Évolutions et réformes du système de retraite en allemagne. · la nomenclature des comptes de la...
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L ’Allemagne a été le premierpays à créer un système de
retraite à la fin du 19ème siècle etcette longue histoire est souventprésentée comme le gage de lacapacité d’adaptation de cetteinstitution aux multiples événe-ments sociopolitiques et écono-miques qui sont survenus depuisun siècle dans ce pays. Parailleurs, les objectifs assignés ausystème de retraite en matièrede niveau de vie offert aux gé-nérations successives de retraités,qui placent l’Allemagne parmiles pays les plus géné-reux, sont égalementinterprétés comme lerésultat de la supériori-té du contrat collectifentre les générationsqui lie les actifs et lesretraités par rapport auxmécanismes de retraitefondés sur la responsa-bilité individuelle. Cesrésultats ont été indé-niables jusqu’au milieudes années 1980 et de-puis, comme dans la plu-part des pays du mondeindustrialisé, le systèmede retraite allemand esten proie aux difficultésfinancières obligeant les
autorités à décider des plans suc-cessifs de réforme qui remettentgraduellement en cause l’orga-nisation initiale.
Le vieillissement démographique,l’augmentation du chômage, lescontraintes économiques liées àl’affaiblissement de la capacitécompétitive de l’économie alle-mande, l’inefficacité et la dispa-rition progressive des politiquesde régulation jusqu’alors utili-sées, sont autant de facteurs quiont obligé les gouvernements
successifs à tenter d’adapter lesystème de retraite sans remettreen cause le consensus social au-tour de cette institution. Cettedémarche s’est faite progressi-vement au fur à mesure que latransformation de l’environne-ment économique et social im-posait de nouvelles contraintesmais aussi parce que les modèlesalternatifs d’organisation de laprotection sociale n’apparais-saient pas capables d’apporterune réponse efficace aux nou-veaux défis.
L’examen des dix der-nières années de réfor-me du système de re-traite allemand conden-se en quelque sorte cetâtonnement des pou-voirs publics à trouverune solution acceptablesocialement mais aussiefficace à long terme,afin que soit pérenniséela confiance du publicenvers les institutionschargées de procurer unrevenu décent aux re-traités. Après avoir pré-senté les principalesévolutions de la démo-graphie et du régime gé-
D o c u m e n t d e t r a v a i l d e l a B r a n c h e R e t r a i t e s d e l a C a i s s e d e s d é p ô t s e t c o n s i g n a t i o n s n° 2000 - 32C o n t a c t : L a u r e n t V e r n i è r e = 0 1 4 0 4 9 8 9 5 5 — l a u r e n t . v e r n i e r e @ b r . c a i s s e d e s d e p o t s . f r Octobre 2000
R é a l i s a t i o n : D i r e c t i o n d e l a C o m m u n i c a t i o n
Évolutions et réformes du système de retraite en Allemagne.
Dossier préparé par Laurent Vernière
DANTELE SITE INTERNET DE LA
BRANCHE RETRAITES
Les actes du 8e Forum de la Branche Retraites :“Retraite et société : défis pour le 21e siècle”.Observatoire des débats parlementaires, recueilhebdomadaire des textes et analyses, observa-toire des fonds de pension, revue de presse etanalyse bimensuelle, monographie des régimesde retraite publique en Europe, comparaison desdispositifs, risques professionnels, simulation decalcul des pensions.Dante présente également des études et des infor-mations sur la retraite et l’indemnisation desrisques professionnels pour les employeurs, lesaffiliés et les retraités de la CNRACL, de l’IRCANTECet de FONPEL.Vous pouvez aussi télécharger “QuestionsRetraite” à partir du site.
Son adresse :www.caissedesdepots.fr/dante
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n° 2000 - 32 - octobre 2000
1 Les statistiques utilisées dans ce document sont publiées par le Ministère du Travail et des Affaires Sociales (www.bma.de) et par leVerband Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR) (www.vdr.de/statistik).
néral de retraite, on s’est inté-ressé au contenu des réformes dela dernière décennie qui sont re-présentatives de la difficulté despouvoirs publics et des parte-naires sociaux à organiser unsystème de retraite viable pourle 21ème siècle.
Les évolutions de la démographie dans le
passé 1.
Au cours des trente dernières
années, la démographie de l’Al-lemagne a présenté des particu-larités qui la différencient depays comme la France. En effet,depuis la fin des années 1960, lapopulation des anciens länderest restée quasiment stable au-tour de 61,5 millions d’habi-tants. La réunification alleman-de en 1991 a certes porté la po-pulation totale à 82 millionsd’habitants mais sans modifierconsidérablement les tendances.La principale raison à cette ab-
sence de croissance de la popu-lation résulte de la forte chutedu taux de fécondité des femmesà partir du sommet atteint en1965, taux qui, depuis 1975,s’est stabilisé à un niveau parti-culièrement faible, au voisinagede 1,3 / 1,4. Le baby boom, ap-préhendé par un taux de fécon-dité supérieur au taux de renou-vellement des générations (2,1),n’a duré environ que 25 ans, de1955 à 1970.
Population par classe d’âge de 1970 à 1997.
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
80 000
90 000
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
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1996
> 65 ans
21- 65 ans
0 - 20 ans
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Taux de dépendance démographique = effectif des +65 ans/effectif des 21-65 ans.
Avec un taux de fécondité aussifaible, l’excédent naturel de la po-pulation (naissances - décès) estnégatif depuis 1972. Ce sont lesflux migratoires qui ont permis decompenser le déficit de naissances
et de stabiliser la population.
La structure par âges de la po-pulation s’est progressivementmodifiée au cours des trente der-nières années avec une diminu-
tion de la part des moins de 20ans (31,1 % en 1970, 22,6 % en1997) et une légère augmenta-tion de la part des plus de 65 ans(13,3 % en 1970, 15,8 % en1997).
Taux de fécondité de 1950 à 1997.
Taux de dépendance démographique (en %) de 1970 à 1997.
2,70
2,50
2,30
2,10
1,90
1,70
1,50
1,30
1,10
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
28,0
27,5
27,0
26,5
26,0
25,5
25,0
24,5
24,0
23,5
23,0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
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Hormis la période 1975-1982qui caractérise un vieillissementrelatif de la population alle-mande, le taux de dépendancedémographique, qui rapportel’effectif des plus de 65 ans à l’ef-fectif des 21-65 ans, est resté re-lativement stable autour de 25 %,ce qui signifie une personne deplus de 65 ans pour quatre per-sonnes de 21 à 65 ans. On doitnoter toutefois que depuis 1992,
le taux de dépendance est surune pente ascendante.
Entre 1960 et la fin des années1970, la population active estégalement restée à peu prèsstable autour de 28 millionsd’actifs. Entre 1977 et 1989 laveille de la réunification, la po-pulation active a augmenté de 3 millions de personnes. Le chô-mage a commencé à croître à
partir du début des années 1980et, après un reflux entre 1989 et1991, il a poursuivi sa progres-sion jusqu’en 1997, année où ila atteint 3,9 millions d’indivi-dus. Entre 1997 et 1999, il a di-minué de 350 000 personnessans que, toutefois, la popula-tion occupée soit à nouveau for-tement croissante.
Vue d’ensemble surl’évolution des
prestations de retraite.
La part des prestations devieillesse-survie mesurées selonla nomenclature des comptes de
la protection sociale, expriméeen pourcentage du PIB, a étéfluctuante au cours des trentedernières années. Après avoirprogressé de 11 % à 13,8 % duPIB entre 1970 et 1977 en raisondu vieillissement relatif de la po-
pulation, cette part est revenueà 11,3 % du PIB en 1991 pourde nouveau augmenter et at-teindre 12,4 % du PIB de 1996 à1998.
Population active et population occupée de 1960 à 1999 (en milliers).
41 000
39 000
37 000
35 000
33 000
31 000
29 000
27 000
25 000
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
Population active Population occupée
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2 En 1995, seulement 38 % des entreprises offraient une retraite complémentaire d’entreprise à leurs salariés.
En 1998, les dépenses devieillesse-survie étaient le pre-
mier poste (37 %) de l’ensembledes dépenses de protection so-
ciale, suivies par les dépenses desanté.
Près des trois quarts des presta-tions de vieillesse-survie sontversées par le régime légal d’as-surance vieillesse et invalidité(“Geseztliche Rentenversiche-rung” ou GRV) qui couvre la
presque totalité de la popula-tion, hormis les fonctionnaireset certaines catégories sociopro-fessionnelles. Les régimes spé-ciaux de fonctionnaires et les re-traites complémentaires versées
par les entreprises représententrespectivement 12,4 % et 8,3 %des prestations vieillesse ser-vies2.
Répartition en % Part en % du PIB
Famille 13,7 % 4,6 %
Santé 32,8 % 11,0 %
Vieillesse-survie 37,0 % 12,4 %
Emploi, chômage 12,5 % 4,2 %
Divers 4,0 % 1,3 %
Total 100,0 % 33,5 %
Prestations Vieillesse-Survie en % du PIB de 1970 à 1998.
Dépenses de protection sociale en 1998: répartition (en %) et part en % du PIB.
14,0
13,5
13,0
12,5
12,0
11,5
11,0
10,5
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
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Le régime légald’assurance vieillesse
et invalidité GRV(Rentenversicherung).
Le poids du régime légal d’assu-rance vieillesse GRV dont lesprestations représentent 9,2points de PIB, sa longue histoi-re de plus d’un siècle, son orga-nisation et sa fonction d’assu-rance sociale expliquent pour-quoi l’analyse du système de re-traite allemand est le plussouvent appréhendée à partirdes évolutions de ce seul régime.Ces facteurs mettent égalementen relief pourquoi la régulationet le pilotage à long terme du ré-gime GRV sont des enjeux fon-damentaux dans le processus ac-tuel de réforme qui donnent lieuà d’intenses débats dans la so-ciété allemande, mêlant autantles aspects économiques et so-ciaux liés au financement des re-
traites que les finalités du systè-me de protection sociale et sonadaptation au nouvel environ-nement international. Il fautajouter que le régime GRV estla source de la presque totalitédes revenus des retraités puisque,hormis les assurés disposantd’une retraite complémentaired’entreprise, il n’existe pas derégimes complémentaires col-lectifs et obligatoires. La ques-tion du niveau de vie des retrai-tés est en conséquence directe-ment appréhendée à partir duniveau de pension servi par lerégime GRV. Rappelons égale-ment que le régime GRV est unrégime par répartition dont le fi-nancement a des effets directssur le coût du travail et indirec-tement sur l’équilibre du marchédu travail et la compétitivité del’économie allemande, aspectsprédominants dans les débats sur
les réformes du système de re-traite.
