covid-19 et gestion de crise subsidiaire. rapport

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crise subsidiaire Perspectives transfrontaliegraveres agrave la lumiegravere du feacutedeacuteralisme allemand

Groupe drsquoeacutetudes geacuteopolitiques


Covid-19 et gestion de crise subsidiaire Perspectives transfrontaliegraveres agrave la lumiegravere du feacutedeacuteralisme allemand

Auteurs Lucie Coatleven Franccedilois Hublet Theacuteophile Rospars

ContributeursJean-Seacutebastien Forteleone Arrighi Jean-Toussaint Battestini Charlotte Kleine Pierre Mennerat Aurore Sallard Johanna Schleyer

Avant-propos Jean Asselborn

45 Rue drsquoUlm 75005 Parislegrandcontinenteugegensfr

Pour citer lrsquoeacutetudeLucie Coatleven Franccedilois Hublet Theacuteophile Rospars Covid-19 et gestion de crise subsidiaire Perspectives transfrontaliegraveres agrave la lumiegravere du feacutedeacuteralisme allemand Groupe drsquoeacutetudes geacuteopolitiques Rapport deacutecembre 2020

Les opinions et propositions exprimeacutees dans cette publication sont celles de ses auteurs et ne reflegravetent pas neacutecessairement les points de vue des personnes interrogeacutees Celles-ci ne sauraient donc ecirctre tenues responsables du contenu de la preacutesente note

Dr Christoph von Ach ehem Generalsekretaumlr Europaregion Tirol-Suumldtirol-Trentino

Hanna-Leena Ainonen Graumlnssamarbetsutvecklare TornearingHaparanda

Ann-Sofi Backgren President Association of European Border Regions

Laurence Ball Geschaumlftsfuumlhrerin EuRegio SaarLorLux+

Xavier Bernard Sans Directeur Euroreacutegion Pyreacuteneacutees-Meacutediterraneacutee

Laure Coussot Deacuteleacutegueacutee aux affaires transfrontaliegraveres Canton de Vaud

Dr Bernd Dallmann Praumlsident RegioGesellschaft Schwarzwald Oberrhein eV

Loiumlc Delhuvenne Directeur Agence de lrsquoEuromeacutetropole Lille-Kortrijk-Tournai

Karel Groen Directeur Eems Dollard Regio

Florence Jacquey Geschaumlftsfuumlhrerin EVTZ Gipfelsekretariat der Groszligregion

Clarisse Kauber Responsable eacutetudes Euro-Institut Kehl

Annette Lipowsky Leiterin Stabstelle OB-Buumlro Kehl

Frerk Matthiesen Repraumlsentant der Grenzkommunen im Kreis Nordfriesland Region Soslashnderjylland-Schleswig

Oliver Paasch Ministerpraumlsident der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens

Jean Peyrony Directeur Geacuteneacuteral Mission Opeacuterationnelle Transfrontaliegravere

Romana Sadravetz Leiterin Geschaumlftsstelle Euroregion Donau Moldau

Dr Birgit Seelbinder Praumlsidentin Euregio Egrensis Arbeitsgemeinschaft Bayern eV

Dr Jean-Guy Talamoni Preacutesident de lrsquoAssembleacutee de Corse

Arola Urdangarin Directrice Euroreacutegion Nouvelle-Aquitaine Euskadi Navarre

Dr Christian Wille Universiteacute du Luxembourg

Dans le cadre de la preacuteparation de ce rapport des entretiens ont eacuteteacute meneacutes avec

Jean Asselborn bull Ministre des Affaires eacutetrangegraveres du Grand-Ducheacute de Luxembourg

Avant-propos

Crsquoest un plaisir de pouvoir introduire cette publication du Groupe drsquoeacutetudes geacuteopolitiques consacreacutee agrave la gestion de la crise du COVID-19 dans les territoires europeacuteens et en particulier dans les reacutegions frontaliegraveres

Alors que crsquoest preacuteciseacutement dans ces reacutegions que lrsquoEurope est veacutecue au quotidien les communauteacutes transfrontaliegraveres souffrent tout particuliegraverement des conseacutequences de la pandeacutemie Aux ravages causeacutes par la maladie se sont en effet ajouteacutes les multiples problegravemes causeacutes par diverses mesures restrictives affectant les deacuteplacements transfrontaliers Apregraves une premiegravere phase de la crise qui a vu des fermetures et de controcircles aux frontiegraveres une deuxiegraveme phase porte davantage sur lrsquointroduction de restrictions de nature plus indirecte comme les obligations de quarantaine

La pandeacutemie a donneacute lieu agrave de nombreux gestes geacuteneacutereux qui teacutemoignent drsquoune solidariteacute concregravete qui sauve litteacuteralement des vies comme lrsquoa montreacute lrsquoaccueil de patients franccedilais au Grand-Ducheacute et dans plusieurs autres pays europeacuteens Toutefois la bonne coordination transfrontaliegravere nrsquoa heacutelas pas eacuteteacute agrave la hauteur partout Il y a 35 ans ont eacuteteacute signeacutes les accords de Schengen devenus synonyme drsquoabolition de controcircles aux frontiegraveres et de libre circulation des personnes Or en 2020 des controcircles ont soudainement eu lieu sur le pont frontalier de Schengen qui relie le Luxembourg et lrsquoAllemagne Crsquoest lrsquoesprit europeacuteen qui est mis agrave lrsquoeacutepreuve lorsqursquoil y a des entraves agrave la libre-circulation des personnes des services et des biens provoquant par endroits des scegravenes de discorde et de meacutefiance que lrsquoEurope nrsquoavait plus connues depuis des deacutecennies Crsquoest le fondement mecircme de notre Union qui est mis au deacutefi lorsque les frontiegraveres reacuteapparaissent dans nos reacutegions et dans nos esprits Les reacutegions frontaliegraveres en seraient les plus grandes perdantes Un exemple parmi drsquoautres en est la laquo Grande Reacutegion raquo qui reacuteunit le Luxembourg et ses reacutegions voisines ougrave lrsquointerdeacutependance est particuliegraverement marqueacutee Les 200000 travailleurs frontaliers franchissant tous les jours la frontiegravere du Grand-Ducheacute en sont la meilleure illustration

Nous devons assurer que le droit agrave la libre circulation preacutevu dans les traiteacutes europeacuteens ne soit pas remis en cause Je ne me lasserai jamais de reacutepeacuteter qursquoun virus ne peut pas ecirctre arrecircteacute aux frontiegraveres Combattre une pandeacutemie ne saurait aller de pair avec un repli national Il convient au contraire de mettre en place la coopeacuteration la plus eacutetroite possible notamment au niveau transfrontalier en eacutevitant des mesures unilateacuterales et en assurant que les zones transfrontaliegraveres disposent de reacutegimes speacutecifiques permettant de preacuteserver la mobiliteacute et les eacutechanges Dans le contexte de ces reacuteflexions la preacutesente eacutetude du GEG est drsquoune grande valeur puisqursquoelle relegraveve lrsquoimportance de pleinement impliquer les eacutechelons locaux reacutegionaux et euroreacutegionaux dans une gestion de crise qui doit tenir compte des reacutealiteacutes transfrontaliegraveresCrsquoest dans les zones frontaliegraveres que lrsquoideacutee europeacuteenne se vit au jour le jour La libre circulation des personnes en est la condition indispensable Si ce principe traverse une mauvaise passe je reste neacuteanmoins optimiste que lrsquoesprit europeacuteen va pouvoir se ressaisir Œuvrons pour que lrsquoUnion europeacuteenne sorte non seulement indemne mais renforceacutee de cette douloureuse eacutepreuve Une analyse comme celle du Groupe drsquoeacutetudes geacuteopolitiques ne peut qursquoy contribuer

Reacutesumeacute

Agrave contre-courant des tendances centralisatrices observeacutees dans nombre drsquoEacutetats europeacuteens lrsquoAllemagne a fait face agrave la pandeacutemie de Covid-19 de maniegravere pleinement subsidiaire La reacuteponse sanitaire et administrative se deacuteploie presque exclusivement au niveau des Eacutetats-reacutegions la Confeacuterence des ministres-preacutesidents assurant la coordination politique entre exeacutecutifs feacutedeacuteral et reacutegionaux Cette organisation unique en Europe a conduit agrave une prise de deacutecision mieux informeacutee plus proportionnelle et plus transparente permettant de comparer les approches et drsquoagir au plus pregraves du terrain

Ailleurs en Europe et particuliegraverement dans les reacutegions frontaliegraveres la gestion de la crise srsquoest souvent heurteacutee agrave des actions non-coordonneacutees et excessivement centralisatrices des gouvernement nationaux Cependant lrsquoeacutepideacutemie se structurait principalement agrave lrsquoeacutechelle reacutegionale et locale Le choix drsquoune action politique verticale et homogegravene srsquoest souvent traduit par un faux dilemme entre inefficaciteacute et disproportion de lrsquoaction publique qui a susciteacute de fortes tensions entre les capitales nationales et les territoires

Dans les bassins de vie transfrontaliers les fermetures unilateacuterales des frontiegraveres internes de lrsquoUnion ont fortement perturbeacute le quotidien de la population et fait naicirctre un fort sentiment drsquoinjustice Apregraves trente agrave soixante ans de libre circulation ininterrompue ces deacutecisions ont fait lrsquoeffet drsquoun choc Faute drsquoune consultation suffisante des territoires concerneacutes les Eacutetats nrsquoen avaient pas mesureacute les conseacutequences concregravetes Entre retour des ressentiments nationaux sentiment drsquoune politique hors-sol et impression drsquoune division arbitraire de lrsquoespace la confiance dans le projet europeacuteen a eacuteteacute mise agrave mal

Cette situation nrsquoest pas sans issue En srsquoinspirant du modegravele institutionnel allemand mais aussi belge ou suisse nous proposons drsquoimaginer une approche subsidiaire de la gestion de crise dans laquelle eacutechelons locaux reacutegionaux et euroreacutegionaux seraient pleinement impliqueacutes Cette approche assurerait une plus grande proportionnaliteacute des deacutecisions prises tout en renforccedilant le controcircle des citoyens sur leurs territoires de vie

En particulier la pandeacutemie de Covid-19 reacutevegravele la neacutecessiteacute drsquoun changement de paradigme dans la coopeacuteration transfrontaliegravere Aujourdrsquohui surtout supports de projets de long-terme les euroreacutegions meacuteritent drsquoecirctre pleinement inteacutegreacutees dans la coordination et la planification opeacuterationnelles au plus pregraves de la reacutealiteacute de bassins de vie transfrontaliers et du quotidien de la population Gracircce agrave une large coalition drsquoacteurs reacutegionaux et locaux et agrave des initiatives cibleacutees une telle eacutevolution pourrait ecirctre insuffleacutee par la base

Notre deacutemarche srsquoappuie sur une vingtaine drsquoentretiens meneacutes avec des responsables locaux reacutegionaux et euroreacutegionaux issus drsquoune douzaine drsquoEacutetats europeacuteens Pour reconstruire sur des fondations saines

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la coopeacuteration interreacutegionale en Europe et tirer pleinement les leccedilons institutionnelles de la pandeacutemie nous proposons quatre mesures concregravetes

1 Lrsquoadoption par les acteurs locaux reacutegionaux et nationaux drsquoune charteconsacrant la neacutecessiteacute drsquoune approche subsidiaire de la gestion decrise permettant de feacutedeacuterer les volonteacutes politiques au plus pregraves duterrain et de lancer un mouvement continental

2 Le lancement drsquoune campagne de cartographie systeacutematique desbassins de vie existants afin de deacuteterminer lrsquoeacutechelle la plus juste pourla prise de deacutecision lrsquoanalyse et la gestion des crises

3 Lrsquoadoption drsquoune directive rendant obligatoire la constitution deGroupements europeacuteens de coopeacuteration territoriale (GECT) dans leszones frontaliegraveres et imposant leur consultation preacutealablement agrave toutemesure de fermetures de frontiegraveres

4 La formalisation du rocircle de coordination active de lrsquoUnion par lacreacuteation drsquoune nouvelle formation du Conseil de lrsquoUnion europeacuteennechargeacutee de la coordination des politiques interreacutegionales et de lagestion des crises

Rapport bull Deacutecembre 2020Groupe drsquoeacutetudes geacuteopolitiques

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Lucie Coatleven bull Analyste middot Groupedrsquoeacutetudes geacuteopolitiquesFranccedilois Hublet bull Directeur Programme middot Groupe drsquoeacutetudes geacuteopolitiques1 Theacuteophile Rospars bull Analyste middot Groupedrsquoeacutetudes geacuteopolitiques

Depuis la peste noire du XIVe siegravecle les conditions de gestion des pandeacutemies par les pouvoirs publics ont eacuteteacute profondeacutement modifieacutees Le deacuteveloppement de lrsquoEacutetat moderne et des frontiegraveres nationales qui en reacutesultent la globalisation la reconnaissance des droits et liberteacutes fon-damentaux lrsquoeacutemergence de bassins de vie transnationaux nrsquoont toutefois pas fait eacutevoluer en profondeur la reacuteponse primaire apporteacutee par de nombreux gouvernants face agrave la propagation du Covid-19 les quarantaines et les confi-nements traversent lrsquohistoire

Le modegravele de gestion de la crise sanitaire a cepen-dant transcendeacute le clivage entre pays deacutemocratiques et autoritaires riches et pauvres En Europe continentale des pays ont pu ainsi montrer une organisation de la reacute-ponse au coronavirus organiquement opposeacutee La France est partie en laquo guerre raquo2 contre la maladie en pays unifieacute et centraliseacute deacutecidant rapidement de mesures fortes au niveau national pour en enrayer la propagation et srsquoef-forccedilant de limiter lrsquoencombrement drsquoun systegraveme de santeacute dont lrsquoorganisation et le moyens nrsquoeacutetaient pas en phase avec un deacuteveloppement eacutepideacutemique de cette ampleur LrsquoAllemagne elle a preacutefeacutereacute y voir une laquo eacutepreuve posant un deacutefi agrave notre humaniteacute raquo dans laquelle chacun pourrait laquo montrer ce qursquoil y a de meilleur raquo3 en soi-mecircme Agrave travers son modegravele de feacutedeacuteralisme administratif elle a chercheacute des reacuteponses diffeacuterencieacutees selon les territoires et lrsquoeacutevolu-tion locale de la pandeacutemie

Lrsquoapplication de la subsidiariteacute agrave lrsquoallemande au niveau national semble avoir fait ses preuves si lrsquoon en croit les

1 Auteur correspondant - francoishubletlegrandcontinenteu2 Allocution teacuteleacuteviseacutee du Preacutesident Macron du 16 mars 20203 Allocution teacuteleacuteviseacutee du Preacutesident feacutedeacuteral Steinmeier du 11 avril 2020

Covid-19 et gestion de crise subsidiaire Perspectives transfronta-liegraveres agrave la lumiegravere du feacutedeacutera-lisme allemand

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ND chiffres sur la mortaliteacute des malades du coronavirus la

reacutesilience du systegraveme de santeacute ou les taux de contami-nation Cependant les modes de gestion actuels se sont montreacutes inefficaces pour inteacutegrer la reacutealiteacute des bassins de vie transfrontaliers qui se sont deacuteveloppeacutes depuis le deacutebut du processus drsquounification europeacuteenne

