urbanisation et politiques urbaines dans les pays en

Populations et développements : une approche globale et systémique Louvain-la-NeuveParis. Academia-Bruylant/LHarmattan. 1998, pp. 297-356

smile LE BRIS (C'IDEP) ORSTOM - Paris

Résumé Les "encotnbrenients Iiumains" que dénoncaient les gouvernements de ¿~ertains pays czfiicains il ?: a qiielqires années .seraient-ils les héritiers des "classes dangereuses" qui peuplaient les villes eimipéennes riu XIXème .si$cle Y D'aucuns pronosriqueni. pour le prochain siècle. la montée cles "sauvages urbains" que pourchassent déjà de sinistres "escadrons de nettoyeurs sociarrx". Face il Ia montée inexorable de l'e-rclusion. comment échapper à la terrible alternative : nouvelle civilisation urbaine ou barbarie? Et pourtant elles tournent ces mégapoles du riers monde, si cl~aniiqrces et dclarées y ~ t l l e s puissent paraître ! Mais Ibn se demande qui les pilote. Non que les dernières décennies n'aient pas &té, fertiles en politiques urbaines plus ou moins volonraristes mais les observateurs s'ac- cordent ir reconnaître le décalage croissanr entre les objectifs des poliriqites et les pratiques citudines réelles, c ~ m m e si.faisaient désormais défaut les codes , fiindamentaux permettant de rattacher les dessins de la ville à ses desseins. Longtemps vriuées aux gémonies. les villes du Sud ne souffrent-elles pas depuis d e u décennie.r d'un excès d%onneur? Les voici parées d'une responsabilité écrasante par les bai11eur.r de ,fiinds internationaux : devenir, grûce à une saine gestion. ou mieux encore une "bonne gouver- naiice". le moteur tiit développement écnnomique ! Cette nouvelle ambirion ne manque p a s de panache mais c ~ m m e n t ignorer qu'elle s'inscrit dans une logique de mondialisation des échanges et de la circulation des Iiommes et yu blle s'appuie sur l'idée contestable selon 11- quelle on peut transférer des modèles à prétention universelle pour traiter de sitiiatioris 1ocale.r inédires.

1. Un processus & redécouvrir : l'un-baraisation

1.1. Mesures du phénomène et de son Cvolution

L'histoire de l'une des plus grandes mkgapoles du monde donne une idée de la formidable accé!ération du processus d'urbanisation, au point que l'on peut se demander s'il n'a pas changé de nature au cours des dernières décennies (voir

._ encadrk- -- - - Fonds Documentaire OWSTOM

2 98 Etnile LE BRIS

Un cap hautement symbolique sera franchi au début du prochain siècle : la population du globe cessera d'être majoritairement rurale ! Et des trois grandes ré- volutions qu'a connues l'humanité (sédentarisation, industrialisation, urbanisation), la dernière correspond à une séquence inscrite dans un temps spectaculairement court. La rupture est profonde, y compris par rapport au processus d'urbanisation du siècle dernier en Europe occidentale. Cette rupture prend aujourd'hui une dimension mondiale, même si les pays en développement se distinguent d'un triple point de vue : l'ampleur du phénomène, la force des mécanismes d'exclusion et les termes politiques dans lesquels se trouve posée la question urbaine.

Encadré 1. Histoire de Mexico En 1519, les conquistadores ont rasé la ville de Technotitlan. Naît alors Mexico, ambitieuse capitale de la Nouvelle Espagne i 2 200 mètres d'altitude, loin de toute mer et de tout fleuve. En 1910, soit près d'un siècle après l'indépendance du Mexique, le projet espagnol est enfin accompli avec l'assèchement des marais ; la ville compte alors un peu plus de 500.000 habitants. Elle en comptera 9 millions en 1970 et dépasse aujourd'hui les 15 millions !

1.1.1. Universalité du phénomène urbain ... La ville se structure à travers la mise en œuvre de processus complexes où

interfèrent des actes de conceptionlcréation et une négociation incessante entre acteurs pour la plupart anonymes. Elle se fait et se défait quotidiennement au rythme de dynamiques intemes et de forces externes qui ont à affronter l'inertie de composantes produisant une sédimentation lente sur un site singulier : le parcellaire, le bâti, les réseaux. Lieux d'accumulation du fait technicien, la ville se trouve aussi au centre physique de l'accumulation économique et constitue le théBtre permanent des luttes sociales.

I. 1.2. Ou singularité des villes du Sud

La question urbaine se trouve posée dans des termes politiques spécifiques du fait d'une domination renforcée du Nord sur le Sud. Dans le cadre de territoires faiblement affectés par la division du travail fordiste, les phénomènes d'exclusion prennent une ampleur sans précédent ni équivalent. La poussée de 1' urbanisation elle-même est telle que les indicateurs en usage au Nord sont inopérants.

On attend plus d'un milliard de nouveaux citadins dans le prochain quart de siècle et les trois-quarts de ces nouveaux citadins vivront dans les pays du Sud, en particulier dans les 16 villes qui, au cours de la période, y dépasseront les cinq millions d'habitants (alors qu'une seule ville du Nord franchira ce seuil).

En 2020, 25 mégapoles devraient compter entre 7 et 25 millions d'habitants et, à cette date, l'on ne dénombrera pas moins de 550 villes millionnaires. La comparaison des classements des 15 plus grandes villes du monde entre 1950 et l'an 2000 fait apparaître de profonds bouleversements dans la trame urbaine mondiale.

Ce "déferlement" urbain ne doit cependant pas laisser penser que les villes croissent au Sud cependant qu'elles embellissent au Nord. La presse vient, presque chaque jour, démentir une telle illusion (voir encadré 2).

LE BRIS

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Encadré 2. Vingt-six miile cas recensés en 1990 aux Etats-Unis : la tuberculose se propage de ma-

I Chapitre 3.3. Urhanisatioii et politiques iirbaines

I

Tableau I . Classement des 15 plus grandes agglomérations du monde en 1950, 1960, 1970, 1980, 1994 et 2000

1950 New York 12.3 Londres 5.7 Tokyo 6.9 Paris 5.1 Moscou 5.4 Shangai 5.3 Essen 5.3 Buenos Aires 5.0 Chicago 4.9 Calcutta -44 Osaka 4. 1 Los Angeles 4.0 Pékin 3.9 Milan 3.6 Berlin 3.3

Tokyo 21.9 New York 15.6 Mexico 13.9 Sa0 Paulo 12.1 Shangai 11.7 Osaka 10.0 Buenos Aires 9.9 Los Angeles 9.5 Clalcutta 9,O Pékin 9,O ?xis 8.9 ?io de Janeiro 5.5 SCOUI 8.3 \/loscou 5,1 3ombay 8.1

19x0

~~

1960 New York 14.2 Tokyo Londres Shangai Paris Buenos aires Los Angeles Essen Pékin Osaka Moscou Chicago Calcutta Mexico Rio de Janeiro

1994 Tokyo 26.5 New York Sao Paulo Mexico Shangai Bombay Los angeles Pékin Clalcutta %OUI lakarta 3uenos Aires 3saka rianjin Go de Janeiro

16.3 16,l 15.5 14,7 14,5 12,2 12,o 11.5 11.5 I1,O 10.9 10.6 10.4 9.8

-799

1970 Tokyo 16.5 New York Shangai Osaka Mexico Londres Paris Buenos Aires Los Angeles Pékin Sao Paulo Moscou Rio de Janeiro Calcutta

16.2 11.2 9.4 9.1 5.6 8.5 5 ,4 5,4 5. I 5.1 7,1 7,O 6,9

Chicago 6.7

Tokyo 27.9 2000

Bombay Sao Paulo Shangai New York Mexico Pékin Jakarta

Los Angeles Calcutta Tianjin Seoul Karachi Delhi

Lagos

18,l 173 172 16.6 16,4 14,2 14,l 13.5 13,l 12.7 12,4 12,3 12,l 11.7

Smrw : Utiircd Nuriotis. Urbon und Rirrul Projections, 1950-2UOO.

1.2. Des situations continentales contrastées

L'Amérique latine talonne l'Europe occidentale et l'Amérique du Nord pour ce qui est du niveau d'urbanisation. L'Afrique et l'Asie sont loin derrière, les masses rurales y représentant encore environ les deux-tiers de la population. On

300 Emile LE BRIS

observera cependant qu'en l'an 2000, neuf des quinze plus grandes villes du monde seront asiatiques.

Tableau 2. Taux moyens d'urbanisation par continent en 1995

Asie 34,6 % Amérique latine 74,O %

21,7 % Afrique centrale 33,2 90 Afrique de l'Ouest 36,6 % Afrique australe 36,6 % Maghreb 45,9 %

Afrique 34,4 % dont : Afrique de l'Est

Source ; Banque mondide, Rapport sur le DCveloppement dans le Monde 1995.

