appui au renforcement des capacités en matière de gestion de l’aide à madagascar - propositions...

8/3/2019 Appui au renforcement des capacits en matire de gestion de laide Madagascar - Propositions pour lutilisation

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Appui au renforcement des capacits

en matire de gestion de laide Madagascar

Propositions pour lutilisation des systmes nationaux

de gestion des finances publiques dans la gestion de laide

Rapport de M. Mohamed Moindze

Juillet 2011Madagascar

GOUVERNEMENT

--------------

CABINET DU PREMIER MINISTRE-------------

SECRETARIAT TECHNIQUE PERMANENT

POUR LA COORDINATION DE LAIDE

(STP-CA)


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Auteur du rapport : M. Mohamed MOINDZE

Remarque :Les opinions exprimes dans la prsente publication sont celles de ou des auteurs etne reprsentent pas ncessairement celles des Nations Unies, y compris le PNUD, ni des tatsMembres des Nations Unies.

Remerciements de lauteur

Ce rapport a t prpar par M. Mohamed MOINDZE, consultant international en Gestion desFinances Publiques. Celui-ci a travaill sous la coordination du Secrtariat Technique Permanent Coordination de lAide (STP-CA), structure institue au niveau de la Primature, et du PNUDMadagascar.

Le consultant a eu de nombreux entretiens avec divers services et acteurs de la gestion desfinances publiques (GFP) reprsentant diverses institutions et des reprsentants des principauxpartenaires techniques et financiers (PTF) de Madagascar. Une liste dtaille des personnes,

services et institutions rencontrs est mise en annexe. La version provisoire de ce rapport a faitlobjet dun dbat lors dun atelier auquel ont pris part de nombreux reprsentants deladministration malgache et des PTF.

Le consultant remercie les autorits et les responsables dinstitutions nationales quil arencontres, pour laccueil et la disponibilit quils ont manifests son gard. Il adressegalement ses remerciements aux reprsentants des PTF pour leur soutien.

Le PNUD est le rseau mondial de dveloppement dont dispose le systme des Nations Unies. Ilprne le changement, et relie les pays aux connaissances, expriences et ressources dont leurspopulations ont besoin pour amliorer leur vie.


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Rsum excutif

A Madagascar, laide reprsente une proportion importante des ressources publiques utilisespour la mise en uvre des politiques de dveloppement et de rduction de la pauvret. Etantdonn que la russite du processus de dveloppement dpend pour beaucoup de lefficience, delintgrit et de lefficacit avec lesquelles ltat gre et dpense les deniers publics, lutilisation dusystme national de gestion des finances publiques (GFP) dans la gestion de laide devient deplus en plus ncessaire ; non seulement pour garantir une bonne gouvernance mais galementpour raliser les objectifs politiques du Gouvernement. Cest la raison pour laquelle Madagascar,comme dautres pays en dveloppement, et ses nombreux partenaires signataires de laDclaration de Paris (2005) se sont engags renforcer le systme national de GFP et lutiliserau maximum.

La GFP tant dfinie par toutes les tapes, successives ou concomitantes, du cycle budgtaire,que ce soit en amont (planification stratgique, cadre de dpenses moyen terme, programmationbudgtaire annuelle) ou en aval (passation des marchs, contrle et audit, comptabilit,information financire, suivi et valuation), la notion dutilisation des systmes nationaux deGFP signifierait linscription de laide au plan, au budget, au parlement, au trsor, aux comptes, la passation des marchs, au rapport et laudit (cf. tableau 1 page 12).

Le prsent rapport montre que lutilisation du systme malgache de GFP dans la gestion de laidecontribue non seulement amliorer ce systme mais galement renforcer lappropriation parles autorits nationales de leurs politiques. En outre, elle favorise lalignement des partenaires surles stratgies nationale et sectorielles, rduit les cots, facilite lharmonisation et dbouche sur desrsultats plus prennes. Nanmoins, elle nest pas sans comporter des risques, tant pour le paysque pour les partenaires, particulirement lorsque le systme de GFP prsente des faiblesses.Ces dernires peuvent concerner, entre autres, la formulation et la planification des stratgies,ltablissement des priorits budgtaires, le systme comptable et de rapports, ainsi que lescontrles internes et externes.

Se pose alors la question de savoir si toutes les modalits daide sont compatibles avec lutilisationdu systme national de GFP (en partie ou en totalit). Du fait que les instruments daide visent desobjectifs diffrents et laissent aux pays des marges de manuvre diffrentes concernant lemploi

des fonds octroys, lutilisation du systme national de GFP est plus aise avec certainsinstruments quavec dautres. Le cas de lappui budgtaire qui bnficie au budget, dans sonensemble ou en partie, est plus rvlateur : il permet au gouvernement dutiliser les fondsconformment aux procdures budgtaires. En revanche, laide aux projets finance des activitsidentifies, au moyen de ressources identifies, en vue dobtenir des rsultats identifis, or cetteforme daide saccompagne beaucoup plus rarement dune utilisation des procdures budgtairesnationales.

Aprs un diagnostic du systme de gestion de laide, qui est trs htrogne et incontrl, cerapport conduit prconiser, dans un premier temps, une dmarche de changement visant asseoir un nouveau systme homogne et bien contrl. Laccentuation des efforts duGouvernement et du soutien des PTF na pas encore fourni de rels progrs. La gestion de laide a

souffert et continue subir aujourdhui encore les consquences des insuffisances dorganisation,de la fragmentation des systmes de gestion de laide, de la dispersion des responsabilits, descontraintes pour lapplication des textes lgislatifs et rglementaires, de linsuffisance de laproduction et de la circulation dinformations ncessaires la transparence et lefficacit de lapolitique budgtaire,

Ce rapport formule donc des recommandations en matire de coordination et de gestion de laideainsi que de lutilisation du systme malgache de GFP : le Gouvernement doit jouer un rle plusactif dans la gestion de laide, les partenaires doivent tenir leurs engagements et aligner leurs


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financements sur les politiques de dveloppement dfinies par le Gouvernement dans un cadreouvert et participatif. Il est prsent ci-aprs une synthse des diffrentes recommandations lintention des autorits nationales et de leurs partenaires. Ces recommandations visent assurerla coordination et lefficacit de cette aide, amliorer sa prvisibilit et rduire les risques lisaux retards ou la rduction des aides programmes par les actions suivantes :

(i) un dveloppement ainsi quun renforcement dune fonction de coordination au sein du

Secrtariat Technique Permanent de la Coordination de lAide (STP-CA) de la Primature ;(ii) un dveloppement au sein du Ministre des Finances et du Budget (MFB) dune fonction de

programmation et de suivi des appuis financiers extrieurs ;

(iii) une dfinition, avec les PTF, des protocoles pour arrter les prvisions daides budgtaireset daides projets au plus tard avant la finalisation de lavant-projet de budget qui serasoumis lapprobation du Gouvernement ;

(iv) ainsi quune mise en place dun systme de conditionnalits qui viterait la rduction desressources prvues pour lexcution du budget vot, et pour lequel le non-respect desconditionnalits naurait des consquences que sur les futurs budgets laborer. Pour unexamen plus dtaill, il convient de lire le corps du rapport.

Recommandations spcifiques pour le gouvernement de Madagascar

1. Elaborer une stratgie nationale de dveloppement et de lutte contre la pauvret et mettre jour les stratgies sectorielles ds que la situation politique se normalise.

2. Fixer par dcret la rpartition des comptences des diffrents intervenants en matire degestion et de coordination de laide. Lannexe 5 (page 49) propose un projet de dcretportant dlimitation des comptences en matire de coordination et de gestion de laide. Cedcret doit tre en cohrence avec le manuel de procdures cit ci-aprs.

3. Fixer par dcret un calendrier de planification et dlaboration du budget clair et

contraignant permettant dintgrer laide ds la phase de planification. Lannexe 7 peutservir de modle (page 52).

4. Elaborer un manuel de procdures de la gestion de laide pour assurer la coordination de lagestion de laide ainsi que clarifier et renforcer les rles des structures qui y sontdirectement impliques, notamment les ministres techniques, les ministres centraux(MFB, MAE, MEI) et le STP-CA.

5. Rationnaliser la nomenclature de types de financement de la base de donnes AMP1 pourcorriger les faiblesses identifies en la section 6.3 (page 24).

6. Faire figurer dans la documentation budgtaire un ensemble complet dinformationsrequises par le PEFA2 (cf. tableau 9 page 33) ainsi que des tats budgtaires exhaustifset plus transparents qui montrent les sources d'aide dans le financement du budget ainsi

que son utilisation de l'aide et qui favorisent un examen parlementaire plus significatif.7. Organiser et amliorer la programmation moyen terme par la mise en place dun

processus permettant de disposer en amont de llaboration du budget annuel, dun cadrebudgtaire moyen terme (CBMT) et des cadres des dpenses moyen terme (CDMT) auniveau des ministres sectoriels.

1 Aid Management Platform / Plateforme de gestion de laide (PGA)2 Public Expenditure and Financial Accountability


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8. Instituer un systme de compte unique du Trsor et de contrle strict des comptesbancaires de lEtat pour unifier la gestion de la trsorerie de lEtat (par une domiciliationprogressive des comptes des fonds extrieurs la Banque Centrale de Madagascar).

9. Etudier lintrt et la faisabilit de parvenir une rgularisation des paiements directs autitre des projets ; au niveau de la phase administrative par les services metteurs de ladpense et au niveau de la phase comptable par les services comptents de la directiongnrale du Trsor.

10. Etudier lintrt et la faisabilit de parvenir une intgration, au sein du processus desfinances publiques, des ONG porteuses dactions conomiques et sociales.

11. Instaurer un dbat dorientation budgtaire au niveau du Parlement pour lui permettre de seprononcer en toute connaissance de cause sur les autorisations dallocations budgtaires.

12. Renforcer les capacits du Parlement en matire de contrle budgtaire. Cela pourrait sefaire notamment par une amlioration des ressources matrielles et financires descommissions charges des finances des deux chambres, et en les dotant dun personneltechnique dappui comptent et en nombre suffisant qui leur permettent de jouerpleinement le rle de contrle que la Constitution leur octroie en toute indpendance etdune manire efficace.