Unification europeacuteenne besoin de subsidiariteacute et eacutemergence de reacuteelles reacutegions transfrontaliegraveres sont ainsi lrsquooccasion de proposer une nouvelle meacutethode drsquoappreacute-hension des crises deacutepassant le cadre de lrsquoEacutetat-nation

I Gestion de crise subsidiaire en Allemagne lefeacutedeacuteralisme agrave lrsquoeacutepreuve de la pandeacutemie

Feacutedeacuteralisme et coronavirus en Allemagne Quelle reacutepartition des compeacutetences

Le droit constitutionnel allemand est organiseacute au-tour de la notion de feacutedeacuteralisme qursquoil faut comprendre contrairement agrave drsquoautres systegravemes feacutedeacuteraux comme di-vision du pouvoir exeacutecutif plutocirct que comme division du pouvoir leacutegislatif Bien que les Laumlnder demeurent formel-lement les titulaires de la compeacutetence leacutegislative4 celle-ci est tregraves largement exerceacutee par le niveau feacutedeacuteral au titre des articles 73 et 74 de la Loi fondamentale

Le noyau de la compeacutetence reacutegionale demeure en fait dans lrsquoexeacutecution des lois feacutedeacuterales selon des modaliteacutes propres par des institutions locales5 la fonction publique feacutedeacuterale se concentrant sur les domaines reacutegaliens

Dans le cadre de la pandeacutemie de Coronavirus la reacute-ponse politique allemande reprend ce scheacutema loi voteacutee par le Bundestag au niveau feacutedeacuteral exeacutecution par les Laumln-der de faccedilon autonome

Depuis 2000 la question des maladies transmissibles est reacutegie par la loi de protection contre les infections (In-fektionsschutzgesetz ndash IfsG)6 Cette loi a eacuteteacute voteacutee par le Bundestag au titre de la compeacutetence leacutegislative partageacutee pour les questions lieacutees agrave la lutte contre les maladies hu-maines7 Cela signifie que tant que le niveau feacutedeacuteral nrsquoest pas intervenu les Laumlnder sont libres de leacutegifeacuterer sur la question mais que degraves que le Bundestag srsquoapproprie la probleacutematique il reste seul compeacutetent pour faire eacutevoluer la leacutegislation8 Dans le cas preacutesent avec lrsquoIfsG la compeacute-tence leacutegislative est entiegraverement devenue une question feacute-deacuterale Cette loi a eacuteteacute leacutegegraverement modifieacutee par la loi pour la protection de la population en situation eacutepideacutemique de porteacutee nationale du 27 mars 2020 permettant une plus ample coordination exeacutecutive

4 Art 70 al 1er LF5 Art 83 et s LF6 Infektionsschutzgesetz du 20 juillet 2000 (BGBl I p 1045)7 Art 74 al 1er ndeg19 LF8 Art 72 LF

Rapport bull Deacutecembre 2020 Groupe drsquoeacutetudes geacuteopolitiques

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Concernant la reacuteponse au coronavirus la reacuteponse sani-taire a eu lieu de faccedilon quasi-exclusive au niveau reacutegional chaque Land eacutetant libre de prendre des mesures deacutecen-traliseacutees pour reacutepondre agrave la pandeacutemie En effet lrsquoIfSG accorde une compeacutetence aux Laumlnder afin de prendre des ordonnances pour faire appliquer les diffeacuterentes mesures ouvertes par la loi feacutedeacuterale (comme des mesures drsquoisole-ment des examens meacutedicaux des mesures de restrictions des contacts physiques etc)9 tandis qursquoau niveau feacutedeacuteral une compeacutetence exeacutecutive est accordeacutee agrave lrsquoInstitut Robert Koch pour la coordination des reacuteponses locales agrave travers des directives et des suggestions10

Au-delagrave de cette coordination obligatoire minimale les ministres-preacutesidents de chaque Land ont accepteacute une coordination volontaire plus pousseacutee impliquant eacutegalement le gouvernement feacutedeacuteral Cette coordination a conduit agrave lrsquointroduction de regravegles communes qui ont concerneacute par exemple les conditions drsquoentreacutee sur le ter-ritoire allemand depuis une zone agrave risque ou encore la mise en place du masque obligatoire dans lrsquoensemble des commerces

Ces mesures coordonneacutees et celles prises unilateacuterale-ment par les exeacutecutifs reacutegionaux ont donc pris la forme drsquoordonnances au titre de la deacuteleacutegation que la loi leur a ac-cordeacute lesquelles sont mises en œuvre par les administra-tions reacutegionales au titre de la compeacutetence administrative propre (eigene Angelegenheit)11 sur laquelle le gouverne-ment feacutedeacuteral nrsquoa pas de droit de regard

Concernant la gestion des frontiegraveres il srsquoagit selon la Loi fondamentale drsquoune compeacutetence feacutedeacuterale exclu-sive12 A ce titre le ministre feacutedeacuteral de lrsquoInteacuterieur Horst Seehofer a deacutecideacute de la mise en place de controcircles aux frontiegraveres avec lrsquoensemble des pays frontaliers de lrsquoAlle-magne agrave lrsquoexception de la Belgique et des Pays-Bas Cette exception est le reacutesultats de neacutegociations meneacutees par le Ministre-preacutesident de Rheacutenanie-du-Nord-Westphalie13 qui soucieux de tenir compte des speacutecificiteacutes du bassin de vie transfrontalier a obtenu un accord purement poli-tique dans un domaine ougrave il ne disposait drsquoaucune com-peacutetence formelle

Toutefois depuis la crise politique de 2015 lieacutee agrave lrsquoarri-veacutee de reacutefugieacutes la question de la participation des Laumlnder agrave la gestion des frontiegraveres est en deacutebat Ainsi en droit allemand la police est avant tout une compeacutetence des gouvernements reacutegionaux14 Ce deacutebat a pris forme avec la

9 sect 32 IfSG10 sect 4 IfSG11 MESSLING Miriam Gesetz zum Schutz der Bevoumllkerung bei einer epide-

mischen Lage von nationaler Tragweite vom 2732020 Neue Zeitschrift fuumlr Sozialrecht 2020 p 321

12 Art 73 sect 1 ndeg5 et Art 87 sect 1 2) LF13 NRW-Grenze zu den Niederlanden und Belgien bleibt offen Aachener Zeitung

6 avril 202014 La police feacutedeacuterale et lrsquoOffice feacutedeacuteral de police criminelle qui deacutependent du

feacutedeacuteral nrsquoont qursquoune compeacutetence reacutesiduelle afin de geacuterer des missions reacutega-liennes comme la police des frontiegraveres la protection des institutions feacutedeacuterales

creacuteation en 2018 par la Baviegravere drsquoune police reacutegionale des frontiegraveres afin drsquoecirctre en mesure de reacutepondre agrave un nouvel eacutepisode migratoire La Cour constitutionnelle de Baviegravere a jugeacute en aoucirct 2020 que son existence est conforme au droit constitutionnel dans la mesure ougrave son emploi se li-mite agrave des missions habituellement deacutevolues agrave la police reacutegionale degraves lors elle ne saurait ecirctre compeacutetente pour des missions de police des frontiegraveres qui relegravevent exclu-sivement de la police feacutedeacuterale15

Coordination reacutegional-feacutedeacuteral le rocircle de la confeacuterence des ministre-preacutesidents

La participation concregravete des Laumlnder dans la politique feacutedeacuterale se fait agrave travers deux organes le Bundesrat organe constitutionnel par lequel ils interviennent dans certaines proceacutedures leacutegislatives et la Confeacuterence des Mi-nistres-preacutesidents (Ministerpraumlsidentenkonferenz MPK) organe de coordination politique reacuteunissant les chefs des exeacutecutifs reacutegionaux creacuteeacutee agrave lrsquoinitiative de la Baviegravere en 1954 pour augmenter le poids politique des reacutegions

Lrsquoobjet de la coordination mise en place par la MPK est multiple et contribue agrave garantir un dynamisme au feacutedeacuteralisme en traitant des problegravemes communs sans toutefois transfeacuterer la compeacutetence au niveau feacutedeacuteral Que ce soit lrsquoadoption drsquoune position commune en vue drsquoune reacuteforme constitutionnelle la deacutefense des inteacuterecircts des Laumlnder face aux institutions feacutedeacuterales ou encore la coordination des mesures adopteacutees pour lutter contre la pandeacutemie de coronavirus la MPK permet de deacutegager un consensus transpartisan et proches des reacutealiteacutes locales Celle-ci est dirigeacutee par le ministre-preacutesident de lrsquoun des Laumlnder selon une preacutesidence tournante Le rocircle de meacute-diation de la preacutesidence est preacutedominant dans le travail de cette organisation les deacutelibeacuterations eacutetant soumises agrave une adoption quasi consensuelle (la majoriteacute est fixeacutee agrave 13 Laumlnder sur 16)

Dans la crise du coronavirus la MPK a permis aux Laumlnder de se munir drsquoune feuille de route commune pre-nant en compte les bonnes pratiques et les eacutechecs des politiques locales et deacutegageant une harmonisation des deacutecisions sur le territoire Degraves lors un consensus dyna-mique et adapteacute aux reacutealiteacutes de terrains a pu ecirctre obtenu en lrsquoabsence drsquointervention du niveau feacutedeacuteral lequel ne disposait pas de compeacutetences pour agir malgreacute la preacute-sence de la Chanceliegravere Angela Merkel agrave la MPK en tant qursquoobservatrice

Le feacutedeacuteralisme administratif clef drsquoune reacuteponse de crise deacutecentraliseacutee

Le 6 avril deux villes Ieacutena en Thuringe et Sceaux dans les Hauts-de-Seine deacutecident de prendre des arrecircteacutes

ou certains crimes transfrontaliers15 Bayerischer Verfassungsgerichtshof 28 aoucirct 2020 Vf10-VIII-19

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municipaux rendant obligatoire le port du masque dans certaines conditions sur le territoire de leur commune deacuterogeant ainsi aux regravegles deacutefinies par les eacutechelons admi-nistratifs supeacuterieurs

La deacutecision de la commune allemande sera prise en exemple de bonne conduite par drsquoautres communes et sera reprise par lrsquoensemble des Laumlnder de faccedilon coordon-neacutee entre le 27 et le 29 avril puis sera loueacutee pour son efficaciteacute dans la lutte contre le coronavirus par une eacutetude de lrsquoUniversiteacute Gutenberg de Mayence16

Lrsquoarrecircteacute du maire de Sceaux sera quant agrave lui suspendu par une ordonnance du juge des reacutefeacutereacutes du Tribunal admi-nistratif de Cergy-Pontoise du 9 avril confirmeacutee en appel par le Conseil drsquoEacutetat le 17 avril17 suite agrave une proceacutedure de reacutefeacutereacute-liberteacute initieacutee par la Ligue des Droits de lrsquoHomme en raison de lrsquointensiteacute de la limitation agrave la liberteacute drsquoaller et venir constateacutee et surtout en lrsquoabsence de compeacutetence du maire dans la police administrative speacuteciale de lutte contre la pandeacutemie celle-ci relevant uniquement de la compeacutetence du Premier ministre selon la loi instaurant lrsquoeacutetat drsquourgence sanitaire18

Avec son feacutedeacuteralisme administratif lrsquoAllemagne a pu selon des modegraveles diffeacuterents propres agrave chaque Land tes-ter lrsquoefficaciteacute de mesures agrave des niveaux diffeacuterents afin de faire eacutemerger des mesures efficaces empiriquement pour reacuteduire la propagation du coronavirus Le modegravele deacutecen-traliseacute a pu ainsi montrer que les mesures prises en Rheacute-nanie du Nord-Westphalie nrsquoont pas permis de reacuteduire les transmissions autant que celles prises par la Baviegravere par exemple Gracircce agrave cela les politiques publiques ont pu ecirctre reacuteeacutevalueacutees plus rapidement proposant des exemples agrave suivre et drsquoautres inefficaces Au-delagrave de cette creacuteativiteacute normative deacutecentraliseacutee les capaciteacutes drsquoadaptation au niveau local ont eacuteteacute eacutegalement un facteur deacuteterminant

Un exemple de gestion deacutecentraliseacutee de la pandeacutemie afin de lutter efficacement au niveau le plus adapteacute est la deacutecision de la commune de Munich du 27 aoucirct de reacutegu-ler la vente et la consommation drsquoalcool Afin de reacuteduire les conseacutequences sanitaires de grands eacuteveacutenements festifs qui avaient lieu sur les places et dans les parcs de la ville la consommation drsquoalcool a eacuteteacute interdite sur la voie pu-blique agrave partir de 21h et la vente limiteacutee aux restaurants et Biergaumlrten La leacutegaliteacute drsquoune telle mesure a deacutejagrave eacuteteacute confirmeacutee pour la ville bavaroise de Bamberg par la Cour de justice administrative de Baviegravere19

En effet le droit administratif bavarois preacutevoit que

16 MITZE Timo et al Face Masks Considerably Reduce COVID-19 Cases in Ger-many A Synthetic Control Method Approach IZA DP ndeg 13319 juin 2020

17 Conseil drsquoEtat Ordonnance du 17 avril 2020 Commune de Sceaux ndeg 440 05718 Loi ndeg 2020-290 du 23 mars 2020 drsquourgence pour faire face agrave lrsquoeacutepideacutemie de

Covid-1919 Loi ndeg 2020-290 du 23 mars 2020 drsquourgence pour faire face agrave lrsquoeacutepideacutemie de

Covid-19

lrsquoeacutechelon compeacutetent pour lrsquoexeacutecution de la loi feacutedeacuterale pour la protection contre les infections (IfSG) est lrsquoar-rondissement (Kreis)20 Cette division administrative cor-respond en France agrave une grande intercommunaliteacute ou agrave une meacutetropole Lrsquoadministration reacutegionale nrsquoa le droit drsquointervenir que lorsque plusieurs arrondissements sont toucheacutes ou en cas drsquourgence Lrsquoagence reacutegionale de santeacute est elle compeacutetente en parallegravele pour eacutedicter des normes sanitaires notamment en vue drsquoappliquer les recomman-dations de lrsquoInstitut Robert Koch Mecircme lorsque le gou-vernement de Baviegravere intervient les arrondissements de-meurent autoriseacutes agrave durcir ces regravegles selon des modaliteacutes locales21

Cette subsidiariteacute est pousseacutee encore plus loin dans le regraveglement pour la lutte contre le coronavirus de lrsquoEacutetat du Bade-Wurtemberg lequel dispose que laquo lrsquoapplication des mesures relegraveve drsquoune part de la responsabiliteacute de chacun et drsquoautre part de la puissance publique exerceacutee par les administrations compeacutetentes raquo22 La seconde par-ticulariteacute de ce texte est son caractegravere provisoire afin de garantir une meilleure efficaciteacute dans le temps mais aussi une meilleure proportionnaliteacute des mesures liberticides Le regraveglement prendra donc fin au bout drsquoun deacutelai deacutejagrave connu de tous23