Dans le tableau des plus grandes villes du monde en l'an 2000, on aura re- levé que 11 seront asiatiques, 4 latino-américaines et aucune africaine. 34 pour cent de la population urbaine africaine vit pourtant dans la plus grande ville, chiffre équivalent, sans doute, à celui de l'Asie du Sud mais, dans un cas l'on compte seulement 27 villes de plus de 500.000 habitants alors que, dans l'autre, on en dénombre 78. L'opposition est nette entre un modèle d'urbanisation concen- trée (en Afrique subsaharienne) et un modèle d'urbanisation diffuse (en Asie), l'Amérique latine occupant une position intermédiaire avec plus de 40 pour cent des citadins dans la plus grande ville et 42 villes de plus de 500.000 habitants.

Figure 1. Taux annuels de croissance de la population urbaine par sous-région en Afrique, en Amérique latine et en Asie (1955-2025)

a. Afrique

t 1 Afrique de l'Est 2 Afrique centrale : ~ : : ~ , ,44q~edeI'Ouest

O m ~ ~ ~ ~ w ~ ~ ~ 8 8 ~ ~ ~ ~ O O o o o 2 2 % 2 5 Afriqueaustrale 5 Q' % Q' Q' Q' Q' Q' 2 2 N N N 6 Afriquedu Nord PI CI N

Clinpitre -7.17. Urhcini.rclrion er politiques ur-bair1e.r

b. AmCrique latine

301

I

4 5 5

I Asie du 2 Inde

Sud

c. Asie

Soirrce : Utiired Nutintis. World Urbanization prospects : The 1996 Revision. Annex tables. Nel" Y& /'197.

302 Etnile LE BRIS

Les moyennes continentales recouvrent elles-mêmes de fortes disparités. Les contrastes ne manquent pas à l'intérieur même du continent africain : l'Afrique de l'ouest, plus peuplée, compte une quinzaine de villes de plus de 500.000 habitants contre quatre seulement en Afrique centrale. Si le pourcentage de population urbaine vivant dans la plus grande ville se trouve compris entre 40 et 45 pour cent dans la plupart des régions, il n'atteint pas 20 pour cent en Afrique australe.. .

S'agissant des rythmes d'urbanisation, le continent africain se distingue du reste du monde. Non seulement les grandes villes y connaissent des taux de croissance sans précédents dans l'histoire de l'humanité mais, dune manière générale, le rythme de progression de la population urbaine s'est accéléré au cours des an- nées soixante et soixante-dix alors qu'il avait tendance à se ralentir dans les autres pays du Sud.

Figure 2. Croissance de quelques grandes agglomérations de l'Afrique francophone

Population (milliers)

3500

3000

2500

2000

I soo

I 000

soo

O

I940 1950 I 960 ' 1970 1980 1990

Cliapitre 3.2. Urbnnisatioir et politiques urbaines

1.3. Origines et modalités du processus d'accumulation urbaine

1.3.1. La crise &"inique

L'hypothkse selon laquelle la crise économique mondiale constitue un frein h la croissance urbaine ne résiste pas h l'analyse. En ce qui concerne l'Afrique subsaharienne, et si l'on prend comme indicateur de crise I'évolution du PNB par habitant. la corrélation entre les deux phénomènes est loin d'&re établie,

Figure 3. Croissance urbaine et évolution du revenu par tête en Afrique subsaharienne (1990-1995)

Croissance urbaine 12.

IO

- 8

6

4

2.

u -15 -13, -9 -6 -3 O 3 6 Y 12 15

Croissance du PNB par tête

Source: Buriyne inc~ndiulr. Rapport sur le deveioppement dans le monde. Anne.re srarisrique sur les ,pwids i~rdic~nrriir,s de diwloppcmmr ~u'rrrrs le monde, Wu.slzinjiron. Bunyur mondiule. I997

Dans la seconde moitié des années soixante, la plupart des pays ont connu une progression annuelle du revenu par tête pouvant atteindre 6 pour cent. le taux annuel de croissance urbaine s'inscrivant dans une Fourchette de 4 h 10 pour cent. A la fin des années soixante-dix, on constate une dispersion totale des situations, un grand nombre de pays connaissant une évolution régressive du revenu tout en voyant croître leur rythme d'urbanisation. La première moitié des années quatre- vingt ne dément pas cette tendance h la disparité mais la régression du revenu par tête gagne du terrain, le rythme de la croissance urbaine se maintenant dans la fourchette des années soixante. Alors que la plupart des pays passent en croissance économique positive (avec des taux i l est vrai inférieurs au croît démographique pour une dizaine d'entre eux), on assiste h un resserrement des taux de croissance urbaine dans la fourchette 5 h 7 pour cent. I1 est 9 noter que des Ccarts considérables se creusent en termes de croissance économique sans qu'ap- paraisse de corrélation - positive ou négative - entre cette dernière et la rapidité de la croissance urbaine.

I. 3.2. La crobsunce ditnographique

Les villes des pays en développement se nourrissent évidemment de la croissance demographique. On oppose habituellement le mode d'urbanisation "mature" caractéristique de métropoles qui vieillissent et un mode d'urbanisation "en expansion" avec des mégapoles qui rajeunissent. Liì oÙ elle est engagée (c'est-i-dire 5 peu près partout sauf en Afrique subsaharienne), la "transition dé-

304 Emile LE BRIS

mographique" ne semble pas ralentir la croissance urbaine. La pause démogra- phique annoncée ne devrait pas avoir d'effet urbain significatif au cours du prochain demi-siècle, pas plus que le plafonnement prévisible de la population du monde n'empêchera la population des pays en développement de rester jeune pendant un bon moment.

I1 existe en fait trois sources de croissance urbaine : la migration nette, la croissance naturelle et, secondairement, les "reclassifications"' (changements dans la définition statistique et géographique des villes : dans les trente-huit pays d'Afrique subsaharienne, on ne trouve pas moins de vingt-cinq définitions diffé- rentes de la ville !). L'équilibre entre les deux premières sources varie considéra- blement dans l'espace et a beaucoup évolué dans le temps. D'une manière géné- rale, on peut considérer que les villes ont cessé d'être des machines à transformer des paysans en citadins, les observations les plus récentes établissant que les deux-tiers de la croissance urbaine sont d'origine interne. La composante naturelle de la croissance atteint même 90 pour cent dans une agglomération comme Le Caire (Egypte).

Tableau 3. Part de la migration nette dans la croissance urbaine dans quelques pays en développement (1970-90) en pour cent

Croissance annuelle Part de la migration nette Croissance annuelle de la population urbaine de la population 1970-75 années 80 1970-75 années 80 milieu années 60 fin années 80

Tanzanie 7.5 61.9 2.7 3.5 Nigeria 7,O Zimbabwe 5,4 5.9 Burkina Faso 9.4 Côte d'Ivoire s.3 Mali 4,4 SBndgal 3.6 Colombie 4.9 Mexique 4,3 2.8 Brdsil 4.3 2.9 Venezuela 3.9 3,O Thaïlande 5,2 2.9 Indo n t s i e 5.2 5.2 Inde 3,7

Source : unired Nurions Popuhrion Division

64,3 60,O

43.1 29, I 47,2 24.5 51,8 50,6 45. I

50.7 57.4 24.5 49.5 26.6

31.2 37s 20.1 44,s 583

2.5 3,8 2.2 3,0 2.3 2.4 3,2 3.4 2.8 3,4 3, I 2,3 2.5

3,2 3.0 2.9

, 3,6 3.1 2.9 2,0 2.2 2-0 2,s I ,5 I ,9 2. I

En Afrique subsaharienne, la situation reste différente, la composante mi- gratoire représentant toujours plus de 50 pour cent de la croissance dans la plupart des grandes villes. Le jeune âge de la plupart des migrants (la tranche 0-19 ans dé- passe 40 pour cent de la population urbaine totale) provoque cependant une contribution plus que proportionnelle de cette catégorie à la croissance naturelle des villes. On a pu considérer, jusqu'à une date récente, que l'exode rural contribuait directement à la croissance urbaine in situ, en l'absence de soupapes comme celle des migrations intercontinentales observées au XIxème siècle à partir de l'Europe. La situation a beaucoup évolué sur ce plan, au point que l'on peut considérer de nouveau les migrations au long cours comme un phénomène structurel. Cette mobilité à grand rayon a pour cadre un espace économique transnational, lui-même en crise, et s'organise en couloirs migratoires, ou plutôt en "territoires circulatoires" balisés par les grandes villes du Sud et du Nord. La progression impressionnante du nombre des réfugiés constitue enfin une

I C'est sans doute i cause de telles reclassifications que les taux d'urbanisation mentionnés dans le rapport 1993 sur le développement dans le monde de la Banque mondiale sont difficiles à exploiter.

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Cltripitre 2.2. Ur-/xinisatian et poliripes iwbairirs 305

caractéristique des années quatre-vingt-dix. L'Afrique est h I'Cvidence le premier continent concerné par un afflux que nul ne maîtrise et qui vient grossir ces "Ctablissements humains" de plusieurs dizaines (voire plusieurs centaines) de milliers d'habitants que sont les camps.

Figure 4. Les effectifs de réfugiis par continent (en millions de personnes) i

/.-?.J. Lu croissance spatiale et le ddhut sur la densité

Dans un modèle d'urbanisation en expansion de type africain, i l a Cté véri- fi6 que la superficie des villes triplait lorsque leur population doublait. Dans ces villes "dévoreuses d'espace", les modèles géographiques classiques de croissance spatiale ne sont plus guère pertinents (voir figure 5). Les mégapoles, et pas seulement celles d'Afrique, sont affectées dune irrépressible boulimie spatiale qui fait qu'elles ignorent leur site; outre les problèmes d'environnement que provoque u n e telle ignorance2, on soulignera les difficultés rencontrées en matière d'kquipement d'espaces informes en expansion rapide.

