Fondation Schuman – Thierry Chopin

L'Europe est-elle porteuse de valeurs sur la scène internationale ? 11/04/2005

Introduction

La question des valeurs de l'Union européenne pose celle de son identité politique, et à son tour la question de l'identité politique a une résonance particulière quand on l'inscrit dans une réflexion plus large sur les questions politico-militaires. En effet, l'existence et l'identité politiques de l'Europe implique, en particulier, un « consensus » entre Européens sur le rôle qui doit être assigné à l'UE sur la scène internationale. Ce questionnement nouveau apparaît à la faveur de la convergence de deux séries d'événements :

• l'émergence de nouveaux objectifs qui sont assignés à l'Union européenne en matière d'affirmation stratégique et de sa personnalité internationale après que l'Europe ait mobilisé son énergie pour bâtir son espace intérieur (tant du point de vue de sa taille avec l'élargissement que de son identité politique avec la Constitution européenne) ;

• dans le même temps, la division des gouvernements européens à l'égard de la politique étrangère des Etats-Unis à propos de grands dossiers internationaux, en dépit de tentatives récentes de rapprochement mutuel.

Compte tenu du caractère central des Etats-Unis dans les relations internationales et dans le maintien de la sécurité même de l'Europe, il est évident que ce sont les évolutions mêmes de la vision stratégique américaine qui déterminent pour une large part les perspectives européennes sur le monde. Autrement dit, depuis la fin du second conflit mondial, penser un ordre stratégique propre aux Européens sans faire référence aux Etats-Unis, du point de vue de la sécurité, est difficilement pensable, ce qui conduit les Européens à penser leur place dans le monde par rapport à l'Amérique. Or, ce qui est en jeu dans cette ambivalence de la posture européenne sur la scène internationale, c'est l'idée même de communauté de valeurs (et d'intérêt) entre l'Europe et les Etats-Unis. En effet, l'histoire politico-militaire du second XXeme siècle montre assez clairement que la communauté atlantique repose sur une adhésion à des valeurs communes : celles de la "démocratie libérale" et des "droits de l'homme". Or, depuis les années 1990, des divergences semblent apparaître entre les deux rives de l'Atlantique, et il semble que le point sur lequel se cristallisent un certain nombre de ces divergences porte sur la question des valeurs.

De ce point de vue, il nous semble que la question des valeurs constitue, à cet égard, un guide précieux pour entrer dans l'analyse de ce que seraient les contours de l'identité politique de l'Union européenne dans la sphère internationale.

I- Y a-t-il des valeurs européennes spécifiques sur la scène internationale ?

A- La définition des valeurs européennes en matière d'action extérieureOn trouve dans la Constitution européenne un effort de définition des valeurs qui fournissent son contenu à l'identité européenne. Dans l'important article 1-2 consacré aux « valeurs de l'Union », la Constitution dispose que « l'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, de l'Etat de droit, ainsi que de respect des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux Etats membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes » [2]. De cette définition des valeurs, qui dessinent les contours de l'identité européenne, découlent les objectifs de l'Union : « Dans ses relations avec le reste du monde, l'Union affirme et promeut ses valeurs et ses intérêts. Elle contribue à la paix , à la sécurité, au développement durable de la planète, à la solidarité et au respect mutuel entre les peuples, au commerce libre et équitable, à l'élimination de la pauvreté et à la protection des droits de l'homme, en particulier ceux de l'enfant, ainsi qu'au strict respect et au développement du droit international, notamment au respect des principes de la charte des Nations unies » (c'est nous qui soulignons) [3].