Ainsi la reacuteponse administrative allemande agrave la pan-deacutemie de coronavirus est fondeacutee sur quatre eacutechelons diffeacuterents niveau feacutedeacuteral (deacutecisions de lrsquoInstitut Robert Koch) niveau reacutegional (regraveglements des gouvernements de Land) niveau administratif local (arrondissements et communes) et enfin niveau individuel ceci afin de re-chercher agrave chaque fois le niveau le plus adapteacute pour faire face aux diffeacuterents deacuteveloppements de la pandeacutemie Cette subsidiariteacute a certes creacuteeacute des diffeacuterences de situations entre citoyens allemands le masque nrsquoeacutetant par exemple obligatoire que dans les couloirs des eacutetablissements scolaires berlinois tandis que drsquoautres eacutelegraveves doivent le garder toute la journeacutee en revanche elle a permis une adaptation plus rapide et mieux cibleacutee dans la lutte contre le coronavirus

Aujourdrsquohui plusieurs milieux politiques et eacutecono-miques deacutenoncent toutefois ce patchwork de mesures diffeacuterencieacutees qui serait de nature agrave peacutenaliser la reprise des affaires

La subsidiariteacute secret du succegraves allemand pendant la laquo premiegravere vague raquo

La prise en charge locale du coronavirus semble avoir porteacute ses fruits et cela pour plusieurs raisons En auto-risant des mesures diffeacuterencieacutees selon les territoires

20 sect 65 ZustaumlndigkeitsVO Bayerns21 sect 23 6 Bayerische Infektionsschutzmaszlignahmenverordnung (BayIfSMV)22 sect 1 al 2 CoronaVO BW23 sect 21 CoronaVO BW


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deacutepartement par deacutepartement de durcir ou drsquoalleacuteger les restrictions au mode de vie laquo normal raquo afin de lutter contre la propagation du coronavirus Ainsi la souplesse du niveau local a eacuteteacute inteacutegreacutee agrave lrsquoarsenal de lrsquoexeacutecutif fran-ccedilais Elle nrsquoa toutefois pas beacuteneacuteficieacute de la deacutecentralisation creacuteatrice faute drsquoautonomie de cette gestion localiseacutee ni drsquoune leacutegitimiteacute accrue agrave travers une deacuteleacutegation reacuteelle agrave des eacutelus locaux Ces limites ont provoqueacute un rejet massif de ces mesures locales ressenties comme des deacutecisions laquo parisiennes raquo injustes discriminatoires et hors-sol agrave la fois par les populations locales et par les responsables po-litiques locaux notamment dans les Bouches-du-Rhocircne ou en Corse

Avec lrsquoarriveacutee de la laquo seconde vague raquo de coronavirus certains Laumlnder comme le Schleswig-Holstein et la Rheacutena-nie-Palatinat ont deacutecideacute drsquointroduire des mesures de qua-rantaine pour les personnes en provenances des Kreise deacuteclareacutes agrave risque par lrsquoInstitut Robert Koch rejetant de ce fait le cadre national comme eacutetant le plus approprieacute pour distinguer entre zones de contamination

Toutefois la subsidiariteacute agrave lrsquoallemande a meneacute agrave des solutions davantage critiqueacutees (et critiquables) en ce qui concerne la gestion des frontiegraveres du pays Entre exclusi-viteacute de la compeacutetence feacutedeacuterale et neacutegociations informelles contradictoires meneacutees par les Laumlnder les collectiviteacutes locales des zones frontaliegraveres ont eacuteteacute insuffisamment im-pliqueacutees dans la prise de deacutecision menant par exemple agrave la fermeture de la frontiegravere avec le Luxembourg selon les souhaits de la Sarre qui espeacuterait ainsi arrecircter agrave la frontiegravere les infections cela malgreacute lrsquoopposition des com-munes frontaliegraveres et du gouvernement luxembourgeois Dans le mecircme temps la frontiegravere belge demeurait ouverte agrave la demande de la Rheacutenanie du Nord-Westphalie afin de garantir la continuiteacute du bassin de vie transfrontalier

II La crise du coronavirus une crise reacutegionaleet une crise de subsidiariteacute

Eacutepideacutemie reacutegionale et continentale mesures nationales

Les Eacutetats europeacuteens ont avant tout reacutepondu aux nou-veaux deacutefis de la crise sanitaire par des mesures natio-nales fortes Mecircme les Eacutetats dont la culture politique est profondeacutement feacutedeacuterale (pensons agrave la Suisse par exemple) ont partiellement suspendu le feacutedeacuteralisme en imposant un eacutetat drsquourgence sanitaire25 La volonteacute des gouverne-ments centraux drsquointroduire des reacuteglementations fortes uniformes et efficaces pour maicirctriser la situation le plus rapidement possible est compreacutehensible Il est cepen-dant loin drsquoecirctre eacutevident que de telles approches centra-listes puissent mieux atteindre leurs objectifs que celles

25 Coronavirus Bundesrat erklaumlrt die laquoausserordentliche Lageraquo und verschaumlrft die Massnahmen Bundesrat 16 Maumlrz 2020

lrsquoAllemagne a pu prendre des mesures davantage pro-portionneacutees agrave lrsquoeacutevolution de la pandeacutemie qui nrsquoa pas eacuteteacute uniforme dans le temps et lrsquoespace De plus un gain de temps significatif a eu lieu gracircce agrave la mise en concurrence des politiques locales Les Laumlnder ont testeacute des solutions diffeacuterentes ce qui a permis drsquoidentifier rapidement les territoires dans lesquels celles-ci eacutetaient efficaces ou non A contrario le traitement centraliseacute tel qursquoil a eacuteteacute observeacute en France nrsquoa pas permis ce gain drsquoexpeacuterience dans les mecircmes deacutelais Cette mise en concurrence a eacutegalement apporteacute des gains en transparence dans lrsquoaction publique et un meilleur controcircle de celle-ci Puisque les Laumlnder ont reacuteagi de faccedilon diverse pour trouver des solutions des modegraveles alternatifs ont eacuteteacute preacutesenteacutes au public aucune mesure nrsquoa eacuteteacute sentie comme strictement ineacutevitable et neacute-cessaire et degraves lors le deacutebat eacutetait maintenu Avec lrsquoaction de la confeacuterence des ministres-preacutesidents une coordina-tion a eu lieu afin de garantir agrave la population la protection contre le coronavirus agrave travers les bonnes pratiques preacutea-lablement deacutecouvertes et testeacutees au niveau local

Pour illustrer cela avec la question des masques des Laumlnder comme la Thuringe ou la Saxe-Anhalt avaient pris relativement tocirct des reacuteglementations rendant le port du masque obligatoire dans certains contextes tandis que le Seacutenat de Berlin srsquoy est longtemps refuseacute La mise en concurrence de ces modegraveles a permis de deacutemontrer rapidement lrsquoefficaciteacute de la mesure de faccedilon transpa-rente pour les administreacutes avant drsquoecirctre geacuteneacuteraliseacutee par une coordination volontaire des Laumlnder Dans le mecircme temps en France le gouvernement a longtemps affirmeacute lrsquoinutiliteacute drsquoune telle mesure renvoyant aux preacuteconisa-tions du Conseil scientifique reacuteuni autour du preacutesident de la Reacutepublique et du gouvernement sans avoir en main des retours drsquoexpeacuterience avec des paramegravetres opposeacutes lesquels auraient par ailleurs permis de garantir davan-tage de transparence dans le deacutebat en eacutevitant de brandir lrsquoargument drsquoautoriteacute drsquoexperts non-eacutelus24

Un changement de cap a eacuteteacute annonceacute agrave partir du 31 juillet par le ministre de la santeacute Olivier Veacuteran en auto-risant les preacutefets agrave mettre en place des arrecircteacutes rendant obligatoire le masque dans les lieux publics exteacuterieurs Toutefois contrairement au modegravele allemand deacuteleacutegant lrsquoapplication aux Laumlnder selon un principe de subsidiari-teacute il srsquoagit ici simplement drsquoune administration centrale deacuteconcentreacutee de la crise Seul le preacutefet crsquoest-agrave-dire le repreacutesentant local du gouvernement central est compeacute-tent pour prendre des mesures sans ecirctre contraint par les eacutelus locaux lesquels sont cependant consulteacutes Cette organisation deacuteconcentreacutee srsquoest deacuteveloppeacutee au cours de lrsquoeacuteteacute notamment agrave travers des transferts drsquoinformations Le ministre de la santeacute demeure neacuteanmoins toujours le principal artisan des deacutecisions demandant aux preacutefets

24 Voir aussi ROSPARS Theacuteophile Le Centrisme inteacutegral voie drsquoun pluralisme para-deacutemocratique Le Grand Continent 3 septembre 2019


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qui reposent sur une logique subsidiaire eacutetant donneacutees les diffeacuterences reacutegionales et locales importantes dans la preacutevalence du virus

En effet depuis le deacutebut de la pandeacutemie en feacutevrier il est clair que le territoire de lrsquoEacutetat-nation a rarement eacuteteacute le bon niveau pour analyser la situation eacutepideacutemiologique Ce sont plutocirct des foyers reacutegionaux et locaux ainsi que des chaicircnes drsquoinfection internationales complexes qui ont caracteacuteriseacute lrsquoeacutepideacutemie Lrsquo eacutepideacutemie laquo italienne raquo de mars et avril 2020 eacutetait principalement concentreacutee au nord de lrsquoItalie Dans la seule province de Lombardie environ 17 000 personnes eacutetaient deacuteceacutedeacutees agrave la mi-juillet soit pregraves de la moitieacute des victimes italiennes du coronavirus agrave cette date En revanche dans les provinces du sud le nombre de deacutecegraves par rapport agrave la population eacutetait plus faible que dans la plupart des reacutegions franccedilaises espagnoles ou mecircme roumaines

En France lrsquoest du pays (suite agrave un rassemblement eacutevangeacutelique agrave Mulhouse) - ainsi que la reacutegion parisienne ont eacuteteacute particuliegraverement toucheacutes Cependant cette pers-pective reacutegionale ne fournit pas une image complegravete de la situation Par exemple le deacutepartement du Haut-Rhin compte deux fois plus de deacutecegraves dus au Covid-19 par ha-bitant que le deacutepartement du Bas-Rhin Les donneacutees des municipaliteacutes ou des districts de divers Eacutetats reacutevegravelent une varieacuteteacute de situations locales complexes influenceacutees par des conditions geacuteographiques deacutemographiques et so-ciales speacutecifiques Dans le cadre drsquoune de nos eacutetudes26 nous avons examineacute cette question de maniegravere deacutetailleacutee en prenant lrsquoexemple du canton suisse des Grisons une reacutegion de montagne modeacutereacutement toucheacutee largement ru-rale et eacuteloigneacutee des grandes voies de communication eu-ropeacuteennes Il ne fait aucun doute que de telles structures pourraient eacutegalement ecirctre identifieacutees dans la plupart des reacutegions europeacuteennes

En plus de ces grandes dispariteacutes au sein mecircme des Eacutetats il existe eacutegalement des tendances transnationales auxquelles les gouvernements ont reacuteagi principalement par la fermeture des frontiegraveres et des obligations de qua-rantaine Par exemple la reacutegion fortement urbaniseacutee in-terconnecteacutee dite laquo banane bleue raquo qui srsquoeacutetend de Milan agrave Londres preacutesente des taux drsquoinfection particuliegraverement eacuteleveacutes tandis que des reacutegions peacuteripheacuteriques ont eacuteteacute eacutepar-gneacutees Le tourisme et les migrations ont eacutegalement servi agrave propager le virus selon des axes nord-sud et ouest-est faisant apparaicirctre des laquo ponts raquo entre des reacutegions parfois eacuteloigneacutees comme la Norvegravege et le Tyrol ou la Suisse et la Serbie Cet laquo effet longue distance raquo doit ecirctre clairement distingueacute de la diffusion de lrsquoeacutepideacutemie dans les reacutegions frontaliegraveres qui sont deacutejagrave constitueacutees comme des espaces de vie sociale uniformes avec des deacuteplacements freacutequents

26 HUBLET Franccedilois Heacuteteacuterogeacuteneacuteiteacute spatiale et gestion de crise le cas du can-ton suisse des Grisons Le Grand Continent 12 juin 2020

et un nombre eacuteleveacute de frontaliers Neacuteanmoins dans les deux cas une coordination transnationale apparaicirct neacuteces-saire afin de preacutevenir les risques drsquoinfection de maniegravere cibleacutee et efficace mais aussi proportionneacutee crsquoest-agrave-dire notamment dans le respect du principe europeacuteen de libre circulation

Lrsquohomogeacuteneacuteiteacute de lrsquoeacutepideacutemie au sein des Eacutetats pose la question de lrsquoeacutechelon deacutecisionnel le plus adapteacute mais aus-si - et peut-ecirctre surtout - celle de la reacutepartition des compeacute-tences En raison des diffeacuterences majeures deacutejagrave exposeacutees les solutions agrave grande eacutechelle conduisent neacutecessairement agrave un dilemme entre disproportion de lrsquoaction publique dans les reacutegions moins toucheacutees et inefficaciteacute dans les reacutegions fortement toucheacutees ce qui pourrait aiseacutement ecirctre eacuteviteacute en donnant plus de marge de manœuvre aux autori-teacutes reacutegionales et locales

Bien entendu un gouvernement central peut eacutegale-ment tenter drsquoinitier une reacuteponse diffeacuterencieacutee sur le plan reacutegional gracircce agrave des indicateurs approprieacutes comme des systegravemes de feux de signalisation locaux et la mobilisa-tion de sa propre bureaucratie locale et reacutegionale Toute-fois la capaciteacute drsquoun appareil bureaucratique agrave identifier systeacutematiquement efficacement et rapidement les be-soins speacutecifiques des diffeacuterents niveaux et agrave consulter les bonnes personnes sur le terrain avant que les deacutecisions ne soient prises est limiteacutee En outre ce style de gestion de crise verticale manque souvent de transparence et de proximiteacute avec les citoyens pourtant indispensables agrave une plus grande acceptabiliteacute des mesures et agrave une plus grande confiance des citoyens dans la politique

UE Deux reacuteussites majeures et un grand point drsquointerrogation

LrsquoUnion europeacuteenne a contribueacute agrave la lutte contre les conseacutequences de la pandeacutemie dans trois domaines prin-cipaux Sur le plan eacuteconomique le plan de relance histo-rique approuveacute par les chefs drsquoEacutetat et de gouvernement des Eacutetats membres le 21 juillet 2020 devrait contribuer agrave une gestion plus solidaire de lrsquoimpact eacuteconomique de la pandeacutemie Concernant la politique de santeacute les deux agences europeacuteennes ECDC et AEM soutiennent les auto-riteacutes sanitaires et les gouvernements des Eacutetats membres tandis que le budget de lrsquoUE finance une partie de la re-cherche en Europe La Commission europeacuteenne neacutegocie avec les acteurs publics et priveacutes du monde entier au nom des Eacutetats membres En ce qui concerne les droits fonda-mentaux depuis mai 2020 la Commission et le Parlement plaident pour une approche proportionneacutee coordonneacutee et sucircre des restrictions agrave la libre circulation preacutevues par les traiteacutes de santeacute publique leur mobilisation a contri-bueacute agrave une normalisation progressive des reacutegimes fronta-liers Si de nombreuses actions ont eacuteteacute entreprises dans les deux premiers domaines les institutions europeacuteennes ont ducirc faire face agrave de nouvelles formes drsquoisolationnisme


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national et mecircme agrave de nouveaux reacuteflexes nationalistes en ce qui concerne la gestion des frontiegraveres La leacutegaliteacute de ces actions reste encore sujette agrave caution mecircme si la Commis-sion nrsquoa toujours pas exigeacute de clarification de la situation par la CJUE pour des raisons politiques

