employél’expression “succès mis en veilleuse” pour décrirel’écart existant entre des produits réussis etl’absence de résultats effectifs. Il faut espérer queles résultats attendus se matérialisent, dès lors que lesautorités seraient animées de la volonté politiquerequise et qu’à l’avenir elles affecteraient des ressourceshumaines et financières nationales suffisantes.

Il en va souvent de même des projets en aval,dont la pérennisation dépend de la capacité descollectivités locales et de leurs comités de gestionde poursuivre leurs activités à l’aide de leurspropres ressources. La situation paraît légèrementmeilleure pour l’aide à la création d’activitésrémunératrices par des particuliers ou des petitsgroupes, même si le contrôle à long terme dessuccès initiaux est faible, voire inexistant.

Le caractère non viable se traduit par une perteprogressive des avantages du projet, la non-exécution des stratégies et politiques sectorielles,ou tout simplement par l’abandon des structureset instruments de gestion mis au point avec lesoutien du PNUD. Cela signifie aussi qu’il n’estpas possible de mener à bien des stratégiesefficaces de sortie de situation.

La condition première pour assurer la viabilité estque les autorités fassent preuve à tous les niveauxde la volonté politique de faire face aux questionsstructurelles et procédurales liées à une allocationet à une utilisation efficaces des ressourcespubliques. De son côté, le PNUD aurait pu êtreplus attentif dans la phase de conception duprogramme à la nécessité de mettre au point unestratégie d’achèvement du programme, y comprisle choix de l’instance désignée pour reprendrel’activité à son compte, les conditions requisespour assurer une transition efficace et les critèrespermettant de s’assurer de l’engagement et de lacapacité des institutions nationales et locales, ainsique des organisations communautaires d’assumerprogressivement la pleine maîtrise des programmes.

Malgré les ressources dont elles disposent, ilsemble que les autorités aient hésité à participerfinancièrement aux projets sur la base d’unpartage des coûts. Le PNUD devrait entamer desdiscussions avec le gouvernement sur cettequestion importante, éventuellement sur la basede la formule mentionnée à la partie 4.1 ci-dessus. Le partage des coûts devrait être la règle,et non pas l’exception.

Le manque de ressources humaines dans lafonction publique demeure également un facteurqui empêche une participation nationale efficaceaux activités de programme et une pleine maîtrisenationale. Un certain nombre d’initiatives enmatière de renforcement des capacités ont étélancées dans le cadre de projets distincts.Toutefois, cet effort aurait dû être plus systéma-tique et plus structuré. Le PNUD pourrait sejoindre avec profit à des initiatives existantes pourpromouvoir entre tous les donateurs concernés etle gouvernement un effort concerté et coordonnédans le domaine du renforcement des capacités.

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4.4 POSITIONNEMENT STRATÉGIQUE DU PNUD

Le PNUD a pris des décisions judicieuseslorsqu’il a choisi ses domaines d’intervention.Comme indiqué plus haut, il faut à présents’interroger sur la pertinence qu’il y a à poursuivredes activités de type après-conflit au-delà ducycle de programmation actuel. Le PNUDdevrait tirer parti aujourd’hui de ses avantagescomparatifs dans les domaines de la bonnegouvernance, de la mise au point de stratégies enfaveur des pauvres, des programmes dedéveloppement communautaire, de l’approcherégionale de l’environnement et de ses grandescapacités en matière de plaidoyer.

Le PNUD a su établir de bonnes relations avecdes organisations de la société civile et avec lesecteur privé. Il lui faut élaborer un partenariatplus structuré avec les ONG. Un certain nombrede mécanismes consultatifs avec une large partic-ipation existent, mais il est possible de les rendreplus efficaces et plus intéressants. Par ailleurs, lacoordination est relativement faible, et des initia-tives sont requises pour examiner cette questionavec les donateurs, le système des Nations Unies,les grandes ONG et le gouvernement.

Les relations entre le PNUD et la communautémultilatérale et bilatérale de développement ontété trop exclusivement fondées sur des partenari-ats financiers. Le PNUD doit capitaliser sur lebon travail qu’il fait dans le domaine de l’organi-sation de groupes thématiques et consultatifs envue de l’élaboration de grands documents destratégie pour réaffirmer son rôle de chef de fileintellectuel dans les domaines de sa compétence.

La participation du PNUD à la coordinationinterinstitutions dans le système des NationsUnies a été efficace, malgré l’ambiguïté qui n’apas été levée – et qui est inévitable – qui concernele double rôle de coordonnateur résident et dereprésentant résident.

Dans l’ensemble, le PNUD jouit d’une imagepositive au Congo et il a noué des relations

excellentes avec ses contreparties gouvernemen-tales. La couverture médiatique de ses activitésest étendue et produit de bons résultats.

Les recommandations suivantes se fondent surl’analyse faite dans le présent rapport. Ellesconcernent les points suivants :

QUESTIONS D’ORDRE GÉNÉRAL ET DE STRATÉGIE

1. Le prochain programme de pays devras’appuyer sur les avantages comparatifs avérésque possède le PNUD au Congo, à savoir sonsoutien à la bonne gouvernance, sa démarchefavorable aux pauvres et au développementcommunautaire, son approche régionale desquestions environnementales et les atoutsindéniables qu’il possède dans le domaine desactivités de plaidoyer. Il devra éliminerprogressivement les activités liées directementà la période d’après-conflit.

2. Le souci de la consolidation de la paix devraitsous-tendre l’essentiel des activités duPNUD, en particulier dans le domaine de labonne gouvernance et de la réduction de lapauvreté, et se trouver au cœur du programmevisant à assurer un développement durable et stable.

3. Dans tous les programmes, le PNUD devracontinuer à mettre l’accent sur le lien entreles démarches “en amont” et “en aval”,intervenant à la fois au niveau politique et opérationnel.

4. Compte tenu de l’expérience acquise dansd’autres pays, le PNUD devra engager avec legouvernement des négociations visant àaccroître la contribution de celui-ci aupartage des coûts à hauteur au moins desressources allouées par le PNUD lui-même.

