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ETUDE DIAGNOSTIC DES ORGANISATIONS ET DES

PROCEDURES DE LA FILIERE CAFE-CACAO DE CÔTE D’IVOIRE

Contrat cadre AMS/451

N° NAGEL - 09ter/2004-ACP-DELCIV

RAPPORT FINAL

MAI 2006

Sid AMIRI Xavier GHELBER European Consultants Organisation

Diagnostic des organisations et des procédures de la filière café-cacao de Côte d’ Ivoire

RAPPORT FINAL – Mai 2006 2

AVANT PROPOS

CE RAPPORT EST REALISE POUR LE COMPTE DU GOUVERNEMENT DE COTE D’IVOIRE, SUR FINANCEMENT DE L’UNION EUROPEENNE (STABEX 99/1)

L’INITIATIVE EN REVIENT NOTAMMENT AUX MINISTRES MEMBRES DU COMITE INTERMINISTERIEL DES MATIERES PREMIERES

TOUTEFOIS CE RAPPORT, LES OPINIONS ET LES ANALYSES QUI Y SONT FORMULEES, NE SAURAIENT ENGAGER LA RESPONSABILITE DU GOUVERNEMENT DE COTE D’IVOIRE OU DE LA COMMISSION EUROPEENNE



SOMMAIRE

0 INTRODUCTION/ APPROCHE DU DIAGNOSTIC..........................................................................................10

0.1 TERMES DE REFERENCE DE L’ETUDE. ....................................................................................................................10 0.1.1 Analyse de la conformité des pratiques vis-à-vis de la réglementation en vigueur. .......................................10 0.1.2 Analyse de la cohérence du cadre juridique...................................................................................................11 0.1.3 Analyse de la pertinence du cadre juridique : ................................................................................................11

0.2 LE CONTEXTE DE LA REFORME DE LA FILIERE CACAO / CAFE. ...............................................................................12 0.3 LES ETUDES PREALABLES CONCERNANT LA FILIERE .............................................................................................14 0.4 LES DIFFICULTES POUR OBTENIR LES INFORMATIONS............................................................................................15 0.5 L’APPROCHE DU DIAGNOSTIC CENTREE SUR LA REGULATION DE LA FILIERE.........................................................16

1 L’ENCADREMENT DES ORGANES DE REGULATION DE LA FILIERE CACAO/CAFE......................17

1.1 LA MULTIPLICITE DES COMITES.............................................................................................................................17 1.1.1 Le Comite Interministériel des Matières Premières (CIMP)..........................................................................17 1.1.2 Le Comité de pilotage pour la mise en place de la BCC ................................................................................18 1.1.3 Le comité de suivi et du contrôle des activités de la BCC, du FRC et du FDPCC........................................19 1.1.4 Le comité de pilotage et de suivi de la filière café /cacao ..............................................................................20

1.2 ANALYSE DE CONFORMITE....................................................................................................................................20 1.2.1 Conformité des pratiques du CIMP par rapport à ses prérogatives : ............................................................20 1.2.2 Conformité – Le Comité de pilotage pour la mise en place de la BCC ..........................................................22 1.2.3 Conformité – Le Comité de suivi et du contrôle des activités de la BCC, du FRC et du FDPCC.................22 1.2.4 Conformité – Le comité de pilotage et de suivi de la filière café /cacao ........................................................23

1.3 ANALYSE DE COHERENCE .....................................................................................................................................24 1.4 ANALYSE DE PERTINENCE .....................................................................................................................................25 1.5 SYNTHESE DES POINTS IMPORTANTS ET RECOMMANDATIONS ...............................................................................26

2 L’AUTORITE DE REGULATION DU CAFE ET DU CACAO (ARCC) .........................................................27

2.1 LE CADRE JURIDIQUE DE L’ARCC ........................................................................................................................27 2.2 ANALYSE DE CONFORMITE....................................................................................................................................28

2.2.1 La conformité des pratiques par rapport aux finalités assignées à la société d’Etat .....................................28 2.2.2 La conformité des pratiques aux fonctions de l’ARCC...................................................................................29 2.2.3 Analyse de conformité au regard des règles de concurrence .........................................................................30



2.2.4 La problématique de l’intervention régulatrice de l’ARCC ...........................................................................31 2.2.5 Une pratique budgétaire non conforme aux missions de l’ARCC ..................................................................33 2.2.6 La conformité aux textes des ressources de la structure et le niveau de la redevance ...................................34

2.3 ANALYSE DE COHERENCE .....................................................................................................................................35 2.3.1 L’AUSCGIE, la loi sur les sociétés d’Etat et les statuts de l’ARCC...............................................................35

2.3.1.1 Le principe de l’applicabilité de l’AUSCGIE de l’OHADA, à l’ARCC...............................................................35 2.3.1.2 Le statut de société d’Etat, de l’ARCC .................................................................................................................36 2.3.1.3 L’ARCC, Société d’Etat (SE), seule structure de la filière pouvant en théorie, bénéficier d’un

régime particulier, selon l’OHADA......................................................................................................................37 2.3.1.4 La hiérarchie des normes : Le non respect d’un Traité international ....................................................................38 2.3.1.5 L’absence de base légale des statuts de l’ARCC : leur incompatibilité avec la loi sur les sociétés

d’Etat et l’OHADA (AUSCGIE) ..........................................................................................................................38 2.3.1.6 Les conséquences de cette construction sans fondement légal..............................................................................40 2.3.1.7 La cohérence du statut et du régime de société d’Etat, attribués à l’ARCC..........................................................41

2.3.2 Les dispositions conformes à l’Acte Uniforme et aux dispositions législatives ..............................................42 2.3.3 La conformité aux règles de l’UEMOA ..........................................................................................................42 2.3.4 Les textes applicables et leur conformité avec les règles de commercialisation des produits de la

filière 44 2.4 ANALYSE DE PERTINENCE .....................................................................................................................................45

2.4.1 Les chevauchements des fonctions de l’ARCC, de la BCC et du FRC............................................................45 2.4.2 Pertinence du rôle d’arbitrage .......................................................................................................................46 2.4.3 La pertinence du statut de société d’Etat conféré à l’ARCC ..........................................................................47 2.4.4 La pertinence du rôle subsidiaire de collecteur de redevances de l’ARCC....................................................48

2.5 POINTS IMPORTANTS ET CONCLUSIONS DU CHAPITRE ...........................................................................................49

3 LA BOURSE DU CAFE ET DU CACAO (BCC) .................................................................................................50

3.1 PRESENTATION DE LA BCC...................................................................................................................................50 3.1.1 Cadre juridique...............................................................................................................................................50 3.1.2 Les missions de la BCC ..................................................................................................................................50 3.1.3 Les instances de direction et l’administration de la BCC ..............................................................................51

3.2 CONFORMITE DES PRATIQUES VIS-A-VIS DU CADRE JURIDIQUE .............................................................................52 3.2.1 La désignation des dirigeants .........................................................................................................................52 3.2.2 Analyse des missions ......................................................................................................................................54

3.2.2.1 L’intervention dans les procédures d’exportation .................................................................................................54 3.2.2.2 La gestion du mécanisme des revenus et des prix.................................................................................................55 3.2.2.3 Les opérations relatives à la promotion des produits de la filière. ........................................................................55 3.2.2.4 L’information sur les prix et les volumes d’exportation .......................................................................................56

3.3 COHERENCE DU CADRE JURIDIQUE........................................................................................................................56 3.3.1 Des statuts illégaux.........................................................................................................................................56



3.3.1.1 La BCC ne relève pas d’un régime particulier pouvant déroger à l’AUSCGIE ....................................................57 3.3.1.2 La BCC n’a pas la forme d’une société permise par l’AUSCGIE ........................................................................57

3.3.2 L’absence de convention pour la délégation de service public ......................................................................58 3.3.3 L’examen des dispositions réglementaires ou statutaires non conformes au droit OHADA..........................59

3.3.3.1 L’emploi des ressources de la BCC ......................................................................................................................59 3.3.3.2 La mise en place d’un Conseil de Surveillance.....................................................................................................61 3.3.3.3 L’existence d’un Commissaire du Gouvernement. ...............................................................................................61 3.3.3.4 Les autres dérogations illégales à l’Acte Uniforme, issues du décret et des statuts. .............................................62 3.3.3.5 La Conformité résiduelle de certains articles des statuts de la BCC à l’Acte Uniforme. ......................................63

3.4 PERTINENCE..........................................................................................................................................................64 3.4.1 L’inadéquation du statut de la BCC à ses fonctions réelles ...........................................................................64 3.4.2 Les fonctions de promotion du secteur et d’information ................................................................................64 3.4.3 La pertinence de la privatisation de missions de service public.....................................................................65

3.4.3.1 Une innovation étonnante : la privatisation de fonctions de régulation et la cession de services publics...................................................................................................................................................................65

3.4.3.2 Un embrouillamini de fonctions de nature régalienne et de nature commerciale, à l’origine de ces structures sans fondement légal ............................................................................................................................67

3.5 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS.................................................................................................................67

4 LE FONDS DE REGULATION ET DE CONTROLE (FRC).............................................................................69

4.1 PRESENTATION DU FRC........................................................................................................................................69 4.1.1 Cadre Juridique des activités du FRC............................................................................................................69 4.1.2 Missions du FRC ............................................................................................................................................69 4.1.3 Organisation interne du FRC .........................................................................................................................71

4.2 CONFORMITE DES ACTIVITES DU FRC AVEC SON CADRE JURIDIQUE .....................................................................72 4.2.1 Fonctionnement interne du FRC.....................................................................................................................72

4.2.1.1 Les carences et les dysfonctionnements au niveau des instances de direction .....................................................72 4.2.1.2 L’absence de transparence comptable...................................................................................................................73 4.2.1.3 L’irrégularité du mandat des administrateurs........................................................................................................73

4.2.2 Les dysfonctionnements de la gestion de la réserve de prudence...................................................................74 4.2.3 Relevé de certains décaissements contestables...............................................................................................74 4.2.4 Des investissements contestables....................................................................................................................76

4.2.4.1 Le dossier « BFA ». ..............................................................................................................................................76 4.2.4.2 Le dossier Fulton. .................................................................................................................................................76 4.2.4.3 Le dossier « DAFCI ». ..........................................................................................................................................77

4.2.5 Illégalité des pratiques ...................................................................................................................................78 4.3 COHERENCE DU CADRE JURIDIQUE DU FRC ..........................................................................................................79

4.3.1 Le FRC est soumis à la loi bancaire et à la l’AUSCGIE................................................................................79 4.3.1.1 La qualification du FRC, d’établissement financier soumis à la législation bancaire ...........................................79



4.3.1.2 Les manquements à la loi bancaire .......................................................................................................................80 4.3.2 L’absence de base légale de la réserve de prudence ......................................................................................81 4.3.3 Les manquements à l’AUSCGIE.....................................................................................................................82

4.3.3.1 L’intégration régionale du droit des sociétés et ses conséquences sur la légalité de textes régissant l’activité de certaines structures de la filière .........................................................................................................82

4.3.3.2 Le FRC « personne morale de droit privé de type particulier » ou l’impossible conformité à un droit existant. La confusion entre la société de type particulier d’une part, et le régime particulier, d’autre part. .......................................................................................................................................................................83

4.3.3.3 Le FRC se rattache à un type de société inconnu de l’AUSCGIE (OHADA) et du droit ivoirien ........................84 4.3.3.4 Le FRC n’a pas la forme d’une société permise par l’AUSCGIE.........................................................................85 4.3.3.5 L’absence de base légale du soi-disant « régime particulier » du FRC car un décret ou des statuts ne

peuvent déroger aux règles la loi bancaire et de l’OHADA, qui pourraient lui donner un fondement légal. .....................................................................................................................................................................85

4.3.3.6 La licéité douteuse de la création de régimes particuliers après l’entrée en vigueur de l’AUSCGIE....................86 4.3.3.7 Les dispositions réglementaires ou statutaires du FRC non conformes au droit OHADA....................................87 4.3.3.8 Les dérogations qui seraient permises s’il existait régime particulier ...................................................................87 4.3.3.9 Non-conformité à l’Acte Uniforme d’articles réglementaires et statutaires déterminants du FRC .......................88 4.3.3.10 Les autres dérogations réglementaires et statutaires du FRC à l’Acte Uniforme. ...........................................90 4.3.3.11 La Conformité résiduelle de certains articles des statuts du FRC à l’Acte Uniforme......................................91

4.3.4 L’absence de conventions de concession de mission de service public ..........................................................92 4.3.5 Les conséquences de l’absence de base légale du FRC..................................................................................92

4.4 ANALYSE DE PERTINENCE .....................................................................................................................................93 4.4.1 L’absence de justification de l’existence du FRC...........................................................................................93 4.4.2 L’absence de pertinence de la délégation ou de la concession des prérogatives régaliennes par

l’Etat s’il n’est pas en mesure de contrôler l’exercice de ces prérogatives....................................................94 4.4.2.1 La confusion des fonctions de nature régalienne, et de nature commerciale.........................................................94 4.4.2.2 Une abdication majeure de l’Etat : la privatisation de fonctions de régulation .....................................................94

4.4.3 Le caractère d’établissement financier du FRC .............................................................................................96 4.5 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS.................................................................................................................96

5 LE FONDS DE DEVELOPPEMENT ET DE PROMOTION DES ACTIVITES DES PRODUCTEURS DE CAFE ET DE CACAO (FDPCC) .....................................................................................97

5.1 PRESENTATION DU FDPCC...................................................................................................................................97 5.1.1 Cadre juridique...............................................................................................................................................97 5.1.2 Les missions du FDPCC.................................................................................................................................98 5.1.3 Les ressources du Fonds.................................................................................................................................98

5.2 ANALYSE DE CONFORMITE DES PRATIQUES DU FDPCC PAR RAPPORT AU CADRE JURIDIQUE................................99 5.2.1 Le fonctionnement illégal du FDPCC ............................................................................................................99

5.2.1.1 Absence d’assemblée générale et statuts inexistants.............................................................................................99 5.2.1.2 Irrégularité du mandat des administrateurs ...........................................................................................................99 5.2.1.3 Irrégularité du fonctionnement du FDPCC .........................................................................................................100



5.2.2 Les opérations financières du FDPCC.........................................................................................................100 5.2.2.1 Les constats de l’Inspection Générale d’Etat (IGE) ............................................................................................100 5.2.2.2 Les déviations et les doubles emplois de la politique de financement du FDPCC..............................................101 5.2.2.3 La constitution par le FDPCC d’un portefeuille de participations financières ....................................................102

5.2.3 Le rôle dominant de l’ANAPROCI dans la gestion du FDPCC. ..................................................................103 5.2.3.1 Le contexte du mouvement coopératif. ...............................................................................................................103 5.2.3.2 La montée en puissance de l’ANAPROCI. .........................................................................................................104 5.2.3.3 Les confrontations et les conflits autour du contrôle et de la gestion du FDPCC. ..............................................104

5.3 ANALYSE DE COHERENCE DU CADRE JURIDIQUE .................................................................................................105 5.3.1 Un décret de création sans base légale ........................................................................................................105 5.3.2 Le non respect des règles du droit bancaire.................................................................................................106 5.3.3 Le non respect de l’AUSCGIE de l’OHADA ................................................................................................106

5.4 ANALYSE DE PERTINENCE ...................................................................................................................................107 5.5 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS...............................................................................................................107

6 LE FONDS DE GARANTIE DES COOPERATIVES CAFE-CACAO (FGCCC)..........................................108

6.1 PRESENTATION DU FGCCC ................................................................................................................................108 6.1.1 Cadre juridique.............................................................................................................................................108 6.1.2 Régime financier...........................................................................................................................................109

6.1.2.1 La répartition du capital social............................................................................................................................109 6.1.2.2 Les ressources confiées au FGCCC ....................................................................................................................109

6.1.3 Les instances de direction du FGCCC. ........................................................................................................110 6.1.4 Les missions du FGCCC...............................................................................................................................110 6.1.5 Les relations du FGCCC avec ses partenaires et ses interlocuteurs............................................................111 6.1.6 Les contraintes de la gestion du FGCCC .....................................................................................................112 6.1.7 L’évolution vers un statut d’établissement bancaire ....................................................................................113

6.2 ANALYSE DE CONFORMITE DES PRATIQUES DU FGCCC......................................................................................114 6.2.1 Irrégularités de gestion ................................................................................................................................114 6.2.2 La dégradation progressive de la situation financière du FGCCC..............................................................115 6.2.3 Des investissements qui menacent la pérennité du fonds .............................................................................117 6.2.4 Le non respect de la mesure conservatoire posée par la Commission européenne sur

l’engagement des ressources STABEX .........................................................................................................118 6.3 ANALYSE DE COHERENCE DU CADRE JURIDIQUE .................................................................................................119 6.4 ANALYSE DE PERTINENCE ...................................................................................................................................120 6.5 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS...............................................................................................................120

7 FONDEMENTS JURIDIQUES DES PRELEVEMENTS .................................................................................121

7.1 ANALYSE DE CONFORMITE..................................................................................................................................121



7.1.1 Le cas des produits bruts (cafés verts et cacao en fèves)..............................................................................121 7.1.2 Le cas des produits transformés ...................................................................................................................123

7.2 ANALYSE DE COHERENCE ...................................................................................................................................124 7.3 ANALYSE DE PERTINENCE ...................................................................................................................................125 7.4 SYNTHESE ET RECOMMANDATIONS.....................................................................................................................126

8 LE CONTROLE DES OPERATEURS DU SECTEUR CAFE CACAO..........................................................127

8.1 LES PISTEURS ......................................................................................................................................................127 8.1.1 Analyse de conformité ..................................................................................................................................127 8.1.2 Analyse de cohérence ...................................................................................................................................129 8.1.3 Analyse de pertinence...................................................................................................................................129 8.1.4 Recommandations.........................................................................................................................................129

8.2 LES ACHETEURS DE PRODUITS.............................................................................................................................130 8.2.1 Analyse de conformité ..................................................................................................................................130 8.2.2 Analyse de cohérence ...................................................................................................................................131 8.2.3 Analyse de pertinence...................................................................................................................................132 8.2.4 Recommandations.........................................................................................................................................132

8.3 LE CONTROLE DEPARTEMENTAL DE LA COMMERCIALISATION ............................................................................133 8.3.1 Analyse de conformité ..................................................................................................................................133 8.3.2 Analyse de cohérence ...................................................................................................................................135 8.3.3 Analyse de pertinence...................................................................................................................................136 8.3.4 Recommandations.........................................................................................................................................137

8.4 LES COOPERATIVES DE PRODUCTEURS ................................................................................................................138 8.5 LES USINIERS ET TRANSFORMATEURS .................................................................................................................138 8.6 LES EXPORTATEURS ............................................................................................................................................140

8.6.1 Analyse de conformité ..................................................................................................................................140 8.6.2 Analyse de cohérence ...................................................................................................................................142 8.6.3 Analyse de pertinence...................................................................................................................................143 8.6.4 Recommandations.........................................................................................................................................144

8.7 LE TIERS DETENTEUR ..........................................................................................................................................145 8.7.1 Analyse de cohérence ...................................................................................................................................147 8.7.2 Analyse de pertinence...................................................................................................................................147 8.7.3 Recommandation ..........................................................................................................................................148

8.8 LE TRANSITAIRE..................................................................................................................................................148 8.8.1 Recommandation ..........................................................................................................................................148

9 LES SERVICES PUBLICS ET PRIVES INTERVENANT DANS LES CONTROLES A L’EXPORTATION................................................................................................................................................149



9.1 LE CONTROLE QUALITE .......................................................................................................................................149 9.1.1 Analyse de conformité ..................................................................................................................................149 9.1.2 Analyse de cohérence ...................................................................................................................................151 9.1.3 Analyse de pertinence...................................................................................................................................152 9.1.4 Recommandations.........................................................................................................................................152

9.2 LE CONTROLE PHYTOSANITAIRE .........................................................................................................................153 9.3 LE CONTROLE DE LA PESEE .................................................................................................................................154

9.3.1 Analyse de conformité ..................................................................................................................................154 9.3.2 Analyse de cohérence ...................................................................................................................................156 9.3.3 Analyse de pertinence...................................................................................................................................156 9.3.4 Recommandations.........................................................................................................................................157

10 LA PROCEDURE D’EXPORTATION...............................................................................................................158

10.1 DESCRIPTION SOMMAIRE ....................................................................................................................................158 10.2 ANALYSE DE CONFORMITE..................................................................................................................................159 10.3 ANALYSE DE COHERENCE ...................................................................................................................................160 10.4 ANALYSE DE PERTINENCE ...................................................................................................................................160 10.5 RECOMMANDATIONS ..........................................................................................................................................162

11 CONCLUSION GENERALE ...............................................................................................................................163

11.1 SYNTHESE DES ANALYSES .........................................................................................................................163 11.1.1 Pratiques non-conformes au cadre juridique existant..................................................................................163 11.1.2 Les incohérences du cadre juridique ............................................................................................................164

11.1.2.1 Le non respect de la hiérarchie des normes...................................................................................................164 11.1.2.2 Des statuts et des activités non conformes aux lois sur les sociétés commerciales et sur les

banques ...............................................................................................................................................................165 11.1.2.3 Des lacunes juridiques et la réminiscence de textes anciens .........................................................................166

11.1.3 L’absence de pertinence de certaines dispositions juridiques......................................................................167 11.2 L’EVENTUELLE RESPONSABILITE DE L’ETAT ET DES DIRIGEANTS DE CES STRUCTURES.......................................168 11.3 RECOMMANDATIONS ..........................................................................................................................................169

11.3.1 Au minimum, faire appliquer le cadre juridique existant .............................................................................169 11.3.2 Dés que possible, restructurer le secteur......................................................................................................170



ETUDE DIAGNOSTIC DES ORGANISATIONS ET DES PROCEDURES DE

LA FILIERE CAFE-CACAO

0 INTRODUCTION/ APPROCHE DU DIAGNOSTIC

0.1 TERMES DE REFERENCE DE L’ETUDE.

L’étude du diagnostic a pour objet une analyse des organisations et des procédures du secteur cacao café sous le triple aspect :

− De la conformité des pratiques vis-à-vis de la réglementation en vigueur.

− De la cohérence du cadre juridique

− De la pertinence du cadre juridique

0.1.1 Analyse de la conformité des pratiques vis-à-vis de la réglementation en vigueur.

Pour les organisations, il s’agit de comparer leurs pratiques par rapport à leurs droits et obligations de nature législative, réglementaire ou statutaire.

A l’occasion de l’examen des procédures, il s’agit de savoir si chaque étape possède un fondement juridique et si les contrôles sont effectués sur une base législative ou réglementaire.



0.1.2 Analyse de la cohérence du cadre juridique Pour la bonne compréhension de cette étape de l’analyse, il n’est pas inutile de rappeler ici la hiérarchie des normes juridiques, qui se décline ainsi qu’il suit, par ordre décroissant :

− Traités internationaux − Constitution − Lois et Ordonnances (signés par le Président de la République)1 − Décrets, signés par le Président de la République − Décrets, signés par le Premier Ministre − Arrêtés interministériels (signés par plusieurs ministres) − Arrêté (signé par un seul ministre)

Les décrets et arrêtés constituent le niveau réglementaire ; ils viennent en application des textes supérieurs, qui sont de nature législative. Les textes statutaires constituent une troisième catégorie de textes, qui doit se conformer aux dispositions législatives et réglementaires les concernant.

L’analyse de cohérence du cadre juridique tient à la comparaison entre textes juridiques,

− soit horizontalement lorsque les textes ont le même niveau juridique ; il s’agit alors de rechercher d’éventuels chevauchements ou contradictions ;

− soit verticalement lorsque l’un est soumis à l’autre par la hiérarchie des normes ; on peut alors examiner la conformité d’un texte par rapport à un autre, mais on n’est pas dans le cas du point a qui porte sur la conformité des pratiques par rapport aux textes… Il faut également relever les lacunes juridiques qui pourraient exister, par exemple lorsqu’un texte réglementaire ne possède pas de base légale ou lorsque les dispositions d’application prévue par la loi n’ont pas fait l’objet d’un texte réglementaire.

0.1.3 Analyse de la pertinence du cadre juridique : Il s’agit ici d’examiner l’efficacité des dispositions juridiques par rapport aux objectifs des textes ou de la politique gouvernementale.

1 Aux termes de la Constitution ivoirienne, toute ordonnance doit être précédée d’une loi d’habilitation autorisant le président à légiférer par ordonnance pendant une période donnée, et doit être suivie d’une loi de ratification déposée avant l’échéance de cette période, sinon l’ordonnance est caduque (Article 75 de la Constitution).



Le diagnostic porte sur l’ensemble des organisations et des procédures applicables à la filière. Il comporte le classement en annexe :

− D’un rapport descriptif des procédures d’exportation en Côte d’Ivoire

− Des textes législatifs, réglementaires, administratifs et statutaires qui encadrent le secteur cacao/café.

− De précisions sur les textes et leur application, qu’il a été jugé préférable, pour des raisons tenant au volume et à la longueur du rapport lui-même, de renvoyer en annexe.

0.2 LE CONTEXTE DE LA REFORME DE LA FILIERE CACAO / CAFE.

Entreprises dans le cadre du Plan d’Ajustement Sectoriel Agricole (PASA) et du Crédit d’Ajustement Sectoriel Agricole (CASA) diverses réformes ont abouti :

− A la libéralisation de la commercialisation en 1996

− A la libéralisation de la filière pour le café, au titre du Programme d’Ajustement Structurel Renforcé (PASR), en 1998.

− A la libéralisation de la filière pour le cacao, à ce même titre, en 1998.

La libéralisation complète de la commercialisation du cacao est effective depuis le 12 août 1999 après celle du café intervenue début 1999.

La liquidation de la CAISTAB a été décidée par ordonnance du 20 janvier 1999. Elle a d’abord été remplacée par la nouvelle CAISTAB qui a été elle-même liquidée par l’Ordonnance 2000-242 du 28 mars 2000,

Cette liquidation avait pour but, au moins pour le FMI, de ne plus exposer les finances publiques à travers la stabilisation. Cette rupture historique permet alors d’engager des mesures structurelles de réorganisation du secteur.

La libéralisation des filières café et cacao, et la restructuration du secteur revêtent d’autant plus d’importance que celle-ci contribue à 15% environ du PIB de la Côte d’Ivoire, et que le pays, premier producteur mondial de cacao détient 43% de parts du marché, tout en se classant septième producteur pour le café.

L’enjeu de ces réformes est ainsi

− D’optimiser la position de la filière ivoirienne sur le marché mondial. − D’améliorer la qualité des matières premières et de pérenniser cette richesse nationale.



− D’assurer aux producteurs un revenu minimal, et d’obtenir un prix rémunérateur, compte tenu de l’évolution des cours mondiaux.

− De renforcer la représentation du monde paysan dans les structures en charge de la filière.

La réforme engagée en 2000 se donne pour objectif de renforcer la compétitivité de la filière dans un cadre « libéral et régulé ». − en instaurant des règles favorables à une mise en concurrence effective entre les

opérateurs. − en garantissant un fonctionnement transparent et autonome de la filière. − en assurant la promotion des petites et moyennes entreprises et coopératives

exportatrices.

La restructuration tendait à séparer les fonctions administrative, financière et commerciale, et à mieux distinguer les opérations de développement, de régulation et de contrôle. Le processus adopté a conduit à la mise en place d’un dispositif institutionnel rénové comportant :

− Le Comité Interministériel des Matières Premières (CIMP).

− L’Autorité de Régulation et de contrôle du Café et du Cacao, chargé d’une mission de régulation administrative (ARCC).

− La Bourse du Café et du Cacao, chargée d’une mission de régulation commerciale (BCC)

− Le Fonds de Régulation et de Contrôle (FRC), chargé d’une mission de régulation financière et de contrôle.

Par ailleurs, il a été créé un Fonds de Développement et de Promotion des activités des producteurs de Café et de Cacao (FDPCC), qui a été placé sous la gestion d’une association constituée pour l’occasion : l’Association Nationale des Producteurs de Côte d’Ivoire (ANAPROCI).

Enfin, le Fonds de Garantie des Coopératives Café Cacao (FGCCC) qui fonctionnait sous forme de projet (financé par l’UE) a été transformé en société anonyme en 2001.

L’encadrement des organes de régulation de la filière cacao et café.

Par décret 99-44 du 2 janvier 1999 avait été créé un Comité Interministériel des Matières Premières, le CIMP. Institué dans la configuration de la CAISTAB, avant qu’opérât la libéralisation de la filière, le CIMP est placé sous l’autorité et la présidence du Premier



Ministre. Il comprend désormais les quatre ministres les plus directement concernés par la gestion et le contrôle de la filière :

− Le Ministre de l’économie et des finances (MEF). − Le Ministre de l’agriculture et des ressources animales (MINAGRI). − Le Ministre de l’industrie et de la Promotion du Secteur Privé (MIPS). − Le Ministre du Commerce.

Par arrêté 40 du 2 avril 2001 du Premier Ministre, ministre de la Planification et du Développement, et sous son autorité, a été créé un Comité de pilotage pour la mise en place de la BCC.

Par arrêté interministériel n°186 MINAGRI/MEF/MICOM/MIPS du 29 octobre 2001 a été créé un Comité du Suivi et du Contrôle des activités de la BCC, du FRC et du Fonds de développement des activités des producteurs de café et cacao (FDPCC).

Par arrêté ministériel du 22 octobre 2004 a été créé un Comité du pilotage et du suivi de la filière café et cacao.

Les organismes ainsi créés font partie intégrante du dispositif mis en place et en œuvre, aux fins d’assurer le fonctionnement de la filière café et cacao ainsi que l’orientation, la surveillance et le guidage de ces structures.

0.3 LES ETUDES PREALABLES CONCERNANT LA FILIERE

Depuis les réformes engagées dans le cadre de l’ordonnance n° 2000-583 du 17 août 2000, la filière café-cacao a fait l’objet de trois études significatives, en relation avec le présent diagnostic. Leurs points communs résident dans l’état des lieux qu’ils ont permis de réaliser, à différentes périodes rapprochées, alors que la nouvelle configuration était déjà mise en place, avec ses nouvelles dispositions juridiques. Il s’agit :

Du « Rapport d’inspection des structures et des mécanismes de gestion de la filière café-cacao des campagnes 2000-2001 et 2001-2002, de François KOUADIO, Inspecteur d’Etat, Inspection Générale d’Etat (IGE), avril 2002. Le 21 mars 2002, l’IGE avaient été saisie, par le Président de la République, pour entreprendre un audit des structures et des mécanismes de gestion de la filière. Ce rapport a été publiquement désavoué par le CIMP dans sa séance du 24/08/2002. Il peut difficilement servir de référence juridique; cependant il ouvre des pistes de réflexion et révèle des obligations juridiques qui n’ont pas été respectées.



De l’ « Etat des lieux des prélèvements dans la filière café-cacao », (Bureau National d’Etudes Techniques et de Développement (BNETD), octobre 2003. Cette étude, vient compléter les saisines de l’IGE. Sur la base des données collectées, de 1997 à 2003, l’Observatoire du BNETD a apprécié l’impact réel du niveau des prélèvements opérés sur les revenus des différents opérateurs et l’efficacité de la filière réformée.

De l’ « Audit des flux financiers de la filière café-cacao de Côte d’Ivoire », Investissement Développement Conseil (IDC), septembre 2004. Cet audit couvrait les campagnes 2000-2001 à 2002-2003. Les constats enregistrés dans ce rapport ont introduit la nécessité d’établir un état des lieux sur la dimension juridique de la filière.

0.4 LES DIFFICULTES POUR OBTENIR LES INFORMATIONS Lors de la première partie de la mission, les experts ont pu obtenir une première série de documents auprès des autorités administratives, de la filière et de la Délégation de la Commission européenne, outre la collecte de documents législatifs et réglementaires publiés ou non. Sur cette base, une liste de documents complémentaires a été établie et remis aux responsables de la Cellule de suivi, au Ministère de l’agriculture, le 22 Octobre 2004 (liste en annexe). Des demandes ont été faites en parallèle aux différentes structures de la filière et autres organismes et personnes rencontrées. Début juin 2005, de nouvelles demandes ont été formulées auprès des responsables de la Cellule de suivi (cabinet du Ministre de l’agriculture), des principales structures de la filière. Ces demandes ont été renouvelées courant juillet 2005. Aucune réponse n’a été apportée à toutes ces demandes.

Concernant la collecte des instructions administratives et des procédures documentaires relatives aux activités visées par la législation propre au secteur café-cacao, la mission a subi des contraintes exceptionnelles:

Les graves évènements de novembre 2004 et leurs conséquences, jusqu’à ce jour, sur le cours de la mission : rupture de communication avec la majorité des interlocuteurs de la filière et des personnes ressources ; perte substantielle d’informations.

Les nombreuses informations à caractère législatif, réglementaire et statutaire, demandées aux institutions et aux opérateurs, dans les listes des 22 octobre 2004 et de juin 20052, n’ont pas encore été transmises aux consultants, au moment de la rédaction du rapport. Ceci a eu pour effet, des lacunes dans la chaîne documentaire et surtout, des limites dans certaines des analyses qui en ont découlé, en particulier pour les instructions administratives.

Certaines activités se déroulent dans des zones géographiques auxquelles la mission n’a pas eu accès et qui relèvent d’un suivi de la préfecture et du Comité Départemental de Suivi des activités de la filière ou bien de la sous-préfecture. Il s’agit, entre autres, des activités de rabatteur, de pisteur et de transporteur bord- champ aux centres de collecte.

2 Voir annexe



0.5 L’APPROCHE DU DIAGNOSTIC CENTREE SUR LA REGULATION DE LA FILIERE

Les termes de référence s’articulent autour de trois idées fortes: L’analyse de conformité, l’analyse de cohérence, et la pertinence des textes et des fonctions. Les demandes afférentes à la première partie étant plus descriptives, les deux autres parties demandent plus d’analyses des textes, d’examen de leur compatibilité entre eux, de respect de la hiérarchie juridique. Les experts pour des raisons de cohérence dans la rédaction et de lisibilité du rapport ont choisi de le présenter en le centrant autour des pôles de régulation de la filière constitués par les structures et en déclinant dans ce cadre, les réponses aux questions posées par les termes de références.



1 L’ENCADREMENT DES ORGANES DE REGULATION DE LA FILIERE CACAO/CAFE

1.1 LA MULTIPLICITE DES COMITES

Les organes de régulation de la filière café cacao font ou ont fait l’objet d’un encadrement par de multiples comités :

− Le Comité interministériel des matières premières (CIMP)

− Le Comité de pilotage pour la mise en place de la BCC

− Le Comité de suivi et du contrôle des activités de la BCC, du FRC et du FDPCC

− Le Comité de pilotage et de suivi de la filière café /cacao

N.B : Il existe aussi des Comités Départementaux de Suivi (CDS) des activités de la filière et des sous-Comités de Contrôle départementaux mais ils n’interviennent pas l’encadrement des structures de régulation et seront examinés plus loin (voir § 8.1).

1.1.1 Le Comite Interministériel des Matières Premières (CIMP)

Le CIMP est institué par le décret 99-44 du 20 janvier 1999. L’article 1 de ce décret charge le CIMP :

− De la définition et du suivi de la politique générale de la filière café et cacao.

− Du suivi et du contrôle des missions de l’Etat dévolues aux structures et organismes compétents.

− De toutes décisions prises en vue de la réalisation du processus de libéralisation de la filière.

L’ordonnance 2000-583 du 17 août 2000 fixant les objectifs de l’action économique de l’Etat en matière de commercialisation du café et du cacao, telle que modifiée par les deux ordonnances subséquentes de 2001 (2001-46 et 2001-666) spécifie en son article 15 que le CIMP a pour mission de définir et de suivre la politique générale de la filière, de veiller à sa coordination et au respect des objectifs définis en son article 2 qui consistent :

− A développer l’organisation paysanne et un secteur privé national performant. − A permettre une contribution normale de la filière aux charges de la nation et aux

budget de l’Etat.

En matière économique, sociale et fiscale, le CIMP est donc appelé à jouer un rôle régalien et à exercer à titre exceptionnel des missions de régulation et de contrôle lorsque



la situation de la filière l’exige. Le CIMP opère en qualité de tuteur permanent des trois organismes régulateurs, l’ARCC, la BCC, et le FRC.

En ce qui concerne l’ARCC, l’article 13 du décret 2000-751 du 10 octobre 2000 prévoit que cette structure est placée sous la tutelle technique du CIMP.

En ce qui concerne le FRC, le CIMP peut intervenir à diverses étapes du processus de décision :

− En vertu de l’article 27 des statuts du FRC, lorsque le commissaire du gouvernement, placé auprès de cette structure use de son droit de suspension.

− En vertu de l’article 29 des statuts, s’il a un avis à donner sur une affectation du solde faisant l’objet d’un report à nouveau du résultat bénéficiaire net de l’exercice.

1.1.2 Le Comité de pilotage pour la mise en place de la BCC

Le Comité de pilotage pour la mise en place de la BCC a été créé par l’arrêté interministériel n° 40 du 2 avril 2001. Placé sous la présidence du Premier Ministre qui dispose d’un représentant, le Comité comprenant :

− Les quatre représentants des ministres qui sont membres du CIMP ;

− Un représentant de l’ARCC.

− Un représentant du BNETD, institution chargée du secrétariat technique du Comité et de la préparation des documents nécessaires

− Un représentant de la liquidation de la nouvelle CAISTAB :

− Trois représentants des exportateurs (GEPEX) et quatre des producteurs.

− Trois représentants du milieu bancaire (le directeur national de la BCEAO et deux membres au titre de l’APBF-CI).

Les missions du Comité étaient :

− De conduire les opérations de création effective de la BCC (réalisation des études, rédaction et élaboration des statuts).

− De procéder à un arbitrage de la répartition du capital social entre les investisseurs de la structure.

− D’organiser son assemblée constitutive.

− D’assurer les tâches d’évaluation et de suivi. De contrôler les travaux du consultant, à toutes les étapes de la mise en place des mécanismes techniques et



financiers de la gestion des aspects opérationnels de la commercialisation des produits de la filière.

− D’établir l’interface entre le consultant et le CIMP, qui avait la double fonction de superviser les opérations de la réforme entreprise et de les valider en dernier ressort.

1.1.3 Le comité de suivi et du contrôle des activités de la BCC, du FRC et du FDPCC

Ce Comité a été créé par un arrêté interministériel n°186 du 29 octobre 2001.

Placé sous la présidence du représentant de la Primature, le Comité avait pour membres :

− Les représentants, à raison d’un membre par ministère, des quatre ministères, qui constituent le CIMP.

− Trois experts désignés par les représentants de la Primature et des ministères techniques concernés.

Les missions du Comité de Suivi et de Contrôle étaient de :

− Assurer le suivi technique, le contrôle financier et la validation des opérations de la BCC, du FRC et du FDPCC.

− Effectuer l’évaluation des procédures internes des structures susmentionnées.

− Veiller au bon fonctionnement de leurs organes.

− Evaluer leur coût de fonctionnement.

− Veiller à la bonne utilisation des redevances collectées sur l’ensemble de la filière.

Les structures concernées étaient tenues de communiquer au Comité de Suivi tous documents et informations jugés nécessaires à l’accomplissement de sa mission.

Le Comité dans l’accomplissement de sa mission pouvait recourir à toute assistance technique qualifiée. Il devait se réunir aussi souvent que nécessaire, et au moins une fois par quinzaine, sur convocation de son président, ou à défaut sur convocation de la moitié de ses membres. Ses frais de fonction étaient imputés sur le budget de l’ARCC. Le Comité du suivi rendait compte de ses observations au CIMP.



1.1.4 Le comité de pilotage et de suivi de la filière café /cacao

A l’initiative du ministre de l’économie et des finances, en accord avec le chef de l’Etat, a été créé par arrêté du 22 octobre 2004 un Comité de Pilotage et du Suivi de la filière. Ce comité comprend :

− Le représentant du Chef de l’Etat, président du comité

− Les représentants des ministères d’Etat de l’Economie et des Finances et de l’Agriculture ;

− Les représentants de l’ARCC, de la BCC, du FRC, du FDPCC, du FGCCC ;

− Deux représentants des exportateurs ;

− Des experts du secteur des matières premières, du secteur bancaires et des juristes

En pratique, l’orientation des travaux du comité est plutôt donnée par le Ministère de l’Economie et des Finances, représenté par son directeur de Cabinet, car le président du comité est une personnalité étrangère aux problèmes de la filière.

Le Comité de Pilotage et du Suivi de la filière a pour fonction :

− D’établir une stratégie pour la production, la commercialisation et le financement de la filière café et cacao, aux fins d’une augmentation du revenu des producteurs.

− D’harmoniser les positions divergentes des structures de la filière par une concertation orientée, sinon dirigée par le Ministère de l’Economie et des Finances.

1.2 ANALYSE DE CONFORMITE

1.2.1 Conformité des pratiques du CIMP par rapport à ses prérogatives :

Pour donner leur plein effet aux missions régaliennes confiées au CIMP, un rapport présenté en 2002 par l’IGE énumérait un certain nombre de tâches qui auraient dû être menées par le CIMP :

− Veiller au recrutement des responsables des structures sur appels de candidatures, et être tenu informé des procédures mises en œuvre par celles-ci. La formule de l’appel de candidature devrait être en tout état de cause préférée à celle de l’engagement de gré à gré.

− Adopter pour chaque structure de la filière un budget type de référence, qui traduirait les missions et le programme d’activité minimal. En cas de



modification budgétaire importante, le CIMP devrait en être informé par la structure concernée dans les meilleurs délais afin de maîtriser au mieux sa politique générale.

− Etre tenu informé de la nomination des commissaires du gouvernement, au même titre que l’IGE, ceux-ci devraient être nommés en fonction de leur expertise agricole ou financière, de leur compétence et de leur intégrité.

− Examiner et adopter, en tant que de besoin les propositions de réformes formulées par les responsables des structures de la filière.

− Procéder à la signature des conventions avec les structures de la filière et avec le FDPCC et le FGCCC, en vue de les obliger à une meilleure gestion.

Les propositions de l’IGE n’étaient pas contraignantes en soi, mais certaines de celles-ci reposaient sur des dispositions statutaires ou réglementaires dont il apparaît qu’elles n’ont pas été correctement mises en œuvre.

En ce qui concerne la conformité des activités du CIMP à ses prérogatives juridiques, il convient de montre les insuffisances et les carences qui concernent les missions et les situations suivantes :

− Le recrutement des instances dirigeantes et structures de la filière: la procédure de l’appel à la candidature demeure formelle. Le choix des directeurs des organismes régulateurs ne met pas au premier plan des considérations de compétence et de mérite ; Il n’en est pas fait abstraction, mais elles restent subsidiaires, au regard de certains impératifs extérieurs.

− Des budget-types de références font défaut. Ils n’ont pu être adoptés à l’initiative du CIMP. Les responsables des structures de la filière se révèlent très soucieux de l’aménagement autonome de leurs dépenses et poussent parfois leur sens de l’autonomie jusqu’à un certain laxisme, ce qui les conduit à sortir des attributions qui leur sont assignées ou à déborder sur les compétences d’autres structures de la filière

− Les procédures d’établissement des prélèvements parafiscaux font que le CIMP les valide en une seule séance. Il n’existe pas d’une manière générale de conférence budgétaire par structure qui permettrait de valider les budgets, au regard de programmes annuels d’activités.

− Aucune convention de concession avec l’ARCC, le BCC, le FRC, ni aucun protocole d’accord avec le FDPCC et le FGCCC n'a été jusqu’ici signé par l’Etat. Cette absence de tout texte faisant foi est d’autant plus regrettable qu’elle met en cause la gestion administrative de la filière et l’utilisation de sommes considérables par les structures régulatrices et interprofessionnelles.

− L’absence de tout appareil technique à l’appui du secrétariat du CIMP et du suivi de ses tutelles et de ses contrôles nuit à son efficacité. En affaiblissant l’exercice de ses compétences qui manquent en outre d’une base statutaire et procédurale, elle ôte à



l’organe une part notable de son influence. Dans la logique des textes, il semble pourtant qu’il revient à l’ARCC d’assurer le rôle de secrétariat exécutif du CIMP.

Au cours des dernières campagnes, le CIMP avait pris l’aspect d’une sorte d’organe d’enregistrement des décisions du ministre de l’économie et des finances. Son rôle devenait de moins en moins important. En août 2004, le CIMP a paru reprendre l’initiative en s’opposant explicitement à l’acquisition de la société DAFCI par le FRC. Il faut néanmoins constater que cette décision n’a pas été suivie d’effet.

1.2.2 Conformité – Le Comité de pilotage pour la mise en place de la BCC

Ce Comité, qui n’avait d’ailleurs qu’un rôle provisoire faisait double emploi avec le CIMP. Celui-ci aurait pu assurer les tâches confiées à ce Comité spécial. Il n’y avait pas à mettre sur un pied d’égalité les représentants d’un ministère et ceux des structures sous leur tutelle au sein d’un même comité. En outre, on remarquera qu’il existait déjà l’ARCC qui a, entre autres, pour mission la définition à la demande du gouvernement des actions et propositions tendant à l’amélioration de la filière.

Il faut cependant admettre que le CIMP ne disposait pas de l’infrastructure technique ni des moyens financiers qui lui auraient permis de mener à bien l’opération. En outre, l’introduction des représentants des exportateurs, des producteurs et des banques pouvait justifier la mise en place d’un Comité ad hoc extérieur au CIMP.

Il n’a pu être obtenu d’information sur le fonctionnement de ce comité et a fortiori sur d’éventuels avis ou compte rendu qu’il aurait pu faire au CIMP.

1.2.3 Conformité – Le Comité de suivi et du contrôle des activités de la BCC, du FRC et du FDPCC

Ce Comité a été créé par un arrêté interministériel n°186 du 29 octobre 2001.

La mise en place de ce Comité du Suivi posait un problème d’articulation avec les organes et institutions connexes qui exerçaient leurs fonctions dans des conditions similaires et tendaient aux mêmes objectifs.



La fréquence des réunions de ce comité imposée par l’arrêté interministériel pouvait paraître un peu trop forte. Sollicités par beaucoup d’autres tâches, les représentants au Comité du suivi des ministères techniques intéressés n’auraient pas toujours été à même de faire acte de présence.

Quoi qu’il en soit, le Comité de suivi et du contrôle des activités de la BCC, du FRC et du FDPCC n’a pu commencer ses travaux, en raison des objections opposées par écrit à sa mise en œuvre, à la date du 9 décembre 2001 par le président de la BCC, qui se trouvait être aussi le vice-président de l’ANAPROCI. L’organe ainsi conçu est pratiquement mort né, de sorte que le CIMP n’a pas eu à se prononcer sur les objections formulées par la BCC.

Il n’a pu être obtenu d’information sur d’éventuels compte rendus que le Comité de suivi aurait pu faire au CIMP.

1.2.4 Conformité – Le comité de pilotage et de suivi de la filière café /cacao

A l’initiative du ministre de l’économie et des finances, en accord avec le chef de l’Etat, a été créé par arrêté du 22 octobre 2004 un Comité du Pilotage et du Suivi de la filière. Présidé par une personnalité proche de la Présidence de la République mais étrangère aux problèmes de la filière, vice-présidé par le directeur de cabinet du ministre de l’économie et de finances, le Comité de Pilotage et du Suivi comprend :

- Les présidents de l’ARCC et de la BCC.

- Des responsables en vue du FRC, du FDPCC et du FGCCC.

- Un représentant de la Banque Nationale d’Investissement (BNI).

Placé sous la direction effective du Ministère de l’Economie et des Finances, le Comité a pour fonction :

− D’établir une stratégie pour la production, la commercialisation et le financement de la filière café et cacao, aux fins d’une augmentation du revenu des producteurs.

− D’harmoniser les positions divergentes des structures de la filière par une concertation orientée, sinon dirigée par le Ministère de l’Economie et des Finances.