Le 4 septembre 2020 la Commission a soumis au Conseil une proposition de recommandation27 deacutefinissant un systegraveme de laquo feux de signalisation raquo uniforme pour lrsquoensemble de lrsquoUnion et recommandant que les restric-tions drsquoentreacutee (exclusivement sous forme drsquoobligation de quarantaine ou de test) ne soient imposeacutees que lorsque le laquo feu raquo est rouge ou qursquoaucune donneacutee nrsquoest disponible dans une zone donneacutee La recommandation a eacuteteacute adopteacutee par le Conseil europeacuteen le 12 octobre28 Le projet preacutevoit que lrsquoECDC publie une carte de lrsquoUE et de lrsquoEEE au niveau reacutegional mise agrave jour chaque semaine sur laquelle les Eacutetats membres devraient fonder leurs deacutecisions Ainsi la preacutesente recommandation tient compte de la pertinence du niveau reacutegional pour lrsquoanalyse de preacutevalence de lrsquoeacutepi-deacutemie Toutefois elle nrsquoindique pas agrave quel niveau reacutegio-nal (Eacutetat feacutedeacuteral arrondissement ou municipaliteacute) cette analyse doit ecirctre effectueacutee et nrsquoapporte pas non plus de reacuteponse concregravete aux problegravemes particuliers des reacutegions frontaliegraveres au-delagrave de la recommandation de laquo precircter une attention particuliegravere agrave leur position speacutecifique raquo Les principales capaciteacutes de deacutecision et de coordination demeurent du ressort des Eacutetats membres

On peut srsquoeacutetonner que dans un domaine ougrave les apports de la construction europeacuteenne sont les plus symboliques et les plus marquants - agrave savoir la libre circulation des personnes - lrsquoUnion europeacuteenne continue de deacutependre de la bonne volonteacute drsquoEacutetats-nations agissant de maniegravere unilateacuterale Pour sortir de cette situation paradoxale une reacuteorganisation institutionnelle aux frontiegraveres inteacuterieures est neacutecessaire

Les Eacutetats europeacuteens referment leurs frontiegraveres (mars-juin 2020)

Lorsque le nombre de victimes du Covid-19 a grimpeacute en flegraveche agrave la mi-mars 2020 les Eacutetats europeacuteens ont reacuteagi en fermant massivement leurs frontiegraveres une situation ineacutedite en Europe depuis la Seconde Guerre mondiale Le 11 mars la Sloveacutenie est devenue le premier Eacutetat membre de lrsquoUE agrave fermer sa frontiegravere avec lrsquoItalie Deux jours plus tard seulement le 13 mars les eacutetrangers de lrsquoUE nrsquoeacutetaient plus autoriseacutes agrave entrer en Slovaquie sans permis de seacutejour Le 14 mars le Danemark a imposeacute une reacuteglementation similaire Au cours des deux semaines suivantes tous les autres Eacutetats de lrsquoUE agrave lrsquoexception du Luxembourg de

27 Proposal for a Council recommendation on a coordinated approach to the restriction of free movement in response to the COVID-19 pandemic Com-mission europeacuteenne 4 septembre 2020

28 Covid-19 Le Conseil adopte une recommandation visant agrave coordonner les mesures ayant une incidence sur la libre circulation Conseil de lrsquoUnion europeacuteenne 13 octobre 2020

lrsquoIrlande des Pays-Bas et de la Suegravede ont introduit des restrictions drsquoentreacutee draconiennes aux frontiegraveres inteacute-rieures de Schengen qui ont principalement toucheacute des citoyens des autres pays de lrsquoUE Mecircme Angela Merkel qui srsquoeacutetait clairement opposeacutee le 11 mars agrave la fermeture des frontiegraveres a ceacutedeacute sous la pression des autres exeacute-cutifs Degraves le 16 mars un reacutegime frontalier est entreacute en vigueur dans la Reacutepublique feacutedeacuterale qui srsquoest aveacutereacute ecirctre lrsquoun des plus stricts drsquoEurope occidentale De lrsquoautre cocircteacute du Rhin le gouvernement franccedilais nrsquoa jamais soutenu cette approche mais a appliqueacute un principe de reacuteciproci-teacute aux controcircles frontaliers ce qui associeacute agrave une strateacutegie de verrouillage strict a conduit agrave des restrictions seacutevegraveres dans les zones frontaliegraveres Seul le Luxembourg srsquoest abstenu de reacuteintroduire tout controcircle aux frontiegraveres et a protesteacute publiquement contre les actions de ses voisins le drapeau europeacuteen eacutetait en berne agrave Schengen - sans suc-cegraves dans un premier temps Ce nrsquoest que trois mois plus tard le 15 juin quelques jours avant le 30e anniversaire de Schengen que les barriegraveres agrave la plupart des frontiegraveres inteacuterieures de lrsquoEurope ont eacuteteacute agrave nouveau leveacutees cette fois de maniegravere concerteacutee Mais mecircme dans ce cas la prioriteacute nrsquoeacutetait pas drsquoameacuteliorer la situation des zones transfronta-liegraveres mais plutocirct de faciliter la reprise des secteurs de lrsquoindustrie et du tourisme

Cette action largement non coordonneacutee a eacuteteacute princi-palement meneacutee par crainte des clusters eacutetrangers Les responsables politiques allemands par exemple obser-vaient avec inquieacutetude la situation dramatique dans les villes lombardes de Palerme et de Milan drsquoougrave des cas avaient deacutejagrave eacuteteacute laquo importeacutes raquo en Allemagne ainsi que lrsquoimportant foyer eacutepideacutemique agrave Mulhouse proche de la frontiegravere allemande Cela explique eacutegalement pourquoi le feacutedeacuteralisme allemand a favoriseacute plutocirct que ralenti les fermetures de frontiegraveres par manque de communication transfrontaliegravere souvent aussi en raison drsquoun manque de confiance dans la capaciteacute de leurs homologues eacutetrangers agrave maicirctriser la situation des responsables politiques reacute-gionaux ont suivi la seule strateacutegie qui semblait garantir agrave leur propre population une certaine protection celle de lrsquoisolement Les responsables politiques locaux et les repreacutesentants des euroreacutegions dont les zones sont direc-tement concerneacutees eacutetaient bien sucircr drsquoun avis diffeacuterent agrave ce niveau cependant le principe de subsidiariteacute nrsquoa pas eacuteteacute appliqueacute de maniegravere coheacuterente et les personnes directement affecteacutees par la deacutecision nrsquoont pas eacuteteacute suffi-samment consulteacutees

Lrsquoampleur des restrictions mises en place aux diffeacute-rentes frontiegraveres de lrsquoAllemagne semblait deacutependre avant tout de la volonteacute politique des diffeacuterents Laumlnder En conseacutequence on peut observer de forts contrastes reacute-gionaux la Rheacutenanie-du-Nord-Westphalie srsquoest tregraves vite engageacutee dans une coopeacuteration plus eacutetroite29 avec ses voi-

29 Ministerpraumlsident Laschet initiiert eine bdquoCross-Border Task Force Coronaldquo


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sins belge et neacuteerlandais et a opteacute pour lrsquoouverture des frontiegraveres en creacuteant une task force commune La proxi-miteacute de Duumlsseldorf la capitale de lrsquoEacutetat avec la frontiegravere neacuteerlandaise peut expliquer cette sensibiliteacute vis-agrave-vis des questions frontaliegraveres au contraire agrave Hanovre en Basse-Saxe qui est loin de la zone frontaliegravere les autori-teacutes ont eacuteteacute moins proactives La situation a eacuteteacute similaire en Finlande ougrave on a porteacute dans un premier temps beau-coup plus drsquoattention agrave la coopeacuteration entre Helsinki et la capitale estonienne Tallinn pourtant eacuteloigneacutee de plus de cent kilomegravetres plutocirct qursquoagrave la situation des villes ju-melles Tornio et Haparanda agrave la frontiegravere avec la Suegravede Des eacutechanges assidus ont faciliteacute la coopeacuteration entre la Rheacutenanie-du-Nord-Westphalie et les Pays-Bas orientaux les controcircles ont eacuteteacute relativement rares et la frontiegravere nrsquoa pratiquement jamais eacuteteacute fermeacutee Le contraire srsquoest produit agrave la frontiegravere franco-allemande ougrave le ressentiment a rapi-dement refait surface des deux cocircteacutes de la frontiegravere Dans cette reacutegion les responsables politiques reacutegionaux alle-mands eacutetaient initialement moins favorables agrave la reacuteouver-ture de la frontiegravere franco-allemande que leurs homolo-gues du Nord-Ouest du pays pour des raisons qui ne sont pas entiegraverement connues agrave ce jour Ainsi dans une lettre officielle dateacutee de la mi-juillet le gouvernement sarrois a continueacute agrave deacutefendre les premiegraveres fermetures de fron-tiegraveres en affirmant que les controcircles aux frontiegraveres reacutetablis dans le cadre de la pandeacutemie nrsquoeacutetaient laquo pas contraires agrave lrsquoideacutee europeacuteenne raquo

Il est donc clair que le feacutedeacuteralisme nrsquoest pas une garan-tie drsquoouverture et de volonteacute de dialogue agrave la frontiegravere Mecircme dans une France centraliste ougrave le confinement or-donneacute agrave Paris ignorait lrsquoheacuteteacuterogeacuteneacuteiteacute reacutegionale le preacutefet des Hauts-de-France a pu prendre tregraves rapidement des initiatives pour mettre en place un dialogue interreacutegional efficace

Un monde coupeacute en deux les reacutegions frontaliegraveres pendant la laquo premiegravere vague raquo

Les reacutegions frontaliegraveres europeacuteennes ont eacuteteacute les plus directement et les plus seacutevegraverement toucheacutees par des restrictions de mouvement persistantes sur lesquelles elles nrsquoavaient pas eacuteteacute consulteacutees et par le manque de coordination entre les acteurs nationaux et reacutegionaux Dans les bassins de vie transnationaux ces mesures ont non seulement affecteacute lrsquoeacuteconomie mais aussi la vie quo-tidienne et sociale de nombreux citoyens dans une me-sure qui aurait eacuteteacute consideacutereacutee comme deacuteraisonnable sur le reste du territoire national Leurs concitoyens dans le reste du pays ont certes eacuteteacute confronteacutes agrave des restrictions drastiques dans leur vie quotidienne Toutefois dans la plupart des pays de lrsquoUE ils eacutetaient au moins autoriseacutes agrave faire leurs courses agrave travailler ou agrave voir leur meacutedecin plus ou moins normalement dans de nombreuses reacutegions

Gouvernement de la Rheacutenanie-du-Nord-Westphalie 20 mars 2020

les interactions sociales eacutetaient encore possibles en cercle restreint Les habitants des reacutegions frontaliegraveres30 quant agrave eux ont connu un bouleversement complet de leur vie quotidienne du fait de cette laquo renationalisation raquo des espaces frontaliers Apregraves des deacutecennies de disparition presque complegravete de toutes les frontiegraveres nationales la division brutale de lrsquoespace quotidien est apparue arbi-traire et brutale agrave de nombreux citoyens Les individus et les organisations ont ducirc se conformer non seulement agrave un mais agrave deux parfois trois ensembles de regravegles dif-feacuterents en mecircme temps avec des changements de cap parfois brusques Ce qui dans les zones les moins inteacute-greacutees a surtout entraicircneacute une perturbation du trafic fron-talier et des allers-retours des travailleurs transfronta-liers a causeacute un veacuteritable choc dans les espaces de vie les plus inteacutegreacutes comme la reacutegion du Luxembourg et ses 250 000 travailleurs transfrontaliers31 la reacutegion fronta-liegravere sueacutedo-finlandaise (TornioHaparanda) ou le Tyrol Les images de villes diviseacutees de routes et de laquo ponts de lrsquoamitieacute raquo32 fermeacutes reacuteveillent des souvenirs douloureux en Europe Ils ont susciteacute lrsquoindignation des frontaliers Il se-rait cependant faux de penser que ces images posent seu-lement un problegraveme symbolique Ces images teacutemoignent de mois drsquoingeacuterence dans la vie quotidienne de nombreux citoyens dont les droits fondamentaux ont eacuteteacute beaucoup plus restreints que ceux de leurs concitoyens de lrsquointeacute-rieur du pays simplement parce qursquoune partie de leur vie quotidienne se deacuteroulait en temps normal dans un autre Eacutetat Ce traumatisme restera Ses conseacutequences pour lrsquoavenir de lrsquoideacutee europeacuteenne dans les reacutegions frontaliegraveres ne sont pas encore claires mais la grande incertitude de ces derniers mois suscite deacutejagrave chez beaucoup de citoyens un doute quant agrave lrsquoavenir du projet europeacuteen Ceux qui ont construit leur vie de lrsquoautre cocircteacute de la frontiegravere et y ont investi une partie de leur patrimoine ont veacutecu cette fermeture soudaine comme un grave abus de confiance Le preacuteceacutedent pourrait dissuader les futures geacuteneacuterations de frontaliers de suivre leur exemple

Les conseacutequences eacuteconomiques de cette gestion in-consideacutereacutee des frontiegraveres sont multiples33 Les points de vente deacutependant du commerce transfrontalier ont eacuteteacute les premiers toucheacutes mais plus largement ce sont lrsquoensemble des activiteacutes eacuteconomiques qui se deacuteroulent

30 Concernant le quotidien en zone frontaliegravere et lrsquoimportance des frontiegraveres pendant la pandeacutemie de coronavirus voir WILLE Christian et KANESU Rebekka (eacuted) Bordering in Pandemic Times Insights into the COVID-19 Lockdown Borders in Perspective Vol 4 UniGR-Center for Border Studies 2020

31 Situation du marcheacute de lrsquoemploi dans la Grande Reacutegion onziegraveme rapport pour le 16e Sommet de la Grande Reacutegion Observatoire Interreacutegional du mar-cheacute de lrsquoEmploi janvier 2019

32 Voir WILLE Christian et WEBER Florian Analyzing border geographies in times of COVID-19 In Mein Georg Pause Johannes (eacuted) Self and Society in the Corona Crisis Perspectives from the Humanities and Social Sciences (The Ends of Humanities Vol 2) Esch-sur-Alzette Melusina Press (online preprint) 2020

33 Concernant les suites socio-eacuteconomiques de la pandeacutemie de coronavirus dans les zones frontaliegraveres franccedilaises voir La crise du covid-19 aux fron-tiegraveres retours drsquoexpeacuterience du reacuteseau de la MOT Mission opeacuterationnelle transfrontaliegravere juin 2020