5. Il faudra se préoccuper en particulierd’encourager la maîtrise nationale et lapérennisation des projets, ce qui impliqueranotamment ce qui suit.

l Une attention accrue apportée dans laphase de la conception du projet à la mise

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au point d’une stratégie d’achèvement decelui-ci faisant appel i) au recensementdes mécanismes nationaux chargés deprendre la relève, ii) à la définition desconditions d’une reprise efficace, iii) à laformulation de références permettant decontrôler la préparation et la capacité del’entité nationale chargée d’assurer lapérennisation des projets;

l L’intensification des efforts déployés auservice du renforcement des capacitésnationales grâce à un programmestructuré et global établi en coordinationétroite avec d’autres acteurs du développe-ment et avec le gouvernement;

l La poursuite d’une démarche progressive etprudente visant à accroître la composantenationale de l’exécution des programmes;

l Une volonté politique démontrée par lesautorités nationales et l’engagement decelles-ci à assurer la maîtrise des programmes,en particulier par une part accrue aupartage des coûts, comme indiqué dans larecommandation 4 ci-dessus.

6. Le PNUD devra réfléchir, en consultationétroite avec tous ses partenaires, aux moyensd’améliorer la coordination entre tous lesacteurs du développement. Ceci revêtira une importance toute particulière pour lesinitiatives dans le domaine de la bonnegouvernance, compte tenu de l’intention qu’ale PNUD d’apporter un soutien à certainesinstitutions qui se préoccupent du contrôlefinancier et de l’administration.

QUESTIONS OPÉRATIONNELLES

7. Le bureau de pays devra s’employerénergiquement à améliorer l’exécution duprogramme. Il devra trouver le moyen derécompenser l’efficacité de son personnel. Ildevra mettre en place une évaluationextérieure du nouveau Centre d’exécution etd’appui aux projets (CEDAP) en 2009, une

fois que celui-ci comptera deux ans completsde fonctionnement.

8. Il faudra améliorer la formulation desrésultats, des indicateurs et des moyens devérification. Le bureau de pays devras’assurer, grâce à des discussions avec lesdonateurs ou par ses propres moyens, qu’ilexiste suffisamment de ressources humaineset financières pour contrôler les résultats ainsique les produits. À cet effet, il devras’appuyer sur le travail institutionnel efficaceaccompli en vue de définir les résultatsattendus du prochain PNUAD et encouragerla mise au point d’une démarche conjointedes Nations Unies en matière de contrôle etd’évaluation des résultats.

9. Le bureau de pays devra engager des discus-sions avec les partenaires afin d’améliorer lefonctionnement et l’efficacité des comitésd’examen des projets et des comités de pilotage.

10. Les bureaux du PNUD en dehors deBrazzaville doivent développer leurs servicesà destination des institutions des NationsUnies et des ONG. Cela comportera lacréation de centres de coordination qui soientouverts et qui accueillent toutes les participa-tions au niveau local, en encourageant lescroisements et en entreprenant des activitéscomme celles consistant à inventorier lesacteurs du développement et ceux del’humanitaire , à l’instar de ce que faisaitauparavant le Bureau de la coordination desaffaires humanitaires.

11. Il faudra être davantage attentif à inclurel’égalité entre les sexes et tout ce qui concernele VIH/sida durant la phase initiale deconception des programmes.

12. Il faudra encourager le bureau de pays àconsidérer les préoccupations liées à l’envi-ronnement comme un question transversale,tout en continuant d’intervenir directement,en particulier dans le cadre sous-régional.

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1. GÉNÉRALITÉS

Le Bureau de l’évaluation du Programme desNations Unies pour le développement (PNUD)réalise périodiquement des évaluations de paysappelées Évaluation des résultats des activités de développement (ERAD) afin de saisir et dedémontrer la capacité d’évaluation que représen-tent les contributions du PNUD aux résultats de développement au niveau des pays. Cesévaluations, qui ont lieu dans des pays choisis,sont axés sur les résultats et examinent de façoncritique les réalisations et les contraintes dans les domaines thématiques sur lesquels est axé lePNUD, dégagent des enseignements et fournissentdes recommandations pour l’avenir. Les ERADprésentent aussi une analyse stratégique visant àrenforcer la performance et le positionnementstratégique du soutien du PNUD dans le cadredes priorités nationales de développement et desorientations de la politique du PNUD dans cedomaine. Les ERAD poursuivent les objectifsgénéraux que voici :

n Fournir un appui concret à la fonction dereddition des comptes de l’Administrateurdans l’établissement des rapports adressés auConseil d’administration.

n Jouer le rôle d’une assurance de qualité pourles interventions du PNUD au niveau national

n Tirer des leçons de l’expérience pour contribuerà la programmation actuelle et future au niveaudu pays et au niveau de l’encadrement.

n Fournir aux parties prenantes au programmede pays une évaluation objective des résultats(résultats spécifiques) obtenus grâce ausoutien du PNUD et à des partenariats avecd’autres acteurs importants durant unepériode donnée de plusieurs années.

Une telle ERAD est projetée en ce qui concernela République du Congo et devrait être réaliséeentre la fin de 2007 et le début de 2008. Ellecouvrira la période 2004-2007, ainsi quecertaines des années qui ont précédé.

2. OBJECTIFS DE L’ÉVALUATION

Le but poursuivi par l’évaluation consiste àapprécier les contributions du PNUD auxrésultats de développement et au positionnementstratégique au Congo, de dégager des enseigne-ments et d’esquisser des options en matièred’améliorations. Voici ce qu’on attend de l’ERADau Congo :

n Fournir une évaluation indépendante desrésultats des activités de développement au niveau du pays, l’accent étant mis partic-ulièrement sur le programme de pays duPNUD, en évaluant la pertinence et l’efficac-ité de ces résultats, atteints grâce au soutiendu PNUD et en partenariat avec d’autresacteurs du développement durant les cinq àsept années écoulées;

n Contribuer à l’obligation redditionelle etapprendre à dégager des leçons de l’expéri-ence, en tenant compte des autoévaluations(évaluations de projets et de résultats) et durôle des partenaires de développement.

n Analyser comment le PNUD s’est positionnépour ajouter de la valeur en réponse aux besoinsnationaux et aux changements intervenusdans le contexte du développement national;

n Présenter les principales conclusions, tirer lesprincipaux enseignements et fournir unensemble d’options claires et prospectives pourpermettre à la gestion d’ajuster la stratégiesuivie et le prochain programme de pays.