Ce dernier élément mettant l'accent sur la centralité du droit international pour les Européens, nous semble très important parce qu'il indique l'une des caractéristiques spécifiques de l'Europe dans le domaine international. On trouve une autre expression exemplaire du primat accordé au droit international dans la « Stratégie européenne de sécurité » qui a été adoptée en décembre 2003 par les Chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres de l'Union européenne [4]. Ce document affirme en effet que « notre sécurité et notre prospérité dépendent de plus en plus de l'existence d'un système multilatéral efficace. Nous nous donnons pour objectif de construire une société internationale plus forte, des institutions internationales qui fonctionnent bien et un ordre international fondé sur un ensemble de règles. Nous nous engageons à défendre et à développer le droit international (c'est nous qui soulignons). Les relations internationales ont pour cadre fondamental la Charte des Nations unies. (...) Nous voulons que les organisations internationales, les régimes et traités jouent leur rôle face aux menaces qui pèsent contre la paix et la sécurité internationales. Nous devons donc être prêts à agir lorsque leurs règles ne sont pas respectées » [5].

B- La défense et le développement du droit international : une spécificité européenne ?

A la lecture des dispositions constitutionnelles consacrées aux « valeurs de l'Union » et aux « objectifs de l'Union » (ainsi que la « stratégie européenne de sécurité »), il serait aisé de constater que cette conception très large des valeurs européennes peut recouper celle d'autres pays. En effet, il est assez clair, par exemple, que l'Europe et les Etats-Unis partagent les mêmes valeurs : pour le dire rapidement, celles de la "démocratie libérale", des "droits de l'homme" et de la "liberté". Du point de vue de l'histoire politico-militaire récente, l'affirmation de ces valeurs communes et l'adhésion à celles-ci constituent l'un des piliers de la communauté transatlantique. On peut en prendre pour preuves, très « classiques », l'adoption de la Charte de l'Atlantique (le 14 août 1941) qui a servi de base à l'ONU et à l'OTAN : dans les deux cas, il s'agit de l'affirmation d'une communauté de valeurs comme en témoigne le préambule de la Charte qui proclame la foi démocratique « dans les droits fondamentaux de l'homme, dans la dignité et la valeur de la personne humaine, dans l'égalité des droits et des femmes, ainsi que des nations, grandes et petites (…) » ; de la même manière, les Etats parties au traité de l'Atlantique Nord (signé à Washington le 4 avril 1949) affirment leur détermination à « sauvegarder la liberté de leurs peuples, leur héritage commun et leur civilisation, fondés sur les principes de la démocratie, les libertés individuelles et le règne du droit ». Ces quelques références permettent de montrer que le « règne du droit », et en particulier du droit international, constitue un élément de convergence, au cœur de la communauté atlantique.

Or, depuis les années 1990 et plus encore depuis la guerre d'Irak de 2003, les divergences semblent s'accumuler aujourd'hui entre les deux rives de l'Atlantique, précisément autour de la question du rapport au droit international. Parmi les conséquences importantes du changement de « vision » stratégique américain (doctrine « préemptive » ; relativisme stratégique à l'égard des partenaires et des alliances ; affirmation du primat de la souveraineté nationale conçue comme incompatible avec toute forme de limitation qui viendrait gêner l'exercice de la puissance et qui conduit à une mise en doute du respect des règles multilatérales) [6], il semble que l'une d'entre elles réside dans le relativisme croissant des Etats-Unis à l'égard du droit international [7]. Les exemples sont connus, mais méritent néanmoins d'être rappelés :

• en 1999, rejet de la ratification du traité d'interdiction complète des essais nucléaires (CTBT) par le Sénat (ce qui a fait revenir les Etats-Unis sur des engagements pris quelques années plus tôt) ;

• en mars 2001, le Président Bush a fait connaître son intention de ne pas soumettre le Protocole de Kyoto de 1997 au Sénat pour ratification ;

• les Etats-Unis avaient signé le Statut de Rome créant la Cour pénale internationale (1998) ; en mai 2002 (créant un précédent de « retrait » de signature au bas d'un traité des Nations unies), l'administration américaine décide de ne pas être partie au traité (considérant comme « illégitime toute tentative de soumettre des citoyens américains à la juridiction » de la CPI) [8].