13. Renforcer les capacits des institutions de contrle interne et externe des financespubliques, quelles soient nationales ou locales, et inciter des mcanismes de coordinationet de coopration mutuelle susceptibles damliorer lefficience et lefficacit de chacun deces contrles.

14. Intgrer les systmes AMP (Primature) et SIGFIP3 (MFB) pour viter les doubles saisiesqui peuvent amener des incohrences.

15. Amliorer le site Internet du MFB par la diffusion immdiate des principales informationsbudgtaires en vue de renforcer la transparence budgtaire.

16. Modifier larticle 49, alina 3 de la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances) pourle rendre conforme aux standards internationaux de contrle des finances publiques de lamanire suivante : le projet de loi de rglement y compris le rapport et les annexes

explicatives, est dpos en premier lieu sur le bureau de lAssemble Nationale et distribuau plus tard le jour de louverture de la session budgtaire de lanne suivant celle delexcution du budget auquel il se rapporte.

17. Renforcer le professionnalisme dans les marchs publics travers un dveloppement dun corpus commun de connaissances et de comptences par lorganisation des formationsspcifiques sur la mise jour rgulire du profil de comptences des acheteurs publics etdes volutions rglementaires et technologiques.

18. Renforcer les capacits en matire de contrle administratif et juridictionnel des marchspublics par llaboration et la mise en uvre dun programme de formation destin auxdivers gestionnaires des marchs publics et aux structures de contrle administratif etjuridictionnel (CNM, IGE et Cour des Comptes).

19. Effectuer une valuation indpendante du systme et des procdures des marchs publicsselon les standards internationaux pour identifier leurs faiblesses et laborer un plancrdible et pertinent pour leur renforcement.

20. Modifier le rglement gnral sur la comptabilit publique pour le rendre conforme auxdispositions de la LOLF et surtout intgrer, en plus des responsabilits des comptables, lessanctions lies aux fautes de gestion des ordonnateurs et la responsabilit des contrleursfinanciers.

3 Systme Intgr de Gestion des Finances Publiques


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21. Etablir un plan daction pour renforcer le contrle du service fait et le rendre oprationnel.

22. Renforcer lobligation de rendre compte par le rattrapage des lois de rglement en retard etles capacits de reddition des comptes de lEtat par lorganisation des formations spcialesen matire dlaboration des tats obligatoires fournir aux diffrentes institutions decontrle et au grand public.

23. Instituer une juridiction indpendante pour juger les ordonnateurs secondaires (OrdSec) et

les autres fonctionnaires pour leurs fautes de gestion en remplacement du Conseil deDiscipline Budgtaire et Financire (CDBF) et la rendre oprationnelle.

24. Mettre en place la juridiction prvue par la Constitution pour sanctionner les fautes degestion des membres du Gouvernement et les autorits qui ne sont pas soumises auxjuridictions rgulires et la rendre oprationnelle.

Recommandations spcifiques pour les PTF

25. Appuyer llaboration dune stratgie nationale de dveloppement et de rduction de lapauvret ainsi que la mise jour des stratgies sectorielles ds la normalisation de lasituation politique.

26. Appuyer llaboration du manuel de gestion de laide.27. Ne plus engager des ngociations de conventions daide avec les ministres sectoriels

dune manire bilatrale en dehors de la prsence du MFB qui est charginstitutionnellement de conduite ces ngociations.

28. Dclarer au STP-CA les financements prvus et fournis pour enregistrement4 dans lAMP.

29. Appuyer lintgration des systmes AMP et SIGFP.

30. Appuyer les activits de renforcement des capacits des institutions de contrle.

31. Garantir que le calendrier de la planification et de dcaissement de laide corresponde aucycle budgtaire et que les intentions de dcaissement de lanne nsoient communiqus

au plus tard au Gouvernement au mois de mai de lanne n-1 pour que ces financementssoient intgrs temps dans le budget.

32. Appuyer lARMP pour ltude et la ralisation de son projet visant rendre plus le SIGMPplus performant par la mise en place dune plateforme e-procurement (dacquisitionlectronique).

33. Appuyer le renforcement du contrle du service fait.

34. Appuyer les activits de lamlioration de reddition des comptes.

35. Appuyer la mise en place dune juridiction indpendante pour juger les OrdSec et les autresfonctionnaires pour leurs fautes de gestion en remplacement du CDBF et sonoprationnelle.

36. Appuyer la mise en place de la Haute Cour de Justice (HCJ) et son oprationnalisation.

Recommandations conjointes pour le Gouvernement et les PTF

37. Instituer des mcanismes inclusifs de coordination globale, thmatique et sectorielle de lagestion de laide favorisant la participation de toutes les parties prenantes5.

4 Lenregistrement des donnes peut tre fait en ligne directement par les PTF.


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38. Organiser et amliorer la prvisibilit de laide par les actions suivantes : (i) admettre lesdcaissements partiels en cas de ralisation partielle ; et (ii) viter que les rsultats desrevues intra annuelles naffectent laide prvue pour lexercice en cours.

39. Elaborer et mettre en uvre un programme de formation axe sur la gestion de laide(SWAP, CDMT) au profit des agents chargs de la gestion budgtaire.

40. Associer les institutions de contrle du pays, quelles soient nationales ou locales, dans les

audits des projets financs par les partenaires au dveloppement.

Il convient de rappeler que toutes ces mesures sont adresses aux autorits nationales ou auxPTF ou aux deux parties simultanment. Cependant, il est noter que la budgtisation de laidedpend en grande partie de la volont et de la motivation des autorits nationales pour amliorerson systme de GFP. Les initiatives des PTF peuvent encourager les initiatives nationales maiselles ne sauraient les remplacer. Les recommandations prsentes ci-dessus seront mises enuvre travers un plan daction (cf. pages suivantes).

5 Les parties prenantes sont dans un premier temps le Gouvernement et les PTF mais, une fois que les mcanismes de coordination seront rds, onprvoit une intgration des collectivits territoriales dcentralises, des reprsentants des organisations de la socit civile (OSC), y compris lesOrganisations Non Gouvernementales (ONG) nationales et internationales.


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Plan daction pour lamlioration de la coordination et de la gestion

Actions

Gouvernement Partenaires Techniques et Financiers

Instituer des mcanismes inclusifs de coordination globale, thmatique et sectorielle de la gestion de laide favorisant la

participation de toutes les parties prenantes

En

(e

Dclarer au STP-CA les financements prvus et fournispour enregistrement dans lAMP

En

Ne plus engager des ngociations de convention daideavec les ministres sectoriels dune manire bilatrale endehors de la prsence du MFB qui est charginstitutionnellement de la conduite ces ngociations

En

Garantir que le calendrier de la planification et dedcaissement de laide corresponde au cycle budgtaireet que les intentions de dcaissement de lanne nsoientcommuniqus au plus tard au Gouvernement au mois demai de lanne n-1 pour que ces financements soient

intgrs temps dans le budget

En

Elaborer une stratgie nationale de dveloppement et delutte contre la pauvret et mettre jour les stratgiessectorielles

Appuyer llaboration dune stratgie nationale dedveloppement et de rduction de la pauvret ainsi que lamise jour des stratgies sectorielles

D

po

no

Elaborer et mettre en uvre un programme de formation axe sur la gestion de laide (SWAP, CDMT) au profit desagents chargs de la gestion budgtaire

3

Fixer par dcret la rpartition des comptences desdiffrents intervenants en matire de gestion et decoordination de laide

3

Fixer par dcret un calendrier de planification etdlaboration du budget clair et contraignant permettantdintgrer laide ds la phase de planification

3

Rationnaliser la nomenclature de types de financement dela base de donnes AMP

3

Etudier lintrt et la faisabilit de parvenir unergularisation des paiements directs au titre des projets

4

Etudier lintrt et la faisabilit de parvenir une intgrationau sein du processus des finances publiques des ONGporteuses dactions conomiques et sociales

3


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conforme aux standards internationaux de contrle desfinances publiques

Renforcer le professionnalisme dans les marchs publics Appuyer le professionnalisme dans les marchs publics En

Renforcer les capacits en matire de contrle administratifet juridictionnel des marchs publics

Appuyer le renforcement des capacits en matire decontrle administratif et juridictionnel

En

Rattrapage des lois de rglement en retard et les capacitsde reddition des comptes de lEtat par lorganisation desformations spciales en matire dlaboration des tatsobligatoires fournir aux diffrentes institutions de contrleet au grand public.

Appuyer lobligation de rendre compte A trim

Effectuer une valuation indpendante du systme et desprocdures des marchs publics selon les standardsinternationaux

Appuyer lvaluation indpendante du systme nationaldes marchs publics

4

Etablir un plan daction pour renforcer le contrle duservice fait et le rendre oprationnel

Appuyer le plan daction pour le renforcement du contrledu service fait

A trim

Mettre en place juridiction indpendante pour juger lesOrdSec et les autres fonctionnaires pour leurs fautes de

gestion en remplacement du CDBF et loprationnaliser.

Appuyer la mise en place dune juridiction indpendantepour juger les OrdSec et les autres fonctionnaires pour

leurs fautes de gestion en remplacement du CDBF et sonoprationnelle.