Annexe I

MANDATÉVALUATION DES RÉSULTATS DES ACTIVITÉS DE DÉVELOPPEMENTDE LA CONTRIBUTION DU PNUD EN RÉPUBLIQUE DU CONGO

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3. RAISON D’ÊTRE DE L’ÉVALUATION

Le programme du PNUD dans la République duCongo a été retenu pour faire l’objet d’uneERAD. Il a été choisi pour un certain nombre deraisons : l’achèvement du Cadre de coopérationde pays 2004-2007 offre l’occasion d’évaluer les réalisations et résultats atteints durant le cyclede programme écoulé et avant celui-ci. Lesconclusions seront utilisées comme apports pourl’élaboration du programme de pays 2008-2011dans le contexte du prochain PNUAD. Lesproblèmes auxquels la République du Congo a dûfaire face pendant des années au titre du Cadre decoopération de pays ont consisté à restaurer lasécurité politique, économique et environnemen-tale. Une évaluation de la contribution du PNUDà ce processus peut permettre de dégager desenseignements pour l’organisation. En outre,le bureau de pays a reconnu la nécessité etl’opportunité de l’évaluation.

4. PORTÉE DE L’ÉVALUATION

L’ERAD examinera l’expérience du PNUD enRépublique du Congo et la contribution qu’il aapportée pour faire face aux problèmes sociaux,économiques et politiques. Cette évaluation seraaxée sur le Cadre de coopération de pays duPNUD (2004-2007) et sur certaines des activitésprécédentes du PNUD qui ont été menées surune base ponctuelle (projet). Durant la dernièrepériode, plusieurs projets du PNUD ont été axéssur le rétablissement progressif de la sécurité, lerétablissement des services sociaux de base, leredressement économique et/ou la création d’activitésrémunératrices, et la poursuite d’activités dans ledomaine des droits de l’homme, de la gouvernancedémocratique et des affaires publiques.

Le Cadre de coopération de pays 2004-2007 a étéformulé à la lumière de la stratégie gouvernementalede développement, appelée Nouvelle Espéranceet du Document intérimaire de stratégie pour laréduction de la pauvreté. Il intègre l’intérêt portéà la réalisation des objectifs du Millénaire pour ledéveloppement (OMD) au Nouveau Partenariatpour le développement de l’Afrique (NEPAD).

Le Programme de pays met l’accent sur lespriorités que voici :

n Gouvernance : inclut le renforcement descapacités parlementaires, le soutien aux mesuresde lutte contre la fraude et la corruption,l’appui donné à l’administration locale pourrenforcer les capacités des collectivités locales,et le soutien apporté à l’élaboration des straté-gies gouvernementales de développement.

n Pauvreté : l’aide du PNUD a été ciblée sur lapromotion de l’emploi des jeunes et laréinsertion des ex-combattants.

n Gestion des ressources naturelles et del’environnement : comprend l’information, laformation et la sensibilisation, la lutte contre lapollution marine et côtière, l’environnementurbain et l’amélioration des conditions de vie,la protection de l’écosystème forestier, les eauxinternationales, les changements climatiqueset la diversité biologique.

n Thèmes transsectoriels : comprendnotamment la lutte contre le VIH/sida,l’égalité entre les sexes et le développementdes nouvelles technologies de l’informationet de la communication.

L’évaluation s’efforcera de réaliser un examenglobal du portefeuille de programmes du PNUDet des activités de celui-ci durant la périodeconsidérée. Elle fera le point sur les principauxrésultats, les résultats spécifiques, qu’ils soientescomptés ou non, qu’ils soient positifs ounégatifs – et visera l’aide du PNUD, qu’elle soitfinancée par les ressources de base ou par lesressources à des fins spéciales. Concrètement,l’ERAD s’intéressera aux trois aspects que voici :

a) Pertinence des programmes du PNUD.L’évaluation examinera si et comment lesprogrammes du PNUD sont en prise avec lesbesoins du pays dans le cadre du relèvementaprès les conflits et si les changementsintervenus dans l’approche du PNUDtraduisent les principales priorités nationales.Autrement dit, le PNUD a-t-il appliqué labonne stratégie de développement dans le

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contexte politique, économique et socialparticulier de la République du Congo?

b) Efficacité. Le programme du PNUD a-t-ilatteint les objectifs qui lui étaient assignés etles résultats qui étaient escomptés? Quellessont les forces et faiblesses du programme?Quels sont les résultats inattendus qu’il aproduits? Faut-il continuer dans la mêmedirection ou revoir ses principaux aspects envue du nouveau cycle?

c) Viabilité à terme : Les résultats dans ledomaine du développement qui ont étéréalisés grâce à la contribution du PNUDsont-ils viables? Garantissent-ils une viabilitéavec l’accent mis sur la maîtrise nationale,un environnement politique propice, lerenforcement des capacités, l’égalité entre les sexes, les droits de l’homme et autresprincipaux facteurs que le PNUD prend enconsidération lorsqu’il évalue l’efficacité enmatière de développement?

En outre, l’évaluation analysera le positionnementstratégique du PNUD :

n Vérifier le lien existant entre le soutien duPNUD et les besoins nationaux, les objectifset priorités en matière de développement,notamment sa pertinence, ainsi que sa pertinencepar rapport à l’objectif de la réduction de lapauvreté et autres OMD.

n Évaluer comment le PNUD a su prévoir,en y faisant face, les grands changementsintervenus dans le contexte national dedéveloppement touchant la réduction de lapauvreté et la réforme de la gouvernance dansl’optique d’un développement durable.

n Examiner les synergies et veiller à ce que lesoutien apporté par le PNUD soit en ligne avecd’autres initiatives et d’autres partenaires,notamment le PNUAD, le Cadre de coopéra-tion mondial et le Cadre de coopérationrégional, et examiner comment le PNUD acoordonné son action avec celle d’autrespartenaires du développement.

n L’évaluation examinera aussi l’influence de

questions systémiques, c’est-à-dire les contraintespolitiques et administratives qui influent surle programme, tant en ce qui concerne lesdonateurs que le programme de pays, toutcomme il examinera comment les résultats dedéveloppement atteints et les partenariats quiont été établis ont contribué à assurer lapertinence et le positionnement stratégiquedu PNUD.