La description des règles d’ac-quisition et de liquidation desdroits à la retraite, des popula-tions et des masses financièresainsi que les principales évolu-tions depuis 40 années sont unélément essentiel de compré-hension de ces enjeux et deschoix d’adaptation retenus parles autorités allemandes.
a) les différentes catégoriesd’assurés dans le régimeGRV.
Les ouvriers (Arbeiter) et les em-ployés (Angestellte) sont auto-matiquement assujettis au régi-me légal de l’assurance vieilles-se et invalidité, ainsi que les mi-neurs qui disposent d’une caissedistincte intégrée au régime.
Répartition en 1998 des dépenses de vieillesse-survie par types de régimes (en %).
Assurances sociales 74,9 %
- Régime Assurance vieillesse et invalidité GRV • 73,2 %
- Autres • 1,7 %
Régimes particuliers (agriculteurs, autres) 1,6 %
Régimes spéciaux (fonctionnaires) 12,4 %
Régimes complémentaires d’entreprises 8,3 %
Divers (aide sociale, etc,) 2,8 %
Total 100,0 %
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Parmi les professions indépen-dantes, les artisans, les artisteset les journalistes indépendantssont également assujettis. Lesautres professions indépen-dantes, hormis les agriculteursqui disposent de leur propre ré-gime, peuvent demander leuradhésion dans les cinq ans quisuivent le début de leur activité.Trois autres catégories de per-sonnes relèvent du régime légald’assurance vieillesse :
• Les parents qui élèvent desenfants (Kinderziehungszeiten)sont assurés d’office pour unepériode maximale de trois anspour les enfants nés après le1er janvier 1992 et un an pourles enfants nés avant cettedate sans qu’ils aient besoinde verser des cotisations,
• Les tierces personnes (Pflege-personen) qui apportent dessoins aux personnes fortementdépendantes pour une duréesupérieure à 14 heures par se-maine, bénéficient égalementde l’affiliation depuis 1995,
• Les bénéficiaires de presta-tions de remplacement du sa-laire (Bezieher von Lohnersatz-leistungen) (indemnités jour-nalières de maladie et d’acci-dent du travail, prestations dechômage, préretraites, etc.)relèvent du régime légal àcondition d’avoir été assuréobligatoire dans l’année pré-
cédant le début des presta-tions. Les organismes sociauxversant ces prestations deremplacement cotisent pour lecompte de cette catégoried’assurés.
Les emplois à temps partiel(moins de 15 heures par semai-ne) dont la rémunération ne dé-passe pas 630 DM par mois sontexemptés d’assujettissement àl’assurance vieillesse, sauf pourceux de leurs titulaires qui re-noncent explicitement à l’exemp-tion d’assujettissement et qui re-lèvent du droit commun. Mal-gré l’exemption d’assujettisse-ment, les employeurs sont tenusde verser une cotisation forfai-taire d’assurance vieillesse et in-validité au taux de 12 %. Lesemplois temporaires de courtedurée (au plus 50 jours ouvrésdans l’année) sont en outreexemptés d’assujettissement.
b) les différentes catégoriesde pensions de retraite
Les assurés réunissant un certainnombre de conditions d’âge,d’ancienneté professionnelle etde situation personnelle ou ju-ridique peuvent liquider leurpension. Le régime distinguaitsix catégories de pension de re-traite avant les projets de ré-formes de 1999 et 2000 (cf.infra) :
- les pensions de vieillesse nor-males (Regelaltersrente) liqui-dées à 65 ans avec une duréeminimale d’assurance de 5 ans,
- les pensions de vieillesse pourassurés de longue durée (Al-tersrente für langjährig Versi-cherte) liquidées à partir de 63ans avec une durée minimaled’assurance de 35 ans. Cettecatégorie de pension a étécréée en 1973,
- les pensions de vieillesse pourgrands handicapés, incapacitéprofessionnelle ou incapacitéde gain (Altersrente für Schwer-behinderte, Berufs- oder Er-werbsunfähige) liquidées à par-tir de 60 ans avec une duréeminimale d’assurance de 35ans, après reconnaissance duhandicap ou de l’incapacitéprofessionnelle. Cette catégo-rie de pension a été créée en1973,
- les pensions de vieillesse pourcause de chômage ou à l’issued’un travail à temps partiel autitre de la préretraite pro-gressive (Altersrente wegen Ar-beitslosigkeit oder nach Alters-teilzarbeit) liquidées à partir de60 ans pour les personnes néesavant 1952 ayant une duréeminimale d’assurance de 15ans. Elles sont octroyées auxpersonnes sans emploi au mo-ment de la liquidation et quiont connu une période de chô-
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mage de 52 semaines à partirde 58 1/2 ans.
- les pensions de vieillesse pourles femmes (Altersrente fürFrauen) versées à partir de 60ans aux femmes nées avant1952 ayant une durée minima-le d’assurance de 15 ans dont 10ans validés après le 40 ème anni-versaire,
- les pensions de vieillesse pourles mineurs ayant passé unelongue durée dans le fond desmines (Altersrente für langjäh-rig unterTage beschäftige Ber-gleute) versées à partir de 60ans aux mineurs ayant unedurée minimale d’assurance de25 ans.
Depuis 1992, les pensions devieillesse peuvent être verséessous forme partielle (un tiers, lamoitié ou deux tiers du montantde la pension de retraite)lorsque les bénéficiaires de lapension de retraite exercent uneactivité professionnelle et per-çoivent un revenu d’activitéd’appoint. Cette disposition estdestinée à encourager la pour-suite d’une activité profession-nelle partielle.
Les pensions de vieillesse nor-males sont attribuées à tauxplein sans conditions de res-sources à 65 ans. Les bénéfi-ciaires des autres types de pen-sions de vieillesse, qui partent
avant 65 ans, doivent respecterune condition de ressourcesselon laquelle leurs revenus pro-fessionnels annexes ne doiventpas dépasser 15 % de leur salai-re brut d’activité antérieur. Dansle cas contraire, leur pension estproratisée selon une formule quirevient à leur attribuer une pen-sion sous forme partielle.
c) Les autres catégories depension.
- Les pensions d’invalidité(Renten wegen Verminderter Er-werbsfähigkeit) se substituentau revenu lorsque les assuréssont partiellement ou totale-ment incapables d’exercer uneactivité avant 60 ans. Ellessont versées jusqu’au 65 ème an-niversaire et sont relayées parles pensions normales d’unmontant au moins équivalent.Les assurés doivent avoir coti-sé au moins trois ans au coursdes cinq dernières années etavoir validé une durée d’assu-rance d’au moins cinq ans. Lerégime verse trois catégories depensions d’invalidité dont laclassification dépend de la ca-pacité de gain professionneldes bénéficiaires :
• la pension d’incapacité degain (Erwebsunfähigkeitsrenteou EU pension) lorsque la ca-pacité de gain du bénéficiaireest inférieure soit à 15 % deson salaire brut antérieur, soit
à un montant forfaitaire de630 DM. Le bénéficiaire per-çoit une pension d’invalidité àtaux plein,
• la pension d’incapacité pro-fessionnelle (Berufsunfähig-keitsrente ou BU pension)lorsque le bénéficiaire a uneincapacité professionnelle nelui permettant pas d’occuperun emploi lui procurant un re-venu d’activité supérieur à 50 %de sa capacité de gain anté-rieure. Le bénéficiaire perçoitune pension d’invalidité égaleaux deux tiers de la pension àtaux plein,
• la pension d’incapacité degain pour handicapés (Erweb-sunfähigkeitsrente für Behinderte)est versée à taux plein auxhandicapés.
- Les pensions pour cause dedécès (Renten wegen Todes) :
• Les pensions de réversionpour veuve ou veuf (Witwen-rente, Witwerrente) sont égalesà 60 % de la pension à tauxplein due au conjoint décédési le bénéficiaire est âgé d’aumoins 45 ans ou est frappéd’incapacité professionnelleou élève des enfants. Si aucu-ne de ces trois conditionsn’est remplie, le bénéficiairea droit, sous condition de res-sources, à la “petite” pensionde réversion égale à 25 % du
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montant de la pension à tauxplein du conjoint décédé,
• La pension d’orphelin (Wai-senrente) : les orphelins depère et de mère reçoivent uncinquième du montant de lapension à taux plein due à l’as-suré décédé et les orphelins depère ou de mère un dixième,
• La pension d’éducation (Er-ziehungsrente) est servie autitre d’une assurance person-nelle. Elle est d’un montantégal à la pension d’incapacitéde gain.
d) Le calcul de la pension deretraite.
Le régime d’assurance vieillesseGRV est équivalent à un régime
en points dont l’objectif est defournir, pour une carrière com-plète, un montant de retraiteproportionnel au niveau de sa-laire moyen des assurés. Chaqueassuré cotise sur la fraction deson salaire brut inférieur à unplafond de cotisation (Beitrag-sbemessungsgrenze) fixé annuel-lement3. Ses cotisations sont en-suite divisées par la cotisationrelative au salaire brut moyen.Ce rapport, ou, de façon équi-valente, le rapport entre le sa-laire brut plafonné de l’assuré etle salaire brut plafonné moyen,détermine le nombre de pointsde retraite acquis dans l’année(Entgeltpunkte). La valeur d’ac-quisition d’un point de retraiteest donc égale à la cotisationmoyenne. En utilisant la termi-nologie des régimes en points
français, le salaire de référenceest égal à la cotisation moyennede l’ensemble des assurés.
