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2ème Atelier de Développement des Capacités de l’Education en Afrique

“Leadership des pays pour une mise en œuvre réussie dans le cadre du partenariat EPT-FTI”

Tunis, le 3 décembre 2007

Daniel Tommasi

Assurer les ressources pour le

plan EPT

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Objectif de la session En général, le ministère de l’Education prépare le plan

EPT avec les bailleurs de fonds. Le ministère des Finances peut s’engager formellement jusqu’à un certain point, mais finalement, lorsque les budgets annuels sont alloués, les ressources sont insuffisantes.

Différents facteurs en sont la cause, notamment : Une prise en compte insuffisante du contexte macroéconomique

du plan EPT Des procédures et/ou une capacité technique insuffisantes Des prévisions budgétaires partiellement régies par des règles

informelles Un manque d’engagement politique de la part du gouvernement

Cette session vise à fournir des pistes pour aborder ces problèmes en prenant en compte le contexte spécifique de chaque pays.

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Grandes lignes de la session

Analyse de deux problèmes de politique publique Dans quelle mesure peut-on augmenter les ressources

pour l’EPT (et d’autres secteurs prioritaires) ? Le concept de l’espace budgétaire

Comment évaluer l'additionnalité de l’aide ?

Procédures et instruments d’allocation des ressources Comment créer le lien entre le plan EPT et le budget ?

Un mot sur la capacité à établir un dialogue efficace MdF-MdE.

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Qu’est-ce que l’espace budgétaire Définition : Espace dégagé dans le budget

de l'Etat, lui permettant de consacrer des ressources à une fin souhaitée sans mettre en péril la durabilité de sa situation financière ou la stabilité de l’économie.

Comment créer un espace budgétaire ? Le diamant de l’espace budgétaire

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Le diamant de l’espace budgétaire

Nouvel emprunten % du PIB

Augmentation du financement de l’aide

en % du PIB

Redéfinition des priorités et

amélioration de l’efficacité des

dépenses en % du PIB

Effort d'augmentation

des recettes en % du PIB

BM/FMIRapport 2006 intérimaire du

Comité de développement

Espace budgétaire : typologieEspace budgétaire : Ethiopie

Augmentation de l’aide

Espace budgétaire : Etat fragiles

Augmentation de l’aide

Espace budgétaire : Inde

Augmentation de l’aide

Espace budgétaire : Brésil

Augmentation de l’aide

Efficacité des dépenses

Efficacité des dépenses

Efficacité des dépenses

Efficacité des dépenses

Effort sur les recettes

Effort sur les recettes

Effort sur les recettes

Effort sur les recettes

Augmentation de la dette

Augmentation de la dette

Augmentation de la dette

Augmentation de la dette

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Augmentation des flux de l’aide : quelques problèmes

L’augmentation des flux de l’aide peut avoir des effets indésirables Inefficacités dues à une faible capacité technique

d’absorption

Le « syndrome hollandais »: une économie moins compétitive en raison de la hausse du taux de change

Les Pays-Bas, en 1960, après le boom du gaz naturel.

Les différents effets pervers liés aux revenus d'aubaine

Voir la situation dans plusieurs pays producteurs de pétrole

Ex.: relâchement de l’effort sur les recettes, gaspillage, etc.

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Quelles sont les implications pour le plan EPT ? Pour tenir compte de ces problèmes, le plan EPT

devrait : Envisager des mesures pour accroître la capacité

technique d’absorption Dans différents domaines : organisation, règles et

procédures, infrastructure, ressources humaines

Prendre en compte les enjeux macroéconomiques et macrobudgétaires

Coordination avec le MdF

S’appuyer sur la face « efficacité » du diamant Ex.: examiner les coûts de construction, surveiller les

livraisons pour diminuer les pertes, etc. L’aide ne devrait en aucun cas décourager la recherche de

gains d’efficacité

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Additionnalité de l’aide extérieure L'additionnalité fait référence au changement

induit par une aide extérieure et qui n’aurait pas existé autrement Cette notion peut s’appliquer aussi bien aux intrants

(additionnalité financière), qu’aux résultats ou aux impacts.

Ex.: impact de la politique de dialogue sur la politique sectorielle

Mesurer l'additionnalité nécessite de définir le scénario de référence sans l’aide

Les conditions associées à l'additionnalité financière visent à s’assurer que l’aide contribue effectivement à accroître les dépenses dans le secteur concerné

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Additionnalité financière :définir le niveau de référence sans l’aide

Définir le niveau de référence « sans augmentation de l’aide » n’est pas immédiat

L’estimation nécessite une capacité d'appréciation et devrait idéalement être basée sur plusieurs critères et prendre en compte le contexte budgétaire

Par exemple, que doit-on prendre en compte: les dépenses totales ou les dépenses financées extérieurement ? Les dépenses financées intérieurement sont en général

considérées comme reflétant mieux l’effort du gouvernement. Cependant,

Les ressources nationales devraient contrebalancer les déplacements des aide-projets entre secteurs

Le passage de l’aide aux projets vers l'aide budgétaire doit être pris en compte

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Remarques sur quelques niveaux de référence

Ratio des dépenses sectorielles financées intérieurement par rapport aux revenus intérieurs nationaux (ou au PIB) Ce ratio vise à montrer l’effort du gouvernement, mais doit être

complété par une analyse des dépenses totales

Part des dépenses pour le secteur dans le budget de l'Etat Pertinent, seulement s’il n’y a aucun besoin de dépenses plus

prioritaires (ex : dans le secteur de la santé) L’accroissement des salaires peut représenter l’augmentation

principale, est provenir de la politique salariale de la fonction publique, et non des priorités sectorielles.