L'analyse des ressorts de la croissance spatiale permet d'avancer les explications suivantes : - les modèles culturels dominants privilégient des habitudes de la densi[é ex-

cluant, dans la plupart des cas, le collectif vertical ; les citadins d'Asie seraient sans doute fort surpris d'apprendre que, pour ceux d'Afrique, des densités de l'ordre de 150 í i 200 habitants par hectare sont h peine supportables ...

- les effets de ce premier facteur sont amplifiés par les mécanismes spécifiques de production foncière et immobilière ;

- enfin, la faiblesse des autorités rend inopérants les efforts de planification.

'I En mars 1992, pour la seconde fois en une semaine et la cinquibme fois depuis le début de l'année, les autorités municipales de Mexico ont déclenché le plan d'urgence anti-pollution at- mosphérique : outre la fermeture des dcoles, i l prévoit de réduire de 30 pour cent l'activité industrielle et de 50 pour cent la circulation des véhicules. Au mime moment, 1 Belo Horizonte, au Brésil, une &charge placée sur une hauteur dominant le bidonville de Barraguinlia a pro- voqué une coulSe de boue qui a Fait plusieurs dizaines de morts.. .

306

I

Emde LE BRIS

Le débat sur la densité ne pouvant pas être tranché, le gigantisme se déve- loppe mais l'on se gardera de considérer que la "verticalisation" constitue I'anti- dote exclusif du gigantisme.

Figure 5. Evolution spatiale du Grand Caire (1945-1982)

\ 1945

:;2;2;2' - - - - - - - :p.:;$ terres désertiques . - - - - - - - - - - - - - . espace urbanisé terres agricoles

Source : Greater Cairo Region. Vol. I, ciripur Guilu El Kudi

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LE BRIS I

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307

1.3.4. Les rapports ville-territoire et ville-travail

On affirme avec raison que la ville joue un rôle prédateur par rapport aux campagnes. La ponction est à la fois directe et indirecte. Les flux en hommes et en richesses (monétaires ou non) sont orientés vers la ville dont le développement occasionne une dégradation souvent irréversible de l’environnement rural (que l’on songe aux auréoles de ”désertification” entourant les villes africaines du fait de la coupe du bois de feu). Les citadins poussent, par ailleurs, à la dépréciation du prix des produits vivriers. I1 faut ajouter à ce “réquisitoire” l’effet déstructurant de l’exode rural sur les villages (rupture des équilibres entre classes d’âa Oe et sexes au sein des cellules productives).

Les avocats de la cause urbaine, de leur côté, ne manquent pas d’arguments. C’est, historiquement, 2 partir de la rente agricole que se déclencha le mécanisme d’accumulation capitaliste, les villes assurant à la production agricole un débouché pratiquement illimité. On peut aussi, dans le cas africain, se demander ce que deviendraient des campagnes privées de l’exutoire urbain mais toujours confrontées 2 des niveaux élevés de fécondité. En dépit des rythmes de croissance urbaine exceptionnellement élevés, la popuiation des campagnes continue en effet d‘augmenter iì un rythme soutenu dans la plupart des pays africains ...

Figure 6. Croissance des populations urbaines et rurales des pays ouest-africains entre 1960 et 1990

Croissance des populations urbaines et males des pays ouest-aiiicains entre 1960 et 7990 : des djttf5rences marquees entre pays.

Tauldoorolssancemayen(1960-1990) ; de ln pbpulauan utoalne r$lana!e

1 6.41 %Inn : s o 3%. ............ .:. ............ i . . .... m .

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. . Cap-V’ert . I : Mauritanie . .

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Source : P,n,ynrt?i?nc SNRECH “PourprCpurer I’uvmir”, BAD. OCDE, CILSS

Ajoutons enfin, et cette thèse a aujourd‘hui la faveur des bailleurs de fonds internationaux, que la concentration urbaine provoque des tconomies d’échelle (regroupement des consommateurs et des fournisseurs, aptitude à susciter I’innovation technologique, etc.) l‘emportant presque toujours sur les “déséconomies“ nkes du mauvais équipement et de la gestion déficiente. Poussant un tel constat i l’extrême, certains considèrent même que les rendements croissent en fonction de la taille des villes (le coût du capital par tête ayant tendance i diminuer dans les plus grandes villes).

308 Emile LE BRIS

Un tel débat n'est pas nouveau et il est sans doute loin d'être clos. Ce qui est nouveau, en revanche, c'est une rupture fondamentale entre ville et territoire plus caractéristique que le gigantisme urbain de la mégapole. Celle-ci ne structure plus son territoire ; elle le "bouffe" littéralement en proliférant sans logique apparente. Elle n'est plus un transformateur puisant sa dynamique interne dans la production.

La rupture se situe également à ce niveau. Réalité essentiellement urbaine, le travail salarié fut historiquement fondateur de villes en favorisant l'articulation activité-logement ; il peut, de ce point de vue, être considéré comme fondateur de villes. Or, pour des raisons qui n'ont pas à être développées ici, la relation forte industrialisation-urbanisation a vécu ; l'on découvre aujourd'hui que la généralisa- tion du salariat est impossible à l'échelle mondiale. La réorganisation de la production et les métamorphoses du travail concourent à une nouvelle définition du territoire urbain.

1.4. Vivre la mégapole

1.4.1. L'incontournable montée de la pauvreté

Des barriadas de Lima aux bustees de Calcutta, l'extrême pauvreté est, de longue date, une Caractéristique des villes des pays en développement. Plus nouvelle est, en revanche, l'accélération du phénomène de paupérisation propre aux mégapoles. Qui oserait, aujourd'hui, à la suite de Galbraith, affirmer que la pau- vreté urbaine est, en quelque sorte, "un progrès par rapport à la misère rurale" ? Une &de3, réalisée à partir de chiffres datant du début des années quatre-vingt, rend compte d'une accélération effrayante de ce phénomène de paupérisation ; en deux ou trois ans, les chutes du revenu réel se situent entre 30 et 40 pour cent et la proportion de gens vivant au-dessous du seuil de pauvreté passe, dans le même temps, de 12 à 16 pour cent au Chili et de 17 à 29 pour cent au Costa Rica ! Dans une étude récente de la Banque mondiale4, il apparaît que, si le PNB a recom- mencé à augmenter sensiblement dans certains pays, dix ans d'ajustement structurel ont considérablement aggravé les inégalités en ville et multiplié dangereu- sement (par deux en Argentine) le nombre de ceux qui vivent au dessous du "seuil de pauvreté". Les salaires réels sont plus bas en 1991 qu'en 1980 et les Etats ont tous taillé dans leurs dépenses sociales (en particulier celles consacrées à l'édu- cation et à la santé). Entre 1980 et 1989, le pourcentage de popuiation vivant en dessous du seuil de pauvreté correspondant à un revenu de 340 francs par mois et par personne a évolué comme suit dans quelques capitaies latino-américaines :

Tableau 4. Evolution du pourcentage de population urbaine vivant au dessous du "seuil de pauvreté"

~~

1980 1989

Buenos Aires 3,O 6 4 Lima 31,l 40,5 villes du Honduras 48.7 54,4

Soirrce ; THE WORLD BANK, Latin America and the Carribean - A decade after the debt crisis, I993.

3

4

FINQUELIEVICH S., Interactions of social actors in survival strategies. The case of the urban poor in Latin America, IFDA Dossier, 59, mai-juin 1987. The WorId Bank, Latin America and the Caribbean - A decade after the debt crisis, 1993.

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309

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urban

93.

On trouvera dans la partie 3 (tableau 9) des chiffres illustrant un phéno- mène brutal de même nature survenu avec une dizaine d'anntes de retard íi Abidjan (Côte d'Ivoire).

1.4.2 Résseaux d'appartenance et trajectoires urbaines : des stratégies ali long coLirs

Confrontés íi ce que l'on appelle significativement "l'explosion urbaine". gestionnaires et observateurs se rassurent en invoquant le "monde enchanté des solidarités", celui des réseaux sociaux qui manifestent un peu partout dans le monde, et plus particulièrement en Afrique, leur capacité íi jouer les amortisseurs de crise.