Le montant mensuel de la pen-sion MP est calculé selon la for-mule suivante :
MP = PEP * Raf * aRw
où PEP est la somme des pointspersonnels (Persönliche Entgelt-punkte) acquis par l’assuré aucours de sa carrière profession-nelle, Raf est le facteur repré-sentant le type de pension li-quidée (Rentenartfaktor) et aRwest la valeur actuelle courantedu point de retraite (AktuellerRentenwert). Le facteur repré-sentant le type de pension li-quidée (Raf) a les valeurs sui-vantes depuis 1992 :
La somme des points personnelsPEP est le produit de deuxtermes : PEP = EP * Zf
où EP est le nombre de pointsdéterminé, pour chaque annéecivile, par le salaire brut plafon-
né individuel divisé par le salai-re brut plafonné moyen de l’en-semble des assurés, puis totalisé
3 Ce plafond de ressources est égal à environ 1,8 fois le salaire moyen.
Facteur d’accès aux différentes catégories de pension (Rentenfaktor).
- pension de retraite normale : 1,0000
- pension de retraite ou d’invalidité pour incapacité de gain totale : 1,0000
- pension pour incapacité de gain réduite : 0,5000
- pension pour handicapés : 1,0000
- pension d’invalidité pour incapacité professionnelle : 0,6667
- pension de réversion totale : 0,6000
- “petite” pension de réversion : 0,2500
- pension d’orphelin totale : 0,2000
- demi-pension d’orphelin : 0,1000
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sur l’ensemble de la carrière. Cenombre de points est ensuitecorrigé par un facteur d’accès(Zugangsfaktor) destiné à prendreen compte les départs anticipésou retardés à la retraite par rap-
port à l’âge normal de départ.Lorsque le départ est anticipé, lapension est réduite depuis 1992,par rapport au taux plein de li-quidation de 100 %, de 0,3 pointpar mois manquant avant d’at-
teindre l’âge normal de départ àla retraite (soit 3,6 points paran). La pension est majorée de0,5 point par mois pour un départdifféré après l’âge normal (soit 6points par an).
Le nombre de points acquis EPdépend de la période de cotisa-tion durant laquelle un emploiest occupé et une rémunérationperçue mais également de pé-riodes de substitution durant les-quelles l’assuré a été dans l’im-possibilité de cotiser et de pé-riodes assimilées qui correspon-dent à une incapacité de travail,au chômage et la formation sco-laire après le 17 ème anniversairepour une durée maximale detrois ans. La loi définit la naturede ces périodes de substitution etassimilées et le salaire de réfé-rence à partir duquel est calculéle nombre de points acquis :
• les périodes d’éducation d’en-fants : pour les enfants nésavant 1992, une année de co-tisation est validée, pour ceuxnés après 1992, trois annéesde cotisation sont validées.Depuis le 1er juillet 2000, le sa-
laire de référence est égal ausalaire moyen des assurés. Lesenfants nés après 1992 per-mettent donc d’acquérir troispoints par chacun des parents,qu’ils exercent ou non une ac-tivité professionnelle,
• les périodes de formation pro-fessionnelle : trois années aumaximum sont validées pourun salaire de référence égal à75 % du salaire individuel an-térieur et au plus 75 % du sa-laire moyen des assurés (soit2,25 points acquis au maxi-mum),
• les périodes de service mili-taire ou civil sont validéespour un salaire de référenceégal à 80 % du salaire moyendes assurés de l’année n-2,
• les périodes de soins aux per-sonnes dépendantes consa-
crées par les tierces personnessont validées selon une grillequi dépend du niveau de dé-pendance et de la durée de lapériode de soins pour un sa-laire de référence comprisentre 26,7 % et 80 % du salai-re moyen des assurés de l’annéen-2,
• les périodes créditées au titrede l’éducation des enfants jus-qu’à leur 10 ème anniversaire,lorsqu’il y a arrêt de l’activitéprofessionnelle sans cotisationà l’assurance vieillesse, sontvalidées pour un salaire de ré-férence égal à 75 % du salairemoyen des assurés. Ces pé-riodes créditées permettentéventuellement de bénéficierdes autres types de pension,
• les périodes assimilées (arrêtmaladie et chômage, forma-tion scolaire) sont validées à
Taux de liquidation des pensions normales en fonction de l’âge à la liquidation (en %).
62 ans 63 ans 64 ans 65 ans 66 ans 67 ans 68 ans 69 ans
89,2 % 92,8 % 96,4 % 100,0 % 106,0 % 112,0 % 118,0 % 124,0 %
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hauteur de 80 % de leur duréepour un salaire de référenceégal à 75 % de la prestation deremplacement.
• Les périodes additionnellesd’affiliation jusqu’à 60 anssont importantes pour les bé-néficiaires de pensions d’in-validité et de pensions de ré-version. Lorsque ce type depension est liquidé avant 60ans, le bénéficiaire continued’accumuler des droits : jus-qu’au 55 ème anniversaire, lesdroits sont constitués commesi le bénéficiaire avait été ti-tulaire d’un emploi rémunéréau salaire moyen de l’en-semble des assurés ; entre 55ans et 60 ans, seulement untiers de la période est validée.Ce mécanisme permet à cesbénéficiaires d’accumuler suf-
fisamment de droits à la re-traite pour obtenir une pen-sion de retraite d’un montantconvenable.
e) Pension minimum.
Il n’existe pas de pension mini-mum au sein du régime GRV.Toutefois, afin de garantir unminimum de pension, toutes lescotisations obligatoires de faibleimportance versées avant 1992ont été revalorisées en les mul-tipliant par 1,5, plafonnées à unmaximum de 75 % de la cotisa-tion moyenne. Cela signifiequ’avant 1992, 0,75 point aumoins ont été validés par annéede cotisation. Le même type demajoration s’applique aux troispremières années d’activité pro-fessionnelle.
Les principales
évolutions du régime
légal d’assurance vieillesse.
a) Les recettes.
Le régime d’assurance vieillesseest financé principalement pardeux sources, d’une part les co-tisations sociales à la charge desemployeurs et des assurés et,d’autre part, des transferts duBudget de l’État. En 1999, cesdeux postes représentaient res-pectivement 75,8 % et 23,5 %des recettes du régime. Lestransferts budgétaires sont des-tinés à financer les diverses dé-penses dites de “solidarité” à lacharge du régime dont divers ex-perts ont estimé qu’elles s’éle-vaient à environ 30 % des dé-penses du régime.
Structure des recettes du régime d’assurance vieillesse et invalidité (en %) de 1957 à 1999.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1970
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
Autres recettes
Cotisations sociales
Subvention fédérale
12
n° 2000 - 32 - octobre 2000
À partir de 1957, la subventionfédérale a été indexée sur l’évo-lution du salaire brut moyen.Cette règle n’a pas été stricte-ment suivie puisque des mesuresdiscrétionnaires ont pu modifierle montant de la subvention fé-dérale lorsque le régime faisaitface à des besoins de finance-ment ou lorsqu’il apparaissaitnécessaire de contenir la haussedu taux de cotisation à l’assu-rance vieillesse. Les dépenses durégime ont augmenté beaucoupplus rapidement que l’index re-tenu, de sorte que la couverturedes prestations versées par lasubvention fédérale a régulière-ment diminué, passant de 32,3 %en 1957 à 21% en 1989/1990. Laréunification allemande a conduitles autorités à accroître les trans-ferts budgétaires pour couvrirune partie du surcoût de l’inté-gration des nouveaux länder à lacharge du régime et à modifierla formule d’indexation de la
subvention fédérale. Depuis laréforme de 1992 (cf. infra), lasubvention fédérale SF est in-dexée selon une formule quiprend en compte l’évolution dusalaire brut moyen Sm (et doncindirectement le taux de reva-lorisation des pensions) et dutaux de cotisation à l’assurancevieillesse Tc :
Sm t - 2 Tc tSFt = SF t - 1* –––——– * ––––––
Sm t -3 Tc t - 1
Selon cette formule, toute haus-se du taux de cotisation retraites’accompagne automatiquementd’une augmentation de la sub-vention fédérale, mécanisme quipermet de contenir la hausse dutaux de cotisation. Par ailleurs,des ressources additionnelles ontpermis d’augmenter le montantde la subvention fédérale : en1998, les autorités ont relevéd’un point le taux normal de laTVA pour en affecter le produit
au régime4 et, en 1999, elles onttransféré le produit des nou-velles taxes sur la consommationd’énergie (carburants, gaz natu-rel, électricité) dont la hausse aété programmée en quatreétapes jusqu’en 2003, taxes in-troduites à l’occasion de la ré-forme de la “fiscalité écolo-gique” (ökosteuer).
L’ensemble de ces mesures aaccru le taux de couverture desprestations versées par le régimepar la subvention fédérale à plusde 27% en 1999. L’augmenta-tion de la subvention fédéralevise également comme objectifde stabiliser, voire de diminuer,le taux de cotisation à l’assuran-ce vieillesse 5. Après avoir at-teint 20,3 points en 1997 et1998, le taux de cotisationvieillesse a en effet été ramené à19,7 points en 1999 et 19,3points en 2000.
Taux de cotisation à l’assurance vieillesse de 1957à 1999 (en points).
Le taux de cotisation apparent est égal à la somme du taux de cotisation légal et de l’équivalent en pointsde cotisation de la subvention fédérale au régime de retraite GRV.
4 Ce supplément de recettes est équivalent au rendement d’un point de cotisation.
5 Le transfert d’un point de TVA a permis, en 1998, de ne pas augmenter le taux de cotisation retraite de 20,3 % à 21 %. Le transfertdu produit des taxes sur la consommation d’énergie a permis de ramener le taux de cotisation retraite à 19,5 % au 1er avril 1999. Cesréductions de taux de cotisation ont pour effet de diminuer le coût du travail, principal objectif des réformes de l’assurance vieillesse.
28
26
24
22
20
18
16
14
12
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
Taux de cotisation apparent
Taux de cotisation légal
13
n° 2000 - 32 - octobre 2000
b) Les dépenses.