5. MÉTHODES

L’évaluation fera appel à de nombreuses méthodes,notamment des examens préliminaires, des atelierset réunions, des entretiens individuels et collectifstant au niveau du siège que sur le terrain. Laméthodologie appropriée sera affinée dans lecadre de la mission de définition de la portée desactivités et sur la base des discussions qui aurontlieu entre l’équipe des évaluateurs et lesdifférentes parties prenantes.

L’équipe d’évaluation examinera, le cas échéant,les cadres globaux de programmation (PNUAD,BCP, Cadre de coopération mondial, bilancommun de pays, cadre de résultats stratégiques,rapports annuels axés sur les résultats, etc.) quidonnent une idée d’ensemble du contexte dupays. Elle examinera aussi certains descriptifs deprojet et documents de soutien aux programmes,ainsi que les rapports de contrôle et d’évaluation auniveau de pays. Les données statistiques serontévaluées, selon que de besoin. L’équipe d’évalua-tion utilisera la triangulation des perceptions,ainsi que des documents et données pour validerses conclusions.

On envisage de suivre une démarche mettantl’accent sur la participation, notamment celle desparties prenantes. Le recensement de celles-ci, ycompris les représentants des ministères et desinstitutions gouvernementales, les organisationsde la société civile, les représentants du secteurprivé, les institutions des Nations Unies, lesorganisations multilatérales, les donateursbilatéraux et les bénéficiaires. L’équipe visiterades projets/et des sites significatifs, selon que de besoin.

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L’ERAD suivra les directives mises au point parle Bureau de l’évaluation en 2006. Selon cesdirectives, le processus comporte trois phases,chacune de ces phases comportant plusieurs étapes.

PHASE 1 : PHASE PRÉPARATOIRE

n Examen sur dossier – effectué par le Bureaude l’Évaluation en consultation étroite avec leresponsable de l’équipe d’évaluation, lebureau de pays et le Bureau régional pourl’Afrique, sur la base de questions essentiellesen matière d’évaluation mises au point par ledirecteur de tâche du Bureau de l’évaluation etle chef de l’équipe de l’évaluation en consulta-tion avec le Bureau régional pour l’Afrique.

n Mission visant à définir la portée des activités– l’équipe d’évaluation dirigera une missionde courte durée qui se rendra dans le payspour définir la portée des activités àentreprendre, recenser les parties prenantes,recueillir des données supplémentaires etcompléter l’évaluation.

n Élaboration d’un rapport initial, y compris laconception et le plan de l’évaluation finale,l’arrière-plan de l’évaluation, des questionsimportantes touchant l’évaluation, uneméthodologie détaillée, les sources d’infor-mation, les instruments et plans pour lacollecte des données, la conception del’analyse des données et la forme à respecterpour l’établissement des rapports.

PHASE 2 : RÉALISATION DE L’ERAD ETRÉDACTION DU RAPPORT D’ÉVALUATION

n Mission assignée à l’ERAD dans le domainede la collecte des données et de la validation –la principale mission, d’une durée de deuxsemaines, sera effectuée par l’équipe d’évalu-ation indépendante, sous la conduite du chefde l’équipe d’évaluation.

n Analyse et établissement du rapport – Lesinformations recueillies seront analysées dans le projet de rapport établi par l’équiped’évaluation dans les trois semaines quisuivront le moment où l’équipe aura quitté le

pays. Le projet de rapport fera l’objet decorrections factuelles effectuées par lesprincipaux clients et d’un examen techniqueeffectué par le Bureau de l’évaluation duPNUD. Le chef de l’équipe, en coopérationétroite avec le directeur de tâche du Bureaude l’évaluation, mettra la dernière main aurapport de l’ERAD sur la base de cesexamens finals.

PHASE 3 : SUIVI

n Réunion des parties prenantes – Une réunionavec les principales parties prenantesnationales sera organisée pour présenter lesrésultats de l’évaluation. Les observations serontincorporées au rapport final d’évaluation parle chef de l’équipe d’évaluation.

n Réponse de la direction – Le PNUD préparerala réponse de la direction et surveilleral’application sur le plan interne.

n Enseignements à tirer – La diffusion des conclu-sions du rapport doit permettre de dégager lesenseignements organisationnels, dans le cadrede la diffusion d’ensemble et de la stratégied’information du Bureau de l’évaluation.

6. PRODUITS ESCOMPTÉS

Il s’agit des produits suivants :

n Un rapport initial (20 pages au maximum)

n Un rapport final détaillé sur l’évaluation desrésultats de développement en République duCongo (50 pages au maximum, plus les annexes)

Le rapport final en question sera établi parl’équipe d’évaluation et comportera à tout lemoins ce qui suit :

n Un résumé des conclusions et des recommandations

n Le rappel des faits (généralités), avec une analyse du contexte du pays

n Le positionnement stratégique et la pertinence du programme

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n La performance du programme

n Les enseignements et les bonnes pratiques

n Les conclusions et recommandations

n Les annexes (mandat, personnes rencontrées,documents examinés, statistiques, etc.)

7. L’ÉQUIPE D’ÉVALUATION

Une société de consultants internationauxentreprendra l’évaluation et désignera lesmembres de l’équipe d’évaluation. L’équipe seracomposée de trois consultants, dont l’un d’entreeux dirigera l’équipe, un spécialiste ayant desconnaissances spécialisées dans des domainespertinents pour l’évaluation, et un consultantnational connaissant parfaitement la situationdans le pays. Le chef de l’équipe doit avoir unecapacité avérée dans les domaines de la réflexionstratégique et du conseil, ainsi que dans l’évalua-tion de programmes complexes sur le terrain. Lesmembres de l’équipe doivent avoir une connais-sance approfondie des évolutions en Afrique et,de préférence, être francophones.

