Dix ans de compagnonnageavec le Cnis : quelques leçons

Président de la commission du Conseil national de l’information statistique(Cnis) « Services publics et services aux publics » de 2009 à 2019, Pierre-YvesGeoffard, professeur à l’Ecole d’Economie de Paris, directeur de recherche auCentre national de la recherche scientifique et directeur d’études à l’École deshautes études en sciences sociales, témoigne dans ce numéro de sonexpérience. Sur la décennie, la commission a mis en œuvre deux périodes demoyen terme quinquennal (2009-2013 et 2014-2018) qui ont accompagnéplusieurs réformes et d’importantes évolutions dans le système d’informationstatistique. Citons entre autres, la création d’un identifiant statistiqueindividuel pérenne de chaque élève permettant le suivi des parcours scolaires,l’observation des parcours de soins ou encore les transitions entre l’emploi etla retraite. La commission a également soutenu et encouragé l’ouvertureet l’accès à de nouvelles sources et l’enrichissement des données parl’appariement d’enquêtes et de sources administratives. Toutes ces évolutionsdans la statistique publique ont été étroitement suivies grâce à laréorganisation de la gouvernance du Cnis en 2008, renforcée dans son rôled’organisation et de concertation entre les producteurs et les utilisateurs tantdans la composition de son Conseil et de son Bureau que dans lefonctionnement des commissions thématiques.

Après la réforme de l’organisation du Cnis de2008-2009, plusieurs Formations ont été rassem-blées, pour constituer des Commissions auxattributs plus larges. C’est ainsi qu’après avoirprésidé la Formation « Santé », j’ai eu l’honneur deprésider la Commission « Services publics et servi-ces aux publics »,dite aussi SP2, ou « Serpu »*.Son champ est formidablement étendu, puisqu’ilcouvre les statistiques de l’ensemble des servicespublics, des systèmes de soins aux retraites, en

passant par la prise en charge de la perte d’auto-nomie, l’éducation, la formation, la recherche, maisaussi la sécurité, la justice, voire la défense. Pour-quoi un tel intitulé un peu alambiqué ? Pourrappeler le fait que le secteur public n’est pas leseul concerné par la fourniture des servicespublics, et donc par la production de statistiquesutiles à l’étude de ces services.Tout d’abord, la protection sociale est avant toutassurée par les diverses branches de la Sécurité

Chroniques n° 18Avril 2019Directrice de la publication : Françoise MaurelRédactrice en chef : Isabelle AnxionnazMaquette : Rose Pinelli VanbaucePublication diffusée gratuitement,ne peut être vendueISBN 978-2-11-151226-9

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*En 2009, les deux Formations « Santé, protection sociale » et « Éducation, formation » ont été remplacées par la Commission « Servicespublics et services aux publics ».

sociale qui sont, au sens strict, de droit privé, etne participent pas, toujours en un sens étroit, à« la Statistique publique » : la construction deleurs programmes statistiques n’obéit pas auxmêmes règles et procédures que celles desservices ministériels, et leur inscription dans leséchanges du Cnis nécessite de bien comprendreleurs objectifs et leurs contraintes, qui peuventleur être propres. Mais aussi parce que denombreux opérateurs privés concourent auservice public : les assureurs complémentairessanté, les organismes de retraite complémentai-res, les cliniques privées ou les hôpitaux privés àbut non lucratif, les écoles privées sous contratd’association avec l’Etat, etc.Intégrer l’activité de tous ces opérateurs dansla production statistique devrait permettre dedévelopper une vision plus large des servicespublics, et pourrait permettre de s’interrogersur la complémentarité entre organismes destatuts juridiques différents.

Cette courte tribune me permettra, à l’heure oùle juste principe qui interdit d’effectuer trop demandats consécutifs vient de me conduire àpasser la main, de revenir sur cette riche expé-rience. Avant de proposer quelques réflexionssur l’avenir du Cnis, j’isolerai quelques pointssaillants de ma présidence, ceux qui peuventêtre portés au compte des succès comme ceuxdont le bilan est moins favorable.

Des évolutions dans le service statistiquepublic...