Ces trois exemples indiquent très clairement l'absence des Etats-Unis des grands régimes multilatéraux négociés pendant les années 90 (CTBT, Protocole de Kyoto et CPI) et constituent une illustration exemplaire du rapport que les Etats-Unis entretiennent à l'égard du droit international. Ce paradigme s'est confirmé

après le 11 septembre 2001, et à propos du droit international, deux questions majeures se sont posées : la légalité de l'intervention armée des Etats-Unis contre l'Irak ; la légalité du traitement des combattants capturés par les forces américaines au regard du droit international (cette question s'est posée avec une acuité particulière avec le transfert de ces détenus vers la base de Guantanamo, dont le statut permettrait de soustraire ces prisonniers au droit commun américain), même s'il convient de remarquer que la Cour suprême des Etats-Unis a reconnu, dans un arrêt de juin 2004, aux tribunaux américains le droit d'examiner la légalité des détentions de prisonniers étrangers sur la base navale américaine de Guantanamo.

A rebours, ces exemples mettent, dans le même temps, en évidence ce que l'on pourrait qualifier de « choix européen du droit international » que l'on peut placer au cœur des valeurs et de l'identité politique de l'Europe aujourd'hui sur la scène internationale [9].

II- Quelle identité européenne sur la scène internationale ?La question du droit international dans les relations extérieures est donc essentielle si l'on cherche à identifier le critère distinctif de la vision européenne dans les questions stratégiques de sécurité. En définitive, la spécificité européenne dans ce domaine se révèle en contrepoint des divergences de fond avec les Etats-Unis sur un élément essentiel : l'affirmation américaine de la primauté du droit national sur le droit international [14] vs. l'affirmation européenne de l' « inséparabilité » de la notion d'Etat de droit et de celle de primauté du droit international. Comme l'écrit Emmanuel Decaux : « Pour les Européens, la notion d'Etat de droit est inséparable de la primauté du droit international et de l'existence de garanties collectives, à l'instar des systèmes mis en place progressivement depuis 50 ans à 25 dans le cadre de l'Union européenne et à 45 dans celui du Conseil de l'Europe. Faute d'une telle expérience supranationale, les Etats-Unis ont sans doute cédé à la pente naturelle de toute-puissance hégémonique : faire du droit international un prolongement du droit interne » [15]. Il s'agit donc là d'un critère spécifique qui peut aider à dessiner les contours d'une vision propre des Européens sur la scène internationale.

Ces dernières remarques permettent de souligner que, fondamentalement, ce n'est pas tant la « faiblesse stratégique » de l'Union européenne qui rendrait compte et expliquerait l'attachement des Européens au droit international, mais davantage la logique même de la construction européenne comme développement, après la Seconde Guerre mondiale, d'une nouvelle forme de constitutionnalisme au-dessus des Etats-nations dont l'expérience historique des conflits a conduit les Européens à concevoir un nouveau rapport au droit. A l'inverse du nationalisme et de l'unilatéralisme juridiques, les Européens ont conçu le droit non pas comme un moyen de limiter ou de gêner l'exercice de la puissance et de la souveraineté de l'Etat mais davantage comme un levier d'intégration juridique d'Etats souverains au sein d'un ensemble plus large pour atteindre la paix, à la fois en Europe, mais pas seulement [16].

On trouve une expression tranchée de cette lecture historique du développement d'un rapport divergent au droit international en Europe et aux Etats-Unis chez Jed Rubenfeld, Professeur à la Yale Law School et observateur des Etats-Unis au Conseil de l'Europe. Selon cet auteur, du point de vue européen, en effet, « la victoire des Alliés fut une victoire contre le nationalisme, la souveraineté populaire et les excès de la démocratie. Pour les Américains, en revanche, ce fut une victoire du nationalisme, (…). Une victoire de la souveraineté populaire (…) et de la démocratie (…). Ce sont ces leçons contradictoires qui façonnent les expériences européenne et américaine divergentes de l'essor des institutions et du droit internationaux après la guerre » [17]. C'est sans doute cette ambivalence qui rend compte de :

• l'émergence de deux conceptions distinctes du constitutionalisme : d'un côté, le « constitutionalisme international » (dans lequel les grands principes du libéralisme politique fondent les institutions supranationales comme l'Union européenne) qui caractérise assez bien le nouveau constitutionalisme européen depuis plus de cinquante ans ; de l'autre, le « constitutionalisme national » qui continue d'inscrire les principes qui régissent l'exercice du pouvoir dans le cadre de l'Etat souverain, ce qui s'applique là aussi assez bien au cas américain ;