Le Comité de Pilotage et du Suivi faisait double emploi avec le CIMP.



En fait, il semblait tendre, sinon à le court-circuiter, du moins à se substituer à lui. Il y a là un risque de situation conflictuelle qu’on ne saurait sous-estimer. On ne pourrait le dépasser qu’en procédant à une révision de la composition et des missions du CIMP et du Comité de Pilotage et du Suivi. Ce qui devrait aboutir à une fusion de ces deux organismes d’accompagnement et d’encadrement de la filière café et cacao, dont les missions parallèles se révèlent similaires.

Ce comité devait remettre son rapport au bout de six mois et faire réaliser un audit financier et opérationnel des structures d’encadrement organique de la filière, ce qui n’a pas été fait. En raison de l’interruption de la mission sur le terrain, et par la suite de l’absence totale réponse de la part des interlocuteurs des consultants, il n’a pas été possible d’obtenir plus d’informations sur le fonctionnement et le respect par ce comité de pilotage, des règles qui lui étaient applicables.

1.3 ANALYSE DE COHERENCE

La multiplicité des comités ne laisse de nuire à la cohérence et à l’efficacité de l’ensemble. Ces comités créés à des dates différentes posent un problème de compatibilité, dans la mesure où leurs prérogatives respectives se chevauchent ou chevauchent celles d’autres institutions telles que l’ARCC. Dans le cas du Comité de suivi et du contrôle des activités de la BCC, du FRC et du FDPCC, elles empiètent sur celles des Commissaires aux comptes et sur celles des structures de contrôle interne de ces institutions qui revendiquent leur autonomie par rapport à l’Etat.

Notons que seul le CIMP possède un pouvoir décisionnaire, les 3 autres comités ont un rôle consultatif.

Le Comité de pilotage pour la mise en place de la BCC et le Comité de suivi et du contrôle des activités de la BCC, du FRC et du FDPCC sont sensés rendre compte au CIMP ou à son président, le Premier ministre. Hiérarchiquement, par rapport aux CIMP, ils constituent donc des sous-comités auxquels sont déléguées des tâches spécifiques. Il n’y a donc pas ici d’incompatibilité.

En revanche, le comité de pilotage et de suivi de la filière café /cacao rend compte directement au Président de la République ; ceci introduit un bicéphalisme dans le fonctionnement du secteur, bicéphalisme d’autant plus marqué que le Décret instituant ce comité semblait indiquer qu’aucune réforme ne pourrait être entreprise dans le secteur avant la remise des conclusions. Le chevauchement des compétences est manifeste et empêche le CIMP de prendre les décisions qui sont juridiquement de son ressort.



1.4 ANALYSE DE PERTINENCE

Les trois comités consultatifs ont été créés à l’occasion de problèmes rencontrés par le secteur café-cacao. S’agissait-il de les enterrer ou de les résoudre ? En tous cas, force est de reconnaître qu’ils n’ont pas été en mesure de remplir leur mission.

La création de ces multiples comités fut d’autant moins pertinente qu’ils ont entravé l’exercice d’autres institutions sur les prérogatives desquelles ils empiétaient, en particulier le CIMP mais aussi l’ARCC qui a entre autres pour mission « La définition, à la demande du gouvernement, des actions et propositions tendant à l’amélioration et à la coordination de la filière. ».

En outre, pour le Comité de pilotage et de suivi de la filière café /cacao, il n’était pas pertinent de mettre sur un pied d’égalité les représentants des ministères et ceux des structures sous leurs tutelles. L’ordre hiérarchique étant perturbé, les propositions de décisions visant à l’amélioration de la gestion de ces structures ne pouvaient qu’être plus difficiles à identifier.



1.5 SYNTHESE DES POINTS IMPORTANTS ET RECOMMANDATIONS

Les insuffisances et les carences du CIMP concernent les missions et les situations déjà soulignées par le rapport de l’Inspection d’Etat. Elles sont liées notamment :

− au recrutement des dirigeants des structures

− aux modes de contrôle des budgets

− aux contrôles des prélèvements para-fiscaux

− à la clarification des relations avec les structures

− à l’appareil d’appui au CIMP

La création d’un Comité ad hoc, temporaire et doublon, ne fait que traduire l’insuffisance du CIMP

La création d’un Comité supplémentaire, avec des fonctions très proches, sinon similaires de celles des autres Comités, apparaît plus comme un acte de réaction à l’inefficacité des autres comités, à leur composition, qu’un acte d’organisation s’inscrivant dans une véritable stratégie d’encadrement de cette filière

La création de comités concurrents du CIMP ne fait que traduire des intérêts différents, voire divergents, et introduit plus de contradictions et de paralysie, que de cohérence dans la filière

Recommandation :

Il conviendra de rétablir le rôle décisionnaire du CIMP pour toute réforme concernant le secteur



2 L’AUTORITE DE REGULATION DU CAFE ET DU CACAO (ARCC)

2.1 LE CADRE JURIDIQUE DE L’ARCC

L’Autorité de Régulation du Café et du Cacao qui commande la régulation administrative de la filière, s’est constituée sur la base de trois textes :

i - L’ordonnance 2000-583 du 17 août 2000, telle que modifiée par l’ordonnance 2001-46 du 31 janvier 2001, qui fixe les objectifs de l’action économique de l’Etat en matière de commercialisation du café et du cacao, particulièrement par le titre IV « Des organes de contrôle et de régulation », en ses articles 14 et 16 qui spécifient :

− que l’exercice par l’Etat, directement ou par délégation, des pouvoirs de contrôle et de régulation de la filière café et cacao est dévolue entre autre à l’ARCC.

− que l’ARCC est investie de tous les pouvoirs nécessaires à l’exercice des missions et des attributions qui lui permettent d’assurer effectivement le contrôle et la régulation de la filière « dans le respect des principes d’indépendance et de transparence et des dispositions législatives et réglementaires en vigueur ».

ii - Le décret 2000-751 du 10 octobre 2000 portant création de la société d’Etat dénommée « Autorité de Régulation du Café et du Cacao » assortie de l’acronyme ARCC.

iii - Les statuts de l’ARCC rattachés au décret précédent de la même date.

En tant que société d’Etat, l’ARCC est également régie par

iv - La loi 97-519 du 4 septembre 1997 portant définition et organisation des sociétés d’Etat., qui précise en son article 4 : « La société d’Etat est une personne morale de Droit privé, commerciale par sa forme ».

v - L’acte Uniforme sur les sociétés commerciales et le Groupement d’intérêt économique (AUSCGIE) de l’OHADA, signé le 17 avril 1997 et publié dans le Journal officiel de Côte d’Ivoire n°53 bis du 22 décembre 1997, qui stipule en son article premier : « Toute société commerciale, y compris celle dans laquelle un Etat ou une personne morale de droit public est associé, dont le siège social est situé sur le territoire de l’un des Etats parties au Traité relatif à l’harmonisation du droit des affaires en Afrique, est soumise aux dispositions du présent Acte uniforme ».



vi - L’arrêté n°157 MEF du 20 août 2001 établissant la liste des entreprises, établissements et sociétés soumis au contrôle de la Chambre des Comptes de la Cour suprême, et sur laquelle l’ARCC est inscrite

Deux autres textes d’application concernent l’ARCC :

− Le décret 2000-752 du 10 octobre 2000 portant nomination des membres du Conseil d’Administration.

− Le décret 2000-753 portant approbation de la nomination du président du Conseil d’Administration de l’ARCC.


2.2.1 La conformité des pratiques par rapport aux finalités assignées à la société d’Etat

En vertu de l’article 2 du décret 2000-751 du 10 octobre 2000 et de l’article 3 des statuts de l’ARCC, qui le reproduit dans son intégralité, la société d’Etat, «organe autonome et indépendant », ce qui juridiquement ne veut pas dire grand-chose en soi, et en ce qui concerne les notions d’autonomie et d’indépendance est même contradictoire (voir infra), a pour objectif premier :

L’exercice à titre exclusif des fonctions de régulation, d’instruction, de décision et de sanction qui lui sont déléguées par l’Etat, par application des articles 14 et 16 de l’ordonnance 2000

583 du 17 août 2000, telle que modifiée par l’ordonnance 2001-46 du 31 janvier 2001.

L’observation, l’étude et le traitement des informations et des données relatives à l’adaptation de la filière café et cacao, à mesure de l’évolution de la production, de la transformation et de la commercialisation des produits de la filière sur le marché mondial.

La définition, à la demande du gouvernement, des actions et propositions tendant à l’amélioration et à la coordination de la filière.

L’article 3 des statuts spécifie que l’ARCC, dans le respect des dispositions législatives et réglementaires applicables aux sociétés d’Etat, pourra prendre, sous toutes formes et par tous les modes, tous les intérêts et participations dans toute société, groupement,



entreprise ou personne morale ayant un objet similaire ou connexe, de nature à favoriser le développement des activités de la société.

Dans ces conditions, il conviendrait de préciser en tout état de cause dans le décret de création et les statuts de l’ARCC que les participations et les prises d’intérêts ne peuvent être autorisées que par décret.

2.2.2 La conformité des pratiques aux fonctions de l’ARCC

L’article 16 de l’ordonnance 2000-583 du 17 août 2000, telle que modifiée par l’ordonnance 2001-46 du 31 janvier 2001 énumère les fonctions qu’impliquent les missions définies par le décret de création de l’ARCC et les statuts y afférents. Destinées à la régulation et au contrôle de la filière, très diverses, sans être hétérogènes, elles se répartissent de la manière suivante :

a) Fonctions relatives au contrôle des opérateurs de la filière :

− Instruire les demandes d’agrément des exportateurs, annuellement renouvelables et instruire, à la demande des autorités compétentes ou à l’initiative de l’ARCC, les demandes de retrait d’agrément des exportateurs.

− Procéder à l’agrément des acheteurs et réglementer leur activité. L’agrément d’un montant de 100.000 francs CFA et annuellement renouvelable. Il est subordonné à l’acquittement de toute dette auprès des exportateurs. En cas d’opposition d’un exportateur, le refus de renouvellement de l’agrément est possible.

− Veiller à la bonne application par les opérateurs de la filière et par les entreprises prestataires de services annexes aux activités de la filière, des dispositions qui la régissent.

b) Fonctions relatives à la régulation des activités :

− Prendre ou proposer, selon le cas, à l’encontre des opérateurs de la filière défaillants ou contrevenants les sanctions prévues par les dispositions en vigueur.

− Relever et instruire les situations constitutives d’un monopole ou d’un abus de position dominante susceptibles d’affecter la filière ou une partie de son activité ou de préjudicier gravement aux opérateurs ou à certains d’entre eux.

− Arbitrer le cas échéant, les conflits entre opérateurs de la filière, ou entre un opérateur et une entreprise prestataire de services annexes aux activités de la filière.



c) Fonctions complémentaires au titre de l’article 16 de l’ordonnance du 17 août 2000, ou non mentionnées par celui-ci mais figurant dans les statuts de l’ARCC et/ou spécifiées dans l’article 2 du décret de création :

− Faire procéder à l’audit et au suivi des services annexes à la filière concédée (article 16 de l’Ordonnance).

− Veiller au suivi et à l’exécution des conventions d’usine de transformation (article 16 de l’Ordonnance).

− Réaliser l’étude et le traitement des informations et des données relatives à l’adaptation de la filière à l’évolution de la production, de la transformation et de la commercialisation de ses produits sur le marché mondial (statuts A.3, décret A.2).

− Participer et apporter à l’Etat l’appui nécessaire à la négociation, au suivi et à l’exécution des Accords et Arrangement internationaux (article 16).

− Définir à la demande du gouvernement des actions et propositions tendant à l’amélioration et à la coordination de la gestion de la filière café/cacao (statuts A.3, décret A.2).

S’il on considère la question de la conformité on observe que :

En reprenant la liste des tâches assignées à l’ARCC par l’Ordonnance 2000-583, on notera par exemple que la participation de l’ARCC à l’organisation du contrôle des pesées et à celle du contrôle de la qualité des produits n’est pas mentionnée. Ce sont donc deux fonctions qui sont exercées sans fondement juridique et ne sont donc pas conformes à la loi. (Voir point 9.1 ci après)

Il n’y a pas eu de contrôle effectif par la Chambre des comptes de la Cour Suprême de l’ARCC, ou du moins ladite Chambre des comptes n’a pas eu encore à en délibérer.

L’ARCC devait établir annuellement un rapport public exhaustif des activités, adressé au Président de la République et au Président de l’Assemblée Nationale qui devait contenir toutes les recommandations que l’ARCC jugerait nécessaires de formuler aux fins de l’amélioration de ses missions et de la réalisation de ses objectifs.

Il n’apparaît pas qu’un quelconque rapport ait été rendu public ou même qu’il ait été rédigé, ce qui n’est pas conforme à l’Ordonnance 2001-46 du 31 janvier 2001.

2.2.3 Analyse de conformité au regard des règles de concurrence Conformément à l’article 16 de l’ordonnance 2001-666 du 24 octobre 2001, l’ARCC a également mission de relever et d’instruire les situations constitutives d’un monopole ou d’un abus de position dominante capable d’affecter la filière ou de préjudicier à ses opérateurs.



Conformément à l’article 19 de cette même ordonnance, il est spécifié qu’est puni des peines prévues par la loi 99-999 du 27 décembre 1991 relative à la concurrence, quiconque :

− Se livre au commerce des produits de la filière en violation des dispositions de l’ordonnance précitée.

− Organise des ententes en vu d’imposer un prix unique aux producteurs.

− Met en place une organisation commerciale constitutive d’une situation de monopole ou d’abus de position dominante.

La loi 97-10 du 6 janvier 1997, modifiant, sur certains points la loi 91-999 du 27 décembre 1991 relative à la concurrence, a institué une Commission de la concurrence. Elle dispose de pouvoirs consultatifs en matière d’ententes illicites et d’abus de position dominante et de concentration économique.

Afin de préciser et de consolider le rôle de l’ARCC en sa qualité d’autorité de régulation administrative, il a été projeté de lui confier des compétences sectorielles en matière de concurrence et de tenir compte ainsi de la spécificité de la filière café et cacao.

Il aurait du être spécifié par décret, que l’ARCC a le pouvoir :

− D’informer la Commission de la concurrence.

− De statuer sur la base d’une saisine, à propos de tout fait ou de toute situation capables d’affecter le jeu de la concurrence sur le marché de la filière.

− D’infliger des sanctions pécuniaires pouvant par exemple s’élever à 5% du chiffre d’affaire hors taxe réalisé en Côte d’Ivoire, au cours de l’exercice clos. Le montant maximal de l’amende pour les personnes physiques ne pourrait dépasser un montant limité.

− D’ordonner aux entreprises concernées, soit de suspendre leurs pratiques fautives, soit de revenir à l’état de droit antérieur.

Mais un tel décret n’a jamais été pris. Il y a encore ici un vide juridique qui mérite d’être signalé. L’article 16 de l’ordonnance 2000-583, modifiée, aurait dû faire l’objet d’un décret d’application en ce sens.

2.2.4 La problématique de l’intervention régulatrice de l’ARCC Jusqu’ici, les structures nationales de concurrence n’ont pas eu l’occasion ou n’ont pas jugé nécessaire d’intervenir, soit à leur initiative, soit sur mandat exprès de l’UEMOA conformément à l’article 3.1 de la circulaire et du règlement précités, qu’il s’agisse de la Commission de la concurrence ou de l’ARCC. Il ne semble pas que l’une d’entre elles ait



dépassé le volume maximal des achats autorisés, ce qui légitimait juridiquement la non intervention de ces structures.

Il reste cependant que la libéralisation de la filière, entre autres conséquences, a provoqué une réduction notable du nombre des exportateurs au détriment des entreprises petites et moyennes.

Certaines grosses sociétés étrangères jouent un rôle de plus en plus important et accroissent leurs parts de marchés dans des proportions, qui pourraient, à plus ou moins long terme, aboutir au constat par l’ARCC, sinon d’oligopoles, au moins de position dominante et donc le risque fort d’abus de position dominante.

On observe que :

− les exportateurs liés à des industries multinationales de transformation (SIFCA-ADM et CARGILL) ont vu leur part de marché passer de 10% en 1997/1998 à près de 30% en 2002/2003. Certes il ne s’agit pas en soi d’un abus de position dominante, mais certainement d’une position qui devient dominante en raison de l’éparpillement des autres opérateurs.

− les petits exportateurs locaux dont l’activité a fortement décru depuis la libéralisation de la filière ont vu leur part de marché qu était de 43 % sur 1997/1998 passer à 10 % sur 2002/2003.

− les exportateurs adossés à des maisons mères de négoce international (TROPIVAL-PROCI-Delbau-CIPEXI-CCA-DAFCI) ont enregistré des hausses notables de leur part de marché, qui était d’environ 30% en 1997/1998 et s’est élevé à 50% en 2002/2003.

Plus grave, le monopole ou l’oligopole doit s’apprécier de façon verticale ou en termes d’intégration verticale et non de façon horizontale. Or la concentration ou les abus de positions dominantes doivent être appréciés non seulement au niveau de la Côte d’Ivoire mais au niveau sous régional, qui est au minimum en l’espèce celui de la CEDEAO. La prise en compte, pour la régulation, du marché réel du cacao, apparaît comme le seul moyen d’éviter des pratiques oligopolistiques, actuellement ou potentiellement néfastes pour l’avenir de la filière Cacao en Côte d’Ivoire.

Certes l’ARCC (cf. section 8.6.1, 2 et 3, sur les obligations des exportateurs.) a pris des décisions de limitation sur les volumes d’achat maximaux par les exportateurs, mais sur une base trimestrielle, sans qu’elles soient toujours publiées, sur la base d’un simple arrêté interministériel ( n° 187 du 29 octobre 2001). Certes aussi l’ordonnance 2000-583 modifiée, fixe l’objectif du développement d’un « secteur privé national performant ». Mais la généralité de ce principe peut difficilement fonder juridiquement un arrêté qui viserait des compagnies étrangères. Pour cette raison déjà, l’action de l’ARCC ne peut être que limitée en ce domaine. Ce point peut être vu sous le double aspect de la conformité et de la cohérence.



2.2.5 Une pratique budgétaire non conforme aux missions de l’ARCC

La mission première, qui a été confiée à l’ARCC concerne la régulation administrative de la filière cacao et café. Dans ces conditions, la régulation administrative doit d’abord s’appliquer à la gestion financière des missions attribuées et à un juste emploi de ses ressources. Ce qui, depuis la création de l’ARCC, semble avoir été perdu de vue.

De la campagne 2001/2002 au 30 juin 2004, les redevances collectées et affectées à l’ARCC, se sont élevées à 11,845 millions de francs CFA, soit 10,734 millions au titre du cacao et 1,111 millions au titre du café. Entre les campagnes 2001/2002 et 2003/2004, alors qu’intervenait la baisse des cours mondiaux et la réduction consécutive des prix de référence, le montant des redevances a certes subi l’effet de la crise, mais sans affecter sérieusement le financement de l’ARCC. Le taux pour 2004/2005 a même été fortement augmenté par rapport à 2003/2004.

La configuration de la filière a été en effet conçue de telle manière que les prélèvements parafiscaux, que sont les redevances s’effectuent sur la base de niveaux fixes (sauf la taxe d’enregistrement est proportionnelle au prix CAF) qui sont censés s’articuler sur l’évolution du marché mondial et le refléter. Un examen rétrospectif des campagnes cacaoyères conduit à constater que les modifications du taux de la redevance ne tiennent pas assez compte de la baisse des cours mondiaux, quand elle se produit. Le niveau de prélèvement demeure inchangé ou n’enregistre que de faibles écarts. Il appartient alors au producteur de subir la répercussion de ce défaut d’ajustement et le manque à gagner, qui en résulte pour lui.

Le budget s’équilibre en emplois et en ressources, après approbation du Conseil d’Administration de l’ARCC et du Comité Interministériel des Matières Premières (CIMP). Mais, comme l’a montré l’audit des flux financiers réalisé par IDC en 2003/04, il apparaît qu’au lieu de déterminer les besoins et de les classer sans prendre d’abord en compte le montant des ressources affectées, les instances de direction de la structure les déterminent et les classent aux fins d’utiliser à plein leurs recettes, même si celles-ci sont finalement destinées à couvrir des dépenses non prioritaires ou extérieures à l’objet social de la société d’Etat. Il en résulte des discordances et des déséquilibres certains dans l’exécution des dépenses. On observe que :

− le budget de fonctionnement est pleinement exécuté, et que le budget d’investissement ne l’est qu’à un niveau nettement inférieur.

− les dépenses de l’ARCC, soit au titre de la promotion du café et du cacao, soit au titre de la participation aux budgets des organismes internationaux concernés, soit au titre de la coopération internationale, dans son sens le plus large, s’établissent à des niveaux relativement élevés.

− ces dépenses au titre de l’international, par leur importance, en viennent à constituer une sorte de section extraordinaire du budget de la structure, sans qu’il soit toujours possible de distinguer entre le prioritaire et ce qui ne l’est pas, entre ce qui entre dans l’objet social et ce qui lui est étranger ou relève des missions distinctes d’une autre structure de la filière.



− au cours de ses premiers exercices, l’ARCC a du subordonner l’accomplissement de ses fonctions régaliennes de régulation administrative de la filière à l’exécution des tâches de vérification des bordereaux de remise de chèques, d’enregistrement, de contrôle et de gestion des impayés, que lui imposait sa mission de collecteur des chèques de redevances, dont elle a été chargée jusqu’à ce que le FRC la remplace en 2003.

− la masse salariale assumée par la structure a connu une nette croissance entre 2000 et 2004. Le personnel, y compris le directeur exécutif, comportait un effectif de 16 agents en 2001. Passé ensuite à 25, il dépasse désormais, la cinquantaine, bien que les missions de collecte de redevances aient été soustraites à l’ARCC pour être confiées au FRC, à partir de 2002.

− l’effectif des agents a considérablement augmenté depuis la création de l’ARCC, le volume de travail à fournir ne semble pas s’être accru dans les mêmes proportions. Pour fondamentales qu’elles soient, les tâches régaliennes, dévolues au personnel, ne paraissent pas exiger un niveau d’expertise très élevé ni nécessiter un personnel pléthorique. Ces tâches revêtent, à certains égards, un caractère répétitif et visent des opérateurs assez bien connus de l’administration. Leur nombre demeure restreint et l’instruction de leurs demandes en est facilitée d’autant. Renouvelé chaque année, l’agrément des exportateurs n’a en effet concerné qu’une cinquantaine de sociétés pour la campagne 2004/2005 et trente-huit coopératives pour la même période, dont certaines seraient d’ailleurs des entreprises fictives. Il en est de même pour l’agrément des acheteurs dont le nombre n’a pas significativement évolué depuis la création de l’ARCC.

2.2.6 La conformité aux textes des ressources de la structure et le niveau de la redevance

Conformément au Titre III du décret de création de l’Autorité de Régulation et de Contrôle en son article 12, les ressources financières de l’organisme sont constituées :

− Par le produit des droits et redevances perçues sur les opérateurs de la filière.

− Par le produit des droits et redevances versées.

− Par le produit des droits et redevances de toute nature, dont la perception aura été régulièrement autorisée sur les opérateurs de la filière par l’Etat.

− Par les taxes parafiscales autorisées par la loi de finances.

− Par le produit des emprunts ou des dons et legs.

Conformément aux dispositions de l’article 11 de l’ordonnance 2001-46 du 31 janvier 2001 modifiée, le budget de l’ARCC est pour l’essentiel financé par une partie de la redevance perçue sur chaque kg de cacao et de café exporté.



Aux recettes en provenance de la redevance s’ajoutent les ressources fournies par une enveloppe budgétaire complémentaire destinée à financer la participation de la Côte d’Ivoire à la coopération internationale dans le secteur du café et du cacao. Cette enveloppe budgétaire complémentaire sert aussi à couvrir les dépenses de l’Etat pour le financement des organisations internationales opérant dans le secteur considéré. Sur les budgets de 2000 à 2002, le montant de ces ressources complémentaires pour le moins égalait, le montant de des recettes affectées au fonctionnement et à l’investissement de la structure. Tout se passait comme si le budget de l’ARCC comportait une section ordinaire pour le fonctionnement et l’investissement et une section extraordinaire pour les opérations liées à l’international.

Cette section extraordinaire continue à être régulièrement alimentée sur des subventions de l’Etat. Des fonds supplémentaire ont été en outre consentis à l’ARCC par le Ministère de l’Economie et des Finances pour financer une campagne de promotion tendant au transfert en Abidjan du siège de l’Organisation International du cacao, l’ICCO, basée à Londres.

L’opération n’a pas abouti, mais les 2 milliards de francs CFA alloués par l’Etat, au titre de la valorisation de la capitale économique de la Côte d’Ivoire, sont restés à la disposition de l’ARCC, sans qu’il soit question de statuer sur leur emploi ni de les rétrocéder. Ce qui a permis d’augmenter sensiblement l’ensemble des ressources affectées à l’international.


2.3.1 L’AUSCGIE, la loi sur les sociétés d’Etat et les statuts de l’ARCC

2.3.1.1 Le principe de l’applicabilité de l’AUSCGIE de l’OHADA, à l’ARCC

- L’AUSCGIE stipule en son article premier : « Toute société commerciale, y compris celle dans laquelle un Etat ou une personne morale de droit public est associé, dont le siège social est situé sur le territoire de l’un des Etats parties au Traité relatif à l’harmonisation du droit des affaires en Afrique, est soumise aux dispositions du présent Acte uniforme ». Or la loi sur les sociétés d’Etat précise en son article 4 : « La société d’Etat est une personne morale de Droit privé, commerciale par sa forme ». Donc la loi ivoirienne sur les sociétés d’Etat soumet ces dernières à l’AUSCGIE, sans d’ailleurs préciser la forme exacte. Mais l’AUSCGIE refuse cette soumission, ne reconnaît nulle part cette règle et a ses propres critères pour qualifier une société de commerciale par la forme (Article 6 al.1°). Il y a là un conflit négatif de compétence juridique.

- Cependant la loi sur les sociétés d’Etat indique à l’article 3 que les sociétés d’Etat sont d’abord régie par cette loi et « à titre subsidiaire » par les dispositions législatives et réglementaires applicables aux sociétés commerciales. Ceci est désormais incompatible avec le droit OHADA. En effet, selon le principe de hiérarchie des normes, c’est



l’AUSCGIE qui peut imposer ses normes contre les dispositions juridiques nationales et non pas le contraire.

- Néanmoins, l’AUSCGIE prévoit à l’article 916 une dérogation pour les régimes particuliers établis par des dispositions législatives, ce qui est le cas du régime des sociétés d’Etat, mais les sociétés commerciales relevant de l’OHADA doivent se mettre en conformité avec l’AUSCGIE dans un délai spécifié à l’article 908, qui est de 2 ans à partir de l’entrée en vigueur de l’AUSCGIE.

L’article 916 réserve (permet la continuation) le cas des régimes particuliers prévu par des dispositions législatives.

- En somme, la loi sur les sociétés d’Etat et l’AUSCGIE ne sont pas incompatibles, mais il faut considérer que cette loi apporte des dispositions complémentaires à celles de l’AUSCGIE dans le cas particulier des SA dont le capital est entièrement détenu par l’Etat.

Ceci étant posé, il faut relever que le décret 2000-751 du 10 octobre 2000 portant création de la société d’Etat dénommée « Autorité de Régulation du Café et du Cacao » n’est pas conforme à l’AUSCGIE. Il en est de même des statuts de l’ARCC, constituée en société d’Etat mais pas en société anonyme. On ne peut prétendre que l’article 3 du décret créant l’ARCC et 1er des statuts qui prévoient l’applicabilité des dispositions législatives et réglementaires applicables aux sociétés anonymes et notamment celles de l’AUSCGIE, « à titre subsidiaire » suffit à constituer l’ARCC en SA. Le pouvoir réglementaire national ne peut transformer le droit OHADA en droit « supplétif ».

2.3.1.2 Le statut de société d’Etat, de l’ARCC Société d’Etat, commerciale par la forme, l’ARCC constitue une société d’Etat régie, selon l’article 3 de la loi 97-519 du 4 septembre 1997, par les dispositions législatives et réglementaires applicables aux sociétés commerciales, ce qui prétend renvoyer à l’Acte Uniforme de l’OHADA relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d’intérêt économique, en date du 17 avril 1997.

L’ARCC prétend ainsi se situer juridiquement dans le cadre de la loi sur les sociétés d’Etat et ainsi bénéficier du régime particulier prévu par l’Acte uniforme, dérogeant à cet Acte uniquement par les dispositions législatives sur les sociétés d’Etat ou les règles prises pour leur application.

En ce qui concerne le conseil d’administration, l’article 3 du décret 2000-751 du 10 octobre 2000, portant création de l’ARCC, spécifie que celui-ci exerce cumulativement :

− Les fonctions de gestion, qui lui sont conférées par les dispositions législatives et réglementaires régissant les sociétés d’Etat.

− Les fonctions de régulation définies par les dispositions de l’ordonnance 2000-583 du 17 août 2000, telle que modifiée par l’ordonnance 2001-46 du 31 janvier 2001.



2.3.1.3 L’ARCC, Société d’Etat (SE), seule structure de la filière pouvant en théorie, bénéficier d’un régime particulier, selon l’OHADA

Soumise à l’AUSCGIE, l’ARCC est la seule structure de la filière qui pourrait bénéficier, à première vue du moins, (voir ci-après) du régime particulier dérogatoire prévu par l’article 916 alinéa 1 de l’AUSCGIE aux termes duquel :

« Le présent Acte uniforme n'abroge pas les dispositions législatives auxquelles sont assujetties les sociétés soumises à un régime particulier ».

On notera que l’AUSCGIE limite le « régime particulier » en n’incluant dans le périmètre des dérogations permises, que les dispositions législatives. Les dispositions réglementaires et les stipulations des statuts sont donc exclues, sauf si elles sont prévues par les dispositions législatives du régime particulier. C’est d’ailleurs la solution retenue par l’alinéa 2 de l’article 916 de l’AUSCGIE. Le décret et les statuts de l’ARCC ne pourront donc déroger à l’AUSCGIE, que s’ils sont pris pour l’application des dispositions législatives d’un régime particulier que sont la loi du 4 septembre 1997 sur les sociétés d’Etat et l’Ordonnance 2000-583 modifiée, et sont donc conformes à ces textes. Encore faut il que ces textes soient valides au regard du droit OHADA.

En l’espèce aucune disposition législative (et en tout cas pas celle, qualifiant l’ARCC d’« organe autonome» de l’article 16.2 de l’ordonnance 2000-583 modifiée), ne peut suffire pour être considérée comme une « disposition législative assujettissant l’ARCC à un régime particulier » Cette dernière disposition (l’article 16.2) ne renvoie en effet à aucun régime particulier.

Par ailleurs, il existe une lacune dans la mise en œuvre des obligations légales de l’ARCC qui ne respecte pas une condition prévue par la loi sur les Sociétés d’Etat (SE) :

S’agissant de l’obligation de passer une convention entre l’Etat et la SE, lorsqu’une mission de service public a été confiée par l’Etat à la SE, une telle convention doit, aux termes de cette loi du 4 septembre 1997 sur les sociétés d’Etat (article 31), d’abord obligatoirement être établie et ensuite définir « la mission confiée, son étendue les conditions et les modalités de son exécution et de sa rémunération ainsi que d’une façon générale, l’ensemble des obligations, notamment financières, à la charge respective de l’Etat et de la société. Or aucune convention de cette nature ne semble avoir été établie et en tout cas aucune n’a été mentionnée, a fortiori remise aux consultants Très vraisemblablement, elles n’existent pas et dès lors les nombreuses missions de service public, exercées par l’ARCC, c'est-à-dire toutes celles prévues par l’ordonnance n° 2000-583, modifiée 3, son décret, ses statuts, prive de base légale l’exercice par l’ARCC de ses missions de service public, c'est-à-dire l’essentiel de son activité. On observera que l’ordonnance n’a abrogé ni implicitement ni évidemment explicitement, cette disposition de l’article 31 de la loi sur les SE. Au contraire, elle a spécifié que l’ARCC était 3 Ordonnance n° 2000-583, du 17 août 2000, modifiée par l’ordonnance du 2001-46 du 31 janvier 2001 et l’ordonnance n° 2001-666 du 24 octobre 2001, fixant les objectifs de l’action économique de l’Etat en matière de commercialisation de café et de cacao



« investie de tous les pouvoirs nécessaires, dans le respect… des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, à l’exercice des missions… ».

Dès lors, sauf preuve bien improbable de l’existence de ces conventions, l’exercice des activités de service public, confiées à l’ARCC par l’article 16.1 de l’ordonnance précitée, serait dépourvu de base légale. A fortiori, le décret et tous les textes réglementaires permettant ou organisant l’exercice de ces missions de service public, seraient privés de base légale.

2.3.1.4 La hiérarchie des normes : Le non respect d’un Traité international

Dès le décret, on constate que la hiérarchie des normes juridiques n’est pas respectée, car dès la lecture de l’article premier du décret, on peut lire que l’ « Autorité est régie par les dispositions de la loi du 4 septembre 1997, les dispositions du présent décret et, à titre subsidiaire par les dispositions législatives et réglementaires applicables aux sociétés anonymes, notamment celles de l’Acte uniforme relatif aux sociétés… »4. Le « à titre subsidiaire... » est repris de l’article 3 alinéa 2 de la loi du 4 septembre 1997 sur les sociétés d’Etat, moins la référence à l’Acte Uniforme qui n’était pas encore en vigueur au moment de l’adoption de la loi. En l’espèce, sauf le jeu de l’article 916 alinéa 1, inapplicable ici (voir ci-dessus), ceci est absolument contraire aux principes du Traité instituant l’OHADA et aux règles de l’Acte uniforme. L’article 10 du traité prévoit l’applicabilité directe et obligatoire des actes uniformes dans les Etats parties, « nonobstant toute disposition contraire de droit interne, postérieur ou antérieure ». Des règles résultant d’engagements internationaux de la Côte d’Ivoire (Traité et Acte uniforme) sont ravalées au rang de simples statuts de sociétés, « subsidiaire » par rapport à un simple décret.

2.3.1.5 L’absence de base légale des statuts de l’ARCC : leur incompatibilité avec la loi sur les sociétés d’Etat et l’OHADA (AUSCGIE)

L’inapplicabilité de la loi du 4 septembre 1997 portant définition et organisation des sociétés d’Etat, à raison des missions assignées à l’ARCC Les missions assignés à l’ARCC (voir supra), à savoir la régulation de la commercialisation et de la concurrence, le contrôle de la qualité des produits de la filière,

4 Article 3 de la loi 97-519 du 4 septembre 1997 : « Toute société existante à la date d’entrée en vigueur de la présente loi, sous la dénomination de société d’Etat, dont le capital est constitué ainsi que décrit à l’article 2 et dont le siège social est fixé en Côte d’Ivoire, est soumise aux dispositions de la présente loi. A titre subsidiaire, la société d’Etat est régie par les dispositions législatives et réglementaires applicables aux sociétés commerciales en ce que ces dispositions ne sont pas contraires aux dispositions de la présente loi et des décrets pris pour son application. »



ne correspondent pas aux buts d’une société d’Etat, tel qu’énoncées par la loi du 4 septembre 1997 portant définition et organisation des sociétés d’Etat.

En effet, l’article 1er de la loi portant définition et organisation des sociétés d’Etat stipule : «Dans le but de promouvoir certaines activités industrielles et commerciales d’intérêt général, permettant de soutenir et d’accélérer le développement économique et social de la Nation ; le gouvernement est autorisé à créer des entreprises qui prennent la forme de sociétés dénommées sociétés d’Etat ».

Une société d’Etat n’a donc pas pour fonction ou pour vocation d’exécuter n’importe quelle mission, mais son but est d’avoir des activités industrielles ou commerciales.

Il est difficile de soutenir que les missions de régulation administrative conférées à l’ARCC sont des activités industrielles et commerciales, pour autant que l’activité cacaoyère se limite à ses aspects industriels et commerciaux, ignorant l’aspect agricole. On ne saurait prétendre non plus que les missions de l’ARCC, telles que décrites ci-dessus, sont des missions de promotion d’activités industrielles et commerciales. De même, le terme d’«entreprise » utilisé dans la loi, que sont les sociétés d’Etat, indique bien que la loi sur les sociétés d’Etat n’est pas destinée à servir de cadre juridique à des Organes de régulation.

Le statut d’établissement public ne permet pas de rémunérer les agents à un niveau suffisamment incitateur. Une interprétation bienveillante y verrait la principale raison pour laquelle ce statut n’a pas été retenu.

L’inapplicabilité de l’Acte uniforme sur les sociétés commerciales, à raison de l’objet de l’ARCC Dès lors, l’utilisation de la loi sur les sociétés d’Etat, pour donner un cadre juridique à l’ARCC, a pour effet de soumettre également cette structure au droit OHADA et donc de se dispenser de certaines règles d’organisation et de contrôle de droit public qui seraient normalement celles d’une Autorité de régulation.

L’article 4 de la loi du 4 septembre 1997 sur le sociétés d’Etat dispose que : « la société d’Etat est une personne morale de droit privé, commerciale par sa forme ».

Or cet usage de la loi sur les sociétés d’Etat par l’ARCC, est aussi contraire au droit OHADA. En effet de la lecture combinée des articles 4 et 6 de l’AUSCGIE permet de voir que:

− L’ARCC n’est pas une des sociétés commerciales par la forme, telles que prévues par l’AUSCGIE (article 6) ; On ne peut prétendre en effet que les articles 3 du décret créant l’ARCC et 1er des statuts, qui prévoient qu’elle est régie par les dispositions législatives et réglementaires applicables aux sociétés anonymes et notamment celles de l’AUSCGIE, « à titre subsidiaire » suffit à constituer l’ARCC en SA. En l’espèce, l’article 916 alinéa 1, est inapplicable ici (voir ci-dessus). Aucune habilitation, aucun renvoi de l’AUSCGIE à la loi nationale ne permet de constater que l’ARCC est une société anonyme par la forme.



− Elle ne peut être soumise à l’AUSCGIE comme société commerciale qu’à raison de son objet.

− L’objet de l’ARCC ne correspond manifestement pas à l’objet qui doit être celui d’une société commerciale;

− Qu’en effet l’objet d’une société commerciale est défini de manière claire par l’AUSCGIE selon lequel une société commerciale a pour « but de partager le bénéfice ou de profiter de l'économie qui pourra en résulter ». (article 4) et ajoute que :

o « Les associés s'engagent à contribuer aux pertes dans les conditions prévues par le présent Acte uniforme » et que

o « La société commerciale doit être créée dans l'intérêt commun des associés ».

− Ces dispositions sont d’ordre public et un Etat ne peut y déroger, fut ce par une loi ou une Ordonnance (article 2 de l’AUSCGIE).

− Dès lors, comme l’objet de l’ARCC est totalement étranger à celui des sociétés concernées par l’Acte uniforme, toute référence à un régime particulier dérogatoire prévue par l’article 916 de l’AUSCGIE, est par conséquence sans objet.

− Il s’ensuit que si l’Acte uniforme englobe dans son champ d’application les sociétés d’Etat (article 1er), encore faut il qu’il s’agisse en l’espèce d’une société commerciale par son objet, ce qui n’est pas le cas.

Dès lors la véritable manipulation de la loi nationale et du texte OHADA, qui consiste à placer un Organe de régulation sous l’empire du droit commercial, est inopérante, car totalement illicite et rejetée par le droit OHADA, les articles 1er, 4 et 6 de l’AUSCGIE en l’espèce, lequel ne le permet pas non plus au titre de l’article 916. Ce rejet par le droit OHADA, entraîne à son tour, et de ce chef aussi, l’inapplicabilité de la loi sur les sociétés d’Etat. Le résultat fait apparaître un véritable conflit négatif de compétence législative.

L’OHADA (l’AUSCGIE) s’impose en principe aux sociétés d’Etat en vertu de son article 1er et si celles-ci sont commerciales par leur forme ou leur objet. Mais en l’espèce, ce n’est pas le cas de l’ARCC dont la forme commerciale ne résulte que de l’affirmation de la loi nationale sur les sociétés d’Etat (article 4), laquelle ne peut prévaloir sur une disposition contraire de l’AUSCGIE.

2.3.1.6 Les conséquences de cette construction sans fondement légal

Fonctionnant sans base légale, l’ARCC pourrait voir ses actes déclarés nuls et la responsabilité des ses dirigeants engagée. On ne peut garantir, du fait que ses bases



légales actuelles sont pour le moins insuffisantes que la responsabilité de l’Etat ne puisse même être éventuellement engagée.

L’ARCC se fonde (prétend se fonder ) sur des règles inapplicables à son cas (OHADA) et incompatibles avec son objet (loi sur les SE). « Inapproprié » voudrait dire que d’autres bases seraient appropriés, c’est à dires pertinentes ou adéquates. Certainement, mais en l’état, on dresse un constat de ce qu’est l’ARCC. Ses bases légales actuelles reposent sur une construction fausse, donc ne peuvent qu’être écartées. Une fois écartées, que reste il de juridiquement acceptable. Rien !

Pour être conforme à son objet social, le statut de l’ARCC aurait dû se référer au droit des personnes morales de droit public, sous une forme à déterminer qu’il s’agisse d’un Etablissement public administratif, probablement même celui d’une Haute Autorité Indépendante (comme la Commission Electorale Indépendante ou le Conseil National de la Communication Audiovisuelle). L’ARCC ne saurait être un Etablissement public à caractère industriel ou commercial (EPIC) (confère ci- après les développements sur les critères du service public industriel et commercial).

2.3.1.7 La cohérence du statut et du régime de société d’Etat, attribués à l’ARCC

On examinera ci-après les points de cohérence de détail, sous la réserve de l’applicabilité des textes législatif (loi sur les sociétés d’Etat) ou communautaire (AUSCGIE), malgré les réserves exprimées ci-dessus sur cette applicabilité.

Tant en ce qui concerne le titre II « organisation administrative de la société » du décret 2000-751 du 10 octobre 2000 que le titre III « Administration de la société » des statuts de l’ARCC qui s’y attachent, il n’est pas fait mention des assemblées générales de quelque type que ce soit, ordinaires, extraordinaires ou spéciales, dont fait état l’Acte Uniforme et qui constituent un élément de la gestion de ces organismes. Dans ces deux textes, n’est pas non plus mentionnée la désignation des membres du Conseil d’Administration par une Assemblée Générale. La désignation des membres du Conseil d’Administration et de son président fait en effet l’objet des deux décrets 2000-752 et 2000-753 du 10 octobre 2000.

Conformément à l’AUSCGIE et à la loi sur les sociétés d’Etat, les comptes de l’ARCC seront soumis à l’Etat, actionnaire unique. L’article 22 des statuts dispose que les bénéfices nets sont constitués, déduction faite des frais généraux, charges sociales, amortissements et provisions pour risques commerciaux ou financiers. Leur répartition et leur affectation aux termes des statuts seront les suivantes :

Prélèvement d’au moins 5% pour constitution d’un fonds de réserve jusqu’à ce qu’il ait atteint le dixième du capital social, après déduction, s’il y a lieu, des pertes antérieures.

Le solde des bénéfices peut faire l’objet d’un report à nouveau ou être affecté aux actionnaires. Le reliquat éventuel étant reporté à nouveau.



Les dispositions de l’article 22 des statuts « résultat affectation » se conforment aux dispositions financières des articles 142 à 146 de l’Acte Uniforme relatives aux bénéfices distribuables et aux dividendes ainsi qu’à la constitution des dotations nécessaires à la réserve légale et aux réserves statutaires.

2.3.2 Les dispositions conformes à l’Acte Uniforme et aux dispositions législatives

- Les articles 5 à 13 de la loi 97-519 du 4 septembre 1997 sur les sociétés d’Etat correspondent aux dispositions de l’Acte Uniforme, en ses articles 4 et 31.

- Les articles 6, 8, 9, 10 : capital social et actions « des statuts de l’ARCC », qui se conforment aux articles du chapitre 7 « les apports » de l’Acte Uniforme et particulièrement à sa section 3, concernant la réalisation des apports en numéraire. Le capital social de l’ARCC est fixé à la somme de 200 millions de francs CFA et divisé en 200 actions de 100.000 francs CFA. Ce qui permet l’ouverture éventuelle du capital sur d’autres personnes de droit public ivoirien que l’Etat mais n’a pas eu jusqu’ici l’occasion de se produire.

- L’article 494 de l’Acte Unique spécifie que les sociétés commerciales qui comprennent un nombre d’actionnaires égal ou inférieur à trois ont la faculté de ne pas constituer un Conseil d’Administration et peuvent désigner un administrateur général. Cette faculté n’a pas été utilisée par l’ARCC dont les statuts ont mis en place un Conseil d’Administration.

- le décret de création de l’ARCC et ses statuts se conforment tant aux articles 516 à 557 de l’Acte Uniforme qu’à la lois sur les sociétés d’Etat (convocation, ordre du jour, communication de documents, droit de vote, quorum).

- L’article 21 des statuts de l’ARCC se conforme aux dispositions de l’Acte Uniforme sur le contrôle des sociétés et l’intervention des commissaires aux comptes, comme les articles 34 à 40 de la loi sur les sociétés d’Etat. Il en est de même pour l’article 14 des statuts de l’ARCC relatif aux conventions réglementées, par rapport aux dispositions correspondantes de l’Acte Uniforme, en ses articles 438 à 448 (cf. dans le même sens, l’article 28 de la loi sur les sociétés d’Etat).

2.3.3 La conformité aux règles de l’UEMOA

Les dispositions de la loi 97-10 du 6 janvier 1997, les ordonnances de 2000 et 2001 relatives à la commercialisation du café et du cacao « Objectif de l’action économique de l’Etat », en leur article 19 Titre V, ainsi que les statuts de l’ARCC, qui définissent ses missions, se conforment à la directive 02-2002/CM/UEMOA relative à la coopération entre la Commission et les structures nationales de concurrence des Etats membres.



Cette directive de l’UEMOA se réfère :

− Au règlement 02/2002/CM/UEMOA du 23 mai 2002 relatif aux pratiques anticoncurrentielles à l’intérieur de l’UEMOA.

− Au règlement 03/2002/CM/UEMOA du 23 mai 2002 relatif aux ententes et abus de position dominante à l’intérieur de l’UEMOA.

La directive et les règlements considérés ont pour but :

− D’établir des relations de coopération dynamiques et efficaces entre la Commission de l’UEMOA et les structures nationales de concurrence.

− De concilier la compétence exclusive de la Commission confirmée par un avis de la Cour de Justice de l’UEMOA 03/2000 du 27 juin 2000, avec la nécessité de permettre une surveillance efficiente du marché par les structures nationales de concurrence.

Les pratiques anticoncurrentielles concernent principalement dans le cadre de la commercialisation du café et du cacao :

− Les accords entre entreprises à différents niveaux et à différents stades de la production et de la commercialisation tendant à la fixation des prix de revente.

− Les limitations ou les contrôles de la production et des débouchés.

− Les discriminations entre les opérateurs au moyen de conditions inégales pour des prestations équivalentes.

Les abus de position dominante concernent dans ce même cadre :

− Les pratiques tendant à des opérations de concentration qui créent ou renforcent une position dominante.

− L’application de conditions inégales à des partenaires commerciaux pour des prestations équivalentes.

Au regard de ce type d’infraction aux règles de concurrence et aux termes de l’article 3 de la directive 02/2002/CM/UEMOA ainsi que du règlement de l’UEMOA auquel elle se réfère, il est spécifié :

− Que les structures nationales de concurrence assurent une mission générale d’enquête, sur initiative nationale ou sur mandat exprès de la Commission de l’UEMOA, conformément aux pouvoirs et procédures d’investigation prévues par le droit communautaire et les droits nationaux.