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agrave proximiteacute des frontiegraveres qui ont eacuteteacute deacutestabiliseacutees Par exemple les agriculteurs des deux cocircteacutes de la frontiegravere germano-danoise ont ducirc faire de tregraves longs deacutetours pour cultiver leurs champs de lrsquoautre cocircteacute de la frontiegravere Les commerces de deacutetail et les prestataires de services agrave proximiteacute immeacutediate des postes frontiegraveres fermeacutes ont perdu la plupart de leurs revenus tandis que ceux qui travaillaient pregraves des postes frontiegraveres resteacutes ouverts ont connu une hausse de leur chiffre drsquoaffaires La population frontaliegravere a ducirc faire face non seulement agrave lrsquoaugmentation du prix de certains produits en raison de lrsquoimpossibiliteacute des achats transfrontaliers mais aussi agrave des trajets et des agrave temps drsquoattente rallongeacutes agrave des difficulteacutes dans leurs deacuteplacements professionnels agrave de longs embouteillages aux postes-frontiegraveres etc Mecircme le personnel meacutedical a eacuteteacute empecirccheacute drsquoaller travailler dans les premiegraveres se-maines de la pandeacutemie dans certaines zones par exemple agrave la frontiegravere germano-tchegraveque Certains ont eacuteteacute inviteacutes agrave changer de lieu de reacutesidence ou agrave renoncer agrave leur travail Un certain nombre de travailleurs de divers secteurs ont perdu leur emploi du fait du refus de leur propre gouver-nement national de les laisser traverser la frontiegravere sans parler des travailleurs saisonniers et temporaires qui ne sont jamais arriveacutes sur les lieux de travail preacutevus De nom-breux travailleurs transfrontaliers comme par exemple agrave la frontiegravere franco-espagnole nrsquoont pas pu beacuteneacuteficier du chocircmage technique Le problegraveme du teacuteleacutetravail trans-frontalier qui nrsquoeacutetait pas preacutevu dans les traiteacutes europeacuteens nrsquoest pas encore complegravetement reacutesolu

Sur le plan social eacutegalement la fermeture des fron-tiegraveres a conduit agrave des situations critiques pour la po-pulation frontaliegravere Les patients allemands vivant en Alsace qui recevaient habituellement un traitement en Allemagne nrsquoont pu ecirctre conduits de lrsquoautre cocircteacute de la frontiegravere qursquoavec beaucoup de difficulteacutes Les visites aux cabinets meacutedicaux situeacutes de lrsquoautre cocircteacute de la frontiegravere freacutequents entre la Suisse et lrsquoAllemagne par exemple nrsquoeacutetaient pas autoriseacutees Les eacutechanges scolaires trans-frontaliers ont eacuteteacute brutalement interrompus Une femme nrsquoa pas eacuteteacute autoriseacutee agrave dire au revoir agrave sa megravere mourante parce que la reacuteglementation frontaliegravere entre lrsquoEst de la Belgique et Aix-la-Chapelle ne le permettait pas Des aliments pour beacutebeacutes issus drsquoun pays ne pouvaient plus ecirctre donneacutes agrave une initiative citoyenne drsquoun autre pays Les partenaires non marieacutes nrsquoavaient pas droit aux visites familiales Toutes ces restrictions ont consideacuterablement deacutestabiliseacute les citoyens et la socieacuteteacute dans son ensemble dans les zones frontaliegraveres et ont creacuteeacute une forte incerti-tude drsquoautant plus que la distance geacuteographique restait faible dans la plupart des cas malgreacute lrsquoimpossibiliteacute des eacutechanges

Pour les acteurs de la coopeacuteration transfrontaliegravere la vitesse agrave laquelle les ressentiments nationaux ont eacuteteacute ra-viveacutes par la fermeture des frontiegraveres malgreacute des anneacutees de coexistence pacifique est particuliegraverement inquieacutetante

Au deacutepart crsquoest surtout la colegravere contre le durcissement des reacutegimes frontaliers qui a provoqueacute des tensions avec lrsquoinquieacutetude croissante que suscitaient la situation eacutepideacutemiologique et le risque de contagion aux frontiegraveres souvent mis en avant par le personnel politique les ci-toyens du pays voisin - mecircme ceux qui reacutesidaient en per-manence dans le pays - sont vite devenus suspects Dans les villes frontaliegraveres allemandes des citoyens franccedilais ont eacuteteacute injurieacutes et agresseacutes en pleine rue dans les maga-sins et sur leurs lieux de travail34 Le personnel infirmier eacutetranger en particulier a souffert de cette tension Dans lrsquoOuest de la Reacutepublique tchegraveque pendant les vacances scolaires bavaroises un sentiment de crainte srsquoest eacutegale-ment deacuteveloppeacute agrave lrsquoencontre des Allemands par peur de la contagion Il est eacutevident que la fermeture des frontiegraveres a encourageacute une logique de suspicion et de meacutefiance du fait drsquoune communication biaiseacutee drsquoun cocircteacute les citoyens du pays voisin eacutetaient parfois preacutesenteacutes comme une me-nace latente pour la santeacute publique dont il srsquoagissait de se proteacuteger derriegravere des frontiegraveres eacutetanches de lrsquoautre les hotspots domestiques nrsquoeacutetaient pas toujours systeacutemati-quement isoleacutes et leur traitement faisait appel de maniegravere deacutemonstrative agrave la laquo solidariteacute nationale raquo

Les premiegraveres fermetures de frontiegraveres preacutevoyaient des exceptions pour les nationaux - mecircme ceux qui ne vivaient plus dans le pays - mais pas pour les habitants de la zone frontaliegravere qui se trouvaient ecirctre en possession du laquo mauvais raquo passeport Elles srsquoaccompagnaient sou-vent drsquoune rheacutetorique martiale appelant agrave lrsquouniteacute drsquoune nation qui ne pourrait compter que sur elle-mecircme Cette situation a eacuteteacute perccedilue par une partie de la population comme une confirmation de ses propres preacutejugeacutes Dans le mecircme temps la seacuteveacuteriteacute avec laquelle lrsquoEacutetat voisin trai-tait les non-nationaux a susciteacute du ressentiment en de nombreux endroits ce qui ne pouvait que renforcer les tendances isolationnistes des deux cocircteacutes de la frontiegravere Par exemple lrsquointerdiction pour les frontaliers franccedilais de faire des achats dans les magasins de Bade-Wurtemberg a susciteacute lrsquoincompreacutehension des deux cocircteacutes de la frontiegravere Agrave lrsquoinverse les zones ougrave ces tensions ne se sont pas mani-festeacutees ont souvent eacuteteacute celles ougrave le reacutegime frontalier eacutetait plus souple ou coordonneacute comme agrave la frontiegravere fran-co-suisse ou germano-neacuteerlandaise

Un centralisme intransigeant a eacutegalement alimenteacute les conflits au sein de divers Eacutetats de lrsquoUE du nord de la Finlande agrave la Corse en passant par Marseille et le Tyrol du Sud lrsquoimpression que les gouvernements nationaux ne prenaient pas en compte les circonstances locales est majoritaire

Le rocircle essentiel des euroreacutegions

De nombreuses euroreacutegions ont reacutepondu au manque

34 Grenzgaumlnger berichten von Diskriminierungen SR3 27 mars 2020


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de consideacuteration des gouvernements centraux pour la situation dans les zones frontaliegraveres par des initiatives de coordination transreacutegionale Les exeacutecutifs reacutegionaux ont coordonneacute leurs activiteacutes lors de visioconfeacuterences conjointes et reacuteguliegraveres35 dont lrsquoorganisation a eacuteteacute par-tiellement porteacutee par les Euroreacutegions Des eacutequipes de crise ou task forces ont eacuteteacute mises en place aux frontiegraveres germano-belge germano-neacuteerlandaise franco-belge et austro-italienne et dans la Grande Reacutegion autour du Luxembourg entre autres Lorsque cela faisait partie des compeacutetences propres des reacutegions des modaliteacutes com-munes de reacutegulation du trafic frontalier ont ainsi pu ecirctre deacutefinies et adapteacutees et des accords conclus afin que les eacutequipements laboratoires et lits puissent ecirctre utiliseacutes de maniegravere transreacutegionale en cas de congestion dans cer-taines zones Les repreacutesentations parlementaires dans les euroreacutegions ont publieacute des reacutesolutions appelant agrave la fin rapide des restrictions agrave la frontiegravere36 Des parlemen-taires ont eacutecrit aux chefs drsquoEacutetat et de gouvernements na-tionaux pour attirer leur attention sur la situation dans les territoires Des plans communs ont eacuteteacute eacutelaboreacutes pour faciliter la coopeacuteration dans les mois suivant la laquo premiegravere vague raquo et pour eacuteviter si possible de nouvelles fermetures Crsquoest souvent au niveau municipal que les protestations ont eacuteteacute les plus nettes - malgreacute ou peut-ecirctre agrave cause de lrsquoimpuissance ressentie par les municipaliteacutes directement concerneacutees face aux deacutecisions des gouvernements cen-traux37 Au Luxembourg notamment les maires se sont mobiliseacutes contre la fermeture des frontiegraveres Des rassem-blements de solidariteacute et des manifestations pacifiques ont eu lieu dans toute lrsquoEurope aux frontiegraveres inteacuterieures Dans la plupart des cas une coordination eacutetroite au sein des structures transfrontaliegraveres existantes suivie drsquoun lobbying parallegravele des deux cocircteacutes de la frontiegravere srsquoest aveacutereacutee ecirctre la strateacutegie la plus sucircre et la plus efficace pour obtenir des ameacuteliorations En revanche la voie diplo-matique via les ambassades et les ministegraveres des affaires eacutetrangegraveres srsquoest aveacutereacutee moins fructueuse le sentiment que la capitale laquo ne bougeait pas raquo malgreacute tous les efforts deacuteployeacutes eacutetait amer pour les communauteacutes frontaliegraveres concerneacutees drsquoautant plus qursquoil eacutetait difficile de savoir si cette absence de reacuteaction eacutetait due agrave un manque de temps et de personnel ou agrave un manque de volonteacute politique de la part des gouvernements

Aujourdrsquohui encore le sentiment que la politique na-tionale ne comprend pas et ne srsquointeacuteresse pas agrave la position particuliegravere des reacutegions frontaliegraveres domine Dans les ca-pitales des mesures concernant les zones frontaliegraveres ont eacuteteacute adopteacutees sans tenir compte de la situation locale et en

35 Par exemple La Grande Reacutegion - Ensemble contre le coronavirus 30 avril 2020

36 La Grande Reacutegion laboratoire europeacuteen pendant la pandeacutemie du corona-virus Sortir ensemble de la crise et en tirer les bonnes leccedilons pour lrsquoavenirReacutesolution du Conseil parlementaire interreacutegional (CPI) 62egraveme Assembleacutee pleacuteniegravere 5 juin 2020 Coopeacuteration transfrontaliegravere au regard de la pandeacute-mie du Covid-19 Deacutecision du bureau du Conseil rheacutenan 24 avril 2020

37 Voir WILLE Christian et WEBER Florian op cit

ignorant certaines difficulteacutes pratiques en reacutealiteacute apregraves trente agrave soixante-dix ans drsquoouverture des frontiegraveres les gouvernements agrave lrsquoorigine de ces deacutecisions nrsquoeacutetaient pro-bablement pas pleinement conscients des conseacutequences de leur action Lrsquoeacutenorme discrimination que ces ferme-tures suscitaient agrave lrsquoencontre de la population frontaliegravere nrsquoeacutetait pas un problegraveme politique agrave lrsquoeacutepoque et cette pro-bleacutematique est toujours tregraves peu preacutesente dans la plupart des opinions publiques nationales agrave ce jour Les Eacutetats subsidiaires tels que la Belgique lrsquoAllemagne ou la Suisse ont dans ce domaine un potentiel drsquoadaptation plus eacuteleveacute dans la mesure ougrave des repreacutesentants des reacutegions (notam-ment frontaliegraveres) participent aux principaux comiteacutes de coordination par exemple le laquo Comiteacute de concertation raquo38 belge comprend eacutegalement des repreacutesentants de laCommunauteacute allemande qui en raison de la situationgeacuteographique particuliegravere de leur reacutegion jouent un rocirclepionnier dans les questions frontaliegraveres En Suisse le can-ton de Genegraveve entretient des contacts particuliegraverementeacutetroits avec les deacutepartements franccedilais voisins de lrsquoAin etde la Haute-Savoie sur le territoire desquels se situe unegrande partie de lrsquoagglomeacuteration genevoise (GenevoisFranccedilais) Depuis la fin de la laquo situation extraordinaire raquo agravela mi-juin les cantons ont recouvreacute leur souveraineteacute enmatiegravere de politique de santeacute et en tant que membres dedivers organes participent agrave la deacutefinition de la strateacutegiefeacutedeacuterale de gestion de lrsquoeacutepideacutemie Dans les Eacutetats centra-liseacutes cependant aucun changement de paradigme nesemble en vue Dans ces Eacutetats les acteurs locaux et reacutegio-naux nrsquoont drsquoautre solution que drsquounir leurs forces et detravailler sur des solutions locales dans la mesure de leurscapaciteacutes Mais cela nrsquoest pas sans danger Par exemplele gouvernement italien srsquoest reacuteserveacute le droit de contes-ter toute loi reacutegionale qui viendrait amender de maniegraveresignificative les normes deacutecideacutees au niveau national cequi pourrait avoir de graves conseacutequences personnellespour les responsables politiques des reacutegions impliqueacuteesDe mecircme alors que le gouvernement franccedilais refusaittoutes les demandes de lrsquoexeacutecutif corse - domineacute par lesautonomistes - en faveur de davantage de marge de ma-noeuvre locale incluant notamment la proposition drsquounlaquo green pass raquo imposant un test avant lrsquoentreacutee sur lrsquoicirclece dernier nrsquoest parvenu agrave preacutevenir une reacuteouvertures desclasses qursquoil jugeait trop preacutecoce qursquoen refusant drsquoenvoyerau travail le personnel technique des eacutetablissements sco-laires seul agrave relever de la responsabiliteacute de la Collectiviteacute

Au niveau de la planification et de lrsquoinformation les euroreacutegions ont meneacute ces derniers mois un travail impor-tant et efficace Cela concerne principalement le conseil aux transfrontaliers et la creacuteation de laquo points drsquoinforma-tion frontaliers raquo (EDR) mais aussi par exemple des concepts communs pour la reacuteglementation du tourisme drsquohiver (Tyrol) des eacutetudes de terrain pousseacutees sur la si-

38 Comiteacute de concertation Premier ministre de Belgique consulteacute le 29 octobre 2020


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tuation du bassin transfrontalier (Euskadi) voire un fonds drsquoaide commun (Pyreacuteneacutees-Meacutediterraneacutee) Gracircce agrave leur reacuteseau de contacts et agrave leur longue pratique de la meacutedia-tion les euroreacutegions ont eacutegalement servi de lien entre les diffeacuterentes uniteacutes institutionnelles en identifiant les bons contacts et en fournissant le soutien linguistique et cultu-rel neacutecessaire En tant qursquoinstitutions de proximiteacute elles ont collecteacute reacutesumeacute et traduit les informations provenant des diverses autoriteacutes territoriales et les ont mises agrave la disposition de la population frontaliegravere en ligne ou dans la presse reacutegionale Lorsque les repreacutesentants des euro-reacutegions sieacutegeaient dans les comiteacutes de coordination ils eacutetaient eacutegalement en mesure de signaler les difficulteacutes les incoheacuterences et les remarques de la population en veil-lant agrave ce que les inteacuterecircts leacutegitimes des citoyens des zones frontaliegraveres soient mieux pris en compte Dans quelques rares cas les Euroreacutegions ont eacuteteacute consulteacutees par des or-ganes constitutionnels nationaux En fonction de leurs statuts et de leur structure elles ont eacutegalement pu agir pour porter la voix des communauteacutes frontaliegraveres dans le cadre de groupes de travail interinstitutionnels Au niveau de lrsquoAssociation des reacutegions frontaliegraveres europeacuteennes (ARFE) des retours drsquoexpeacuterience ont deacutejagrave eacuteteacute organiseacutes