~ ~ ~ ~~ ~~

Encadré 3. Système résidentiel dans la région dakaroise Au sein d'un segment de lignage d'environ deux-cent personnes, environ soixante-dix continuent d'être unies par des intérèts très étroits h l'intérieur d'un "système résidentiel". Or tout laissait présager un éclatement du groupe qui a vécu dans le même temps le passage du rural h l'urbain. la conversion i l'islam et une entrée précoce dans I'économie monétaire. En dépit de ces ruptures. les mariages sont restés étroitement contrôlés par la parenté, de même que la circulation des enfants. Les liens de solidarité continuent de jouer un grand rôle, en particulier pour les femmes seules. les hommes en difficulté pour des raisons de santé ou des causes professionnelles. Mais, au-deli de ces solidarités immédiates. s'est développée une véritable stratégie de promotion collective autour d'un secteur d'activité : la construction. C'est ainsi qu'au til des générations s'est constituée une véritable "entreprise" de promotion foncière et immobilière, la Formation des jeunes étant orientée en conséquence (un dessinateur. u n entrepreneur de bltiment. un architecte. un iconomiste spécialise en gestion. un juriste). A cette stratégie de groupe correspond un "système résidentiel" au sein duquel la vieille maison familiale de Rufisque joue le rôle de pivot symbolique tout en servant de refuge temporaire pour les fils et filles en difficulté. Deux autres maisons dispersées dans I'agglo- mération dakaroise jouent le rôle de pôles de modernité du système. Smrrce ; A. Osnronr in E. Le Brw, A. Marir. A. Osmonr rr A. Sinou, Famille et rCsidence dans la ville

africaine. L'Ifunnarran, 19x7.

Encadré 4. I Le jeu de la parcelle i~ Nouakchott

Les sécheresses récurrentes du début des années soixante-dix provoquent l'afflux de 40.000 réfugiés dans une ville qui en comptait 80.000 ! Jusqu'h la fin des années quatre-vingt. la croissance de la capitale mauritanienne se poursuivra h un rythme supérieur h 20 pour cent par an! Fort de ses recettes minières, I'Etat s'engage dans une politique de lotissement ambitieuse destinée h loger 50.000 personnes. Moins de deux ans après l'opération, 80 pour cent des lots avaient changé de main, les attributaires initiaux ayant reflué vers les bidonvilles périphériques, les kébC, qui regroupaient 43 pour cent de la population de la ville en 1980. Or, l'immense majorité des habitants de ces kébbb sont des maures blancs qui, pour la plupart, n'exercent aucune activité. 11 s'agit en fait d'une population entretenue par des per- sonnalités aisées dans le cadre de grands réseaux clientélistes dont les limites débordent largement celles de la ville. Par le jeu de la parcelle. dans lequel le sol n'est qu'une monnaie fictive. les chefs de réseaux envoient "leurs" pauvres marquer le sol urbain. Sourcc ; O. D'honr. Les ktbts de Nouakchott. Contnbution

milieu urbain de populations nomades rinistrtes. T l k w (Ir docrorur dr rmisiBine cvclc. Puris v. IO<Y5.

I'Ctude de la sidentarisation en

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310 Etnile LE BRIS

I1 ne fait guère de doute que l’on vit la mégapole de manière différente selon que l’on est ou non dans un réseau. Ces ancrages constituent l’aboutissement de trajectoires d’urbanisation souvent vécues sur plusieurs générations dans un cadre à la fois familial et communautaire. I1 convient cependant de s’interroger sur ces formes de recomposition : - ne s’opèrent-elles pas de plus en plus dans le cadre de systèmes clientélistes ou

mafieux qui ne représentent pas, comme on l’imagine trop souvent, une forme archaïque de sociabilité ?

- cet ancrage territorial à travers les réseaux ne constitue-t-il pas le dernier rempart avant l’extrême déshérence sociale ?

- les sorties de trajectoires d’urbanisation ne sont-elles pas en train de se multiplier ?

Les travaux que coordonne A. Marie en Afrique de l’Ouest apportent des réponses convaincantes à ces interrogations. Les solidarités communautaires sont effectivement mises à mal et l’individu sommé de conquérir coûte que coûte son autonomie. Mais il ne s’agit en aucun cas de l’individu abstrait de la tradition occidentale. On peut être simultanément sujet dans la société et sujet dans sa com- munauté mais, dans les deux cas, c’est au prix de luttes souvent douloureuses’.

I .4.3. Survivre au quotidien : se loger, travailler, surmonter les carences du système urbain

C’est d‘abord à travers le logement que l‘on se stabilise en ville. Vingt ans après celle de Vancouver, la Conférence de la CNUEH qui s’est réunie en 1996 à Istanbul pourrait bien, à cet égard, être riche d‘enseignements. L‘on a pris conscience que les formules d‘habitat social expérimentées en d’autres temps et en d‘autres lieux sont impuissantes à satisfaire les besoins du grand nombre. Entre 40 et 95 pour cent des ménages n‘ont pas accès aux logements produits par le secteur moderne, qu’il soit public ou privé. Les chiffres concernant Bombay (Inde) montrent, qu’entre 1960 et 1980, la population urbaine a doublé mais que celle vivant dans les squats a été multipliée par dix, passant de 400.000 à 4 millions d’habitants.

A Pikine (Sénégal), la part des zones irrégulières passe de 33 pour cent en 1960 à 64 pour cent en 1993. A Sao Paulo (Brésil), dans un contexte économique en tout point différent, l’irrégularité et la précarité progressent au même rythme jusqu’à la fin des années quatre-vingt (le pourcentage de population vivant en bidonville passera même de 8 à 19 pour cent entre la fin des année 80 et le milieu des années quatre-vingt-dix) :

Tableau 5. Irrégularité et précarité h Sao Paulo

% bidonvilles % taudis % habitat précaire total début années 70 1 9 26 36 fin années 80 a 28 23 58,8

Source : confirenee de L. Kowurick (Puris, 1997).

Les questions de l’irrégularité foncière et de la production informelle du logement sont donc essentielles, et I’échelle à laquelle elles se posent remettent en cause la notion même de “légalité“.

5 MARIE A.. L’Afrique des individus, Paris, Karthala, 1997.

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On retiendra du parcours ci-dessous, répété des millions de fois, qu'il concourt h la production d'une ville presque complètement invisible pour ceux qui ont en charge la gestion urbaine mais ne parviennent pas h imaginer les circuits de drainage efficace de l'épargne populaire. Or, du point de vue des populations mas- sivement exclues du circuit formel. la question-clé est bien celle du crédit.

Ces stratégies patrimoniales d'accès au sol urbain confèrent incontesta- blement h ce dernier un statut de marchandise mais rien ne pennet d'affirmer que les enjeux fonciers sous-tendant ces stratégies patrimoniales convergent vers la notion de propri&& dans son acception occidentale. Si, dans certains cas, (divers pays d'Asie et d'Amérique latine), la marchandise-sol entre dans une économie de spCculation, elle alimente dans d'autres cas (en Afrique par exemple), une simple Cconomie de rente. Dans tous les cas, les revenus fonciers jouent les amortisseurs face aux métamorphoses du travail.

Encadré 5.

Parcours du combattant ou stratégie patrimoniale ? L'itinéraire d'un chef de ménage africain Construire sa maison. c'est l'affaire d'une vie ( Attiré en ville par une opportunité d'apprentissage d'un mktier. le jeune rural africain sera d'abord hébergé par son patron qui est souvent un parent ou un originaire du même village que lui. I1 cherchera ensuite h accéder au secteur locatif ( . . . I avant de se lancer [souvent après dix ou quinze ans de vie en ville) dans l'aventure au long cours de l'accès au "chez" (expression utilisée h Lomé, au Togo, pour désigner l'entrée en possession d'une parcelle marquant, après le mariage, le passage du statut de cadet social i celui d'aîné). Cette aventure au long cours est ponctuee par des efforts erratiques de mobilisation d'une épargne moins nourrie, le plus souvent. par des apports propres que par les contributions de la famille Clargie. le recours aux tontines et aux loteries de toutes sortes (ne dit-on pas h Brazzaville du Cogelo - equivalent de notre PMU- qu'il représente la première banque du pays !). L'acquisition du sol est de toute évidence 1'Stape la plus délicate, marquee par de multiples pratiques de négociation avec les propri6 taires coutumiers et toute une foule d'intermédiaires, autant que par l'affinement de pratiques de contournement des règles officielles. Touchant enfin au but, souvent h un Bge déjà avancé. notre citadin n'en poursuivra pas moins, BU gré des rentrées d'agent, une strategie familiale consistant dans la mobilisation d'un patrimoine foncier élargi qui jouera i la fois comme sécurité sociale, caisse de retraite et kpargne de précaution. G r k e h ce patrimoine. il va Cgalement contrBler une segmentation du groupe familial dont la délocalisation ne sera pas synonyme de dislocation. Soarcc : E. Le Bris, Le lo,qrmenr. une murchundise impossihfc. Histoires de Dtveloppemenr.

11~32, 1993.

Les réponses h ces métamorphoses du travail sont de deux types 5 1'Cchelle mondiale : - la précarisation, accompagnée ou non de mesures d'assistance ; - différentes formes de "flexibilisation" affectant l'organisation du travail.

Ce qui se profile, c'est une déconnexion entre le travail dans ses fomes classiques et le revenu mais la question se pose de savoir si la marge de manceuvre par rapport h ce phénomène est plus faible au Sud qu'au Nord.

Les grandes villes des pays en développement se présentent décidément comme des systèmes de carences qui justifient les scénarios les plus catastro- phiques. Dans certains quartiers d'Abidjan, moins d'un habitant sur dix a directement accès h l'eau potable ; ces "privilégiés" constituaient le tiers de la population de Kinshasa au début des années quatre-vingt mais i l est vraisemblable que ce pourcentage a beaucoup diminué depuis cette époque dans la capitale zaïroise.