Parmi les indéniables succès auxquels lacommission aura permis de contribuer, notonsla création du Service statistique du ministèrede l’Intérieur, dont la production statistiques’articule avec les travaux de l’Observatoirenational de la Délinquance et de la Réponsepénale, sur des sujets parfois très sensibles.La coordination des travaux de ces deux enti-tés est nécessaire, et l’examen desprogrammes de travail au sein de la commis-sion Serpu a sans doute pu contribuer à cettecoordination.Dans le même registre, la montée en puis-sance du Service statistique du ministère de laJustice a pu également contribuer à mieuxfaire connaître ses enquêtes, et les détailsparfois subtils de ses systèmes de gestion,conditionnant les statistiques qui peuvent enêtre issues.

...et dans l’appréhension des différen-tes sources

De manière transversale, la politique généraledu Cnis est d’encourager la construction et l’ex-ploitation de bases statistiques issues dessystèmes de gestion, notamment afin d’éviterde poser, dans des enquêtes, des questionsauxquelles les individus ou les entreprises ontdéjà fourni des réponses par ailleurs dans lecadre de démarches administratives. Lesenquêtes restent naturellement une sourceirremplaçable d’informations, mais leur forme,leur contenu, leur fréquence, visent de plus enplus fréquemment à renforcer les complémen-tarités avec les bases de gestion. Ces deuxsources principales d’information statistiquesont de nature différente. À grands traits, onpeut dire que les enquêtes rassemblent ungrand nombre de variables spécifiquementdéterminées pour éclairer l’objet de l’enquête,mais ne portent que sur un nombre limité d’ob-servations, contraint par le coût de collecte deces enquêtes. À l’inverse, les bases de gestionportent sur un très grand nombre d’observa-tions, puisque dans un pays traditionnellementtrès centralisé comme la France, les adminis-trations couvrent potentiellement l’ensemblede la population. En revanche, elles ne rassem-blent que les informations nécessaires à lagestion des droits ou devoirs des ménages oudes entreprises vis-à-vis de ces administra-tions, et contiennent donc peu de variables. Orces besoins de gestion évoluent au fil desmodifications législatives ou réglementaires.Par exemple, le changement d’assiette del’Impôt de Solidarité sur la Fortune, désormaisréduite au patrimoine immobilier, vient priverl’analyse statistique d’un outil très pertinentpour étudier les patrimoines financiers. Commeon sait que celui-ci est très concentré sur lesménages les plus fortunés, les enquêtes sontdélicates, même en pondérant davantage lesplus riches. Aussi il convient de rester vigilantet réactif : les dispositifs d’enquête devrontconstamment s’adapter aux évolutions prévisi-bles. Cette remarque importante renforce lerôle du Cnis, et les travaux de ses commissionsdoivent permettre de renforcer l’articulation desdeux sources principales d’observation statis-tique.

Un autre succès indéniable de la commissionServices publics et services aux publics a été

de contribuer à résoudre de fortes tensionsentre le Service Statistique du Ministère del’Education et la Ligue des Droits de l’Homme,qui contestait l’utilisation d’un « identifiantnational élève », y voyant un fichage généra-lisé des enfants scolarisés. Les échanges ontpermis de dissiper les malentendus, et derestaurer la confiance nécessaire : statistiquen’est pas fichage.

L’accès aux données de santé modifié

Parmi les évolutions marquantes du paysagestatistique dans les domaines couverts par laCommission, l’accès aux données de santé aété radicalement modifié. Suite à la commis-sion OpenData en santé en 2014, la loi a crééle Système National de Données de Santé(SNDS), alimenté notamment par les donnéesde gestion de la Caisse nationale d’assurancemaladie des travailleurs salariés, tant sur lesremboursements de soins de ville (SNIIRAM)que sur la rémunération des hôpitaux (PMSI),complété par les données recueillies lors dudécès. L’accès à ces données dépasse de trèsloin les usagers traditionnellement présentsaux réunions du Cnis : industrie pharmaceu-tique, fédérations hospitalières, assurancessociales et complémentaires ; les données duSNDS sont potentiellement utiles pour lessciences sociales et l’évaluation des politiquespubliques, mais aussi dans une perspective desanté publique voire de recherches cliniques.C’est désormais l’Institut National desDonnées de Santé (qui évolue pour constituerun Health Data Hub) et non plus le Cnis, quiorganise les échanges entre utilisateurs etproducteurs. Est-ce un succès ou un échec ?L’essentiel est que cet échange se passe dansles meilleures conditions possibles ; comptetenu de l’importance de ces données et de leurformidable potentiel, elles méritent sans douteun traitement spécifique.