Une planification soigneuse de mesures drsquourgence transfrontaliegraveres pourrait renforcer la seacutecuriteacute et reacuteduire lrsquoincitation des gouvernements centraux agrave recourir agrave des mesures radicales telles que des fermetures de frontiegraveres Si jusqursquoagrave preacutesent les Eacutetats ont bien souvent eacutechoueacute agrave geacuterer correctement les difficulteacutes des zones frontaliegraveres les institutions reacutegionales et transreacutegionales devraient y voir une opportuniteacute de gagner leur propre leacutegitimiteacute dans la gestion des crises futures gracircce notamment agrave des initiatives de planification et de coordination indeacutepen-dantes De telles initiatives seraient dans lrsquointeacuterecirct de la population et srsquoinscriraient dans la logique drsquoune subsi-diariteacute veacutecue se deacuteployant fonctionnellement au niveau des bassins de vie Des approches inteacutegreacutees de gestion de crise prenant ces espaces de vie comme uniteacutes de base pourraient ecirctre sanctionneacutees ulteacuterieurement par des trai-teacutes internationaux et servir ainsi de garde-fous juridiques contre toute action nationale unilateacuterale en matiegravere de gestion des frontiegraveres Toutefois une telle eacutevolution re-quiert dans un premier temps une planification solide et bien coordonneacutee disposant du soutien drsquoune large ma-joriteacute sur le terrain Cela pourrait devenir une nouvelle prioriteacute pour la coopeacuteration transfrontaliegravere en Europe

La deuxiegraveme vague sera-t-elle diffeacuterente ( juin-novembre 2020)

Depuis le printemps les capitales europeacuteennes ont partiellement reconsideacutereacute leur position au regard de leur propre expeacuterience de la crise Fin septembre 2020 le chef de la Chancellerie feacutedeacuterale allemande Helge Braun a admis qursquoil nrsquoavait laquo pas eu de bonnes expeacuteriences avec

les fermetures de frontiegraveres raquo39 Degraves le mois de juillet les premiers ministres de Rheacutenanie-Palatinat et de Sarre ont clairement indiqueacute qursquoils ne consideacuteraient plus ces me-sures comme approprieacutees40 Apregraves une reacuteunion agrave Berne la preacutesidente suisse Simonetta Sommaruga et le chance-lier autrichien Sebastian Kurz se sont prononceacutes contre une nouvelle fermeture des frontiegraveres en cas de laquo deu-xiegraveme vague raquo

Mecircme si la fermeture massive des frontiegraveres semble ac-tuellement (novembre 2020) exclue lrsquoobligation de qua-rantaine qui srsquoapplique dans toute lrsquoEurope aux rapatrieacutes de diverses grandes reacutegions europeacuteennes continue de faire peser une pression importante sur certaines zones frontaliegraveres Si aucune exception nrsquoest preacutevue pour la po-pulation frontaliegravere ou pour de courts seacutejours lrsquoobligation de quarantaine eacutequivaut en effet agrave une fermeture laquo dure raquo des frontiegraveres similaire agrave celles imposeacutees au printemps Ainsi deacutebut octobre 2020 lrsquoInstitut allemand Robert-Koch a deacuteclareacute lrsquoensemble de la Belgique comme zone agrave risque malgreacute un nombre de cas relativement faible dans les cantons frontaliers de lrsquoEst ougrave ces mesures limitent le plus la mobiliteacute quotidienne De la mecircme faccedilon depuis le deacutebut de lrsquoanneacutee la frontiegravere entre la Suegravede et la Fin-lande nrsquoaura eacuteteacute totalement deacutepourvue de controcircles que pendant une seule semaine en aoucirct Du cocircteacute de Berne en revanche on a pu observer une eacutevolution positive le Conseil feacutedeacuteral suisse nrsquoinclut jusqursquoagrave preacutesent aucune reacutegion frontaliegravere dans sa liste de zones agrave risque mecircme lorsque la preacutevalence de lrsquoeacutepideacutemie dans ces reacutegions est supeacuterieure aux seuils officiels Cette attitude des autoriteacutes suisses est une exception en Europe srsquoexpliquant agrave la fois par le lobbying efficace des cantons frontaliers et par le poids eacuteconomique et social important du travail fronta-lier dans le pays La Suisse pays non membre de lrsquoUE reconnaicirct la reacutealiteacute sociale et eacuteconomique des bassins de vie transfrontaliers de maniegravere beaucoup plus coheacuterente et moins bureaucratique que la plupart des membres de lrsquoUE et a su adapter sa reacuteponse politique en conseacute-quence Dans la plupart des autres Eacutetats europeacuteens les mesures de quarantaine pour des reacutegions ou des pays en-tiers continuent drsquoecirctre adopteacutees de maniegravere relativement indiffeacuterencieacutee sans respect particulier pour les zones transnationales La situation change de jour en jour ce qui rend beaucoup plus difficile la planification de projets transfrontaliers Il nrsquoest pas non plus certain qursquoen cas de nouvelle augmentation rapide du nombre drsquoinfections ou drsquoapparition de clusters importants dans un pays voisin les reacuteflexes nationaux puissent revenir en force Tant que les zones drsquohabitation (eacuteventuellement transfrontaliegraveres) ne sont pas consideacutereacutees comme le niveau primaire pour lrsquoanalyse de lrsquoactiviteacute eacutepideacutemiologique et qursquoil nrsquoexiste pas de plans communs de gestion des crises un tel retour agrave

39 WELZ Franka laquoUumlberlegen ob Reisen im Winter sein mussraquo Tagesschau 22 september 2020

40 Dreyer und Hans wollen keine Grenzschlieszligung zu Luxemburg Suumlddeutsche ZeitungDPA 14 juillet 2020


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des mesures nationales unilateacuterales ne saurait ecirctre exclu Ainsi agrave la mi-octobre le ministre bavarois de lrsquoInteacuterieur Herrmann41 a envisageacute la possibiliteacute de reacuteintroduire les controcircles aux frontiegraveres dans le cas drsquoune aggravation de la situation eacutepideacutemiologique agrave lrsquoeacutetranger tandis que Markus Soumlder srsquoest prononceacute en faveur drsquoun transfert de compeacutetences au gouvernement feacutedeacuteral dans le domaine de la lutte contre les maladies Le secreacutetaire drsquoEacutetat fran-ccedilais en charge des affaires europeacuteennes Cleacutement Beaune bien que srsquoeacutetant exprimeacute contre lrsquoideacutee de fermeture des frontiegraveres en juillet dernier ne les exclut plus laquo en dernier recours raquo42

Gracircce agrave cette crise les acteurs locaux et reacutegionaux ont pu eacutetablir de nouveaux contacts transfrontaliers et appro-fondir les contacts existants Apregraves le choc des fermetures de frontiegraveres au printemps la pertinence de la mise en place drsquoeacutechanges eacutetroits et drsquoune gestion commune des crises est eacutevidente Ces fermetures brutales ont reacuteveacuteleacute le sens du projet politique europeacuteen mais aussi lrsquoeacutenorme eacutecart entre lrsquoideacuteal europeacuteen et sa reacutealiteacute contemporaine Enfin les eacuteveacutenements du printemps ont mis en eacutevidence lrsquoexistence drsquoune multitude drsquoespaces de vie transnatio-naux et post-nationaux en teacutemoignent de nombreuses situations dramatiques que nous eacutevoquions et qui nrsquoont malheureusement eacuteteacute que trop rarement relayeacutees par les meacutedias nationaux

La crise de confiance

La chanceliegravere allemande a reacutecemment qualifieacute la reacuteponse politique agrave la pandeacutemie de coronavirus de laquo ga-geure deacutemocratique raquo43 Cela est particuliegraverement vrai en ce qui concerne les mesures restreignant les liberteacutes fondamentales que la plupart des Eacutetats europeacuteens ont adopteacutees pour lutter contre la pandeacutemie Dans les situa-tions drsquourgence le maintien de lrsquoeacutequilibre entre propor-tionnaliteacute et efficaciteacute est un deacutefi pour les gouvernants agrave tous les niveaux

Une autre difficulteacute fondamentale concerne lrsquoaccepta-tion des mesures par la population Priveacutes de la confiance des citoyens les gouvernements perdent non seulement leur efficaciteacute mais aussi leur leacutegitimiteacute deacutemocratique mecircme lorsque ce manque de leacutegitimiteacute nrsquoa pas de conseacute-quences juridiques il constitue une grave menace pour la coheacutesion de la socieacuteteacute agrave long terme Les niveaux deacutecision-nels reacutegionaux et locaux en contact direct avec la reacutealiteacute sur le terrain et avec leurs citoyens peuvent agrave cet eacutegard ecirctre consideacutereacutes comme plus fiables que le gouvernement central Pour lrsquoAllemagne lrsquoinstitut de sondage Forsa a constateacute que la confiance en tous les niveaux politiques

41 Soumlder Corona-App ein laquozahnloser Tigerraquo ZDF 20 octobre 202042 Cleacutement Beaune laquoLes mesures de fermeture des frontiegraveres sont agrave eacuteviter

autant que possible en Europeraquo France Inter 29 Juli 202043 Confeacuterence de presse de la Chanceliegravere Merkel du 28 aoucirct 2020

srsquoest accrue avec la crise du Covid-1944 les taux drsquoappro-bation les plus eacuteleveacutes sont toujours ceux des gouverne-ments des Eacutetats et des collectiviteacutes locales les grandes municipaliteacutes - ougrave la distance entre les repreacutesentants et les eacutelecteurs est la plus grande - obtenant en moyenne de moins bons reacutesultats que les petites

Selon le dernier Eurobaromegravetre publieacute en deacutecembre 201945 avant la pandeacutemie seuls 34 des citoyens euro-peacuteens faisaient confiance agrave leurs gouvernements et par-lements nationaux tandis que 53 faisaient confiance agrave leurs autoriteacutes reacutegionales ou locales En Allemagne le co-ronavirus aurait peu contribueacute agrave modifier lrsquoeacutecart entre la satisfaction des citoyens vis-agrave-vis des Laumlnder drsquoune part et du gouvernement feacutedeacuteral drsquoautre part46 Malgreacute drsquoimpor-tantes fluctuations entres pays quant aux valeurs absolues de ces scores la confiance dans les autoriteacutes reacutegionales et locales est plus forte que celle accordeacutee au gouvernement central dans chacun des 27 Eacutetats-membres de lrsquoUE Ce ni-veau de confiance plus eacuteleveacute suggegravere - contrairement au modegravele reacutepandu drsquoune loi drsquourgence eacutemise par le gouver-nement central - qursquoil est neacutecessaire de renforcer le rocircle des niveaux politiques infeacuterieurs en temps de crise

Ce renforcement des niveaux reacutegional et local serait drsquoautant plus beacuteneacutefique pour les Eacutetats ougrave lrsquoaugmentation de lrsquoapprobation du gouvernement central lieacutee au coro-navirus intervient au cœur drsquoune crise de confiance pro-fonde et de longue dureacutee Dans une eacutetude portant sur six pays47 le groupe de reacuteflexion More in Common a consta-teacute qursquoil existe des diffeacuterences intereacutetatiques significatives dans la satisfaction des citoyens agrave lrsquoeacutegard des actions de leurs gouvernements nationaux dans la crise de la cou-ronne alors qursquoen Pologne et en France une majoriteacute (54 agrave 60) des personnes interrogeacutees qualifient lrsquoaction gouvernementale drsquo laquo antideacutemocratique raquo drsquo laquo incompeacute-tente raquo et drsquo laquo injuste raquo 60 agrave 72 des Allemands et des Neacuteerlandais considegraverent que la gestion des crises dans leur pays est laquo deacutemocratique raquo laquo compeacutetente raquo et laquo eacutequi-table raquo Les pays ougrave la confiance dans le gouvernement central eacutetait particuliegraverement faible avant la pandeacutemie (24 en France 35 en Pologne) sont comme on pour-rait srsquoy attendre eacutegalement ceux ougrave les citoyens sont les moins satisfaits de la gestion de la crise Dans ces pays la confiance dans les autoriteacutes reacutegionales et locales est souvent beaucoup plus eacuteleveacutee (60 en France 53 en Pologne) ce qui donnerait agrave ces niveaux une leacutegitimiteacute drsquoaction qui fait deacutefaut au gouvernement central mecircme en temps de crise

44 GUumlLLNER Manfred Deutsche vertrauen Kommunen und ihren Institutionen Kommunal 2 juin 2020

45 LrsquoOpinion publique dans lrsquoUnion europeacuteenne Eurobaromegravetre standard 92 Commission europeacuteenne deacutec 2019

46 KUumlHNE Simon et al Gesellschaftlicher Zusammenhalt in Zeiten von Corona Eine Chance in der Krise SOEPpapers Nr 1091 SOEP DIW Berlin 2020

47 KRAUSE Laura-Kristine et al Vertrauen Demokratie Zusammenhalt wie unterschiedlich Menschen in Deutschland die Corona-Pandemie erleben More in Common eV 2020


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III Subsidiariteacute de crise un nouveau modegraveletransnational pour lrsquoEurope

La subsidiariteacute en Europe reacutealiteacute juridique et principe normatif

Selon les termes du preacutesident de la Commission Eu-ropeacuteenne Jacques Santer au Parlement europeacuteen en mai 1998 le principe de subsidiariteacute que consacre le droit europeacuteen depuis Maastricht permettrait laquo [drsquo]agir moins pour agir mieux raquo48 La formule insiste ainsi sur lrsquoefficaci-teacute qursquoentend favoriser le principe de subsidiariteacute Perccedilu comme un garde-fou face agrave lrsquoapprofondissement commu-nautaire lrsquoarticle 5 TUE souligne avant tout le caractegravere secondaire des actions europeacuteennes par rapport aux ac-tions nationales En 2007 le Traiteacute de Lisbonne lrsquoeacuterige comme lrsquoun des principes fondamentaux de lrsquoUnion agrave lrsquoinstar des principes de proportionnaliteacute et drsquoattribution auxquels il est par ailleurs eacutetroitement lieacute

Ainsi conformeacutement au principe de proximiteacute eacutenon-ceacute agrave lrsquoarticle 10 du TUE le principe de subsidiariteacute a pour objet de rapprocher le plus possible les citoyens des prises de deacutecisions Il ne srsquoapplique qursquoaux compeacutetences partageacutees crsquoest-agrave-dire agrave celles pour lesquelles aussi bien lrsquoUnion que les Eacutetats ont le pouvoir de leacutegifeacuterer Lrsquoobjectif principal de la subsidiariteacute est drsquooctroyer la plus haute indeacutependance aux institutions infeacuterieures par rapport aux institutions supeacuterieures en lrsquooccurrence ici aux Parle-ments nationaux par rapport au Parlement Europeacuteen Cette proximiteacute est reacuteputeacutee geacuteneacuterer un gain drsquoefficaciteacute Seulement lrsquoarticulation de la subsidiariteacute europeacuteenne autour des deux seuls eacutechelons nationaux et europeacuteen contrastant avec un modegravele de subsidiariteacute multiscalaire laquo agrave lrsquoallemande raquo en diminue consideacuterablement lrsquoeffet Loin de lrsquoideacuteal de proximiteacute drsquoadaptabiliteacute et drsquoefficaciteacute promis le principe de subsidiariteacute tel que le consacrent les traiteacutes se contente drsquoopeacuterer un arbitrage entre deux eacutechelons possibles le national et lrsquoeuropeacuteen dont aucun nrsquoest adeacutequat pour geacuterer une crise multiscalaire comme celle du Covid-19