312 Einile LE BRIS

L'expérience prouve que, dans les plus grandes villes, I'équipement structurant par excellence est le réseau de transport de masse en site propre ; rares sont les villes qui en disposent dans les pays en développement. A I'échelle locale, les équi- pements polarisants que sont les écoles et les dispensaires font également défaut. L'environnement urbain est entraîné dans une spirale de dégradation que I'ingé- nierie urbaine ne peut plus stopper, non parce qu'elle ne dispose pas d'outils techniques adéquats, mais parce que les moyens financiers et les dispositifs institu- tionnels font défaut pour mettre en œuvre ces outils. Les conséquences de ces carences se lisent à différents niveaux : la dégradation des conditions de vie et de santé, l'effet répulsif de ces cités par rapport à d'éventuels investisseurs étrangers.

_____

Encadré 6. Marché de l'emploi et insertion urbaine à Dakar La rigidité du marché de l'emploi salarié a accru les effets de la crise tout au long des an- nées quatre-vingt. On assiste aujourd'hui à une précarisation du salariat et ce quel que soit I'âge et l'ancienneté du salarié. Le recours h "l'auto-emploi'' apparaît bien comme une illusion et le salariat conserve une image si positive que le scénario triphasé "apprentissage dans le secteur informel - accès au salariat - retour au secteur informel" ne fonctionne guère dans la réalité (on considère que moins d'un entrepreneur du secteur informel sur cinq est passé par le salariat). Dans ce qui reste du secteur salarié, la mobilité accrue est plus synonyme de précarisation que de flexibilité ; la parade h cette précarisation est recherchée dans les solidarités familiales. Dune manière générale, l'emploi indépendant ne remplace pas plus l'emploi salarié dans la recherche du premier travail que les revenus qu'il procure ne viennent compenser la perte du revenu salarié. Les structures même de la petite entreprise indépendante la disqualifient h court et moyen terme pour prendre le relais d'un secteur moderne défaillant. Inversément, lorsque le secteur informel adopte trop brutalement des logiques productivistes, il épuise assez rapidement sa propre dynamique. Source ; P. Bocytiier, L'insertion et la mobilite professionnelles i Dakar, Tltd.se, Puris V, 1992.

1.4.4. Ciiltiires urbaines et identités

Les observateurs et les "décideurs" polarisent trop souvent l'attention sur la violence affectant les grandes villes du Sud. Ces mégapoles ne détiennent pas, loin s'en faut, le monopole de cette violence, en particulier de ses formes extrêmes et organisées. Là, comme au Nord, la violence surgit en cas de sortie de trajectoire d'urbanisation et de perte durable d'inscription dans un réseau de sociabilité. Alors se manifeste une violence faite aux pauvres et aux exclus.

Encadré 7. Colombie : tortures et assassinats d'indigents Les corps mutilés de sept hommes et de trois femmes sans domicile fixe, qui gagnaient leur vie en vendant aux entreprises de recyclage les objets trouvés dans les décharges, ont été retrouvés, dimanche 1" mars, h Bogota, portant des traces de coups et de torture. La police soupçonne les "escadrons de netroyeurs sociaux" qui s'en prennent de plus en plus souvent aux clochards, aux enfants des rues, aux mendiants, aux toxicomanes et aux prostitués. (Reuter, AFP. ) Sotirce : Le Monde. 3 muras 1992

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Pour les pauvres, comme pour les exclus, les représentations classiques (communautaristes, religieuses, nationales) ne rendent plus compte du rapport de l’individu au groupe. La rupture est nette, là aussi, entre l’appréhension effective des futurs possibles et les perspectives ouvertes par le Siècle des Lumières : le talent procure le travail. garant de la réussite individuelle.

Dans les quartiers, se développent pourtant des expressions culturelles qui concr6tisent la quête d’identités collectives.

Encadré 5. Les arts de la rue dans les sociétés du Sud Les bus kenyans (marcrtusJ sont de véritables boites h musique et des tableaux roulants qui expriment la culture populaire des bidonvilles de Nairobi. En Afrique du Sud, la production artistique qui ponctue la rue et jalonne les espaces publics offre une lecture originale des préoccupatiuons et des réssorts de la société, de ses activités, de ses tensions. On a affaire h un authentique entrepreneuriat culturel relevant de I’économie familiale et informelle et révélateur d’une dimension esthétique de l’ordinaire et du quotidien d’où des Ceuvres Cmergent dans le bricolage, par détournement de certaines fonctions et par l’occupation de certains lieux intermédiaires mués en ”espaces utopiques”. .Soiircr : hirepurr, li I . 1997.

Comment qualifier ce foisonnement culturel ’? Les plus pessimistes consi- dèrent qu’il s’agit de simples dérivatifs au mal d’&re en ville ; d’autres pensent que vivre la mégapole, c’est en même temps vivre le temps des quartiers et celui du monde, c’est à dire la marchandise mise en scime à travers la publicité, la musique, le sport, etc. Ne faut-il pas lire ces cultures urbaines comme une appropriation des futurs possibles de la ville plus que de ses usages actuels ’? La violence extrême ne viendrait au fond sanctionner que l’impossibilité de percevoir ces futurs possibles.

2. Giin6aBogie des politiques asbaines dans les pays en d6Yeilogpement

Les discours et les pratiques tournant autour de la notion de politique urbaine traduisent une double confusion : - la politique urbaine est souvent assimilée à la politique urbanistique. Or - faut-il le rappeler ? - l’urbanisme n’est pas autre chose qu‘un ensemble de techniques permettant la mise en ordre des gens et des choses dans l’espace physique de la ville ;

- la politique urbaine se limite trop souvent à une juxtaposition d’interventions sectorielles qui s’enchaînent de façon d’autant plus aléatoire que les financements proviennent majoritairement de sources extérieures. Les investissements de ce type et les réalisations physiques qu’ils permettent procèdent d’un argumentaire exclusivement technique et économique et produisent de la fragmentation spatiale.

Dans la plupart des cas, les autorités locales n’étabiissent aucune relation entre politique urbaine et politique de développement. Or, il n’existe pas de véri- table projet de ville qui ne soit pas en même temps un projet de société. La politique urbaine croise constamment les politiques d’aménagement du territoire mais aussi celles qui ont comme objet le contrôle de la force de travail (politiques in-

’

314 Elnile LE BRIS

dustrielles, réglementation du marché de l'emploi, place du travail salarié dans l'organisation de la société, etc.). Certains choix technologiques et macro-écono- miques pèsent également sur les politiques urbaines : les conditions de transfert du "paquet technologique" inventé dans les pays du Nord pour maîtriser l'urbanisation, les politiques de change, la règlementation douanière, celle des tarifs de services publics, les grands choix de développement agricole, etc. On comprendra aisément, enfin, l'étroite relation qui existe entre politique urbaine et fonctionnement des régulations sociales ; agir dans et sur la ville c'est répondre à la question : quelles alliances sociales pour quels compromis ?

Jusqu'à une époque récente, il était à peu près admis que toutes les facettes des politiques urbaines relevaient des autorités municipales et nationales. I1 se trouve que ces autorités sont aujourd'hui confrontées à une formidable réorganisa- tion à I'échelle planétaire. Dans le cadre d'un nouveau système-monde étendu aux dimensions du globe, une véritable chaîne relie la paupérisation des gens, celle des villes et celle des économies nationales. Simultanément s'impose une relation directe entre le local et le mondial. Cette "nouvelle donne" remet en cause les Etats, obligeant du même coup à repenser les politiques urbaines, leurs desseins, leurs instruments.

2.1. Grandeur et décadence de l'instrumentation urbanistiqueh

2.1.1. L'urbanisme de plan

Le schéma général est assez simple et revêt toutes les apparences de la logique ; - un maître d'ouvrage national ou, le plus souvent, étranger, réalise le plan d'ur-

banisme ; - 1'Etat promulgue lois, normes et règlements accompagnant le plan ; - une autorité est désignée pour gérer l'exécution du plan (collectivité territoriale

ou, dans la plupart des cas, en Afrique, service de l'administration centrale) ; - des maîtres d'œuvre nationaux et étrangers sont désignés pour exécuter les

travaux prévus par le plan. Cet "urbanisme de plan" (appelé aussi "urbanisme de papier") a connu

son heure de gloire en Afrique dans les années qui ont immédiatement précédé et suivi les indépendances. La doctrine urbanistique coloniale comme corpus co- hérent de principes et d'outils n'a, au demeurant, jamais été remplacée depuis.

I1 est vrai que le décalage croissant entre ce corpus et la réalité a entraîné sa disqualification progressive. La Côte d'Ivoire ne recopiait-elle pas le décret français de 1958 sur Ies plans d'urbanisme et les textes de même origine sur les permis de construire et les lotissements ? Quelques années plus tard, le Burundi héritait dun SDAU (Schéma Directeur d'Aménagement et d'urbanisme) dont le sens et l'utilité n'existaient que dans le jeu de relations entre les institutions locales et centrales françaises !