La société de consultants internationaux chargéede l’évaluation sera choisie par le Bureau del’évaluation du PNUD.

8. DISPOSITIONS EN MATIÈRE DE GESTION

Le Bureau de l’évaluation gérera l’évaluation etassurera la coordination et la liaison avec leBureau régional pour l’Afrique et d’autresservices concernés au siège. Le directeur de tâchedu Bureau de l’évaluation gérera le processusd’évaluation, en consultation étroite avec leBureau régional pour l’Afrique et la direction dubureau de pays du Congo-Brazzaville.

Le bureau de pays aura un rôle de chef de filedans l’organisation du dialogue et des réunions avecles parties prenantes concernant les conclusions etrecommandations, soutiendra l’équipe d’évaluationen liaison avec les autres partenaires importants,soutiendra les discussions avec l’équipe et mettraà la disposition de celle-ci tous les documentsdisponibles. Il fournira un soutien en matière delogistique et de planification.

Le Bureau de l’évaluation supportera toutes lesdépenses ayant trait directement à la conduite de l’ERAD, notamment les coûts liés à la partic-ipation du chef de l’équipe, des consultantsnationaux et internationaux, ainsi que de larecherche préliminaire et la publication durapport final de l’ERAD. Le bureau de paysapportera un soutien en nature. Le Bureau del’évaluation assumera également les coûts desateliers réservés aux parties prenantes, dans lecadre de l’évaluation.

Le calendrier et les activités à mener dans le cadre duprocessus d’évaluation se présentent comme suit :

n Examen préliminaire et analyse de ladocumentation – Janvier 2008

n Réunions initiales à New York – 21-25 janvier 2008

n Mission de définition de la portée des activités au Congo – 28 janvier-4 février 2008

n Principale mission d’ERAD au Congo –28 février-12 mars 2008

n Présentation du projet de rapport définitif –25 mars 2008

n Rapport définitif – 22 avril 2008

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Adote, Mougani et Oschauldes Ibata. “Rapportprovisoire d’évaluation, projet Actioncommunautaire pour le rétablissement post-conflit”, février 2006.

Ahounmènou, E.B. “Rapport de mission :Appui à la mise en place du CEDAP”,20 août au 8 septembre 2007.

Banque africaine de développement/Fondsafricain de développement.“République duCongo : Document de stratégie par paysaxée sur les résultats – DSPAR 2008-2012”,2008-2011).

Banque mondiale. “Country profile, Republic ofthe Congo”, www.worldbank.org.

Banque mondiale. “République du Congo :Projet d’appui à l’éducation de base(PRAEBASE), mission de supervision”,Brazzaville, 1er au 12 octobre 2007.

Banque mondiale. “Note analytique sur lesmarchés publics (Country Procurement IssuesPaper – CPIP: République du Congo)”, 10février 2006.

Centre for International Cooperation,University of Bradford. “Assessing andreviewing the impact of small armsavailability and poverty: a case study of the Republic of Congo UNDP/IOM ex-combatants Reintegration and smallarms collection project”, mai 2004.

Conférence ministérielle africaine sur l’environnement. “Plan d’action de l’initiative environnementale du NEPAD”,adopté à Maputo, juin 2003.

Defoundoux-Fila, Hyacinthe. “Rapport d’exécu-tion technique et financier : séminairesateliers sur le renforcement des capacités desONG en matière de lutte contre la corrup-tion”. Brazzaville, 2007.

Economic Intelligence Unit. “Country Profile,Congo (Brazzaville)”, septembre 2007.

Enquête sur les armes légères. “Small armsavailability, trade and impacts in theRepublic of Congo”. Étude établie pourl’Organisation internationale pour lesmigrations et le PNUD, avril 2002.

Enquête sur les armes légères. “Quoi de neuf sur le front congolais? – évaluation de basesur la circulation d’armes légères et de petit calibre en République du Congo”,décembre 2007.

Équipe de pays des Nations Unies au Congo.“UN Plan Republic of the Congo - 2001-2002”, sans date.

Équipe de pays des Nations Unies au Congo, “UN Plan 2002: Together…”,Brazzaville, 2002

Équipe de pays des Nations Unies au Congo,“Bilan commun de pays, Congo”Brazzaville, février 2005.

Équipe de pays des Nations Unies au Congo.Projet PNUAD 2009-2013.

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Fonds monétaire international. “Country Reportno 07/206”, juin 2007.

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Fonds monétaire international. “Oil and Growth in the Republic of Congo”.Document de travail du FMI, août 2006.

Annexe II

PRINCIPAUX DOCUMENTS CONSULTÉS*

* Les descriptifs de projet, rapports et états financiers, ainsi que les nombreuses notes de synthèse qui nous ont été fournispar le Bureau de pays du PNUD ne figurent pas sur cette liste.

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Fonds monétaire international. “Republic ofCongo: Selected Issues Paper”, 9 avril 2007.

Gouvernement des États-Unis d’Amérique,Bureau de la démocratie, des droits del’homme et du travail. “Country Reports onHuman Rights Practices: Republic ofCongo”, 6 mars 2006.

Makita-Mbama, Albert. “Rapport de l’étuded’analyse du projet Action communautairepour le relèvement des communautés et laréintégration sociale des jeunes à risque(PRESJAR)”. (examen à mi-parcours),Brazzaville, sans date.

Nations Unies. “Examen des rapports soumispar les États parties en application de l’article 18 de la Convention sur l’élimination de la discrimination à l’égarddes femmes, Rapport initial et deuxième,troisième, quatrième et cinquième rapportspériodiques des États parties : Congo”,document de l’ONU CEDAW/C/COG/1-5, 8 avril 2002.

Parlement congolais. Déclaration des parlementaires congolais sur la création d’un environnement sain et durable,Brazzaville, 3 décembre 2004.

Parlement congolais. Déclaration d’intentiondes parlementaires relative à la lutte contrele VIH/sida, Dolisie, 1er décembre 2002.

Parlement congolais. Déclaration des parlementaires relative à la lutte contre la pauvreté : recensement de ses causesprofondes et le rôle des parlementaires,Brazzaville, 8 mars 2002.