− Que les structures nationales de concurrence mènent une activité permanente de surveillance du marché pour déceler les dysfonctionnements liés aux pratiques anticoncurrentielles et informent la Commission de l’UEMOA de leurs enquêtes.

− Qu’elles doivent élaborer et transmettre à la Commission de l’UEMOA des rapports et des notes d’information sur la situation de la concurrence dans les secteurs économiques qui ont fait l’objet d’une enquête.

2.3.4 Les textes applicables et leur conformité avec les règles de commercialisation des produits de la filière

Les principaux textes qui concernent les infractions à la commercialisation des produits de la filière café et cacao et la répression des fraudes sont les suivants :

− La loi 62-252 du 31 juillet 1962 tendant à réprimer les infractions aux règlements concernant le conditionnement du café et du cacao.

− La loi 63-301 du 26 juin 1963 relative à la répression des fraudes dans la vente des marchandises et des tarifications de denrées alimentaires et des produits agricoles.

− Le décret 66-408 du 15 septembre1996 fixant les conditions dans lesquelles l’intention frauduleuse est présumée en matière de répression des infractions aux règles de conditionnement du cacao en fèves.

− Le décret 73-437 du 1er septembre 1973 portant application de la loi 63-301 du 26 juin 1963, qui institue un comité technique permanent des fraudes auprès du ministre de l’économie et des finances.

− La loi 88-650 du 7 juillet 1988 relative à la répression des infractions en matière de commercialisation des produits agricoles.

− La loi 89-521 du 11 mai 1989 modifiant et complétant la loi 88-650 du 7 juillet 1988 relative à la répression des infractions en matière de commercialisation des produits agricoles.

− Le titre V « Des sanctions » de l’ordonnance 2000-593 du 17 août 2000 modifiée par l’ordonnance 2001-46 du 31 janvier 2001 et par l’ordonnance 2001-666 du 24 octobre 2001.



2.4 ANALYSE DE PERTINENCE 2.4.1 Les chevauchements des fonctions de l’ARCC, de la BCC et du

FRC

Les fonctions qui mettent en relation les structures de la filière cacao et café concernent :

− La conception et la mise en œuvre par la BCC, avec l’ARCC et le FRC, d’un mécanisme de garantie d’un revenu minimal et d’un prix rémunérateur aux producteurs.

− La prévision des récoltes et la tenue des statistiques par la BCC, en liaison avec l’ARCC.

− La promotion du label ivoire par la BCC, en liaison avec l’ARCC et le FRC.

L’article 3 des statuts de la BCC prévoit que des conventions à passer entre cette structure et l’ARCC ou entre la BCC, l’ARCC et le FRC, sous l’autorité du Comité Interministériel des Matières Premières (CIMP) détermineront le cas échéant les modalités et le champ d’intervention de chacun des organes de régulation, pour les activités, qui relèvent de leurs compétences conjointes. De telles conventions ne semblent pas avoir été établies et en tout cas n’ont pas fait l’objet de communication en réponse aux demandes des consultants sur les actes juridiques passées par, ou concernant ces structures.

L’examen de ces fonctions conjointes, confiées à l’ARCC et à la BCC, révèle des interférences et des chevauchements, qui vont jusqu’à la redondance. Il est difficile de distinguer le rôle principal du rôle subsidiaire que tiennent ces structures de la filière, l’une vis-à-vis de l’autre.

La définition des missions dévolues à l’ARCC et à la BCC met en évidence des parallélismes, qui conduisent à des doubles emplois. Ceux-ci sont préjudiciables à la bonne gestion de la filière.

Sont particulièrement décelables à ce point de vue :

− La participation et l’apport à l’Etat d’un appui à la négociation, au suivi et à l’exécution des Accords et Arrangements Internationaux, en provenance de l’ARCC, alors que la promotion des produits de la filière à l’extérieur de la Côte d’Ivoire et la représentation de l’Etat auprès des organismes internationaux, qui ont à régir le café et le cacao, paraissent être des fonctions essentielles de la BCC.

− La mise en œuvre d’un mécanisme de garantie d’un revenu minimal et d’un prix rémunérateur pour le producteur, sans qu’il existe de comité mixte permanent pour en discuter. On enregistre des discutions sporadiques et informelles entre les représentants de l’ARCC, de la BCC et les exportateurs en vu d’élaborer certaines règles de commercialisation pour telle ou telle campagne caféière ou cacaoyère. Ce



qui met aussi en jeu l’intervention du FRC, sans que les rôles des uns et des autres soient distinctement fixés.

− La prévision des récoltes, sans qu’il soit précisé quelle structure de l’ARCC ou de la BCC, prend l’initiative de lancer le processus ni quels seront les modes de liaison et de communication adoptés.

− La définition, à la demande du gouvernement, des actions et propositions tendant à l’amélioration et à la coordination de la filière. Ce qui implique une relation avec la BCC investie d’une mission similaire, mais aussi, un risque de chevauchement sur les missions d’orientation globale du CIMP. Celui-ci, entre autres attributions, a en effet celle de définir la politique de la filière et d’exercer son contrôle sur :

− Le suivi des engagements des exportateurs.

− Le suivi des conventions d’usines.

− Le suivi des marchés, des stocks et des déclarations d’achat,

− conjointement avec le FRC.

− La régulation financière des mécanismes d’exportation.

La tenue des statistiques sur les volumes et les prix des produits par l’ARCC, qui n’ont pas la réputation d’être des plus fiables et diffèrent de celles de la BCC ou des douanes. Ces dernières ne sont pas accessibles et les questions de communication des informations statistiques entre l’ARCC et la BCC demeurent posées.

Il arrive que les contrôles de la qualité des produits qu’opère la BCC, après l’ARCC, aboutissent à des dysfonctionnements notables, quand les produits, qui ont obtenu le quitus du concessionnaire désigné par l’ARCC, font l’objet d’un refoulement de la part de la BCC.

Les problèmes soulevés relèvent principalement de l’imprécision des textes.

2.4.2 Pertinence du rôle d’arbitrage

L’ARCC a pour mission d’arbitrer, le cas échéant, les conflits entre opérateurs de la filière ou entre ceux-ci et telle entreprise prestataire de services annexes.

Pour ce qui concerne ce type d’arbitrage, qui entrerait dans les missions statutaires de l’ARCC, il semble que la notion mériterait d’être éclaircie. Il ne peut s’agir d’un arbitrage au sens de l’Acte Uniforme de l’OHADA, qui met en œuvre des procédures relatives aux instances arbitrales et à des conventions d’arbitrage. Il vaudrait donc mieux recourir à la notion de médiation qu’à celle d’arbitrage et de modifier le texte des statuts en



conséquence. Il entre en effet parfaitement dans les missions de régulation administrative de l’ARCC d’exercer des fonctions de médiateur et de conciliateur des intérêts et des prétentions en présence.

2.4.3 La pertinence du statut de société d’Etat conféré à l’ARCC

Le principe même de l’existence de l’ARCC peut être posé. Mais ses missions telles que définies dans l’ordonnance 2000-583, le décret et ses statuts, doivent être remplies. Une structure regroupant les fonctions de l’ARCC et éventuellement des missions confiées actuellement à d’autres structures de la filière, semble nécessaire. Si le Gouvernement retient l’option d’instituer une autorité indépendante, le problème est d’identifier un statut pertinent pour cette institution.

Selon l’article 4 de l’AUSCGIE, une société commerciale se caractérise par un contrat entre deux ou plusieurs personnes affectant à une activité des biens en numéraire ou en nature, dans le but de partager un bénéfice ou de profiter de l’économie qui pourrait en résulter. Or l’objet de l’ARCC est la régulation administrative du secteur café-cacao. Il paraît donc inapproprié de lui donner un statut de société commerciale.

Par ailleurs, la Loi 98-388 du 2 juillet 1998 fixant les règles générales relatives aux établissements publics nationaux stipule en son article 54 : « Constitue un Etablissement public à caractère industriel et commercial, tout établissement doté de la personnalité morale de Droit public et de l’autonomie financière qui remplit une mission de service public spécialisée à caractère industriel ou commercial (SPIC), et dont les ressources résultent principalement des redevances perçues sur les usagers. ». Les caractéristiques de l’ARCC, aux termes de l’ordonnance, de son décret, et de ses statuts ne correspondent pas à la notion bien connue depuis près d’un siècle, « de service public spécialisée à caractère industriel ou commercial, et dont les ressources résultent principalement des redevances perçues sur les usage ».

L’ARCC n’a clairement pas d’activité industrielle ou commerciale, mais une activité de régulation c'est-à-dire qui est administrative.

Les critères du SPIC , qui trouve d’ailleurs son origine géographique en Côte d’Ivoire à travers un arrêt célèbre, une des bases du droit public français « Société Commerciale de l’Ouest africain » (Tribunal des Conflits. 1921), aussi connu sous le nom d’arrêt du Bac d’Eloka, retient l’objet du service (opérations de production, de distribution dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée) qui ne permet pas de classer l’ARCC en SPIC (critère 1), l’origine des ressources fondées sur les redevances de l’usager comme en l’espèce qui la classerait en SPIC (critère 2), et deux autres critères faisant pencher pour une structure administrative et non un EPIC, à savoir les modalités de fonctionnement du service qui ne semblent en l’espèce, guère calquées sur celles d’une entreprise privée (critère 3), et surtout l’existence d’un monopole qui n’est guère plus accepté pour un SPIC (critère 4).



Parmi les statuts d’établissements publics (EPIC ou EPA), le statut d’EPIC n’est pas adapté en raison de l’objet du service. La loi sur les établissements publics ne le permet pas. En outre la jurisprudence va dans le même sens, en ce que trois critères du SPIC sur quatre ne sont pas réunis dans le cas de l’ARCC.

En conséquence, seul le statut d’EPA, établissement public administratif ou un statut sui generis, comme celui donné à des autorités de régulation, conférant un régime autonome de droit public à l’ARCC, serait adapté au cas de l’ARCC.

2.4.4 La pertinence du rôle subsidiaire de collecteur de redevances de l’ARCC

Par arrêté des quatre ministres parties au CIMP, en date du 16 octobre 2001, avaient été déterminées les modalités de la collecte des redevances sur la filière cacao / café. En son article premier, il avait été prévu que les différents prélèvements au titre de la campagne 2001-2002 seraient perçus « à titre provisoire » par l’ARCC. Les prélèvements considérés concernaient la redevance FDPCC, la Redevance Sacherie-Brousse, les redevances ARCC et BCC, ainsi que la Réserve de Prudence. Il était entendu que la répartition des montants perçus par l’Autorité de régulation et de contrôle s’effectuerait entre les structures, en fonction de leurs droits définis par la réglementation en vigueur ; Depuis 2002, le FRC s’est substitué à l’ARCC dans ce rôle de collecteur des redevances.

Un arrêté n° 480 du 30 novembre 2004 spécifie cependant :

− Que les chèques de redevance sont libellés à l’ordre de chaque bénéficiaire, en fonction du barème établi pour chaque structure.

− Que les chèques émis en règlement de la Réserve de Prudence et de la redevance du FDPCC sont remis à l’ARCC pour dépôt sur les comptes ouverts à cet effet.

− Que l’absence de règlement par les exportateurs des redevances à destination de l’ARCC, de la BCC, du FRC, du FDPCC, de la Réserve de Prudence et de le Redevance Sacherie Brousse, ainsi que le défaut de paiement de la taxe d’enregistrement et du DUS, entraîneraient successivement la suspension des enregistrements et le retrait de l’agrément délivré par l’ARCC.

Autant il apparaît normal que le défaut de paiement de la taxe d’enregistrement et du DUS puisse entraîner successivement la suspension des enregistrement et le retrait de l’agrément délivré par l’ARCC, autant on peut s’interroger sur la pertinence et la cohérence de la disposition de l’arrêté susmentionné qui spécifie que les chèques émis en règlement de la réserve de prudence et de la redevance du FDPCC sont remis à l’ARCC, pour dépôt sur les comptes ouverts à cet effet.



2.5 POINTS IMPORTANTS ET CONCLUSIONS DU CHAPITRE

Les pratiques de l’ARCC ne sont pas conformes aux finalités assignées à la société d’Etat par la loi régissant ce type de société, ni même aux fonctions de l’ARCC telles que prévues dans l’ordonnance et le décret. L’intervention régulatrice de l’ARCC n’est pas assurée ni même véritablement traitée par les textes, alors qu’elle devrait l’être. La pratique budgétaire, également, n’est pas conforme aux missions de l’ARCC. L’origine des ressources de cette structure n’est pas conforme aux textes.

Par ailleurs, le régime de l’ARCC ne respecte pas les dispositions de l’AUSCGIE de l’OHADA, lequel s’applique aux sociétés d’Etat, et s’articule pourtant normalement sur le régime de ces sociétés. L’ARCC serait la seule structure de la filière pouvant en théorie bénéficier d’un régime particulier prévu par l’AUSCGIE. Mais la hiérarchie des normes n’est pas respectée, dans la mesure où l’ARCC est régie par la loi du 4 septembre 1997 qui devrait respecter les normes OHADA. Cette construction sans fondement légal peut entraîner la responsabilité de l’Etat.

En outre, les fonctions de l’ARCC, de la BCC et du FRC se recoupent, les fonctions de l’ARCC faisant parfois double emploi avec celles de la BCC et du FRC, de même que font double emploi certaines règles de contrôle de la commercialisation des produits de la filière. Le statut de société d’Etat conféré à l’ARCC n’est pas adapté à la nature et aux missions de l’ARCC, de même que son rôle subsidiaire de collecteur de redevances.

L’ARCC doit être dissoute et liquidée. Elle pourrait être remplacée par une structure administrative comme un Etablissement public administratif, ou toute autre structure administrative de droit public dont les règles d’organisation devraient être prises par une loi laquelle devrait être cohérente avec les textes concernant les autres structures de la filière, dont il conviendrait par ailleurs de réduire le nombre.



3 LA BOURSE DU CAFE ET DU CACAO (BCC)

3.1 PRESENTATION DE LA BCC

3.1.1 Cadre juridique

Les textes qui régissent la BCC sont les suivants :

− L’ordonnance 2000-583 du 17 août 2000, modifiée par l’ordonnance 2001-46 du 31 janvier 2001 et par l’ordonnance 2001-666 du 24 octobre 2001. En particulier, l’article 17 Titre IV « Des organes de contrôle et de régulation ».

− Le décret 2001-465 du 25 juillet 2001 fixant les missions et le cadre d’intervention de la BCC, modifiée par le décret 2001-667 du 27 octobre 2001.

− Les statuts de la structure adoptés par l’assemblée constitutive de la BCC, en date du 2 août 2001 et modifiés par une Assemblée Générale et extraordinaire en date du 10 septembre 2002.

L’ordonnance 2000-583 prévoit également que la BCC est créée « en conformité avec les Actes Uniformes de l’OHADA ». Pour se référer au droit communautaire (supranational) on utilisera ci-après indifféremment le terme OHADA (Organisation pour l’Harmonisation du Droit des Affaires en Afrique) pour le Traité dit de Port Louis instituant cette Organisation, ou le terme AUSCGIE (Acte Uniforme sur le droit des sociétés commerciales et du Groupement d’intérêt économique), texte pris dans le cadre de l’OHADA et spécifiquement applicable à la matière du présent rapport.

3.1.2 Les missions de la BCC

L’article 2 nouveau du décret 2001-667 du 24 octobre 2001 spécifie que la BCC :

Centralise et coordonne les opérations d’exportation de l’ensemble de la filière cacao / café.

Exerce en outre toutes missions et attributions administratives et commerciales concernant des opérations d’achat ou d’exportation, qui ne relèvent pas de l’ARCC en charge de la régulation administrative ni du FRC en charge de la régulation financière.

Aux termes de l’article 3 du décret précité, la BCC a pour mission :

− En liaison avec l’ARCC et le FRC, la mise en œuvre d’un mécanisme de garantie d’un revenu minimal et d’un prix rémunérateur aux producteurs.



− En liaison avec l’ARCC, la prévision des récoltes et la tenue des statistiques.

− Conjointement avec le FRC, le suivi des stocks et des déclarations d’achat.

− La promotion du label « ivoire » et des produits de la filière cacao et café sur le marché international, en liaison avec l’ARCC et le FRC.

Outre les missions que lui confère le décret 2001-667 du 24 octobre 2001 et qui s’articulent étroitement avec celles de l’ARCC et du FRC, puisqu’elles ne se conçoivent qu’en liaison ou conjointement avec ces structures, la BCC est chargé par son statut d’exercer les fonctions suivantes :

− La signature des engagements d’exportation avec les exportateurs, conjointement avec le FRC.

− L’établissement des barèmes indicatifs permettant de déterminer les prix aux producteurs conjointement avec le FRC.

− La promotion des coopératives exportatrices et des petites et moyennes entreprises exportatrices (COOPEX et PMEX), en liaison avec le FRC.

− La publication des prix aux producteurs.

− La prise de participation dans toutes sociétés existantes ou à créer, ainsi que toutes opérations qui se rattachent aux missions précitées.

Les orientations et les actions définies dans le cadre des missions imparties à la BCC concernent :

− L’amélioration du cadre de gestion et du suivi des opérations de commercialisation.

− L’amélioration et la promotion de la qualité des produits commercialisés.

− L’appui à la professionnalisation des COOPEX et PMEX.

− La consolidation de l’interprofession.

− Le renforcement du système de coordination statistique et d’information.

− Le renforcement des capacités et du cadre de gestion interne.

3.1.3 Les instances de direction et l’administration de la BCC

S’écartant des contraintes imposées par l’Acte Uniforme de l’OHADA relatif au droit des sociétés commerciales, le statut de la BCC comme celui du FRC, confère un caractère particulier à la composition et aux fonctions de ses instances de direction qui comportent :



− Des assemblées générales ordinaires ou extraordinaires.

− Un directeur général.

− Un Conseil de Surveillance.

− Un commissaire du gouvernement.

Voir annexe 275 : Les structures de direction de la BCC

Dotée à l’origine d’un nombre d’agents, qui n’appelait pas de remarque particulière, la BCC constitue désormais une structure assez lourde, dont l’organigramme s’apparente à celui d’un Ministère. Depuis sa création, la BCC a fait l’objet de diverses réorganisations jusqu’à ce qu’on aboutisse à la refonte opérée par le « schéma organisationnel » de 2003.

La structure comporte quatre directions et deux services, ils exercent leurs missions conformément à un « schéma organisationnel.

Voir annexe 276 : Organigramme et structure interne de la BCC.

3.2 CONFORMITE DES PRATIQUES VIS-A-VIS DU CADRE JURIDIQUE

3.2.1 La désignation des dirigeants

A titre provisoire, le décret 2001-465 du 25 juillet 2001 spécifiait que les modalités de désignation des membres des deux collèges des producteurs et exportateurs seraient fixées « sur proposition des organisations représentatives des producteurs et des exportateurs » par un arrêté conjoint des quatre ministres, parties au CIMP et pour une durée de 12 mois. Il était rappelé qu’ultérieurement les membres de chaque collège seraient désignés « démocratiquement » par les producteurs et les exportateurs. Les modalités pratiques de cette désignation démocratique devaient être établies par un arrêté conjoint des quatre ministres précités.

Le Conseil d’Administration de la BCC aurait été élu pour un mandat de trois ans renouvelable par une Assemblée Générale dont les experts malgré leur demande n’ont pu avoir le procès-verbal (confère annexe 271) et dont les membres ont été désignés par arrêté interministériel n° 063 MINAGRA/MEF/MICOM/MIPSP du 3 août 2001 portant composition des membres de l’assemblée générale constitutive de la BCC, où le collège



des producteurs se trouve majoritaire Pour les désigner, les autorités administratives se seraient concertées avec les « organisations représentatives », parmi lesquelles l’ANAPROCI, au titre des producteurs, exerce une influence prépondérante Aucun renouvellement des membres de l’AG n’aurait été opéré depuis, du moins selon les informations verbales communiquées aux experts .

Dans ces conditions, on observe :

− Le non renouvellement du mandat des membres de l’AG serait non-conforme au décret 2001-667 du 25 juillet 2001 qui stipule en son article 5 que « La durée maximum du mandat des représentants désignés par arrêté est de 12 mois ».

− Que les représentants du collège des producteurs, au niveau de l’Assemblée Générale, du Conseil d’Administration et du Conseil de Surveillance appartiennent à l’ANAPROCI.

− Que le président du Conseil d’Administration de la BCC se trouve être le vice président de « l’association non gouvernementale à but non lucratif », qu’est l’ANAPROCI, selon la définition qu’en donne ses dirigeants.

− Que le président et le vice-président du Conseil de Surveillance non seulement pourraient être considérés comme faisant double emploi avec le président et les deux vice-présidents du Conseil d’Administration, mais surtout devraient voir leurs postes supprimés car ils président et vice président une institution qui n’existe pas en droit.

Le Conseil de Surveillance, est à supprimer, car on ne voit pas sur quelle base légale il est constitué. En effet le droit OHADA (l’AUSCGIE) ne connaît pas la SA avec Conseil de surveillance, pas plus que la loi sur les sociétés d’Etat. L’ordonnance 2000-583 modifiée ne dispose pas plus quoique ce soit sur un tel conseil de surveillance. Cette « originalité » institutionnelle est parfaitement illégale. Accessoirement ce Conseil fait double emploi avec le conseil d’administration. Les systèmes juridiques qui connaissent les conseils de surveillance (France, Allemagne, etc.) voient ce Conseil « surveiller » un Directoire et jamais un Conseil d’administration.

Le directeur général n’a pas été recruté sur appel de candidature, conformément au décret 2001-667 du 24 octobre 2001, mais aurait été nommé par un Conseil d’Administration (CA), sans que l’on ait pu connaître la date exacte ni avoir copie du PV de conseil le désignant. Cependant, cette nomination aurait eu lieu avant que les dispositions relatives au recrutement soient précisées par les statuts issus du dernier décret (du 24 octobre 2001). S’agissant de la nomination des membres du CA, les statuts renvoient aux modalités qui seraient « définies par chacun des collèges, conformément aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur ». On ne voit vraiment pas quelles sont ces dispositions législatives et réglementaires sur la désignation des membres de l’assemblée de la BCC, hors le décret, muet sur ce point. Quant aux modalités définies par chacun des collèges, il n’a pas été possible de les connaître, en raison notamment mais pas seulement des circonstances de la mission.



Le Conseil d’administration « détermine librement la durée des fonctions » du Directeur général aux termes de l’article 34 nouveau des statuts (modifiés par suite du décret 2001-667 du 24 octobre 2001).

Au cours des années, l’effectif du personnel s’est accru dans des proportions considérables. En 2005, le personnel comprend 185 salariés, alors qu’un nombre beaucoup moindre d’agents suffirait à remplir les tâches dévolues à la BCC.

3.2.2 Analyse des missions

3.2.2.1 L’intervention dans les procédures d’exportation

a) Contrôles documentaires

La BCC est en charge de la mise en œuvre des procédures d’achat et d’exportation. Elle effectue ces tâches en liaison avec l’ARCC et le FRC. Nous examinerons plus en détail le rôle de la BCC dans la procédure d’exportation, à l’occasion d’un chapitre spécifique. (voir aussi l’annexe « Descriptions des procédures d’exportation ».

Toutefois, on indiquera ci-après sur quelle base juridique la BCC intervient dans les procédures d’exportation, en assurant des fonctions régaliennes.

Aux termes de l’Ordonnance 2000-583, « Toute exportation doit faire l’objet, préalablement à l’embarquement des produits, d’un enregistrement dont les modalités et procédures sont définies par décret » (Article 10). Les modalités d’enregistrement ont été définies par le décret n° 99-42 du 20 janvier 1999, mais celui-ci indiquait à l’article 8 que l’enregistrement devait se faire auprès de la Nouvelle CAISTAB, qui n’existe plus aujourd’hui. Le décret 2001-667 du 24 octobre 2001 qui modifie le décret 2001- 465 du 25 Juillet 2001 fixant les missions et le cadre d’intervention de la BCC, a pallié ce problème en prévoyant que « la BCC centralise et coordonne les opérations d’exportation de l’ensemble du cacao et du café. Elle exerce en outre, toutes missions et attributions administratives, commerciales des opérations d’achat et d’exportation qui ne relèvent pas de la compétence de l’ARCC et du FRC ». Ceci est complété par le décret 2001-668 du 24 octobre 2001 fixant les missions et le cadre d’intervention du FRC qui stipule à l’article 3 que le FRC est chargé de « la signature, conjointement avec la BCC, des engagements d’exportations avec les exportateurs ».



b) Les procédures du contrôle de qualité.

La BCC intervient dans le contrôle de qualité de la façon suivante :

− Contrôle de la tolérance sur la qualité effectué par l’ARCC et la BCC, portant sur le niveau de la tolérance de 10% et le retrait du hors normes.

− Le premier contrôle au départ par les concessionnaires agréés.

− Le second contrôle systématique à quai et à l’embarquement des produits par les agents BCC.

− Le contrôle à quai, à l’inopiné par les agents de l’ARCC.

Ces activités de contrôle ne possèdent aucun fondement juridique, car les décrets 2001-465 et 2001-667 fixant les missions de la BCC prévoient uniquement un rôle dans la promotion du label Ivoire. Ils ne prévoient pas un pouvoir régalien de contrôle de la qualité.

3.2.2.2 La gestion du mécanisme des revenus et des prix.

La BCC a reçu la mission de mettre en œuvre un mécanisme de garantie d’un revenu minimal et d’un prix rémunérateur pour le producteur. Force est de constater que cela n’a pas été fait.

(Voir annexe 24 « les modalités de gestion du mécanismes des revenus et des prix »)

3.2.2.3 Les opérations relatives à la promotion des produits de la filière.

Les activités conformes aux missions statutaires comportent :

− La participation aux travaux des organisations internationales, qui ont à connaître des problèmes commerciaux des produits de la filière.

− La participation aux tâches de définition des normes de qualité dans le cadre des organismes techniques et internationaux qui les traitent.

− Une présence dans les foires-expositions à l’étranger.

− Le maintien des contacts professionnels avec les importateurs et les opérateurs des marchés extérieurs.



− L’organisation de manifestations et colloques, tant dans le cadre national que dans l’international.

− Les dépenses exécutées sur des budgets spécifiques pour études ou marketing, qui traiteront des mécanismes de commercialisation, de la promotion de la consommation nationale, ou des usages alternatifs des produits.

3.2.2.4 L’information sur les prix et les volumes d’exportation

L’audit des flux financiers conduit par le cabinet IDC (Rapport définitif, Sept. 2004, n°81 p 44) avait révélé des écarts très nets entre les tonnages d’exportation de cacao déclarés à la BCC et les tonnages enregistrés dans les statistiques des Douanes. Ce qui prouvait, sinon que des malversations avaient pu intervenir, du moins que la BCC ne parvenait pas à maîtriser la matière des déclarations de tonnage reçues, qui s’avéraient très inférieures à celles des Douanes.

3.3 COHERENCE DU CADRE JURIDIQUE

3.3.1 Des statuts illégaux L’article 17 de l’ordonnance 2000-583 du 17 août 2000 définit la BCC comme « un organisme privé, autonome et indépendant, constituée dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur et en conformité avec les Actes Uniformes de l’OHADA »5.

Donc la BCC ne pouvait pas être un établissement public (EPA ou EPIC), ni une société d’Etat, mais devait se constituer sous forme de société commerciale ou de GIE, tels que définis par l’AUSCGIE de l’OHADA. On n’a trouvé aucune autre « disposition législative ou réglementaire » permettant de créer la BCC conformément à cet article 17

Le décret 2001-465 du 25 juillet 2001, modifié par le décret 2001-667 du 27 octobre 2001, fixe les missions et le cadre d’intervention de la BCC, il ne crée pas la BCC. Ce décret stipule que « La BCC est un organe privé, de type particulier », (Voir nos observations infra sur cette notion juridiquement très contestable de société ou d’organe

5 On peut relever une contradiction dans l’expression « autonome et indépendant » car ces deux qualités sont exclusives l’une de l’autre. Un organe, comme une république, est autonome ou indépendant, mais pas les deux à la fois.



« de type particulier »). Néanmoins, on notera que ce décret définit l’objet de la BCC et comporte des indications contraignantes sur son organisation interne et sur son financement. Ainsi, il introduit d’emblée une ambivalence sur le caractère public ou privé de cet organisme, ainsi qu’une contradiction avec le principe de son indépendance vis-à-vis de l’Etat, posé par l’ordonnance.

La BCC est créée par ses statuts. Ce sont ces statuts qui contreviennent à la loi car ils ne précisent pas à quelle catégorie de société (ou GIE) appartient la BCC, parmi celles prévus par l’AUSCGIE. C’est ici le problème majeur, qui sera développé aux 2 points suivants.

Les conséquences sont considérables car lorsque des institutions fonctionnent sans base légale, tous leurs actes et décisions peuvent être mis en cause et s’exposent même à être déclarés nuls…

3.3.1.1 La BCC ne relève pas d’un régime particulier pouvant déroger à l’AUSCGIE

L’AUSCGIE prévoit à l’article 916 une dérogation pour les « régimes particuliers » établis par des « dispositions législatives ». Ces régimes particuliers permettent la coexistence de règles de droit commun (celles mêmes de l’AUSCGIE) et de règles spéciales qui complètent ou dérogent au droit commun en ce qui concerne leur création, leur fonctionnement, leur dissolution et leur liquidation.

En toute hypothèse, la BCC ne pourrait invoquer le bénéfice du régime dérogatoire de l’article 916 de l’AUSCGIE car l’article 17.1 est la seule disposition de nature législative prétendant assujettir la BCC à un régime particulier. Les articles 17.2, 17.3, 17.4 et 17.5 ne fixent que les missions de la BCC et ne traite pas d’un quelconque régime particulier.

Disposer dans un texte législatif qu’une société est « Un Organe privé, autonome et indépendant » n’équivaut en aucun cas (et c’est énoncer une évidence) à fixer un régime particulier auquel serait assujetti la BCC «par des dispositions législatives. Une telle disposition n’a pas plus de portée en droit qu’une incantation.

Dès lors, l’exception prévue par l’AUSCGIE en son article 916, qui autoriserait un régime particulier pour la BCC, ne peut jouer en l’espèce, car aucun régime particulier n’est établi dans l’ordonnance. En outre, ni les décrets, ni les statuts ne sont autorisés à déroger aux règles de l’AUSCGIE.

3.3.1.2 La BCC n’a pas la forme d’une société permise par l’AUSCGIE



Il se peut qu’il y ait confusion entre les notions de « société soumise à un régime particulier » (formulation de l’AUSCGIE) et de « société type particulier ». Il vient précédemment d’être établi que la première notion n’est pas applicable à la BCC. Il reste à examiner l’autre notion.

Le législateur (l’Ordonnance) a décidé dans le cas la BCC de soumettre cette structure au droit OHADA. En outre, on pourrait considérer qu’à partir du moment où la société de la filière a un objet commercial substantiel, elle doit être soumise au droit des sociétés commerciales, c’est dire à l’AUSCGIE, sans quoi il y aurait violation d’un engagement international. Donc l’AUSCGIE est applicable à la BCC.

Or le droit OHADA (AUSCGIE) prévoit des formes de sociétés qui encadrent le régime des sociétés : SA, SARL, SNC... Toute société doit obligatoirement prendre l’une de ces formes. En effet l’article 3 alinéa 1 du chapitre préliminaire de l’AUSCGIE, portant sur le champ d’application dudit Acte Uniforme, prévoit que toutes personnes, désirant exercer une activité commerciale doivent choisir l’une des formes de société…parmi celles prévues par l’Acte uniforme.

Cette règle de l’article 3, de par son intégration dans le chapitre préliminaire définissant le champ d’application de l’Acte uniforme, est clairement d’ordre public et ne peut faire l’objet d’aucune dérogation. Il est illégal de déroger à cette règle d’ordre public6.

Ainsi, il faut constater que le législateur a entendu fonder en droit la création de la BCC sur le droit OHADA, mais que ce droit rejette la BCC comme non conforme. Il faut en conclure que les statuts de la BCC sont illégaux.

3.3.2 L’absence de convention pour la délégation de service public

Comme nous l’avons indiqué précédemment, le décret 2001-667 du 24 octobre 2001 confie à la BCC la mission de centraliser et coordonner les opérations d’exportation. Toutefois, cette disposition juridique constitue une base juridique assez faible. La délégation de missions de service public aurait dû faire l’objet d’une convention avec l’Etat.

Le régime juridique, qui régit la BCC, se veut particulièrement « ouvert » et ne s’enferme pas dans un cadre ferme, d’où une certaine « originalité » pour un organe de régulation. Il est en effet spécifié :

− Que la structure exerce ses missions administratives et financières de régulation et de contrôle des opérations d’achat et d’exportation, qui ne relèvent pas de la compétence de l’ARCC et du FRC.

− Que la nature des missions et attributions de contrôle et de régulation ainsi que les conditions et modalités de leur exercice peuvent faire l’objet, « en tant que de besoin » de convention avec l’Etat.

6 …sauf dans le cas des régimes particuliers prévu par l’article 916 de l’AUSCGIE, dont nous avons établi l’inapplicabilité au cas de la BCC.



− Que ces conventions devraient prendre la forme d’une délégation de service public approuvée par décret, « lorsque la mission ou les attributions confiées doivent être qualifiées de service public d’intérêt général ».

− Que la BCC peut mettre en œuvre, de sa propre initiative, toute autre mission qui ne relèverait pas des pouvoirs régaliens de l’Etat, mais dont l’accomplissement lui « apparaît nécessaire dans l’intérêt de la filière ».

− Qu’à l’effet d’accomplir ses missions et attributions, la BCC « peut » « créer ou susciter d’autres organes spécialisés ».

Les conventions ci-dessus invoquées, qu’il y aurait lieu de passer avec l’Etat ou les autres structures de la filière, font toujours défaut. Quoiqu’il en soit des textes juridiques ultérieurs, qui devaient permettre de mieux cerner les missions et attributions de la BCC, le régime imposé par les ordonnances de 2000 et 2001 et les décrets d’application mène à un certain laxisme réglementaire. Volontairement ou non, il conduit à des chevauchements sur les missions des autres structures de la filière, et à défaut d’une concertation ou d’une liaison explicitement prévues par les textes en vigueur, à des redondances fâcheuses.

Les statuts de la BCC, en leur article 3, ont d’ailleurs pris en compte de telles difficultés. Ils spécifient en effet que sous l’autorité du CIMP «des conventions entre la BCC et l’ARCC, entre la BCC et le FRC, ou entre la BCC, l’ARCC et le FRC », devrait déterminer, le cas échéant, les modalités et le champs d’intervention de chacun des organes de régulation, pour ce qui concerne les activités relevant de leurs compétences conjointes.

Il ne semble pas qu’une quelconque convention ait été élaborée, a fortiori signée et encore moins mise en œuvre. L’inorganisation et le désordre qui en résultent ne sont pas facteurs d’efficacité et ne permettent pas aux structures de remplir de façon satisfaisante les missions pour lesquelles elles ont été instituées.

Il en est de même des conventions qui devaient être passées « en tant que de besoin » avec l’Etat.

On notera que la prévision que la BCC « peut » « créer ou susciter d’autres organes spécialisés » est aussi assez originale, en ce qu’elle prévoit une sous-délégation de services publics. Les autorités ont ici aussi, fait preuve d’une grande capacité d’innovation en termes de droit public.

3.3.3 L’examen des dispositions réglementaires ou statutaires non conformes au droit OHADA

3.3.3.1 L’emploi des ressources de la BCC Aux termes de l’article 8 nouveau des statuts, le financement de la structure est assuré par des dons, legs, emprunts et prêts ou toute autres ressources, qui peuvent lui être affectées,



conformément aux textes en vigueur. Mais il est avant tout assuré par la redevance fixée à l’article 4 du décret 2001-668 du 24 octobre 2001.

Perçue, comme les autres redevances des structures de la filière, au titre des prestations qu’elles fournissent, la redevance affectée à la BCC a été fixée à 4,67 francs CFA/Kg par l’arrêté ministériel 480 du 30 novembre 2004, qui établit le niveau des redevances pour le premier trimestre de la campagne 2004/2005. Comme celui de l’ARCC et du FRC, son budget s’élabore et s’exécute, au regard des prélèvements alloués sur redevances de l’Etat, beaucoup plus qu’en fonction des besoins effectifs, qu’exigent ses missions. Le montant des ressources disponibles se révèle le plus souvent excédentaire par rapport aux tâches à remplir. En ce sens le rapport d’audit des flux financiers, du cabinet IDC, page 49 n° 90, qui avec les réserves d’usage sur les difficultés d’avoir lui aussi les informations, tout en retenant des charges n’ayant aucun rapport avec l’activité de la structure, retient pour la BCC, au 31 déc. 2002, un excédent minimum de 4, 513 milliards de FCFA et ajoute qu’en outre le niveau des charges peut être fortement réduit. Il en conclut que les taux de redevance peuvent être abaissés au profit d’une augmentation du prix bord champ. Ce qui conduit parfois à engager des dépenses contestables ou superflues, notamment en matière d’études sur les questions les plus diverses et parfois les plus étrangères à l’objet social de la BCC, ainsi que le montre l’audit des flux financiers (Rapport IDC du 3 septembre 2004 page 48) qui évalue à 44 % les dépenses afférentes à des opérations extérieures aux missions dévolues à la BCC.

Bien entendu, la preuve de l’abus de biens sociaux relève du juge d’instruction qui seul a autorité pour se faire communiquer les pièces probantes permettant d’établir le délit. Mais les éléments résultant de l’audit financier permettent déjà au Procureur de la République s’il l’estime opportun (principe d’appréciation de l’opportunité des poursuites) de demander la saisine d’un juge d’instruction. Des victimes (les producteurs « représentés » au sein d l’AG de la BCC) peuvent se constituer partie civile. Par ailleurs, il rentre dans les attributions du commissaire du gouvernement d’intervenir en cas d’infraction et de saisir le gouvernement pour action. En outre et surtout, le commissaire aux comptes et son suppléant aux termes des articles 40 à 45 des statuts auraient dû exercer ses différents obligations de contrôle et de mise en garde de l’assemblée générale. Il en est de même de ses obligations légales au titre des article 710 et suivant de l’AUSCGIE. De plus, il aurait dû aux termes de l’article 716 du même Acte uniforme révéler « au ministère public les faits délictueux dont il a eu connaissance… » à défaut de quoi il est passible des sanctions pénales prévues par le droit ivoirien en vertu de l’article 899 de l’Acte uniforme.

L’article 39 nouveau « Résultat- Affectation » précise que les résultats nets de l’exercice clos le 31 décembre sont affectés et représentés, comme suit :

Il est prélevé 10% au moins et 20% au plus sur les excédents, après déduction des pertes antérieures éventuelles pour constituer des réserves statutaires.



Le solde, après constitution de ces réserves, peut-être reporté à nouveau ou faire l’objet des affectations décidées par l’Assemblée Générale. Une distribution de résultats excédentaires à quelque personne que ce soit ne saurait être admise.

Il reste que le financement de la BCC, est essentiellement assuré sur des fonds de redevances, qui, en profitant à une personne morale de droit privé, ne perdent pas leur caractère de deniers publics justifiables d’un contrôle de la Chambre des Comptes de la Cour Suprême. Celui-ci se superposerait au contrôle du commissaire aux comptes, mais sans faire double emploi.

Autant par les modalités de la mise en place de son capital social que par son financement sur ressources publiques affectées, la position juridique de la BCC se révèle contraire au droit des sociétés commerciales de l’OHADA, sans pour autant être conforme à un droit public interne, à la rigueur duquel elle prétend échapper.

3.3.3.2 La mise en place d’un Conseil de Surveillance. Composée de huit membres de l’Assemblée Générale, et non issus de l’instance de direction, comme dans le cas du FRC, le Conseil de Surveillance est censé veiller à la bonne exécution, par le directeur général, des directives qui lui sont données. Il assure une fonction de suivi et de contrôle plus constante que celle que pourrait remplir un Conseil d’Administration composé d’opérateurs de la filière, à l’exclusion de tout représentant de l’Etat.

Une répartition des tâches de contrôle de l’exécution des missions entre les administrateurs, aurait pu suffire. Exorbitant du droit commun des sociétés commerciales, le Conseil de Surveillance parait également des moins utiles. Dans la perspective d’un réaménagement des structures de la BCC, comme pour ce qui concerne le FRC, il serait recommandé de le supprimer. En se superposant au Conseil d’Administration, il complique le schéma d’organisation de la structure, sans la rendre plus efficiente.

3.3.3.3 L’existence d’un Commissaire du Gouvernement. Un commissaire du gouvernement a été institué par l’article 35 nouveau des statuts de la BCC sans que le décret ni évidemment les statuts, ne précise les conditions de nomination de ce Commissaire (cf. Annexe 274 : Les structures de direction de la BCC). Le vide juridique est patent car une institution spéciale (le Commissaire du gouvernement) doit être nommée par une autorité habilitée à cet effet. L’Ordonnance 2000-563 ne dispose rien à cet égard. La loi sur les sociétés d’Etat (article 41 et suivants) ne prévoit que les conditions d’exercice de la tutelle par le Ministre des finances et le ministre technique.



Le commissaire du gouvernement siège dans les différentes instances de la structure et y joue un rôle de surveillance et de tuteur. Ne disposant pas du droit de suspension de prise de décisions, à la différence de son collègue du FRC, le commissaire du gouvernement auprès de la BCC ne peut jouer qu’un rôle négligeable, tant en ce qui concerne le fonctionnement que les améliorations à apporter à cette structure.

La suppression d’un tel Commissaire du gouvernement au rôle aussi diminué, n’ôterait rien de son inefficience à la BCC. Contraire au droit des sociétés commerciales de l’Acte Uniforme de l’OHADA, l’institution devrait disparaître ou être restructurée si l’on reste dans la logique d’une société privée exerçant des fonctions de régulation.

3.3.3.4 Les autres dérogations illégales à l’Acte Uniforme, issues du décret et des statuts.

Si en certaines de ses dispositions, le décret BCC se rapproche de l’Acte Uniforme ou s’y conforme en s’y identifiant, il contrevient au droit des sociétés commerciales, tant en ce qui concerne ses modes de constitution et de financement que la désignation, de ses instances de direction, leur nature et leur organisation.

Le décret, pris pour l’application de l’article 14.3 de l’ordonnance 2000-583, créant le FRC, en sa qualité d’organe de régulation financière de la filière cacao et café, se réfère à l’institution de l’ARCC créée par le décret 2000-751 du 10 octobre 2000 et à la fixation des missions et des champs d’intervention de la BCC telle que fixée par le décret 2001-465 du 25 juillet 2001, modifié par le décret 2001-667 du 19 octobre de la même année.

Issues d’un décret et d’une ordonnance, non d’un contrat entre souscripteurs, destinés à se transformer en actionnaires ni entre membres d’un GIE constituable, en l’absence de tout capital, le statut juridique de la BCC contrevient aux dispositions de l’Acte Uniforme :

− En n’établissant pas le moindre lien entre la nature, l’origine et le montant du fonds d’établissement, dont la structure dispose, et l’intervention des opérateurs de la filière appelés par arrêtés interministériels à former une assemblée constitutive de la BCC.

− En optant pour le financement sur fonds publics d’une personne morale, que le décret et les statuts constituent en personne morale de droit privé.

− En adoptant un régime de composition collégiale et bipartite des assemblées générales et du Conseil d’Administration.

− En édictant des modes de désignation des instances de direction, dont le caractère transitoire tendrait, comme dans le cas du FRC, à se pérenniser.

− En mettant en place, au sein de la BCC un Conseil de Surveillance, que le droit relatif aux sociétés commerciales édicte par l’Acte Uniforme, ne comprend pas dans ses dispositions afférentes à la direction et à l’administration de celles-ci.



− En plaçant, aux côtés des assemblées générales, du Conseil d’Administration et du Conseil de Surveillance nouvellement créé, un commissaire du gouvernement, dans les mêmes conditions que dans le cas du FRC, mais en le dotant de pouvoirs plus restreints. L’absence de conformité avec l’Acte Uniforme de l’institution d’un commissaire du gouvernement conforte, comme dans le cas du FRC, la particularité d’un régime, où un Conseil de Surveillance se superpose à un Conseil d’Administration.

L’article 6 des statuts de la BCC spécifie que le fonds d’établissement de la BCC est constitué par une affectation de ressources en provenance du FDPCC. Il est initialement fixé à un montant de 1 milliards de francs CFA. Il peut être augmenté en une ou plusieurs fois, soit par incorporation de réserves disponibles ou de résultats excédentaires, soit par tous autres moyens prévus par la loi ou reconnus licites. Il peut être réduit par décision de l’Assemblée Générale extraordinaire. En cas de réduction, le fonds ne pourra être inférieur au montant de capital initial.

Les producteurs et exportateurs répartis en deux collèges et qui se sont réunis en assemblée constitutive, après y avoir été nommés par arrêtés interministériels, ne font aucun apport à la BCC et ne sont en rien débiteur envers elle d’apports en nature ou en numéraire. Il n’y a pas lieu à l’émission de titres sociaux en contrepartie d’apports des associés.

Il n’existe donc aucune relation entre la constitution du capital social financé par le FDPCC et la réunion de l’assemblée constitutive de la structure formée par ses 48 membres désignés par des autorités ministérielles.

3.3.3.5 La Conformité résiduelle de certains articles des statuts de la BCC à l’Acte Uniforme.

Sont conformes à l’Acte Uniforme en certains de ses articles :

− Les articles 2 à 5 des statuts, relatifs à l’objet social, à la dénomination, au siège et à la durée et à l’ouverture de succursales, sont conformes aux articles 10 à 36 et 116 à 120 de l’Acte Uniforme.

− Les articles 10 à 12 et 14 à 16 des statuts relatifs à la tenue des assemblées générales à leurs attributions et aux règles du quorum sont respectivement conformes aux articles 526 à 537 et 548 à 550.

− L’article 36 nouveau relatif aux conventions réglementées est conforme aux articles 438 à 448 et 450.

− Les articles 37 à 39 « Titre VII : stipulation financières » sont conformes aux articles 137 à 146 relatifs aux « états financiers de synthèse annuels, affectation du résultat ».

− Les articles 21 nouveau et 26 des statuts relatifs aux rémunérations et indemnités de fonction (jetons de présence) sont conformes aux articles 430 à 432.



− L’article 22 des statuts relatif au président du Conseil d’Administration est conforme aux articles 477 à 484.

− L’article 34 nouveau des statuts relatif au directeur est conforme aux articles 485 à 493.

− Les articles 42 à 49 des statuts relatifs aux missions des commissaires aux comptes sont conformes aux articles 694 à 727.

− Les articles 46 à 48 des statuts relatifs à la dissolution et à la liquidation de la structure, sont conformes aux articles 735 à 737.

− L’article 28 des statuts, soumet les administrateurs de la BCC aux mêmes conditions et obligations que les administrateurs des sociétés commerciales et leur fait encourir les mêmes responsabilités civiles et pénales. Il est en conformité avec les articles 886 à 891.

3.4 PERTINENCE

3.4.1 L’inadéquation du statut de la BCC à ses fonctions réelles

La BCC n’a de Bourse que le nom. Elle ne contribue absolument pas à la mise en marché du café ou du cacao exporté, et elle n’est pas un lieu de rencontre entre l’offre et la demande internationales. Cette qualification de Bourse n’est donc pas adaptée à ce qu’est réellement la BCC.