6 Le propos se rapportant h l'instrumentation urbanistique est largement inspiri de G. MASSIAH et J. F. TRIBILLON, Villes en développement, Paris, La Découverte, 1987. i

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Encadré 9. Une des dernieres tentatives africaines dans "l'urbanisme de papier" : le SDAU de Bobo Dioulasso (Burkina Faso) Commandé en 1983 par le nouveau pouvoir révolutionnaire. ce document se voyait d'em- blée assigner une contrainte forte : figer l'espace et la terre selon une règle qui implique u n contrôle total de l'administration sur le sol urbain. II ne sera officiellement approuvé qu'en 1990. On relèvera d'abord le double souci des responsables de construire "un Schéma réaliste et utile" et "d'associer I'équipe (française) du projet le plus étroitement possible aux structures administratives nationales''. Ce SDAU se distingue des précédents en ce qu'il comporte un volet B caractère économique tenant compte des possibilités d'investissement aux niveaux local et national et qu'il débouche sur I'établissement d'un "Plan-Programme" accompagnant le Schéma de Structure. On relèvera. dans le document soumis h approbation, l'important travail de typologie des tissus urbains et de l'habitat, ainsi qu'une prospective de l'emploi. La fonction de planification est ainsi susceptible de s'enrichir d'une véritable banque de données urbaines utile dans la gestion. Sorrrce : h'irti.\rire de I'E4quipemenr du Burkirru FUSO, SchBma de DCveloppement et d'AmCna-

gement urbain de Bobo Dioulasso, Ocrohre 1990.

2.12. L'iirbanisme de projets

Le discrédit de l'urbanisme de plan a favorisé l'klosion d'un urbanisme de projet privilégiant la fonction d'encadrement au détriment des fonctions de planification et de régulation. L'opération d'urbanisme est une opération définie du point de vue de son objet, de son périmètre, de ses procédures et de ses financements. On voit ainsi se multiplier les opérations de lotissement, de réhabili- tation, de régularisation.. . Les opérations d'urbanisme se prêtent merveilleu- sement iì I'daboration de projets "bancables" très appréciés par la coopération internationale. Elles peuvent être assemblées en une sorte de canevas grossier tenant lieu de plan d'urbanisme.

Encadré 10. L'opération "parcelles assainies" de Dakar (SBnkgal) : un projet pionnier C o n y en 1970-71, c'est le premier "projet urbain" de la Banque mondiale. 11 s'agit de permettre h chaque ménage pauvre de financer et de construire son logement sur un terrain via- bilisé par des organismes publics. L'ambition était d'agir de la sorte sur une grande Cchelle en partant d'un projet couvrant 400 hectares et concernant 14.000 familles (un projet annexe itant prévu h Thiès). Le calendrier d'exécution couvrait la période 197378. Le Gouvernement sénégalais désigna l'Office HLM comme agent d'exécution du projet et accepta : - la suspension de la démolition des quartiers non-lotis ; - la cessation des politiques de subvention du logement h travers I'OHLM et la SICAP (So-

ciété Immobilière du Cap Vert). Le projet prévoyait de délimiter des parcelles de 150 mètres carrés devant supporter une densité moyenne de dix personnes et de mettre en place les grandes infrastructures (routes. eau potable. assainissement, écoles, centres de santé, etc.). Le coût des parcelles équipées devait être acquitté par les bénéficiaires auxquels était accordé un prêt hypothécaire de quinze ans B 7 pour cent. (A la fin des années soixante-dix, plus de 75 pour cent des attributaires s'étaient acquittés de leurs redevances parcellaires). Le coût total initial du projet s'élevait 6 près de 13 millions de dollars. La période qui suivit la signature du prêt IDA révéla de nombreuses difficultés : - blocages juridiques liés h la réforme des règlements de construction, au statut foncier

316 Etnile LE BRIS

des lots, h la création d'une association des acquéreurs de parcelles ; - conflits de compétence survenus entre services h l'occasion de la réforme de I'OHLM et de la mise en place en son sein d'une "Section d'assistance aux communautés" et diffi- cultés de recrutement des homologues nationaux des experts étrangers ;

- mise en place d'une structure de contrôle des comptes conforme h la fois h la législation sénégalaise et aux règles de la Banque mondiale ;

- passation des marchés ralentie ; - concurrence entre le projet et l'implantation d'une foire commerciale h proximité ; - poursuite de la politique d'éradication des bidonvilles et déclaration présidentielle reven-

diquant, pour le projet, le branchement individuel au réseau d'eau potable et des latrines individuelles.

En 1975, une mission de la Banque estimait le surcoût occasionné par ces difficultés h 7,5 milliards de dollars (ce qui conduira h réduire l'ambition du projet h 300 hectares et 10.500 parcelles) mais constatait que 18.000 ménages avaient déposé une demande de parcelle, l'attribution de la première tranche s'étant normalement déroulée. En réalité la situation ne se débloquera vraiment qulh la fin de l'année 1975. Au début de l'année 1979, toute l'infrastructure était installée, ainsi que deux écoles, une cli- nique, un poste de police, etc. mais le périmètre prévu était toujours vierge de constructions et d'occupants. Le problème du financement de la construction constituait la pierre d'achop- pement du projet. Quatre questions étaient soulevées : - les bénéficiaires n'avaient pas les moyens de payer des logements-types dont le prix va-

riait de 790.000 h 1.450.000 francs CFA (ces modèles de logements étant néanmoins soutenus par le gouvernement) ;

- contrairement aux accords passés en 1978, la BNDS (Banque Nationale du Sénégal) n'a pas accordé un grand nombre de prêts aux ménages concernés (moins de I O pour cent des ménages bénéficiaires) ;

- le concept de construction évolutive en matériaux h bas prix n'a pas été accepté par les attributaires et le principe d'auto-construction n'a pas eu plus de succès. Le revenu moyen des ménages attributaires était, il est vrai, sensiblement supérieur h celui de la population-cible (le projet était initialement destiné h des ménages gagnant entre 10.000 et 30.000 francs CFA mais les retards d'exécution ont favorisé les glissements d'attributaires, phénomène concernant sans doute les 30 pour cent de ménages qui furent les premiers h s'installer) ;

- le rythme d'occupation des parcelles a été très lent (300 ménages fin 1979) pour les raisons précitées mais aussi parce que les frais de transport occasionnés par I'emména- gement étaient trop importants et que le périmètre était dépourvu de marché.

Des mesures d'assouplissement concernant les prêts B la construction n'ont pas entièrement résolu le problème du financement. La volonté de la Banque mondiale de rendre le contexte (juridique et politique) conforme au projet, et non l'inverse, a plus encore ralenti l'exécution et indisposé le gouvernement sénégalais. La Banque a finalement accepté qu'un gouvernement détruise des habitations tout en investissant dans un projet qu'elle finançait et qui visait h accroître l'offre de logements h l'intention du même groupe de population. La Banque a également accepté que le Sénégal continue de développer ses opérations subventionnées h Dakar même. Le projet a eu néanmoins le mérite de former des nationaux qui ont constitué la relève de l'assistance technique étrangbe et ont fait fonctionner seuls un véritable tableau de bord de l'opération. Soirrce : M. Cohen, Projet Parcelles assainies au Sknkgal : I'expkrience d'exkcution, muftiKr. SLIII.Y

dcltt!.

En cherchant la constitution de dossiers économiquement rentables, I'opé- ration d'urbanisme favorise inéluctablement les groupes sociaux solvables. Le "projet urbain" ne peut guère être identifié à une forme globale de la ville. Ce que l'on traite, ce sont des morceaux de villes en reprenant les principes et l'outillage de la pratique du zonage. La logique de projet introduit un modèle de gouvernabi- lité consistant à inscrire les individus dans une forme de lien social fragmentée et

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enfermée dans des limites temporelles très restreintes. L'urbanisme de projet permet enfin de travestir, presque subrepticement, les enjeux politiques en enjeux purement techniques. D'aucuns se demandent s'il n'a pas t té au fond une idéologie pour croissance ralentie.

2.1.3. Politiser la question urbaine

Malgré sa disqualification progressive, l'on pourrait bien redécouvrir dans u n avenir proche certaines vertus de l'urbanisme de plan : - la confection d'un plan d'urbanisme s'accompagne de la production de données

urbaines et d'indicateurs utiles s'ils permettent ensuite de faciliter la gestion urbaine ;

- la phase d'élaboration du plan est l'occasion de confronter les acíenrs sociaux. II peut même s'agir d'un moment privilégié pour mettre en cohérence des choix techniques partiels opérés dans le cadre de programmes h court terme (taille des parcelles, nombre et disposition des bornes-fontaines, etc.) et des objectifs politiques globaux.

On a, dans un premier temps, cherché h perfectionner l'instrumentation urbanistique en opérant une distinction plus nette entre, d'une part sa fonction de planification qui consiste, h travers des schémas d'agglomération, h mettre d'accord les acteurs publics sur une ligne générale d'organisation h moyen terme de la ville et de sa zone d'influence et, d'autre part, sa fonction de régulation qui s'exerce certes à travers des plans et des règlements mais aussi par la persuasion, la recommandation. Cette fonction de régulation passe par la définition de procé- dures de négociation et l'intervention de médiateurs.