Revoir notre principe de subsidiariteacute au niveau euro-peacuteen pour mettre en place des politiques publiques plus adapteacutees aux reacutealiteacutes quotidiennes et aux speacutecificiteacutes territoriales apparaicirct donc indispensable Pour ce faire srsquointeacuteresser davantage agrave la politique reacutegionale de lrsquoUnion est une piste inteacuteressante La politique reacutegionale dont le budget constitue le deuxiegraveme poste de deacutepense de lrsquoUnion et qui agit via des fonds drsquoactions speacutecifiques (FC FEDER etc) est un de ses principaux leviers drsquoaction concregravete Entre 2008 et 2011 le rapport de la Commis-sion europeacuteenne de 201749 affirme que plus drsquoun million

48 SANTER Jacques Perspectives pour le Conseil europeacuteen de Cardiff des ideacutees pour lrsquoavenir Parlement europeacuteen Bruxelles 27 mai 1998

49 Ma reacutegion mon Europe notre futur septiegraveme rapport sur la coheacutesion eacuteco-

drsquoemploi ont eacuteteacute directement creacuteeacutes gracircce agrave la politique de coheacutesion De mecircme de nombreux citoyens europeacuteens ont pu en beacuteneacuteficier notamment dans les domaines de la santeacute du traitement des eaux useacutees et de protection en cas des catastrophes naturelles

Ce mode de fonctionnement pourrait inspirer une nou-velle maniegravere drsquoenvisager le principe de subsidiariteacute en faisant de lrsquoUnion la garante de son application non seu-lement vis-agrave-vis des Eacutetats membres mais aussi au sein des Eacutetats eux-mecircmes avec une attention particuliegravere porteacutee agrave lrsquoeacutechelle reacutegionale Une fois les frontiegraveres de son applica-tion redeacutefinies il pourrait devenir un veacuteritable principe de politique geacuteneacuterale Il srsquoagirait au fond de renouer avec sa deacutefinition initiale Car avant drsquoecirctre une norme juridique contraignante la subsidiariteacute est avant tout une notion politique normative Dans sa Politica methodice digesta (1603) Althaus philosophe calviniste et syndic de la ci-teacute-Eacutetat drsquoEmden propose un reacutegime politique fondeacute sur une pyramide de groupes humains de plus en plus vastes proceacutedant par deacuteleacutegation ascendante Convaincu que les citoyens drsquoune citeacute ou drsquoune province gagnent agrave srsquoallier avec ceux des citeacutes ou des provinces voisines pour garan-tir leur prospeacuteriteacute et leur seacutecuriteacute il deacutefend lrsquoideacutee qursquoun groupe humain a toujours besoin du groupe supeacuterieur Seulement lrsquoaide du groupe supeacuterieur ne doit en aucun cas se substituer agrave toutes les activiteacutes du premier groupe mais seulement pallier ses insuffisances avec son accord

Finalement dans un contexte de deacutefiance vis-agrave-vis de lrsquoUnion mais aussi de nombre drsquoexeacutecutifs nationaux re-voir notre approche du principe de subsidiariteacute leacutegitime-rait davantage les politiques engageacutees agrave toutes les eacutechelles Dans un systegraveme politique reacuteellement subsidiaire la plus grande proximiteacute des citoyens avec les centres de deacuteci-sion accroicirct lrsquoacceptabiliteacute des mesures prises lrsquoadapta-biliteacute de celui-ci aux reacutealiteacutes territoriales favorise dans le mecircme temps une meilleure proportionnaliteacute de lrsquoaction politique

Vers une gestion de crise territoriale deacutecentraliseacutee et transfrontaliegravere

Dans le cadre drsquoune crise sanitaire un enjeu essentiel consiste agrave identifier le territoire pertinent pour mettre en place des mesures contraignantes (mesures de protection obligatoires quarantaine ou limitations de circulation) agrave mecircme de contenir la diffusion du pathogegravene tout en preacute-servant autant que possible les liberteacutes fondamentales des personnes Or dans un bassin de vie transnational totale-ment inteacutegreacute tel qursquoil existe dans la reacutegion du Leacuteman ou au Luxembourg des restrictions prenant pour repegravere les frontiegraveres nationales et srsquoappliquant indistinctement aux reacutesidents de chacun des Eacutetats concerneacutes indeacutependam-ment de leur reacutesidence dans le bassin de vie lui-mecircme ne

nomique sociale et territoriale Commission europeacuteenne 9 octobre 2017


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sauraient remplir aucune de ces deux fonctions

En effet srsquoil est acquis50 que lrsquoeacutepideacutemie de Covid-19 srsquoest propageacutee en Europe suivant les principaux axes de transport internationaux notamment aeacuteriens il semble contestable que la fermeture des frontiegraveres au sein drsquoun bassin de vie fortement inteacutegreacute puisse constituer une mesure suffisamment efficace pour justifier le coucirct ex-trecircmement eacuteleveacute qursquoil impose agrave la population locale En lrsquoabsence de restrictions de circulation la diffusion de la maladie au sein drsquoun tel bassin peut en effet ecirctre consideacute-reacutee comme relativement homogegravene du fait des contacts permanents qursquoentretiennent les diffeacuterentes zones Or la logique des restrictions de circulations imposeacutees par les gouvernements (fermetures de frontiegraveres ou quaran-taines) consiste agrave isoler les territoires ougrave lrsquoactiviteacute eacutepideacute-mique est importante de ceux ougrave elle est beaucoup plus faible afin drsquoeacuteviter une diffusion du virus Cette condition nrsquoeacutetant pas remplie au sein drsquoun bassin de vie constitueacute qursquoil soit transnational ou non la pertinence drsquoune telle mesure apparaicirct incertaine

Srsquoil peut ecirctre justifieacute drsquoisoler un bassin de vie des autres introduire des divisions au sein drsquoun espace deacutejagrave pleinement inteacutegreacute est drsquoune utiliteacute contestable et conduit agrave des restrictions consideacuterables dans le quotidien de la population Par exemple 40 des thionvillois tra-versent la frontiegravere franco-luxembourgeoise tous les jours afin de se rendre au travail Pour ecirctre pleinement efficaces et leacutegitimes crsquoest donc agrave lrsquoeacutechelle des bassins de vie que les mesures restrictives doivent se deacuteployer

La gestion drsquoune crise sanitaire pour qursquoelle soit effi-cace doit par conseacutequent ecirctre subsidiaire et transnatio-nale Dans certains contextes speacutecifiques des outils de gestions subsidiaires et transnationaux ont deacutejagrave vu le jour Crsquoest notamment le cas pour les districts hydrographiques dont la deacutelimitation suit la geacuteographie naturelle des bas-sins Ils sont pour pregraves de la moitieacute (par exemple ceux du Rhin de la Meuse ou du Danube) transnationaux51 Adopteacutee en 2000 la directive cadre europeacuteenne laquo Eau raquo (DCE) oblige les Eacutetats membres agrave eacutetablir des plans com-muns de gestion des districts hydrographiques Elle met donc lrsquoaccent sur la neacutecessiteacute de geacuterer ces territoires agrave lrsquoeacutechelle la plus adapteacutee sans prendre en compte les deacute-coupages nationaux

Dans la mecircme ideacutee le projet de reacutehabilitation de la centrale de Fessenheim dont le deacutemantegravelement srsquoest acheveacute en juin 2020 associe les acteur eacuteconomiques associations collectiviteacutes et services publics de part et

50 LINKA Kevin et al Outbreak dynamics of COVID-19 in Europe and the effect of travel restrictions Computer Methods in Biomechanics and Biomedical Engineering 2311 2020 p 710-717

51 La Directive-cadre europeacuteenne sur lrsquoeau Commission europeacuteenne 2014 et Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the

implementation of the Water Framework Directive (200060EC) and the Floods Directive (200760EC) Commission europeacuteenne 26 feacutevrier 2019

drsquoautre du Rhin52 Ce projet franco-allemand vise agrave faire de ce territoire binational un exemple europeacuteen de recon-version eacuteconomique et eacutenergeacutetique Le projet est piloteacute par une socieacuteteacute drsquoeacuteconomie mixte franco-allemande dont le plus gros actionnaire est la Reacutegion Grand Est53 ce qui en fait un programme transnational et reacutegional agrave part en-tiegravere Des coopeacuterations interreacutegionales parmi lesquelles lrsquoInterreg TransfAir agrave la frontiegravere franco-belge existent eacutegalement dans le domaine environnemental

Lors de la crise de la Covid-19 la fermeture de la ma-joriteacute des frontiegraveres inteacuterieures de lrsquoespace Schengen sur deacutecision de ses propres Eacutetats membres a rendu impos-sible la creacuteation de tels espaces de deacutecision communs Face agrave la neacutecessiteacute empirique de mettre en place une gestion de crise transfrontaliegravere des initiatives locales et reacutegionales ont cependant vu le jour Ainsi sous lrsquoeacutegide de lrsquoORCA (Organisation et coordination de secours en cas drsquoaccident majeur ou de catastrophe) un organisme suisse lrsquoagglomeacuteration du Grand Genegraveve a organiseacute des reacuteunions auxquelles eacutetaient convieacutes des repreacutesentants des preacutefectures de lrsquoAin et de Haute-Savoie ainsi que des repreacutesentants des cantons de Genegraveve et de Vaud Lrsquoobjet de ces reacuteunions eacutetait de tenter drsquoharmoniser les mesures sanitaires seacutecuritaires et eacuteconomiques sur lrsquoensemble du territoire transfrontalier54 Si le Grand Genegraveve a tenteacute de srsquoorganiser spontaneacutement de nombreuses reacutegions trans-frontaliegraveres nrsquoavaient ni les structures ni les moyens pour le faire

Au regard des observations preacuteceacutedentes il apparaicirct eacutevident qursquoune gestion de crise doit se penser de maniegravere flexible territoriale et transfrontaliegravere Il srsquoagit pour les reacutegions collectiviteacutes et acteurs locaux de srsquoadapter aux speacutecificiteacutes que preacutesentent leurs territoires en coopeacuterant afin de reacutepondre au mieux aux situations rencontreacutees

Pour une action multiscalaire de la commune au continent

Au regard de ces eacuteleacutements la neacutecessiteacute de geacuterer les crises de maniegravere territorialiseacutee flexible et transfron-taliegravere semble manifeste Il srsquoagit de repenser le rocircle de lrsquoUnion europeacuteenne des Eacutetats membres des reacutegions et des communes aussi bien en termes politiques que de reacute-partition des compeacutetences exeacutecutives afin qursquoils puissent orchestrer une gestion des crises par le bas

Lors drsquoune crise multiscalaire la reacutepartition des com-peacutetences entre les eacutechelons locaux nationaux et suprana-tionaux doit ecirctre penseacutee sur le modegravele drsquoune subsidiariteacute effective et non plus symbolique Il en va drsquoune part de

52 Avancement du projet de territoire de Fessenheim Ministegravere de la transition eacutecologique et solidaire dossier de presse 26 septembre 2019

53 Une socieacuteteacute mixte franco-allemande va piloter la reconversion du territoire autour de Fessenheim Le FigaroAFP 17 janvier 2020

54 Voir le site du Grand Genegraveve consulteacute le 29 octobre 2020


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lrsquoefficaciteacute des politiques publiques dans leur ensemble - eacutetant attendu que le centralisme srsquoaccompagne de coucircts de coordination tregraves eacuteleveacute tout en preacutesentant des risques de pertes informationnelles significatives - drsquoautre part de leur proportionnaliteacute et de leur adaptation concregravete aux reacutealiteacutes locales essentielles pour assurer leur leacutegitimiteacute deacutemocratique Lrsquoobservation du modegravele de subsidiariteacute allemand fournit un certain nombre de clefs pour penser cette nouvelle organisation transnationale Lrsquoun de ses principaux enseignements est que les eacutechelons supeacuterieurs gagnent agrave envisager leur rocircle comme celui drsquoune coordi-nation active et drsquoun cadre normatif plutocirct que comme celui drsquoune instance exeacutecutive Transposeacute au contexte europeacuteen il srsquoagirait pour lrsquoUnion et les Eacutetats de coor-donner les actions des reacutegions tout en laissant agrave celles-ci une plus grande liberteacute quant agrave lrsquoexeacutecution des mesures preacutevues par le leacutegislateur Srsquoil apparaicirct irreacutealiste au vu de lrsquoheacuteteacuterogeacuteneacuteiteacute des pratiques drsquoen appeler agrave une deacuteleacutega-tion inteacutegrale des compeacutetences de gestion des crises aux niveaux reacutegionaux et locaux la mise en place progressive de plans de crise territorialiseacutes arrecircteacutes en concertation avec les autoriteacutes nationales compeacutetentes et sous lrsquoimpul-sion des eacutelus locaux permettrait de limiter la neacutecessiteacute drsquoune prise de deacutecision laquo verticale raquo et de sanctuariser en amont certaines deacuteleacutegations de compeacutetences

Le rocircle de coordination de lrsquoUnion et des Eacutetats membres est eacutegalement essentiel en ce qui concerne lrsquoinstitutionnalisation de la planification de crise transna-tionale dans les reacutegions frontaliegraveres En effet ces reacutegions dont le rocircle est particuliegraverement fondamental dans la laquo dorsale europeacuteenne raquo constituent des ensembles eacutecono-miques et des bassins de vie unifieacutes que les fermetures de frontiegraveres affectent drsquoune maniegravere extrecircmement peacute-nalisante Dans des zones ougrave la frontiegravere semblait srsquoecirctre durablement effaceacutee la division brutale des bassins de vie constitue pour la population un arbitraire social et eacuteconomique qui eucirct eacuteteacute jugeacute inacceptable dans nrsquoimporte quel territoire inteacuterieur Pour eacuteviter la reacutepeacutetition drsquoune telle situation il semble donc indispensable de mettre en place des structures deacutecisionnelles et des accords (trans)reacutegionaux tenant compte des particulariteacutes des reacutegions qui ne peuvent fonctionner dans un seul cadre national Cette logique constitue un approfondissement naturel de la deacutemarche engageacutee depuis les anneacutees 1960 avec la creacuteation drsquoespace de coopeacuterations transfrontaliegraveres indeacute-pendants de lrsquoUnion dits euroreacutegions55 agrave lrsquoinstar de la Regio Basiliensis (1963 DE-FR-CH) ou encore de la reacutegion Meuse-Rhin (1976 BE-DE-NL)56 Lrsquoassociation des reacutegions frontaliegraveres europeacuteennes deacutenombre aujourdrsquohui plus drsquoune centaine de ces coopeacuterations57 Ces euroreacutegions

55emspWASSENBERG Birte et al La coopeacuteration territoriale en Europe - Une pers-pective historique Office des publications de lrsquoUnion 2015

56emspSite internet de la Confeacuterence franco-germano-suisse du Rhin supeacuterieur consulteacute le 29 octobre 2020