A trim

Mettre en place la Haute Cour de Justice (HCJ) etloprationnaliser

Appuyer la mise en en place de la Haute Cour de Justice(HCJ) et son oprationnalisation

A trim

Appuyer lARMP pour ltude et la ralisation de sonprojet visant rendre plus le SIGMP plus performant parla mise en place dune plateforme e-procurement

1e


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Sommaire1. CONTEXTE ET CONCEPTS FONDAMENTAUX .............. ............. .............. ............ ............. .............. .............. ..... 14

2. LE CADRE JURIDIQUE .............. ............. ............ .............. ............. .............. ............ ............. .............. .............. ..... 18

3. LE CADRE INSTITUTIONNEL DE LA GFP .............. ............. ............ .............. ............. ............ .............. .............. . 18

4. LE CADRE INSTITUTIONNEL ET REGLEMENTAIRE DES MARCHES PUBLICS ............. .............. ............. ...... 20

5. LE CALENDRIER BUDGETAIRE ............ ............ .............. ............. .............. ............ ............. .............. ............. ...... 20

6. LA CLASSIFICATION BUDGETAIRE ............ ............ .............. ............. ............ .............. ............. .............. ............ 21

7. LA GESTION DE LAIDE A MADAGASCAR ............ ............. ............ .............. ............. .............. ............ .............. . 22

7.1 NIVEAU GENERAL ET MODALITES .................................................................................................................................. 22

7.2 PARTENAIRES TECHNIQUES ET FINANCIERS CLES......................................................................................................... 23

7.3 LES TYPES DE FINANCEMENT SELON LA BASE DE DONNEES AMP ................................................................................ 24

7.4 LE MECANISME DE COORDINATION ET DE GESTION DE L AIDE ....................................................................................... 25

7.5 PRINCIPALES METHODES DINSCRIPTION DE LAIDE DANS LE SYSTEME BUDGETAIRE .................................................... 27

8. LES PRINCIPAUX DEFIS LIES A LUTILISATION DU SYSTEME DE GFP DANS LA GESTION DE LAIDE ..... 30

9. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS POUR INSCRIRE LAIDE DANS LE SYSTEME NATIONAL DE GFP ... 33ANNEXES ............ .............. .............. ............. ............ .............. ............. ............ .............. ............. .............. ............ ........... 37

ANNEXE 1. GLOSSAIRE POUR LA GESTION DE LAIDE......................................................................................................................... 38

ANNEXE 2. EXTRAITS DU RAPPORT PEFA2008 CONCERNANT LES INDICATEURS LES PLUS PERTINENTS POUR LA BUDGETISATIONDE LAIDE ......................................................................................................................................................................... 42

ANNEXE 3. TABLEAUX DETAILLANT LAIDE APPORTEE A CHAQUE ETAPE DU CYCLE BUDGETAIRE ....................................................... 43

ANNEXE 4. PRINCIPAUX RESULTATS DE L'ENQUETE OCDE2011 SUR LE SUIVI DES PRINCIPES DE LA DECLARATION DE PARIS AMADAGASCAR ................................................................................................................................................................. 45

ANNEXE 5. PROPOSITION DE DECRET PORTANT DELIMITATION DES COMPETENCES EN MATIERE DE COORDINATION ET DE GESTION DELAIDE .............................................................................................................................................................................. 47

ANNEXE 6. RESPONSABILITES EN MATIERE DE MOBILISATION ET DE GESTION DES RESSOURCES DE L AIDE...................................... 48ANNEXE 7. PROPOSITION DE DECRET PORTANT CALENDRIER DE PREPARATION DES PROJETS DES LOIS DES FINANCES INITIALES ET

CONTENU DE LA LETTRE DE CADRAGE MACROECONOMIQUE ET BUDGETAIRE .................................................................. 50

ANNEXE 8. LISTE DES PERSONNES RENCONTREES ........................................................................................................................... 52


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Acronymes et abrviations

AMP Aid Management Platform

APD Aide Publique auDveloppement

ARMP Agence de Rgulation des

Marchs PublicsBCM Banque Centrale de

Madagascar

CABRI Collaborative Africa BudgetReform Initiative (InitiativeAfricaine Concerte sur laRforme Budgtaire)

CAD Comit dAide auDveloppement

CAO Commission des AppelsdOffres

CDBF Conseil de Discipline

Budgtaire et FinancireCDMT Cadre de Dpenses Moyen

Terme

CF Contrle Financier

CFAP Classification fonctionnelle desAdministrations Publiques

CNM Commission Nationale desMarchs

CRR Commission deRglementation et de Recours

DAAF Direction des AffairesAdministratives et Financire

DDP Direction de la Dette Publique

DEP Direction des Etudes et de laPlanification

DESB Direction de lExcution et duSuivi Budgtaires

DGB Direction Gnrale du Budget

DG CF Direction Gnrale du ContrleFinancier

DGT Direction Gnrale du Trsor

DPCB Direction de la Programmationet du Cadrage Budgtaire

DTI Droits et Taxes lImportation

FMI Fonds Montaire International

GAC Gestionnaire dActivit

GFP Gestion des FinancesPubliques

IGE Inspection Gnrale dEtat

IGF Inspection Gnrale desFinances

LOLF Loi Organique sur les Lois desFinances

MAE Ministre des AffairesEtrangres

MAP Madagascar Action Plan

MEFB Ministre de lEconomie, desFinances et du Budget

MEI Ministre de lEconomie et delIndustrie

MFB Ministre des Finances et duBudget

OCDE Organisation de Cooprationet de dveloppementconomique

OGT Oprations Globales du Trsor

OMD Objectifs du Millnaire pour leDveloppement

ONG Organisations NonGouvernementales

ORDSEC ORDonnateur SECondaire

OSC Organisations de la socitcivile

PEFA Public Expenditure andFinancial Accountability

PIP Programme desInvestissements Publics

PLF Projet de Loi de Finances

PNUD Programme des Nations Unis

pour le DveloppementPRMP Personne Responsable des

Marchs Publics

PTF Partenaires TechniquesFinanciers

RPI Recettes Propres Internes

SGAB Service de la Gestion desAides Bilatrales

SIGMP Systme Intgr de Gestiondes Marchs Publics

SOA Service OprationneldActivits

STP-CA Secrtariat TechniquePermanent de la Coordinationde lAide

TOFE Tableau des OprationsFinancires de lEtat

TVA Taxe sur la Valeur Ajoute

UGPM Unit de Gestion de laPassation des Marchs


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Introduction

Dans le cadre de ses efforts pour appuyer le gouvernement malgache dans lharmonisation delaide et le renforcement de son efficacit, le PNUD a diligent une mission pour tudier lespratiques de gestion de laide et proposer un plan daction afin dinscrire les ressources de laidedans le systme national des finances publiques. Ltude a t ralise par un consultantinternational, Expert spcialiste des finances publiques.

Il convient de prciser que la budgtisation des ressources de laide concerne non seulement lesservices du Ministre des Finances et du Budget (MFB), mais galement ceux des ministressectoriels. Pour mener cette tude, le consultant a effectu une analyse documentaire comprenantlessentiel des textes en vigueur concernant le systme malgache de la gestion des financespubliques ainsi que les travaux de rforme en cours mais aussi les bonnes pratiquesinternationales dans ce domaine. Il a ensuite organis des sances de travail avec les services etacteurs de la gestion des finances publiques (GFP) reprsentant diverses institutions et desreprsentants des principaux partenaires techniques et financiers (PTF) de Madagascar. Une listedtaille des personnes, services et institutions rencontrs est mise en annexe.

Cette tude consacre lutilisation du systme malgache de GFP dans la gestion de laide napas vocation tre un instrument danalyse de la politique macroconomique de laide. Elle ne

porte galement pas sur lvaluation de limpact de la dpense engendre par laide. Elle sinscritseulement dans une dmarche danalyse des modalits institutionnelles et procdurales de lagestion de laide, en vue den proposer des outils et procdures efficaces.

Sur une base essentiellement documentaire et des rencontres avec des principaux acteurs de lagestion de laide dans ladministration centrale et quelques reprsentants des principaux bailleursde fonds de Madagascar, ltude tablit un diagnostic du systme de gestion de laide Madagascar et propose des rformes qui ne restent pas seulement thoriquement souhaitablesmais galement oprationnelles et techniquement adaptes aux moyens techniques, administratifset culturels du pays. Toutefois, elle reste globale pour ne pas simplifier la ralit de la gestion delaide tout en restant volutive pour sintgrer dans la dynamique de la rforme de la gestion desfinances publiques engage Madagascar.

Ce rapport est compos de 9 sections. La 1re

section donne un aperu gnral du contexte globalde la gestion de laide Madagascar et dans les pays en dveloppement, et rappelle lesprincipaux concepts consacrs la budgtisation de laide au niveau international. Les 2me et 3metraitent respectivement les cadres juridique et institutionnel des finances publiques deMadagascar. La 4me partie rsume les principaux axes du cadre institutionnel et juridique desmarchs publics. La 5me prsente le calendrier budgtaire dont la mission propose unestabilisation et une fixation par dcret mais de manire ce quelle permette dintgrer laide auxdiffrentes tapes du processus budgtaire. La 6me aborde la prsentation du budget travers lanomenclature budgtaire de la dpense. Cette dernire est conforme aux bonnes pratiquesinternationales et ne ncessite pas damlioration. La gestion de laide est tudie dans la section7 travers plusieurs points : le niveau globale de laide et les diverses modalits dacheminement ;les diffrents partenaires techniques et financiers ; les diffrents types de financement utiliss dansla base de donnes de gestion de laide (AMP) ; le mcanisme de coordination et de gestion de

laide et les principales mthodes dinscription de laide dans le systme budgtaire. La 8mesection rsume les principaux dfis lis la budgtisation de laide. Sappuyant sur les faiblessesidentifies et le diagnostic tabli dans les prcdentes sections, la dernire section propose desactions mettre en uvre dune manire ordonne et progressive pour russir lutilisation dusystme malgache des finances publiques dans la gestion de laide.


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1. Contexte et concepts fondamentaux

A Madagascar, comme dans de nombreux pays en dveloppement o laide reprsente une partimportante des ressources publiques, la manire dont celle-ci est gre est dterminante pour lesuccs des politiques publiques. La notion daide est dfinie dans lencadr 1 ci-aprs.

En 2007 et 2008, laide extrieure octroye Madagascar reprsente respectivement 57,74 % et49,27 % des recettes propres. Elle constitue galement la principale source de financement dudveloppement en fournissant prs de 70 % de son budget dinvestissement. Louverture de lacommunaut des PTF intervenant Madagascar de nouveaux partenaires et la coordinationinsuffisante entre ces derniers rend toutefois trs complexe la gestion et la coordination de laide.Lventail des secteurs dans lesquels ils interviennent, ainsi que la diversit des modalits daidefavorisent la fragmentation de laide. Il convient aussi de noter que le partenariat avec les pays nontraditionnels prennent de plus en plus dimportance dans la dmarche du Gouvernement tantdonn que leurs financements seraient plus souples, plus rapides obtenir et moins contraignantsen termes dengagements.