Les deux principaux postes dedépenses du régime GRVconcernent d’une part, les pen-sions de vieillesse et d’invalidi-té et, d’autre part, l’équivalentde la part employeur des cotisa-tions à l’assurance maladie6 pourles retraités. En 1999, ces deuxpostes représentaient respecti-
vement 89 % et 6,8 % des dé-penses du régime
c) Âge moyen de départ à laretraite.
L’âge moyen de départ à la re-traite pour l’ensemble des liqui-dations (pensions de vieillesseet pension d’invalidité) était en1999 de 59,6 ans pour leshommes et de 60,5 ans pour les
femmes. Les dispositifs de départanticipé ont en conséquence unimpact significatif sur l’âge ef-fectif de départ à la retraite parrapport à l’âge normal de départfixé à 65 ans. Il convient égale-ment de noter que la réunifica-tion allemande a eu pour effetde fortement diminuer cet âgemoyen, en particulier pour lesfemmes.La faiblesse de cet âge
À partir de 1993, y compris les nouveaux länder.
Le taux de cotisation global concerne les risques vieillesse et invalidité, maladie, chômage et dépendance.
6 Depuis 1983, les retraités contribuent à l’assurance maladie et à l’assurance dépendance à un taux qui, en 2000, est de 7,6 %. Cettemesure a permis de réduire les versements du régime GRV au titre de la couverture maladie des retraités.
Taux de cotisation dans les régimes d’assurance sociale(en points) de 1957 à 1999.
Âge moyen de départ à la retraite (en années) par sexe de 1980 à 1999 pour l’ensemble des liquidations.
43
40
37
34
31
28
25
22
19
16
13
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
Taux à l’assurance vieillesse
Taux de cotisation tous risques
62
61
60
59
58
57
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Hommes
Femmes
14
n° 2000 - 32 - octobre 2000
moyen à la liquidation est simi-laire à celle observée dans lesautres pays européens. Elle estcependant un facteur d’aggrava-tion des charges financières durégime GRV en raison de l’exis-
tence des nombreux dispositifsqui permettent de liquider lespensions avant l’âge normal fixéà 65 ans, en particulier en rai-son de la couverture du risqueinvalidité par le régime qui,
lorsque la situation du marchédu travail est dégradée, revient àcouvrir le risque chômage destravailleurs âgés.
Cet aspect a été dénoncé par lesnombreux rapports consacrés àl’expertise de la situation alle-mande qui évaluaient l’antici-pation moyenne du départ à laretraite à environ trois années, cequi revient à dire qu’avec uneespérance de vie à 60 ans de 18années, le surcroît de chargespour le régime est de l’ordre de20 %. Comme on le verra, lesprincipales dispositions des pro-jets de réforme de ces dernières
années ont consisté à supprimerprogressivement les possibilitésde départ anticipé à la retraite.
d) Durée moyenned’assurance.
La durée moyenne d’assurance atendanciellement progressé pourles hommes alors que, pour lesfemmes, cette durée est restéecomprise entre 23 et 25 ans jus-qu’au moment de la réunifica-
tion. Cet événement a eu poureffet d’augmenter de plus dedeux années la durée validée enraison des longues carrières dessalariés des länder de l’est.
Âge moyen de départ à la retraite (en années) par sexe de 1960 à 1999 selon le type de liquidation.
66
65646362
61
6059
5857
5655
545352
5150
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
Invalidité Hommes
Invalidité Femmes
Vieillesse Hommes
Vieillesse Femmes
À partir de 1993, y compris les nouveaux länder.
15
n° 2000 - 32 - octobre 2000
e) Le taux de remplacementinstantané du régime.
Les règles d’acquisition et de li-quidation des droits à la retraiteont été conçues et paramétréesen visant un taux de remplace-ment instantané entre la pen-sion pour une carrière complèteet le salaire moyen des assurés. Ils’agit d’un objectif de paritéentre les niveaux de vie des ac-tifs et des retraités qui avait étéfixé avant les récents projets deréforme à 70 % en termes nets :un salarié ayant effectué unecarrière complète d’une durée de45 ans en percevant chaqueannée le salaire moyen7 reçoit
une pension nette (après déduc-tion des cotisations sociales à lacharge des retraités) égale à 70 %du salaire moyen net (après dé-duction des cotisations socialessalariales et de l’impôt sur le re-venu) des assurés qui financentcette pension. Comme depuis1992, les pensions sont indexéessur l’évolution du salaire moyennet, cette parité est théorique-ment maintenue au cours dutemps. Le graphique suivant retracel’évolution depuis 1957 des tauxde remplacement instantanébrut et net de la pension stan-dard. On constate que l’écartentre les deux taux de rempla-
cement s’accroît au cours dutemps en raison des hausses suc-cessives des taux de cotisation.L’objectif de 70 % en terme netsest observé en moyenne depuis1975 après la réforme mise enœuvre en 1972. Avant cettedate, le taux de remplacementinstantané net était inférieur à65 %. Ce graphique met égale-ment en évidence l’intérêt defixer un objectif de taux de rem-placement net de prélèvements :en 1983 et 1999, le taux de rem-placement net était quasimentidentique, 71,3 % et 71,2 %,alors que le taux de remplace-ment brut était égal à 50,2 % en1983 et à 48,1 % en 1999.
7 Au terme de sa carrière, le salarié aura acquis 45 points.
Durée moyenne d’assurance par sexe, 1960-1999 (en années).
4119
6039
37
35
33
31
29
27
25
23
21
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
HommesFemmes
À partir de 1993, y compris les nouveaux länder.
16
n° 2000 - 32 - octobre 2000n° 2000 - 32 - octobre 2000
Taux de remplacement instantané brut et net (en %) de la pension standard de 1957 à 1999.
75
70
65
60
55
50
45
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
NetBrut
La pension standard est calculée pour une durée d’activité validée de 45 ans avec une rémunération annuelleégale au salaire moyen.
Plafond brut de rémunération réel, salaire moyen net réel et pension standard nette réelle. Base 100 en 1957.
320
295
270
245
220
195
170
145
120
95
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
Plafond brut
Salaire moyen net
Pension standard nette
Le plafond brut de rémunération et le salaire moyen net ont été déflatés avec l’indice des prix à la consom-mation d’un ménage composé de quatre personnes, la pension standard nette a été déflatée par l’indicedes prix à la consommation d’un ménage composé de deux personnes.
Au total, on constate qu’entre1957 et 1999, les évolutions entermes réels de la pension stan-dard nette et du salaire moyennet des assurés ont été quasi-ment identiques, alors que leplafond de rémunération brute
soumis à cotisation retraite aprogressé nettement plus rapi-dement, ce qui a permis d’élar-gir l’assiette des cotisations.On observe également que, du-rant certaines périodes (1979-1983, 1992-1998), le salaire
moyen net en termes réels desassurés a été décroissant, ce quin’a pas garanti que le pouvoird’achat des pensions soit pré-servé compte tenu des règles derevalorisation.
17
n° 2000 - 32 - octobre 2000
Évolution du rendement brut effectif (en %) de 1960 à 1999.
9,0
8,6
8,2
7,8
7,4
7,0
6,6
6,2
5,8
5,4
5,0
4,6
4,2
3,8
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
RBE
RBE corrigé
f) Le rendement brut effectifdu régime GRV.
Le régime GRV est un régime enpoints utilisant une techniquede calcul des droits proche decelle mise en œuvre dans les ré-gimes complémentaires français.Chaque année est fixée la valeurde liquidation du point VP quipermet de déterminer le mon-tant de la pension compte tenudu nombre de points accumuléspar chaque retraité. Le salaire deréférence SR, qui permet de cal-culer le nombre de points acquischaque année par les cotisants,n’est pas un paramètre fixé an-nuellement par le régime. Il sedéduit ex post puisqu’il est égalau montant de la cotisation re-traite relative au salaire brutmoyen SBM des assurés actifs.Par rapport aux modalités d’ac-
quisition des points retraite dansles régimes complémentairesfrançais, on constate que lesaugmentations de taux de coti-sation ne génèrent pas de droitssupplémentaires puisque l’évo-lution du salaire de référence estindexée à la fois sur l’évolutiondu salaire brut moyen et celle dutaux de cotisation. En notant Tcle taux de cotisation retraite, onobtient l’expression du salaire deréférence :
SRt = Tct * SBMt
Connaissant la valeur du point etle salaire de référence, on peut endéduire le rendement brut ef-fectif du régime selon la formu-le suivante :
VPt VPtRBEt = ––—– = ––––————–
SRt Tct * SBMt
Il est possible également de tenircompte de l’impact de la sub-vention fédérale en considérantque celle-ci est équivalente à descotisations ne donnant pas lieuà acquisition de droits contribu-tifs. Ceci revient à dire qu’autaux de cotisation légal est ap-pliqué un pourcentage d’appel,noté ta, déterminé par le rapportentre le taux de cotisation ycompris l’équivalent de la sub-vention fédérale et le taux decotisation légal. Dans ce cas, laformule du RBE est modifiée ;
VPtRBEt = ––—–——
ta * SRt
18
n° 2000 - 32 - octobre 2000
L’évolution du rendement bruteffectif selon les deux formulesest retracée dans le graphiqueprécédent. Il faut noter que,dans le régime GRV, le salairede référence SR dépend de deuxvariables : le taux de cotisationTc et le salaire brut moyen SBM.Le rendement brut effectif vadonc évoluer en fonction, d’unepart, du taux de cotisation et,d’autre part, de l’évolution durapport entre la valeur du pointet le salaire brut moyen. Toute
hausse de cotisation est synony-me de baisse du rendement bruteffectif. À l’inverse, une aug-mentation de la subvention fé-dérale qui se substitue à deshausses de cotisation est un fac-teur de maintien, voire d’aug-mentation du RBE. La fortechute du RBE à partir de 1967s’explique par l’augmentationde trois points du taux de coti-sation entre 1967 et 1970.Comme de 1975 à 1992, la valeurdu point a été revalorisée selon
l’indice d’évolution du salairebrut moyen, le RBE n’a pas étéaffecté par l’évolution relativede ces deux variables. Depuis1992, la valeur du point VP estrevalorisée selon l’indice d’évo-lution du salaire net de cotisa-tions sociales et d’impôt sur lerevenu, induisant un impactsupplémentaire à la baisse duRBE dès lors qu’augmentent letaux de cotisation ou le tauxd’impôt sur le revenu.