Les missions assignées à la BCC (voir 3.1 ci-dessus) aux termes des articles 2 et 3 du décret 2001-667 du 24 octobre 2001, s’articulent et souvent en fait recouvrent et sont les mêmes que celles de l‘ARCC et / ou le FRC. La décision du Directeur général en date du 15 octobre 2002 portant définition des missions et attributions dévolues aux directions et services opérationnels de la BCC, fixe notamment pour la direction commerciale et la direction des opérations techniques des attributions très précises. Le rapport de gestion pour la campagne 2001-2002 relate un certains nombres d’actions : suivi des stocks, des achats, suivi de contrôle qualité à l’embarquement, de suivi des embarquements, de promotion des PMEX et des COOPEX, actions de promotion du café cacao, actions de promotion de l’interprofession. Mais ces actions apparaissent en elles-mêmes, très insuffisantes par rapport aux missions fixées. La relation de ces missions est elle-même assez vague. De même une liste de « résultats techniques » affichés, de façon d’ailleurs sommaire, ne fait pas apparaître le rôle de la BCC dans ces résultats.

3.4.2 Les fonctions de promotion du secteur et d’information



Les fonctions de promotion du secteur et d’information sur les prix et les quantités sont d’utilité collective pour l’ensemble des opérateurs du secteur. En outre, pour la définition du contenu et des cibles, il est probablement plus pertinent de s’en remettre à la responsabilité des professionnels du secteur. La section sur l’analyse des missions de la BCC a montré qu’elles devraient être assurées avec plus d’efficacité, plus de transparence et avec plus de discernement. Mais sur le principe, l’existence d’un besoin indéniable en matière de promotion du secteur et d’information des opérateurs est suffisante pour légitimer l’existence d’une structure interprofessionnelle assurant ces fonctions.

Il reste que, outre les fonctions conformes à son objet social, la BCC n’a cessé de consacrer des dépenses substantielles à des frais de réception, de missions et de dons ainsi qu’au financement d’autres « services extérieurs »dont la finalité n’a pas été précisée, faute d’informations, ainsi que le souligne le rapport IDC (page 49).

3.4.3 La pertinence de la privatisation de missions de service public

Fallait-il privatiser des missions de service public ? Avec le transfert à la BCC de personnels-cadres de la CAISTAB, ont été transférés des habitudes de contrôles étatiques, en dépit de l’absence de convention définissant précisément la nature des contrôles à effectuer. On aboutit à cette aberration que les agents d’une structure privée effectuent des tâches régaliennes. La confusion des genres est manifeste dans le statut d’organisme privé de type particulier accordé à la BCC, qui entre en contravention avec l’AUSCGIE, alors que l’ordonnance 2000-583 prévoyait que celui-ci devait s’y conformer.

3.4.3.1 Une innovation étonnante : la privatisation de fonctions de régulation et la cession de services publics

L’audit des flux financiers de la filière Café Cacao de Côte d’Ivoire, déposé le 4 septembre 2004 par le cabinet Investissement Développement Conseil (IDC) observait à juste titre dans ses « Remarques sur le statut particulier de certaines structures » (n° 53 et 54 page 29 et 30) que :

− Les quatre structures (ARCC, BCC, FRC et FDPCC) ….détiennent des pouvoirs soit directement de l’Etat ivoirien (ARCC), soit par délégation expresse de l’Etat ivoirien (BCC et FRC), soit sont contrôlées par l’Etat ivoirien (FDPCC)….

− En opposition avec un nécessaire encadrement de la filière par l’Etat, ces différentes structures ……revendiquent leur autonomie à travers leurs différents organes de décisions propres…



− De fait, ces structures se comportent comme des organismes autonomes presque indépendants des administrations de tutelle…

− Ces structures n’existent que par la volonté de l’Etat (redevances rendues obligatoires par l’Etat)

− L’Etat dispose d’un pouvoir de contrôle qui peut et devrait être exercé sous la forme qu’il souhaite. L’Etat semble avoir renoncé à ce droit, s’écartant de son objectif de veiller au respect des règles de « bonne gouvernance » de la filière, voire de renoncer aux principes appliqués dans une société de droit.

Or, s’il est généralement recommandé de nos jours que l’Etat (au sens de gouvernement, ou de pouvoir exécutif, et tous les organes ou établissements, qui lui sont directement et indirectement subordonnés) se départisse de ses fonctions d’opérateur économique ou du moins sépare ses fonctions d’opérateur économique, de celle de régulateur, il est clair que cela ne peut se faire au profit de sociétés commerciales. Ainsi, si les missions de régulation sont confiés à des Organes indépendants, constitués de personnalités choisies pour leur compétence, leur indépendance, leur moralité, etc., ces organes indépendants exercent une mission d’intérêt général et n’ont pas en vue de « partager des bénéfices » objet principal des sociétés commerciales, à la législation desquelles on a prévu de soumettre les structures de la filière. Si ces Organes de Régulation sont des structures indépendantes, il n’en reste pas moins qu’ils sont rattachées à l’Etat comme le sont les institutions judiciaires, les plus anciens Organes de régulation. L’exemple de la Justice n’est pas inintéressant, car si l’on a privatisé avec l’institution de l’arbitrage, certains secteurs de la « régulation judiciaire », c’est sur une base contractuelle et donc volontaire, des parties dans chaque cas (1), par un système très encadré par la loi (2), et sous le contrôle final du juge (étatique) de l’exequatur (3). Mais on n’a jamais vu de loi obligeant les opérateurs économiques de tout un secteur, à verser des redevances pour recourir à l’arbitrage privé obligatoire.

Il ne s’agit plus d’externalisation de fonctions, de délégation de missions régaliennes à des organismes professionnels, mais de privatisation sans contrôle, d’abandon sans pouvoir d’évocation, de missions essentielles de l’Etat à des structures commerciales. Or le propre et le but de toute société commerciale est de « partager le bénéfice ou de profiter de l’économie » qui pourrait résulter de l’affectation de biens en numéraire ou en nature affectés à une activité, pour reprendre la définition de la société commerciale de l’article 4 de l’AUSCGIE. En outre, cette démission de l’Etat en faveur de société commerciale, ne va pas sans une soulte que l’Etat lui verse sans contrepartie, à savoir des redevances obligatoires que l’Etat fixe. On avait assisté à la disparition de l’Etat dans certain pays, mais dans le secteur café/cacao, on voit un Etat qui ne liquide pas ses propres services d’intérêt général, mais en organise le transfert à des intérêts commerciaux. Il ne s’agit plus de délégation de services publics, mais de cession du service public, catégorie juridique jusque là inconnue du droit public.



3.4.3.2 Un embrouillamini de fonctions de nature régalienne et de nature commerciale, à l’origine de ces structures sans fondement légal

Les missions de la BCC sont tantôt de nature régalienne, tantôt de nature commerciale. Ce mélange des genres, cette incohérence fondatrice ne permettrait pas en soi de trouver une forme juridique conforme au droit commun des sociétés et aux engagements internationaux de la Côte d’Ivoire, souscrits par l’adhésion au Traité OHADA. En réalité, un regroupement des missions régaliennes dans une structure de droit public et le renvoi des activités commerciales à une société soumise à l’OHADA, eût pu permettre d’éviter ces monstres juridiques que sont la BCC et le FRC.

3.5 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

On note :

• Le statut de la BCC, qui se fonde sur des atteintes fondamentales au droit, et la prive de base légale

• Le faux semblant de la notion utilisée de « personne morale de droit prive de type particulier ».et la confusion suscitée et entretenue entre cette notion de société de « type particulier » d’une part, et le « régime particulier » reconnu par l’OHADA, d’autre part.

• Le rattachement de la BCC à un type de société inconnu de l’AUSCGIE (OHADA) et du droit ivoirien

• Que la BCC n’a pas la forme d’une société permise par l’AUSCGIE

• L’absence de base légale d’un virtuel « régime particulier » de la BCC en l’absence de dispositions législatives fondant les dérogations aux règles de l’OHADA

• L’illicéité de la création de régimes particuliers après l’entrée en vigueur de l’AUSCGIE.

• Un embrouillamini de fonctions de nature régalienne et de nature commerciale, à l’origine de cette structure sans fondement légal.

• Que l’absence de base légale de la BCC pourrait ne pas être sans conséquence en termes de responsabilité de l’Etat et de dirigeants de la filière

• Des dispositions réglementaires ou statutaires qui ne sont pas conformes au droit OHADA, à coté de dérogations qui seraient permises par un régime particulier



• La non-conformité à l’Acte Uniforme d’articles statutaires déterminants de la BCC, s’agissant de.

− L’emploi des ressources de la BCC.

− L’abus de biens sociaux, autorisé par des statuts illégaux.

− L’emploi des ressources de la BCC et leur régime financier.

− La mise en place d’un Conseil de Surveillance.

− L’existence d’un Commissaire du Gouvernement.

• Les autres dérogations illicites, qu’elles soient réglementaires et statutaires, de la BCC à l’Acte Uniforme.

• La Conformité résiduelle de certains articles des statuts de la BCC à l’Acte Uniforme.

• Une innovation étonnante : la privatisation de fonctions de régulation et la cession de services publics

• Mais aussi, l’existence d’un besoin évident en matière de promotion du secteur et d’information des opérateurs, qui peut légitimer l’existence d’une structure interprofessionnelle assurant ces fonctions, en les regroupant avec celles exercées par d’autres structures afin d’économiser les moyens et limiter les prélèvements sur le secteur.

En conclusion, le plus pertinent serait de mettre la forme actuelle de la BCC en liquidation, et de répartir ses missions entre une association interprofessionnelle d’une part et une administration ou un établissement public d’autre part. Pour les tâches régaliennes, il ne serait pas nécessaire de créer une nouvelle institution. Le plus pertinent serait de renforcer ou simplement de reconnaître le rôle des Douanes en matière de contrôle des exportations.



4 LE FONDS DE REGULATION ET DE CONTROLE (FRC)

4.1 PRESENTATION DU FRC

4.1.1 Cadre Juridique des activités du FRC

Personne morale de droit privé de type particulier, dont la mission et le champ d’intervention ont été fixé par le décret 2001-668 du 24 octobre 2001, complété par des statuts de la même date, le FRC est régi par :

− la loi 2001-635 du 24 octobre 2001 portant institution de Fonds de Développement agricole.

− l’ordonnance 2000-583 du 17 août 2000 fixant les objectifs de l’action économique de l’Etat, en matière de commercialisation du café et du cacao, telle que modifiée par l’ordonnance 2001-666 du 24 octobre 2001, qui spécifie en son article 14 nouveau qu’un Comité de Concertation créé par décret assurera la coordination et, si besoin est, la conciliation entre la BCC et le FRC.

− le décret 2001-668 du 24 octobre 2001 fixant les missions et le cadre d’intervention du Fonds de Régulation et de Contrôle

− ses statuts

Nous verrons également si et comment le FRC devrait être soumis aux dispositions de

− la loi° 90- 589 du 25 juillet 1990 portant réglementation bancaire telle que modifiée par la loi n° 95-495 du 26 juin 1995

− l’Acte Uniforme OHADA relatif aux sociétés commerciales et aux GIE en date du 17 avril 1997, publié dans le Journal Officiel de Côte d’Ivoire le 22 décembre 1997.

4.1.2 Missions du FRC

Conformément à l’article 3 du décret 2001-668 du 24 octobre 2001 intégralement reproduit dans l’article 3 des statuts, les missions dévolues au FRC sont les suivantes :

− La signature, conjointement avec la BCC, des engagements d’exportation avec les exportateurs.



− Le contrôle de la situation financière des exportateurs et le suivi de leurs engagements à l’égard de la BCC, comme du FRC.

− L’établissement et la publication d’un barème qui permette de définir, à partir du prix Coût-Assurance-Frêt (CAF) de référence, le prix indicatif bord-champ, en liaison avec la BCC.

− La régulation financière, conformément aux dispositions de l’article 14 de l’ordonnance 2001-666 du 24 octobre 2001 et la gestion de la trésorerie.

− La réalisation, le cas échéant, des garanties, dont sont assortis les engagements d’exportation et les agréments des exportateurs.

− La communication à l’ARCC de toutes informations relatives aux violations par les exportateurs de leurs engagements contractuels.

− La promotion des petites et moyennes entreprises exportatrices et des coopératives exportatrices.

− La promotion de la qualité des produits de la filière.

− La poursuite, par toute voie de droit, du recouvrement des sommes dues, au titre des engagements d’exportation.

− La perception pour son compte et pour ceux de l’ARCC et de la BCC des redevances prélevées sur les produits de la filière, en contrepartie de leurs prestations.

Les missions du FRC concernent donc en priorité :

− La gestion de la trésorerie des structures de la filière cacao / café et la centralisation des prélèvements effectués à leur profit, sauf exception réglementaire regardant l’ARCC.

− L’aménagement, en liaison avec la BCC, des relations financières et commerciales à établir avec les opérateurs.

Il est en outre spécifié par l’article 6 du décret 2001-668 du 24 octobre 2001 que :

− Des conventions entre l’Etat et le FRC précisent, en tant que de besoin, la nature des missions et des fonctions de régulation et de contrôle ainsi que les modalités de leur exercice.

− Ces conventions prennent la forme de concessions de service public approuvées par décret, lorsque la mission ou les fonctions confiées doivent être qualifiées de service public ou d’intérêt général.



4.1.3 Organisation interne du FRC

Conformément aux articles 8 à 27 des statuts du FRC, les organes de gestion et de direction comprennent :

− Des assemblées générales, ordinaire et extraordinaire, présidée par le Président du Conseil d’Administration ;

− Un Conseil d’Administration et son Président élu parmi ses membres ;

− Un Directeur Général.

Statutairement, l’assemblée générale comprend 18 membres pour le collège des producteurs, 8 membres pour le collège des exportateurs, 8 membres pour le collège des banquiers et assureurs, 6 membres pour le collège représentant l’Etat. Statutairement, le Conseil d’Administration comprend 5 producteurs, 2 exportateurs, 3 banquiers ou assureurs, 2 représentants de l’Etat. Pour l’Assemblée générale, comme pour le Conseil d’administration, le quorum est atteint lorsque 50% des membres statutaires sont présents.

Ces organes sont en tout points semblables à ceux qui opèrent dans les sociétés commerciales. Ils se conforment aux dispositions de l’Acte Uniforme de l’OHADA, qui les concernent. Cependant les statuts du FRC ne sont pas conformes en ce qu’ils comptent également parmi ses organes de gestion et de direction, un Conseil de Surveillance et un Commissaire du Gouvernement.

(Voir en annexe, « les structures administratives du FRC »)



4.2 CONFORMITE DES ACTIVITES DU FRC AVEC SON CADRE JURIDIQUE

4.2.1 Fonctionnement interne du FRC

4.2.1.1 Les carences et les dysfonctionnements au niveau des instances de direction

A travers l’examen des procès verbaux et courriers auxquels ils ont eu accès et à travers des entretiens avec certains administrateurs statutaires, les rédacteurs du présent rapport ont constaté les irrégularités et déviations suivantes :

− Des décisions peuvent être prises alors que le quorum statutaire du conseil d’administration ou de l’Assemblée générale n’est pas atteint.

− Les Conseils d’Administration sont fréquemment convoqués de façon irrégulière ;

− Le procès-verbal du Conseil précèdent n’est jamais adopté, avant de passer à l’ordre du jour ; les dossiers mis à l’ordre du jour ne sont adressés qu’avec retard aux administrateurs ;

− La structure se trouve engagée, dans de nombreux cas, auprès des tiers, sans avis du Conseil d’Administration. Au mieux, mis devant le fait accompli, il lui restera à donner à posteriori son accord.

− Les convocations aux séances du Conseil d’Administration demeurent à la discrétion de sa Présidente et ne sont pas automatiquement adressées à tous les administrateurs.

− Des conventions sont signées avec des tiers, sans approbation du Conseil d’Administration, des prêts et des dons sont consentis dans les mêmes conditions, d’une irrégularité manifeste.

− Des demandes d’information formulées par les administrateurs à l’adresse du Directeur Général restent sans réponse et il arrive que celui-ci décide, sans en référer au Conseil d’Administration ni à sa Présidente.

− Le directeur Général demeure seul à connaître la gestion et le niveau de la Réserve de Prudence, à l’exclusion du Conseil d’Administration et peut laisser sans suite des demandes de renseignements, qui lui sont adressées par sa Présidente.

− Une résolution du Conseil d’Administration du 20 février 2002 imposait au directeur général d’élaborer une stratégie de gestion optimale de la Réserve de Prudence et de lui soumettre à ce sujet un rapport. Cette résolution est restée sans suite.

− Une prise de participation dans le capital de la banque pour le financement de l’agriculture (BFA) a été opérée à l’initiative du Directeur Général, sans avoir été décidée par le Conseil d’Administration, qui avait seul compétence en la matière (voir ci- après le point sur la conformité à la législation bancaire.



− Dans la pratique, le Conseil de Surveillance ne fonctionne pas, faute d’accès à des documents comptables complets et compte tenu du fait que ses décisions éventuelles sont subordonnées à l’appréciation du Conseil d’Administration.

− Les suspensions de prises de décisions par le Conseil d’Administration, qui sont statutairement à l’initiative du commissaire du gouvernement, ne sont pas respectées. Il y est passé outre par les instances de direction, à l’initiative de la Présidente du Conseil d’Administration. Ce qui ne fait qu’accuser la très relative importance des attributions du commissaire du gouvernement.

4.2.1.2 L’absence de transparence comptable

Il existe une carence grave en matière de transparence comptable. Les rédacteurs du présent rapport ont constaté le caractère superficiel du rapport d’activité 2003 présenté à l’AG du 2 septembre 2004, mais ils n’ont pas non pas eu accès aux rapports des commissaires aux comptes.

L’absence de transparence avait déjà été constatée par l’audit des flux financiers réalisé par le cabinet IDC en 2003-2004. A cette occasion, malgré les injonctions des ministres membres du CIMP, le FRC n’a pas accepté de présenter les documents comptables qui lui étaient demandés.

Le FRC met en avant son statut de personne morale de droit privé d’un type particulier pour opposer à ce genre d’investigation une fin de non recevoir et manifester ainsi son indépendance par rapport aux autorités administratives. De la sorte, il veut oublier que son autonomie est financée par des fonds collectés en vertu des textes réglementaires. Ceux-ci ne perdent rien de leur caractère de deniers publics soumis aux règles légales, qui devraient les rendre justifiables d’un contrôle de la Chambre des Comptes de la Cour Suprême autant que d’un cabinet d’audit.

4.2.1.3 L’irrégularité du mandat des administrateurs

Les membres de l’assemblée ont généralement été désignés par un arrêté interministériel signé en 2002, par les 4 ministres membres du CIMP. Leur mandat avait une durée de 3 ans. Il n’a pas été renouvelé, selon les informations obtenues (oralement), en tout cas pas selon les procédures statutaires.

Les membres du conseil d’administration sont nommés , du moins selon les statuts ( article 16) signés le 25 février 2002 et enregistré le 22 mai de la même année, par l’assemblée générale et les membres des trois collèges la composant et l’Etat.

.



Comme pour la mission d’audit financier (n° 54 p. 30) cette mission n’a pu consulter les Procès verbaux des assemblées générales, et des réunions des conseils d’administration et de surveillance.

En revanche, le Directeur général a bien été choisi parmi les candidats retenus après un appel à candidature, géré par la firme Arthur Andersen.

4.2.2 Les dysfonctionnements de la gestion de la réserve de prudence

Par arrêté conjoint 174 du 16 octobre 2001 déterminant les modalités de constitution d’une Réserve de Prudence (RP) destinée à contribuer à garantir un prix minimal aux producteurs, il avait été institué un prélèvement sur la filière à titre de redevance. A titre provisoire, il était spécifié que les sommes considérées seraient perçues par l’ARCC et déposées sur un compte séquestre, à la BCEAO. Les modalités de fonctionnement de ce compte séquestre devaient être définies par arrêté conjoint des quatre ministres, parties au CIMP.

Par lettre au directeur de la BCEAO, en date du 9 janvier 2002, les ministres de l’Agriculture et de l’Economie et des Finances ont confirmé que les comptes de la Réserve de Prudence ne pouvait être « mouvementés » que sur ordre conjoint de ces ministres. Ceci n’a pas empêché les dérives ci-après signalées.

Pourtant, en pratique, les transferts opérés sur le compte séquestre sont ordonnés par lettres signées conjointement par les seuls ministre de l’Economie et des Finances et ministre de l’Agriculture.

En outre, l’Inspecteur Général d’Etat Kouadio a révélé dans son rapport, qu’en 2002 une partie des ressources de la Réserve de Prudence a été transférée de la BCEAO à la Banque Nationale d’Investissement (BNI, ancienne Caisse Autonome d’Amortissement, CAA), en contravention avec l’arrêté conjoint 174 du 16 octobre 2001.

4.2.3 Relevé de certains décaissements contestables

La contribution du FRC à l’effort de paix, fixée à l’origine à 10 milliards de francs CFA, puis élevée à 30 milliards. Aucune décision du Conseil d’Administration n’avait autorisé ce décaissement qui n’entre pas exactement dans les missions, compétences ou attributions du FRC. Le Conseil n’a été informé que partiellement par la suite, de ce décaissement. L’opération devait montrer que sur le montant de 30 milliards de francs CFA, une dépense de 8 milliards n’était assortie d’aucune pièce justificative.



Un prêt de 200 millions de francs CFA avait été consenti à l’ARECA pour ses travaux de démarrage. Le prêt était assorti d’une résolution du Conseil d’Administration invitant à son remboursement, mais qui n’a pas été suivie d’effet.

Lors de la campagne 2003/2004, le Président du Conseil d’Administration a consenti un décaissement de 10 milliards de francs CFA, ensuite élevé à 26 milliards au profit du FDPCC, après débit du compte « Réserve de prudence » ouvert à la CCA et crédit du compte FDPCC . L’opération que le Conseil d’Administration, n’avait pas autorisée et dont il devait être informé à posteriori, tendait à l’amorçage de l’achat des produits aux producteurs. Le FDPCC a considéré la somme ainsi allouée comme un don, alors que le directeur général du FRC voulait y voir un prêt, mais sans être en mesure d’en faire la preuve par une pièce justificative établie à cet effet.

Le Directeur Général du FRC a procédé à la signature directe d’un partenariat avec la Caisse Autonome d’Amortissement et « Audit Cabinet Entreprise (ACE), dont l’examen renvoyé à une séance ultérieure n’est jamais revenu devant le Conseil d’Administration pour analyse et autorisation.

Un prêt de 200 millions de francs CFA a été consenti à la société « Motoragri », au taux de 3,5%, sans autorisation du Conseil d’Administration.

La création d’une société d’aménagements ruraux et d’équipements de mécanisation agricole (SAREM) a été financée sur fonds de la Réserve de prudence, sans accord du Conseil d’Administration et contrôle du CIMP.7

7 Concernant les différents paragraphes qui précèdent (4.2.3), les sources d’information sont les suivantes :

− Lettre du Ministre de l’Agriculture à la Présidente du Conseil d’Administration du FRC en date du 28 avril 2004 (n°1162 MINAGRI/CAB 2)

− Lettre du Ministre de l’Agriculture à la Présidente du Conseil d’Administration du FRC en date du 6 mai 2004 (n°1182 MINAGRI/CAB 2)

− Lettre du Ministre d’Etat (MINAGRI) au Ministre d’Etat (0085 MINAGRI CAB/OA) en date du 6 août 2004.

− Lettre du Ministre de l’Agriculture et des Finances à la Présidente du Conseil d’Administration du FRC en date du 12 août 2004 (0092)

− Saisine du CIMP pour avis sur acquisition par le FRC de DAFCI par le Commissaire du Gouvernement du FRC en date du 6 août 2004.



Une série de ces actes pourraient constituer des infractions pénales. Il s’agira des infractions relatives à la gérance, à l’administration et à la direction des sociétés (articles 889 et suivants de l’AUSCGIE), et les infractions au contrôle des sociétés, (articles 897 et suivants de l’AUSCGIE concernant les commissaires aux comptes), articles qui prévoient les incriminations, et au droit pénal interne, lequel complète l’AUSCGIE et prévoit les peines applicables.

4.2.4 Des investissements contestables

4.2.4.1 Le dossier « BFA ».

La Banque pour le Financement de l’Agriculture (BFA) s’est constituée en 2003 grâce à un apport en capital de la part du FRC. Ceci n’est pas conforme aux dispositions statutaires du FRC. En outre, il n’est pas correct que les ressources de la Réserve de prudence, qui auraient dues être conservées dans le compte séquestre tant que ses modalités de gestion n’étaient pas définies, puissent être immobilisées de cette façon.

Les auteurs du rapport regrettent de n’avoir pas eu l’occasion de trouver le rapport de la Commission bancaire concernant l’agrément de la BFA.

4.2.4.2 Le dossier Fulton.

La Présidente du Conseil d’Administration du FRC a engagé le Conseil, sans prendre au préalable son avis, dans une opération d’achat, de l’ordre de 9 milliards de francs CFA, concernant une usine aux Etats-Unis, qui appartenait à la société Nestlé et se situait à Fulton, Comté d’Oswego dans l’état de New York. Le dossier avait été présenté par un conseiller spécial du chef de l’Etat, Monsieur Jean Claude Amon. Les administrateurs et le conseiller du gouvernement ayant fait part de leurs préoccupations, le Conseil d’Administration avait subordonné l’envoi, ou non, d’un mandataire du FRC aux USA à l’examen préalable des documents relatifs à l’acquisition de l’usine de transformation du cacao de Fulton lors d’un premier conseil d’administration le 29 janvier 2004.

Convoqué verbalement, le 15 mars 2004 pour statuer sur le dossier, alors que certains administrateurs n’avaient pas été régulièrement conviés à la séance, le Conseil d’Administration a autorisé par 5 voix contre 4 l’achat de l’usine. Le contrat d’achat a été signé entre la société américaine et l’Etat de Côte d’Ivoire.



Le 5 avril suivant, conformément à l’article 27 des statuts du FRC, le commissaire du gouvernement a exercé son droit de suspension de prise de décision sur les questions relatives aux dossiers « Fulton » et « Banque pour le Financement de l’Agriculture »(BFA), afin d’être en mesure de consulter le CIMP.

Le CIMP s’est posé des questions qui sont restées sans réponses à propos des raisons qu’avait Nestlé de vendre, de l’âge de l’usine et du matériel, des capacités managériales de l’équipe ivoirienne dans un milieu anglophone, de la position du produit à fabriquer sur le marché américain, de l’intérêt des producteurs de la filière, des moyens de financement de l’opération et des investissements de démarrage nécessaire. Ce qui n’a pas empêché que soient nommés des administrateurs de l’usine de Fulton à la date du 15 avril 2004 et que le conseiller spécial du chef de l’Etat soit désigné comme son directeur général.

Le CIMP a décidé en sa séance du 19 avril 2004 l’annulation pure et simple de toute prise de décision éventuelle sur le dossier « Fulton », a compter de la date d’exercice du droit de suspension du commissaire du gouvernement. Dans une lettre au Premier Ministre du 6 mai 2004, le ministre de l’agriculture envisageait deux solutions possibles :

− Soit l’abandon pur et simple, en raison des graves insuffisances du dossier.

− Soit, dans l’hypothèse de la poursuite du projet, la nécessité pour la BNETD de mener à son terme l’étude de rentabilité et, pour le CIMP, de donner des orientations en ce qui concerne les instances de direction de la nouvelle société.

L’affaire n’est pas dénouée, et pourrait faire l’objet de procédures judiciaires, mais un bref examen des évènements et des décisions en sens contraire, qui ont marqué sa chronologie depuis 2003, montre bien les difficultés auxquelles se sont heurtés le CIMP et le commissaire du gouvernement.

4.2.4.3 Le dossier « DAFCI ».

Par courrier en date du 6 août 2004, le commissaire du gouvernement auprès du FRC avait indiqué à la Présidente de son Conseil d’Administration qu’il entendait confirmer son droit de suspension de prise de décision dans le dossier d’acquisition des droits sociaux de la société DAFCI (Bolloré°), avant consultation du CIMP. Il lui rappelait que la saisine du CIMP contraignait le Conseil d’Administration à surseoir à toute décision.

Ayant appris le 9 août 2004, qu’en dehors de sa présence, le Conseil d’Administration avait autorisé l’acquisition par le FRC des droits sociaux de la société DAFCI, au mépris de son droit de suspension, le commissaire du gouvernement avait immédiatement saisi le président du CIMP de la question. Par lettre conjointe référencée 0092 en date du 12 août suivant, le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’agriculture avaient notifié à la Présidente du Conseil d’Administration la décision du CIMP de suspendre toute transaction afférente à l’acquisition des droits sociaux de la société DAFCI par le FRC.



Dans sa réponse en date du 23 août 2004, la Présidente du Conseil d’Administration a fait savoir aux deux ministres d’Etat concernés :

− Que si le commissaire du gouvernement auprès du FRC, qui n’a pas voix de délibérative, avait »émis des réserves » au sujet de la transaction projetée, le Conseil d’Administration n’en avait pas moins décidé cette acquisition ;

− Que cette acquisition devait permettre au FRC d’assurer ses missions de couverture du prix à terme et de risque physique, afin de sécuriser un prix plus rémunérateur en faveur des producteurs ;

− Que la transaction ayant été effectuée ne pouvait pas être défaite ;

− Que les informations complémentaires pouvaient être adressées aux ministres destinataires de la réponse et que l’instance de direction du FRC se tenait à leur disposition.

En indiquant que le commissaire du gouvernement avait « émis des réserves » sur la transaction, la Présidente du Conseil d’Administration élude la réalité du droit de suspension de la prise de décision, qu’il avait exercé. Ce qui illustre le fait que dans la gestion de ce dossier, les instances de direction du FRC ne se sont pas souciées de respecter les procédures statutaires ni de se conformer à l’avis défavorable du CIMP.

4.2.5 Illégalité des pratiques Elles concernent tant les conseils d’administration dans la convocation de ses membres que les modalités des décisions qui y sont prises ou qui devraient y être prises et qui sont prises en dehors des instances statutaires, le non renouvellement des mandats d’administrateurs, bref un ensemble de pratiques contraires aux statuts, à la loi applicable si on la connaissait…en tous cas aux lois qui sont normalement applicables comme la loi bancaire et l’OHADA.

Les dysfonctionnements de la réserve de prudence et les décaissements ou prises de participation illicites sont autant de signes de pratiques non-conformes au droit. On peut avoir a fortiori des doutes sur le respect de la législation sur les conventions réglementées soumises à autorisation préalable du Conseil d’Administration, si celui-ci ne fonctionne pas. Il en est de même la mise en œuvre du contrôle des comptes. Sur ce point comme sur celui de la mise en œuvre du contrôle des comptes, la résistance à communiquer les documents génère les plus grands doutes et réserves.

Les irrégularités sont telles que ses conséquences sont d’ordre pénal. Des sanctions sont envisageables contre les gestionnaires du FRC car ils ont causé de multiples et graves préjudices aux producteurs. Mais l’Etat pourrait aussi porter plainte puisqu’il est membre de l’AG et du CA. Le défaut d’action des administrateurs de société, en droit commun, entraîne leur responsabilité civile et pénale éventuellement, lorsque ces administrateurs ont laissé perdurer des situations et des actes illicites. Il en est de même des commissaires aux comptes pour lesquels les statuts (art. 30 et ss.) renvoient même à l’OHADA, donc aussi à la saisine du Procureur de la République en cas de constatation d’irrégularité.



4.3 COHERENCE DU CADRE JURIDIQUE DU FRC 4.3.1 Le FRC est soumis à la loi bancaire et à la l’AUSCGIE. Le décret instituant le FRC se réfère explicitement à la loi sur les Fonds de Développement Agricole. (loi 2001-635 du 9 octobre 2001). Même si cette loi autorise de tels fonds à avoir une personnalité morale (dont il n’est pas dit si elle est publique ou privée), cette loi n’indique pas que de tels fonds relèvent d’un régime particulier, affranchi des obligations de la loi bancaire ou de l’OHADA. On constatera que ladite loi est en contravention avec la loi bancaire qui oblige à recourir à certaines formes de société prévues par l’OHADA. En outre le FRC a mené des opérations de placement permettant de le qualifier d’établissement financier, et comme tel, soumis à la loi bancaire.

4.3.1.1 La qualification du FRC, d’établissement financier soumis à la législation bancaire

Le FRC s’est au travers des dossiers dont la mission a pu avoir connaissance, adonné à des activités prévues par la loi-cadre portant réglementation bancaire dans l'UEMOA, entrée en vigueur le 1er octobre 1990. Ce texte constitue le texte de base du dispositif de supervision et de contrôle des banques et des établissements financiers dans la sous région monétaire Afrique de l’Ouest. Cette loi cadre s’applique à toutes les banques et tous les établissements financiers quelque soit leur statut. Le statut juridiquement très original du FRC ne lui permet pas de s’évader des obligations de cette loi cadre. C’est l’activité de l’entreprise qui détermine l’applicabilité de la loi bancaire et non son statut. La loi établit une distinction entre les fonctions de réglementation d'une part, et celles de contrôle et de sanctions, d'autre part, entre les différents organes ou institutions : Conseil des Ministres, Ministres des Finances, Banque Centrale et Commission Bancaire. En application de cette loi ou pour en compléter les dispositions, un certain nombre de textes légaux ou réglementaires ont été adoptés au niveau communautaire auxquels les lois et règlements nationaux doivent se conformer.

Il s'agit, outre cette loi uniforme transposée:

− de la convention portant création de la Commission Bancaire, entrée en application le 1er octobre 1990 ;

− du dispositif prudentiel applicable aux banques et établissements financiers de l'UEMOA, entré en application depuis le 1er janvier 2000 ;

− du décret relatif au classement, à la forme juridique et aux opérations des établissements financiers;

− du plan comptable bancaire

Cette loi-cadre avait pour objet d’être reprise purement et simplement par les législations des pays membres. Ce que, comme les autres Etats membres de l’UEMOA, la Côte d’Ivoire a fait par la loi bancaire (loi° 90- 589 du 25 juillet 1990 portant réglementation



bancaire telle modifiée par la loi n° 95-495). On se réfèrera donc aux deux lois qui sont strictement identiques dans leurs dispositions.

Ceci étant posé, il faut revenir à l’objet du FRC : la régulation financière, dont il est précisé dans le décret que cela comprend la gestion de la trésorerie de la filière. De ce fait aussi, le FRC tombe sous le coup de la loi bancaire 90-589 qui stipule en son article 4, que « sont considérés comme établissements financiers, les personnes physiques ou morales […] qui reçoivent habituellement des fonds qu’elles emploient pour leur propre compte en opérations de placement ou qui servent habituellement d’intermédiaires […] dans tout ou partie de ces opérations. ». Dés lors le FRC tombe obligatoirement sous le coup de cette loi.

Tel est le cas du FRC dans l’affaire Fulton et dans l’affaire DAFCI pour ne prendre que ces cas. La qualification d’établissement financier ne résulte pas des statuts de la société, du décret l’instituant, ni même d’une loi éventuelle, mais des faits, des opérations qu’elle effectue en réalité aux termes de la loi bancaire uniforme. Le FRC a agi en établissement financier. Dès lors le FRC est tenu d’une série d’obligations prévus par la loi bancaire, « quelque soit son statut » initial, et notamment de l’obligation de prendre une forme de société qui ne peut en aucun cas être de « type particulier » mais être une SA, une SARL ou une société coopérative ou mutualiste. De ce fait le régime extra-juridique de la « société de type particulier » est illicite et contrevient à la loi bancaire.

Ensuite, l’article 21 de la loi bancaire indique que « Les établissements financiers qui ont leur siège en Côte d’Ivoire doivent être constitués sous forme de sociétés anonymes à capital fixe, de SARL ou de sociétés coopératives ou mutualistes à capital variable. » Il en découle que les établissements financiers, et le FRC en particulier, sont soumis à l’AUSCGIE.

4.3.1.2 Les manquements à la loi bancaire

Il n’a pu être constaté l’observation par le FRC de dispositions obligatoires de la loi bancaire. Au cours de notre mission, il est apparu que la communication d’informations sur la gestion du FRC était très difficile.

On n’a ainsi pu connaître si avaient été effectuées un certain nombre d’opérations comme :

− L’obtention de la Banque Centrale, d’un agrément conformément à l’article 8 de la loi-cadre portant réglementation bancaire.

− l’inscription sur la liste des établissements financiers, et la publication au Journal Officiel de la RCI, conformément à l’article 9 de la loi-cadre portant réglementation bancaire. Cette publication vérifiable sans la collaboration du FRC, n’a pas été faite.



− Le dépôt et la tenue à jour auprès de la Commission, de la liste des personnes exerçant des fonctions de direction, d'administration ou de gérance.

− La tenue à son siège social, principal établissement ou agence principale, d’une comptabilité particulière des opérations qu'il traite, et celle de ses comptes sous une forme consolidée, conformément aux dispositions comptables et autres règles arrêtées par la Banque Centrale, conformément à l’article 39 de la loi portant réglementation bancaire.

− La communication des comptes avant le 30 juin de l’année suivante, à la Banque Centrale et à la Commission Bancaire dans les délais et conditions prescrits par celles-ci. Leur certification de réguliers et sincères par un ou plusieurs commissaire(s) aux comptes, choisi(s) sur la liste des commissaires aux comptes agréés par la Cour d’Appel ou tout autre organisme habilité en tenant lieu.

− La soumission du choix du commissaire aux comptes à l’approbation de la Commission Bancaire.

− la publication des comptes annuels du FRC au journal officiel, conformément à l’article 40 de la loi-cadre portant réglementation bancaire.

− L’établissement, en cours d'exercice, des situations selon la périodicité et dans les conditions prescrites par la Banque Centrale. la communication des situations à cette dernière et à la Commission Bancaire, conformément à l’article 41 de la loi-cadre portant réglementation bancaire.

On n’a pu constater que les opérations du FRC avaient été réglementées par décret après avis conforme de la Banque Centrale, conformément à l’article 37 de la loi-cadre portant réglementation bancaire.

Il s’agirait, dès lors d’autant de violations d’une législation supérieure à la loi interne, puisque prise sur la base d’engagements internationaux, et le silence gardé par le FRC sur ces questions posées n’incite pas à penser que ces règles ont été observées.

4.3.2 L’absence de base légale de la réserve de prudence

La Réserve de Prudence (R.P) est instituée par un arrêté (n°174 du 16 octobre 2001) mais elle n’était pas prévue par une loi ou une ordonnance… L’ordonnance 2000/583 modifiée ne dispose rien à cet effet, pas plus que le décret 2000/751 du 10 octobre 2000 portant création de l’ ARCC, pas plus que les statuts annexés audit décret. En toute hypothèse, une telle disposition aurait due être prise par une disposition législative.

En outre, il existe une lacune manifeste dans la définition de ses modalités de gestion et même dans la définition de ce à quoi elle doit servir. On notera qu’il n’a pas été retrouvé



trace d’un arrêté conjoint du Ministre de l’Economie et des Finances, du Ministre de l’Agriculture, du Ministre du Commerce, et du Ministre de l’Industrie et de la Promotion du secteur privé, qui devait être pris sur proposition des structures de régulation en vue de définir les modalités de fonctionnement de ce compte séquestre.

(Voir le rapport IDC sur l’audit des flux financiers p36/p51, Chapitre III 70 : Chèque « Réserve de prudence remis sur un compte BCEAO » intitulé Réserve de Prudence Café/Cacao ouvert par lettre du 26 octobre 20001 du MINAGRI.)

4.3.3 Les manquements à l’AUSCGIE

La seule lecture des textes permet déjà de voir que l’on a voulu accoucher au forceps, des sociétés de la filière, mais les lois « juridiques » comme les lois de la nature que l’on force, ne permettent pas tout. Le résultat en est souvent la naissance de ce que les juristes qualifient de monstres juridiques comme le sont en l’espèce certaines structures de la filière, dont on examinera ci-après les anomalies constitutives. Pour se référer au droit communautaire (supranational) on utilisera ci-après indifféremment le terme OHADA (Organisation pour l’Harmonisation du Droit des Affaires en Afrique) pour le Traité dit de Port Louis instituant cette Organisation, ou le terme AUSCGIE (Acte Uniforme sur le droit des sociétés commerciales et du Groupement d’intérêt économique), texte pris dans le cadre de l’OHADA et spécifiquement applicable à la matière du présent rapport.

4.3.3.1 L’intégration régionale du droit des sociétés et ses conséquences sur la légalité de textes régissant l’activité de certaines structures de la filière

On rappellera tout d’abord que la matière du droit des affaires et notamment celle du droit des sociétés, de par la volonté des Etats d’améliorer l’Etat de droit, et à la suite des plaintes répétées des opérateurs économiques, ne sont plus de la compétence de ces Etats. Ces derniers ont ainsi, dans le cadre d’une politique d’intégration régionale, souverainement transféré leurs compétences à une Organisation régionale africaine, l’Organisation pour l’Harmonisation du Droit des Affaires en Afrique (OHADA). Le Traité dit de Port Louis, relatif à l’Harmonisation du Droit des Affaires en Afrique, Traité d’intégration régionale pour le droit des affaires, consacre cette intégration et en fixe les principes et les bases.

Ce transfert de compétences à un Organisme tel l’OHADA, doté d’un système propre de régulation du droit, la Cour Commune de Justice et d’Arbitrage (CCJA), induit que les Etats, ici la Côte d’Ivoire, n’ont plus de compétence propre pour maintenir ou élaborer des lois nationales en matière de droit des sociétés, a fortiori des décrets ou statuts, se trouvant dans le champ d’application du droit communautaire.



Les seules exceptions résultent des cas très limités expressément prévus par la législation communautaire et le droit dérivé du Traité, ici l’Acte Uniforme sur le droit des sociétés commerciales et du Groupement d’intérêt économique (AUDSCGIE), et notamment de l’article 916 alinéa 1 de cet Acte. Le système d’intégration régionale a cette conséquence juridique que les textes communautaires ne s’interprètent pas seulement sur la lettre des Actes mais d’abord au regard de l’objectif du Traité qui les fondent, à savoir l’objectif d’intégration régionale (d’uniformisation) du droit des affaires.

Un tel objectif ne serait pas atteint et le Traité violé, si des Etats pouvaient étendre à leur guise le champ d’application des exceptions à l’application du droit uniforme. De telles exceptions, prévues uniquement pour permettre la survie d’autres normes communautaires ou nationales relatives à des catégories de sociétés, tenant compte des missions économiques ou sociales assignées à ces catégories de sociétés, ne peuvent qu’être strictement interprétées en fonction des objectifs d’harmonisation du droit communautaire. Faute de quoi, pour reprendre la formulation de la CCJA, on aboutirait à la dénaturation et à la violation de « l’objectif de cette mise en harmonie ainsi juridiquement et restrictivement circonscrit ».

On s’étonnera que sur une question où le législateur (l’auteur de l’Ordonnance 2000-583) a fait preuve d’une créativité juridique assez particulière, la CCJA n’ait pas été saisie pour avis consultatif, avis qui rentre dans ses missions, alors que dans d’autres cas, la Cour a été saisie par d’autres gouvernements, comme le permet expressément le Traité de Port Louis (article 14) relatif à l’harmonisation du droit des affaires en Afrique.

4.3.3.2 Le FRC « personne morale de droit privé de type particulier » ou l’impossible conformité à un droit existant. La confusion entre la société de type particulier d’une part, et le régime particulier, d’autre part.

Au regard de l’article 6 de l’Acte Uniforme OHADA relatif aux sociétés commerciales, il est patent que le FRC n’entre pas dans la catégorie des sociétés commerciales à raison de sa forme. Sont en effet commerciales, les sociétés en nom collectif ou en commandite simple, les sociétés anonymes ou à responsabilité limitée. Le FRC ne correspond à aucune de ces formes prévues de façon précise pour chacune par la loi (l’AUSCGIE). Or il devrait revêtir une des formes de société prévue par l’article 21 de la loi bancaire SA, SARL, société coopérative ou mutualiste. Dans ce dernier cas, société coopérative ou mutualiste, le FRC aurait pu bénéficier de la dérogation consentie aux dispositions législatives des régimes particuliers prévus par l’article 916 al. 1 de l’AUSCGIE. Mais tel n’est pas le cas puisque le FRC n’est pas constitué sous la forme de société coopérative ou mutualiste. Le FRC n’est même constitué sous aucune forme prévue par une loi…



Non commercial en raison de sa forme, le FRC ne le serait que partiellement en raison de son objet. Ses attributions combinent en effet le régalien et le commercial. Il ne résulte pas d’un contrat de société passé par une pluralité d’associés, mais d’un acte réglementaire, le décret 2001-668 du 24 octobre 2001. Si certaines dispositions de ce décret et des statuts se conforment, en les reproduisant, aux règles en vigueur du droit des sociétés commerciales, plus nombreuses ou plus déterminantes sont celles qui s’en écartent, qu’il s’agisse, de la constitution de son capital social à base de redevance, de sa gestion ou de ses objectifs, de ses modes d’administration et de ses organes de direction. L’existence d’un conseil de surveillance et d’un Commissaire du gouvernement, pour ne prendre que ces points, n’est pas connue de l’OHADA.

Le FRC pourrait, dans ces conditions, n’entretenir que des relations très distantes avec l’Acte Uniforme relatif aux sociétés commerciales, auquel il ne se conforme que pour partie.

Mais en réalité, pour les raisons sus-indiquées, l’activité de fait d’établissement financier par le FRC, le conduit à être soumis à la loi bancaire, revêtir l’une des formes de société prévues aux termes de l’article 21 de la loi bancaire et donc être conforme aux dispositions de l’AUSCGIE de l’OHADA, quitte à ce qu’elle garde si la forme coopérative avait été choisie, le bénéfice du régime particulier.

Comme la BCC, le FRC constitue un organisme, de droit privé à vocation surtout administrative, plus spécialement en charge de la régulation financière de la filière cacao et café, dont l’absence de base légale le situe hors du monde du droit.

Comme la BCC, le FRC n’a pas été ajouté, ,à la liste des organismes soumis au contrôle de la Chambre des Comptes de la Cour suprême, par l’arrêté 2001-157 du 20 août 2001.

On pourrait considérer qu’il s’agit d’une lacune tout à fait regrettable, qui, vue à l’aune des autres constats établis dans ce rapport et le rapport d’audit financier (IDC), n’est peut être pas involontaire. En effet, il n’est pas d’usage dans le droit des finances publiques que de tels organismes, fonctionnant grâce à des redevances, ne soient pas soumis au contrôle d’une Chambre ou d’une Cour des comptes.

4.3.3.3 Le FRC se rattache à un type de société inconnu de l’AUSCGIE (OHADA) et du droit ivoirien

Les notions de société de « type particulier » (le FRC) et de société « soumise à un régime particulier » sont tout à fait différentes. Le type de société (civile, commerciale) est une notion encore plus générale que la forme de la société (SA, SARL, SNC), dont déjà le choix doit être fait dans les seules formes prévues par l’AUSCGIE, sans aucune dérogation. La loi a annoncé un « type particulier » sans dire lequel. Savoir qu’il est particulier ne lui confère pas un type. La loi ne dit pas à quel type de société se rattache le FRC. Le vide juridique est patent.

La notion de régime (particulier) de la société est une notion encore plus spécifique que celle de forme de société et n’a en tout cas rien à voir avec le type de société (particulier et même très particulier en l’espèce, puisque que la loi garde le mystère sur le type de société auquel se rattache le FRC). On choisit d’abord le type de société, pour en



déterminer ensuite la forme (qui convient à l’activité envisagée, selon la formulation de l’AUSCGIE) et enfin en préciser le régime, dans le cadre strict de la loi (l’AUSCGIE). Volontaire ou non, cette confusion est à la base du statut des sociétés de la filière (BCC et FRC). Or on ne peut tricher avec le droit et sembler fonder la légalité de structures, sur le droit OHADA comme semble le faire le décret FRC, en jouant sur les mots et manipulant l’ambiguïté entre société d’un « type particulier » et société soumise à « régime particulier », pour ensuite s’en affranchir en déformant pour ne pas dire violant, des règles OHADA (les articles 1 à 3 et. 916 al.1 AUSCGIE, en l’espèce). En résumé on peut dire que le législateur a entendu fonder en droit la création du FRC sur le droit OHADA, mais que ce droit rejette le FRC comme non conforme. En outre, à raison de ses activités d’établissement financier, le FRC aurait dû conformément à la loi bancaire et donc l’OHADA et qui ne l’a pas fait.