L’accès des chercheurs aux donnéesadministratives n’est pas un long fleuvetranquille

La Secrétaire d’Etat au numérique avaitcommandé au Cnis un rapport sur l’accès deschercheurs aux données d’origine administra-tive, confié à Antoine Bozio (nouveau présidentde la commission Serpu), et moi-même. La

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mission avait permis d’identifier que le droitapplicable était mal connu, tant par leschercheurs que par les administrations produc-trices, et recommandait notamment que l’Etatélabore un guide rappelant à tous les bonnesmanières de constituer, mettre à disposition etutiliser des données d’origine administrative.Le rapport proposait également plusieurspistes pour favoriser la concertation entre leschercheurs et les producteurs, notamment« en amont », au moment même de la cons-truction de bases utiles pour la recherche.Enfin, il insistait sur la nécessité de définir unmodèle économique viable, qui devra préciserle mode de financement des moyens consa-crés à la préparation, la documentation et lamise à disposition de ces données. Suite à ladémission de la secrétaire d’Etat pendant lamission qu’elle nous avait confiée, le rapport futremis en mars 2017 à son successeur, peu detemps avant les élections présidentielles et lamise en place d’un nouveau gouvernement.Les conditions n’étaient certes pas rempliespour que le pouvoir politique s’empare de laquestion.Deux ans après, le constat n’est pas trèsencourageant : aucune des recommandationsdu rapport n’a été mise en œuvre ; pire, onpeine à obtenir un retour des administrationsconcernées disant lesquelles leur paraissentpertinentes et lesquelles ne leur semblent pasutiles, ou seraient trop complexes. Maisrestons confiants : il semble que le dossiersuit son chemin, et qu’il donnera bien lieu àl’élaboration d’un guide des bonnes prati-ques. C’est désormais en tant que chercheurque je suis impatient de disposer d’un telguide…

Des pistes d’amélioration

Un autre point de frustration tient à l’étenduedes domaines couverts par la Commission.Celle-ci se réunissant deux fois par an, chacundes sujets ne peut être abordé qu’une fois tousles trois ans. Dans certains cas, c’est peut-êtresuffisant ; mais dans d’autres domaines, lesquestions posées, l’intérêt du débat et des poli-tiques publiques, et surtout l’évolution dessystèmes de gestion pouvant alimenter lastatistique publique sont rapides, et nécessi-tent des adaptations des programmesstatistiques qu’une fréquence de trois anspeine à accompagner pleinement.Ceci pourrait se faire en reconnaissant pleine-ment le rôle de plateforme du Cnis. Denombreuses entreprises, et non des moindres,ont bâti leur fortune ou leur réputation sur unetelle activité d’interface entre une offre et unedemande : qu’on pense à Ebay, Amazon,Airbnb, Uber, … Par ailleurs, d’autres grandssuccès récents (comme Facebook, Twitter,Instagram) permettent à des personnes inté-ressées par un sujet d’échanger facilement,pour le meilleur et pour le pire, sur ces sujetsd’intérêt commun. Je suis frappé depuisplusieurs années par la faible utilisation par leCnis des possibilités offertes par les technolo-gies numériques. Le site web a été refondu en2017, ce qui offre notamment désormais lapossibilité de mener des consultations en ligne.Cette évolution mériterait cependant d’êtrepoursuivie par la mise en place d’un forum quipermettrait aux usagers de signaler les difficul-tés qu’ils pourraient rencontrer à accéder àtelle ou telle base de données, de partager leurexpérience et leurs résultats lorsqu’ils ont pu le

faire, ou de notifier la pauvreté des statistiquesdisponibles sur certaines questions pourtantd’intérêt ; de telles possibilités, certes délicatesà mettre en œuvre, alimenteraient des échangesplus fréquents entre offre et demande de statis-tique publique, et permettraient sans douted’alléger le travail des commissions.