PNUD. “Draft country programme documentfor the Republic of the Congo (2004-2007)”(projet de descriptif de programme pour laRépublique du Congo). Document duConseil d’administration DP/DCP/PRC/1,28 juillet 2003.

PNUD. “Evaluation finale : action communau-taire pour le rétablissement post-conflit enRépublique du Congo”, sans date.

PNUD. Rapport d’évaluation. Appui auxinstitutions parlementaires, Brazzaville,17 au 23 juin 2003.

PNUD. “Évaluation de la gestion axé sur lesrésultats au PNUD”, Bureau de l’évaluation,New York, 2007.

PNUD. “Information sur la répartition et lemode de calcul des MC-ARB-2 et lescritères qui gouvernent la création desrubriques fixes dans les arrangements enmatière de programmation”, document duConseil d’administration DP/2008/14,14 décembre 2007.

PNUD. “Proposals on programming arrangements for the period 2008-2011”Executive Board document DP/2007/44,3 August 2007

PNUD. “Measuring Democratic Governance,A framework for selecting pro-poor andgender sensitive indicators”, mai 2006.

PNUD. “Mission d’évaluation des modalitésd’exécution nationale (NEX) et exécutionONG des programmes/projets dedéveloppement mis en œuvre avec l’appuidu PNUD au Congo”, Brazzaville,11 octobre 2006.

PNUD. “Programming arrangements for theperiod 2004-2007: Information note to theExecutive Board”, 10 au 14 septembre 2007.

PNUD. “Protocole d’accord entre le PNUD et la société TOTAL” dans la Républiquedu Congo, 2007.

PNUD. “Rapport d’évaluation du projet prévention du sida dans les écoles duCongo”, Brazzaville, avril 2006.

PNUD. “Regional programme document forAfrica, 2008-2011”.

PNUD. “Second regional cooperationframework for Africa, 2002-2006”.

PNUD. “Deuxième plan de financementpluriannuel, 2004-2007”, document duConseil d’administration DP/2003/32,13 août 2003.

PNUD. “Plan stratégique du PNUD pour2008-2011 : Progresser plus rapidement sur la voie du développement humain”,document du Conseil d’administrationDP/2007/43, 18 juillet 2007.

A N N E X E I I . P R I N C I P A U X D O C U M E N T S C O N S U L T É S 5 7

République du Congo. “Projet de Constitution”,Brazzaville, 29 novembre 2001.

République du Congo. “Enquête congolaiseauprès des ménages pour l’évaluation de lapauvreté (ECOM 2005)” avril 2006.

République du Congo. Projet de document destratégie pour la réduction de la pauvreté,janvier 2007.

République du Congo. “Document intérimairede stratégie pour la reduction de la pauvreté(i-PRSP) pour le Congo”, 27 septembre 2004.

République du Congo. “La nouvelle espérance :projet de société du Président de laRépublique du Congo, son ExcellenceMonsieur Denis Sassou Nguesso”, 2002.

République du Congo. Loi sur les partispolitiques, 2006.

République du Congo, Ministère de la planification. Projet de plan national pourréaliser les OMD au Congo, 6ème projet,décembre 2007.

République du Congo. “Plan national de luttecontre la corruption”, adopté par leGouvernement le 4 juin 2004.

République du Congo. “Rapport national sur le développement humain 2002 : Guerres,et après?”, 2002.

République du Congo. “Rapport national sur ledéveloppement humain : Gouvernance,cohésion sociale et développement humaindurable en République du Congo”, 2007.

République du Congo. “Rapport National surles objectifs du Millénaire pour ledéveloppement”, Brazzaville, août 2004.

République du Congo, Banque mondiale etCommission européenne. “La Républiquedu Congo : Évaluation intégrée de lagestion des finances publiques et de lapassation des marchés (CIFA)”, juin 2006.

République française. “Document cadre departenariat France-Congo (2007-2011).www.diplomatie.gouv.fr

Union Interparlementaire et Assembléenationale française. “Rapport de la missiond’évaluation et de proposition auprès duParlement de la République du Congo”,21 au 27 avril 2006.

Union pour l’étude et la recherche sur la population et le développement (UFRPOD)et République du Congo. “La corruption etla fraude en République du Congo”,novembre 2003.

A N N E X E I I I . L I S T E D E S P E R S O N N E S C O N S U L T É E S 5 9

GOUVERNEMENT CONGOLAIS

Germain Bemba-Bantsimba, Inspecteur des services municipaux, municipalité de Pointe-Noire

Benjamin Boumakany, Secrétaire général du Gouvernement

Jean-Marie Bossina, Troisième Secrétaire,Mission permanente de la République duCongo auprès de l’Organisation des Nations Unies, New York

Chantal Maryse Itoua-Apoyolo, PremièreConseillère, Mission permanente de la République du Congo auprès del’Organisation des Nations Unies, New York

Jocelyne Milandou, Vice-Présidente, Cour descomptes et de discipline budgétaire

Pierre Ngollo, Premier Secrétaire, Bureau del’Assemblée nationale

Alphonse Nzoungou, Président, Commissionnationale de lutte contre la corruption

Jean-Christoffe Okandza, Chef de cabinet,Ministère de la planification

Emmanuel Okandze, Conseiller administratif,Bureau de l’Assemblée nationale

Luc Joseph Okio, Conseiller ministériel,Mission permanente de la République du Congo auprès de l’Organisation desNations Unies, New York

M. Oko-Olingoba, Chef de cabinet, Bureau de l’Assemblée nationale

Mwaziby Olingoba, Commissaire pour laréintégration économique des ancienscombattants, HCREC

Jean-Baptiste Ondaye, Directeur général,Ministère de la planification

Gilbert Pana, Directeur, Publications etdocumentation du Gouvernement

Emilienne Raoul, Ministre de la santé,des affaires sociales et de la famille

Col. Michel Sangha, Préfet, Département de Pool

Etari Wa Dzon, Service de la planification et dudéveloppement, Ministère de la planification

SOCIÉTÉ CIVILE CONGOLAISE

Lilian Barros, Coordonnatrice, Comptoirjuridique juniors (ONG d’aide judiciaire)