4.3.3.4 Le FRC n’a pas la forme d’une société permise par l’AUSCGIE

Vu autrement, et à titre complémentaire si l’on considère que le FRC a un objet commercial à partir du système OHADA (AUSCGIE), on constate que ce dernier prévoit des formes de sociétés qui encadrent le régime des sociétés. Le législateur (l’Ordonnance) semble dans le cas du FRC vouloir soumettre cette structure au droit OHADA. En outre, à partir du moment où le FRC, quoique son objet réglementaire et statutaire, soit celui d’un service public, a en fait une activité commerciale substantielle, et en outre où relève de la loi bancaire, il doit être soumise au droit des sociétés commerciales, c’est dire à l’AUSCGIE, sans quoi il y aurait violation d’un engagement international, le Traité relatif à l’harmonisation du droit des affaires en Afrique. La société doit alors obligatoirement prendre l’une des formes prévues par l’AUSCGIE et seulement l’une de ces formes.

En effet, l’article 3 alinéa 1 du chapitre préliminaire de l’AUSCGIE, portant sur le champ d’application dudit Acte Uniforme, prévoit que toutes personnes, désirant exercer une activité commerciale doivent choisir l’une des formes de société…parmi celles prévues par l’Acte uniforme. Il n’est pas dérogé à cette règle d’ordre public, pas même pour les sociétés d’Etat, ni par l’article premier ni par l’article 916 al.1 lorsque ce dernier permet un régime particulier établi par dispositions législatives pour les sociétés. Cette règle de l’article 3, de par son intégration dans le chapitre préliminaire définissant le champ d’application de l’Acte uniforme, est clairement d’ordre public et ne peut faire l’objet d’aucune dérogation.

4.3.3.5 L’absence de base légale du soi-disant « régime particulier » du FRC car un décret ou des statuts ne peuvent déroger aux règles la loi bancaire et de l’OHADA, qui pourraient lui donner un fondement légal.

Même si l’on admettait que le FRC est soumis à un régime particulier (voir ci-dessus l’ambiguïté instillée entre société « de type particulier » et « soumise à un régime particulier »), alors que l’ordonnance ne mentionne même pas la soumission à un régime



particulier, le FRC ne pourrait invoquer le bénéfice du régime dérogatoire de l’article 916 de l’AUSCGIE car on observera que :

− L’Ordonnance 2000-583 fixant les objectifs de l’action économique de l’Etat en matière de commercialisation du café et du cacao, telle que modifiée en dernier lieu par l’Ordonnance n° 2001-666 du 24 octobre 2001, ne fait qu’évoquer en son article 14.1, troisième tiret, le FRC en disposant que ce dernier est : « Une personne morale de droit privé, de type particulier, dotée d’un conseil d’administration et d’une direction des opérations….. »

− L’Ordonnance semble entendre soumettre le FRC à l’AUSCGIE, et notamment de son article 916, alinéa 1, ce que confirme le décret d’application n° 2001-668 concernant le FRC.

− Ce tiret de l’article 14.1 est la seule disposition de nature législative conférant au FRC un « type particulier ».

4.3.3.6 La licéité douteuse de la création de régimes particuliers après l’entrée en vigueur de l’AUSCGIE.

Dans l’hypothèse où, toujours à la recherche d’un fondement légal pour le FRC, on le considérerait comme une société soumise à l’OHADA, on pourrait accessoirement se poser la question de savoir si dans le cadre du système OHADA, des régimes particuliers peuvent encore être créés après l’entrée en vigueur de l’AUSCGIE. L’intégration de l’article 916 dans le Livre 2 « DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES » va dans ce sens. L’article 916 aurait pour objet d’assurer une transition harmonieuse avec le nouveau droit, dans les pays où existent un grand nombre de sociétés à régimes particuliers, ou d’assurer l’articulation avec d’autres sources communautaires de droit, applicables aux sociétés commerciales (BCEAO et CIMA). Cette règle de l’article 916, comme disposition transitoire, ne concernerait que les régimes existants à la date de l’entrée en vigueur de l’AUSCGIE. Des sociétés nouvelles pourraient être crées et soumises à ces régimes particuliers, mais la création de nouveaux régimes particuliers de sociétés commerciales ne seraient pas permise par cet article dérogatoire. L’interprétation téléologique du système OHADA irait dans le même sens. La finalité de l’OHADA, est en effet de parvenir à une harmonisation régionale du droit des sociétés commerciales ce qui exclut les régimes dérogatoires nationaux. Il eût été souhaitable, sur ce point aussi, de solliciter un avis de la Cour de Justice (CCJA), si tant est que l’ont ait souhaité recevoir un tel avis.

Le FRC serait de ce chef encore dépourvu de base légale, si d’aventure l’on acceptait que son « type particulier » soit assimilable à un régime particulier de l’article 916.



4.3.3.7 Les dispositions réglementaires ou statutaires du FRC non conformes au droit OHADA

Les observations ci-dessus (4.3..2.) démontrent l’inapplicabilité des règles dérogatoires prévues pour les sociétés soumises à un régime particulier, au cas du FRC. Pour la clarté de l’exposé on examinera d’abord le type de dispositions auxquelles le système du régime particulier aurait permis de déroger, s’il avait été applicable en l’espèce. On examinera ensuite, les obligations légales résultant de l’Acte Uniforme qui ont été violés.

4.3.3.8 Les dérogations qui seraient permises s’il existait régime particulier

Sous les réserves expresses des observations du point 4.3.2., on notera que le « régime particulier » visé par l’AUSCGIE permet la coexistence de règles de droit commun (celles mêmes de l’AUSCGIE) et de règles spéciales qui complètent ou dérogent au droit commun en ce qui concerne leur création, leur fonctionnement, leur dissolution et leur liquidation. Ce régime particulier permet d’adopter des règles particulières qui dérogent aux dispositions de droit commun ayant le même objet et seulement aux dispositions ayant le même objet.

En d’autres termes, les règles du régime particulier peuvent compléter ou contredire des règles existantes de l’AUSCGIE. Il s’ensuit donc que chaque règle du régime particulier venant contredire ou compléter une norme OHADA ne peut contredire ou compléter qu’une norme existante dans l’AUSCGIE. Il ne saurait donc être question dans le régime OHADA de créer de nouvelles formes de sociétés «de type particulier » que ne prévoit pas le droit OHADA. Pour cette raison aussi le type particulier du FRC est sans fondement légal au regard du droit OHADA auquel on a prétendu rattacher cette structure.



4.3.3.9 Non-conformité à l’Acte Uniforme d’articles réglementaires et statutaires déterminants du FRC

Si en certaines de ses dispositions, le décret FRC se rapproche de l’Acte Uniforme ou s’y conforme en s’y identifiant, il déroge au droit des sociétés commerciales qu’il institue, tant en ce qui concerne ses modes de constitution et de financement que la désignation, de ses instances de direction, leur nature et leur organisation.

4.3.3.9.1 - L’emploi des ressources du FRC et leur régime financier. Le financement de la structure est assuré par des prêts et emprunts, dons legs, ou toute autre source qui peut lui être affectée conformément aux textes en vigueur, aux termes de l’article 7 des statuts. Mais il provient avant tout de la redevance fixée à l’article 4 du décret 2001-668 du 24 octobre 2001, conformément à l’article 1er de l’ordonnance 2001-46 du 31 janvier 2001.

Perçue sur chaque Kg des produits exportés, son budget, comme celui de l’ARCC et de la BCC, est établi au regard des prélèvements sur redevances allouées par l’Etat, beaucoup plus qu’en fonction de ses besoins effectifs, tant en fonctionnement qu’en investissement.

De la sorte, le montant des ressources disponibles se révèle le plus souvent excédentaire par rapport aux tâches à remplir et aux missions à effectuer. Ce qui conduit parfois à l’engagement de dépenses contestables ou superflues (confère ci-dessus les développements sur les engagements et les prises de participation contestables).

L’article 29 des statuts spécifie que le résultat bénéficiaire net de l’exercice déduction faite des frais généraux, amortissements et provisions pour risques est affecté et réparti de la façon suivante :

− Prélèvement de 50% pour constitution du Fonds de Réserve ;

− Report à nouveau du solde ou affectation par l’Assemblée Générale conformément à l’objet du FRC.

Il est à remarquer que le régime statutaire des comptes du FRC admet la possibilité de dépenses extérieures à l’objet social de la structure, pris en son sens strict.

En effet :

− L’article 19 interdit toute distribution des résultats à quelque personne que ce soit, mais fait une exception pour tout organisme d’intérêt général ou de service public, extérieur au FRC, qui serait dévolu à la gestion des intérêts des producteurs de la filière cacao et café.



− L’article 21 prévoit que certaines décisions du Conseil d’Administration ne peuvent être prises qu’en appliquant un certain mode de majorité, quand l’accroissement du budget s’élève au dessus d’un montant donné et concerne des dépenses « dont la finalité » n’est pas en rapport étroit avec l’objet du FRC.

La combinaison des dispositions particulières des articles 29 et 21 des statuts aboutit à une situation qui, non seulement ne se conforme pas à l’Acte Uniforme, mais aurait pour conséquence que le FRC serait habilité à employer ses ressources pour financer des organismes ou des opérations étrangers à son objet social. Le fait qu’il s’agirait d’organismes ou d’opérations de service public ou d’intérêt général dévolus à la filière cacao et café ne peut justifier en droit une telle déviance qu’il conviendra de supprimer à l’occasion de la révision des statuts du FRC ou d’une réforme de sa structure.

Les dispositions statutaires concernant le conseil de surveillance et le commissaire du Gouvernement sont en contradiction patente avec l’Acte Uniforme relatif aux sociétés commerciales. Les règles de l’OHADA sont d’ordre public, sauf disposition ou autorisation contraire expresse, selon l’article 2 de l’AUSCGIE.

4.3.3.9.2 - L’institution d’un Conseil de Surveillance.

Composé de trois membres désignés par le Conseil d’Administration et issu de cette instance de direction, à raison d’un représentant pour chacun des trois collèges des producteurs, des exportateurs et des banquiers et assureurs, le Conseil de Surveillance procède à la vérification trimestrielle des extraits des emprunts publics, émet des recommandations à destination du Conseil d’Administration, et veille à la bonne exécution par le directeur général des directives du Conseil d’Administration.

Assisté du commissaire du gouvernement, présent aux réunions de cette instance de direction, le Conseil de Surveillance parait chargé d’une fonction de suivi et de contrôle qui est de la compétence du Conseil d’Administration, mais que celui-ci ne peut assumer en permanence et de très près.

La répartition des tâches entre administrateurs eut pu suffire, sans qu’il y ait à créer un Conseil générateur de plus de conflits que d’harmonisation des points de vue et dont la création semble redondante.

Dans la perspective d’un réaménagement du décret de création du FRC et de ses statuts, il serait opportun de supprimer cette instance de direction, sans base légale et contraire à l’OHADA, qui complique plutôt qu’elle ne facilite la gestion de la structure.



4.3.3.9.3 - L’existence d’un Commissaire du Gouvernement.

Deux représentants de l’Etat opèrent dans le cadre du Conseil d’Administration, mais non du Conseil de Surveillance. Mais l’Etat est représenté au sein des assemblées, du Conseil d’Administration et du Conseil de Surveillance par un commissaire du gouvernement, nommé sur proposition du ministre de l’Agriculture par le Premier Ministre, avec voix consultative.

Le commissaire du gouvernement :

− Ne peut appartenir simultanément au FRC ou à tout autre structure de la filière cacao / café ;

− Est soumis au régime des obligations afférentes aux conventions réglementées dans les mêmes conditions que les administrateurs et le directeur général ;

− Dispose, ce qui le différencie de son collègue placé auprès de la BCC, d’un droit de suspension de prise de décision dans les matières autres que relatives à la gestion courante.

Il s’agit d’une institution qui pour utile qu’elle soit, ne peut exister dans une société commerciale, qui devrait être au droit bancaire et à l’OHADA. D’autres mécanismes de contrôle existent dans le système OHADA et dans la réglementation bancaire.

4.3.3.10 Les autres dérogations réglementaires et statutaires du FRC à l’Acte Uniforme.

Issu d’un décret et non d’un contrat entre souscripteurs destinés à se transformer en actionnaires d’une société commerciale, le statut juridique du FRC déroge aux dispositions de l’Acte Uniforme :

− En n’établissant pas la moindre relation entre la nature des apports constitutifs de la structure et le caractère des personnes physiques appelées à faire partie des assemblées générales, sans que soit tenue d’assemblée constitutive, conformément aux articles 404 à 413 de l’Acte Uniforme ;

− En optant pour un financement sur fonds publics d’une personne morale, qui se déclare de droit privé dans ses statuts ;

− En adoptant un régime de composition collégiale et quadripartite des assemblées générales et du Conseil d’Administration ;

− En édictant des modes de désignation des instances de direction, dont le caractère annoncé comme transitoire tend à s’institutionnaliser ;



− En mettant en place au sein du FRC un Conseil de Surveillance que le droit relatif aux sociétés commerciales édicté par l’Acte Unique ne comprend pas dans les dispositions afférentes à la direction et à l’administration de celle-ci.

− En plaçant aux côté des assemblées générales du Conseil d’Administration et du Conseil de Surveillance nouvellement créé, un commissaire du gouvernement, dans les mêmes conditions que dans le cas de la BCC, mais en les dotant d’une compétence complémentaire. L’absence de conformité avec l’Acte Uniforme de l’institution d’un commissaire du gouvernement conforte la singularité d’un régime où un Conseil de Surveillance se superpose au Conseil d’Administration.

4.3.3.11 La Conformité résiduelle de certains articles des statuts du FRC à l’Acte Uniforme

Sont conformes à l’Acte Uniforme en certains de ses articles :

− Les articles 2 et 4 des statuts du FRC, qui ont trait à la dénomination sociale, à l’immatriculation au registre du commerce, à l’objet social, au siège et à la durée de la structure ;

− Les articles 11 et 13 des statuts, qui concernent les attributions des assemblées générales, ordinaires et extraordinaires et se rapportent aux articles 546 et 551 de l’Acte Uniforme. De même l’article 14 des statuts qui se réfère aux réunions des assemblées générales à tenir au moins une fois par an et qui se réfère à son article 548.

− L’article 15 des statuts, qui fixe l’étendu des pouvoirs du Conseil d’Administration dans les conditions énoncées par l’article 435 de l’Acte Uniforme.

− Les articles 17 des statuts sur le régime de rémunération des administrateurs qui se conforme à ses articles 430 et 432 ;

− L’article 26 des statuts relatif aux conventions réglementées et interdites, qui se réfère à ses articles 438,439 et 450 ;

− L’article 20 des statuts relatif aux attributions du Président du Conseil d’Administration qui se conforme aux articles 477 à 484 ;

− L’article 25 des statuts relatif au directeur général du FRC qui se conforme à ses articles 485 à 493 ;

− Les articles 30 à 36 des statuts, qui traitent des missions des commissaires aux comptes, en conformité avec ses articles 694 à 727 ;

− Les articles 40 à 41 des statuts, qui traitent des modifications, des transformations et de la dissolution de la structure, en conformité avec les articles 735 à 737 de l’Acte Uniforme pour ce qui concerne l’intervention de l’assemblée générale extraordinaire.



4.3.4 L’absence de conventions de concession de mission de service public

Comme nous l’avons indiqué précédemment, le décret 2001-668 confie au FRC la mission de régulation financière. Toutefois, cette disposition constitue une base juridique assez faible. La délégation de missions de service public aurait dû faire l’objet d’une convention avec l’Etat.

Selon l’article 6 du décret 2001-668 du 24 octobre 2001, similaire à l’article 17.3 de l’ordonnance 2000-583, concernant la BCC, la nature des missions et attributions de contrôle et de régulation ainsi que les conditions et modalités de leur exercice font l’objet, « en tant que de besoin » de convention avec l’Etat.

Ces conventions devraient prendre la forme d’une délégation de service public approuvée par décret, « lorsque la mission ou les attributions confiées doivent être qualifiées de service public d’intérêt général ».

Or aucune convention de cette nature ne semble avoir été établie et en tout cas aucune n’a été mentionnée, a fortiori remise aux consultants Très vraisemblablement, elles n’existent pas. Dès lors l’absence de convention prive de base légale ; l’exercice par le FRC de ses missions, lorsqu’il s’agit de « missions de service public ou d’intérêt général », et que doivent être précisées « la nature de ces missions et attributions de contrôle et de régulation ainsi que les conditions et modalités de leur exercice par le FRC ». Or, les missions du FRC sont pour l’essentiel des missions de service public ou d’intérêt général.

Dès lors, sauf preuve bien improbable de l’existence de ces conventions, l’exercice des activités de service public, confiées au FRC par le décret précité, serait dépourvu de base légale.

Les conventions ci-dessus invoquées, qu’il y aurait lieu de passer avec l’Etat ou les autres structures de la filière, font toujours défaut. Quoiqu’il en soit des textes juridiques ultérieurs, qui devaient permettre de mieux cerner les missions et attributions du FRC, le régime imposé par les ordonnances de 2000 et 2001 et les décrets d’application mène à un certain laxisme réglementaire. Volontairement ou non, il conduit à des chevauchements sur les missions des autres structures de la filière, et à défaut d’une concertation ou d’une liaison explicitement prévues par les textes en vigueur, à des redondances (voir les doublons des articles 3 respectifs des statuts de la BCC et du FRC).

Les statuts de la BCC, en leur article 3, ont d’ailleurs reflétés ces difficultés. Ils prévoient entre la BCC, l’ARCC et le FRC soit des actions conjointes (art.3, i et iii) soit des actions pour le compte de l’un ou l’autre organe de la filière, (article 3, ii, v et x).

4.3.5 Les conséquences de l’absence de base légale du FRC Lorsque des institutions fonctionnent sans base légale, tous leurs actes et décisions peuvent être mises en cause. L’article 916 aliéna 2 prévoit dans les cas de sociétés assujetties à un régime particulier (par des dispositions législatives) que :



« Les clauses des statuts de ces sociétés, conformes aux dispositions abrogées par le présent Acte uniforme mais contraires aux dispositions du présent Acte uniforme et non prévues par le régime particulier desdites sociétés, seront mises en harmonie avec le présent Acte uniforme dans les conditions prévues à l'article 908 du présent Acte uniforme »

C'est-à-dire que dans un délai qui expirait le 31 décembre 1999, deux ans après l’entrée en vigueur de l’AUSCGIE, devaient être mis en harmonie les statuts des sociétés alors existantes. La sanction prévue, à défaut de mise en harmonie des statuts avec les dispositions de l’Acte uniforme était la suivante: les clauses statutaires contraires aux dispositions de l’Acte uniforme seront réputées non écrites.

On rappellera aussi, que les engagements internationaux de la Côte d’Ivoire sont mis en cause par ces règlements et statuts non conformes au droit d’intégration régional. En effet l’article 10 du Traité de Port Louis, dispose que :

« Les actes uniformes sont directement applicables et obligatoires dans les Etats Parties, nonobstant toute disposition contraire de droit interne, antérieure ou postérieure ».

La conséquence est la nullité des actes pris par ces organismes constitués sans base légale. Au mieux, les actes émanant d’organes dont l’existence n’est pas ou plus légale, ou prises selon des procédures illégales et non conformes aux règles de droit normalement applicables devraient être déclarés nuls


4.4.1 L’absence de justification de l’existence du FRC

Le FRC n’a pas de raison d’être tant que les modalités de gestion des ressources mises à sa disposition n’ont pas été définies. Si un arrêté pris pour constituer la réserve de prudence a bien été pris le 16 octobre 2001, les modalités de fonctionnement du compte séquestre n’ont jamais fait l’objet d’un règlement prévu, à savoir un arrêté des quatre ministres membres du CIMP confère le point 4.2 ci-dessus). Or les dérives constatées, décaissements irréguliers et contestables et investissements également qualifiés avec pudeur de contestables, ont prouvé la nécessité d’un cadre réglementaire précis. Les objectifs affichés dans l’ordonnance n°200-583 modifiée, les principes de transparence et d’intérêt de la filière, n’ont ostensiblement pas été respectés.



4.4.2 L’absence de pertinence de la délégation ou de la concession des prérogatives régaliennes par l’Etat s’il n’est pas en mesure de contrôler l’exercice de ces prérogatives

4.4.2.1 La confusion des fonctions de nature régalienne, et de nature commerciale

Les missions du FRC sont largement de nature régalienne, mais le FRC s’est comporté en entreprise commerciale. Ce mélange des genres, cette incohérence est peut être à l’origine de cette forme juridique la société de type particulier, qui n’est ni conforme au droit commun des sociétés et aux engagements internationaux de la Côte d’Ivoire, souscrits par l’adhésion aux Traités OHADA et UEMOA, et son appartenance à la zone franc et à sa législation bancaire. En réalité, soit un regroupement des missions régaliennes dans une, voire deux au grand maximum, structures de droit public et le renvoi des activités commerciales à une société soumise à l’OHADA, dotée éventuellement d’un régime particulier, eût pu permettre d’éviter ces monstres juridiques que sont le FRC et la BCC.

4.4.2.2 Une abdication majeure de l’Etat : la privatisation de fonctions de régulation

S’agissant du FRC, les fonctions décrites au point 4.1.2 sont pour une partie importante des missions de régulation à dominante financière, qui si elles sont déléguées doivent être strictement contrôlées.

Comme déjà indiqué au point 3.1.2. ci-dessus, à propos de la BCC, l’audit des flux financiers de la filière Café Cacao de Côte d’Ivoire, déposé le 4 septembre 2004 par le cabinet Investissement Développement Conseil (IDC) observait à juste titre dans ses « Remarques sur le statut particulier de certaines structures » (n° 53 et 54 page 29 et 30) que :

Les quatre structures (ARCC, BCC, FRC et FDPCC) ….détiennent des pouvoirs soit directement de l’Etat ivoirien (ARCC), soit par délégation expresse de l’Etat ivoirien (BCC et FRC), soit sont contrôlées par l’Etat ivoirien (FDPCC)….

En opposition avec un nécessaire encadrement de la filière par l’Etat, ces différentes structures ……revendiquent leur autonomie à travers leurs différents organes de décisions propres…

De fait, ces structures se comportent comme des organismes autonomes presque indépendants des administrations de tutelle…

Ces structures n’existent que par la volonté de l’Etat (redevances rendues obligatoires par l’Etat)

L’Etat dispose d’un pouvoir de contrôle qui peut et devrait être exercé sous la forme qu’il souhaite. L’Etat semble avoir renoncé à ce droit, s’écartant de son objectif de veiller au



respect des règles de « bonne gouvernance » de la filière, voire de renoncer aux principes appliqués dans une société de droit.

Or, s’il est généralement recommandé de nos jours que l’Etat (au sens de gouvernement, ou de pouvoir exécutif, et tous les organes ou établissements, qui lui sont directement et indirectement subordonnés) se départisse de ses fonctions d’opérateur économique ou du moins sépare ses fonctions d’opérateur économique, de celle de régulateur, il est clair que cela ne peut se faire au profit de sociétés commerciales.

Si la concession de services publics industriels et commerciaux est classique et tend même à devenir la règle, prévoir la concession de services publics régaliens, qui participent de l’essence même de la Puissance publique, à une société en fait commerciale, dont l’objet est de « partager des bénéfices… », est beaucoup plus délicat, nécessiterait au moins un statut précis du Délégataire, régi par un régime préétabli, des principes et des modalités de contrôle qui soient formulés par la loi.

Ainsi, si les missions de régulation sont confiés à des Organes indépendants, constitués de personnalités choisies pour leur compétence, leur indépendance, leur moralité, etc, ces organes indépendants exercent une mission d’intérêt général et n’ont pas en vue de « partager des bénéfices » objet principal des sociétés commerciales, à la législation desquelles on a prévu de soumettre les structures de la filière. Si ces Organes de Régulation sont des structures indépendantes, il n’en reste pas moins qu’ils sont rattachés à l’Etat comme le sont les institutions judiciaires, les plus anciens Organes de régulation. L’exemple de la Justice n’est pas inintéressant, car si l’on a privatisé avec l’institution de l’arbitrage, un secteur de la « régulation judiciaire », c’est en l’espèce sur une base contractuelle et donc volontaire, des parties dans chaque cas (1), par un système très encadré par la loi (2), et sous le contrôle final du juge (étatique) de l’exequatur (3). Leurs règles font prévaloir l’intérêt général dans le secteur régulé tout en les conciliant avec les intérêts de la profession ou de l’interprofession opérant dans le secteur.

L’article 14.1 de l’Ordonnance 2000-583 dans sa dernière rédaction du 24 octobre 2001, prévoit donc que :

« L’exercice par l’Etat, directement ou par délégation des pouvoirs de régulation et de contrôle des filières de café cacao est dévolu aux organes suivants :

…………………………………….. »

Mais en l’espèce, et la suite le démontre, il ne s’agit plus d’externalisation de fonctions, de délégation de missions régaliennes à des organes indépendants ou des organismes professionnels, mais de privatisation sans contrôle, d’abandon sans pouvoir d’évocation, de missions essentielles de l’Etat à des structures commerciales. Or le propre et le but de toute société commerciale est de « partager le bénéfice ou de profiter de l’économie » qui pourrait résulter de l’affectation de biens en numéraire ou en nature affectés à une activité, pour reprendre la définition de la société commerciale de l’article 4 de l’AUSCGIE.



En outre, cette démission de l’Etat en faveur de société commerciale, ne va pas sans une soulte que l’Etat lui verse sans contrepartie, à savoir des redevances obligatoires que l’Etat fixe. On avait assisté à la disparition de l’Etat dans certain pays, mais dans le secteur de la filière Cacao, on voit un Etat qui ne liquide pas ses propres services d’intérêt général, mais en organise le transfert à des intérêts commerciaux. Il ne s’agit plus de délégation (concession), ni même de suppression de services publics, mais de cession du service public, catégorie juridique jusque là inconnue du droit public.

4.4.3 Le caractère d’établissement financier du FRC

Le FRC est mi-public, mi-privé, puisque l’Etat siège dans son AG et son CA. Il devrait s’agir d’un établissement financier privé placé sous le strict contrôle des institutions monétaires nationales et régionales.

Le statut de société d’économie mixte n’est pas pertinent, comme l’a montré l’échec de la Nouvelle CAISTAB, et parce que la politique officielle est de désengager la responsabilité financière de l’Etat.


La nature et le régime du FRC, se traduisent par des pratiques illégales, un cadre juridique et des statuts incohérents, qui caractérisent un FRC dont l’existence même n’apparaît pas justifiée. Au surplus, certains actes du FRC relèvent du droit pénal. On ne peut dès lors que recommander sa suppression, suivie d’une réflexion de stratégie quant à l’exercice des missions qu’il avait vocation à exercer.

Le FRC devrait immédiatement être mis en liquidation, à cause de la mauvaise gestion mais également à cause de l’illégalité de ses statuts, de l’absence de base légale du décret l’instituant et de ses pratiques. Il ne devrait pas être recréé d’institution de régulation financière avant que les opérateurs du secteur se soient mis d’accord sur un mécanisme de gestion de l’épargne du secteur. La constitution éventuelle d’une nouvelle institution de régulation financière devrait être soumise au strict contrôle des institutions monétaires nationales et régionales.

Il relève cependant du législateur de décider si la contribution des opérateurs à un tel mécanisme doit être rendue obligatoire ou volontaire.



5 LE FONDS DE DEVELOPPEMENT ET DE PROMOTION DES ACTIVITES DES PRODUCTEURS DE CAFE ET DE CACAO (FDPCC)

5.1 PRESENTATION DU FDPCC

5.1.1 Cadre juridique

Le FDPCC est régi par

− l’ordonnance n°2001-46 du 31 janvier 2001, qui modifie l’article 11 de l’ordonnance 2000-593 du 17 août 2000 en instaurant notamment un prélèvement pour le FDPCC ;

− l’ordonnance n°2001-47 du 31 janvier 2001 relative à la redevance professionnelle en matière de café et du cacao

− le décret n°2001-48 du 31 janvier 2001 portant fixation du montant de la redevance professionnelle en matière de café et du cacao pour la campagne 2000-2001

− le décret n°2001-512 du 28 août 2001 portant création et organisation du Fonds de Développement et de Promotion des Activités des Producteurs de Café et de Cacao

− l’arrêté interministériel 079 du 30 août 2001 portant composition d’un comité de gestion

− la loi 2001-635 du 24 octobre 2001 portant institution de Fonds de Développement agricole.

Comme le FRC, le FDPCC est également soumis aux dispositions de



Le Fonds est doté d’un statut d’autant plus original qu’il ne se conforme à aucun régime juridique. Il ne constitue ni une société d’Etat, comme l’ARCC, ni une société à participation financière publique comme le FGCCC. Seulement doté de la personnalité



morale par l’article 3 de l’ordonnance 2001-47 et par l’article 1 du décret 2001-512, qui l’institue, il se rapprocherait du régime sui generis, qui régit la BCC et le FRC, et se réfère à la notion de « personne morale de droit privé de type particulier ».

Mais la disposition de ses organes et la mise en place d’un Conseil de gestion, fort différent du Conseil d’Administration d’une société commerciale, plus encore que dans le cas de la BCC et du FRC, lui confèrent une situation exorbitante du droit commun des affaires. Elles le mettent, de cette manière, en contradiction complète avec les principes et les articles de l’Acte Uniforme de l’OHADA relatif au droit des sociétés commerciales.

5.1.2 Les missions du FDPCC

L’article 2 du décret 2001-512 a confié au FDPCC la mission de d’assurer le financement:

− De la sécurisation des revenus des producteurs de café et de cacao ;

− Des actions d’organisation de la filière cacao et café ;

− De la modernisation des exploitations cacaoyère et caféière ;

− De formation professionnelle des producteurs ;

− De la contribution de la filière au développement rural et à l’amélioration du cadre de vie des producteurs ;

− De toutes actions de promotion économique et sociale des producteurs concernés.

5.1.3 Les ressources du Fonds.

Le FDPCC est alimenté, selon l’article 3 de son décret de création :

− Par une redevance professionnelle prélevée sur la totalité de la récolte de café et de cacao commercialisée.

− Par des contributions volontaires des producteurs de cacao et de café.

− Par des ressources financières en provenance d’organismes nationaux ou internationaux.

− Par les revenus et produits de ses liens, par des dons et legs.

La redevance perçue par le FDPCC, est du même type que celles, qui financent l’ARCC, la BCC et le FRC. De 12 francs CFA/Kg sur 2000/2001, elle s’est très nettement élevée à 35 francs CFA/Kg sur 2002/2003. L’arrêté 480 du 30 novembre 2004 a diminué sensiblement le taux pour la campagne 2004/2005 en le fixant à 25 francs CFA/Kg, taux qui a été reconduit en 2005/2006.



L’article 2 de l’arrêté 480 du 30 novembre 2004 spécifie que les chèques émis en règlement de la redevance « FDPCC » sont remis à l’ARCC pour dépôt sur les comptes ouverts à cet effet. Les ressources du FDPCC sont domiciliées dans un compte ouvert à son nom à la BCEAO. Cependant, pour son fonctionnement courant, le FDPCC ouvre un ou plusieurs comptes dans les livres de banques commerciales présentes en Côte d’Ivoire, après autorisation du Conseil de gestion.

5.2 ANALYSE DE CONFORMITE DES PRATIQUES DU FDPCC PAR RAPPORT AU CADRE JURIDIQUE

5.2.1 Le fonctionnement illégal du FDPCC

5.2.1.1 Absence d’assemblée générale et statuts inexistants

Le décret 2001-512 du 28 août 2001 ne précise pas la nature de la personnalité morale du FDPCC, mais son article 7 prévoit des statuts adoptés en assemblée générale ainsi que la tenue d’au moins deux assemblée générale par an.

Or, le Fonds a commencé à exercer ses activités le 3 septembre 2001, en dépit du fait qu’il ne disposait alors d’aucune base légale. En avril 2002, l’Inspecteur Général d’Etat Kouadio constatait qu’aucune Assemblée Générale constitutive ne s’était tenue pour adopter des statuts et des règlements. Depuis, aucune assemblée générale ordinaire ou extraordinaire ne s’est réunie et en 2005, les statuts faisaient toujours défaut.

L’existence du FDPCC est donc en contravention totale avec les dispositions légales et réglementaires qui le concernent.

L’ANAPROCI, association composée de représentants des producteurs, au sein de laquelle les membres du Conseil de gestion du FDPCC ont été choisis, est restée longtemps dans le même cas. Constituée de façon informelle en 2001, elle n’aurait adopté ses statuts qu’en 2005, mais ceux-ci étaient si confidentiels que même les administrations concernées n’étaient pas en mesure de les présenter aux fins de la présente étude.

5.2.1.2 Irrégularité du mandat des administrateurs

Un arrêté interministériel 078 du 30 août 2001 portait composition du Conseil de gestion du FDPCC. Le mandat des membres ainsi désignés devait prendre fin le 30 août 2002 au plus tard. Il a été indéfiniment prolongé, sans que les délégués départementaux des producteurs se réunissent en Assemblée Générale pour procéder à l’élection des membres du Conseil de gestion, conformément à l’article 18 du décret 2001-512 portant création et d’organisation du FDPCC.



5.2.1.3 Irrégularité du fonctionnement du FDPCC

On observe que :

− les rapports annuels du commissaire aux comptes se présentent sous forme orale et non écrite, qu’ils sont discutés par le Conseil de gestion et que, si leur présentation est assortie de divers documents, leur confidentialité est très strictement préservée.

− il n’existe pas de rapport d’activité établi par le président du Conseil de gestion, ni de procès verbaux des délibérations de ces organes de direction à délivrer aux administrateurs.

− les convocations aux réunions du Conseil de gestion s’effectuent oralement, sauf dans le cas des séminaires décidés pour discuter de questions considérées comme majeures.

− aucune procédure de contrôle de l’utilisation des ressources du Fonds n’a été mise en place ni en œuvre, bien que celui-ci bénéficie d’une redevance spéciale fixée par décret.

− aucun protocole d’accord entre l’Etat et la FDPCC, ni aucun contrat-plan n’a été signé pour convenir de l’emploi des fonds sur redevances ni du taux de celles-ci.

5.2.2 Les opérations financières du FDPCC

5.2.2.1 Les constats de l’Inspection Générale d’Etat (IGE)

Sous l’impulsion de son président, qui est aussi celui de l’ANAPROCI, le conseil de gestion a engagé le Fonds dans des opérations audacieuses, qui n’ont jamais fait l’objet d’un contrôle ou d’un audit

Le rapport de l’IGE, quoique publiquement désavoué par le CIMP du 24/08/2002, aboutit cependant à des constatations qui restent utiles. Il constate que :

− certains engagements étaient pris, sans s’entourer des garanties de remboursement des sommes décaissées exigibles des bénéficiaires.

− l’avis du Secrétaire Exécutif du FDPCC n’avait pas été pris et que le CIMP, n’était pas informé des opérations effectuées.

− certains financements avaient été consentis aux bénéficiaires, sans examen d’un dossier de requête, présenté soit par ceux-ci, soit par les organes de direction habilités du FDPCC.

− des financements étaient consentis sans qu’aucune garantie n’ait été exigée et sans qu’on sache nettement s’il s’agissait de prêts ou de subventions en forme de dons.

Créée par les 32 délégués régionaux de l’ANAPROCI, destinés à représenter les producteurs au sein des assemblées générales du Fonds, une société ANAPROCI-SA



devait servir de société-écran. Recevant des fonds du FDPCC, elle les rétrocédait sous forme de crédit de trésorerie à une autre société SIFCA-COOP.

Deux sociétés irrégulièrement constituées et dépourvues de la capacité d’exercer l’intermédiation financière ou de contracter (location gérance avec le SIFCA-CI) avaient de la sorte engagé, selon l’IGE, les responsabilités de l’Etat et de la représentation du monde paysan, sous le couvert du FDPCC.

SIFCA-COOP aurait bénéficié, au démarrage de ses activités, de trois prêts d’un montant global de 4.250 millions de francs CFA et d’une ligne de crédit de 4.850 millions de francs CFA. L’inspecteur général d’état n’avait pas eu accès aux documents, qui lui eussent permis de connaître de quelles conditions l’opération s’assortissait.

En conséquence, l’Inspecteur Générale d’Etat concluait :

− A la restructuration du FDPCC.

− A la dénonciation du contrat léonin, qui liait SIFCA-CI à l’ANAPROCI-SA pour le rachat de SIFCA-COOP.

− A la restructuration du groupe SIFCA-CI, afin d’évaluer les préjudices causés par la réalisation de contrat léonin.

N’ayant pas eu accès aux livres et relevés bancaires, la mission de l’IGE constatait que plusieurs financements avaient été consentis au réseau dans la mouvance de l’ANAPROCI :

− Des dons pour un montant de plus de 1.200 millions de francs CFA.

− Divers prêts, dont les remboursements ne pouvaient être garantis par aucune structure bénéficiaire.

5.2.2.2 Les déviations et les doubles emplois de la politique de financement du FDPCC

Bien que bénéficiaire d’une redevance établie par l’Etat, le FDPCC ne se trouve contraint par aucune procédure de contrôle interne ou externe, à l’exception de l’intervention du commissaire aux comptes, qui revêt un caractère plus formel qu’effectif.

Aucun protocole ni aucun contrat-plan ne permettent d’organiser un audit régulier des comptes de l’organisme. L’absence de l’un ou de l’autre interdit de délimiter les champs d’activités et d’empêcher des doubles emplois :



Le FDPCC dans sa fonction de promotion-développement exerce des activités qui sont aussi de la compétence de la BCC et du FRC, sans que s’établisse une harmonisation suffisante des unes et des autres.

La formation et l’encadrement des organisations paysannes, qui font partie des missions du FDPCC (sont aussi de la compétence de la BCC, du FRC et des Fonds de Garantie de Coopératives Café et Cacao (FGCCC), sans qu’opère une répartition des tâches entre ces structures, qui permettrait d’éviter des concurrences inutiles et des doubles emplois.

Au même titre que le FRC et le FGCCC, le FDPCC (intervient en matière de garanties sur crédits et de soutien au financement des petites et moyennes entreprises exportatrices, comme des coopératives exportatrices, sans qu’une concertation s’établisse entre ces structures.

Au même titre que le FRC, le FDPCC a mission d’octroyer des crédits directs aux coopératives. En l’absence de critères fiables d’éligibilité et d’identification claire et objective des ayants-droit, le FDPCC, maîtrise mal sa politique de financement des coopératives. Il s’est vu reprocher également le financement de coopératives fictives.

Pour un financement des coopératives à hauteur de 18 milliards de francs CFA, les remboursements effectués n’ont été jusqu’ici que de 40 millions de francs CFA.

5.2.2.3 La constitution par le FDPCC d’un portefeuille de participations financières

Le FDPCC, dont on doit rappeler qu’il a refusé d’être audité, disposerait d’une réserve d’une centaine de milliards de franc CFA, d’après l’Aide-Mémoire IDC Investissement. Ce qui conduirait à suspendre l’allocation de la redevance et/ou réduire son taux. Des ressources surabondantes ne peuvent en effet qu’inciter à des gaspillages malvenus ou au lancement d’opérations hasardeuses.

C’est dans ces conditions que le FDPCC s’est constitué un portefeuille de participations financières. Celles-ci se révèlent être d’un intérêt inégal au regard des missions qui lui sont assignés par son décret de création.

− La Forexi :détenue à 84% environ par le FDPCC, depuis la fin de 2003, cette société de forage de puits a obtenu un contrat de trois ans (2004-2006) avec son actionnaire majoritaire pour construire 2000 puits dans des régions, où l’ANAPROCI apparaît solidement installée. Ce qui n’ôte rien à l’utilité de cette opération de développement et d’entretien des plantations.

− La société CORI : Elle a le monopole de la distribution de sacs normés pour le café, le cacao et le coton, après reprise des activités de sacherie de la société FICTISAC. Une taxe-sacherie est acquittée par les producteurs en vu d’une obtention gratuite des sacs. Ceci n’empêche pas que ceux-ci continuent à les acquérir à titre onéreux, au cours des campagnes agricoles.



− La Centrale d’achat et de commercialisation du café et du cacao constituée par le FDPCC, à la fin de 2003, n’a pas effectué de fortes exportations de cacao. Les activités de cette CACC se sont révélées médiocres. La CACC avait été l’objet d’une lutte en vue de son contrôle entre le FDPCC et le FRC.

− Agribank : créée au début de 2004 et détenue à 50% par le FDPCC. Son capital de 36 millions de dollars devrait servir de base à un établissement financier, qui servirait de banque agricole de référence en Côte d’Ivoire. Son Conseil d’Administration de douze membres en comprend neuf en provenance du secteur cacao-café et un de l’ANAPROCI. Au début de 2005 les créances de l’organisme excéderaient 14 milliards de francs CFA, dont une très grande partie serait irrécouvrable.

− Cocoservices : L’acquisition de cette société de production d’œufs, détenue à 100%, par le FDPCC, n’entretient que de lointains rapports avec la promotion et le développement des cultures du café et du cacao.

− Rougier-Pharma SA : L’acquisition de 34% de la filiale africaine du groupe canadien Rougier-Pharma, spécialisé dans la production de médicaments génériques.

5.2.3 Le rôle dominant de l’ANAPROCI dans la gestion du FDPCC.

5.2.3.1 Le contexte du mouvement coopératif.

Sous la forme juridique du Groupement à Vocation Coopérative (GVC), le mouvement des planteurs a connu, au milieu des années 90, son premier essor, soit qu’il s’agît de protester contre les réformes à l’initiative de la Banque Mondiale tendant à la libéralisation de la filière cacao / café, soit qu’il fut seulement question pour certains producteurs de revendiquer la gestion d’une CAISTAB, dont la liquidation n’interviendra qu’à la veille de l’année 2000.

La structuration du milieu coopératif s’est poursuivie sous le régime de la transition militaire, mais demeure encore très insuffisante. Elle ne permet pas d’établir des statistiques fiables pour ce qui concerne le nombre des coopératives et l’effectif de leurs adhérents sur des périodes comparables. Divers groupes de planteurs se sont cependant développés et ont su acquérir, à défaut d’une représentativité corporative qui pouvait faire problème, une puissance économique et politique, qui leur a permis d’investir les positions-clés de la filière cacao et café. Au premier rang s’inscrivent :

− L’ANAPROCI, qui se considère comme la seule association représentative des planteurs de cacao, et est présidé par Mr Henri Amouzou.

− La Fédération Ivoirienne des producteurs de café et de cacao (FIPCC), qui a tenté de regrouper des milliers de petits producteurs. Son président n’a cessé de s’opposer à celui de l’ANAPROCI et de mettre en cause, par des procédures juridiques appropriées, sa position à la tête du Conseil de Gestion du FDPCC. Ce président du FIPCC est décédé, à la fin de 2004.



− L’Association des producteurs de cacao de Côte d’Ivoire, dont le principal animateur devait décider au milieu de 2002.

5.2.3.2 La montée en puissance de l’ANAPROCI.

En l’absence d’une Chambre Nationale d’Agriculture régulièrement constituée par des membres élus, la représentativité des dirigeants de ces associations n’a pas trouvé de point d’ancrage dans une base légale reconnue par tous. Il en est résulté de multiples conflits d’intérêts à l’intérieur de la filière, qui tournaient essentiellement autour du contrôle de ses structures. Sans qu’il soit possible d’avancer que l’ANAPROCI dispose du monopole de la gestion de la filière, on constate que deux de ses dirigeants se sont assurés des dispositions clés, dans le cadre de la BCC et plus encore du FDPCC.

La BCC est en effet présidée par un membre éminent de l’ANAPROCI, Mr Tape Doh, et le président de l’ANAPROCI, Mr Henri Amouzou préside le Comité de Gestion du FDPCC. « Association corporative non gouvernementale à but non lucratif », l’ANAPROCI, structure mère a créé deux filiales, sur initiative de ses 32 délégués régionaux :

− ANAPROCI-SA, société commerciale et filiale à 100% de la structure mère ;

− SIFCA-COOP, société commerciale, où ANAPROCI-SA détient 80% du capital, les 20% restants sont détenus par SIFCA-CI à qui l’ANAPROCI, par ses deux filiales, se trouve indirectement liée au moyen d’un contrat de location gérance.

Si les compétences de la BCC ne sont pas des plus importantes, il n’en est pas de même du FDPCC qui, en l’absence de tout protocole d’accord avec l’Etat sur l’utilisation des redevances perçues en sa faveur, permet à son Conseil de gestion et à son président, également président de l’ANAPROCI de faire servir des fonds destinés à la promotion et au développement de la filière à des fins, qui restent à sa discrétion et à celle du ministre de l’économie et des finances, agissant en qualité de tuteur bien intentionné de la structure et de ses instances dirigeantes.

5.2.3.3 Les confrontations et les conflits autour du contrôle et de la gestion du FDPCC.

Le collectif des jeunes producteurs de café et de cacao, le COJEP-CI a reproché au FDPCC d’œuvrer dans l’illégalité. Il a notamment signalé pour s’en plaindre, que le Conseil de gestion n’avait pas été renouvelé depuis sa création, qu’aucune Assemblée Générale n’avait été tenue, et que n’avait été fourni aucun état financier relatif à son administration.



Le COJEP-CI avait déposé plainte contre le FDPCC, en se fondant sur ces arguments de fait autant que de droit. Il devait être débouté de son action par une ordonnance de référé 5836/2004, en date du 6août 2004, qui faisait valoir l’irrecevabilité de l’action de la partie plaignante.

Cependant, en date du 2 septembre 2004, la chambre civile et commerciale de la Cour d’Appel d’Abidjan faisait droit à la requête du COJEP-CI. Par arrêt contradictoire n°936, elle ordonnait la désignation d’un administrateur provisoire du FDPCC pour une durée d’un semestre, à l’effet d’auditer les comptes et d’assurer une saine gestion de ses ressources, en se conformant à ses missions originelles.

Un expert comptable était alors désigné comme administrateur provisoire et informait régulièrement la direction du FDPCC de sa prise de fonction. En fait, l’administrateur provisoire s’est trouvé dans l’incapacité de prendre sa fonction à la date du 3 septembre 2004 et a du faire face à l’opposition physique d’un certain nombre d’agriculteurs.

Par ordonnance 138/CS/04 en date du 16 septembre 2004, la chambre judiciaire de la Cour Suprême ordonnait la suspension provisoire de l’arrêt rendu par la Cour d’Appel d’Abidjan et le Secrétaire Exécutif du FDPCC déclarait que l’expert-comptable en cause ne pouvait désormais plus se prévaloir du titre d’administrateur provisoire pour agir au nom du Fonds. C’est en vain qu’avec l’assistance d’un huissier, l’administrateur provisoire en novembre 2004 a tenté de s’installer par la force. La réquisition des forces de l’ordre par l’huissier n’a pas été d’un grand effet. Il semble donc que le Comité de Gestion, tout illégal qu’il soit, demeure en place.

5.3 ANALYSE DE COHERENCE DU CADRE JURIDIQUE

5.3.1 Un décret de création sans base légale

Le décret 2001-512 du 28 août 2001 portant création et organisation du FDPCC accorde la personnalité morale au FDPCC. Il s’agit là d’une incohérence juridique fondamentale. En effet, les régimes sociaux ne peuvent être définis qu’au niveau légal et les textes réglementaires ne peuvent se référer qu’à des régimes sociaux définis légalement.

On pourrait cependant considérer que cette lacune a été corrigée par la loi 2001-635 du 24 octobre 2001 portant institution de Fonds de Développement agricole, mais elle est postérieure au décret 2001-512 qui ne peut donc s’y référer.