57emspHERMAND Marie-Heacutelegravene La fabrique discursive des euroreacutegions creacuteer un environnement spatial par lrsquoincitation LrsquoEspace geacuteographique tome 45(2) 97-111

pour la plupart restent cependant bacircties sur une vision de la coopeacuteration transfrontaliegravere comme deacutemarche multilateacuterale de moyen et long terme qui ne permet pas drsquoenvisager une organisation commune face agrave lrsquourgence En situation drsquourgence cette conception exclusivement long-termiste de la coopeacuteration transfrontaliegravere conduit les acteurs reacutegionaux agrave prioriser la gestion de crise in-terne par rapport agrave la coopeacuteration transreacutegionale Or cette alternative entre traitement des dossiers urgents et prise en compte des probleacutematiques transfrontaliegraveres nrsquoest qursquoapparente car lrsquourgence srsquoeacutetablissant agrave lrsquoeacutechelle du bassin de vie - a fortiori drsquoun bassin de vie brutale-ment coupeacute en deux - est elle aussi transfrontaliegravere Crsquoest donc une vision opeacuterationnelle de la coopeacuteration transfrontaliegravere pouvant srsquoenvisager sous la forme drsquoune coordination renforceacutee et institutionnaliseacutee des diffeacuterents acteurs reacutegionaux en cas de crise qursquoil importe deacutesormais drsquoimaginer Lagrave ougrave les structures et les eacutechelles drsquoaction - celles des bassins de vie - sont clairement identifieacutees lrsquoexpeacuterience de lrsquoeacutepideacutemie de Covid-19 invite agrave un appro-fondissement et agrave une formalisation de la coopeacuteration au sein des instances existantes plutocirct qursquoagrave une refondation totale des structures


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Nos propositions1 Adopter une charte europeacuteenne consacrant la neacutecessiteacute drsquoune approche

subsidiaire dans la gestion des crises

Agrave travers une charte europeacuteenne reacuteaffirmant lrsquoimportance de la subsidiariteacute et de la prise en compte de lrsquoeacutechelon reacutegional dans les situations drsquourgence un signal fort sera lanceacute en faveur drsquoune approche flexible territorialiseacutee et proportionnelle des crises notamment sanitaires

Bien que non contraignante lrsquoadoption drsquoune telle charte marquerait une avanceacutee poli-tique majeure en revalorisant le pouvoir deacutecisionnel des instances reacutegionales tout en permet-tant aux acteurs non-nationaux de se feacutedeacuterer autour drsquoune plateforme commune La prise en compte des reacutegions transfrontaliegraveres et des difficulteacutes lieacutees au centralisme serait ainsi large-ment faciliteacutee et le deacutebat europeacuteen autour de ces questions srsquoen trouverait renforceacute

Des institutions chargeacutees de la coopeacuteration transfrontaliegravere et reacutegionales telles que lrsquoAsso-ciation des reacutegions frontaliegraveres europeacuteennes (ARFEAEBR) pourraient initier lrsquoeacutelaboration de cette charte et encourager les diffeacuterentes instances nationales et reacutegionales ainsi que les organi-sations transfrontaliegraveres agrave la signer Cette charte inciterait notamment agrave des prises drsquoinitiatives locales en amont (plans de crise territorialiseacutes instances de concertation) pour preacutevenir la mise en place drsquoactions eacutetatiques inadapteacutees agrave des reacutealiteacutes reacutegionales heacuteteacuterogegravenes Elle valoriserait eacutegalement la formation de plateformes de coordination opeacuterationnelles interreacutegionales sur le modegravele de la confeacuterence des Ministres-preacutesidents allemands Sur le long-terme cette laquo coalition par le bas raquo pourrait faciliter lrsquoadoption de traiteacutes ad hoc agrave lrsquoimage du traiteacute bilateacuteral drsquoAix la Chapelle concernant la reacutehabilitation du site de Fessenheim

En outre lrsquoUnion tout en soutenant cette deacutemarche devrait srsquoengager concregravetement au travers drsquoinstances adapteacutees pour accroicirctre lrsquoautonomie reacutegionale et locale et creacuteer ainsi un contre-pouvoir aux tendances centralisatrices de certains Eacutetats-membres Si depuis le premier Interreg (1989) lrsquoUnion a consideacuterablement renforceacute sa politique de coheacutesion qui est avant tout une politique de deacuteveloppement eacuteconomique et social (FEDER fonds de coheacutesion) il srsquoagit deacutesormais drsquointensifier ces efforts dans le sens drsquoune meilleure prise en compte politique de lrsquoeacutechelle reacutegionale et euroreacutegionale notamment en cas de crise Le Comiteacute europeacuteen des reacutegions (Cor) travaille deacutejagrave dans ce sens58 Il serait donc opportun de le doter de moyens sup-pleacutementaires pour qursquoil puisse remplir sa mission pleinement

2 Identifier et organiser les bassins de vie pour permettre une gestion des crises et des flux subsidiaire transparente et deacutemocratique

Gracircce agrave des eacutetudes systeacutematiques des flux quotidiens de personnes dans lrsquoensemble des reacutegions europeacuteennes - et particuliegraverement dans les zones frontaliegraveres - les bassins de vie exis-tants seront identifieacutes selon des critegraveres objectifs Ces bassins de vie serviront drsquouniteacute de base pour la gestion de crise permettant de faire coiumlncider lrsquoeacutechelle de la deacutelibeacuteration et celle agrave laquelle les mesures se deacuteploient (all-affected principle59Betroffenheitsprinzip)

Les uniteacutes administratives existantes sont particuliegraverement mal adapteacutees pour analyser les dynamiques eacutepideacutemiques et mettre en place des mesures cibleacutees efficaces et proportion-neacutees Les bassins de vie transfrontaliers sont ineacutevitablement coupeacutes en deux voire trois parties distinctes par les eacutechelons reacutegionaux ou sous-reacutegionaux employeacutes alors que des bassins de vie tregraves eacuteloigneacutes (par exemple lrsquoagglomeacuteration de Strasbourg et celle de Reims pour la reacutegion Grand-Est) se trouvent regroupeacutes au sein de vastes entiteacutes administratives sans pertinence sur

58emspSite internet du Comiteacute europeacuteen des reacutegions (Cor) consulteacute le 3 novembre 202059emspNAumlSSTROumlM Sofia The Challenge of the All-Affected Principle Political Studies vol 59 2011 p 116-134


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le plan des flux Or ce nrsquoest qursquoen prenant en compte lrsquoeacutechelle des relations sociales reacuteelles qursquoune approche veacuteritablement objective et subsidiaire de ces questions peut ecirctre deacuteveloppeacutee Des jeux de donneacutees mesurant lrsquointerconnexion entre les diffeacuterentes zones geacuteographiques dans le cadre des deacuteplacements du quotidien existent deacutejagrave pour plusieurs pays60 Une eacutetude deacutetailleacutee de ces donneacutees permettrait drsquoeacutetablir une cartographie objective des territoires de vie selon des critegraveres quantitatifs preacutecis Des plans de gestion de crise non limiteacutes aux questions sanitaires pourraient ensuite ecirctre deacuteployeacutes agrave lrsquoeacutechelle de ces territoires

Lrsquoanalyse du risque ainsi que la reacuteponse des autoriteacutes (mesures de quarantaine obligatoires restrictions drsquoactiviteacute teacuteleacutetravail) seraient alors prioritairement deacuteclineacutes agrave cette mecircme eacutechelle Ainsi des territoires transfrontaliers ou transreacutegionaux coheacuterents formeraient vus du dehors une unique entiteacute (notamment en tant que laquo zone agrave risque raquo) qui ne serait plus distribueacutee comme aujourdrsquohui entre plusieurs zones administratives Ces territoires seraient inviteacutes agrave se doter drsquooutils de planification et de gestion de crise communs pour organiser leur reacuteponse locale tout en obtenant la garantie drsquoun traitement non discriminant et unifieacute en cas de crise Les eacuteventuelles mesures drsquoisolation drsquoune zone geacuteographique cibleacutee devraient avoir lieu aux frontiegraveres de ces territoires afin de limiter les conseacutequences des restrictions sur le quotidien de la population tout en assurant une meilleure proportionnaliteacute de lrsquoaction publique Au-delagrave des seules questions sanitaires une identification systeacutematique de ces territoires permettrait une prise de conscience des frontiegraveres reacuteelles des groupes sociaux et leur prise en compte par le politique y compris sous la forme de consultations citoyennes ou drsquoune institutionnalisation progressive des bassins de vie

3 Accorder aux territoires transfrontaliers une place centrale dans la gestion des frontiegraveres internes europeacuteennes

Les Euroreacutegions apregraves avoir adopteacute le statut de Groupements europeacuteens de coopeacuteration territoriale (GECT) seront impliqueacutees dans lrsquoensemble des politiques gouvernementales ayant un impact sur le libre passage des frontiegraveres dans leur bassin de vie agrave travers un avis consultatif ou conforme voire une gestion partiellement ou totalement deacuteleacutegueacutee de cette compeacutetence reacutegalienne

Aujourdrsquohui de nombreux bassins de vie transfrontaliers sont structureacutes et institutionnali-seacutes dans la cadre des Euroreacutegions Ces organisations entre collectiviteacutes territoriales de part et drsquoautre des frontiegraveres reposent sur des statuts divers (eacutetablissement public institution reacutesultant drsquoun traiteacute international voire association de droit priveacute) alors que le statut de GECT leur est of-fert par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne Ce statut est reacutegi par le Regraveglement (CE) ndeg10822006 du 5 juillet 2006 dans le cadre de la politique europeacuteenne de coheacutesion Il nrsquoa cependant pour but que de donner un cadre juridique unique agrave tous groupements volontairement constitueacutes par les collectiviteacutes publiques concerneacutees Srsquoinspirant de la directive-cadre sur lrsquoeau (200060CE) qui rend obligatoire la constitution de districts hydrographiques reacutesultant des bassins drsquoeau qursquoils soient transfrontaliers ou non (Art 3 sect 1) une directive viendrait compleacuteter le regraveglement GECT en rendant obligatoire la constitution drsquoEuroreacutegions et lrsquoadoption du statut de GECT pour lrsquoensemble des zones transfrontaliegraveres et ainsi accompagner institutionnellement et locale-ment les dynamiques de ces bassins de vies

Selon le degreacute drsquointeacutegration choisi par ces Euroreacutegions dans leurs conventions constitutives et leurs statuts tels que deacutefinis par les articles 8 et 9 du Regraveglement GECT la directive instituera une proceacutedure afin de rendre obligatoire leur consultation par les Eacutetats membres dans le cadre de toute fermeture partielle ou totale de frontiegraveres au-delagrave drsquoune certaine dureacutee Ainsi pour conserver la rapiditeacute neacutecessaire agrave une application efficace du Code des frontiegraveres Schengen (Regraveglement (UE) ndeg2016399) la fermeture des frontiegraveres serait deacutecideacutee par lrsquoexeacutecutif national concerneacute Toutefois au-delagrave drsquoun laps de temps suffisant pour permettre au GECT de se reacuteunir le maintien de la fermeture de frontiegravere serait selon le degreacute drsquointeacutegration conditionneacute agrave un avis consultatif ou conforme de lrsquoorgane deacutelibeacuterant du GECT lequel prendrait la forme drsquoune

60emspLogements individus activiteacute mobiliteacutes scolaires et professionnelles migrations reacutesidentielles en 2017 INSEE 19 octobre 2020


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reacuteunion institutionnaliseacutee des exeacutecutifs locaux et des repreacutesentants de lrsquoEuroreacutegion Les ter-ritoires disposant drsquoun degreacute drsquointeacutegration culturel eacuteconomique et institutionnel pousseacute dis-posant drsquoun exeacutecutif inteacutegreacute pourraient agrave terme se voir deacuteleacuteguer une compeacutetence frontaliegravere

4 Utiliser lrsquoeacutechelon europeacuteen comme un outil de coordination active pour la gestion de crise interreacutegionale et transfrontaliegravere

Le Conseil de lrsquoUnion europeacuteenne se dotera drsquoune formation deacutedieacutee aux probleacutematiques transfrontaliegraveres et agrave lrsquoappreacutehension des risques qui y correspondent afin de beacuteneacuteficier de lrsquooutil europeacuteen pour mettre en place une coordination active des Eacutetats membres pour ces questions lrsquoeacutechelon europeacuteen eacutetant particuliegraverement adapteacute et leacutegitime pour se saisir de ces questions

Sur le modegravele de la Ministerpraumlsidentenkonferenz allemande organe deacutelibeacuteratif reacuteunissant les dirigeants des Laumlnder61 le Conseil europeacuteen devrait adopter agrave la majoriteacute qualifieacutee une deacuteci-sion eacutetablissant une onziegraveme formation du Conseil de lrsquoUnion europeacuteenne selon les modaliteacutes de lrsquoart 236 TFUE ayant pour rocircle la coordination des politiques transfrontaliegraveres et interreacute-gionales notamment en peacuteriode de crise Aux cocircteacutes des repreacutesentants des gouvernements na-tionaux le Comiteacute des reacutegions enverra un deacuteleacutegueacute avec un rocircle consultatif permettant de faire remonter les positions des territoires notamment ceux impliqueacutes dans le cadre drsquoEuroreacutegions

En effet selon lrsquoart 16 sect 1 du TUE le Conseil est compeacutetent pour repreacutesenter les Eacutetats membres dans la proceacutedure leacutegislative de lrsquoUnion mais aussi pour exercer des fonctions de coordination Agissant au nom des Eacutetats le Conseil pourrait se saisir de la coordination des politiques relevant de la compeacutetence nationale afin de deacutecider de positions communes vo-lontairement accepteacutees deacutebattues au cas par cas destineacutees agrave garantir la continuiteacute des bassins de vie transfrontaliers et agrave appreacutehender des eacutechelles de crise diffeacuterentes Le choix du Conseil permet contrairement agrave celui de la Commission europeacuteenne de garantir une plus grande subsidiariteacute des reacuteponses En effet beacuteneacuteficiant de lrsquoexpertise directe des administrations natio-nales le Conseil pourra prendre des deacutecisions plus rapides et davantage adapteacutees aux reacutealiteacutes du terrain tout en beacuteneacuteficiant immeacutediatement de lrsquoappui de toutes les administrations locales et territoriales comme courroie de transmission des deacutecisions prises en son sein

61emspVoir Partie I


Covid-19 et gestion de crise subsidiaire Perspectives transfrontaliegraveres agrave la lumiegravere du feacutedeacuteralisme allemand

Auteurs Lucie Coatleven Franccedilois Hublet Theacuteophile Rospars

ContributeursJean-Seacutebastien Forteleone Arrighi Jean-Toussaint Battestini Charlotte Kleine Pierre Mennerat Aurore Sallard Johanna Schleyer

Avant-propos Jean Asselborn

45 Rue drsquoUlm 75005 Parislegrandcontinenteugegensfr

Pour citer lrsquoeacutetudeLucie Coatleven Franccedilois Hublet Theacuteophile Rospars Covid-19 et gestion de crise subsidiaire Perspectives transfrontaliegraveres agrave la lumiegravere du feacutedeacuteralisme allemand Groupe drsquoeacutetudes geacuteopolitiques Rapport deacutecembre 2020

Les opinions et propositions exprimeacutees dans cette publication sont celles de ses auteurs et ne reflegravetent pas neacutecessairement les points de vue des personnes interrogeacutees Celles-ci ne sauraient donc ecirctre tenues responsables du contenu de la preacutesente note























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covid-19 et gestion de crise subsidiaire. rapport

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