En 40 ans, le RBE du régime afortement baissé, passant de8,91 % en 1960 à 5,42 % en1999 (et 4,1 % dans la versioncorrigée de l’impact de la sub-vention fédérale) : il a donc di-minué de 40 % et, au cours de lamême période, le taux de coti-sation à l’assurance vieillesse a
augmenté de 40 %. Cette fortediminution du RBE, ou, defaçon équivalente, la forte di-minution des taux de rendementinterne obtenus par les généra-tions successives sur les sé-quences de cotisations versées etde pensions reçues, a été un élé-ment déterminant dans l’analy-
se, d’une part, des risques d’in-équité intergénérationnelle quefaisait peser la dérive du régimeet, d’autre part, des causes derefus d’assujettissement de cer-taines catégories d’actifs 8, in-duisant une diminution de l’as-siette des cotisations.
21
20
19
18
17
16
15
14
13
9,5
9,0
8,5
8,0
7,5
7,0
6,5
6,0
5,5
5,0
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
Taux de cotisation ( ch. gauche)
RBE ( ch. droite)
Évolution du rendement brut effectif et du taux de cotisation de 1960 à 1999.
8 Les salariés à temps partiel et, plus généralement, des salariés quittant leur entreprise et adoptant le statut le travailleur indépendantayant leur ancienne entreprise comme unique client.
19
n° 2000 - 32 - octobre 2000
g) Les retraités.
Le nombre de retraités de droit
direct a augmenté à un rythmeannuel moyen compris entre 2,8 %et 3,0 %, beaucoup plus rapide-
ment que l’effectif de la popula-tion active ou de la populationdes cotisants (cf. supra).
Cette évolution relativementrégulière masque en fait une pro-fonde transformation de la ré-partition des retraités par type
de pension. La part des pensionsnormales liquidées à 65 ans a di-minué d’un tiers au cours des 40dernières années au profit des
retraités bénéficiant de départ àla retraite anticipé et de la ca-tégorie des pensions pour lesfemmes.
Seules les mesures prises à l’oc-casion de la réforme 1999 (cf.infra) ont permis de renverser
cette tendance. La situation surle marché du travail a joué unrôle essentiel dans le recours aux
dispositifs de départ anticipé àla retraite.
25 000 000
22 500 000
20 000 000
17 500 000
15 000 000
12 500 500
10 000 000
7 500 000
5 000 000
2 500 000
-
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
Droits directs
Droits dérivés
Effectif des retraités de 1960 à 2000.
Répartition des retraités de droit direct par type de pension (en %).
1960 1970 1980 1990 2000
• Pensions normales 61,3 % 62,5 % 49,5 % 42,1 % 56,9 %
• Pensions assurés longue durée 0,0 % 0,0 % 8,1 % 9,2 % 5,2 %
• Pensions pour handicapés et0,0 % 0,0 % 1,5 % 6,4 % 4,5 %incapacité professionnelle
• Pensions pour cause de chômage 0,5 % 2,0 % 2,6 % 5,5 % 9,4 %
• Pensions pour les femmes 1,5 % 7,6 % 14,0 % 17,8 % 12,6 %
• Pensions d’invalidité 36,4 % 27,0 % 24,2 % 18,9 % 11,3 %
20
n° 2000 - 32 - octobre 2000
105
100
95
9085
80
75
70
65
60
5550
45
4035
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
Hommes
Femmes
Montant moyen de la pension en % de la pension standard.
Champ : anciens länder. La pension standard est calculée pour une durée d’activité validée de 45 ansavec une rémunération annuelle égale au salaire moyen.
h) Le montant moyen de laretraite.
La pension standard est une va-riable de référence pour l’analy-se des paramètres du régimeGRV. Les différentes catégoriesde pensionnés n’ont cependant
pas tous validé une durée d’as-surance de 45 années avec unprofil de carrière salariale au sa-laire moyen. La comparaison desmontants moyens effectifs depension avec cette variable deréférence donne néanmoins unemesure du niveau de vie relatif
des retraités et de son évolutionpar rapport à la norme retenue.C’est ce que retrace le graphiquesuivant qui exprime le montantmoyen des pensions versées auxhommes et aux femmes expriméen pourcentage de la pensionstandard.
Actuellement, les hommes per-çoivent en moyenne une pen-sion égale à environ 85 % de lapension standard, ce qui repré-sente 60 % (=70 % * 85 %) dusalaire net des cotisants. Ce ni-veau relatif décroît depuis lesommet atteint au milieu des an-nées 1970. Les femmes perçoi-vent en moyenne un montant depension égal à 40 % de la pen-sion standard, soit une pensioninférieure de plus de la moitié decelle des hommes.
Les perspectives à longterme et les réformes
successives du régime.
La dernière décennie a été mar-quée en Allemagne par une suc-cession de réformes de l’assu-rance vieillesse et de plans de ré-formes économiques motivés parles caractéristiques suivantes dela situation socio-économiqueallemande :
• les perspectives très défavo-rables de la démographie à
l’horizon du prochain demi-siècle qui devrait voir une di-minution et un vieillisse-ment accéléré de la popula-tion,
• l’ampleur du chômage et l’âgeprécoce de départ à la retrai-te sont deux facteurs supplé-mentaires accentuant lesdéséquilibres démographiqueset augmentant les charges fi-nancières du régime de re-traite,
21
n° 2000 - 32 - octobre 2000
• le poids de la fiscalité, en par-ticulier celle pesant sur le fac-teur travail, est considérécomme un handicap mettanten péril la capacité compéti-tive de l’économie allemande,avec en retour des effets né-gatifs sur le marché du travail.
Les différentes réformes de l’as-surance vieillesse ainsi que lesplans successifs destinés à revi-taliser l’économie afin d’amé-liorer la situation de l’emploiont eu en conséquence pour ob-jectif principal de contenir,voire d’alléger, le coût du tra-vail. Cet objectif signifie que lesréformes fiscales et les réformesde l’assurance vieillesse sontdans les faits étroitement liéeset se renforcent mutuellement,afin de mettre l’économie alle-mande sur un sentier de crois-sance plus rapide afin de dispo-ser de marges de manœuvre pouraffronter les conséquences duvieillissement de la population.C’est pourquoi, dans le domai-ne des retraites, l’objectif affi-ché des projets de réforme suc-cessifs a été de stabiliser à longterme le taux de cotisation durégime GRV autour de 20 %, as-sorti de conditions d’acceptabi-lité sociale.
Ce diagnostic semble à présentlargement partagé mais il a falluque plusieurs chocs affectentl’économie allemande pour que
progressivement s’installe unconsensus sur les faiblesses del’Allemagne. Au cours de la der-nière décennie, deux événe-ments, en plus des conséquencesdu vieillissement de la popula-tion, ont accentué la pressionsur les budgets de l’État et desorganismes de sécurité sociale :la réunification allemande a euun coût budgétaire important etla situation conjoncturelle ca-ractérisée par de faibles perfor-mances économiques impli-quant une détérioration rapidedu marché du travail a mis en lu-mière le besoin de réformesstructurelles pour adapter l’éco-nomie allemande à l’environne-ment international. Ces élé-ments expliquent pourquoi la ré-forme des retraites a plusieursfois été remise en chantier alorsque, par rapport à d’autres pays,l’Allemagne disposait en matiè-re de retraites d’une organisa-tion (un seul régime) et de le-viers d’action qui pouvaient per-mettre un ajustement progressifde son système de retraite.
Après avoir rappelé les princi-paux résultats des projectionsdémographiques et écono-miques, on s’intéressera aucontenu des différents projets deréforme des retraites des années1990 et, en particulier, les an-nonces récentes de la réformestructurelle (Rentenstrukturre-form) qui devrait modifier signi-
ficativement les modalités d’ac-quisition des droits à la retraiteen Allemagne.
a) Les projectionsdémographiques.
Il existe plusieurs scénarios deprojection de la population quise différencient essentiellementpar les hypothèses concernantles flux d’immigration et l’al-longement de la durée de vie in-dividuelle. L’Office fédéral destatistiques (Statistisches Bunde-samt) a réalisé en 1996 un exer-cice de projection démogra-phique avec un taux de fécondi-té maintenu à 1,4 et un fluxd’immigration annuel de 100 000personnes. Ces hypothèsesconduiraient à une diminutionde la population de près de 14millions de personnes entre2000 et 2040. La population desplus de 65 ans passerait de 13,2millions à 22,0 millions d’indi-vidus tandis que la populationdes 21-65 ans diminuerait de 14millions de personnes.
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85 000
1995
80 00075 00070 00065 00060 00055 00050 00045 00040 00035 00030 00025 00020 00015 00010 0005 000
0
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
2037
2039
> 65 ans
21- 65 ans
0 - 20 ans
Évolution de la population par classes d’âge de 1995 à 2040 (en milliers).
60
55
50
45
40
35
30
25
20
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
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2021
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2029
2031
2033
2035
2037
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Taux de dépendance démographique (en %) de 1995 à 2040.
Taux de dépendance démographique : effectif des + 65 ans/effectif des 21-65 ans.
Le taux de dépendance démo-graphique, égal au rapport entreles plus de 65 ans et les 21-65ans serait multiplié par 2,2 entre2000 et 2040. L’augmentationaurait lieu en deux phases :
• entre 2000 et 2007, il aug-menterait de 26,2 % à 32,1 %,
• entre 2007 et 2014, il seraitstable entre 32 % et 33 %,
• de 2014 à 2038, il augmente-rait de 32,7 % à 57,5 %, va-
leur maximale atteinte sur lapériode de projection. 2015est considérée comme l’annéed’arrivée à l’âge de la retraitedes générations du baby boomallemand.