Comme le décret, la loi accorde la personnalité morale aux fonds de développement agricole, mais dans ces deux textes il n’est pas précisé si celle-ci relève du droit public ou de droit privé. Néanmoins, le FDPCC a refusé de se soumettre à un audit commandité par le Gouvernement au motif qu’il se considère alors comme une structure de droit privé, à l’exemple de la BCC et du FRC. Ceci ne tient pas compte du fait que le FDPCC n’est pas financé par les contributions professionnelles volontaires des associations de producteurs, mais par des redevances rendues obligatoires par l’Etat.



Par ailleurs, la loi sur les fonds de développement agricole ne stipule pas que de tels fonds puissent échapper aux dispositions de la loi bancaire ni à celle de l’AUSCGIE de l’OHADA, s’ils pratiquent des activités financières.

5.3.2 Le non respect des règles du droit bancaire

La loi bancaire constitue le texte de base du dispositif de supervision et de contrôle des banques et des établissements financiers dans la sous région monétaire Afrique de l’Ouest. Cette loi-cadre s’applique à toutes les banques et tous les établissements financiers quelque soient leurs statuts. Le statut juridiquement très original du FRC ne lui permet pas de s’évader des obligations de cette loi cadre, car c’est l’activité de l’entreprise qui détermine l’applicabilité de la loi bancaire et non son statut.

Aux termes de la loi bancaire sont considérées comme des établissements financiers (article 4) notamment « les personnes physiques ou morales, autres que les banques …qui reçoivent habituellement des fonds qu’elles emploient pour leur propre compte en opération de placement… ». Tel est le cas du FDPCC, qui a distribué des crédits aux coopératives et qui recevant habituellement des fonds, a pris des participations dans le capital de Forexi, Agribank, Cocoservices, Rougié-Pharma SA...

En raison de son objet et de ses activités, le FDPCC devrait donc effectivement se conformer à la loi bancaire. A ce titre, il devrait donc notamment être soumis au contrôle de la Commission bancaire et au respect des règles prudentielles applicables aux établissements financiers de l’UEMOA, ce qui n’est pas le cas.

5.3.3 Le non respect de l’AUSCGIE de l’OHADA

L’article 21 de la loi bancaire indique que « Les établissements financiers qui ont leur siège en Côte d’Ivoire doivent être constitués sous forme de sociétés anonymes à capital fixe, de SARL ou de sociétés coopératives ou mutualistes à capital variable. » Il en découle que le FDPCC aurait dû se constituer conformément à l’ AUSCGIE, ce qui n’est pas le cas.




Etant donné le non respect du cadre légal dans lequel devrait s’insérer le FDPCC, la question de la pertinence du FDPCC apparaît de moindre importance.

La décision d’accorder à une organisation de producteurs la possibilité de constituer un fonds est un choix de politique nationale, qui pourrait être pertinent, si ce fonds était explicitement soumis aux dispositions de la loi bancaire et du traité OHADA. A cet égard, le décret 2001-512 instituant le FDPCC n’est pas pertinent.

En outre, face à l’objectif de l’amélioration du revenu des producteurs, on peut mettre en doute la pertinence de rendre obligatoire un prélèvement qui pèse uniformément sur tous les producteurs alors que seule une partie d’entre eux bénéficie des redistributions. Du point de vue économique, la répartition du revenu est toujours plus efficiente si elle se fait à travers les prix et par le jeu des marchés, que si elle se fait par une redistribution administrée centralement.


1. S’agissant de la conformité des pratiques aux textes, force est de constater que le FDPCC exerce des activités en toute illégalité. Il n’a jamais tenu d’assemblée générale constitutive, ne dispose pas de statuts enregistrés et ses responsables n’ont pas été élus. Désignés par arrêté interministériel pour un an, ils ont exercé leur responsabilité au-delà de l’échéance de leur mandat. La gestion du FDPCC présente également de graves irrégularités. Des contrats léonins sont constatés, de même que des déviations et les doubles emplois de la politique de financement du FDPCC. Le FDPCC a constitué un portefeuille de participations financières, sans que cela résulte de ses missions. L’ANAPROCI a joué un rôle dominant dans la gestion du FDPCC et sa montée en puissance de l’ANAPROCI lui fait jouer un rôle non prévu par les textes, ce qui entraîne ou résulte en confrontations et conflits autour du contrôle et de la gestion du FDPCC.

2. S’agissant de la cohérence, on constate le non respect des règles du droit (régional) bancaire, alors que le FDPCC, doit être qualifié d’établissement financier soumis à la législation bancaire. Interrogé sur ce point, il n’a pas répondu à une série de questions sur la pratique relevant de la réglementation bancaire. Des sanctions (administratives, pénales) de la violation du droit bancaire auraient dues être prises

3. La question même de l’existence d’une structure qui ne respecte pas les dispositions législatives d’origine communautaire (OHADA et réglementation bancaire) se pose, d’autant plus que les modes de redistribution des prélèvements sont loin de permettre d’en faire bénéficier tous les contributaires.



6 LE FONDS DE GARANTIE DES COOPERATIVES CAFE-CACAO (FGCCC)

6.1 PRESENTATION DU FGCCC

6.1.1 Cadre juridique Le Fonds de Garantie Cacao- Café (FGCC) a d’abord été un projet financé sur fonds STABEX, depuis 1991. A la fin des années 90, il est décidé de le pérenniser en le transformant en société anonyme. Le Fonds de Garantie des Coopératives Café et Cacao (FGCCC) est alors créé par le décret 2001-512 du 27 août 2001. Il s’agit d’une société à participation financière publique inscrite sous le numéro A0103G sur la liste des banques et établissements financiers de l’UEMOA et enregistrée au Registre du Commerce des Sociétés Commerciales le 8 octobre 2001 sous le n°270105.

Il est régi par :

− la loi 97-520 du 4 septembre 1997 relative aux sociétés à participation financière publique ;



− les statuts du FGCCC, en date du 27 août 2001 ;*par la décision 084/CB/C du 13 décembre 2001 de la Commission bancaire de l’UEMOA portant avis conforme favorable à la demande d’agrément de la société anonyme FGCCC en qualité d’établissement financier, (dossier instruit par la BCEAO pièce de réglementation bancaire produites, rapport d’instruction du 23 novembre 2001) en date du 26 octobre 2001.

− Le décret 99-214 du 10 mars 1999 autorisant l’Etat à souscrire au capital du FGCCC, à hauteur de 10%

− un arrêté 53 en date du 9 avril 2002 du ministre de l’économie et des finances, qui confirme l’institutionnalisation du FGCCC comme établissement financier de premier rang agréé par la BCEAO.

− l’Accord-cadre du 12 juillet 2002 passé entre l’Etat de Côte d’Ivoire et le FGCCC et visé par la Délégation de la Commission européenne, qui officialise le transfert des activités du projet FGCC à FGCCC-SA.



6.1.2 Régime financier

6.1.2.1 La répartition du capital social.

Le FGCCC constitue une société à participation financière publique au capital de 300 millions de francs CFA où l’Etat dispose d’une participation très minoritaire de 10%.

Divisé en 30.000 actions de 10.000 francs CFA, le capital est réparti en quatre catégories :

− 3 000 actions de catégorie A appartenant à l’Etat, à concurrence de 10% du capital ;

− 7 200 actions de catégorie B appartenant aux exportateurs et groupements d’exportateurs, à concurrence de 24% du capital ;

− 12 600 actions de catégories C appartenant aux coopératives et unions coopératives régies par la loi 97-721 du 23 décembre 1997 et par le décret 98-257 du 3 juin 1998, qui en porte application, à concurrence de 42% du capital ;

− 7 200 actions de catégorie D appartenant à divers opérateurs économiques (banques, établissement financiers, sociétés d’assurance) à concurrence de 24% du capital et représentant une centaine d’actionnaires environ.

6.1.2.2 Les ressources confiées au FGCCC

L’accord cadre du 12 juillet 2002 signé entre l’Etat de Côte d’Ivoire et le FGCCC.SA et visé par la Délégation de la Commission européenne prévoit en son article 3, le transfert des avoirs et créances du projet FGCC à la société FGCCC.SA. Ceux-ci sont répartis entre les agrégats suivants :

− 1 147 576 800 FCFA au titre des engagements de garantie ;

− 13 617 842 045 FCFA au titre des créances à recouvrer réparties entre :

− 8 587 278 426 FCFA sur les coopératives et ex-GVC et Unions de GVC8

− 5 030 563 619 FCFA sur les exportateurs (Octide finance, CIN, CAPA, LINCO, SHAC, SIACCAF, SICAFCA et SICC)

8 Sont concernés 667 opérations de garantie réparties sur environ 200 structures coopératives.



− 12 633 876 651 FCFA au titre des avoirs en banque9, dont 7 756 063 073 FCFA provenant des fonds Stabex, qui devaient être pris en compte au passif sous l’intitulé Fonds de Réserve (article 3 de l’Accord Cadre)

− équipements divers (bureautique, logistique, véhicules) pour une valeur d’achat de 127,9 MFCFA.

6.1.3 Les instances de direction du FGCCC.

L’administration de l’établissement financier est assurée par les instances de direction suivantes :

− Les assemblées générales et spéciales ;

− Le Conseil d’Administration et son Président ;

− Le Directeur général ;

− Le Comité des crédits.

(Voir en annexe nos développements en ce qui concerne les assemblées, le conseil d’administration, son président, la direction générale et le comité des crédits).

6.1.4 Les missions du FGCCC.

La société a pour objet, en tout pays, mais particulièrement en Côte d’Ivoire de permettre les opérations financières relatives :

− A l’octroi de garanties par cautionnement, aval ou autrement, aux groupements à vocation coopérative, aux unions de groupements de ce type, aux structures coopératives régies par la loi 97-721 du 23 décembre 1997 ainsi qu’à leurs membres, quand ils bénéficient de concours consentis par des banques et autres établissements financiers, en raison de leur activités de production, de transport ou de commercialisation de café et de cacao ;

− A l’octroi de crédit, de financement de vente à crédit ou de crédit bail, de prêt d’escompte ou d’acquisition de créances en matière agricole ;

9 Il y a un écart négatif de 137 millions FCFA entre l’article 3 de l’accord et le montant figurant dans son annexe (12,77 milliards FCFA)



− A des prises de participation dans des entreprises ou des coopératives agricoles existantes ou en formation ;

− A l’acquisition de valeurs mobilières émises par des personnes publiques ou privées, intervenant dans le domaine agricole, directement ou indirectement pour son compte ou le compte de tiers (création de sociétés nouvelles, apport, commandite souscription, achats de titres ou de droits sociaux, fusion, alliance, prises de dation en location ou en gérance de tous biens).

− A toutes opérations financières, commerciales, industrielles, mobilières ou immobilières se rapprochant directement ou non à l’objet social.

6.1.5 Les relations du FGCCC avec ses partenaires et ses interlocuteurs

Les opérations au regard des coopératives.

Les opérations du FGCCC concernent :

− L’évaluation des dossiers de demandes de garantie pour le financement des coopératives (crédits de campagne-investissement-informatique) ;

− L’octroi des garanties pour la mise en place des financements ;

− Le suivi des financements auprès des banques et le suivi du remboursement ;

− Le recouvrement des engagements en souffrance, après appel de la garantie pour les impayés ;

− Le recrutement et le suivi des organismes ou cabinets chargés de la formation professionnelle et du remboursement par les coopératives ;

− La sensibilisation des dirigeants et des membres des coopératives à la gestion professionnelle et au respect d’une transparence rigoureuse ;

L’évaluation des dossiers des coopératives comporte des visites sur place :

− Pour s’assurer en premier lieu de leur existence et constater qu’il ne s’agit pas de coopératives fictives ;

− Pour vérifier la véracité des informations contenues dans les dossiers de demandes de financement ;

− Pour collecter des informations aux fins d’actualiser la base de données du FGCCC ;

− Pour apprécier les performances, classer les coopératives en fonction de leur fiabilité et de leur solidité.



Les opérations au regard des banques. Les opérations de financement sur garantie des coopératives de la filière cacao et café intéressent assez peu les banques. Celles-ci reprochent à cette clientèle sa fragilité et sa dispersion géographique, son refus de transiger, et les déficiences de sa culture du remboursement. Il en résulte que les banques montrent une réelle réticence à participer au mécanisme de garantie des prêts monté par le FGCCC. Elles ne poursuivent pas avec toute la diligence nécessaire le recouvrement des prêts octroyés ni n’assurent leur suivi et préfèrent presque automatiquement faire jouer l’appel à la garantie.

Une fois que le choix de la coopérative à financer a été effectué par le comité de garantie du FGCCC, celui-ci accorde sa garantie à hauteur de 80% des risques. Cette garantie de 80% doit s’accompagner de l’obtention d’une garantie complémentaire de 20%, avant tout décaissement des sommes prêtées. Le relais est alors assuré par les exportateurs qui sont amenés à prendre en charge cette garantie de 20%.

Destinataires des produits collectés par les coopératives, les exportateurs procèdent à des prélèvements à la source, pour couvrir les créances antérieures qu’ils ont sur les coopératives et/ou pour constituer des provisions en vue de couvrir les garanties accordées par le FGCCC.

Certains exportateurs refusent d’apporter la garantie de 20% et aucun dispositif de surveillance des prélèvements à la source des exportateurs sur les coopératives n’a été mis en place. L’activité de recouvrement se révélant défaillante au niveau des banques comme des exportateurs, les tâches du FGCCC s’en trouvent accrues d’autant.

6.1.6 Les contraintes de la gestion du FGCCC

En marquant peu d’intérêt pour le financement des coopératives et le suivi du recouvrement des prêts, les banques ne favorisent pas le dénouement régulier des opérations. Il en est de même en ce qui concerne les exportateurs qui, pour des raisons commerciales, répugnent à effectuer des prélèvements à la source sur les livraisons des coopératives en apurement de leurs dettes, malgré les protocoles d’accord qui les y autorisent.

De leur côté, les coopératives ne respectent guère le système fondé sur la livraison des produits collectés à des exportateurs désignés d’accord partie, à charge pour ceux-ci d’effectuer des prélèvements convenus pour assurer le remboursement des crédits bancaires.

Le rapport d’activité sur l’exercice 2003 de l’établissement financier indique :

− Que sur un ensemble de 472 coopératives agréées de la filière cacao et café, 111 avaient formulé des demandes de garantie et que 85 avaient vu cette demande satisfaite (pack informatique, crédit de campagne, crédit d’investissement) ;



− Que la création de six agences (Abidjan, San Pedro, Daloa Gagnoa, Abengourou, Divo) avait permis d’assurer une certaine décentralisation des opérations et répondre aux exigences de proximité, mais qu’en raison de la crise sociopolitique, beaucoup de coopératives restaient inaccessibles,

− Que le volume global des demandes de garanties avait progressé de 240% entre 2002 et 2003, passant de 4,8 milliards de francs CFA à 16,3 milliards, et qu’au cours de la même période, la satisfaction données à ces demandes, avait doublé, mais pour passer seulement de 0,9 à 1,8 milliards de francs CFA. Ce qui révélait un net décalage entre le montant chiffré des demandes formulées et celui des demandes satisfaites.

− Que de nombreuses coopératives restaient débitrices pour des montants importants et que le taux de réalisation des recouvrements n’avait été que de 41%, soit 348 millions en 2003, contre 201 en 2002. Ce qui se situait très au dessous de l’objectif annuel fixé à 850 millions de francs CFA.

− Qu’un recentrage du partenariat avec les banques s’était effectué en direction de deux banques : BACI et OMNIFINANCE.

6.1.7 L’évolution vers un statut d’établissement bancaire

Les difficultés du recouvrement auprès des coopératives, la réticence des banques à prendre des risques dans un contexte de crise sociopolitique ont conduit le FGCCC à envisager de se transformer en établissement bancaire.

Recourant aux services de la société DASSA-Consultants, le FGCCC a défini une nouvelle stratégie dont les principes et les orientations ont été adoptés par son Assemblée Générale extraordinaire du 23 mars 2004 et selon laquelle, il :

− N’aurait plus à se spécialiser dans l’offre de garantie et s’orientait en priorité vers des activités de prêt ;

− Ne créerait pas en exclusivité ses opérations bancaires à la filière cacao et café ;

− Ferait bénéficier de ses prêts les entreprises et les unités de transformation du secteur agricole dans sa généralité, autant que les coopératives.

Cette stratégie impliquait la modification de la dénomination du FGCCC en Crédit Agricole de Côte d’Ivoire (CACI). Il n’était pas prévu de collecter des fonds auprès du public, mais de recourir à des fonds propres, (le capital social étant porté à 1 milliards de francs CFA), à des fonds affectés en provenance de l’ex projet FGCCC, ainsi qu’à des ressources à mobiliser auprès des partenaires au développement et des marchés financier, interbancaire et monétaire. C’est sur la base de cet accord de l’Assemblée Générale que FGCCC a préparé en mai 2004 une demande d’autorisation préalable pour la modification de l’objet social du FGCCC afin de substituer une structure de financement à ce qui n’était qu’un statut d’établissement financier spécialisé.



6.2 ANALYSE DE CONFORMITE DES PRATIQUES DU FGCCC

6.2.1 Irrégularités de gestion

L’établissement financier a fait l’objet, à son initiative, d’une vérification globale de sa gestion par la Commission Bancaire, qui a donné lieu au rapport CB/n°1407/2004 du 25 juin 2004.

Les principaux dysfonctionnements contestés concernaient :

− Le niveau trop faible des activités et des produits générés qui ne permet pas de couvrir les coûts de fonctionnement de l’établissement et met en cause sa viabilité ;

− De graves lacunes dans le suivi des recouvrements, en dépit d’un renforcement des procédures opérationnelles ;

− L’absence de renouvellement des administrateurs après deux ans, c'est-à-dire avant le 27 août 2003 ;

− Le défaut de cohésion et l’insuffisance de l’information qui empêchent le Conseil d’Administration de jouer à plein son rôle ;

− La non-conformité du contrôle interne à la circulaire de la Commission Bancaire du 23 juin 2003 ;

− La valeur trop médiocre des règles comptables appliquées aux risques ;

− Les statuts qui ne reprenaient pas l’article 35 de la loi bancaire, selon laquelle les conventions entre le FGCCC et ses administrateurs ou dirigeants sont soumises à l’autorisation du Conseil d’Administration ;

− L’absence de rétrocession dans un délai d’un an des 20% du capital porté par l’Etat (sur une participation totale de 30%) pour le compte d’exportateurs et de coopératives de producteur).

− Les charges d’exploitation, qui se sont accrues très sensiblement entre les deux exercices notamment en raison de la création des agences, avec un quasi-doublement (+ 82%) des frais de personnel. Globalement, les charges d’exploitation s’élèvent à environ 2 Mrds FCFA en 2003.

On ne connaît pas les mesures qui ont été prises à la suite de cette vérification, par le FGCCC lui-même ou par le Ministre des finances, organe de tutelle des banques habilité et chargé de cette mission par la loi bancaire.

Par ailleurs, il faut noter le refus de KPMG de certifier les comptes de 2003, faute de justificatifs probant pour divers frais de gestion



6.2.2 La dégradation progressive de la situation financière du FGCCC

Au cours de son premier exercice (juillet 2002-décembre 2002) en tant qu’entité juridique autonome, le FGCCC.SA a réalisé, notamment, les activités suivantes :

− il a accordé sa garantie à 28 coopératives pour 35 dossiers représentant un volume global de crédit de 954 MFCFA (448 MFCFA pour le crédit de campagne et 517 MFCFA pour le crédit d’investissement) ;

− il a engagé une campagne de recouvrement pour les crédits échus en 2002 qui s’est soldée par un taux de remboursement de 26%

− il a passé en sinistre 556 MFCFA (51 dossiers) sur les crédits garantis en 2001 et non remboursés en 2002. (en fait les appels de garantie auraient été de 1025 MFCFA)

− il a recouvré 296 MFCFA sur les créances antérieures dont le stock est passé de 13,605 Mrds FCFA à 13,308 Mrds FCFA.

− il a fait réaliser deux études : le bilan diagnostic des coopératives agréées pour la campagne 2001/2002 (BNETD avril 2002) et l’audit financier et organisationnel de 24 coopératives de l’Agnéby et du Sud Bandama (COFINA Conseil et Afrique Développement Conseil)

− il a lancé une réflexion sur la diversification de ses activités pour améliorer sa rentabilité.

Le bilan simplifié au 31/12/02 montre une large dégradation des avoirs bancaires qui seraient passés de 12,633 Mrds FCFA en juin 2002 selon l’Accord cadre (mais 12,460 Mrds FCFA dans le poste « fonds affectés » du bilan) à 7,643 Mrds FCFA. Une partie de cet écart (soit 4,823 Mrds) se retrouve dans la ligne « crédits à la clientèle »10 (1025 MFCFA), la ligne « autres actifs »11 (3148 MFCFA) et les pertes de l’exercice (650 MFCFA). Ces chiffres ont été globalement validés par KPMG qui assure le Commissariat aux comptes.

Au cours du second exercice (année 2003), le FGCCC.SA a réalisé, notamment, les activités suivantes :

− il a accordé sa garantie à 89 coopératives pour un volume global de crédit de 1,812 Mrds FCFA (192 MFCFA pour des packs informatiques, 555 MFCFA pour le crédit de campagne et 1065 MFCFA pour le crédit d’investissement) ;

− il a recouvré 176 MFCFA au titre des anciennes créances (13605 MFCFA au 31/12/2002) et 172 MFCFA sur les créances 2003. Le stock de créances au 31/12/2003 est passé à 14425 MFCFA (+ 821 MFCFA)

10 Cette ligne recouvre les appels à garantie. 11 Il n’est pas indiqué la nature de ces actifs dans le dossier examiné



− il a bénéficié d’un rééchelonnement des dettes des ex-GVC approuvé par le Ministère de l’Agriculture qui aurait du permettre de recevoir un montant de 2,761 Mrds FCFA en 2003. Néanmoins, en l’absence d’éléments probants quant aux versements à intervenir dans ce cadre, KPMG n’a pas voulu valider ce montant dans la rubrique « produits à recevoir » ;

− il a investi 1005,82 MFCFA dans la nouvelle SPROA en reprenant la majorité des actifs de la Société des Plantations Réunies de l’Ouest Africain (SPROA) située à 9 Km de Gagnoa ; néanmoins, KPMG a émis des réserves sur la valeur réelle de cette participation en l’absence d’un commissariat aux apports ;

− il a ouvert six agences dans les zones de production (Abidjan, San-Pedro, Daloa, Gagnoa, Abengourou et Divo) ;

− recentrage du partenariat avec les banques sur deux banques : BACI et OMNIFINANCE12 ;

La réflexion sur la diversification des activités a abouti à la recommandation de faire du financement direct et de mettre en place un « système de financement structuré » avec des garanties apportées par la tierce détention.

Le bilan simplifié au 31/12/03 montre une poursuite accélérée de la dégradation des avoirs bancaires qui sont passés de 7643 MFCFA à 4843 MFCFA (- 2800 MFCFA). La quasi-totalité de cet écart (soit 2797 Mrds) correspond à la ligne « crédits à la clientèle » (545 MFCFA) qui sont les appels de garantie, l’acquisition de la SPROA (1000 MFCFA), une diminution de la ligne « autres actifs » (- 1118 MFCFA) et le déficit de l’exercice estimé par KPMG à 2370 MFCFA (hors amortissements) au lieu de - 14 MFCFA selon les états financiers approuvés par le Conseil d’administration du FGCCC.SA.

Compte tenu des réserves exprimées, KPMG n’a pas certifié les comptes (voir son rapport du 11 août 2004). De plus, il mentionne ne pas avoir les supports justificatifs probants de 167,8 MFCFA couvrant des frais divers de gestion (frais de mission, sponsoring, etc.).

Les rédacteurs du présents rapport n’ont pas pu eu accès aux bilans et comptes d’exploitation pour les exercices 2004 et 2005. Ce défaut de transparence laisse craindre que la situation ne se soit pas améliorée.

12 Selon le dossier de Demande d’autorisation préalable pour la modification de l’Objet social du FGCCC (page 94)



6.2.3 Des investissements qui menacent la pérennité du fonds

Alors même que sa situation financière se dégrade, le FGCCC a pris des participations dans des sociétés du secteur café-cacao. Ses statuts l’y autorisent, mais cela réduit le volume des ressources que le FGCCC peut utiliser pour ses activités principales.

En décembre 2003, le FGCCC a racheté la SPROA, entreprise agro-industrielle fondée en 1926. L’opération, qui a coûté 1,7 milliards FCFA, a permis d’acquérir 2 200 ha de concessions rurales en zone cacaoyère et une usine de conditionnement. Puis, la "nouvelle SPROA" a obtenu un agrément d'exportateur. en 2004. Le FGCCC possède ainsi une ‘‘filière intégrée’’ qui va de la production à l’exportation de cacao.

Cette opération est hors de l'objet social du FGCCC, comme n’a pas manqué de le faire remarquer la Commission bancaire de l’UMEOA dans son rapport de vérification n°INS/764-2004/CB du 10 juin 2004. Ce rapport pointe également des irrégularités comptables qui masquent les pertes de l’exercice.

Par ailleurs, entre juin et août 2004, un consortium est créé et nommé COFIMAP (Compagnie pour le Financement des Matières Premières). Il associe le FRC (44%), la BNI (34%) et le FGCCC (22%). Ces trois sociétés ont apporté respectivement 3,5 milliards, 1,5 milliards et 1 milliards de FCFA pour acheter au groupe Bolloré, la société DAFCI qui dispose de centre d’achat en brousse et d’installation pour exporter.

Le réseau des magasins et entrepôts de DAFCI permet de mettre en oeuvre un programme de "financement structuré" avec l’objectif de contrôler une part significative de la récolte 2004-2005.

Dans ce schéma, le FGCCC apporte des crédits de campagne aux coopératives sur fonds propres et sur des ressources apportées respectivement par la BNI et par le FRC, via la BFA. Le FGCCC assure également le suivi des coopératives, grâce à sa forte présence de terrain.

En contrepartie, les coopératives s'engagent par contrat à livrer leur cacao aux magasins qui lui sont indiqués, où le produit est placé sous la tierce détention de la société ACE, qui fait aussi le contrôle qualité et le contrôle des pesées et bénéficie d’un contrat d’assistance technique à la nouvelle DAFCI. Les responsables des magasins ont aussi la responsabilité de trouver des clients aux coopératives et de s'assurer du remboursement du crédit apporté par le FGCCC. Cependant, les coopératives sont tenues de continuer à livrer leur produit aux magasins pendant toute la durée de la campagne, même si elles ont déjà fini de rembourser le crédit de campagne initial.

Les acheteurs traditionnels sont exclus du schéma et l’ambition est d’assurer toutes les fonctions financières, commerciales et logistiques jusqu’aux ports, voire au-delà...

Le schéma paraît séduisant, mais en 2005 les coopératives n’ont pas honoré leurs engagements de livraison et le volume des créances du FGCCC a augmenté.



6.2.4 Le non respect de la mesure conservatoire posée par la Commission européenne sur l’engagement des ressources STABEX

Compte tenu de l’importance des impayés déjà constatés au moment de la transformation du FGCC en FGCCC-SA, la Délégation de la Commission européenne (DCE) a demandé que soit prise une mesure conservatoire pour sécuriser les fonds Stabex. Le gel de 7,5 Mrds FCFA qui en a résulté, a été officialisé par un courrier conjoint DCE/MEF en date du 21 septembre 1999, qui conditionnait la levée de cette mesure à des avancées sur le plan de l’institutionnalisation et à la mise en œuvre d’actions de recouvrement efficaces. Compte tenu de ce gel, le projet FGCC puis le FGCCC.SA adoptaient de 2000 à 2002 une attitude plus prudente avec des crédits garantis inférieurs à 1 Mrd FCFA/an.

Par lettre n°DC/nz/230/2002 du 13 février 2002, la DCE manifestait un accord de principe à la levée de la mesure conservatoire sur les 7,5 milliards FCFA estimant que la condition relative à l’institutionnalisation était levée mais que des progrès restaient à faire pour le recouvrement des impayés. Elle demandait à être étroitement associée au suivi des efforts réalisés dans ce sens. Sous cette réserve, la DCE était disposée à signer une lettre commune Etat/DCE adressée à FGCCC.SA pour la levée de la mesure conservatoire.

Le transfert des activités du FGCC au FGCCC.SA a été officialisé par l’Accord Cadre du 12 juillet 2002 signé entre l’Etat de Côte d’Ivoire et le FGCCC.SA et visé par la DCE. Néanmoins, en l’absence de lettre commune Etat/DCE adressée à FGCCC.SA pour la levée de la mesure conservatoire, la DCE assortissait son visa à la réserve suivante « visa pour non objection à la mise en œuvre de l’accord cadre mais sous réserve de spécification des conditions pour le transfert des ressources Stabex par lettre conjointe MEF-UE conformément au courrier du 13/2/2002 »13.

A ce jour, aucune lettre de levée de la mesure conservatoire n’a été signée, mais la dégradation de la situation financière du FGCCC laisse penser que celui-ci n’a pas respecté la mesure conservatoire et qu’il a engagé les ressources STABEX qu’il aurait dû conserver en réserve.

13 Cette réserve a été reprise dans la lettre de transmission de la délégation de la Commission Européenne DC/FV n°1099/2002 en date du 8 août 2002



6.3 ANALYSE DE COHERENCE DU CADRE JURIDIQUE

A la différence du FRC ou du FDPCC, le FGCCC possède des statuts qui sont, pour l’essentiel, conformes à la réglementation bancaire et à l’AUSCGIE.

Nous avons toutefois relevé quelques dispositions statutaires qui ne le sont pas.

a) L’omission de l’article 35 de la loi bancaire Les statuts qui ne reprennent pas l’article 35 de la loi bancaire, selon laquelle les conventions entre le FGCCC et ses administrateurs ou dirigeants sont soumises à l’autorisation du Conseil d’Administration.

b) La modification du capital social

L’article 6 de la loi relative aux sociétés à participation financière publique spécifie que toute augmentation ou toute réduction de la participation publique initiale doit être autorisée par décret. Cependant l’article 7 de la même loi précise que :

Par dérogation aux dispositions de l’article 6, l’augmentation de la participation financière publique des suites de l’exercice du droit préférentiel de souscription, lors d’une augmentation de capital et la modification de cette participation financière publique, lors d’une opération de fusion ou de scission, sont autorisées par arrêté du ministre en charge de l’économie et des finances ;

L’opération doit être autorisée par décret si elle a pour conséquence de faire acquérir ou perdre la majorité de contrôle à la participation financière publique.

Les statuts du FGCCC spécifient qu’en cas d’augmentation du capital en une ou plusieurs fois :

− L’Etat ne peut renoncer à son droit préférentiel qu’au profit des actionnaires relevant de la catégorie C (coopératives) ;

− Afin de permettre l’entrée dans le capital des coopératives et exportateurs non encore agréés, au jour de la constitution de la FGCCC, les actionnaires des catégories B et C s’obligent expressément à renoncer à leur droit préférentiel de souscription, lors de la première augmentation du capital qui s’effectuerait.

Ces dispositions statutaires se révèlent contraires à l’article 573 de l’Acte Uniforme qui édicte que :

− Le droit de préférence à la souscription des actions émises pour réaliser une augmentation de capital est irréductible ;

− Toute clause contraire est réputée non écrite.



Pour harmoniser les statuts avec l’Acte Uniforme, il aurait fallu les supprimer. En dehors de toute contrainte statutaire, et du formalisme d’une renonciation expresse et obligatoire à l’usage du droit préférentiel de souscription, il n’eut pas été difficile aux représentants de l’Etat d’expliquer aux représentants des exportateurs et des coopératives qu’il est de leur intérêt d’y renoncer, si se présente l’hypothèse d’une augmentation de capital.


L’existence d’une institution qui facilite l’accès des coopératives au crédit est un choix de politique nationale. Au regard de l’objectif de promotion des organisations professionnelles agricoles, ce choix est pertinent.

La forme juridique du FGCCC est globalement pertinente car elle est conforme au cadre légal applicable. Toutefois, une disposition statutaire ne paraît pas pertinente : celle qui autorise le FGCCC à prendre des participations dans d’autres sociétés sans qu’aucune limitation ne soit précisée. Une telle latitude autorise en effet le FGCCC à immobiliser une partie des ressources qui lui ont été confiées, en faisant courir des risques pour la pérennité du fonds.


Le FGCCC entretient des relations de terrain avec les coopératives et est ou peut être un relais utile avec les banques. Le contexte socio-économique est anormalement défavorable au financement de l’agriculture et du secteur, mais les difficultés de gestion du FGCCC naissent aussi de ses propres pratiques et de la gestion de ses relations avec les coopératives, comme d’un intérêt peu soutenu des banques. Le contrôle de la Commission bancaire sur le FGCCC est effectif et dénote des faiblesses sans que l’on sache si la tutelle nationale (le ministère des finances) joue son rôle.

Les finalités stratégiques du FGCCC ont été redéfinies dans le sens d’une transformation en activité bancaire. La transformation du FGCCC en Caisse agricole de Côte d’Ivoire CACI s’il élargit son champ en dehors de la filière et des coopératives suscite des interrogations et des réserves.

Le cadre juridique du FGCCC ne pose pas vraiment de problème. En revanche, sa gestion, pour les raisons indiquées ci-dessus, peut être mise en cause, par ses actionnaires et par les institutions qui lui ont confié des ressources.



7 FONDEMENTS JURIDIQUES DES PRELEVEMENTS

L’examen des fondements juridiques des prélèvements à l’exportation fait ici l’objet d’un chapitre spécifique afin de ne pas surcharger par des analyses similaires les chapitres respectifs des différentes organisations du secteur ou le chapitre sur les procédures.


7.1.1 Le cas des produits bruts (cafés verts et cacao en fèves)

Pour la campagne 2004-2005, l'exportation donne lieu au paiement, par l'exportateur au moment de l'embarquement d’un grand nombre de prélèvements suivants:

d'une taxe d'enregistrement de : 5 % de la valeur CAF

d'un droit unique de sortie (DUS) à l'Etat de : 220 Fcfa / kg

de la taxe de gestion du DUS 0,3 % du DUS

de la taxe receveur 0,2 % du DUS

de la taxe d’équipement 0,08 % du chiffre d’aff

d’une redevance* versée à l'ARCC de : 3,43 Fcfa / kg

d’une redevance* contrôle qualité payable à l’ARCC de 1,50 Fcfa / kg

d’une redevance* Pesage payable à l’ARCC de : 2 Fcfa / kg

* Le total des redevances versées à l’ARCC (6, 7, et 8) s’élève à 6,93 Fcfa / kg payable en un seul chèque.

d’une redevance versée à la BCC 4,67 Fcfa / kg

d’une redevance versée et au FRC, 2,66 Fcfa / kg

d'un prélèvement versé à un FDPCC, 25 Fcfa / kg

d’un prélèvement au titre de la Réserve de prudence 10 Fcfa / kg

d’une redevance sacherie de : 5 Fcfa / kg

N.B : il n’ y a pas de redevance pour le FIRCA. Il existe seulement un accord du FDPCC pour reverser au FIRCA 0,5 F/kg.



Le principe du DUS et la taxe d’enregistrement ont été fixés par d’anciennes lois de Finances et leurs annexes fiscales. En revanche, on n’a pas trouvé dans la loi de finances 2004, ni dans ses annexes, les articles qui permettraient de justifier l’apparition à l’occasion de la campagne 2004/2005 de la taxe de gestion du DUS, de la taxe receveur et de la taxe d’équipement. En l’absence d’information complémentaire, il n’est donc pas possible de certifier que ces taxes sont conformes à la loi.

Le taux des redevances et prélèvements professionnels (6 à 13) a été fixé par l’arrêté interministériel Minagri/Minefi n°480 du 30 novembre 2004, pour le premier trimestre de la campagne 2004/2005. Ces taux ont ensuite été reconduits pour les trimestres suivants, de façon probablement implicite, les rédacteurs du présent rapport n’ayant pas réussi à identifier d’autre arrêté interministériel pour la campagne 2004/05. Au début de la campagne 2005/06, l’arrêté interministériel Minagri/Minefi n°420 du 21 octobre 2005 a fixé le taux des prélèvements pour l’ensemble de la campagne. Pour le café, il n’a pas été communiqué aucun texte fixant le taux des prélèvements pour les campagnes 2004/05 et 2005/06.

La reconduction implicite des taux de prélèvements fut un usage assez fréquent au cours des 4 dernières campagnes, ce n’était pas conforme au cadre légal et réglementaire.

Il faut également noter que les arrêtés interministériels signés par le Minagri et le Minefi ne respectent pas les formes prévues par les niveaux juridiques supérieurs. En effet, les décrets 2001- 465 du 25 Juillet 2001 et 2001-668 du 24 octobre 2001 concernant respectivement la BCC et le FRC précisent que le montant des prélèvements qui les concernent est fixé par arrêté interministériel signé conjointement par les ministres de l’Agriculture, de l’Economie et des Finances, du Commerce, et par celui de l’Industrie. L’ordonnance n° 2001-47 du 31 janvier 2001 précise que la redevance en faveur du FDPCC est fixée chaque année, en début de campagne, par décret, pour le cacao et pour le café. Pour l’ARCC, l’acte par lequel est fixé le montant de sa redevance n’est précisé par aucun texte.

Mais il y a plus grave. Il faut en effet distinguer deux aspects du fondement juridique d’une taxe ou d’une redevance professionnelle, à savoir l’établissement du principe de l’existence de tels prélèvements d’une part et l’établissement de leur taux d’autre part. Il reste donc à identifier les textes qui fondent le principe de l’existence des prélèvements.

Pour le DUS et la taxe d’enregistrement il faut se référer aux lois de finances. Pour les 3 taxes suivantes (n°3, 4 et 5) nous n’avons pas retrouvé leur établissement dans les lois de finances récentes qui nous été communiquées.



Le principe des redevances au profit de l’ARCC et de la BCC est établi par l’Ordonnance 2000-583 du 17 août 2000. L’ordonnance n° 2001-46 du 31 janvier 2001 modifie et complète l’ordonnance n°2000-583 en instaurant une redevance professionnelle en faveur du FDPCC. La redevance professionnelle en faveur du FRC est instituée par le décret 2001-668 du 24 octobre 2001 fixant les missions et le cadre d’intervention du FRC. Le principe du prélèvement au titre de la réserve de prudence est établi par l’arrêté interministériel n°174 du 16 octobre 2001, signé par les quatre ministres membres du CIMP.

En revanche, il n’existe aucun texte établissant le principe des prélèvements au titre du contrôle des pesées, du contrôle qualité et de la sacherie-brousse. Le fait d’en fixer le taux n’établit pas que les autorités qui ont pris ces décisions avaient compétence pour le faire.

7.1.2 Le cas des produits transformés

Les prélèvements sur les produits transformés obéissent à certaines dispositions particulières.

Pour ce qui est du DUS, les transformateurs bénéficient d’un avantage fiscal déterminé par différentes lois de Finances. Il s’agirait d’une compensation des coûts induits par le recyclage des produits sous-grades, ce qui permet d’améliorer la qualité globale des produits bruts exportés. Dans la nomenclature des Douanes, il existe des références pour les différentes catégories de produits transformés, pour lesquelles sont fixés des niveau de DUS spécifique.

Pour les redevances et prélèvements professionnels, des ratios de conversion sont appliqués pour transformer les taux de prélèvements établis pour les produits bruts en taux de prélèvements sur les produits transformés. Or ces ratios ne sont pas établis par le cadre légal et réglementaire actuel. Cet usage souffre d’un vide juridique.

Par ailleurs, il faut noter les spécificités de l’assiette des différents prélèvements. Le DUS et les taxes à l’exportation ne sont prélevés que sur les produits transformés qui sont exportés ; pas sur ceux qui sont vendus sur le marché intérieur. Il en est de même pour les redevances en faveur de l’ARCC, de la BCC, du FRC et du prélèvement au titre de la réserve de prudence, conformément aux articles n°11 de l’ordonnance n°2000-583, n°7 du décret 2001-668 et n°2 de l’arrêté 174 du 16 octobre 2001. Les textes prévoient ici que les prélèvements se font sur chaque kilogramme de produits exportés. Juridiquement, les produits transformés qui sont vendus sur le marché intérieur ne sont donc pas soumis au paiement de ces prélèvements.

En revanche, l’ordonnance n° 2001-47 du 31 janvier 2001 qui instaure une redevance professionnelle en faveur du FDPCC prévoie explicitement qu’elle est prélevée soit par le guichet unique sur les produits bruts exportés soit « par les entreprises industrielles



concernées sur les produits à transformer localement », ce qui inclut les produits destinés à être vendus sur le marché intérieur.

Les rédacteurs du présent rapport n’ont cependant pas pu vérifier quels sont les prélèvements qui, en pratique, sont réellement effectués sur les produits transformés destinés au marché intérieur.


En droit, l’établissement du taux de prélèvement peut être fixé par voie réglementaire (décret ou arrêté), si le principe de son existence a été préalablement fixé par voie législative (loi ou ordonnance). Il convient donc de vérifier que le principe des prélèvements est bien établi légalement.

L’ordonnance 2000-583 du 17 août 2000 établit le principe des redevances pour l’ARCC et la BCC. Cette ordonnance a été modifiée par l’ordonnance 2001-666 du 24 octobre 2001, qui a été ratifiée par la loi 2002-176 du 22 mars 2002. La légalité de ces 2 redevances est donc établie.

Pour le FRC, le fondement légal (législatif donc) du prélèvement est plus fragile. En effet, l’ordonnance 2001-666 prévoit l’établissement du FRC « dont les missions et les règles générales déterminant les modalités de participation des opérateurs des filières aux organes délibérants sont fixées par décret pris en Conseil des Ministres ». Cette mention paraît insuffisante à l’établissement du principe d’un prélèvement en faveur du FRC ; or il n’y en a pas d’autre. C’est le décret ° 2001-668 du 24 octobre 2001 fixant les missions et le cadre d’intervention du FRC qui institue une redevance professionnelle en faveur du FRC. Juridiquement, la redevance en faveur du FRC n’est donc pas fondée sur une base légale.

Pour le FDPCC, le principe du prélèvement professionnel a été établi par les ordonnances n° 2001-46 et n° 2001-47 du 31 janvier 2001. Cependant, il semble que ces ordonnances n’ont jamais été ratifiées, car aucune loi de ratification ne peut être trouvée à ce sujet dans le journal officiel14. La loi de ratification n°2002-176 du 22 mars 2002 fait référence à l’ordonnance 2000-583 et aux modifications introduites par l’ordonnance 2001-666, mais ne fait aucune référence aux ordonnances 2001-46 et 2001-47. Or la Constitution de la République de Côte d’Ivoire précise en son article 75 « Le Président de la République peut, pour l’exécution de son programme, demander à l’Assemblée nationale l’autorisation de prendre par ordonnance, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis éventuel du conseil constitutionnel. Elles entrent en vigueur dés leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant l‘Assemblée nationale avant la date fixée par la loi d’habilitation. ». La loi 14 Ceci peut être vérifié à partir des bases de données dont dispose la Cellule de Coordination de la Coopération Côte d’Ivoire –Union européenne.



d’habilitation est ici la loi de Finances 2001 qui fixe le délai à deux sessions parlementaires. En conséquence, en l’absence de loi de ratification les ordonnances 2001-46 et 2001-47 n’ont plus aucune validité aujourd’hui et les prélèvements en faveur du FDPCC n’ont pas de fondement légal.

L’arrêté n°174 du 16 octobre 2001 déterminant les modalités de constitution d’une réserve de prudence est lui aussi sans fondement légal. Il se réfère à l’ordonnance 2000-583 mais celle-ci ne prévoie pas la constitution d’une telle réserve de prudence.


En ce qui concerne le principe des droits et taxes à l’exportation, en faveur de l’Etat, leur pertinence résulte d’un choix souverain de l’Etat. La pertinence des montants fixés pour ces prélèvements peut être discutée au regard des grands objectifs économiques de l’Etat, notamment en matière de lutte contre la pauvreté. Pour le DUS, la fixité de son taux amplifie l’impact des variations des cours mondiaux sur les revenus des producteurs et de ce point de vue il pourrait être plus judicieux de définir un taux proportionnel à la valeur des exportations. Tout cela doit cependant être examiné dans le cadre d’une analyse économique qui sort du champ de la présente étude.

Il revient en outre à l’Etat de déterminer si les taxes ad valorem doivent être appliquées au prix effectif de la transaction, tel qu’il est mentionné sur la facture commerciale figurant dans la liasse documentaire, ou s’il veut les appliquer sur un prix de référence. Toutefois, dans la mesure où il s’agit de définir les éléments de calcul d’un revenu de l’Etat, c’est à l’Etat de publier ce prix de référence et non pas à une institution interprofessionnelle comme la BCC…

Pour les organes de régulation que sont l’ARCC, la BCC et le FRC, et compte tenu des missions de services publics qui leur sont confiée, le principe de leur financement par une redevance professionnelle relève également de la souveraineté de l’Etat. En revanche, le taux de ces redevances n’est pas établi de façon pertinente. L’audit des flux financiers réalisés en 2003-2004 par le cabinet IDC a ainsi montré que ce taux est fixé de façon arbitraire sans examen préalable d’un budget prévisionnel et d’un programme d’actions validés par le CIMP. Il s’ensuit des surcoûts qui pèsent sur le secteur.

Pour le FDPCC, qui n’est pas en charge de mission de service public, la pertinence de la redevance est tout à fait discutable. En effet, à cause de son caractère obligatoire, cette redevance porte sur l’ensemble des producteurs alors que les activités financées par le FDPCC ne bénéficient qu’à une partie d’entre eux. Il serait beaucoup plus pertinent de laisser le financement du FDPCC à l’initiative des producteurs qui souhaitent bénéficier de ses services.

En outre, tant que l’ARCC, la BCC, le FRC et le FDPCC ne se conforment à leurs obligations légales, réglementaires ou statutaires relatives à la transparence de leurs comptes, comme l’a montré l’audit réalisé par IDC, il ne paraît pas pertinent de reconduire le principe de leur financement par des redevances obligatoires.



Le maintien du prélèvement au titre de la réserve de prudence n’est pas non plus pertinent en raison en l’absence d’un mécanisme de gestion des variations de prix du café et cacao, ce qui la prive d’objectif, de l’absence de définition des modalités de sa gestion, ce qui la prive de règles d’utilisation et en raison de sa mauvaise gestion (cf. IDC 2004), ce qui a induit des pertes pour le secteur.

Enfin, les prélèvements au titre de la sacherie-brousse, du pesage et du contrôle qualité n’ont aucune pertinence car ils empêchent le jeu du marché et la réalisation de ces activités au meilleur coût.

7.4 SYNTHESE ET RECOMMANDATIONS

De tous les prélèvements effectués à l’exportation du cacao et du café, seuls le DUS, la taxe d’enregistrement et les redevances en faveur de l’ARCC et de la BCC ont un fondement légal véritablement établi.

Pour les autres prélèvements, les pouvoirs publics devraient, s’ils désiraient les maintenir, poser les actes légaux nécessaires.

Pour le FDPCC et pour le FRC, on a constaté des vices de forme qui rendent illégaux les prélèvements en leur faveur.

Pour les prélèvements au titre de la réserve de prudence, de la sacherie-brousse, du pesage et du contrôle qualité, non seulement ils n’ont pas de base légale mais ils nuisent au bon fonctionnement de l’économie.



8 LE CONTROLE DES OPERATEURS DU SECTEUR CAFE CACAO

Délimitation du champ de l’étude sur les opérateurs :

Le présent chapitre porte sur les contrôles ou obligations juridiques auxquels sont soumis les acteurs couverts par les Termes de référence de l’étude : pisteurs, traitants, exportateurs, transformateurs. Ainsi que ceux qui ne le sont pas : transitaires et tiers-détenteurs.