Yvonne Bantsimba, Directeur, École primaireKinsoudi, Brazzaville

M. Bitsangou, Trésorier adjoint, Groupe de gestion de la communauté locale,École primaire Kinsoudi, Brazzaville

El Hadj Djibril Bopaka, Union nationale desopérateurs économiques congolais (UNOC)(association patronale)

Serge Bouiti-Viaudio, Coordonnateur,Programme de développement humain,TOTAL-Congo

Scholastique Dianzinga, Centre de promotionde la femme en politique (ONG)

Père Christian de la Bretèche, Président,Forum des petites entreprises (ONG)

Hervé Diata, Doyen, Faculté des scienceséconomiques, Université Marien Ngouabi

Georgette Ingani, Directrice régionale,Centre régional pour l’eau potable etl’assainissement (ONG)

Florent Kihoulou, Secrétaire général,Fondation Niosi

Annexe III

LISTE DES PERSONNES CONSULTÉES

A N N E X E I I I . L I S T E D E S P E R S O N N E S C O N S U L T É E S6 0

Marie-Françoise Kimbadi, Directrice (groupeB), École primaire Kinsoudi, Brazzaville

Tsaty Mabiala, Secrétaire général, Unionpanafracaine pour le développement social –UPADS (parti politique)

Célestine Matsima, Directrice (groupe A),École primaire Kinsoudi, Brazzaville

Florent Mboungou, Directeur exécutif,Association congolaise du bien-être familial (ONG)

Loamba Moke, Secrétaire général, Associationpour la défense des droits humains et del’univers carcéral (ONG)

Jules Arsène Myningou, Chef, Département del’environnement, TOTAL-Congo

Octave Gildas Ndalla-Bikoumou, Expert en microfinance, Forum des petitesentreprises (ONG)

Jeannin Ndamba, Expert de l’environnement,Université libre du Congo

Roch Euloge Nzobo, Spécialiste de programme,Observatoire congolais des droits del’homme (ONG)

Jean-François Obembé, Secrétaire général,Mouvement pour la solidarité et ledéveloppement – MSD (parti politique)

J.J. Samba, Secrétaire général, Union patronaleet interprofessionnelle du CongoUNICONGO (association patronale)

PARTENAIRES DU DÉVELOPPEMENT

Wilfred Banmbuh, Représentant,Programme alimentaire mondial

Aliénor Bernhard, Représentant adjoint,Comité international de la Croix-Rouge

Arnaud Borchard, Chargé d’affaires,Commission européenne

Rose-Belle Da Silva-Rodrigues, Attachée de coopération et d’action culturelle,Ambassade de France

Anicet G. Dologuélé, Président, Banque dedéveloppement des États d’Afrique centrale(banque régionale de développement)

Rizzi Domenico, Ambassade d’Italie

Louani Mahamat Goadi, Expert principal,développement humain, Banque mondiale

Serge Mbongolo, Administration de lacommunication, Comité international de la Croix-Rouge

Bienvenu Monthe Biyoudi, Économiste respon-sable des opérations, Banque mondiale

Ariane Tombet, Représentant, Comité international de la Croix-Rouge

Koen van Ormelingen, Représentant, UNICEF

BUREAU DU COORDONNATEUR RÉSIDENT

Lydia Kassa, Conseillère de la coordination

BUREAU DE PAYS DU PNUD

Aurélien Agbénonci, Représentant résident

Aderemi Aibiou, Chef du Bureau de l’ONU, Kinkala

Normand Alouna, Fonctionnaire des finances

Emelyne Bayanda, Conseillère, Groupe de lagouvernance et de la consolidation de la paix

Isidore Dianzinga, Conseiller technique principal,projet relatif au changement climatique

Luisa Dologuélé, Directrice, CEDAP

Max M. Fira, Groupe de la gouvernance

Joseph Ikoubou, CEDAP

Jean-Félix Issang, Fonctionnaire chargé desprogrammes sur l’environnement

Violet Kakyomya, Représentante adjointe

Christelle Kotolo, Chef du bureau du PNUD àPointe-Noire

A N N E X E I I I . L I S T E D E S P E R S O N N E S C O N S U L T É E S 6 1

Eloi Kouadio IV, CEDAP

Daniel Mikayoulou, Conseiller, Groupe de lapauvreté et de l’environnement

Joseph Ntsiefe, responsible du projet CFC

Rimteta Ranguébaye, Économiste

Nadège Zoula, Groupe de la pauvreté etcoordonnatrice pour les questions d’égalitéentre les sexes

ORGANISATION DES NATIONS UNIES À NEW YORK

David Bongwele, Spécialiste des questionspolitiques, Département des affaires politiques

Sammy Kum Buo, Directeur, Division AfriqueII, Département des affaires politiques

Inyang Ebong-Harstrup, Bureau du Groupe desNations Unies pour le développement

Aida Mengistu, Administrateur associé pour les questions humanitaires, Bureau de lacoordination des affaires humanitaires

Stephen O’Malley, Chef, Section Afrique I, Bureau de la coordination des affaires humanitaires

Micheline Ravololonarisoa, Chef, SectionAfrique, UNIFEM

PNUD NEW YORK

BUREAU DE L’ÉVALUATION

Nurul Alam, Directeur adjoint

Oscar Garcia, Conseiller pour l’évaluation

Sergio Lenci, Conseiller pour l’évaluationSaraswati Menon, DirecteurMichael Reynolds, Directeur de tâcheHoward Stewart, Conseiller pour l’évaluation

BUREAU DES POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT

Selim Jahan, Directeur, Groupe de lutte contrela pauvreté

Terence D. Jones, Groupe de la gouvernancedémocratique

Jeffrey O’Lalley, Directeur, Groupe du VIH/sida

Bharati Silawal-Giri, Conseillère pour l’égalitéentre les sexes et le développement

BUREAU RÉGIONAL POUR L’AFRIQUE

René C. Giraud, Conseiller pour lesprogrammes de pays

Ade M. Lekoetje, Conseiller pour lesprogrammes de pays

BUREAU DE LA PRÉVENTION DES CRISES ET DU RELÈVEMENT

Laurent Rudasingwa, Spécialiste de programmeet Coordonnateur régional pour l’Afrique