Ces résultats mettent en évi-dence la forte dégradation desindicateurs démographiques enl’absence de modification descomportements de fécondité quise traduisent par une diminutionabsolue de la taille de la popu-
lation totale et de la populationen âge de travailler et un dou-blement du taux de dépendancedémographique. Ces élémentsont largement alimenté le débatsur la réforme des régimes de re-traite puisque, inéluctablement,le taux de cotisation retraite de-vrait fortement croître, à légis-lation inchangée, pour financerles engagements du régime GRV.
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n° 2000 - 32 - octobre 2000
Projections à l’horizon 2040 selon le scénario optimiste.
Taux de cotisation à l’assurance vieillesse de 1995 à 2040.
9 L’institut Prognos retient pour les projections démographiques des hypothèses différentes de celles utilisées par l’Office fédéral des sta-tistiques. Le principal écart provient de l’hypothèse de flux d’immigration qui sont évalués à 210 000 par an entre 1995 et 2040 parPrognos.
b) Les projectionséconomiques de l’institutPrognos.
L’institut privé Prognos a actua-lisé en 1998 un rapport réaliséen 1995 sur les perspectives dé-mographiques9 et économiques
de l’Allemagne à l’horizon 2040en considérant un scénario op-timiste et un scénario pessimis-te. L’intérêt de ces projectionsest de montrer la dérive du tauxde cotisation à l’assurancevieillesse dans l’hypothèse où
des mesures d’ajustement nesont pas rapidement prises. Leshypothèses et les principaux ré-sultats du scénario optimistesont résumés dans le tableau sui-vant.
Le scénario pessimiste se carac-térise par un rythme de crois-sance inférieur de moitié (0.8%en moyenne entre 1995 et2040), des gains de productivitéplus faibles (1,4 % en moyenne)et en conséquence un taux dechômage qui reste quasimentstable malgré la diminution de
la population active (13,3 % en2010 et 12,6 % en 2040). Lestaux de cotisation sociale aug-menteraient beaucoup plus ra-pidement (45,7 % en 2010 et54,1 % en 2040).
Les taux de cotisation à l’assu-rance vieillesse déterminés selon
la législation en vigueur après laréforme de 1992, mais avant lesmesures annoncées pour 1999 et2000, seraient fortement crois-sants compte tenu des perspec-tives démographiques. Ils de-vraient augmenter de 8 à 9points d’ici 2040.
1995 2010 2040
Population (en millions) 81,8 82,6 72,0
Taux de dépendance démographique (%) 24,7 32,5 53,9
Population active (en millions) 41,6 42,2 32,6
Salariés (en millions) 31,2 31,8 27,4
Taux de chômage (en %) 9,5 9,4 4,7
Taux de cotisation sociale total (%) 39,2 43,2 47,8
Taux de croissance annuel moyen (%) 2010 / 1995 2040 / 2010 2040 / 1995
• PIB 2,1 1,9 1,4
• Productivité 1,4 1,9 2,6
• Inflation 1,6 1,9 2,2
1995 2010 2020 2030 2040
• Scénario optimiste 18,6 % 21,4 % 22,9 % 25,9 % 26,7 %
• Scénario pessimiste 18,6 % 21,6 % 23,5 % 26,6 % 27,4 %
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n° 2000 - 32 - octobre 2000
c) les réformes successivesdu régime GRV.
Trois réformes du régime d’assu-rance vieillesse et invaliditéGRV ont été mises en œuvre de-puis le début de la dernière dé-cennie, repérées par l’année oùelles devaient entrer en vigueur: la réforme 1992 votée à la fin de1989, la réforme 1999 votée à lafin de 1997 et qui a été partiel-lement remise en cause lors del’arrivée au pouvoir du chance-lier Schröder en 1998, la réfor-me 2000 (“Rentenstrukturre-form“) qui est le projet de réfor-me structurelle annoncé en juin2000. La réforme 2000 se dé-marque des précédentes parceque, pour la première fois, ellepropose de créer des plansd’épargne-retraite individuelsen capitalisation qui devraient
compléter le régime par réparti-tion GRV. Par ailleurs, certainesmesures de ces réformes ont étéanticipées ou modifiées dans lecadre des plans d’ajustementéconomique mis en œuvre parles législatures successives (en1996 par le gouvernement Kohlet en 1998 par le gouvernementSchröder).
1) La réforme 1992.
On ne rappellera que les mesuresles plus importantes de la réfor-me 1992 parce que la présenta-tion du régime général GRV ex-posée dans les chapitres précé-dents repose pour l’essentiel surla législation issue de cette ré-forme. La principale mesure decette législation a été, outred’organiser l’intégration des po-
pulations des nouveaux länderdans le régime GRV, de modifierla règle de revalorisation despensions fondée depuis cettedate sur l’évolution du salairenet moyen des assurés actifsalors que, précédemment, la re-valorisation était en principe10
assise sur l’évolution du salairebrut moyen. Cette mesure étaitcouplée avec l’objectif de fournirun taux de remplacement ins-tantané net de 70 % entre lapension nette de cotisations so-ciales à la charge des retraitéspour une carrière complète de45 années et le salaire moyennet (de cotisations sociales etd’impôt sur le revenu) des assu-rés actifs. La formule de revalo-risation des pensions à l’expres-sion suivante :
où VP est la valeur du point deretraite (Aktueller Rentenwert),SB le salaire brut moyen des as-surés actifs du régime, NQ lerapport de la masse salarialenette à la masse salariale brute
perçue par les cotisants, RQ lerapport de la pension standardnette à la pension standardbrute11. Cette formule en appa-rence compliquée, se simplifieen notant ts le taux moyen de
prélèvement sur la masse sala-riale brute et tr le taux de prélè-vement sur la pension standardbrute, SN le salaire net moyendes assurés actifs :
SBt - 1 NQ t - 1 RQ t - 2VPt = VPt - 1* –––———– * –––———– * –––———–
SBt - 2 NQ t - 2 RQ t - 1
VPt * (1 - trt - 1 ) SBt -1 (1 - ts t - 1 ) SNt -1 –––—————————– = –––———————– = –––——
VPt - 1 * (1 - trt - 2 ) SBt -2 (1 - ts t - 2 ) SNt -2
NQt = 1 - tst
RQt = 1 - trt
10 Hors mesures discrétionnaires.
11 La pension standard est calculée pour une durée d’activité professionnelle de 45 ans (soit 45 points acquis) rémunérée au salaire moyen.
VPt * (1 - trt - 1 ) SBt -1 (1 - ts t - 1 ) SNt -1 –––—————————– = –––———————– = –––——
VPt - 1 * (1 - trt - 2 ) SBt -2 (1 - ts t - 2 ) SNt -2
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n° 2000 - 32 - octobre 2000
La valeur nette de prélèvementsdu point de retraite, calculéeavec le taux de prélèvement del’année précédente, est revalo-risée en fonction de l’évolutiondu salaire moyen net de prélè-vement de l’année précédente.
Le deuxième volet de la réforme1992 a relevé progressivementl’âge de la retraite porté à 65 ansdans tous les dispositifs qui au-torisaient un départ anticipé.Cette mesure avait pour objectifd’éliminer la possibilité de dé-part anticipé à la retraite etd’uniformiser l’âge de départ à65 ans quel que soit le dispositifutilisé par les assurés. Elle étaitprogrammée selon un calendriertransitoire devant s’étalant jus-qu’en 2006 pour les hommes et2012 pour les femmes. En fait,elle a été anticipée lors du plande lutte contre le chômage dé-cidé en 1996 et mise en œuvredès 1997 avec un calendrierbeaucoup plus resserré :
• pour les pensions de vieillessepour cause de chômage ou àl’issue d’un travail à tempspartiel au titre de la préretrai-te progressive, l’âge de départest porté par étapes de 60 ansà 65 ans entre 1997 et 2001(générations 1937 à 1941).Les générations nées entre1942 et 1951 pourront antici-per leur départ à la retraite à 60ans en contrepartie d’une di-minution de leur pension de
18 %12. A partir de 2012, cettecatégorie de pension est sup-primée, les départs anticipésne pouvant se faire que dansla catégorie des assurés delongue durée,
• pour les pensions de vieillessepour assurés de longue durée,l’âge de départ à la retraite estporté de 63 ans à 65 ans entre2000 et 2001. Les générationsnées entre 1939 et 1947 pour-ront anticiper leur départ à laretraite à 63 ans en contre-partie d’une diminution deleur pension de 7,2 %. Les gé-nérations nées après 1947pourront partir à 62 ans encontrepartie d’une réductionde leur pension de 10.8%,
• pour les pensions de vieillessepour les femmes, l’âge de dé-part est porté de 60 ans à 65ans entre 2000 et 2004. Lesgénérations nées entre 1945et 1951 partiront à la retraiteà 65 ans avec la possibilitéd’anticiper un départ à 60 ansen contrepartie d’une diminu-tion de la pension de 18 %. Apartir de 2012, les pensions devieillesse pour les femmes sontsupprimées et les femmes quisouhaitent anticiper leur dé-part entrent dans la catégoriedes assurés de longue durée.
Des mesures de sauvegarde sontprévues pour les assurés prochesde l’âge de départ à la retraite
remplissant certaines conditionsen matière de situation profes-sionnelle. Quel que soit le dis-positif, l’âge pivot de départ à laretraite est porté à 65 ans et lesdéparts anticipés ne sont pos-sibles qu’en contrepartie de l’ap-plication des coefficients de mi-noration prévus par les barèmes(réduction de la pension de 0,3point par mois manquant jusqu’àl’âge légal de départ à la retrai-te) et dans le cadre d’un dispo-sitif unique, les pensions pourassurés de longue durée, quioblige d’avoir validé 35 annéesde cotisation.
La troisième mesure de la réfor-me 1992 a étendu la validationdes périodes assimilées, tellesque les périodes de chômage etde congés maladie, en fixant lesalaire de référence, à partir du-quel est calculé le nombre depoints acquis, à 80 % du salaireprécédemment perçu. Les caissesversant les allocations chômageet les prestations maladie pren-nent en charge le versement descotisations retraite.