Encadr 1. Quest ce que laide ?

Dans cette tude, la notion daide se rfre laide publique au dveloppement (APD) qui correspondaux transferts allant du secteur public des pays riches aux pays en dveloppement, y compris l'tat etles autorits locales, ou leurs agents d'excution (ex. : ONG), qui satisfont aux deux critres suivants : (i)avoir pour objectif principal de promouvoir le dveloppement conomique et le bien-tre des pays endveloppement et (ii) tre fournie sous la forme dun don ou dun prt concessionnel. Cette dfinitionprovient du Comit daide au dveloppement (CAD) de lOrganisation de Coopration et dedveloppement conomique (OCDE). Laide gre par les collectivits locales, les OSC ou les ONG nestconsidre dans cette tude que pour la part faisant lobjet dun contrat sign par une autorit centrale deltat.

Laide est souvent financire, mais elle peut galement prendre la forme de biens et services en naturequon mesure par des flux financiers (par exemple, l'assistance technique et laide alimentaire sontchiffres). Elle provient gnralement des gouvernements des pays donateurs (do ladjectif publique ) et particulirement des pays dvelopps. Cependant, une aide des pays mergents (Chine,monarchies ptrolires et autres pays riches en ressources nationales) vers les pays les moins avancscommence se dvelopper et elle peut tre classe dans cette catgorie si elle rpond aux critres citsci-dessus.

Au cours de ces dernires annes, un consensus international sest dgag en ce qui concernelefficacit de laide, reconnaissant limportance de laide qui est achemine travers les systmesnationaux de gestion des finances publiques (GFP) pour soutenir les politiques et les stratgiesnationales6. Lutilisation du systme malgache des finances publiques est ncessaire pourpermettre aux autorits budgtaires nationales non seulement damliorer lefficacit de la gestionde laide mais galement pour renforcer lefficacit de toutes les ressources (propres et externes).En effet, il existe un consensus international pour les 3 principes fondamentaux suivants : (i) lesbudgets doivent tre exhaustifs (comprendre lensemble des recettes et des dpenses) pour que leGouvernement puisse mettre en uvre une bonne gestion macroconomique et promouvoir desallocations efficaces ; (ii) la transparence fiscale (les dcideurs publics disposent de toutes lesinformations et questions pertinentes avant de pouvoir prendre des dcisions) est le moteur delamlioration de la gestion budgtaire ; et (iii) la transparence est aussi importante pour garantir laredevabilit de faon ce que les dcideurs publics puissent tre tenus responsables de leursactes. Elle est galement un engagement essentiel de la Dclaration de Paris de 2005 surlefficacit de laide, et plus rcemment du Programme dAction dAccra de 2008. Lencadr 2 ci-dessous rsume les principales motivations de lutilisation des systmes nationaux de GFP dans lagestion de laide.

6 Voir Lignes directrices et Ouvrages de rfrence du CAD. Harmoniser laide pour renforcer son efficacit. Volume 2


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Encadr 2. Pourquoi utiliser les systmes nationaux de GFP dans la gestion de laide ?

Lutilisation des systmes nationaux pour acheminer laide dans les pays bnficiaires ne contribuent passeulement amliorer ces systmes et renforcer lappropriation de ses politiques de dveloppement, maisgalement dautres retombes positives, notamment les suivantes :

une appropriation large et effective par le gouvernement par une prise en main ferme et efficace despolitiques et des priorits ainsi que par limplication active du ministre des finances dans la rpartitionde lensemble des ressources publiques (internes et externes) par rapport ces priorits ;

un large consensus entre les autorits nationales et les partenaires sur les politiques et les problmeslis la gestion publique ;

une rduction des cots lis aux exigences excessives des partenaires en matire des ressourceshumaines et technologiques dj limites ;

une harmonisation des procdures et des exigences des partenaires ; une obtention des rsultats plus durables par le renforcement systmatiques des systmes et des

pratiques des pays au lieu du renforcement des units de mise en uvre des projets qui disparaissentavec la fin de ces projets ;

une promotion dune budgtisation et dune gestion financire rigoureuse par la prise en compte detoutes les ressources de lEtat tant propres que celles provenant de laide.

OCDE, 2008, Rapport sur lutilisation des systmes nationaux de GFP (http://www.oecd.org/dataoecd/27/8/41631149.pdf)

La GFP tant dfinie par toutes les tapes, successives ou concomitantes, du cycle budgtaire,que ce soit en amont (planification stratgique, cadre de dpenses moyen terme, programmationbudgtaire annuelle) ou en aval (passation des marchs, contrle et audit, comptabilit,information financire, suivi et valuation), la notion dutilisation des systmes nationaux deGFP signifie linscription de laide au plan, au budget, au parlement, au trsor, aux comptes, la passation des marchs, au rapport et laudit (cf. tableau1).

Tableau 1. Les diffrentes dimensions de lutilisation des systmes nationaux de GFPTerme Dfinition

Inscription auplan

Toutes les dpenses finances par laide (aide budgtaire et projets) sont intgres la planification stratgique des agences dpensires et la documentation justificativeen ce qui concerne les intentions de politiques motivant les soumissions budgtaires.

Inscription aubudget

Tous les financements extrieurs, y compris le financement des programmes et desprojets ainsi que leur utilisation prvue, sont prsents dans la documentation

budgtaire.Inscription auparlement

Tous les financements extrieurs sont compris dans les recettes et dotationsapprouves par le Parlement.

Inscription lapassation desmarchs

Les marchs financs par laide suivent les procdures nationales de passation desmarchs publics.

Inscription autrsor

Les financements extrieurs sont dcaisss dans le fonds dadministration (recettes)gnrale de ltat et sont grs au moyen des systmes de ladministration publique.

Inscription auxcomptes

Tous les financements extrieurs est inscrits et pris en compte dans le systme decomptabilit publique et sinscrivent dans le cadre du systme de classification deltat.

Inscription aucontrle

Tous les financements extrieurs sont audits par le systme daudit des financespubliques ( Madagascar, cest la Cours des comptes).

Inscription aurapport

Tous les financements extrieurs sont inscrits dans les rapports ex postde ltat.

Source: Adapt de Mokoro Ltd (avril 2008)

Comme indiqu ci-dessus, les pays eux-mmes, ainsi que leurs partenaires techniques etfinanciers, engagent de nombreux travaux de diagnostic et danalyse des systmes de GFP travers le monde. Toutefois, le cadre de mesure de la performance lanc en 2005 traverslinitiative PEFA reste de loin la norme la plus rpandue. Huit (8) indicateurs sur les 31 indicateursPEFA qui se rapportent aux six dimensions cls de la performance de la GFP sont identifiscomme plus pertinents pour la budgtisation de laide. Le tableau 2, ci-aprs, les prsente ainsique leur signification et leur pertinence.


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Tableau 2. Indicateurs PEFA les plus pertinents et leur pertinence

Indicateur PertinencePI-5 Classification du budget Inscription de laide dans le budget et les comptesPI-6 Exhaustivit des informations comprises

dans la documentation budgtaireInscription de laide dans le plan, le budget et auParlement

PI-7 Importance des oprations lies auxrecettes et aux dpenses pour les projets

financs par les donateurs, mme si ellesne sont pas inscrites au budget ou sontgres en dehors du systme budgtaire

Inscription de laide dans le budget, les comptes et lesrapports

PI-27 Examen de la loi des finances annuellepar le pouvoir lgislatif

Inscription de laide au Parlement

PI-28 Examen des rapports de vrificationexterne par le pouvoir lgislatif

Inscription de laide au plan et dans les audits

D-1 Prvisibilit de lappui budgtaire Inscription de laide dans le plan et dans le budgetD-2 Informations financires fournies par les

bailleurs de fonds pour la budgtisationet les rapports sur laide projet etprogramme

Inscription de laide dans le plan, le budget, les audits,les rapports et au Parlement

D-3 Proportion de laide gre sur la basedes

procdures nationales

Inscription de laide dans le budget, dans les audits etau Trsor

Adapt de Mokoro Ltd (avril 2008)

La Dclaration de Paris sur lefficacit de laide au dveloppement raffirme lengagement de lacommunaut internationale (gouvernements bnficiaires de laide et PTF) aligner laide sur lespriorits des pays bnficiaires, utiliser leurs systmes et procdures et soutenir lerenforcement de leurs capacits. Trois indicateurs sintressent directement la budgtisation delaide (indicateur 3, indicateur 5a et indicateur 7) comme le montre le tableau 3 suivant.

Tableau 3. Indicateurs de la Dclaration de Paris et objectifs de lutilisation des systmesnationaux de GFP

Indicateur Objectif (2010) Contrle

Indicateur 3 :Apports daidealigns sur lesprioritsnationales

Rduire de moiti la part desapports daide au secteur public quinest pas comptabilise dans lebudget national (au moins 85% desapports daide tant comptabilissdans le budget)

Lcart entre les dcaissements des donneurs direction dusecteur public et les dcaissements comptabiliss dans lebudget annuel par le Gouvernement.

Indicateur 5a :Utilisation desSystmesnationaux deGFP

Score 5+ Tous les donneursutilisent les systmes de GFP despays partenaires et rduction dedeux tiers de la part des apports ausecteur public qui ne fait pas appelaux systmes de GFP des payspartenairesScore 3,5 4,5 : 90% desdonneurs, un tiers de rduction

Le volume daide et la part de donneurs qui utilisent lesystme de GFP dun pays partenaire en tant quepourcentage total de laide fournie au secteur public.tudier les 3 composants des procdures de GFP dun pays:i) procdures nationales dexcution du budgetii) procdures nationales dinformations financiresiii) procdures nationales daudit

Indicateur 7 :

Laide estdavantageprvisible

Rduire de moiti la part de laide

dont le versement nest pas effectuau cours de lexercice budgtairepour lequel il tait prvu.

Lcart entre les dcaissements prvus et les dcaissements

rels est pris en compte dans les systmes de comptabilitnationaux (il se concentre spcifiquement sur la prvisibilitdans lanne des apports daide au secteur public).