D’autres opérateurs relèvent d’un corpus juridique différent de celui, spécifique, du secteur café et cacao et n’entrent pas dans le champ du diagnostic. Il s’agit notamment du transporteur, du négociant, du banquier, de l’assureur, de l’acconier, de l’affréteur, de l’armateur, du consignataire, du manutentionnaire, et dans une certaine mesure, de l’usinier et du transformateur. Néanmoins, les séquences opérationnelles dans lesquelles leur concours est requis, sont décrites dans la procédure d’exportation du café et du cacao et dans la description des intervenants de la filière qui figurent en annexe.

8.1 LES PISTEURS

8.1.1 Analyse de conformité

Le pisteur est le premier maillon de la chaîne des acteurs de la commercialisation de la filière. C’est un intermédiaire qui travaille pour le compte d’un traitant et dont l’activité consiste en la collecte et l’achat comptant des produits aux paysans. Pour cela, il est conclu entre le mandataire (pisteur) et le mandant (l’acheteur agréé), une convention ou contrat de mandat, valable pour une campagne, conformément aux articles 1984 et suivants du Code Civil, à l’article 408 du Code Pénal, modifié par la loi du 11/11/196315. Ces textes concernent les obligations en matière de contrats ainsi que des dispositions relatives à la lutte contre la corruption. Ils ne sont donc pas spécifiques aux pisteurs.

Chaque pisteur doit être déclaré par son traitant, d’une part, auprès de l’ARCC16, lors de la demande d’agrément acheteur, d’autre part, auprès de l’administration locale qui délivre une carte de pisteur. Son coût administratif est de 20.000 Fcfa.

15 Sous réserve de modifications postérieures dont nous n’aurions pas connaissance. 16 Voir demande d’agrément acheteur, en annexe



Le seul texte, à notre disposition, qui conditionne spécifiquement l’activité de pisteur à l’acquisition d’une carte professionnelle et son coût, est une note circulaire de l’ARCC. Elle annonce :

La composition et les attributions des Comités Départementaux de Suivi des activités de la filière (CDS) présidé par les Préfets, pour la campagne 2001-2002,

Le recensement des pisteurs et la délivrance d’une carte professionnelle, après instruction de leur dossier.

Le dossier d’instruction comporte les pièces suivantes :

− 1 photocopie recto-verso de la carte national d’identité pour les ivoiriens,

− 1 photocopie recto-verso de la carte de séjour et de la carte consulaire pour les non ivoiriens,

− 2 photos d’identité récentes avec mention au dos et au verso, du nom, du prénom et de la date de naissance,

− 1 original du certificat de résidence datant de 3 mois maximum,

− 1 original de l’extrait n° 3 du casier judiciaire datant de 3 mois maximum.

Le pisteur recensé et dont le dossier est retenu, reçoit une carte visée par le Représentant du MINAGRA, signée par l’Autorité Préfectorale et le Directeur Régional du MINAGRA. Les Préfets transmettent à l’ARCC, pour information et alimentation de la base de données, la liste des pisteurs retenus et la copie de leur carte professionnelle. En attendant l’avis du CIMP, les frais d’instruction de chaque dossier ont été proposés à 20.000 Fcfa.

L’article 16 de l’ordonnance n° 2000-583 du 17 août 2000 donne pouvoir à l’ARCC d’agréer les acheteurs et d’en réglementer l’activité. Or les pisteurs sont des mandataires des acheteurs. Il paraît donc pertinent de réglementer l’activité des pisteurs.

Néanmoins, il faut constater que la délivrance de la carte de pisteur est une pratique qui ne bénéficie pas d’un fondement légal et réglementaire comparable à celle de l’agrément. Il existe ainsi une lacune juridique entre l’ordonnance et la note de l’ARCC.

En outre, il n’existe pas de base légale ou réglementaire pour définir les conditions dans lesquelles une carte de pisteur est accordée ou refusée. De même, le cadre légal et réglementaire actuel ne prévoit nulle part d’instituer des comités départementaux de suivi, ni que l’ARCC puisse leur déléguer un « pouvoir d’agrément » en ce qui concerne les pisteurs.

Enfin, il faut relever que la validité de la note circulaire, non datée et signée par le directeur exécutif de l’ARCC, n’est pas établie, ni la validation par le CIMP du niveau de contribution pour instruction des dossiers des pisteurs.



8.1.2 Analyse de cohérence

Comme on vient de l’expliquer, la note circulaire de l’ARCC pose un problème de cohérence juridique dans la mesure ou elle entérine des pratiques (délivrance de la carte de pisteur, examen des demandes par les comités départementaux) qui sont issues habitudes anciennes, mais qui ne sont plus définies dans le cadre légal et réglementaire actuel.

8.1.3 Analyse de pertinence

Le pisteur achète des produits pour le compte d’un traitant. Or, l’activité d’achat de café et de cacao est réservée aux opérateurs qui remplissent les conditions par décret, titulaires d’un agrément d’acheteur de produits en cours de validité et inscrits sur la liste des acheteurs agréés établie par l’ARCC. Par ailleurs, l’article 6 de l’ordonnance précitée, conditionne l’activité d’achat à l’obtention d’un agrément établit par l’ARCC, dans les conditions fixées à l’article 16. De ce point de vue, il est pertinent de vouloir lister et agréer les pisteurs.

8.1.4 Recommandations

Le problème majeur est ici le vide juridique concernant l’application de l’ordonnance au cas des pisteurs. Un décret ou un arrêté interministériel pourrait combler utilement cette lacune, en précisant les conditions d’exercice du métier de pisteur, ainsi que les responsabilités de l’ARCC et des autorités départementales.

Conformément à l’article 4 de l’ordonnance 2000- 583 qui réaffirme le principe de la libre concurrence, l’encadrement du métier de pisteur ne devrait pas avoir pour objet d’en limiter le nombre, mais il est recevable d’écarter de la profession les pisteurs qui n’auraient pas rempli leurs obligations lors des campagnes passées, que se soit vis-à-vis des producteurs ou vis-à-vis des acheteurs qui les mandatent. Il faudrait alors également prévoir les formes dans lesquelles les plaintes des producteurs ou des acheteurs peuvent être déposées auprès des autorités locales.



8.2 LES ACHETEURS DE PRODUITS


L’activité des acheteurs est définie dans l’Ordonnance n° 2000-583 du 17/08/2000 modifiée, au Titre premier « Des dispositions générales », article 4 qui définit les acteurs habilités à acheter des produits et au Titre II « Des opérations d’achat », articles 6 et 7 qui en précisent les modalités et les restrictions.

Les activités d'achat du café et du cacao peuvent être exercées, de façon libre et concurrentielle, par les opérateurs suivants :

1. Les producteurs ;

2. Les organisations professionnelles agricoles, créées par les producteurs, conformément aux lois et règlements en vigueur;

3. Les coopératives agricoles, agréées à cet effet ;

4. Les personnes physiques ou morales, exerçant la profession de commerçant dans les conditions définies par l'Acte uniforme OHADA sur le droit commercial général, et qui remplissent les conditions notamment d'agrément, définies par la présente ordonnance ;

5. Les sociétés de Droit ivoirien ayant pour objet l'exportation des produits de la filière, agréées à cet effet ;

6. Les sociétés de Droit ivoirien ayant pour objet la transformation industrielle des produits de la filière, agréées à cet effet.

L’acheteur doit être détenteur d’un agrément en cours de validité et inscrit sur la liste de l’ARCC. De plus, il doit respecter les législations et les réglementations en vigueur sur les normes qualité, les poids et les mesures, ainsi que les normes de conditionnement et de contrôle phytosanitaire.

L’interdiction porte sur l’entente entre exportateurs et acheteurs en vue d’imposer un prix aux producteurs.

Le contrôle a priori de l’activité porte sur l’éligibilité des candidats, lors de la demande d’agrément.

Les contrôles a posteriori sont réalisés au niveau préfectoral et n’ont donc pas été vérifiés. Ils portent notamment sur :

− les registres et la comptabilité des lots de café et de cacao achetés, l’origine des matières ;



− le conditionnement et la qualité des produits ;

− la validité de l’agrément.

L’agrément est régi par le décret n° 90-1156 du 28 septembre 1990 relatif à l’organisation de la commercialisation intérieure du café et du cacao et qui remplace le décret n° 80-873 du 16 juillet 1980. Il est délivré, au coût administratif de 100.000 Fcfa et à l’issue de l’examen d’un dossier d’agrément, par l’ARCC. Le dossier type d’agrément acheteur (ARCC) est décrit en détail à l’annexe n° 2.

Les informations exigées pour constituer le dossier d’agrément sont conformes aux dispositions prévues par le décret n°90-1156 du 28/09/1990, hormis la production d’une liste de tous les pisteurs.


Par rapport aux dispositions de l’Ordonnance n° 2000-583 du 17 août 2000, le décret n° 90-1156 du 28 septembre 1990, encore en vigueur et partiellement appliqué présente les contradictions suivantes :

Les acheteurs agréés sont liés par contrat de campagne à un exportateur ou usinier.

L’agrément des acheteurs est donné par le Ministre de l’Agriculture sur avis des commissions préfectorales d’agréments. Cette disposition n’est plus d’actualité puisque cette prérogative est dévolue à l’ARCC.

L’agrément est donné pour une ou plusieurs sous-préfectures ou pour l’ensemble d’une préfecture. Tout candidat à l’agrément doit être domicilié dans la zone d’achat pour les personnes physiques ou y avoir leur siège ou une représentation pour les personnes morales. De plus, il doit disposer, dans chaque sous-préfecture couverte par l’agrément, d’un magasin d’une capacité minimale de trente tonnes. Dans la liste des acheteurs agréés pour la campagne 2003-2004, il apparaissait ainsi qu’il n’y avait qu’un ou deux acheteurs agréés pour certains départements. Du point de vue du principe de liberté des achats réitéré par l’ordonnance, cela n’a pas lieu d’être, car cela nuit à la concurrence et à la liberté de circulation des produits puisqu’il faut vérifier où un acheteur a acheté ses produits.

Il doit s’engager par écrit à payer aux producteurs les prix de campagne fixés par le Gouvernement, or le prix garanti aux producteurs est une obligation qui a disparue depuis la libéralisation.

Enfin, concernant la commercialisation intérieure et les conditions d’accès à l’activité d’acheteur, il est utile de rappeler que le décret n° 99-42 du 20 janvier 1999 fixant les modalités de commercialisation du café et du cacao, est maintenu en vigueur en ses dispositions non contraires, par l’article 27 de l’ordonnance n° 2000-583 du 17 août



2000, modifié pour tenir compte des textes intervenus postérieurement. Dans son article 3, il précise, entre autres, que les acheteurs reçoivent, dans les conditions définies par décret (et non par note circulaire ARCC comme c’est le cas actuellement), une carte professionnelle délivrée par l’autorité préfectorale du lieu de leurs activités au vue de la liste d’acheteurs agréés par les exportateurs. Or, l’ARCC instruit les dossiers de demande d’agrément acheteur et attribue les agréments, en application des articles 14 et 16 de l’ordonnance n° 2000-583 du 17 août 2000 qui lui en donne la prérogative et de l’article 2 du décret n° 2000-751 du 10 octobre 2000 portant création de l’ARCC, qui en définit l’objet.

8.2.3 Analyse de pertinence Le principe de l’agrément est pertinent s’il est un moyen de contrôle et de sanction contre les opérateurs qui ne respectent leurs obligations contractuelles avec les tiers ou bien les obligations légales et réglementaires. Mais l’agrément ne doit pas être un moyen de limiter le nombre des acheteurs ni de limiter le rayon de leurs zones d’achat car cela nuirait à la concurrence et favoriserait la concentration des achats.


Combler les lacunes juridiques et actualiser le décret n° 90-1156 du 28 septembre 1990 ainsi que le décret n°99-42 du 20 janvier 1999.

L’attribution de l’agrément acheteur devrait suivre la même procédure que celui des exportateurs : instructions des dossiers par l’ARCC et décision du CIMP.

Pour être en conformité avec l’ordonnance 2000-583, les agréments délivrés aux acheteurs par l’ARCC devraient être valides sur l’ensemble du territoire, au lieu d’être géographiquement limités.



8.3 LE CONTROLE DEPARTEMENTAL DE LA COMMERCIALISATION

En plus des différents comités qui assurent le suivi du secteur au niveau national et que nous avons déjà examinés dans un chapitre précédent, il existe un suivi au niveau départemental constitué par :

Les Comités Départementaux de Suivi (CDS) des activités de la filière café-cacao institués par note circulaire ARCC17.

Les sous-comités départementaux de contrôle de la commercialisation du café et du cacao par arrêté préfectoral18

La mission n’a pu vérifier si ce dispositif de suivi départemental se retrouve dans tous les départements ou seulement dans certains.


Le Comité Départemental de Suivi est composé de 14 membres :

1) Le Préfet qui en est président. 2) Le représentant du MINAGRA qui occupe le poste de Secrétaire. 3) Un représentant de l’ANADER. 4) Un représentant du Ministère du Commerce. 5) Un représentant des producteurs. 6) Un représentant des acheteurs. 7) Un représentant des coopératives. 8) Un représentant des transporteurs. 9) Un représentant de la police. 10)Un représentant de la gendarmerie. 11)Un représentant des Eaux et forêts. 12)Un représentant des usiniers. 13)Un représentant des commerçants de la filière. 14)Un représentant de la Chambre d’Agriculture Nationale de Côte d’Ivoire.

17 Note circulaire signée par le directeur exécutif, non datée 18 Arrêté n° 64-PVA-D1 du 13 décembre 1999, Préfecture de Vavoua



Les attributions du Comité Départemental de Suivi sont :

− Suivre le bon déroulement des opérations de commercialisation du café et du cacao.

− Veiller à la bonne application, par les opérateurs, des dispositions légales et réglementaires en vigueur.

− Relever toutes violations des engagements pris par les opérateurs.

− Faire tout rapport à l’ARCC et lui adresser copie de tous les procès verbaux de réunions.

− Faire des propositions d’amélioration des mécanismes de contrôle.

− Recenser les pisteurs sur la base de critères définis par l’ARCC.

− Relever et instruire toutes violations des engagements des pisteurs.

− Veiller à la bonne application des mesures d’amélioration de la qualité.

− Sensibiliser les opérateurs.

− Relever et communiquer, à l’ARCC, les statistiques d’achat.

Le CDS doit se réunir au moins une fois par quinzaine et adresser à l‘ARCC, un rapport mensuel. La liste des acheteurs agréés est communiquée à la préfecture pour suivi et contrôle. Hormis, le recensement des pisteurs, assorti de la délivrance d’une carte professionnelle, la mission n’a pu vérifier la conformité des pratiques du CDS avec le texte instaurant ses prérogatives, de même pour le sous-comité de contrôle.

Quant au sous-comité préfectoral de contrôle des activités de la filière, il est institué par arrêté préfectoral et doit rendre compte régulièrement au CDS. Il est composé des membres suivants :

− Les élus du département ;

− Le commandant de brigade et ses éléments ;

− Les agents du service de l’Agriculture ;

− Le chef cantonnement des Eaux et forêts et ses éléments ;

− Un représentant du syndicat des acheteurs de café et de cacao ;

− Un représentant par faîtière café-cacao.

Son rôle :

− Collecter les statistiques pour les intérêts du département ;

− Protéger les intérêts des acheteurs agréés dans le département ;



− Empêcher la concurrence déloyale et les fraudes par la maîtrise du nombre d’acheteurs opérant dans le département ;

− Protéger les intérêts des paysans par la limitation de l’infiltration des faux billets de banque.

L’autre caractéristique réside dans la disparité des procédures de délivrance d’agrément. La demande d’agrément acheteur est instruite (et entérinée) par l’ARCC, en outre celle-ci arrête la liste des acheteurs agréés. La demande d’agrément exportateur est instruite par l’ARCC et la liste des exportateurs est arrêtée par le CIMP.

N’ayant pu se rendre dans les départements, les rédacteurs du rapport ne sont pas en mesure de savoir comment les membres de ces comités assurent les tâches qui leurs sont confiées et si leurs pratiques sont conformes aux dispositions qui instituent leurs comités.


L’article 16 de l’ordonnance 2000-583, modifié par l’ordonnance 2001-46 du 31 janvier 2001, attribue à l’ARCC la fonction de délivrance des agréments acheteurs et l’instruction des agréments exportateurs. A cet effet, l’ARCC peut désigner des correspondants dans les départements pour obtenir des informations sur les acheteurs ou pour suivre et rendre compte du déroulement de la commercialisation intérieure, ces correspondants étant rassemblés dans des comités de suivi.

Toutefois, l’attribution de certaines missions et de certains pouvoirs à ces comités excède la compétence du directeur exécutif de l’ARCC. Aucune base légale ou réglementaire ne permet à l’ARCC de déléguer à ces comités la fonction régalienne de « veiller à la bonne application, par les opérateurs, des dispositions légales et réglementaires en vigueur ». De même, il faut relever qu’il appartient à l’administration uniquement de :

− Recenser les pisteurs sur la base de critères définis par l’ARCC.

− Instruire toutes violations des engagements des pisteurs.

− Veiller à la bonne application des mesures d’amélioration de la qualité.

− Sensibiliser les opérateurs.

− Relever et communiquer, à l’ARCC, les statistiques d’achat.

De tels comités ne devraient avoir que le pouvoir de faciliter des échanges d’information, mêmes si certains des membres qui les composent exercent des missions administratives conférées par leurs fonctions officielles. En l’occurrence, ces missions régaliennes sont partagées avec d’autres acteurs publics ou privés qui n’en ont pas la compétence juridique



pour les recevoir. En outre, cela génère des besoins en moyen de fonctionnement, qui ne sont pas réglé sur une base légale ou réglementaire.

En outre, il est difficile de concevoir la façon dont les statistiques d’achat peuvent être collectées dans la mesure où il n’existe pas ou plus d’obligations légales ou réglementaire obligeant l’acheteur à communiquer les informations sur le volume de ses achats.

En ce qui concerne le sous-comité de contrôle, l’arrêté préfectoral, à notre disposition, s’appuie sur :

− le décret n° 74-265 du 19 juin 1974 qui porte sur la délégation de pouvoirs des ministres aux préfets

− le décret n° 91-554 du 21 août 1991 sur les conditions de commercialisation du café et du cacao,

− le décret n° 96-567 du 25 juillet 1996 sur la délégation dans les fonctions de préfet,

− l’arrêté n° 187 du 04 novembre 1992, qui précise les conditions d’achat du cacao à la qualité.

Force est de constater la disparité et l’ancienneté des sources juridiques qui établissent la multiplication de structures de contrôle redondantes. Cependant, en consultant la base de données du journal officiel de la coopération CI/UE, il n’a pas été possible d’identifier le décret 91-554 du 21 août 1991, mais nous avons constaté que le décret 90-1156 du 28 septembre 1990 prévoit l’existence de commissions préfectorales d’agrément, avec une composition légèrement différente, et des prérogatives strictement limitées à l ‘examen des demandes d’agrément des acheteurs. De nombreuses dispositions de ce décret ont été remises en cause avec la suppression de la CAISTAB et la réforme engagée à la suite de l’ordonnance 2000-583.

Le fondement légal et réglementaire des comités préfectoraux est donc éminemment contestable.


Face au principe de la liberté des achats sur le territoire national, posé par l’ordonnance 2000-583, les comités départementaux de suivi et les sous-comités de contrôle de la commercialisation constituent des entraves en créant des obligations locales, sans fondement légal ou réglementaire.



Il n’est pas pertinent que de tels comités exercent des fonctions régaliennes, alors que de telles fonctions sont déjà du ressort des représentants locaux de certaines administrations centrales.

A propos de l’agrément des acheteurs, nous avons déjà indiqué qu’il serait plus pertinent que leurs demandes soient instruites au niveau central, dans la mesure où le cadre juridique n’instaure plus de limitation géographique à l’exercice de leurs activités.

Il en est de même pour les pisteurs, dont les noms doivent être déclarés par les acheteurs dans leur demande d’agrément.

Du point de vue formel et pour des raisons de proximité, il reste pertinent que les cartes professionnelles soient délivrées par les préfets ou sous-préfets, mais il n’en reste pas moins que le dossier devrait d’abord avoir été instruit par l’ARCC.

Dans les formes que nous avons constatées, l’existence des comités départementaux de suivi et les sous-comités de contrôle de la commercialisation n’a aucune pertinence.


Au regard du cadre légal et réglementaire actuel, il serait pertinent de donner aux autorités préfectorales instruction de dissoudre les comités départementaux de suivi et les sous-comités de contrôle de la commercialisation, là où ils existent encore.

En complément, il serait utile d’ouvrir un registre au niveau préfectoral pour recueillir d’éventuelles plaintes contre les opérateurs qui ne respectent pas leurs obligations contractuelles ou légales. Le dossier de plainte devrait alors être instruit au niveau départemental et à celui de l’ARCC, qui serait alors en mesure de refuser éventuellement le renouvellement d’un agrément d’acheteur ou d’une carte de pisteur.



8.4 LES COOPERATIVES DE PRODUCTEURS

La loi n° 97-721 du 23 décembre 1997 a abouti à une réorganisation du mouvement coopératif en Côte d’Ivoire. En effet, cette loi abroge l’étape pré-coopérative ou de Groupement à Vocation Coopérative (GVC) introduite par la loi n° 66-251 du 5 août 1966. . La nouvelle loi prévoit néanmoins qu’elles peuvent s’organiser en fédération et confédération.

Elles sont agréées par un comité d’agrément présidé le Préfet de Région. L’autorité administrative, saisie par la demande d’agrément, dispose d’un délai de deux mois pour recueillir l’avis des services techniques compétents de la Direction Départementale du MINAGRI ou de l’Agence Nationale d’Appui au Développement Rural (ANADER), pour agréer la coopérative ou signifier le refus motivé d’agrément au promoteur. Le défaut de réponse, dans le délai de deux mois, vaut agrément tacite. Enfin, pour être opposable aux tiers, l’agrément doit être publié au Journal Officiel à l’initiative et au frais des coopérateurs dans les 8 jours de sa délivrance. Leurs opérations peuvent être garanti par le Fonds de Garantie des Coopératives Café et du Cacao (FGCCC) à hauteur de 80 % et par les exportateurs, pour les 20 % restants.

Pour travailler à l’exportation, les coopératives doivent satisfaire aux dispositions du décret 99-95 du 10 janvier 1999 réglementant la profession d’exportateur, modifié par décret 2000-585 du 17 août 2000. Comme pour les sociétés commerciales, la délivrance ou le refus de l’agrément19 exportateur est décidée par le CIMP, sur avis de l’ARCC. La description de ces obligations exhaustives figure à l’annexe n° 3. Elles doivent, entre autres, remplir les conditions suivantes :

− Détenir une capacité de production de 5.000 tonnes, au moins ;

− Etre doté d’un capital minimum en numéraire de 50 millions de Fcfa ;

− Souscrire une caution bancaire de 25 millions de Fcfa.

− Recruter un directeur ou un gérant chargé de la gestion, d’un niveau BAC ou supérieur

8.5 LES USINIERS ET TRANSFORMATEURS

Le métier d’usinier se définit par le fait de conditionner le café vert ou le cacao en fèves, en vue de leur exportation. Certains acheteurs agréés ou certains exportateurs font également le métier d’usinier, mais de nombreux usiniers se contentent de travailler à la

19 Voir dossier type d’agrément exportateur (ARCC) pour les coopératives, en annexe



demande des acheteurs ou des exportateurs sans être eux mêmes des acheteurs ou des exportateurs.

Le métier de transformateur se définit par le fait de transformer des fèves de cacao ou du café vert en produits finis ou semi-finis.

L’ARCC ne délivre pas d’agrément pour le métier d’usinier ou de transformateur mais ces activités relèvent de façon générale de la législation sur les entreprises industrielles, dont l’examen n’entre pas dans le champ de la présente étude. Il existe cependant des dispositions spécifiques pour les professions d’usiniers et transformateurs du secteur café-cacao.

1. L’article 7 de la loi n° 94-620 du 18 novembre 1994 relative à la tierce détention en matière de produits agricoles dispose envers les usiniers et les transformateurs de la restriction suivante : « Il est interdit aux tiers-détenteurs d’exercer en Côte d’ivoire soit directement soit indirectement, pour son compte ou pour le compte d’autrui, la profession d’exportateur de produits agricoles. La même interdiction s’applique à l’activité d’usinage ou de transformation de produits agricoles ». Cet article n’en précise pas la raison. Toutefois, la pertinence d’une telle disposition n’est pas établie dans la mesure où il suffit pour les grands groupes de disposer d’une société pour l’exportation et d’une autre pour l’usinage. D’autant que l’alinéa 12 de l’article 2 nouveau du décret n°2000-585 du 17 août 2000 précise : « tout exportateur doit effectuer directement les opérations inhérentes à sa profession, l’usinage pouvant toutefois être confié à un tiers et dans ce cas, produire le contrat d’usinage ». Par contre, la mission a pu vérifier que les transformateurs exportent directement.

Cette loi relative à la tierce détention est complétée par le décret n°99-43 du 20 janvier 1999 portant modalités d’application.

2. Conformément à l’article 16 de l’ordonnance 2000-583, l’ARCC veille au suivi et à l’exécution des conventions d’usine de transformation20. La mission n’a pu vérifier le contenu de telles conventions ni les modalités de leur suivi par l’ARCC. 3. Sur la base de l’ordonnance n° 2000-585 du 17 août 2000 modifiée, article 4, alinéa 6, les sociétés de Droit ivoirien ayant pour objet la transformation industrielle des produits de la filière, agréées à cet effet, sont autorisées à participer aux activités d’achat. Il n’est cependant pas précisé s’il s’agit d’un agrément spécifique ou commun.

20 Malheureusement, la mission n’a pas eu accès aux conventions de transformation afin d’en vérifier la validité.



8.6 LES EXPORTATEURS


Les obligations relatives à l’agrément :

Le décret n°2000-585 du 17 août 2000 réglemente la profession d'exportateurs de café et de cacao, dont il existe deux types : les coopératives agricoles (COOPEX) et les sociétés commerciales (dont les petites entreprises dénommées PMEX). Tout exportateur doit solliciter un agrément auprès de l’ARCC qui, après étude, le soumet au Comité Interministériel des Matières Premières (CIMP), chargé de la délivrance de l’agrément. L’agrément est valable pour une durée d’un an, renouvelable. L’attribution ou le retrait de l’agrément intervient par arrêté conjoint du MINAGRA, du Ministère de l’Economie et des Finances, du Ministère du Commerce, du Ministère de l’Industrie et du Tourisme, après avis de l’ARCC. En outre, il leur est interdit d’exercer, en Côte d’Ivoire, la profession de tiers détenteur (Cf. article 7 de la loi n° 94-620 du 18 novembre 1994 relative à la tierce détention, chapitre 8.5).

L’obtention d’un agrément d’exportateur donne lieu au paiement de frais de dossier. Cependant, en l’absence de texte réglementaire fixant le montant de ces frais, la conformité juridique de cette pratique administrative n’est pas établie.

Le nombre d’exportateurs varie, d’une campagne à l’autre, en fonction des conditions d’agrément qui sont fixées par décret. Pour la campagne 2004-2005, après avis de l’ARCC, l’arrêté inter -ministériel n° 330 du 5 octobre 2004 portant agrément d’exportateur de café et cacao, a fixé la liste des 36 exportateurs agréés (sociétés commerciales et coopératives).

Les sociétés commerciales d'exportation doivent être titulaire, à chaque campagne, non seulement d’un agrément, mais aussi d’un Code en qualité d’exportateur de café et de cacao, selon les conditions définies par le décret n° 99-95 du 10 février 1999 réglementant la profession d'exportateurs de café et de cacao, tel que modifié par 2000-585 du 17 août 2000. Les conditions requises sont intégralement reprises dans la demande type d’agrément exportateur (ARCC) pour les sociétés commerciales, qui figure dans l’annexe n° 4.

Le retrait intervient par arrêté conjoint du MINAGRA, du MEF, Ministère de l’Industrie et du Tourisme, après avis de l’ARCC, pour les causes suivantes :

− Inobservation des lois et règlements applicables au commerce du café et du cacao, résultant de fraude à l’exportation ;



− d’un défaut d’enregistrement du contrat ou d’un défaut de déclaration en Douane ;

− en cas de non respect des engagements pris lors de la demande d’agrément et à l’égard de la BCC.

Obligations relatives aux procédures d’exportation :

L’exportateur est tenu de suivre une procédure d’exportation fastidieuse, en application du décret 99-42 du 20 janvier 1999 fixant les modalités de Commercialisation du café et du cacao, maintenu en vigueur en ses dispositions non contraires, par l’article 27 de l’ordonnance n° 2000-583 du 17 août 2000. Toute exportation doit faire l'objet, préalablement à l'embarquement des produits, d'un enregistrement dont les modalités et procédures sont définies par décret. Nous y reviendrons dans un chapitre ultérieur et à l’annexe n° 1.

Il convient de noter ici que toutes les sociétés ou coopératives bénéficiant d’un agrément pour l’exportation ne sont pas soumises en pratiques aux mêmes obligations.

Une réunion spéciale du Conseil d’Administration de la BCC du 22 avril 2003 confirme l’opération de soutien aux COOPEX et aux PMEX qui continuent de bénéficier de l’exonération du paiement de la Réserve de Prudence et qui sont, en outre, indemnisées d’un montant forfaitaire. La promotion de ces opérateurs, aussi légitime qu’elle soit, n’exonère pas le principe d’égalité de traitement entre opérateurs, à prestations équivalentes.

L’ARCC n’a jamais relevé les discriminations entre les opérateurs, au moyen de conditions inégales pour des prestations équivalentes. Pourtant, il est notoire que les coopératives ou PME exportatrices (COOPEX/PMEX) ne paient pas la totalité des redevances professionnelles. Elles en sont exonérées par la BCC et le FRC qui considèrent qu’il est de leurs prérogatives de promouvoir les COOPEX/PMEX. Cela paraît néanmoins un abus administratif, qualifié du point de vue juridique, mais qui n’a jamais été mis en cause par l’ARCC. Ici, les pratiques administratives ne sont pas conformes aux dispositions du cadre juridique et l’autorité de régulation administrative ne joue pas son rôle.

Obligations relatives à la limitation des volumes d’achat par les exportateurs :

L’ARCC a parfois publié des décisions portant sur les volumes maximaux d’achat de cacao ou de café par les exportateurs21. Ces volumes maximaux ont été définis sur une base trimestrielle, mais il semble que l’ARCC n’a pas publié de telles décisions pour tous

21 Par exemple, les décisions 14-2002-ARCC, 15-2002-ARCC et 16-2002-ARCC, auxquelles nous avons eu accès.



les trimestres Par ailleurs, les rédacteurs du présent rapport n’ont pas été en mesure d’étudier la façon dont l’ARCC vérifie le respect de ces plafonds d’achat, ni si elle a été amenée à prendre des dispositions contre d’éventuels contrevenants.

Obligations relatives aux grains noirs et brisures de café Les textes applicables sont les suivants :

− Le décret n° 99-211 du 10 mars 1999 fixant les modalités de conditionnement des cafés verts a l’exportation

− L’ordonnance 2000-583 du 17 août 2000 fixant les objectifs de l’action économique de l’Etat en matière de commercialisation de café et du cacao ;

− L’arrêté 166 du 28 juin 2004 fixant les modalités de valorisation des cafés grains noirs et brisures.

Le décret 99-211 prévoit que des dispositions spécifiques relatives à l’exportation des grains noirs et brisures seront fixés par arrêté. L’arrêté 166 organise l’exportation des grains noirs et brisures de la façon suivante :

− Les exportateurs ne sont pas libres d’exporter les grains noirs et brisures de café ;

− Un appel d’offre est organisé en début de campagne par l’ARCC pour identifier quelques opérateurs qui auront le droit d’exporter ces produits. Leur offre porte sur un prix auxquels les autres exportateurs sont tenus de leur céder leurs grains noirs et brisures.

− L’ARCC répartit les volumes de grains noirs et brisures à exporter entre les opérateurs retenus.

La pratique est conforme à l’arrêté 166 mais pas aux dispositions de l’ordonnance 200-583 dont l’article 4.2 interdit :

− L’exercice de façon monopolistique ou constitutive d’un abus de position dominante d’une activité d’achat ou d’exportation de produits de la filière ;

− L’attribution par l’Etat de quotas réservés à des personnes physiques ou morales.


a) L’activité d’exportation est régie par l’Ordonnance n° 2000-583 du 17 août 2000 fixant les objectifs de l'action économique de l'Etat en matière de commercialisation du café et du cacao, modifiée par les ordonnances 2001-46 du 31 janvier 2001 et n° 2001-666 du 24 octobre 2001. Elles sont définies au Titre III « des opérations d’exportation », aux articles 9 à 13. L'exportation ainsi que l’achat des produits de la filière, non transformés, est réservée aux opérateurs visés à l'article 4, titulaires d'un agrément en qualité d'exportateur en cours de validité, délivré dans les conditions déterminées par décret.



b) Comme on l’a indiqué dans le chapitre sur la BCC, celle-ci centralise et coordonne toutes les opérations d’exportation en vertu du décret 2001-667 du 24 octobre 2001. Ce décret est interprété de telle sorte que la BCC assume dorénavant les fonctions qui étaient confiée à la Nouvelle CAISTAB par le décret n° 99-42 du 20 janvier 1999, qui définit la procédure d’exportation. Cependant, le décret 2001-668 du 24 octobre 2001 a également confié au FRC une responsabilité dans la procédure d’exportation. Il en résulte que les responsabilités respectives de la BCC et du FRC en matière de contrôle documentaire ne sont pas suffisamment précisées.

Il s’ensuit de multiples contrôles redondants (voir § 10.4 sur la procédure d’exportation, § 3.2.2.1 l’intervention de la BCC dans les procédures d ‘exportation).

c) En application de l’arrêté interministériel n° 187 du 29 octobre 2001 instituant un volume maximum d’achat de cacao par période de vente, l’ARCC émet parfois des décisions plafonnant le volume des achats des exportateurs : 70.000 tonnes pour la campagne d’octobre à décembre et 40.000 tonnes, pour la campagne d’avril à juin. Cet arrêté pourrait paraître contradictoire avec l’Ordonnance 2000-583 du 17 août 2000, qui ne prévoit pas de restriction à la liberté des achats. Cependant, cette même ordonnance accorde au CIMP le pouvoir de veiller au respect des objectifs de la réforme, définis en son article 2. L’arrêté interministériel n° 187 du 29 octobre 2001 apparaît ainsi cohérent avec la volonté de développer « un secteur privé national performant » auquel pourrait nuire une trop grande concentration des principaux exportateurs, concentration susceptible de biaiser la concurrence.

d) Pour l’exportation des grains noirs et brisures, l’arrêté 166 du 28 juin 2004 est en complète contradiction avec l’ordonnance 2000-583 qui interdit la constitution de position dominante et l’attribution par l’Etat de quotas réservé à certains opérateurs.


a) Comme il a été spécifié au chapitre des acheteurs, le principe de l’agrément est pertinent s’il est un moyen de contrôle et de sanction contre les opérateurs qui ne respectent leurs obligations contractuelles avec les tiers ou bien les obligations légales et réglementaires. Mais l’agrément ne doit pas être un moyen de limiter le nombre des opérateurs et par conséquent de favoriser leur concentration.

b) De par les prérogatives respectives des Douanes, de la BCC et du FRC et, dans une certaine mesure, de l’ARCC, il existe de multiples contrôles redondants (voir § 8.6.2, b). En outre, il n’est pas pertinent que les structures de régulation n’acceptent pas les



données figurant sur la déclaration en Douanes, alors qu’elles sont officielles et les plus fiables.

c) Etant donné la concentration croissante des sociétés d’exportation, le principe du volume maximum d’achat par les exportateurs peut se justifier par la volonté d’éviter les abus de position dominante. La pertinence de ce principe peut donc être reconnue. Néanmoins, il faudrait mieux définir ce qu’est une position dominante afin d’éviter de nuire inutilement à la libre concurrence La pertinence des volumes maxima fixés par l’ARCC, en application du principe précédent, est ainsi une question économique qui sort du cadre de la présente étude.

d) En Côte d’Ivoire, il n’est pas interdit d’exporter les grains noirs et brisures de café. Ceci ne serait d’ailleurs pas pertinent, car la protection de la réputation du café de Côte d’Ivoire tient davantage à la fiabilité des contrôles de qualité, qui permettent de certifier le grade des produits. Dans la mesure où les grains noirs et brisures de café sont effectivement exportés, il est absolument inapproprié de biaiser la concurrence dans ce domaine, en contradiction totale avec l’esprit et la lettre de l’ordonnance 2000-583.


a) Les conditions de retrait de l’agrément nécessitent d’être précisées, car actuellement les exportateurs souffrent de se sentir menacés de décisions arbitraires et du fait que cette menace est un moyen de pression en cas de litige avec l’administration. Il faudrait également des voies de recours pour régler ces litiges, qui portent notamment sur le montant du DUS et des redevances mais aussi sur les conditions de rapatriement des devises.

b) Simplifier les procédures ; améliorer la base réglementaire définissant les responsabilités respectives des différents organismes dans le contrôle des procédures d’exportation ; diminuer la redondance des contrôles ; appliquer les procédures sans discrimination entre les catégories d’exportateurs.

c) Faire réaliser une étude économique sur les volumes d’achat susceptibles de constituer une position dominante nuisible à la concurrence.

d) L’arrêté 166 devrait être abrogé et remplacé par un autre décret qui respecte l’ordonnance 2000-583. Il est également envisageable de modifier le Décret 99-211 du 10 mars 1999, en définissant les grains noirs et brisures comme des catégories de cafés exportables.



8.7 LE TIERS DETENTEUR Définition de la tierce détention

Il s’agit d’une technique juridique, véritable sûreté réelle mobilière, issue du droit romain (l’entiercement), en vertu de laquelle le propriétaire d’un bien meuble le remet volontairement à une tierce personne, afin que celle-ci la détienne pour le compte d’un créancier, en garantie du remboursement d’une dette. C’est un contrat tripartite, conclu entre (1) un déposant (le propriétaire d’un bien meuble), (2) un créancier gagiste (le créancier du déposant et (3) un tiers détenteur.

Le cadre juridique de la tierce détention

La loi n° 94-620 du 18 novembre 1994 relative à la tierce détention en matière de produits agricoles 1994 et le décret d’application n° 99-43 du 20 janvier 1999 traitent exclusivement des conditions d’exercice de la profession de tiers détenteurs.

Aucune précision n’est donnée quant aux bénéficiaires d’un tel service (acheteurs ou exportateurs ou les deux), ni sur son caractère obligatoire ou non. Dans la pratique, ce sont surtout les exportateurs qui en ont recours.

Les conditions d’exercice de la profession

Le tiers détenteur est soumis à des obligations légales, prévues par la loi n° 94-620, dans son article 3, et dans le décret d’application n° 99-43, dans son article 3, alinéa 2 :

- Obligation de garde et de conservation de la chose dans la limite de la valeur déclarée par les parties.

- Obligation de souscrire une police d’assurance contre le vol, l’incendie et les avaries pour le montant de la valeur déclarée.

- Obligation de fournir une caution bancaire d’un montant de 100 millions de Fcfa.

A ces obligations s’ajoutent celles inscrites dans les termes du contrat de tierce détention qui est conclu librement entre les parties :

- Obligation d’entreposage et de restitution des marchandises.

Obligation de gestion des stocks.

- Obligation de monitoring et d’information.



Les conditions d’exercice de la profession de tiers détenteur figurent, dans leur intégralité, à l’annexe 6.

Par ailleurs, il est interdit aux tiers-détenteurs d’exercer la profession d’exportateur de produits agricole, d’usinier ou de transformateur : article 4 du décret n° 99-43 du 20 janvier 1999 portant modalités d’application de la loi n° 94-620 du 18 novembre 1994 relative à la tierce détention en matière de café et de cacao. Elles sont décrites dans l’annexe n° 7.

La réglementation en vigueur laisse certaines libertés aux tiers-détenteurs :

− Ils sont libres de proposer aux déposants un modèle de contrat « maison », au mieux de leurs intérêts.

− Les filiales, dont la maison-mère est installé en Europe ou aux Etats-Unis, se réfèrent aux procédures établies par leur siège.

− L’enregistrement du CDT et sa publicité n’ont pas été rendus obligatoires.

− La fixation des tarifs et des frais de stockage est libre.

Réception des marchandises, autorisation de sortie et procédure de mainlevée

La réception des marchandises dans l’entrepôt du tiers détenteur donne à l’émission d’une (ou plusieurs selon le cas) lettre de tierce détention (LTD) qui en matérialise la détention et la garde.

La LTD est transmise au créancier-gagiste. Une copie est adressée au déposant qui demeure propriétaire des marchandises. En contrepartie, le créancier gagiste consent un prêt au déposant à hauteur de 60 à 70 % de la valeur Londres des marchandises gagées.

A l’extinction de la dette par le déposant, le créancier-gagiste est dans l’obligation de mettre fin au gage commercial. Il délivre donc une autorisation de sortie (par lot ou globale) au tiers détenteur qui a, désormais, l’obligation expresse de restituer les marchandises concernées.

L’objet de la tierce détention est de garantir le paiement de la dette préalable. Toutefois, la mission n’a pu vérifier comment ces conditions sont remplies, notamment si la dette est considérée, dans la pratique, comme éteinte avant le produit soit vendu ou embarqué.

La restitution s’effectue soit directement au déposant, soit entre les mains d’un acconier, cas de figure le plus courant. Dans ce dernier cas, le gage commercial prend fin, dès le retour des documents originaux qui confirment l’embarquement des marchandises.

L’extinction juridique du gage commercial est matérialisée par l’émission, par le tiers détenteur, d’une Lettre de Main levée qui rend caduque la LTD.




Les conditions d’exercice de la profession La profession de tiers détenteur est régie par le décret n° 99-43 du 20 janvier 1999 portant modalités d’application de la loi n° 94-620 du 18 novembre 1994 relative à la tierce détention en matière de café et de cacao. Ce cadre juridique définit les conditions d’exercice du métier qui est subordonné à un agrément délivré par arrêté conjoint du ministère de l’agriculture et du ministère des finances et du ministère du commerce, après avis de l’autorité de régulation. En outre, il interdit le métier d’exportateur de produits agricoles.

Le contrat de tierce détention (CDT) C’est une convention sui-generis dont l’objet est de garantir le paiement d’une dette préalable. Elle n’est pas contrainte à une obligation de forme requise par la loi. Dans la pratique, il prend souvent la forme d’un écrit sous seing privé. Les parties sont libres d’en déterminer le contenu, les termes et les conditions, il n’y a donc pas de modèle type.

Conformité du contrat de tierce détention avec le Traité OHADA : Les dispositions des articles 44, 48, 54 et 58 (alinéas 2 et 3) de l’Acte Uniforme portant organisation des sûretés permet d’établir que le gage commercial tel que défini par le traité OHADA ne fait nullement obstacle au principe de droit civil positif qui régit le contrat de dépôt, actuellement utilisé. Instaurant une nouvelle catégorie de sûreté mobilière, les articles 101 et suivants de l’Acte Uniforme du 17 avril 1997 prévoient des formalités nécessaires et préalables à la validité du nantissement sur stock.

Les pratiques des professionnels concernant les contrats ne sont pas harmonisées, établissant un problème de cohérence entre la législation nationale et le traité OHADA, créant de fait un espace de libre interprétation. En l’absence d’une réglementation claire, des tiers détenteurs ont recours aux contrats en vigueur dans leur maison-mère.


Le contrôle a priori de la profession est instauré de fait par l’obligation d’un agrément préalable. Le contrôle a posteriori est effectué par l’administration qui est chargée du respect des conditions de normes d’entreposage, produit par produit. Le non respect des normes administratives peut entraîner le retrait de l’agrément.

Par contre, la lettre de tierce détention n’est ni transmissible, ni endossable, ce qui instaure une rigidité dans son utilisation.



8.7.3 Recommandation

La nature juridique de ce contrat a de nombreuses similitudes avec le contrat de dépôt défini dans le Code Civil ivoirien, aux articles 1917 à 1944. Il n’en reste pas moins une lacune juridique à son endroit qu’il est nécessaire de combler. Il convient donc d’harmoniser les pratiques des professionnels concernant les contrats, en définissant une règle juridique applicable à tous et en élaborant et en promouvant largement un modèle type de contrat, sur la base des dispositions en vigueur et de celles qui sont définies aux articles 44, 48, 54,58, 101 et suivants du Traité OHADA, et des mesures de renforcement à caractère administratif qui s’imposent.

8.8 LE TRANSITAIRE

Le transitaire est un commissionnaire agréé en douane qui intervient au stade de la procédure d’embarquement. Celui-ci, sur la base d’un ordre de transit (voir l’ordre de transit en annexe) établi par l’exportateur, accomplit un certain nombre de formalités administratives et douanières. Les différentes formalités d’exportation sont accomplies au guichet unique café-cacao géré par la BCC et le FRC, et aux douanes (se reporter à l’annexe n° 1 procédure d’exportation).

La source des textes juridiques et des instructions administratives, qui encadrent son intervention, n’est pas connue. Les professionnels contactés regrettent la disparité des textes émanant de différents ministères ou institutions. Ils avouent même agir par habitude, compte tenu de l’absence de procédures bien définies.

Les conditions d’obtention de l’agrément de commissionnaire en Douanes sont traitées dans le Code des Douanes et ne font pas partie du champ de la présente étude.

8.8.1 Recommandation Un état des lieux des textes qui régissent la profession de transitaire ainsi que l’élaboration de procédures spécifiques s’avèrent tout à fait nécessaires.



9 LES SERVICES PUBLICS ET PRIVES INTERVENANT DANS LES CONTROLES A L’EXPORTATION

9.1 LE CONTROLE QUALITE


a) Le cadre législatif et réglementaire du contrôle de la qualité des produits.

La mise en œuvre des organes de contrôle de la qualité et de la quantité des produits de la filière se réfère à des textes juridiques relativement anciens mais non abrogés, qui demeurent compatibles avec les textes plus récents régissant l’ARCC et les autres structures de la filière.

Les principaux textes en vigueur sont les suivant :

− La loi 62-252 du 31 juillet 1962 tendant à réprimer les infractions aux règlements concernant le conditionnement du café et du cacao.

− Les décrets 66-407 du 13 septembre 1966 et 66-408 du 15 septembre 1966 fixant les conditions dans lesquelles l’intention frauduleuse est présumée en matière de répression des infractions aux règles de conditionnement du cacao en fève, dans un cas, du conditionnement des cafés verts, dans l’autre cas.

− Le décret 99-211 du 10 mars 1999 fixant les modalités de conditionnement des cafés verts à l’exportation.

− Le décret 99-272 du 6 avril 1999 fixant les modalités de conditionnement du cacao à l’exportation.

− L’ordonnance 2000-583 du 17 août 2000 fixant les objectifs de l’Etat en matière de commercialisation du café et du cacao, telle que modifiée par l’ordonnance 2001-46 du 31 janvier 2001 et 2001-666 du 24 octobre 2001.

− Le décret 2000-751 portant création de l’ARCC.

− Le décret 2001-733 du 16 novembre 2001 portant institution du contrôle de la qualité des emballages des cafés verts et des fèves de cacao destinés à l’exportation et l’arrêté interministériel du 2 août 2002 précisant les modalités de son application.

On notera la disparité des textes qui encadrent le secteur.



b) Le dispositif du contrôle de qualité et l’agrément des concessionnaires.

Le contrôle de qualité des produits de la filière comporte, au début du processus une demande d’analyse adressée à l’ARCC, assortie de l’indication de la nature et des quantités localisées. La structure de contrôle de la filière fait choix du concessionnaire, qui sera en charge de l’analyse à effectuer et lui adresse une autorisation d’inspection et de sondage des produits à examiner. Depuis la campagne 2004-2005, l’ARCC intervient à titre de seul ordonnateur de l’exécution d’un contrôle, l’exportateur perd de la sorte sa faculté de choix du concessionnaire. Cependant, la décision, unilatérale de l’ARCC, d’intervenir à ce titre et de fixer le tarif des prestations privées n’est fondée sur aucune base législative ou réglementaire.