Encadre il. Politiser la question urbaine : l'expérience de Sao Paulo (198842) La planification bureaucratisée et très centralisée des années de dictature a consacré la coupure entre conception et gestion, cette dernière étant dominée par la corruption et les loh- bie.7. Le retour h la démocratie s'est accompagné d'une politisation de la question urbaine, grace 3 l'arrivée sur le devant de la scène de mouvements populaires soutenus par I'Eglise. En matière de gestion. un véritable réseau d'intermédiations politiques se forme h I'articulation du local et du central. Les biens et services urbains deviennent une monnaie d'échange électorale sur un marché plus que jamais marqué par le clientélisme. Avec I'arrivte du Parti des travailleurs h la tête de la municipalité en 1988, l'ambition plani- ficatrice renaît. Elle se traduit dans la nouvelle loi organique urbaine qui rend obligatoire la promulgation d'un "Plan directeur". Loin de correspondre 5 un projet fini de ville semblable aux utopies urbaines antérieures, le "Plan directeur" fut conçu comme règle du jeu favorisant une distribution plus juste des revenus et posant en principe que la fonction sociale du sol urbain doit l'emporter sur sa fonction économique. II s'agit d'abord. avec l'institution des "zones spéciales d'intérêt social", de délimiter des espaces libérés de la législation commune afin de casser la logique perverse qui condamne h l'irrégularité des populations de plus en plus nombreuses (plus de 7 millions de personnes i Sao Paulo). I1 s'agit aussi de densifier les zones urbanisées où les infrastructures et les équi- pements sont notoirement sous-utilisés. Des forces puissantes se sont coalisées pour empeoher la promulgation du Plan et faire perdre au Parti des travaiileurs les Clections de 1992. Le Plan n'en a pas moins éti le produit d'un processus social actif qu'il sera difficile d'enterrer. 600 journaux de quartiers ont vu le jour mais deux relais essentiels ont fait défaut : les syndicats et, comme B Rio, un réseau dense d'organisations de quartiers. Socirce : Cotfirerrcc de R. Rolnik (uncienne directrice de ku plunificurion de (u inunicipulitil. Puris,

ORSTOM, dicemhre 1992.

318 Emile LE BRIS

2.2. Gérer par approximations et par compromis

Au début des années quatre-vingt, nombreux Ctaient les oracles qui dénon- çaient l'"urbanisme démiurgique" pratiqué par les Etats des pays en dévelop- pement avec l'appui de certaines coopérations bilatérales. Ne fallait-il pas se ré- signer à un "urbanisme homéopathique" mieux adapté à une pénurie qui s'an- nonçait plus durable que prévu ?

Comment ignorer, en effet, que les responsables de la plupart des villes des pays en développement en sont réduits au "pilotage à vue" ? Confrontée à la dynamique populaire des lotissements irrkguliers et de l'auto-construction hors normes, l'autorité doit mettre de côté plans et règlements pour composer avec les chefs de terre de Ouagadougou, tout comme elle doit négocier avec les porteurs d'eau et les transporteurs informels (fulasfulas de Kinshasa ou gbakas d'Abidjan). Face à ce type d'acteur qui ne connaît que des rationalités micro-économiques irréductibles à la logique bureaucratique, l'Administration s'abrite le plus souvent derrière l'adage bien connu : "ce mystère nous dépasse, feignons de l'organiser'' ! C'est en vertu d'un tel adage que s'impose, dans le meilleur des cas, une "planification essentielle" (c'est à dire minimale) sur laquelle viendront, tant bien que mal, se caler les opérations négociées avec les bailleurs de fonds étrangers et avec les protagonistes des filières populaires. Pour les premiers, le problème est posé dans des termes somme toute assez simples : pour rendre supportable le passage d'un Welfare State rêvé à 1'Etat minimum imposé, les recettes s'appellent décen- tralisation et participation populaire. Le problème de la décentralisation sera envisagé ultérieurement (cf: étude de cas sur la Côte d'Ivoire). Certaines questions soulevées par la "participation populaire" peuvent être évoquées à partir d'une ex- périence originale.

I Encadré 12. L'opération CHODAK dans l'agglomération dakaroise au Sénégal II s'agit d'une expérience d'animation sociale menée depuis 1975 avec l'aide dune ONG (ENDA) en liaison avec l'Administration sénégalaise. Cette expérience s'est engagée avec l'appui apporté h une entreprise communautaire d'assainissement dun quartier. L'objectif af- fiché était le développement d'une mentalité de promotion collective et de multiples réali- sations sont h mettre au crédit du projet ; elles dépassent largement le champ initial de I'opé- ration puisqu'après la réalisation de puisards et d'égouts, on vit apparaître des groupements de maraîchers et de menuisiers et se développer des initiatives touchant h la santé mater- nelle et infantile. L'exceptionnelle durée de cette expérience a permis à ses animateurs de procéder h des évaluations dorlt nous retiendrons ici trois idées-forces : - le projet CHODAK a consolidé un imaginaire de l'animation sociale ob se mêlent la su-

blimatioh du jeune, de la femme et du pauvre, la dénonciation du fonctionnaire. II a. dune manière générale, favorisé la fuite en avant dans la réalite rêvée de la participation populaire ;

- l'expérience a piti d'une étonnante méconnaissance de la force des réseaux sociaux et des hiérarchies existantes. Elle s'est fourvoyée dans la recherche systématique d'une marginalisation des notables, dans l'illusion du contact direct entre les techniciens et la population :

- on a voulu ignorer un fait essentiel : l'Administration fonctionne elle-même h la lumière des réseaux, des lignages ou des "néo-lignages" ; elle a recours h la médiation de "per- sonnalités de rattachement" insérées, bien souvent h un niveau élevé, dans I'appareil &Etat. Au plan local, le service administratif est loin de souffrir de "l'orphelinat social" supposé ; il navigue en fait entre deux écueils : se laisser coloniser par un seul réseau ou prendre le parti d'un groupe au détriment des autres. I1 réussit lorsqu'il parvient h ins- taurer le débat entre tous les acteurs.

Source: Ndiotlr E., Une socidte en grappes. Dukur. Endu Tiers monde. 1992.

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Encore hu t - i l se Eliciter qu'une te!le expGrienco n'ait pas cGd6 G une tentation fréquente dont les effets sont toujours nigatiÏs : considdx la "participation populaire" comme un moyen d'extorsion d'une forci: de trav:iil gratuite pour dus operations d'intérêt collectif.

D'une manikre ginirale. le repii sur ce que ¡es experts de Ia Banque inon- diaie appelaient ;iu debut des annies quatre-vingt un "urbanisme de garde cliam- petre". ;1 surtout traduit l'impuissance de la puissance pubiique. aux Cchelons centraux et !ocaux, i maitriser !a croissance urbaine. Vivant en quelque sorte sur des "réserves de tradition", Eaats et municipalitCs o n t certes favorisé le renfur- cement d'initiatives populaires parfois innovantes.

~~ ~

Encadré 13. Une erpkrjence de dkveloppemenc urbain auto-centri : les darrios de ranchos de Caracas Les habitants de ces quarriers pauvres de Caracas ont pris conscience que les insuffisances de Ia cunstrucrion populaire pouvaient ttre palliies avec dignitt . sans soumission i des recettes exogknes. Depuis 1'173. o n ubserve la transformation des rn~ic/ios ci un Stage avec beaucoup d'espaces intersriciels en ensembles de logements de trois 5 huit itages .idossCs les uns ;ILI.Y :utres. Cri matihre de construction sur fortes pentes. les "tiiscurs Je ranchos" funt l a lecon aux ingtnieurs les plus compkents. .'hrrwr : c / ; i / , + s TGo/in&t ßo! iwr ,

Plus souvent. malheurexement. c'est iì I'zpanouissement des lobbies et du clienté!isme que l'on a assisG sous couvert d'une idéologie passeiste fondée sur la persqeccivc d'un retour aux modes de vie "communautaires" sans hierarchie ni contlit. Dans les interstices d'un zspace public 6mie:té au grt! des arbirrages effec- [u& par des consommateurs individue!s. s'est ins inu6 un processus alternatif 3 celui de l'urbanisme rationne! :

Plus que d'un "modè!e Cie ville", Ia production populaire de la ville prcckde June gratique spicifique avec ies enjeux forts ùans un contexte d'appvation des int!gaiités e[ Je l'exclusion.

3.3. Le nouveau yradi,gne urbain

2.3. !. !. ProductivitG et concentration

Une seule question préoccupe désonais les bailleurs de fonds : comment le developpement urbain peut-il répondre aux objec:iÏs de rentabiliti et d'efficacité &xnomique '? L'effet d'agglomkration pouvant s'avérer contre-productif dks lors que la ville est mai &ée, la cooperation urbaine semble s'orienter exclusivement vers les riches d'organisation des flux de capitaux. la facilitation des operations J'investissement.

320 Etnile LE BRIS

2.3.1.2. Le local et le mondial : le grand écart

Comment concilier la globalisation de I'économie et I'émergence au niveau local de capacités collectives d'innovation ? Rarissimes sont les grandes villes du Sud admises dans le club très fermé des "villes mondiales" mais toutes sont for- tement "invitées" à tendre vers ce modèle unique défini par une parfaite con- nection à I'économie-monde car rassemblant les fonctions stratégiques du plus haut niveau (communication, ressources cognitives, institutions financières, etc.). Les caractéristiques des World Cities ne tiennent pas à leur taille démographique. Ces villes tendent à ne plus exister comme systèmes territoriaux stables enracinés dans un contexte géographique singulier. Traversés par des réseaux que dominent les grandes institutions internationales, elles sont confrontées en permanence au risque de perte de cohésion interne.