Une tude rcente de lInitiative africaine concerte sur la rforme budgtaire (CABRI)7 proposeune manire dinscrire laide aux diffrentes tapes du cycle budgtaire. Elle montre quaucun desinstruments disponibles pour acheminer laide ninterdit le recours (partiel ou total) aux systmesnationaux (cf. encadr 3 ci-dessous). Ces diffrents instruments donnent normalement aux pays

7 Mokoro Ltd (2008). La budgtisation de laide, Rapport de synthse, avril 2008, Oxfordwww.cabri-sbo.org/aobsynthesisreportapril2008rfrfinal.pdf


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une plus ou moins grande latitude dans lutilisation des ressources fournies 8, et certainsinstruments utilisent les systmes nationaux de gestion des finances publiques plus naturellementque dautres. titre dillustration, le soutien budgtaire global finance le budget global dun pays etlui offre toute latitude pour utiliser les ressources alloues. Les fonds sont grs conformmentaux procdures budgtaires du pays bnficiaire. Ainsi, par dfinition, le soutien budgtaire arecours aux systmes nationaux de gestion des finances publiques9. loppos, laide aux projetsfinance des activits spcifiques et sen remet de fait beaucoup moins au systme national degestion des finances publiques10.

Encadr 3. Instruments financiers de laide

Laide budgtaire (ou appui budgtaire) est une modalit de mise en uvre de laide publique audveloppement qui consiste apporter des aides financires au Trsor du pays bnficiaire. Ces aidespermettent daugmenter les ressources de lEtat bnficiaire pour excuter son propre budget selon sespropres procdures. Les caractristiques gnrales de lappui budgtaire sont quil est directementfourni aux gouvernements partenaires et quil sintgre dans leurs propres systmes dallocation, depassation de marchs et de comptabilit, et quil nest pas reli des activits de projets spcifiques.Tous les types dappui budgtaire (quils soient gnraux ou sectoriels) consistent en un transfertforfaitaire de devises trangres ; les diffrences portent sur les objectifs poursuivis ainsi que sur leniveau et laxe du dialogue sur les politiques et enfin sur les conditions et rsultats attendus.

- Laide budgtaire gnrale est linstrument qui permet la mise disposition de ressources financiresnon cibles dans le budget de lEtat partenaire pour le financement dun programme de lutte contre lapauvret que le Gouvernement, en partenariat avec les partenaires, est dispos appliquer. Cetinstrument est conforme la Dclaration de Rome en 2003 sur lharmonisation de laide et celle deParis en 2005 sur son efficacit. Cest un des instruments les plus avancs en matire dallocationdaide comparativement laide projet ou aux appuis budgtaires sectoriels. En effet, cet instrumentaccorde plus de confiance en permettant au Gouvernement partenaire de disposer de ressources quilpeut allouer aux secteurs quil juge lui-mme prioritaire pour son dveloppement. Il est bas surladoption par le Gouvernement dune stratgie cohrente de lutte contre la pauvret et de promotionde la bonne gouvernance.

- Lappui budgtaire sectoriel fournit des fonds dans le budget dun secteur donn appuyant lastratgie sectorielle dfinie. En gnral, lappui budgtaire sectoriel couvre une priode moyenterme (les annes couvertes par la stratgie sectorielle) tandis que lappui budgtaire peut tre courtterme (lorsquil a pour finalit de contribuer la restauration des quilibres macroconomiques et aufinancement du dficit dun programme macroconomique appuy par le FMI) et moyen terme

(lorsquil sinscrit dans une logique de financement dune stratgie nationale pluriannuelle decroissance et de rduction de la pauvret, notamment en vue de la ralisation des OMD et dunecroissance acclre).

Laide-projet constitue linstrument classique de la coopration financire pour le dveloppement. Elleconsiste accorder un financement li un projet spcifique qui est gnralement rgi parlenchainement logique suivant : grce au financement accept, des moyens et des activits sont mis enuvre pour raliser des produits qui engendrent, leur tour des rsultats ; ces rsultats ont impact longterme. Le projet est gnralement gr par une quipe spciale selon des rgles11 dfinies par ledonateur qui en assure le contrle toutes les tapes (recrutement du personnel, tudes pralables,appels doffres, attribution des marchs, contrle des travaux, valuation,).

On parle de fonds commun lorsque des partenaires prfrent centraliser leurs fonds plutt que de lesacheminer sparment selon un ensemble de procdures convenues au profit dun groupe spcifiqued'activits identifis pour le programme sectoriel en question.

8 Ce sont des ressources des pays mme si souvent des conditionnalits, quil convient de remplir pour pouvoir les utiliser, leur sont lies.9 Il convient de comprendre que lutilisation des systmes nationaux de GFP nest pas synonyme daide budgtaire. L'appui budgtaire est donc par

dfinition inscrit dans le budget. Cependant, d'autres modalits d'aide, comme l'aide projet, l'assistance technique et d'autres formes d'aide en nature,peuvent tre inscrites toutes les tapes du cycle budgtaire ou certaines. Egalement laide budgtaire peut ne pas tre inscrite toutes cestapes : il est possible que les dcisions des PTF so ient communiques aux autorits nat ionales trop tard pour tre intgres la phase deplanification ou que toutes les informations de laide ne soient pas mises la disposition du Parlement

10 Comme illustr Madagascar par les activits finances par les fonds de contre valeur, les projets peuvent utiliser les systmes nationaux de GFP(souvent quelques dimensions seulement) mme si en gnral laide projet est utilise pour les contourner.

11 Ces rgles peuvent correspondre celles prvues par les procdures budgtaires nationales dans certains cas, mais des cas trs rares.


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dont les ministres sont ordonnateurs dlgus, la Direction gnrale du contrle financier et laDirection gnrale du Trsor. Une direction gnrale a t cre, la Direction gnrale du budget,compose de la Direction de l'excution et de la synthse budgtaire, la Direction de laprogrammation et du cadrage budgtaire, la Direction de la solde et des pensions, et desDirections rgionales du budget. Cette rorganisation traduit le souhait d'une meilleurecoordination de l'laboration du budget. En effet, alors que l'ancienne Direction du budget taitcharge tant de l'laboration que du suivi de l'excution du budget, deux directions se partagentces fonctions, la Direction de l'excution et de la synthse budgtaire et la Direction de la

programmation et du cadrage budgtaire. A la faveur de la nouvelle rpartition des portefeuillesministrielles, Cette dernire prend sa charge la fonction du macro-budgtaire autrefois dvolue la Direction gnrale de l'conomie (qui devient une structure du Ministre de lEconomie et delIndustrie) du cadrage macroconomique.

Le contrle est assur, au niveau interne (c'est--dire celui de l'Administration qui se contrleelle-mme) par la Direction gnrale du contrle financier, l'Inspection gnrale de l'Etat, laDirection de la brigade d'inspection et de vrification de la Direction gnrale du Trsor. Uneinspection gnrale des financesest prvu par le rglement mais elle nest pas en place jusqumaintenant. Egalement, des initiatives de cration de services daudit interne sectoriels existentpour renforcer le contrle administratif interne, mais elles restent trop timides. Des structures decontrles administratifs internes certains ministres ont t cres ; elles sont soitoprationnelles comme la Direction gnrale de laudit relevant du MFB, soit encore ltat deprojet et ne sont pas encore mises en place comme cest le cas au Ministre des Travaux Publicset de la Mtorologie et celui du Ministre de lEducation.

Le contrle externe est effectu par la Cour des comptes et le Parlement. La Cour des comptes deMadagascar est linstitution suprieure de contrle des finances publiques de Madagascar. Elle estune institution juridictionnelle par son organisation, ses principes et ses mthodes de travail quisont proches de la Cour des comptes franaise et de celles dAfrique francophone. La Courcompose, avec la Cour de cassation et le Conseil dEtat, la Cour suprme (qui, en ralit, en dpitde son nom na pas les comptences habituelles dune Cour suprme mais celles dun tribunal desconflits)14.

Il revient naturellement au Parlement dadopter les lois des finances (loi des finances initiale, lois

des finances rectificatives dans les cas chants et loi de rglement) proposes par leGouvernement et de suivre lexcution du budget comme dans tous les Etats modernes. Dans lecadre de la Dclaration de Paris, qui vise ce que la gestion de laide publique au dveloppementsuive les systmes nationaux de GFP, lefficacit des contrles de la Cour des comptes et duParlement prend une importance toute particulire. La LOLF stipule en son article 49, alina 3que le projet de loi de rglement y compris le rapport et les annexes explicatives, est dpos enpremier lieu sur le bureau de lAssemble Nationale et distribu au cours de la premire sessionde la deuxime anne qui suit lexcution du budget concern. Ceci nest pas conforme auxnormes internationales en matire de gestion des finances publiques15. Ce qui conduit lancessit dune refonte de cet alina pour se conformer aux normes internationales. Les bonnespratiques consistent prsenter, au plus tard, les comptes dfinitifs linstitution suprieure decontrle dans les douze mois suivant la fin de lexercice budgtaire.

Comme dans tous les systmes budgtaires dinspiration franaise, le processus de la dpenseest gouvern par quelques principes fondamentaux, dont la sparation des fonctions delordonnateur, qui est lorigine de la dcision de la dpense, de celles du comptable, qui effectuele paiement sur la base du service fait et la spcialisation des imputations budgtaires. La

14 En dpit des consquences pratiques de ce rattachement institutionnel, la Cour des comptes a juridiquement les principaux attributs dune Courtraditionnelle et non dune Chambre.

15 Daprs les meilleures pratiques de lOCDE, les comptes publics audits devraient tre disponibles dans un dlai de six mois aprs la fin de lexercice(OCDE, 2002 : 10). Cela reprsente un court dlai que mme un certain nombre de dmocraties industrialises ne peuvent respecter dans la pratique.Le code du FMI est plus gnreux : Les comptes finaux audits et les rapports daudit, y compris le rapprochement avec le budget adopt, devraienttre prsents au Parlement et publi dans un dlai dun an (FMI, 2007a : 2.2.4). Le cadre PEFA donne aux pays le score le plus lev lorsquilsproduisent des comptes annuels dans un dlai de six mois suivant la fin de lanne budgtaire et lorsque ces comptes sont audits au plus tard quatreautres mois aprs (Secrtariat de PEFA, 2005 : IP-25 et IP-26).