Qu’on me pardonne ces critiques qui, on l’auracompris, se veulent constructives. Le Cnis joueun rôle très important pour le développementde recherches et d’études appuyées solide-ment sur les données. A l’heure où lamultiplication des fake news gangrène le débatpublic et la société, son utilité est cruciale.

Enfin, je ne peux conclure cette tribune sansexprimer ma gratitude : merci aux présidentssuccessifs de m’avoir confié cette responsabi-lité, que j’ai eu beaucoup de plaisir à exercer ;merci aux nombreux participants d’avoirexprimé leurs points de vue, leurs critiques etcommentaires ont contribué, j’en suisconvaincu, à une amélioration de la statistiquepublique ; merci enfin aux équipes du secréta-riat général, ainsi qu’aux rapporteurs, pouravoir accompagné avec sérieux et dévoue-ment les travaux de la commission. Je pensetout particulièrement à Dominique Allain, dontl’engagement et l’efficacité ont été exceptionnels,et à qui les quelques succès de la commissiondoivent beaucoup.

Pierre-Yves Geoffard, Professeur à l’Ecoled’Economie de Paris et Directeur de rechercheau CNRS

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Timbre H030 - 88, avenue Verdier, CS 70058, 92541 MONTROUGE CedexTél. : 01 87 69 57 02 - secretariat-general@cnis.fr - www.cnis.frSecrétariat général du Cnis :

Sujets examinés par la Commission Services publics et services aux publics sur la décennie 2009-2019

2009 • Le système d’information sur les retraites

2010 • Les inégalités des dépenses de soins - Diversité des trajectoires des élèves et étudiants - Mesures des résultats du système éducatif -Point sur le projet ELFE (Étude longitudinale française depuis l’enfance)

2011 • Sécurité des biens et des personnes et réponses pénales - Dépendance et handicap, premier échanges sur les populations concernéeset leur prise en charge

2012 • Quelle connaissance statistique pour un département en matière de handicap ? Accessibilité à l’éducation des personnes handicapées -Statistiques et études sur les divorces

2013 • Statistiques de la sécurité et de la justice - Préparation du moyen terme 2014-2018 du Cnis - La refonte du dispositif d’observation sur lasanté

2014 • L’ouverture des données publiques de santé - Moyen-terme 2014-2018 du Cnis : axes directeurs, horizon des premiers dispositifsopérationnels - Statistiques sur la sécurité routière et l’indemnisation des dommages corporels - Accès aux dispositifs sociaux, les raisons dunon-recours et les dispositifs de lutte contre le non-recours - Projets structurants de l’éducation nationale : décrochage scolaire et parcoursscolaires (en lien avec l’identification des élèves)

2015 • Les systèmes d’informations sur les personnels de l’Education nationale - État des lieux de la statistique publique sur la sécurité etprésentation des travaux du Service statistique ministériel de la sécurité intérieure (SMM SI). Les travaux et la diffusion du Service statistiquedu ministère de la Justice en lien avec l’insécurité. Les missions et les travaux de l’ONDRP dans le nouveau cadre institutionnel. Présentationde l’enquête Cadre de vie sécurité (CVS)

2016 • Le cadre législatif et le dispositif d’observation de la santé publique - Information sur l’enquête Elfe - Les enjeux de la statistique publiquedans le champ du système des retraites

2017 « Santé et environnement : présentation du plan national Santé ; évaluation de l’impact sanitaire de la pollution de l’air en France métropolitaine ;la cohorte « Constances « (en inter-commission avec la Commission Environnement et développement durable) - Personnes handicapées,personnes âgées dépendantes : état des statistiques et perspectives

2018 • Les sources statistiques sur l’emploi des personnes handicapées (en inter-commission avec la commission Emploi) - Présentation dubilan de moyen terme 2014-2018 - Présentation des avis du moyen terme 2019-2023

2019 (printemps) • La mesure du non recours aux droits sociaux : avancées et perspectives

Entre 2009 et le printemps 2019, la commission a attribué 54 avis d’opportunité d’enquêtes statistiques et 30 avis d’accès à dessources administratives dans le cadre de l’article 7bis de la loi de 1951.

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