La quatrième mesure de la réfor-me 1992 a permis d’augmenterde une à trois années la valida-tion des périodes d’éducation desenfants (Kindererziehungszeit)nés après le 1/1/1992 et de por-ter, par étapes de 1998 à 2000, lesalaire de référence à partir du-quel sont calculés les droits à laretraite de 75 % à 100 % du sa-
12 Anticipation de départ à la retraite de 5 ans, soit 60 mois, avec un coefficient de minoration de 0,3 % par mois, soit 60 * 0,3 % = 18 %.
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n° 2000 - 32 - octobre 2000
laire moyen. Cette validationbénéficie également aux femmesqui n’ont pas interrompu leurcarrière professionnelle à la suited’une naissance.
La cinquième mesure a modifiéla méthode de revalorisation dela subvention fédérale en l’in-dexant sur l’évolution du tauxde cotisation retraite, de tellesorte à éviter les interventionsdiscrétionnaires des pouvoirspublics (cf. supra).
2) La réforme 1999.
Votée fin 1997 par le gouverne-ment Kohl pour entrer en vi-gueur au 1/1/1999, la réforme1999 a été partiellement remiseen cause lors de l’arrivée au pou-voir en 1998 du chancelier
Schröder. Il est toutefois inté-ressant de rappeler le choix desmesures destinées à stabiliser àlong terme le taux de cotisation.
La première mesure modifiait laformule de revalorisation despensions en introduisant unecomposante démographique(“demographische Faktor”) afinde prendre en compte l’allonge-ment de la durée de vie indivi-duelle. Cette disposition a en-traîné de vifs débats car il exis-tait plusieurs voies pour corrigerle montant de la pension enfonction de l’espérance de vie.L’Italie et la Suède ont parexemple introduit un facteur dé-mographique dans le calcul dumontant de la pension liquidée,de sorte que ce sont les généra-
tions qui bénéficient de l’allon-gement de la durée de vie quisont touchées par le mécanismecorrecteur. L’Allemagne avaitchoisi d’ajouter un facteur dé-mographique correctif au niveaude la formule de revalorisationdes pensions, ce qui conduisait àaffecter le montant des pensionsde toutes les générations de re-traités.
A la formule de revalorisation aété ajouté un facteur démogra-phique consistant à diminuerl’indexation sur le salaire net dela moitié des gains d’espérancevie à 65 ans réalisés huit et neufans auparavant. En notant EV65l’espérance de vie moyenne à 65ans, la formule de revalorisations’écrivait :
Le principal effet de cette me-sure aurait été de diminuer letaux de remplacement instanta-
né net de la pension standardpar rapport au salaire moyen netdes assurés de 70,2 % en 2000 à
64 % en 2030 et 63,6 % en 2040.
Le choix du facteur démogra-phique avait été en fait guidé par
l’objectif de diminuer le taux deremplacement net de la pension
standard à 64 % en 2030, tauxconsidéré comme socialement
SBt - 1 NQt - 1 RQt - 2 EV65t - 9VPt = VPt - 1 * –––——– * –––——– * –––——– * (( –––———– -1)/2 + 1)
SBt - 2 NQt - 2 RQt - 1 EV65t - 8
2000 2002 2004 2006 2010 2015 2020 2030 2040
• Sans la réforme 1999 70,2 % 68,9 % 68,6 % 68,7 % 68,7 % 68,8 % 68,8 % 69,1 % 68,7 %
• Avec la réforme 1999 69,5 % 67,8 % 66,9 % 66,5 % 65,4 % 64,9 % 64,6 % 64,0 % 63,6 %
Taux de remplacement net de la pension standard (en %).
La pension standard correspond à la pension d’une carrière de 45 années rémunérées au salaire moyen.
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n° 2000 - 32 - octobre 2000
acceptable. Cette modificationde la formule de revalorisationa été temporairement suspenduepar le gouvernement Schröderen attendant son projet de ré-forme structurelle du régime.
La seconde mesure, longuementdiscutée, portait sur la réformedes pensions d’invalidité (EU etBU pension). Le constat partaitde la forte augmentation dunombre de pensions d’invaliditédont l’attribution prenait encompte, outre l’aspect médicalde la réduction de la capacité degain liée au handicap, la situa-tion du marché du travail : enraison du taux de chômageélevé, de nombreux salariés âgésde plus de 50 ans ne trouvaientplus d’emplois adaptés à leurscaractéristiques de santé et sevoyaient attribuer par la législa-tion le bénéfice de pensionsd’invalidité en raison du risquelié au marché du travail. La ré-forme 1999 envisageait de sépa-rer strictement les motifs d’in-validité en reportant sur l’Offi-ce fédéral du travail l’indemni-sation des salariés ne trouvantd’emplois adaptés à leur situa-tion et de réserver les pensionsd’invalidité aux salariés dont lehandicap relevait de motifsstrictement médicaux. En outre,à cette restriction dans l’accèsaux pensions d’invalidité, la ré-forme prévoyait de fusionner lesdeux types de pension d’invali-
dité (incapacité de gain et inca-pacité professionnelle, EU etBU pension) en une seule pen-sion d’invalidité liée à l’incapa-cité de gain et de distinguer uneincapacité de gain totale (capa-cité de travailler moins de 3heures par jour) d’une incapaci-té de gain partielle (capacité detravailler de 3 à 6 heures parjour), la première donnant accèsà la pension d’invalidité à tauxplein alors que la seconde nedonnait accès qu’à une demi-pension d’invalidité.
Par ailleurs, pour éviter que lespersonnes susceptibles de béné-ficier d’une pension d’invaliditérénovée ne demande, à partir de60 ans, le bénéfice d’une pen-sion de vieillesse pour grandshandicapés, l’âge normal de laliquidation de cette catégorie depension de vieillesse était rele-vé de 60 à 63 ans. Toute liqui-dation avant 63 ans se voyait enconséquence appliquer les coef-ficients de minoration (0,3 %par mois manquant) prévus pourles départs anticipés. En contre-partie de l’augmentation de l’âgeà la liquidation, il était prévuque les années comprises entre55 et 60 ans étaient validées auxdeux tiers (contre un tiers aupa-ravant) au titre des périodes ad-ditionnelles d’affiliation. En rai-son des très nombreuses cri-tiques suscitées par ce projet,cette réforme des pensions d’in-
validité a été temporairementsuspendue par le gouvernementSchröder.
La troisième mesure la plus si-gnificative a conduit à augmen-ter la subvention fédérale desorte à couvrir les dépenses qua-lifiées de solidarité au sein du ré-gime (cf. supra).
L’impact qu’aurait eu la réforme1999 sur le taux de cotisation àl’assurance vieillesse est résumédans le tableau suivant. Avec laréforme, le taux de cotisationaurait été quasiment stable jus-qu’en 2020 et, en 2030, auraitété réduit de 3,1 points par rap-port à la situation sans réforme13.En combinant une augmenta-tion des recettes via l’augmen-tation de la subvention fédéraleet une diminution des chargesvia la diminution du taux deremplacement, un allongementde la durée d’assurance par la ré-forme des dispositifs de retraiteanticipée et une restriction dansl’accès aux pensions d’invalidi-té, la réforme 1999 aurait remplil’objectif de stabiliser le taux decotisation pour les deux pro-chaines décennies.
13 Les hypothèses macro-économiques sous-jacentes aux projections du taux de cotisation sont généralement considérées commeoptimistes.
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n° 2000 - 32 - octobre 2000
1999 2000 2001 2010 2015 2020 2030
• Sans la réforme 1999 20,3 % 20,6 % 20,7 % 21,3 % 21,9 % 22,8 % 25,5 %
• Avec la réforme 1999 19,3 % 19,7 % 19,7 % 19,1 % 19,2 % 20,0 % 22,4 %
Taux de cotisation à l’assurance vieillesse (en%) de 1999 à 2030.
Cette approche a toutefois étéfortement critiquée bien qu’elles’appuyait sur la réaffirmation dela préservation du système d’as-surance sociale dans lequel l’as-surance vieillesse fournit unepension dont le montant estétroitement lié à la carrière sala-riale.
3) La réforme 2000 14.
Ayant aboli ou repoussé les prin-cipales dispositions de la réforme1999, le gouvernement Schrö-der a présenté en juin 2000 unnouveau projet de réforme du ré-gime GRV, réforme qualifiée destructurelle car elle a pour butde quasiment stabiliser le tauxde cotisation légal à l’assurancevieillesse jusqu’en 2020 et decompléter la pension versée parle régime GRV par un dispositiffacultatif d’épargne retraite encapitalisation dont la montée encharge serait progressive. Cetteinnovation constitue une rup-ture par rapport aux réformesprécédentes, bien que, au coursdes dernières années, de nom-breux économistes de renom etdifférentes institutions aientpréconisé l’adjonction d’un mé-
canisme de capitalisation au sys-tème en répartition afin derendre soutenable et acceptableune réforme d’ampleur qui limi-te la hausse du taux de cotisa-tion vieillesse au cours des 30prochaines années.
L’équation à résoudre pour legouvernement allemand est si-milaire à celle rencontrée par lesautres pays industrialisés confron-tés au vieillissement de leur po-pulation, sauf que, en Alle-magne, les contraintes écono-miques sont apparues aux auto-rités beaucoup plus fortes enraison de la nécessité de réunirdes conditions plus favorablespour accroître les perspectivesde croissance économique à longterme. Le qualificatif de “réfor-me structurelle” signifie égale-ment que la réforme de l’assu-rance vieillesse s’inscrit dans unprojet plus large qui concernel’ensemble de la fiscalité visantà alléger considérablement lesprélèvements obligatoires pe-sant sur les ménages et les en-treprises. Pour contenir la haus-se des taux de cotisation vieilles-se induite par le doublement dutaux de dépendance démogra-
phique au cours des 40 pro-chaines années, il ne reste quedeux leviers d’action : allonger ladurée d’activité en durcissant ouen supprimant les dispositifs dedépart anticipé à la retraite, di-minuer le niveau relatif des pen-sions en diminuant le taux deremplacement instantané. La ré-forme de 1999 a mis en œuvre lepremier levier mais a échoué àobtenir un consensus sur les mo-dalités les mieux adaptées pouractionner le deuxième levier. Laperspective d’une diminution dutaux de remplacement instanta-né de la pension nette de 70 %à 64 % est apparue en effet tropbrutale d’autant plus qu’elle re-mettait a priori en cause la fina-lité du système de retraite à four-nir un niveau de vie relatifstable entre les actifs et les re-traités. L’habileté du chancelierSchröder a été de contournercette difficulté en complétant lerégime légal par un étage sup-plémentaire d’épargne retraiteen capitalisation, les deux dis-positifs devant conduire à untaux de remplacement instanta-né de la pension nette proche de70 %.