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procdure de la dpense comprend les 4 phases classiques : (i) lengagement ; (ii) la liquidation ;(iii) lordonnancement ; et (iv) le paiement. Quatre acteurs principaux interviennent. Lordonnateurprincipal, le Premier Ministre, est lacteur habilit juridiquement engager et ordonnancer lesdpenses. Il dlgue sa comptence aux ordonnateurs dlgus, le ministre des finances et dubudget, les autres ministres responsables des dpenses de leurs dpartements, qui leur tourconfient leur comptence aux ordonnateurs secondaires (ORDSEC). Le contrle financier (CF),agissant pour le compte de la Prsidence de la Rpublique, sous le contrle et la tutelle techniquedu MFB, vise les engagements16. Le contrle du service fait incombe aux gestionnaires dactivits

(GAC), qui dlguent la rception de biens et la comptabilit matires aux dpositairescomptables. Le CF ne contrle le service fait que lorsquil la demand lors du visa dengagement(visa de validation). Aprs la liquidation, lordonnance de paiement est dpose auprs du Trsorqui contrle les pices justificatives, la disponibilit des crdits et limputation comptable, et quiprocde au paiement.

4. Le cadre institutionnel et rglementaire des marchs publics

Tenant compte de lenjeu financier li aux marchs publics qui sont une activit vulnrable lacorruption et la fraude Madagascar comme dans les autres pays, les autorits malgachesentreprennent depuis 2004 une rforme base sur une srie de textes lgislatif et rglementairespour la modernisation de ladministration. La rglementation des marchs publics estcompltement rforme pour tre aligns sur les normes internationales de mise en concurrencepar ladoption dun nouveau code des marchs publics entirement refondu qui a pris la formedune loi (la loi n2004-009 du 26 juillet 2004). Le principal texte dapplication concerne la miseen place de lautorit des marchs publics (dcret n2005-215 du 3 mai 2005 portant organisationet fonctionnement de lAutorit de Rgulation des Marchs Publics). Des dcrets ont aussi t prisen 2006 (dcret 2006-343 349) sur les Commissions dappel doffres, les Commissions derglement amiable des litiges et les documents fournir par les candidats. Enfin la circulaire n001-ARMP/DG/06 du 3 novembre 2006 a dfini les conditions de nomination des Personnesresponsables des Marchs Publics (PRMP), la cration des Units de Gestion de la Passation desMarchs (UGPM) et la mise en place de la Commission des Appels dOffre (CAO).

La mise en uvre de cette nouvelle rglementation a dbut en 2006. Au niveau central uneAutorit de Rgulation des Marchs Publics (ARMP) constitue de deux entits indpendantes (laCommission Nationale des Marchs Publics CNM - et le Comit de Rglementation et deRecours - CRR) a la responsabilit de lapplication du nouveau code. La CNM est charge deveiller au respect des principes de libert daccs la commande publique, lgalit detraitement des candidats et la transparence des procdures de passation de marchs publics.Elle est particulirement charge du contrle a priori de tous les marchs au-del dun certain seuilet du contrle a posteriori des autres marchs. La CRR est forme de deux sections :

la Section des Normes et Rglementation est charge de la mise jour des normes et dela rglementation relatives aux marchs publics ;

et la Section Recours est une instance indpendante charge de trancher tous lescontestations et litiges en matire dattribution des marchs publics.

5. Le calendrier budgtaire

Le MFB dispose dun standard de calendrier dlaboration budgtaire depuis 2008. Ce calendrier est conforme aux bonnes pratiques internationales en matire de gestion desfinances publiques (PEFA, Code de transparence des finances publiques du FMI). Cependant, il

16 Il convient de prciser que depuis juillet 2008, Madagascar a institu un systme assouplissement de contrle a priorien donnant plus de place aucontrle a posteriori dans la dmarche de mise en uvre des innovations introduites par la nouvelle gestion budgtaire axe sur le budget-programme, Madagascar a institu le Contrle Hirarchis des Engagements de la Dpense (CHED) qui est modul selon limportance desrisques et des engagements financiers inhrents lexcution de la dpense publique.


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est rapidement essouffl du fait quil subit chaque anne des modifications au gr de laconjoncture. Il serait alors normal que le pays dispose dun calendrier de planification etdlaboration budgtaire qui serait stable et contraignant. Ce calendrier devrait offrir aux diffrentsacteurs budgtaires suffisamment du temps pour faire les arbitrages ncessaires. Les revues desPTF (y compris celles du FMI) doivent tenir compte, dans la mesure du possible, de ces impratifspour permettre dintgrer galement laide extrieure ds la phase de planification. Le tableau ci-dessous prsente un calendrier possible des activits lies llaboration budgtaire tenantcompte des principes noncs ci-dessus. Il doit tre valid par un dcret pris en Conseil des

ministres pour simposer aux diffrents acteurs du processus dlaboration budgtaire.

Tableau 4. Proposition de calendrier dlaboration budgtaire

Anne n Actions

Fvrier - Mars Revue des dpenses de lexercice n-1 : bilan de lexcution,identification des risques et des conomies potentielles

Revue des partenaires techniques et financiers et annonce des diversfinancements

Avril Elaboration du cadrage macro-conomique et actualisation du Tableaudes Oprations Financires de lEtat (TOFE)

Elaboration du CDMT global Prsentation des plafonds ministriels en Conseil des ministres

Mi-mai Envoi de lettre de cadrage et de la circulaire budgtaire aux diffrentsministres et institutions

Mai - Juin Phase dlaboration du budget, des CDMT et des documents au seindes diffrents ministres

Fin Juin Organisation du Dbat dOrientation parlementaire

Au plus tard le 10 juin Transmission des projets de CDMT, budget et documents deperformance au Ministre des finances

Mois daot Confrences budgtaires

Septembre Mi -Octobre Finalisation des CDMT, documents de performances et des budgetsministriels

Actualisation du TOFE et du CDMT sectoriel

Au plus tard le 20 octobre Prsentation et validation du projet de Loi de Finances (PLF) en Conseildes Ministres ;

Prsentation du PLF la Presse Dpt du Projet de Loi de Finances (PLF) au Parlement

Novembre Dcembre Discussion du PLF et vote au Parlement

Actualisation des documents budgtaires en fonction des votes duParlement

Prparation du dcret de promulgation et des arrts de rpartition pourpublication ds le dbut de lanne suivante

6. La classification budgtaire

La classification budgtaire de la dpense publique est prsente conformment aux standardsinternationaux. Elle comprend les informations suivantes :

une classification administrative pour l'identification des responsabilits

la localisation des destinataires de la dpense

la nature conomique de la dpense


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une classification programmatique pour l'analyse et la formulation de la politique budgtaireet le suivi de la performance

la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP17 des Nations Unies)

les sources de financement : 10 (RPI) ; 20 (DTI) ; 30 (TVA) ; 40 (Fonds de Contre Valeur) ;60 (Subvention) ; 70 (Emprunt)

le bailleur de fonds qui finance la ligne de la dpense

lagence dexcution de la dpense

le groupe de financement pour distinguer les bailleurs et la contrepartie y affrente

7. La gestion de laide Madagascar

7.1 Niveau gnral et modalits

Daprs le tableau ci-dessous, les dcaissements de laide extrieure Madagascar ont atteint 48% des recettes propres en 2008. Les chiffres de 2008 sont encore provisoires. Ce tableau montredeux types daide utiliss Madagascar : laide projet et laide budgtaire.

Tableau 5 : Situation budgtaire, 2008-11 (en milliards dAriary, valeur courante)

Anne 2008 2009 2010 2011

Total des recettes et des dons 2685.2 2054.4 2533.6 2889.1

Recettes totales 2136.9 1862.2 2175.3 2417.9Recettes fiscales 2087.2 1782 1904.7 2310.1Recettes non fiscales 49.7 80.1 270.6 107.2Dons 548.3 192.3 358.4 471.2Courants 127.5 21 37.3 54.3dont aides budgtaires 100.7 0 18.7 54.3En capital 420.8 171.2 321.1 416.9

Dpenses totales 2998.7 2522.8 2886.7 3338.8

Dpenses courantes 1753.9 1797.2 1938.2 2086.9

Dpenses budgtaires 1631.7 1443.7 1700.1 2025.9Dpenses de personnel 758.9 802 1003 1035Fonctionnement hors intrts 745.4 513.3 527 816.9Intrts dus 127.3 128.5 170.1 174Autres oprations nettes du Trsor 122.2 353.5 238.1 61Dpenses en capital 1244.8 725.5 948.6 1251.9Financement interne 474.2 359.1 361.8 491.8Financement externe 770.6 366.5 586.8 760.1

Dficit primaire -186.2 -339.9 -183 -275.7Dficit (base des engagements) -313.3 -468.3 -353.1 -388.7

Dficit base des engagements hors dons -861.6 -660.6 -711.4 -859.9Dficit global (base caisse) -345.5 -469.1 -353.1 -449.7

Financement 345.5 469.1 353.1 449.7

Extrieur (net) 478.3 123.1 179 251.2Intrieur (net) -467.9 269.5 174.1 198.5

Source : Ministre du budget, Projet de loi de finance 2011 et Banque Mondiale

17 La CFAP (COFOG en anglais) est publie par les Nations Unies, Nomenclature des dpenses par fonction (Nations Unies, Dpartement delinformation conomique et sociale, Division statistique, Documents statistiques, srie M., no 84, New York, 2000); et dans le manuel des Statistiquesde Finances Publiques du FMI.


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7.2 Partenaires techniques

Le tableau 6 ci-dessous prsente l2007.