Groupe de l’environnement du PNUD, Grouperégional de coordination pour l’Afrique del’Ouest et l’Afrique centrale

Abdoulaye Ndiaye, Chef d’équipe régional et Conseiller technique régional pour la diversité biologique et les eaux internationales

A N N E X E I V . N O T E D ’ I N F O R M A T I O N 6 3

Le Bureau de l’évaluation du Programme desNations Unies pour le développement a chargéAbacus International Management L.L.C. de fournirune équipe de consultants indépendants pourl’évaluation de la contribution du PNUD auxrésultats de développement au Congo. Cetexercice portera principalement sur la période2004 à 2007; il s’attachera à analyser les projets etactivités du PNUD et à comparer les effets de cesactions aux effets escomptés définis au momentde l’adoption du cycle de programmation qui se termine. Cette évaluation aura lieu entrejanvier et avril 2008. L’équipe d’évaluation estentièrement indépendante du PNUD. Elle estcomposée de MM Abdenour Benbouali,Hyancinthe Defoundoux-Fila et Carrol Faubertqui agira comme chef d’équipe. Un bref CV despersonnes concernées est fourni en annexe

Pour ses recherches, l’équipe d’évaluationeffectuera une visite au Congo du 24 février au 10mars 2008. Elle rencontrera individuellement ouen groupes les principaux partenaires du PNUDtant au Gouvernement que chez les bailleurs de fonds, les institutions des Nations Unies, lesorganisations internationales, les institutionsfinancières internationales, les ONG et la sociétécivile. L’équipe d’évaluation rencontrera égalementdes personnes et groupes qui ne sont pas directe-ment en partenariat avec le PNUD mais quipeuvent contribuer à la bonne compréhension desactions en faveur du développement, de laréconciliation et de la reconstruction.

L’évaluation analysera les axes principaux duprogramme 2004-07, soit l’appui du PNUD à

n la bonne gouvernance

n la lutte contre la pauvreté

n la préservation de l’environnement et lagestion des ressources naturelles

n la prévention et la reconstruction en situationd’après-conflit

n les thèmes transsectoriels relatifs à l’égalitédes sexes, au VIH/sida et aux nouvellestechnologies de l’information

L’équipe s’intéressera aussi aux activités nonbudgétaires ou à faible budget telles que leplaidoyer, la coordination, le développement departenariats, le renforcement des capacitésnationales, etc.

Pour ces activités et programmes, l’évaluationportera son analyse sur la pertinence des choixstratégiques et programmatiques du PNUD,l’efficacité des interventions, la pérennisation desrésultats obtenus et l’appropriation nationale, lepositionnement stratégique du PNUD et sesavantages comparatifs.

Voici quelques-unes des principales questionsauxquelles l’équipe chargée de l’évaluationtentera de répondre et qui formeront la trame desdiscussions qu’elle aura avec vous et d’autrespersonnes consultées :

1. Quelles ont été les principales contributionsdu PNUD au développement en Républiquedu Congo? Qu’aurait-il pu faire différemmentpour améliorer ces contributions? A-t-il faitles bons choix stratégiques?

2. Le PNUD a-t-il su analyser correctement unesituation en évolution, l’anticiper et adapterses interventions, ses programmes et projets àl’environnement dans lequel il opère?

3. Les programmes du PNUD ont-ils reflétécorrectement les priorités nationales?S’insèrent-ils harmonieusement dans lesefforts des autres composantes de lacommunauté internationale au Congo?

Annexe IV

NOTE D’INFORMATION

A N N E X E I V . N O T E D ’ I N F O R M A T I O N6 4

4. Les résultats acquis, positifs ou négatifs,dans les domaines d’intervention du PNUDsont-ils dûs aux efforts et activités du PNUDou à des facteurs externes?

5. Ces résultats ont-ils un caractère durable?Peuvent-ils être pérennisés?

6. Voyez-vous le PNUD comme un partenaireutile et fiable? Comment pourrait-il améliorerses relations avec vous et, en général,améliorer son image comme partenaireefficace pour le développement du Congo?

7. Selon vous, qu’est-ce qui détermine les choixstratégiques et programmatiques du PNUD?Quels sont les facteurs externes qui influen-cent les choix du PNUD?

8. Le PNUD est-il perçu comme un agent dechangement important dans des domainescomme la gouvernance, la lutte contre lapauvreté, la protection de l’environnement,la réconciliation et la reconstruction, lapromotion de l’égalité entre femmes ethommes, et la lutte contre le VIH/SIDA?

9. Est-ce que l’ensemble du programme duPNUD et les divers projets, surtout dans lesdomaines de la gouvernance et de la luttecontre la pauvreté, incorporent de manièreconvaincante la priorité affirmée pour lapromotion de la femme?

10. Le PNUD a-t-il un rôle important à jouer dansla coordination entre les différents intervenantss’agissant de l’appui au développement au

Congo? Selon vous, quelle est la “valeurajoutée” du PNUD dans le dispositif d’aide audéveloppement au Congo?

11. Que pensez-vous des interventions duPNUD dans les activités de plaidoyer, decoordination, de développement de partenariatset de renforcement des capacités? Pensez-vous que les actions et interventions duPNUD ont des effets sur les politiquessectorielles et nationales?

12. Les interventions du PNUD contribuent-ellesefficacement à appuyer les efforts nationauxpour atteindre les objectifs du Millénairepour le développement (OMD)?

Si vous désirez faire parvenir à l’équipe d’évaluationdes observations écrites avant son arrivée, prièred’adresser un courriel directement au chef del’équipe (carrolf@gmail.com) ou au responsable pourcette évaluation au Bureau de l’évaluation duPNUD à New York (michael.reynolds@undp.org).Nous vous prions aussi d’indiquer toutedocumentation qui pourrait être utile à l’équipechargée de l’évaluation; si ces documents existentsous forme électronique, veuillez les faireparvenir aux adresses ci-dessus ou encore d’enremettre copie lors de votre entretien avecl’équipe. L’équipe d’évaluation aura besoin dedocuments, de statistiques et de faits précis.

L’équipe d’évaluation,Brazzaville, février 2008