14 Il s’agit du projet de réforme 2000 tel qu’il était connu au début de septembre 2000.
29
n° 2000 - 32 - octobre 2000
Les principales mesures du pro-jet de réforme 2000 sont pré-sentées de telle sorte que le tauxde remplacement instantané dela pension nette apparaisse in-changé par rapport à la normeen vigueur de 70 % qui symboli-se le contrat entre les généra-tions :
• Un dispositif facultatif d’épar-gne retraite individuelle estmis en place à partir de 2001avec un taux de cotisation fixéinitialement à 0,5 % puis crois-sant de 0,5 point par an jus-qu’en 2008, année où il de-vrait atteindre 4 %. Après 2008,le taux de cotisation resteraitfixé à 4 %. Les cotisations sonten totalité à la charge des sa-lariés. Des avantages fiscauxsous la forme de subventionsd’un montant annuel maxi-mum de 400 DM sont prévusen faveur des salaires infé-rieurs à un plafond annuel de35 000 DM pour aider les ti-tulaires de faibles salaires àconstituer un capital retraite.La subvention n’est cepen-dant accordée que si l’épargneest investie dans un plan au-torisant uniquement une sor-tie en rente permettant de ré-cupérer au moins la totalité del’épargne accumulée. La char-ge prévue pour le budget del’État est de 20 milliards deDM après 2008. A ce jour, lesmodalités du traitement fiscal
des cotisations et des rentessont indéterminées, laissantplaner un doute sur l’efficaci-té et l’adhésion à ce disposi-tif,
• Un “facteur d’égalisation” despensions liquidées dans le ré-gime GRV est introduit à par-tir de 2011 et pendant 20 ans,destiné à diminuer progressi-vement le taux de remplace-ment instantané de la pensionnette standard de 70 % à 64 %du salaire moyen net des ac-tifs. Ce «facteur d’égalisation»des pensions est augmenté li-néairement de 0,3 point paran de 2011 à 2030, année où ilatteindra donc 6 %. Ce “fac-teur d’égalisation” est en faitun abattement sur les pen-sions liquidées. Les généra-tions les plus jeunes recevronten conséquence dans le futurun niveau de pension plusfaible que les générations plusâgées mais cet écart devraitêtre compensé par les rentesservies à partir des plansd’épargne retraite,
• En 2000 et 2001, les pensionssont revalorisées selon l’indi-ce des prix. Les retraites se-ront ensuite revalorisées selonl’évolution du salaire moyennet des actifs, index calculé enintégrant les contributionsaux plans d’épargne retraiteindividuels mais en ne tenantpas compte des éventuels al-
légements de l’impôt sur le re-venu. Au total, les pensionsdevraient être revalorisées àun rythme inférieur à l’évolu-tion du salaire net moyen,
• Les pensions de retraite desfemmes ayant élevé des en-fants sont améliorées en aug-mentant la validation des pé-riodes d’éducation des enfantsportées à 10 années. Il est parailleurs prévu de modifier lesrègles de cumul entre une pen-sion personnelle et une pen-sion de réversion et de s’orien-ter vers un dispositif spéci-fique pour les femmes ayantdes carrières incomplètes enraison des périodes consacréesà l’éducation des enfants ouayant perçu des faibles salaires,
• Les mesures relatives aux pen-sions d’invalidité adoptéesdans la réforme 1999 créantdes demi-pensions sont abo-lies, sans que toutefois les dis-positions concernant l’âge deliquidation soient remises encause.
Le tableau suivant résume les ef-fets attendus de la réforme 2000sur le taux de remplacement ins-tantané de la pension standardnette et le taux de cotisation àl’assurance vieillesse. On obser-ve que le taux de cotisation aurégime GRV serait quasimentstabilisé jusqu’en 2020 et qu’ilaugmenterait de 2,2 points entre
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2020 et 2030. Ce résultat est ob-tenu essentiellement grâce àl’introduction du facteur d’éga-lisation des pensions à partir de2011 qui conduirait à diminuergraduellement le taux de rem-placement de la pension stan-dard servie par le régime GRVde 70.1% en 2000 à 64,2 % en2030. La création des plansd’épargne retraite permettrait de
maintenir, voire d’augmenter, cetaux de remplacement de la pen-sion standard au niveau de 70 %,en contrepartie de la constitu-tion d’une épargne retraite équi-valente à 4 % du salaire brut àpartir de 2008. Ce sont les ob-jectifs recherchés par la réforme2000 de maintenir le niveau devie relatif des retraités et de sta-biliser le taux de cotisation à
l’assurance vieillesse, objectifsatteints par l’intermédiaire d’unmécanisme de prévoyance fa-cultatif en capitalisation quilaisse aux individus la responsa-bilité de compléter ou non lemontant de la pension obtenudans le cadre d’un régime col-lectif en répartition.
Taux de remplacement instantané de la pension standard nette et taux de cotisation à l’assurance vieillesse de 1999 à 2030.
Taux de remplacement instantané de la pension standard nette
Sans le facteur d’égalisation et sans
le dispositif d’épargne retraite
Avec le facteur d’égalisation et sans
le dispositif d’épargne retraite
Avec le facteur d’égalisation et avec
le dispositif d’épargne retraite
Taux de cotisation à l’assurance vieillesse
1999 71,21 % 71,21 % 71,21 % 19,5 %2000 70,09 % 70,09 % 70,09 % 19,3 %2001 68,58 % 68,58 % 68,61 % 19,3 %2002 68,74 % 68,74 % 68,84 % 18,8 %2003 68,71 % 68,71% 68,91 % 18,7 %2004 69,39 % 69,39 % 69,73 % 18,9 %2005 67,97 % 67,97 % 68,47 % 18,7 %2006 68,11 % 68,11 % 68,82 % 18,6 %2007 68,51 % 68,51 % 69,47 % 18,7 %2008 68,73 % 68,73 % 69,98 % 18,7 %2009 68,41 % 68,41 % 69,95 % 18,6 %2010 68,48 % 68,48 % 70,30 % 18,7 %2011 68,69 % 68,48 % 70,61 % 18,7 %2012 68,84 % 68,43 % 70,85 % 18,7 %2013 69,08 % 68,46 % 71,19 % 18,8 %2014 69,31 % 68,48 % 71,52 % 19,0 %2015 69,40 % 68,36 % 71,72 % 19,1 %2020 69,00 % 66,93 % 71,88 % 19,8 %2025 68,21 % 65,14 % 71,75 % 20,8 %2030 68,24 % 64,15 % 72,65 % 22,0 %
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Remarques deconclusion.
Ce bref panorama de l’évolutiondu système de retraite allemandet des réformes successives n’estpas sans intérêt pour montrercomment se modifie dans letemps le contenu des réformeset quels sont les leviers d’actionque les autorités choisissentd’actionner successivement pouratteindre des objectifs qui va-rient en fonction du diagnosticsur les perspectives économiqueset sociodémographiques à longterme. On peut supposer que laréforme 2000 ne sera pas la der-nière car elle a prévu, commedans beaucoup d’autres pays,une longue phase de transitiondont le calendrier pourrait êtreremis en cause si des chocs d’unecertaine ampleur affectent l’éco-nomie. On remarque, à l’instarde ce qui est observé dans lesautres pays industrialisés, que lesleviers d’action utilisés par lesautorités allemandes ont suiviun ordre de difficulté croissantdans leur mise en œuvre avec unimpact progressif sur le moded’acquisition et le montant desdroits à la retraite :
• La première étape consiste àmodifier la règle de revalori-sation des pensions qui n’af-fecte que les retraités et qui re-vient en fait pour partie à cor-riger une règle antérieure re-lativement généreuse. Ce type
de mesure a en général un ren-dement financier immédiatélevé,
• La seconde étape consiste àaccroître les ressources du ré-gime en augmentant les re-cettes autres que les cotisa-tions sociales. Dans le cas del’Allemagne, la subvention fé-dérale a été augmentée dontla justification repose sur lanotion de financement desopérations non contributivesdu régime,
• La troisième étape pose le pro-blème de l’âge de départ à laretraite et remet en cause lesdispositifs de départ anticipé.Ce type de mesure soulève gé-néralement de nombreusescritiques en raison de la situa-tion du marché du travail quin’offre pas ou peu d’opportu-nités pour les travailleurs âgéset de l’aspiration des salariésà un départ précoce,
• La quatrième étape survientlorsque les étapes antérieuressont insuffisantes pour restau-rer la viabilité financière durégime à long terme : il s’agitde modifier les règles d’acqui-sition des droits à la retraitequi conduisent à terme à di-minuer le taux de remplace-ment des futures générationsde retraités. La réforme 2000est le prototype de cette étape,accompagnée toutefois de la
création d’un dispositif facul-tatif d’épargne retraite qui res-sort de la responsabilité indi-viduelle. Le système initial parrépartition est conservé mais ilest complété par un mécanis-me en capitalisation qui per-met de compenser l’impact surle taux de remplacement of-fert par le régime par réparti-tion.
L’Allemagne a suivi au cours desdix dernières années de réformesce schéma, assorti d’aménage-ments mineurs destinés à amé-liorer la situation de certainescatégories d’assurés, en généralau profit les femmes ayant descharges familiales. L’incertitudesur l’efficacité de la quatrièmeétape vient, comme on l’a dit,de la longueur de la période detransition durant laquelle lesnouvelles modalités d’acquisi-tion et de liquidation des droitsà la retraite sont mises en placemais aussi de l’adhésion auxplans d’épargne retraite faculta-tifs qui dépend de la volonté in-dividuelle.
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Branche Retraites
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