Tableau 6. Les dix principaux bailleurs(

1. IDA/Banque Mondiale2. BAD/FAD3. Commission Europenne4. France (AFD & SCAC)5. Norvge6. Japon7. Espagne8. Etats-Unis9. Autriche10. Italie

Sources : ra

Le tableau 7 aprs prsente les

Europenne (18% du total des doAnd Malaria - GFATM (9%), Fast(4%) et UNICEF (4%). Les secteurainsi que ceux dinfrastructures (cf.prvus augmenter de 40% laide pmilliards dAriary) en 2011. Cessubventions aux investissements (8

A cause de la crise politique actuCela corrobore avec la diminutionlindique dans le tableau 7.

t financiers cls

s principaux bailleurs de Madagascar pendant

our l'aide publique au dveloppement pour la priodMontants en millions de dollars)

2005 2006 2

80.0--

114.043.3

9.4----------

199.0130.3145.0

45.114.0

116.0 (*)88.0 (*)71.0 (*)28.0 (*)26.0 (*)

port PEFA, 2008, Note*: Moyenne 2005-2006

principaux donateurs dans le cadre du budg

s), lAFD (16%), the Global Fund To Fight Airack Initiative - FTI (9%), Japon (7%), USAIDs privilgis seraient les secteurs sociaux (d. graphique 2). Les appuis extrieurs sous forr rapport 2010, pour atteindre 235 millions dons seraient composs dappuis budgtaire8,5%).

lle, les financements de certains bailleurs ontes financements de la Banque Mondiale et d

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la priode 2005-

2005-2007

07

90.052.5

154.043.115.4

et 2011: lUnion

s, Tuberculosis(4%), Allemagnecation et sant)

me de dons sondollars (ou 471(11,5%) et de

connu un repli.la BAD comme


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Tableau 7 : Principaux partenaires et leurs programmes (Montant en Ariary)

Montant Don

83,268,460,000

dont rserv - amnagement territoire 41.0%

- Trav. publics 40.9%

75,031,000,000

dont rserv - Trav. Publics 26.7%

- Agriculture 21.2%- Educat. nationale 16.3%

- nergie 13.3%

43,000,000,000

dont rserv - Sant 97.7%

41,875,166,000

dont rserv - Educat. nationale 100.0%

33,117,466,000

dont rserv - Eau 39.5%

- Agriculture 23.1%

19,365,000,000

dont rserv - Sant 100.0%

17,338,080,000

16,775,024,000

12,875,000,000

10,080,000,000

DONATEURS

Allemagne

UNICEF

FAD

PNUD

Union Europenne

AFD

GFATM

FTI

JAPON

USAID

Source : Ministre du budget, Projet de loi de finance 2011 et Banque Mondiale

7.3 Les types de financement selon la base de donnes AMP

La prsentation budgtaire prvoit de faire appel diffrents types de financement (par exempleun projet financ par une subvention ou un prt). A chaque type de financement doit tre allou unmontant (soit en programmation ou en excution dcaissement effectif). Le tableau 8 prsenteles types de financement utiliss Madagascar par la base de donnes AMP.

Tableau 8. Types de financement

Types Dfinitions

Assistancetechnique

Apport de savoir-faire sous forme de personnel, de formation et dactivits derecherche, avec les cots qui y sont associs. Doivent tre notifis sous cette rubriqueuniquement les projets qui comprennent un ou des assistants techniques.

Autres empruntspublics

Fonds contacts par lEtat mais qui sont rtrocds des socits dEtat. Lesbnficiaires sont tenus de rembourser les prts.

ContrepartieEtat DTI

Participation de lEtat en ressources propres pour prendre en charge des dpenses enmatire de Droits et Taxes limportation (DTI) lis au projet.

ContrepartieEtat RPI

Participation de lEtat en ressources propres pour prendre en charge certaines partiesdes dpenses lies au projet. Le taux est gnralement dfini dans la convention.

Contrepartie

Etat TVA

Participation de lEtat en ressources propres pour prendre en charge les taxes sur les

valeurs ajoutes (TVA) lies aux achats locaux effectus par le projet. Le taux est fixpar la loi des finances.Emprunt Transfert en espce ou en nature qui entrane une obligation juridique de

remboursement pour le bnficiaire.En nature Achats directs des produits par lorganisme prteur ou donneur.Fonds decontrevaleur

Financement reu titre daides non remboursables des donateurs bilatraux dont lescontrevaleurs libelles en recouvres (Produits de la vente des aides en nature) etgr par le Trsor public.

Subvention Transfert en espce qui nentraine pas dobligation juridique de remboursement pour lebnficiaire.

Source. Manuel dutilisation AMP version 1.13 SV


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Ce tableau reste tout du moins incomplet. Il ne prcise pas, pour certains types de financement,sil sagit de dons ou demprunts18 or ces informations sont ncessaires pour lanalysemacroconomique de laide. Cest pourquoi il est ncessaire de rationnaliser les types definancement en intgrant toutes ces informations.

7.4 Le mcanisme de coordination et de gestion de laide

La primature, trois ministres (Ministre des affaires Etrangres MAE, Ministre de lEconomie etde lIndustrie MEI et le Ministre des Finances et du Budget - MFB) et la Banque centrale separtagent la responsabilit de la gestion de laide. Cest le Secrtariat Technique Permanent pourla Coordination de lAide (STP-CA) qui assure la coordination. Cette cellule est linterlocuteurunique des PTF dans la gestion des donnes sur laide.

Cr et plac auprs du Premier Ministre par le dcret n2009-974 du 14 juillet 2009, modifi parle dcret n2010-0644 du 6 juillet 2010, le STP-CA est lorgane dexcution et de suivi desorientations stratgiques et politiques dans le domaine de la coordination et de lefficacit de laide.Il a notamment pour attribution de :

Centraliser les donnes sur laide, administrer la base de donnes nationale sur laide etassurer sa mise jour rgulire ainsi que la circulation des donnes avec les acteurs

concerns ; Servir de point focal pour la formation des cadres de ladministration concerns par la

gestion de laide, au niveau central et dcentralis ;

Fournir des recommandations techniques au Gouvernement concernant les politiques etprocdures nationales relatives la gestion de laide publique au dveloppement ;

Assurer le secrtariat des runions de la Plateforme de Concertation Gouvernement - PTFsur la gestion de laide et assurer le suivi de la mise en uvre des rsolutions prises lorsde ces runions ;

Suivre et piloter la mise en uvre des engagements de Madagascar dans le cadre desaccords et principes internationaux comme la Dclaration de Paris ;

Assurer la reprsentation de Madagascar aux diffrentes rencontres internationales surlefficacit de laide et capitaliser les expriences et les bonnes pratiques internationales enmatire de gestion de laide.

Le Gouvernement dispose dune Plateforme de Gestion de lAide ou Aid Management Platform(AMP) qui assure laccs des utilisateurs enregistrs (les dpartements ministriels et tous lesPTF) aux donnes partir dInternet19. AMP-Madagascar a t constitue en centralisant toutesles bases de donnes existantes avant 2008 au niveau des dpartements ministriels, notammentdu MFB. Pour assurer la fiabilit et lexhaustivit des donnes, le STP-CA, charg de la gestion decette base de donnes, a procd une collecte de donnes auprs des PTF afin de confirmer oudinfirmer la validit des donnes existantes et de fournir celles qui manquaient, dont en particulierles projets nouvellement programms. Cette plateforme est mise jour trimestriellement par leSTP-CA partir des informations fournies par les PTF, mme si des informations sont fournies

mensuellement. Nanmoins les taux de change de toutes les devises sont fournis par la Directiondes Services trangers auprs de la Banque Centrale de Madagascar et saisis mensuellement parle STP-CA dans lAMP. Les PTF ont galement la possibilit de renseigner eux-mmes en lignelAMP partir dun accs restreint la base.

Le MFB intervient dans la gestion de laide travers deux directions gnrales, la Directiongnrale du budget (DGB) et la Direction gnrale du Trsor (DGT). La DGB joue un rle

18 Mme si actuellement, lassistance technique ou les fonds de contre valeur sont des dons, il nest pas exclu quils peuvent tre dans lavenir desemprunts.

19 Depuis fin 2009, son site est www.amp-madagascar.gov.mg


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important dans la programmation budgtaire de laide travers la Direction de la programmation etdu cadrage budgtaire (DPCB) qui reoit les informations concernant laide par cinq sources :

le montant de laide provenant des emprunts est fourni par la Direction de la dette publique(DDP) ;

celui relatif aux dons est fourni par les ministres sectoriels sil sagit de laide projet ;

celui concernant les fonds de contre-valeur provient du service de gestion des aides

bilatrales (SGAB) de la Direction gnrale du Trsor ; laide de lUnion Europenne est coordonne par le Bureau de lOrdonnateur

National (actuellement suspendu cause de la crise) ;

depuis 2010, pour llaboration du budget 2011, la base de donnes AMP sert galementde source pour fournir les donnes relatives laide extrieure.

Il est prciser que la DPCB na pas des moyens pour contrler les chiffres communiqus. Auniveau de la Direction gnrale du Trsor, la Direction de la dette publique est charge de toute lachaine des oprations de prts : ngociation, signature de laccord, mise en vigueur, dcaissementet remboursement. Tous les emprunts de lEtat sont consolids et suivis au niveau de cettedirection. La Direction des tudes du Trsor intgre les informations de laide dans le TOFEprvisionnel partir des informations quelle reoit de la DPCB pour ce qui est des dons pour les

projets, de la DDP pour ce qui est des emprunts et des directeurs gnraux du budget et du Trsorpour laide budgtaire. Pour ce qui concerne le TOFE en cours danne ou dfinitif, lesinformations manent de la Direction de la synthse budgtaire de la DGB et de la DPP.