• deux visions de l'ordre international que semblent développer aujourd'hui l'Europe et les Etats-Unis du point de vue de la capacité et de la volonté de se conformer aux règles du multilatéralisme et du droit international potentiellement perçues, par les tenants du « constitutionalisme national » comme une source

de limitation anti-démocratique à l'autonomie politique, c'est-à-dire à la souveraineté de l'Etat.

C'est en ce sens, si cette hypothèse est juste, que le primat du droit international doit être placé, presque de façon « consubstantielle », au cœur de l'identité géopolitique européenne, sans pour autant que cela soit ni un signe de « faiblesse stratégique » ni incompatible avec le recours à la « force » pour protéger la paix et défendre la liberté.

ConclusionCes dernières remarques, qui mêlent théorie du droit et philosophie des relations internationales, conduisent, in fine, à un questionnement d'ordre normatif qui met en jeu la « spécificité » de l'Europe sur la scène internationale par rapport à d'autres pays ou d'autres ensembles, et en particulier par rapport aux Etats-Unis : pour le dire en peu de mots, ce qui est en jeu réside dans la « vision de la démocratie ».

Il est possible, en effet, de souligner que, depuis quelques années, les Etats-Unis et l'Europe sont en train de vivre « deux expériences différentes de la démocratie » (selon l'expression de Ran Halévi) : l'affirmation sans complexes de la souveraineté, de la puissance de l'Etat et la défense de l'identité nationale dans le premier cas [18] ; dans l'autre, l'Europe crée en complément du cadre national une union nouvelle au-delà de l'Etat et de son critère la souveraineté. Cette dualité a des implications profondes sur la manière de promouvoir la démocratie et ses valeurs à l'extérieur, ce qui nous conduit à renouer le fil de l'interrogation sur la « paix démocratique » au cœur des questions internationales actuelles [19].

Pierre Rosanvallon a récemment opéré une distinction, qui ouvre selon nous de larges espaces de réflexion et d'analyse sur ce point, entre « deux conceptions de l'universalisme », un « universalisme dogmatique » vs. un « universalisme expérimental » :

« L'universalisme dogmatique décrit un rapport simple et linéaire au monde. C'est un universalisme de l'équivalence, qui voit le progrès dans un processus d'homogénéisation du monde, dans une perspective diffusionniste. Il repose sur un présupposé essentiel : la connaissance et la maîtrise du bien (…). C'est dire que la démocratie est alors comprise comme une religion autant que comme un ensemble de procédures et d'institutions. Elle constitue un bien intangible, un bien intrinsèque qu'il n'y aurait qu'à répandre dans le monde. Cette vision diffusionniste est depuis longtemps celle de l'Amérique (…) L'universalisme dogmatique qui va de pair avec l'appréhension de la démocratie comme religion politique est porteur d'une arrogance insupportable » ; les Européens ont développé une autre « vision » de l'universalisme des valeurs démocratiques : « L'expérience européenne est tout autre. (…) la démocratie n'a cessé d'être comprise et vécue comme une expérience, liant en permanence des difficultés et des promesses. D'où, in fine, une vision à la fois plus modeste mais plus réaliste (…). La démocratie conçue comme une expérience ouvre au contraire la porte à un véritable universalisme : un universalisme expérimental . En reconnaissant que nous sommes tous des apprentis en démocratie, cette approche permet d'instaurer un dialogue politique beaucoup plus égalitaire entre les nations (...). L'Europe a souvent été bien loin d'une telle modestie constructive. Mais, c'est seulement si elle se fait le champion d'une telle philosophie qu'elle pourra faire entendre sa voix, et aider l'Amérique à prendre conscience de ce qui fonde au plus profond son désaccordement au monde (...). C'est seulement sur cette base que la reconnaissance des valeurs communes peut prendre sens » [20].