Ratio des dépenses du budget de l'Etat pour le secteur par habitant Le plus pertinent du point de vue social, mais ne prend pas en

compte les changements de la situation budgétaire globale.

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Instruments d’allocation des ressources

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CDMT globalAllocation

intersectorielle des ressources ;

cadrage budgétaire

TOFE prévisionnelPour une discipline

fiscale globale

CDMT sectorielAllocation

intrasectorielle des ressources

Année t-1 Année t année t+1 année t+2 année t+3Réel Budget

Cadre macro-économique à moyen termeProjection des comptes nationaux incluant le compte de l'administration (c.-à-d.le TOFE)

Tableau des opérations financières de l'Etat (TOFE) prévisionnel

Recettes et dons

Dépenses totalesPersonnelBiens et servicesIntérêtsTransfertsCapital

CDMT global

DéfensePersonnelBiens, services et transferts Capital

EducationPersonnelBiens, services et transferts Capital

Administration Personnelbiens, services et transf. Capital

Enseignement primairePersonnelBiens, services et transf. Capital

Enseignement secondairePersonnelbiens, services et transf. Capital

EnseignementPersonnelBiens, services et transf. Capital

Etc.

TourismePersonnelBiens, services et transferts Capital

Etc

Financement

CADRES MOYEN TERME

Projection

CD

MT

Min

istè

re d

e l'

Ed

uca

tion

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Le plan EPT et le CDMT Un CDMT robuste

Doit tenir compte des contraintes financières Est préparé et renouvelé chaque année Couvre une période à moyen terme (3-4 ans) La première année doit être cohérente avec le budget Il y a une procédure unifiée de préparation du budget/CDMT

Voir plus loin l’exemple sud-africain Le plan EPT

Couvre une période à comparativement plus long terme(>5 ans).

Son coût doit être valorisé et réaliste, mais il est moins dépendant des contraintes financières que le CDMT

Il peut inclure des manques budgétaires pour négocier de futurs allocations/prêts

Il doit être mis à jour de temps en temps, mais pas tous les ans

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Le CDMT est-il toujours nécessaire ?

Parce que la marge des dépenses discrétionnaires est très mince d’une année à l’autre, il est souhaitable de préparer un CDMT, mais

Les résultats de la mise en œuvre des CDMT sont inégaux Par exemple, certains CDMT sectoriels préparés indépendamment

du processus budgétaire n’ont aucun impact sur le budget

Une approche modulaire de mise en œuvre est généralement nécessaire à la mise en place d’un CDMT

C’est pourquoi cette section aborde les problèmes de préparation du budget pertinents, qu’un CDMT soit préparé ou non

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Lier le plan EPT au budget

(et au CDMT s’il existe) Un lien efficace entre le plan EPT et le budget est

nécessaire, car les ressources sont allouées à travers le processus budgétaire

L’allocation de ressources entre les secteurs inclut tous les ministères, pas seulement le MdE et le MdF, que le processus soit formel ou non. Si le processus n’est qu’informel, il doit être rendu visible

C’est pourquoi, les principaux décideurs (MdF, Premier ministre, Conseil des ministres, etc.) devraient être impliqués dans les deux aspects suivants: La formulation et le suivi du plan EPT; et Les décisions d’allocation des ressources entre les secteurs prises

au cours de la préparation du budget

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Lier le plan EPT au budget (suite)

Une procédure en deux étapes est souhaitable: 1/ préparation des décisions stratégiques (incluant un

TOFE et des plafonds de dépenses pour les ministères techniques)

Les décisions stratégiques sont préparées au niveau technique par le MdF, mais doivent être prises à un niveau interministériel

Le plan EPT et les besoins requis pour sa mise en œuvre doivent être passé en revue à ce stade

Pour éviter des restrictions au cours de l’exécution du budget : (i) les prévisions de recettes doivent être réalistes ; (ii) les financements extérieurs doivent être prévisibles

2/ Estimation du détail des dépenses L’attribution intersectorielles des priorités aux plafonds

devraient être faite par le MdF en accord avec les orientations du plan EPT

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Processus discipliné de préparation du budget

Phase d'estimation détailléePhase de cadrage

Ministère des finances, bureau du Premier ministre et Conseil des ministres

Ministères techniques

Décisions stratégiquesAgrégats budgétaires

Plafonds de dépenses

Priorités entre les secteurs

RéconciliationRapports de suiviRevue des dépenses

CDMT précédent"glissé" (s’il y en a un)

Identification des nouvelles initiatives

Travaux macroéconomiques

Suffisamment de temps pour établir les priorités

Les plafonds doiventêtre réalistes

Stratégies incluant le

plan EPT

OU OU…?