Il est galement ncessaire de prciser que tous les flux des emprunts sont matriss par le MFB.Ce qui nest pas toujours le cas pour les oprations lies aux dons. Ces dernires chappentcompltement au contrle du MFB du fait de la libert que soffrent les ministres ngocierdirectement avec les PTF les conventions daide, concernant les financements en dons nonremboursables qui nexigent pas une contrepartie nationale, en labsence du MAE et du MFB. Endpit de lexistence de lAMP, le MFB compte sur les dclarations des ministres sectoriels pourpouvoir inscrire laide en dons au budget. Cependant, tous les ministres ne dclarent pas latotalit de laide du fait quil nexiste pas des contraintes relles qui inciteraient les ministres dclarer lexhaustivit de leurs projets et les montants correspondants. Il est possible que ceux-ci

ne dclarent pas tous les projets et leurs montants pour viter que leur enveloppe ne soit affecte.En dpit des efforts du Gouvernement mettre en place une base de donnes unique pour lagestion de laide, des divergences existent entre les donnes qui peuvent tre recueillies diversendroits. En effet, des divergences considrables sont constates entre les donnes de laideenregistre dans lAMP par le STP-CA, laide inscrite dans la loi de finances, la consolidation delaide au niveau des ministres techniques et les informations fournies par les PTF. Il estgalement observ que les projets faible montant sont facilement omis dans lAMP, maisgalement dans le budget. La majeure partie des projets du Systme des Nations Unies (SNU)sont hors budget pour la simple raison, semble-t-il, que leurs montants sont trs infimes ; de tellesorte quil ne vaut pas la peine de les dclarer. Une telle situation peut inciter fractionner lesprojets pour viter quils ne soient pas soumis au contrle du Ministre des finances et aux rglesde bonne gestion des finances publiques. Une solution pourrait consister dclarer toute laide,

mais peut tre avec moins de dtails pour ce qui concerne les petits projets.Le Ministre de lEconomie et de lIndustrie (MEI), par lintermdiaire de la Direction de lacoopration multilatrale et de la coordination des aides extrieures, est charg de coordonner lamise en uvre et le suivi du plan national de dveloppement et dlaborer le Rapport sur laCoopration au Dveloppement. Ce dernier devrait servir dinstrument stratgique danslamlioration de la politique de gestion de laide et constituer un prcieux outil de plaidoyer auprsde tous les acteurs de dveloppement. Il constituerait galement un outil la formulation despolitiques de gestion de laide, et doit jouer un rle fondamental dans la promotion dudveloppement effectif et durable de Madagascar avec comme corollaire la mise en uvre desprincipes de la Dclaration de Paris pour lefficacit de laide. Cette direction sappuie sur les


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donnes de lAMP et du Systme National dIndicateurs de Suivi et valuation (SNISE) pourlaborer le Rapport sur la Coopration au Dveloppement.

Le Ministre des affaires trangres (MAE) intervient dans le mcanisme de la gestion de laide, travers ces trois directions charges de la coopration bilatrale, de la coopration multilatrale etde la coopration rgionale qui sont respectivement charges de linstruction des conventions delaide bilatrale, de laide multilatrale et de laide rgionale. Les conventions de laide qui sonttantt signes par des ministres techniques tantt au Ministre des affaires trangres

constituent lacte crateur de laide. Toutefois, il arrive souvent que des conventions soient signessans pour autant tre instruites au pralable au Ministre des affaires trangres ou y treenregistres. Cette pratique constitue une entorse au bon principe de gestion de laide publique etdemeure un des points faibles pour une bonne coordination. Il arrive galement que ces directionsne soient pas informes de lavancement de la mise en uvre de ces conventions. Or, lesattributions du MAE confrent celles-ci lobligation de tenir des fiches renseignes pour chaqueconvention et chaque projet.

La Banque Centrale nest pas partie intgrante du mcanisme officiel pour la coordination delaide. Nanmoins, elle intervient dans les oprations de gestion de laide comme suit :

la Direction de la dette dtient les informations de la dette extrieure travers le systmeinformatique SYGADE pour rembourser les charges de la dette extrieure aprs ordre duTrsor public ;

la Direction des relations extrieures enregistre les flux des emprunts et des dons entablissant la balance des paiements.

Il convient de noter que lexistence de plusieurs portes dentre de laide nest pas favorable une efficacit des flux dinformations. Les ministres sectoriels sont susceptibles de ngocier laideextrieure sans associer les ministres centraux chargs institutionnellement de mener lesngociations. Egalement, lintrieur dun mme ministre, les services techniques peuventngocier et mettre en uvre un financement extrieur sans pour autant que les services centraux(Direction administrative et financire et Direction des tudes et de la planification) ne soient aucourant20. Tout ceci amne des rapports incomplets sur lAPD et ne permet pas auGouvernement de suivre et de grer la totalit de laide alloue au pays. Il est ainsi plus difficile dese faire une image complte de laide extrieure. Cela rduit la transparence et lobligation

redditionnelle en matire de fourniture daide. Or ces deux facteurs sont essentiels pour lesprocessus de planification et de budgtisation ainsi que pour lexcution du budget.

7.5 Principales mthodes dinscription de laide dans le systme budgtaire

Lanalyse des budgets de 2007 2008 montre une varit dinscription de laide dans le systmenational de GFP et que les ressources extrieures inscrites au budget ne le sont pas toujours auxautres dimensions de la budgtisation. Laide budgtaire globale est inscrite par exemple laplanification tandis quil ne lest pas au budget ou au Parlement. Laide-projet est inscrite au budgetet au Parlement par leur inscription au Programme des Investissements Publics (PIP) tandis quil nelest pas toujours au Trsor ou aux rapports. Ainsi la modalit de laide a une influence

considrable pour leur inscription dans le systme national de GFP. Ci-dessous seront analysesles mthodes dutilisation de chaque instrument daide chaque tape du processus budgtaire.Le tableau suivant fournit les rsultats de cette analyse dont les explications sont ci-dessous.Laide sur financement direct nest inscrit que trs rarement aux diffrentes phases de labudgtisation.

20 Lors dun entretien, la Direction de la statistique, de la planification et du suivi (DPE) du Ministre de lduction nationale a indiqu que les fonds delUNESCO et certaines interventions du PNUD ne sont pas intgrs dans le PIP. Ils ne sont pas suivis ni par la DAAF, ni par la DPE.


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Tableau 8. Rsum des rsultats de lanalyse de la budgtisation de laide

Dimensions de la GFP Plan Budget Parlement TrsorMarchspublics

Comptabilit Audit Rapport

Aide projet Non Oui Oui Non Non Non Non Non

Appui budgtaire Oui Non Non Oui Oui Oui Oui Oui

Inscription au plan. Normalement 3 outils sont utiliss pour la planification : la stratgie qui peuttre globale ou sectorielle, le cadre des dpenses moyen terme (CDMT) qui est laborannuellement, et le PIP qui est une annexe la loi des finances. Mme si en cette priode de crisepolitique, il nexiste pas officiellement de stratgie nationale, les OMD et les indicateurs du MAP(qui sont politiquement neutres puisquils se basent essentiellement sur les OMD) servent derfrence au Gouvernement pour fixer les orientations stratgiques du budget annuel. La plupartdes ministres ont des stratgies qui restent plus ou moins oprationnelles. Cependant, bien quele calendrier budgtaire indique toujours llaboration dun CDMT, celui-ci nexiste pas encore dansla pratique et ce, en dpit des efforts effectus pour former les cadres du ministre des finances etde certains ministres cls (comme lducation et la sant) llaborer et lutiliser. En 2007, il yavait une tentative dlaboration dun CDMT mais qui restait plutt un document de chiffrage descots des stratgies21.

Inscription au budget. La loi des finances comprend une annexe qui dtaille les projets du PIP.Le montant de laide budgtaire napparait pas clairement. Il nexiste pas un document qui lespcifie. Les bailleurs qui fournissement cette aide sont rarement indiqus dans la documentationbudgtaire labore par la Direction gnrale du budget. La documentation budgtaire noffre pasdinformations sur les ressources des projets qui sont excuts par des oprateurs externes delEtat, par exemple les ONG ou les collectivits dcentralises, mme ceux dont les conventionssont ngocies et signes par des membres du Gouvernement. Elle noffre pas galementdinformation concernant la rpartition de lappui budgtaire sur les diffrents types definancement, c'est--dire si lappui budgtaire est financ partir dun don ou dun prt.

Inscription au Parlement. La documentation budgtaire prsente au Parlement pour lexamen etle vote du budget ne comprend pas des informations dtailles sur laide budgtaire. Par contre,

elle prsente des informations dtailles concernant les financements sur laide-projet. Elle montrelorigine et le type du financement.

Inscription au Trsor. Laide est inscrite au Trsor lorsquelle est dcaisse selon les mmesmcanismes que les recettes propres du Gouvernement et quelle est gre selon les procduresbudgtaires du Gouvernement. Or, tous les fonds de laide ne sont pas achemins selon lesmmes procdures22. Seuls les fonds de laide budgtaire, ainsi que les fonds de contrevaleur,empruntent le canal du Trsor.

21 Normalement, un CDMT est un outil qui vise encourager la formulation des priorits. Le CDMT donne des prvisions de dpense indicatives, mais sapremire anne de projection doit tre cohrente avec le budget et les annes suivantes de projection doivent tre conformes au TOFE prvisionnel.Le CDMT vise dfinir un chemin de ralisation des stratgies, tenant compte des contraintes financires. Le CDMT ne prsente pas de gaps definancement, puisqu'il vise tablir les priorits entre programmes et activits, compte tenu des contraintes financires. Le CDMT tant un programme

glissant et indicatif, il est toujours possible d'ajouter des programmes nouveaux au CDMT prpar l'anne suivante, si des financements sontnouveaux sont trouvs (ou identifis avec une bonne certitude d'tre effectivement mobiliss) ou si les recettes voluent favorablement. Lesvaluations des cots des stratgies permettent d'identifier les financements supplmentaires rechercher, l'effort conduire en matire de recettes,et peuvent conduire rexaminer les priorits et taler dans le temps les et ambitions initialement formules dans les stratgies. La priode couvertepar des travaux de planification est en gnral plus longue que celle d'un CDMT. Un chiffrage de plan/stratgie est moins soumis la contraintefinancire qu'un CDMT. Le chiffrage d'une stratgie doit tre raliste, mme sil peut comporter des variantes et des financements rechercher.

22 Les dpenses finances par laide sont effectues travers trois canaux :

- le premier canal concerne l'aide qui est verse au trsor et de l, elle est dpense selon les procdures nationales dexcution budgtaire. Cettecatgorie daide englobe laide budgtaire mais galement des catgories de projets comme ceux financs par des fonds de contre valeur.

- le deuxime canal concerne les fonds grs par lintermdiaire des comptes ouverts pour les projets la Banque Centrale ou, le plus souvent, unebanque primaire, et en dehors du systme budgtaire normal de ladministration publique. Ainsi, ces fonds, b