Le coût est fixe et identique pour tous les opérateurs soit 1,5O Fcfa/kg dont 1,30 Fcfa pour le concessionnaire et 0,20 Fcfa pour les frais de gestion de l’ARCC. Il est étonnant que l’ARCC collecte une redevance contrôle qualité, pour une prestation réalisée par des sociétés du secteur privé. Le montant de cette redevance a été fixé par les arrêtés interministériels MEF/Minagri n°480 du 30 novembre 2004 et n°420 du 21 octobre 2005 ; cependant, il n’existe aucun texte établissant le principe des prélèvements au titre du contrôle qualité. La fixation du taux d’une telle redevance est donc totalement illicite.

Le contrôle est assuré par des sociétés du secteur privé, dont l’agrément fait l’objet d’un arrêté interministériel 345 du ministre de l’économie et des finances (MEF) et du ministre de l’agriculture (MINAGRI) en date du 22 octobre 2004. Les sociétés sont agréées pour une période de trois campagnes, à compter de la campagne 2004/2005, soit jusqu’en 2006/07. Le directeur de l’ARCC et les services concernés des ministères de l’économie et des finances et de l’agriculture sont chargés de l’exécution de l’arrêté d’agrément considéré, qui est pris après avis du CIMP.

Les sociétés agréées (Audit Contrôle et Expert ACE / Bureau Veritas / SGS-CI / Unicontrol-CCI) exercent leurs activités dans le respect des textes en vigueur, sous le contrôle de l’ARCC, qui a mission :

− De mettre en place une cellule de coordination et de règlement des prestations, qui exerce ses attributions conformément à une procédure arrêtée par tous les intervenants à l’opération de contrôle de la qualité du café et du cacao destinés à l’exportation.

− D’établir un cahier des charges, en liaison avec la BCC et le FRC qui s’impose aux activités des sociétés bénéficiaires de l’agrément.

− De constater et de sanctionner toutes infractions à la réglementation en vigueur et au cahier des charges.

Le directeur de l’ARCC et les services concernés des ministères de l’économie et des finances et de l’agriculture sont chargés de l’exécution de l’arrêté d’agrément considéré, qui est pris après avis du CIMP.



Encore qu’il ne soit pas précisé dans quelle mesure ni dans quelles limites l’ARCC opère une concertation avec la BCC et le FRC pour ce qui concerne l’élaboration du cahier des charges, en matière de contrôle des activités des sociétés agréées, le rôle moteur reste dévolu à cette Autorité de Régulation.

c) L’intervention de la BCC dans les contrôles de qualité

Comme le chapitre 3 l’a expliqué, la BCC intervient à différents stades du processus d’exportation pour effectuer des contrôles de qualité sur les lots de cacao ou de café. Aussi, des marchandises ayant obtenu le quitus des structures concessionnaires peuvent être refoulées après le contrôle de la BCC.

Ces activités de contrôle ne possèdent aucun fondement juridique, car les décrets 2001-465 et 2001-667 fixant les missions de la BCC prévoient uniquement un rôle dans la promotion du label Ivoire. Ils ne prévoient pas un pouvoir régalien de contrôle de la qualité.

En outre, les contrôles de la BCC sont donc redondants avec ceux effectués par les sociétés concessionnaires et contreviennent aux décrets 99-211 du 10 mars 1999 et 99-272 du 6 avril 1999 qui prévoient que la responsabilité de la qualité des produits exportés incombe aux sociétés concessionnaires.

En l’occurrence, l’intervention de la BCC dans les contrôle de qualité à l’export n’est ni fondé juridiquement, ni pertinente.

9.1.2 Analyse de cohérence Le cadre juridique des services de contrôle qualité est assez imprécis. Les décrets 99-211 du 10 mars 1999 et 99-272 du 6 avril 1999 relatif au conditionnement du café et du cacao précisent seulement que « Les organismes concessionnaires des activités de contrôle sont responsables de la qualité attestée du produit à l’embarquement dans les conditions définies par le cahier des Charges annexé à la Convention de concession conclue avec l’Etat ». Cependant, il n’est pas précisé le contenu de tels cahiers des charges.

Par ailleurs, l’Ordonnance 2000-583 du 17 août 2000 interdit la concession de monopoles portant sur des activités de services, annexes aux activités de la filière, susceptibles d'en affecter le rendement ou la compétitivité. Or, dans les conditions actuelles, on assiste bien à la concession par l’ARCC de concession monopolistique sur des parts du marché du contrôle-qualité. Cette entrave manifeste au droit de la concurrence nuit à la compétitivité de ce type de service. Les utilisateurs et bénéficiaires de ces services, qui sont en premier lieu les exportateurs et les importateurs, ne peuvent plus sanctionner la qualité des prestations qui leurs sont fournies. Qui plus est, la fixation administrative du coût des prestations empêche que l’amélioration de l’efficacité des concessionnaires se répercute sur la réduction du coût de leurs prestations.



9.1.3 Analyse de pertinence L’organisation actuelle du contrôle de la qualité des produits exportés comporte beaucoup d’imprécision juridique et n’apporte pas la fiabilité qu’exigent les opérateurs économiques. En particulier, il est difficile aux importateurs d’avoir confiance dans le système s’ils ne peuvent établir une relation contractuelle avec le contrôleur-qualité.

Dans la plupart des autres filières agro-exportatrices (bananes, ananas, mangues, hévéas, huile de palme) il est d’usage que les professionnels du secteur choisissent leur contrôleur-qualité.

Il n’en reste pas moins que l’Etat peut prétendre qu’existe un risque de collusion entre les opérateurs commerciaux et les contrôleurs qualité. Outre qu’il s’agit d’un procès d’intention, on relèvera que face à ce risque, l’Etat dispose de l’arme de l’agrément et du cahier des charges associé. Le rôle de l’Etat est de contrôler le respect du cahier des charges (avec des inspections aléatoires pour vérifier la qualité des mesures et des déclarations), et de sanctionner les déviances, quitte à suspendre l’agrément dans les cas les plus graves.


Pour améliorer le cadre juridique des contrôles de qualité, il serait pertinent de rétablir un fonctionnement libéralisé du marché de ces services. Cela n’empêcherait pas l’Etat d’exiger le respect d’un cahier des charges définissant les méthodes et les moyens techniques que le concessionnaire doit mettre en œuvre pour exécuter ses tâches.

L’intervention de la BCC dans le contrôle de la qualité des produits exportés n’est ni fondée juridiquement ni pertinente. L’Etat devrait veiller à ce que la BCC s’en tienne à ses missions statutaires.



9.2 LE CONTROLE PHYTOSANITAIRE

Le contrôle phytosanitaire est effectué par un concessionnaire agréé au moyen de produits homologués. Il intervient juste après le contrôle de la qualité. En effet, tout produit destiné à l’exportation est systématiquement désinsectisé avant son embarquement.

Le contrôle phytosanitaire est attesté par un certificat phytosanitaire (voir document en annexe) émis par l’Inspection Phytosanitaire du Ministère de l’Agriculture. Ce document atteste que les produits sont conformes aux normes phytosanitaires en matière d’importation au pays de destination. Au cas où l’inspection relèverait des anomalies, elle prescrit que les produits soient fumigés ou désinsectisés.

La désinsectisation est exécutée par des structures concessionnaires agréés par le Ministère de l’Agriculture, et matérialisée par la délivrance d’une attestation de désinsectisation (voir document en annexe) au vu de laquelle le certificat phytosanitaire est délivré. La convention de concession, le mode d’attribution de l’agrément de désinsectisation et les instructions administratives, n’ont pu être, cependant, consultés.

Conformément aux dispositions de l’article 15 du décret n° 99-42 du 20 janvier 1999 fixant les modalités de commercialisation du café et du cacao (actualisé), l’embarquement des produits, en phase finale d’exportation, comporte des formalités d’enregistrement auprès du guichet unique, qui portent, notamment, sur le contrôle par l’ARCC de la validité des certificats phytosanitaires et de contrôle qualité délivrés par les sociétés privées agréées par l’Etat.

La mission n’a pas reçu de documents attestant l’existence et la source des instructions administrative en ce domaine, par conséquent, le cadre juridique et l’analyse tripartite de cette section ne sont pas abordés.



9.3 LE CONTROLE DE LA PESEE


a) Le cadre législatif et réglementaire du contrôle de la pesée des produits.

Il s’appuie sur les textes récents, suivants :

- Le décret n° 92-19 du 8 janvier 1992 portant création de la CCI-CI, en tant qu’établissement public.

- Le décret n° 91-21 du 8 janvier 1992 fixant les attributions, l’organisation et le fonctionnement de la CCI-CI. L’article 5, alinéa 3, dispose que dans le cadre de ses attributions, la CCI-CI est autorisée à créer, acquérir, ou gérer des services de peseurs jurés.

- Le décret 2001-695 du 31 octobre 2001 autorisant la Chambre de Commerce de Côte d’Ivoire (CCI-CI) à effectuer le pesage des marchandises générales, au cordon douanier.

- L’arrêté interministériel 032/ME.MCI.MCE du 17 février 2002 modifié et complété par un arrêté interministériel 367 du 27 octobre 2002 fixant les modalités d’application des décrets 2001-695 du 31 octobre 2001. L’ arrêté interministériel 367 du 27 octobre 2003, fixe désormais les modalités d’application des décrets 2001-695 du 31 octobre 2001 autorisant le pesage par la CCI-CI des marchandises générales au cordon douanier. La durée probatoire de cette autorisation est fixée à 24 mois à compter de la date de signature de l’arrêté, soit jusqu’au 27 octobre 2003. Ainsi :

Ce sont les peseurs jurés, des agents de la CCI-CI assermentés, qui effectuent le service du pesage.

Le pesage donne lieu à la délivrance, par la CCI-CI, d’un certificat de pesage, document revêtu du sceau, du logo et de la signature de la CCI de Côte d’Ivoire et attestation du poids de la marchandise avec mention de la nature, du propriétaire, de la destination ou de l’origine de celle-ci et du numéro de la déclaration en douanes.

A l’exportation, la délivrance du certificat de pesage doit intervenir dans un délai maximum de 15 jours, après l’embarquement de la marchandise soumise au pesage.

b) des pratiques administratives illégales favorisant un monopole

Dans la pratique, la CCI-CI a sous-traité le contrôle des pesées à la société Audit-Contrôle-Expertise (ACE), selon le processus suivant :



− Le 31 octobre 2001, le décret 2001-695 autorise la CCI-CI à effectuer le pesage des marchandises générales au cordon douanier.

− Le 27 novembre 2001, la CCI-CI, établissement public, signe la convention de sous-traitance des activités de pesage avec la société ACE, société de droit suisse, ayant son siège à Genève.

− Le 3 décembre 2001, la CCI-CI et ACE signent le cahier des charges formant l’annexe de la convention de sous-traitance.

− Le 15 décembre 2001, la CCI-CI et ACE signent l’annexe relative à la fixation de la rémunération des parties, conformément à l’article 10 du cahier des charges du 3 décembre 2001.

− En janvier 2002, la CCI-CI procède à la mise en place d’un comité de pilotage de l’activité de pesage, constitué de membres du service pesage de la CCI-CI, de la communauté portuaire d’Abidjan, du Port Autonome d’Abidjan, de la Douane, du Syndicat des transitaires de Côte d’Ivoire.

− Le 1er mars 2002, la CCI-CI et ACE signent le cahier des charges de la convention d’assistance technique et financière, dans lequel la CCI-CI s’engage à mettre à la disposition de ACE les moyens suivants :

− Les installations du matériel existant de la convention de sous-traitance de l’activité de pesage au jour de la signature du cahier des charges ;

− La délégation à ACE des activités administratives, financières et techniques du parc des installations, ainsi que les opérations de pesée des marchandises, leur suivi et leur contrôle.

− Le 4 mars 2001, la CCI-CI et ACE signent la convention d’assistance technique et financière.

− En octobre 2003, ACE est désigné officiellement comme intervenant unique, dans l’activité de contrôle de la pesée des marchandises de la filière café et cacao.

− Du 19 avril au 21 mai 2004, ACE effectue, pour le compte du ministère du commerce, un audit des achats pour déterminer les quantités de cacao achetées, au cours de la campagne 2003-2004, par les 85 exportateurs agréés et de s’assurer que les plafonds d’achats trimestriels autorisés par l’ARCC, avaient été respectés.

L’attribution par la CCI-CI de la concession unique du contrôle de la pesée à la société ACE a donc fait l’objet d’un marché de gré à gré, en contravention avec les règles du code des marchés publics (Décret 92-08 du 8 janvier 1992), alors que celui-ci s’applique aux établissements publics.

En outre, la désignation de la société ACE, en tant qu’intervenant unique dans les opérations de contrôle et de certification des pesées est en contravention avec



l’ordonnance n° 2000-583 du 17 août 2000, qui interdit la concession de monopoles portant sur des activités de services, annexes aux activités de la filière, susceptibles d'en affecter le rendement ou la compétitivité. Les atteintes à la compétitivité du secteur sont manifeste puisque le coût du contrôle des pesées est passé de 147 FCFA par tonne, lorsqu’il était réalisé avant 2003/04 par les sociétés SGS et CORNELDER, à 2000 FCFA par tonne depuis qu’il est réalisé par ACE.

Il ressort donc que l’attribution du monopole de la pesée, à la société ACE, par la Chambre de Commerce et d’Industrie de Côte d’Ivoire, est illégale.

c) L’ARCC n’a pas joué son rôle régulateur

Conformément à l’article 16 de l’ordonnance 2001-666 du 24 octobre 2001, l’ARCC a reçu la mission de relever et d’instruire les situations constitutives d’un monopole ou d’un abus de position dominante capable d’affecter la filière ou de porter préjudice à ses opérateurs. Cette même ordonnance interdit la concession de monopoles portant sur des activités de services, annexes aux activités de la filière, susceptibles d'en affecter le rendement ou la compétitivité (Art. 4.2). Son article 19 spécifie également qu’est puni des peines prévues par la loi 91-999 du 27 décembre 1991 relative à la concurrence, quiconque met en place une organisation commerciale constitutive d’une situation de monopole ou d’abus de position dominante.

En l’occurrence, force est de reconnaître que l’ARCC n’a pas exercé sa mission d’empêcher l’apparition d’un monopole dans le domaine d’un service annexe aux activités de la filière.


L’illégalité des pratiques actuelles en matière de contrôle des pesées résulte d’une incohérence majeure du cadre juridique. En effet, le décret 2001-695 du 31 octobre 2001 ainsi que les arrêtés interministériels n°032/ME.MCI.MCE du 17 février 2002 et n°367 du 27 octobre 2002 sont en contradiction avec la l’ordonnance 2000-583 qui interdit les monopoles sur les services annexes aux activités de la filière.


Du point de vue de la compétitivité du secteur, il n’est évidemment pas pertinent de remplacer un mode de certification des pesées qui coûtait 147 FCFA/t par un autre qui coûte 2000 FCFA/t.



Mais du point de vue de la répartition des responsabilités au sein des institutions ivoirienne, il convient également de s’interroger sur la pertinence de confier le contrôle des pesées à la CCI-CI. En effet, de par le décret 91-21 fixant ses attributions, les missions consulaires de la CCI-CI sont d’ordre consultatif. Il lui avait été donné un droit de contrôle occasionnel sans pouvoir coercitif, mais il est inapproprié de lui confier un pouvoir régalien de contrôle systématique.

En outre, il faut remarquer que le contrôle systématique des marchandises aux portes du pays est une mission essentielle des Douanes. Pour respecter l’ordre institutionnel le plus pertinent serait donc de renforcer les capacités des services douaniers en matière de contrôle des pesées.

Dans certains pays, le contrôle des pesées est effectué sur des ponts bascules qui sont gérés par les Douanes ; mais dans une économie libéralisée, le plus pertinent est de concéder le contrôle des pesées à des sociétés agrées, sur la base d’un cahier des charges dont l’administration vérifie le respect scrupuleux. Cela permet notamment que la concurrence entraîne l’amélioration des performances et la réduction du coût de ces services.


La concession octroyée illégalement à la société ACE, mérite d’être expressément dénoncée, car l’attribution des concessions de pesage doit impérativement se faire dans le cadre d’un appel d’offre respectant la réglementation en vigueur, en matière de marché public et de libre concurrence.

Il serait également pertinent de réorganiser un système de concession du contrôle des pesées à des sociétés agréées, sur la base d’un cahier des charges dont l’application serait contrôlée par les services douaniers.



10 LA PROCEDURE D’EXPORTATION

10.1 DESCRIPTION SOMMAIRE

La procédure d’exportation comporte deux phase distinctes : La procédure d’enregistrement et la procédure d’embarquement. Le traitement de la procédure d’exportation est subordonné à des instructions administratives exhaustives comportant une vingtaine de documents et induisant 14 chèques pour paiement des prélèvements fiscaux et parafiscaux, c’est pourquoi, celle-ci figure, en détail, à l’annexe n° 1.

Néanmoins, compte tenu des remarques faites plus haut, et pour une meilleure compréhension des analyses qui vont suivre, ses principales étapes sont rappelées, succinctement ici :

Procédure d’enregistrement L’exportateur manifeste son intention d’exporter un certain tonnage, en utilisant le système informatique de la BCC.

Il confirme ensuite son intention d’exporter en signant un formulaire de confirmation, appelé CDC, et en fournissant une caution bancaire afin de garantir les droits et taxes générés par l’exportation. La CDC est alors vérifiée et visée par le FRC et par la BCC.

Procédure d’embarquement Sur la base d’un Ordre de transit, le transitaire en douane exécute, pour le compte de l’exportateur, les différentes formalités d’exportation au Guichet unique, où la BCC et le FRC disposent de bureaux.

Le transitaire commence par remplir la « formule lancée » (F01) en 13 feuillets identiques et complète le dossier avec les différents chèques pour le paiement des redevances et taxes, établis par l’exportateur ou pour son compte par le transitaire. Le dossier est alors contrôlé par

− le FRC qui contrôle, pour validation ou rejet, les informations financières portées sur la FO1, et qui transmet les différents chèques aux organismes concernés ou aux établissements bancaires.

− la BCC qui vérifie la concordance entre la CDC et la FO1, pour validation ou rejet.

La déclaration douanière d’exportation (D6) est alors établie par le transitaire et donne lieu à un prélèvement automatique du DUS sur le compte du transitaire. De même, la redevance portuaire est payée par le transitaire mais pour le compte de l’exportateur.



Opérations physiques

Parallèlement aux opérations documentaires, ont lieu des opérations physiques dont l’achèvement est signifié par des documents nécessaires à l’embarquement : bulletin de vérification émis par une société de contrôle-qualité, certificat de désinsectisation et certificat phytosanitaire, ticket de pesée pour le contrôle de pesée...

Le transitaire fait une demande d’empotage à la BCC, qui vérifie que le dossier est complet, et qui peut encore à ce stade effectuer un nouveau contrôle de qualité pour vérifier l’exactitude des informations figurant sur le bulletin de vérification. L’empotage se fait ensuite sous le contrôle d’un agent de la BCC. Celle-ci donne ensuite une autorisation de mise à quai.

L’embarquement effectif sur le bateau se fait sous le contrôle d’un agent des Douanes qui appose le visa « vu-embarquer » sur le formulaire F01.


Les détails de la procédures ont été fixés pour la campagne 2002-2003 par un document sur les mécanismes et procédures de commercialisation adoptés par l’Assemblée Générale de la BCC, le 10 septembre 2002 à Grand – Bassam. Ce document était encore disponible sur le site web de la BCC en 2004. Or, il ne nous a pas été communiqué de document pour les campagnes suivantes, nous ne sommes donc pas en mesure d’indiquer s’il a été actualisé, ou s’il est resté en vigueur par défaut.

Il est étonnant que ce document établi par un « organe privé, de type particulier » puisse avoir une valeur contraignante, alors que sa nature n’est ni légale, ni réglementaire.

Dans ses grandes lignes, il reprend les dispositions du décret n° 99-42 du 20 janvier 1999 fixant les modalités de commercialisation de café et de cacao, maintenu en vigueur en ses dispositions non contraire, par l’article 27 de l’ordonnance n° 2000-583 modifiée, qui prévoit notamment que les exportations doivent satisfaire à des procédures d’enregistrement (articles 8 à 10) et à des procédures d’embarquement (articles 11 à 15). Ce décret avait confié la responsabilité des opérations d’exportation à la Nouvelle Caistab, mais le décret 2001-667 du 24 octobre 2001 qui modifie le décret 2001- 465 du 25 Juillet 2001 fixant les missions et le cadre d’intervention de la BCC, a pallié ce problème en prévoyant que « la BCC centralise et coordonne les opérations d’exportation de l’ensemble du cacao et du café. Elle exerce en outre, toutes missions et attributions administratives, commerciales des opérations d’achat et d’exportation qui ne relèvent pas de la compétence de l’ARCC et du FRC ». Ceci est complété par le décret 2001-668 du 24 octobre 2001 fixant les missions et le cadre d’intervention du FRC qui stipule à l’article 3 que le FRC est chargé de « la signature, conjointement avec la BCC, des engagements d’exportations avec les exportateurs »..



On notera cependant que la procédure d’enregistrement telle qu’elle pratiquée est singulièrement compliquée par rapport à ce que prévoit le décret 99-42. Celui-ci stipule à son article 10 que l’enregistrement se fait au moyen de la messagerie électronique et donne lieu à « l’émission automatique d’un droit d’exportation ou confirmation de vente ». En pratique, on constate que l’enregistrement n’est fait qu’à la signature de la CDC dans les locaux de la BCC, ce qui n’est pas conforme au décret 99-42, et que la CDC doit encore être validée par la BCC, ce qui ne l’est pas non plus.

Par ailleurs, ni le décret n° 99-42 du 20 janvier 1999, ni le décret 99-272 du 6 avril 1999 fixant les modalités de conditionnement du cacao à l’exportation, ne prévoit que la BCC (ou l’ex Nouvelle CAISTAB) possède le droit de faire une opération de contrôle qualité juste avant l’empotage. Cette pratique n’est conforme ni à la Loi, ni à la réglementation.


Le décret n° 99-42 du 20 janvier 1999 établit des dispositions d’application pour l’ordonnance 99-30 du 20 janvier 1999, qui fut abrogée par l’ordonnance 2000-583 du 17 août 2000.

L’article 27 de l’ordonnance 2000-583 prévoit que les décrets pris en application de l’ordonnance 99-30 demeurent en vigueur dans leurs dispositions non contraires, jusqu’à l’adoption de nouveau décret d’application.

Il est regrettable qu’un nouveau décret n’ait pas réglementé les procédures d’exportation car de nombreuses dispositions obsolètes qui n’étaient pas explicitement contraires à la nouvelle ordonnance ont été maintenue. Mais il s’agit d’un problème de pertinence sur lequel nous allons revenir.


Lourdeur des procédures : La procédure d ‘exportation comporte de multiples contrôles physiques ou documentaires, et implique une vingtaine de documents ainsi que l’émission de 14 chèques pour le paiement des différents prélèvements fiscaux et parafiscaux. La multiplication de ces étapes et de ces documents augmentent d’autant les délais de traitement et les occasions d’erreur. En outre, les exportateurs se plaignent fréquemment de tracasseries exercées par certains agents lors des contrôles : contrôles documentaires, contrôle douanier pour défaut de marquage des sacs, le contrôle phytosanitaire, etc…. Ces tracasseries peuvent s'avérer très onéreuses pour les exportateurs car le refus des agents peut entraîner le report ou l'annulation de l'embarquement. Ces coûts de par leur nature sont difficiles à identifier et à quantifier.



Au sein du guichet unique, le FRC et la BCC interviennent successivement à travers deux bureaux distincts, comportant chacun : une direction, un système de gestion propre et des fonctions différentes. Cette singulière situation alourdit la procédure d’exportation et atténue, de ce fait, l’avantage attendu d’un guichet unique.

L’entrée au guichet unique par le FRC, qui donne priorité au traitement financier des dossiers exportation, n’apparaît pas non plus pertinente. En effet, en cas de non-validation par la BCC de la formule (FO1) pour des motifs commerciaux (différences entre report sur CDC et la FO1), la procédure est suspendue (voire annulée) bien que les chèques pour le paiement des taxes et redevances aient été déjà encaissés ou transmis par le FRC. Dans cette hypothèse, le débouclage se fera par l’émission d’un avoir, par un remboursement ou encore par une autre opération de contre-passation dite « annule-remplace ». Ce type d’opérations génère des désagréments à l’exportateur concerné ainsi que des dysfonctionnements car ces réajustements, à caractère exceptionnel, sont mal maîtrisés et débouchent sur des erreurs et des incohérences22.. En cas de différence entre le poids réel et le poids théorique, la Douane procède a posteriori, au réajustement du DUS. En revanche, les redevances parafiscales le sont rarement, faute de procédure systématique de réajustement en liaison avec la Douane.

b) Le caractère obsolète du décret 99-42 du 20 janvier 1999 L’enregistrement est une disposition du décret 99-42 qui a été conçue alors que la stabilisation des prix à l’exportation était encore en vigueur (campagne 1999-2000). L’enregistrement permettait à l’exportateur de fixer un prix d’enregistrement à partir duquel était calculé les prélèvements ou les soutiens. Aujourd’hui, le prix d’enregistrement n’a plus d’incidence que sur le montant de la taxe d’enregistrement, mais il est difficile de comprendre pourquoi cette taxe d’enregistrement ne pourrait pas être levée par l’Etat sur la base du prix enregistré dans le formulaire F01 ou dans le formulaire D6. En effet, la F01 et la D6 sont également deux formulaires d’enregistrement de l’opération d’exportation.

c) Le regroupement souhaitable des contrôles effectués par le FRC et la BCC Si l’on supprimait les formalités actuelles d’enregistrement et le formulaire CDC, la vérification des éléments commerciaux par la BCC serait grandement allégée. Il serait alors tout à fait opportun de regrouper ce contrôle avec ceux qui sont actuellement faits par le FRC.

De par la nature administrative des contrôles documentaires effectués par le FRC et la BCC, il n’apparaît pas pertinent que cette tâche leur ait été confiée par les décrets 2001-667 du 24 octobre 2001 et 2001-668 du 24 octobre 2001. Cela devrait revenir à un établissement public, car il s‘agit d’une mission régalienne.

De même, le contrôle physique des opérations d’empotage et d’embarquement effectif devrait rester du ressort de la Douane. 22 Audit des flux financiers, IDC, septembre 2004.



d) La privatisation du contrôle des pesées Comme on l’a dit, le contrôle des pesées a été confié à une seule société privée, ACE. Il s’agit pourtant d’une mission régalienne qu’il serait plus pertinent de voir réaliser par les Douanes.

e) La multiplicité des sources statistiques sur les volumes Les statistiques sur les flux des produits et les prix sont tenues par la BCC et les services des douanes, sur la base des éléments respectivement mentionnés sur les formulaires FO1 et D6. Par ailleurs, l’ARCC, le FRC et la société privée ACE collectent également les données sur les volumes et les prix, pour leurs propres statistiques. Les écarts entre ces différentes statistiques23 ont déjà été constatés lors de l’audit des flux financiers de la filière et dénotent une absence de référence unique et fiable.

10.5 RECOMMANDATIONS

• Actualiser le décret 99-42, en prenant un nouveau décret pour définir la procédure d’exportation, qui prévoirait notamment de supprimer la CDC, d’informatiser l’enregistrement de la F01 et la transmission des informations qu’elle contient aux Douanes, pour l’émission de la D6.

• Regrouper les paiements, au profit d’un nombre restreint de collecteurs : un chèque pour toutes les taxes afférentes à l’Etat pourrait être collecté par les douanes, un chèque pour toutes les redevances et prélèvements professionnels au profit d’un collecteur unique des structures du secteur. Il serait ainsi possible de réduire le nombre de chèques de 14 à 2.

• Modifier les décrets concernant le FRC et la BCC, afin de confier leurs activités actuelles de contrôle documentaire à un établissement public.

• Supprimer l’intervention de la BCC dans le contrôle de l’empotage et de l’embarquement effectif, tout en reconnaissant la responsabilité des Douanes en la matière.

• Rétablir le rôle des Douanes dans le contrôle des pesées.

• Reconnaître la primauté des statistiques douanières en ce qui concerne l’information sur les volumes d’exportation, et assurer leur disponibilité publique.

23 Audit des flux financiers de la filière café-cacao, IDC, 3 septembre 2004



11 CONCLUSION GENERALE

L’étude a été rendue difficile par un contexte de violence telle que l’on comprend bien l’absence de collaboration de nombreux témoins et intervenants dans la filière. Les experts ont été contraints de terminer leur rapport à leur siège sans avoir tous les documents qu’ils estimaient utiles.

Le présent rapport est donc fondé sur les matériaux obtenus lors de la mission interrompue le 6 novembre 2004, ou reçus par courrier en 2005. Toutefois, le nombre de documents juridiques fondamentaux collectés permettent une analyse juridique et institutionnelle claire.

11.1 SYNTHESE DES ANALYSES

11.1.1 Pratiques non-conformes au cadre juridique existant

Les structures d’encadrement du secteur café-cacao ont de nombreuses pratiques qui ne sont pas conformes au cadre juridique applicable actuellement en Côte d’Ivoire. Il peut s’agir de vice de forme, de vice de procédure, mais aussi d’abus de pouvoir dans le cas où l’autorité qui prend une décision n’est juridiquement pas compétente pour le faire.

De telles pratiques ont des conséquences économiques majeures :

− Certains prélèvements (FDPCC, FRC, Réserve de prudence, contrôle des pesées, contrôle qualité, sacherie-brousse) n’ont aucun fondement législatif ; les ministres qui en fixent les taux n’appliquent donc pas la loi.

− Les ressources de la réserve de prudence ont été, au moins partiellement, transférées hors du compte séquestre et employée en l’absence de définition des modalités de gestion et en contravention totale avec l’arrêté interministériel n°174 du 16 octobre 2001.

− La BCC et le FRC acceptent d’exonérer les PMEX/COOPEX de prélèvement au titre de la réserve de prudence. Aucun texte n’autorise le principe de telles exonérations, qui constitue une distorsion de concurrence flagrante.

− L’ARCC intervient en dépit de toute base législative dans le financement et l’organisation de services annexes des filières tels que la pesée ou le contrôle de qualité. Il s’agit ici encore d’entraves manifestes à la concurrence, alors que l’ARCC est chargée d’en faire appliquer le principe.

− Le marché du contrôle des pesées a été accordé en gré à gré, en dehors de toute règle de passation des marchés publics.



En outre, les organisations du secteur (ARCC, BCC, FRC, FDPCC, FGCCC) ne respectent pas les diverses obligations légales qui les concernent, ni les dispositions statutaires en matière de prises de décisions par les conseils d’administration ou les assemblées générales, ni en ce qui concerne le renouvellement des dirigeants à l’échéance de leurs mandats. En début d’exercice, les budgets ne sont pas toujours clairement établis et encore moins validés selon les dispositions statutaires ou réglementaires. Ces structures n’accordent aucune transparence à leur gestion, en refusant l’accès aux procès verbaux des conseils d’administration et en omettant de publier des rapports périodiques d’activités financières ou des rapports de Commissaires aux comptes. De plus, elles ne rendent pas compte à la Chambre des Comptes de la Cour Suprême, habilitée à contrôler l’utilisation des prélèvements, et refusent même parfois de se soumettre à un audit externe commandité par les pouvoirs publics. Dans ces conditions, les ressources qui leur ont été confiées ont pu être engagées hors de leurs objets sociaux, ce qui entraîne un préjudice économique pour le secteur.

11.1.2 Les incohérences du cadre juridique

11.1.2.1 Le non respect de la hiérarchie des normes

Certaines incohérences du cadre juridique du secteur café-cacao proviennent du non respect de la hiérarchie des normes.

Le principal problème à cet égard concerne l’application de l’acte unique sur les sociétés commerciales et les GIE (AUSCGIE) qui constitue un accord international signé dans le cadre de l’OHADA. Il constitue un acte juridique prééminent sur la législation et la réglementation nationales. Or l’ordonnance 2000-583 et ses décrets d’application ont été interprétés comme s’ils apportaient des dérogations à l’AUSCGIE, comme si les organisations du secteur pouvaient s’affranchir du droit commun.

A un niveau juridique inférieur, on note également que les actes par lesquels l’ARCC participe à l’organisation du contrôle qualité et du contrôle des pesées ne respecte pas les dispositions de l’ordonnance 2000-583 en matière de libre concurrence des services annexes du secteur.

Pour l’exportation des grains noirs et brisures de café, l’ARCC attribue des parts de marchés à des exportateurs à la suite d’un appel d’offre, en application de l’arrêté 166 du 28 juin 2004. Ceci n’est pas cohérent avec l’esprit et la lettre de l’ordonnance 2000-583 du 17 août 2000 dont l’article 4.2 interdit les abus de position dominante et l’attribution par l’Etat de quotas à des exportateurs.



11.1.2.2 Des statuts et des activités non conformes aux lois sur les sociétés commerciales et sur les banques

Les organisations du secteur café-cacao se sont mises en place sans que leur soit fournie une armature administrative et réglementaire cohérente et complète. Faute de contrôle effectif, elles n’en n’ont même pas respecté toutes les modalités qui ont été définis.

L’Acte Uniforme sur les société commerciale et les GIE (AUSCGIE) a été publié au Journal Officier de l’OHADA, le 17 avril 1997 et au Journal Officiel de la Côte d’Ivoire du 22 décembre 1997 ; il entrait en vigueur le 1er janvier 1998. L’ARCC, la BCC, le FRC et le FDPCC ont été créés entre 2000 et 2001 ; il s’agit donc de structures instituées postérieurement à l’entrée en vigueur de l’Acte Uniforme en cause. L’ordonnance 2000-583 précise ainsi qu’elles devront se constituer conformément à la législation en vigueur.

La BCC, le FRC et le FDPCC se définissant comme des organismes privés autonomes et indépendants, devraient se référer à l’OHADA et à l’Acte Uniforme relatif aux sociétés commerciales. Le FDPCC ne dispose pourtant d’aucun statut, et la BCC ainsi que le FRC disposent de statuts affirmant leur personnalité morale de droit privé de type particulier. De tels statuts constituent des aberrations juridiques, car ils n’entrent dans aucune des catégories de sociétés commerciales énumérées par l’AUSCGIE, ni défini par la loi ivoirienne. Elles sont donc fondamentalement dépourvues de base légale et même constitutionnelle. Elles ne s’intègrent dans aucun ordonnancement juridique, qu’il s’agisse du droit OHADA applicable, ou du droit ivoirien.

Précisons qu’elles ne peuvent pas non plus se fonder juridiquement sur le régime particulier prévu par l’article 916 de l’AUSCGIE. En effet, l’article 916 concerne les sociétés d’assurance régies par les dispositions du code CIMA, les sociétés mutuelles, les sociétés coopératives, les établissements publics administratifs ou à caractère industriel et commercial et les sociétés d’Etat, comme l’ARCC.

S’agissant de l’ARCC, le régime particulier que constitue le statut de société d’Etat n’est pas du tout prévu pour, ni adapté à un Organe de régulation administrative. Etant donné l’objet de l’ARCC, la loi sur les sociétés d’Etat et l’Acte uniforme sur les sociétés commerciales lui sont difficilement applicables ; elle aurait dû être fondée sur la loi sur les établissements publics nationaux.

Etant donné le financement sur deniers public du capital et des ressources d’une part et l’exercice des fonctions régalienne de contrôle des exportations d’autre part, ne demeurent de privé qu’une définition formelle et quelques dispositions statutaires rattachables à l’Acte Uniforme, mais qui n’affectent en rien le caractère fondamentalement public des structures.

Le contrôle de la Chambre des comptes de la Cour suprême devrait s’appliquer sur tous les prélèvements et redevances rendus obligatoires par un acte législatif ou réglementaire ; ce qui n’est pour l’instant pas le cas.



En ce qui concerne la loi bancaire, le FRC et le FDPCC en ignore superbement les dispositions et pratiquent des opérations financières en toute illégalité, qui n’ont fait l’objet d’aucune mesure de contrôle ou de sanctions jusqu’à ce jour.

Parmi les structures du secteur, seul le FGCCC dispose de statuts conformes à son objet, à l’Acte unique sur les sociétés commerciales et à la législation bancaire, mais ses activités ne respectent pas entièrement toutes les dispositions de cette dernière. En effet, il a effectué des opérations de crédit alors que la Commission bancaire ne lui a accordé un agrément que pour faire des opérations de garantie.

11.1.2.3 Des lacunes juridiques et la réminiscence de textes anciens

Les auteurs du présent rapport ont relevé de nombreuses lacunes juridiques. Il s’agit fréquemment de dispositions d’application qui n’ont pas été définies. Il faut ainsi constater l’absence de :

− Modalités de gestion de la réserve de prudence ou de la redevance pour la sacherie-brousse ;

− Conventions entre l’Etat et les structures, pour la concession de missions de service public.

Faute de dispositions d’application, certains usages se reproduisent en référence à des textes anciens pourtant caducs. Il en est ainsi notamment des modalités de délivrance des cartes de pisteurs ou de l’agrément des acheteurs ainsi que des obligations qui leur sont faites dans les départements.

Enfin, on notera l’absence de précision des textes pour autoriser certaines formes de placement des ressources confiées aux différentes structures, ce qui permet des investissements sans rapport avec leur objet social. En outre dans le cas des investissements financés par la réserve de prudence, la loi n’a pas prévu la façon de répartir les bénéfices de telles opérations. De même, il n’existe aucune disposition juridique indiquant comment les bénéfices réalisés par ANAPROCI-SA doivent revenir au FDPCC qui en a financé les investissements.



11.1.3 L’absence de pertinence de certaines dispositions juridiques

Sur le plan de l’architecture institutionnelle, le cadre juridique du secteur café-cacao se caractérise par l’embrouillamini des fonctions de nature régalienne et de celles qui relèvent du secteur privé. Les fonctions de régulation, régaliennes par essence, sont réparties entre l’ARCC, la BCC et le FRC. Il en résulte des chevauchements de prérogatives, des contrôles redondants et bien évidemment des surcoûts pour le secteur. A titre comparatif, il faut rappeler que la CAISTAB fonctionnait sur un budget trois fois moins élevé que celui de l’ensemble des trois structures de régulation.

En outre, il n’était pas pertinent de doter l’ARCC d’un statut de société d’Etat, alors qu’il lui aurait fallu celui d’un établissement public, ni de vouloir soustraire du droit commun, la BCC, le FRC et le FDPCC, en leur accordant des statuts privés de type particulier, totalement contraires aux dispositions fixées par l’Acte Uniforme sur la sociétés commerciales et les GIE de l’OHADA.

La création du FRC avant d’avoir défini sa mission principale, à savoir la gestion d’un mécanisme de régulation des prix n’apparaît pas pertinente non plus. Avant de le mettre en place, il eût été préférable que toutes les parties s’entendent sur les objectifs d’un tel mécanisme, sur les modalités précises de sa gestion et sur les responsabilités respectives de l’Etat et du secteur privé.

Il en est de même pour le FDPCC, qui s’est mis à fonctionner sans avoir de statut et sans que soit clairement définies la façon dont il pouvait employer ses ressources. Dans la mesure où les actions qu’il finance ne touchent les producteurs que de façon très inégale, le FDPCC introduit une distorsion majeure dans la répartition de leur revenu. Il n’était donc pas pertinent de rendre obligatoire la contribution aux ressources du FDPCC et encore moins de le laisser les employer dans des dépenses qui ne présentaient pas un intérêt collectif.

Sur le plan des procédures, il faut relever certaines dispositions juridiques qui ne sont pas ou plus pertinente dans le contexte actuel. Par exemple, l’interdiction d’exporter les produits en vrac est une cause de tracasserie administrative, alors que cette pratique est largement tolérée et qu’elle répond aux besoins et à la demande des opérateurs. L’organisation de la distribution des sacs de brousse, celle du contrôle de qualité et celle de l’exportation des grains noirs et brisures de café sont inadaptées à leurs objectifs et contreviennent gravement aux règles de bonne concurrence, notamment prévue par l’ordonnance 2000-583. Enfin, le contrôle des pesées, confié à une société privée, devrait être réservé aux services douaniers, comme c’est l’usage dans la majorité des pays.



11.2 L’EVENTUELLE RESPONSABILITE DE L’ETAT ET DES DIRIGEANTS DE CES STRUCTURES.

Compte tenu des textes statutaires existants, des chevauchements de compétences et, des financements qu’il enregistrent, de la particularité des instances de direction, du poids des tutelles ministérielles qu’ils instaurent et du défaut de conventions avec l’Etat, on doit s’interroger sur l’identité de la personne dont la responsabilité juridique pourrait être mise en cause par des tribunaux dans le cadre d’actions en justice.

En premier lieu, la responsabilité des dirigeants de ces sociétés pourrait être recherchée, soit parce que leurs décisions ne se conforment pas aux dispositions législatives ou réglementaires applicables en Côte d’Ivoire, soit que les dispositions juridiques ou statutaires dans le cadre desquelles ils agissent sont en contravention avec des dispositions juridiques d’ordre supérieur. Le statut privé même artificiel des structures de la filière, ne leur permet pas d’invoquer une quelconque immunité d’exécution, a fortiori une immunité de juridiction.

En second lieu, la mise en cause éventuelle d’une responsabilité de l’Etat n’est pas à exclure. Les dispositions juridiques non conformes aux accords internationaux, les entraves à la libre concurrence, le défaut de contrôle sur ces structures parapubliques et sur l’emploi des ressources qui leurs sont confiées sont autant de motifs pour engager une action en justice contre l’Etat ivoirien. On attirera l’attention des Autorités sur le fait que des procédures contentieuses peuvent être initiées à l’étranger devant des juges ou arbitres indépendants et que ces jugements peuvent être exécutés sur des avoirs que les structures détiennent à l’étranger.



11.3 RECOMMANDATIONS

11.3.1 Au minimum, faire appliquer le cadre juridique existant

Les institutions doivent bien évidemment fonctionner en conformité avec le cadre juridique existant.

(1) Il est nécessaire de suspendre les prélèvements qui n’ont pas été institués conformément à la loi. Tout prélèvement en faveur du FDPCC doit être suspendu car l’ordonnance qui a institué un tel prélèvement n’a pas été ratifiée, ce qui la rend caduque, selon les termes de la constitution. Le prélèvement au titre de la réserve de prudence doit également être suspendu car il n’a pas été établi par un acte législatif. En outre, les modalités de sa gestion n’ont pas été définies, ce qui ôte toute pertinence à la constitution d’un tel fonds. Les prélèvements au titre du contrôle des pesées, du contrôle qualité et de la sacherie-brousse doivent aussi être suspendus car il n’existe aucun texte établissant le principe de tels prélèvements. Enfin, la redevance pour le fonctionnement du FRC devrait également être suspendue car elle a été instituée par décret et non pas par un acte législatif.

(2) Toute activité du FDPCC devrait être suspendue car celui-ci n’a pas de statut régulièrement enregistré. Il ne possède même pas de personnalité juridique.

(3) La libre concurrence sur les marchés de la sacherie et du contrôle qualité devrait être rétablie, conformément aux dispositions de l’ordonnance 2000-583 qui stipule que les services annexes de la filière ne doivent pas faire l’objet de monopoles.

(4) Hors de toute disposition spécifique prévue par la loi, l’exonération de certains prélèvements accordée par la BCC et le FRC à certaines catégories d’opérateurs ne devrait plus être tolérée.

(5) Le marché du contrôle des pesées devrait être dénoncé car il n’a pas été passé conformément aux règles des marchés publics. Le plus pertinent serait d’ailleurs que cette fonction de nature régalienne soit assurée par les services douaniers.

(6) Le renouvellement des dirigeants des structures doit se faire à l’échéance de leurs mandats, conformément aux dispositions statutaires.

(7) Les dispositions légales en matière de prise de décision dans les assemblées générales ou les conseils d’administration doivent être respectées. Les procès-verbaux de ces réunions doivent être rendus disponibles conformément à la loi.



(8) Les dispositions légales en matière de transparence des comptes doivent être appliquées, notamment en ce qui concerne leur certification et leur publication. L’utilisation des prélèvements doit être contrôlée par la Chambre des Comptes de la Cour suprême, car ils ont le caractère d’une ressource publique.

(9) Les dispositions relatives à l’exportation des grains noirs et brisures de café devraient être révisées pour être mises en conformité avec l’ordonnance 2000-583 du 17 août 2000.

11.3.2 Dés que possible, restructurer le secteur

Le cadre juridique des structures du secteur café-cacao connaît de nombreux problèmes de cohérence. Comme nous l’avons noté, les textes qui instituent ces organisations ne respectent bien souvent pas les textes de niveau supérieur, notamment l’Acte Unique sur les Sociétés Commerciales et les GIE de l’OHADA. La révision de ces textes ainsi que des statuts de ces organisations est absolument nécessaire. Mais il ne sert à rien de réviser des statuts si l’on ne s’est pas d’abord interrogé sur la pertinence de l’existence de chacune de ces structures.

En effet, l’existence de la BCC, du FRC et du FDPCC est à remettre en cause : la BCC n’a de Bourse que le nom ; il n’existe pas de mécanisme de gestion des prix permettant de légitimer l’existence du FRC ; le FDPCC n’assure pas une redistribution équitable de ses ressources entre tous les producteurs. Il faut donc une restructuration fondamentale du système juridico-institutionnel du secteur café-cacao.

Dans cette perspective, il est recommandé de veiller à la séparation absolue des fonctions régaliennes et de celles qui reviennent aux organismes professionnels de droit privé.

(1) Il est souhaitable de rassembler et de confier à un établissement public national unique l’ensemble des fonctions de régulation administrative, y compris le contrôle des exportations, mais à l’exception de celles qui reviennent aux administrations telles que les Douanes ou les services phytosanitaires. Dans cette perspective, l’ARCC devrait être restructuré car son statut actuel de société d’Etat est inapproprié, voire illicite.

(2) La BCC, le FRC et le FDPCC devraient être liquidés, en laissant aux opérateurs privés l’initiative de créer des structures interprofessionnelles pour gérer les activités d’intérêt commun, et en laissant à chaque opérateur économique la liberté de contribuer ou non au financement des services fournis. En particulier, si le besoin d’un véritable mécanisme de gestion de prix se manifestait à nouveau, il serait souhaitable de développer des relations contractuelles entre d’une part les établissements de banque ou



d’assurance régulièrement agréés et d’autre part les opérateurs individuelles ou leurs organisations.

Notons qu’une telle restructuration devrait s’accompagner d’une liquidation des quatre structure, au cours de laquelle il serait absolument nécessaire de faire un audit complet de l’utilisation des ressources qui leur ont été confiées. Il est également nécessaire que l’Etat, ou tout ayant droit, puisse engager des poursuites pénales en cas d’abus de biens sociaux et afin de récupérer les ressources éventuellement détournées.

Seul le FGCCC dispose de statuts conformes à la législation, mais il faut veiller à ce qu’il respecte ses obligations légales et son objet social.

Sur le plan des procédures, il reste à

− rétablir les règles communes pour l’exportation des grains noirs et brisures de café,

− libéraliser la fourniture des sacs en brousse,

− rétablir la concurrence sur le marché du contrôle de qualité,

− autoriser le conditionnement en vrac,

− confier le contrôle des pesées aux services douaniers

Pour faciliter la circulation des produits, la liberté d’entreprendre et donc la concurrence sur le marché intérieur, il faudra également réviser et actualiser les anciens textes relatifs notamment à l’encadrement professionnel des pisteurs ou aux modalités d’agrément des acheteurs, afin de respecter l’esprit et la lettre de l’ordonnance 2000-583.

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