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Phase de définition du cadre : préparation des plafonds de dépenses par secteur pour le budget de l’année t+1 et le CDMT, s’il existe

Année t Année t+1 Année t+2 Année t+3

Ressources prévues

Plafond des dépenses totales

Niveau de référrence :Budget précédent & CDMT

mis à jour sur une base technique

Economies

Réserve

Nouveaux programmes ou niveau d'activité accru

Revue de la mise en oeuvre des stratégies (ex. plan EPT) Ministères techniques :Proposition de nouvelles initiativesAttribution initiale des priorités

Pris

e de

déc

isio

n pa

r le

s dé

cide

urs

(ex.

con

seil

des

min

istr

es)

Allocation des

ressources au sein des

secteurs

Allocation des changements/niveaux de référence aux ministères

Examens MdE & MdF initiaux

MdF :Travail macrobudgétaire et propositions d’allocation des ressources entre les secteurs

Conseil ministres

MdE

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Un exempleAfrique du Sud : CDMT et processus budgétaire

Revue initiale de la politique, préparation des cadres budgétaire et macroéconomique (mai-sept. L’exercice commence le 1er avril)

Préparation du CDMT/présentation du budget à la mi-août Mise à jour des priorités au sein du niveau de référence fourni par le

précédent CDMT Propositions de changements dans les allocations du niveau de

référence à moyen terme

Déclaration de politique budgétaire à moyen terme présentée au Parlement fin octobre et contenant notamment : Un ajustement des estimations pour l’exercice Un rapport d’exécution du budget Un TOFE et un CDMT global présentant les dépenses par grands

secteurs Finalisation.

Le Cabinet approuve les allocations, pour la période du CDMT, aux ministères, début novembre. Puis chaque ministère technique établit son budget

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Lier le plan EPT au budget Gérer les écarts

En cas d’écarts importants entre le plan EPT et le budget (et le CDMT s’il existe), un examen de la politique budgétaire doit être entrepris pour : Identifier les causes des écarts Identifier les modifications à apporter au plan

EPT et/ou au budget/CDMT Discuter des conséquences des décisions

d’allocation des ressources entre les secteurs

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Assurer une mise en œuvre fluide du budget

Les plans de trésorerie, d’engagements et de passation des marchés doivent être cohérents avec les prévisions de dépenses pour l’année Ex. Les livres devront être disponibles à la rentrée des classes.

Le manque de trésorerie et les restrictions en cours d’année sont souvent dus à une mauvaise préparation du budget. Les problèmes doivent être abordés à ce stade. Protéger les dépenses « pro-pauvres » peut être nécessaire mais il ne

s’agit que d’un palliatif

Des procédures spéciales d’administration du budget (Ex.

caisse d'avances) peuvent être nécessaires dans certains cas, mais des mécanismes de contrôle adéquats doivent être mis en place.

Ex. pour les subventions aux écoles ou l’appui à la construction communautaire

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Production des rapports financiers Un système de production des rapports financiers solide est

nécessaire pour faire progresser la gestion budgétaire Mensuel pour les dépenses financées intérieurement Trimestriel pour les dépenses financées extérieurement

Dans certains pays, les bases de données du personnel et des salaires doivent être mises à jour pour faire apparaître les frais de personnel par niveau d’éducation

Il faut beaucoup de temps pour réunir les informations financières sur les dépenses faites par les utilisateurs finaux

Eloignement des écoles ; divers mécanismes de fourniture des intrants ou de transfert des fonds ; faible capacité ; etc.

Un programme de renforcement de la production des rapports financiers doit être mis en place, mais dans l’immédiat, les exigences pour le décaissement de l’aide doivent être adaptées aux conditions rencontrées par les unités de base.

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Rapports de performance Développer progressivement des rapports de

performance annuels

Ecueils à éviter Suivi fragmenté de la performance, en raison de la

diversité des exigences des différents bailleurs de fonds et des autorités gouvernementales

Manque de lien avec la préparation du budget

->une étroite coordination avec les systèmes de rapportage existants et les systèmes budgétaires est requise lorsqu’on conçoit un système de rapportage de la performance

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Renforcer le dialogue avec le MdF

Des dispositions organisationnelles adéquates devraient être mises en place au sein du MdF : Le Département du budget du MdF devrait être organisé par

secteur Le personnel de la Division éducation du Département du budget

du MdF devrait intégrer des économistes conscients des enjeux de la politique de l’éducation et des plans sectoriels

Des séminaires de sensibilisations et des formations devraient être organisés pour le personnel du MdF pour développer les compétences dans les domaines suivants: Compréhension du plan EPT Revue des requêtes budgétaires du MdF Compréhension des procédures spécifiques (ex. dans le contexte

du SWAP) et capacité de faire des recommandations pour les améliorer

Négociation avec le MdE et les bailleurs de fonds.

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