2.3.2. Le noliveail paradigme urbain, ritte marque déposée de Ia Banque mondiale

Alors que les expertises antérieures ne remettaient jamais en cause la nature des institutions chargées de la gestion urbaine, Linn7 observe, dès 1983, que la croissance urbaine déborde complètement la capacité de ces institutions h satisfaire les besoins en infrastructures, en services et en logements. Progressivement s'affine un nouveau paradigme consistant dans la transformation des institutions autochtones, de telle sorte qu'elles deviennent compatibles avec les demandes d'une économie de marché. Certains parleront même de "radicalisation institutionnelle" dans la mesure où les bailleurs de fonds considèrent désormais que la transformation en profondeur des institutions doit précéder leur renforcement ; tout au plus manifeste-t-on le souci de ménager ici et Ià les continuités historiques et culturelles. Dans le nouveau paradigme, I'Etat est appelé à déléguer les responsabi- lités aux autorités locales, lesquelles doivent à leur tour promouvoir le "sens communautaire" (serf reliance) .

2.3.2.1. La décentralisation comme nouvelle conditionnalité

En Afrique, l'impulsion vient du haut, c'est-à-dire de I'échelon suprana- tional, beaucoup plus que du bas, dans une perspective autogestionnaire. L'objectif d'efficacité technocratique l'emporte à I'évidence sur la revendication de Ié- gitimité populaire. L'ajustement structurel ayant échoué à "rqtionaliser" les administrations centrales, les bailleurs de fonds imposent la décentralisation comme projet alternatif et avancent à l'appui de cette réorientation les arguments suivants : - la proximité des "administrés" permet de mieux les mobiliser pour l'objectif de

"développement durable" ; - c'est à I'échelle locale que se définissent les territoires de référence où s'enra-

cinera la démocratie ; - au nom du principe de subsidiarité, les communes se révélent plus aptes à mo-

biliser les ressources et à abaisser les coûts des équipements et des services. De nombreuses études conduisent à s'interroger sur le fait que les réformes

de décentralisations ont entraîné un renouveau des pratiques clientélistes, en parti-

d'accès aux financements internationaux

7 LINN J.F.. Cifies in rhe developing World, World Bank research publication. Washington DC. World Bank & Oxford University Press, 1983.

!ir LE BRIS

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3-7 I

culier en aggravant la confusion entre la privatisation des services publics et le contrcile des services publics par les détenteurs du pouvoir local.

En inultipiiant les niveaux de dtcentralisation et en basculant h ces niveaux un nombre inconsidirk de compitences d'ordre administratif. social. iconomique ot technique: on a contraint les collectivitts locales h assumer des responsabilitis qu'elles ne sont pas en mesure de maîtriser.

La diconcentrution administrative a rarement CtC conque comme une Ctapo indispensable sur In voie d'une authentique décentralisation.

Les transferts de ressources n'ont jamais suivi les transferts de compk- tences. au point que m2me les villes principies sont aujourd'hui dtpourvues des moyens ntcessaires nux investissements lourds que supposent In gestion i long terme d'agglomCrations atteignant ou dépassant largement le million d'habitants.

Tableau h. Les budgets des collectivittis 1oc::ies dans quelyues pays d'Afrique SCnezal Camrroun Cjte d'Ivoire Burkina Fnso Bdnin

% budget collectivitis loc:ilrs urhnines/budgrr Etat i 5 4 7

h u i i x r EtaUPIB 'O 18 - .3 I S I 3

c+, pt)pularion nationale -7 -- s 7' Y I I ressotirces/h;ib I milliers ile h n c s 6.4 11.3 6.4 1.4 I .'?

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cimiinunes urbaines 71 68 65 66 73 depenses d'invcstissemenr en ' h , 0 2 I 3 58 IO investissement ville princ:palr/in-

5,wrrc . I;;/~ii\('Ol!E-VIT,~fi17('. C'. CI Gfm/,v, L.. L'avenir des vilIcs ai'ricaines. Enjeux 21 prioritis du dive-

veS1iSSC:nent total .. 84 93 63 I O0 -.. 1 ,

Ioppeinenr urhin. ! V ~ r . ~ h I ~ i y ~ í i t i . Bmu!ir Inotidiuir. I WZ

La coopkition internationale refuse d'admettre que les gains financiers e: i;conomiques ue !a Sccntraiisation ne peuvent $tre attendus qu'l inoyen ou lonp terme. Elle ignore le plus iouvent ies coûts que représente i court [erme une telle rkforme et parvient rarement h trancher entre les diÏférentes formules de transfert imposées aux pays-cibles : transfert de fiscaiire. dotation g!obale. contrepartie sur les financements extérieurs de projen ...

2.3.2.2. Good governiince et good order

L'attention sc' focalise sur les formes de rCgulation'incennédiaire entre ia m:itkrialitC de I'aggiomCration Urbaine et I'ac:ion tcatique, Un concept nouveau s'impose : celui de goverriarice (qui n'est pukre traduisible en francais autrement que par une pkripnraser : un tei concept inclut toutes les formes de regulation qui ne sont ni marchandes. ni Ctatiques. La governance, ya serait en quelque sorte la soci6r6 civile moins le marche. plus la sociCti politique locale, les notables. les inun ici pai i [Cs.

Reste la Fax cachte iie la "viile ajustk" : comment atteindre l'objectif d'o:i'ficacitt d'efficacité iconomique sans assurer coûte que coûte. y compris par des moyens répressiÏs plus ou moins sophistiques. la "sCcurit6 et l'ordre publics". La ripression de la criminalité s'apparente toujours i une forme de répression politique a. dans certains quartiers, des processus de privatisation de la sécurid g6nCrateurs d'un ordre urbain alternatif h l'ordre public.

CL' nouveau paradigme urbain apparaît bien au dtbut des anntes quatre- vingt-dix comme une "marque déposée" par la Banque mondiale dont le poids

il

322 Etnile LE BRIS

dans la coopération urbaine intemationale est devenu quasi hégémonique. La réo- rientation de la Banque est sensible dès le milieu des années quatre-vingt, la com- composante logement des projets passant d'environ 70 pour cent au cours des an- nées soixante-dix à moins de 50 pour cent. Bien que la part consacrée à l'urbain représente une infime partie du volume des prêts, les financements de la Banque dépassent la moitié du volume de l'aide extérieure accordée au secteur, toutes formes de coopération confondues.

Figure 7. Les projets urbains de la Banque mondiale en Afrique Francophone

i

Io génkration : dominante urbaine 7" génkration : dominantes municipale, Agetip. habitat ver.xi.v institutionnel

Solirce : diuarurnmr cotisrrnir d purrir d'un fuhkuu it1 FARVACQUE-VITKOVIC. c. er Gu/>/dv, L.. L'avenir des villes africaines. Enjeux et priorites du développement urbain. Wushitixroti. Botiyur monclicilr. 1997.

3.3. Une même trousse à outils pour deux grands programmes internationaux

Encadré 14. Le quatrième projet urbain sénégalais Plus de dix ans après le premier projet de parcelles assainies. la Banque mondiale débloque en 1985 une crédit de six millions de dollars pour préparer un plan d'investissements dans le secteur urbain et donner i la ville de Dakar les moyens de mobiliser les ressources, de ré- nover certains quartiers et d'améliorer la gestion municipale. Ce nouveau projet vise éga- lement h renforcer les relations de la ville avec les autorités centrales en matière de fourni- ture de services publics. Sonrcr : Villes-Horizons 2000. Analyse et prospective. vol. 9. ti 3, 1985

Deux grands programmes internationaux marquent la f in des années quatre-vingt et le début des années quatre-vingt-dix : le Programme de Gestion Urbaine (Urban Munagemenf Program) et le Programme de Développement Municipal.

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Le Programme de Gestion Urbaine (PGU) dtmarre en 1986 et porte sur une ptriode de dix ms. il est exicuté par la Banuue mondiale et par la Commis- sion des Nations Unies pour les Etablissements Humains (CNUEH) siigeant h Nairobi. Un certain nombre de coopirations bilatirales (Danemark. France. Allemagne, Pays-Bas. SU&, Suisse. Royaume-Uni. Etats-Unis. Canada) appuient ce programme dont ¡'ambition est non seulement de riduire la pauvret6 urbaine mais aussi d'accroître la contribution des villes h la cïoissance iconomique : ce dernier objectif a d'ailleurs servi de thkme i une confiyence internationale réunie ?I Lille (France) h l'initiative de la Banque mondiale z i 1989.

Toble:m Ï. Op6ratiuns menees dans le cadre de la deuxikme phase du Programme de Gestion Urbaine

Grande rizion Pivs Optrations iurtes prioritaires *Afrique de l'Est P.inzanie - I I faut favoriser I'emergencc d'un systlme de relation sentraillocal

pour aboutir i Ia nicessaire rdhahiliration des inrrastruc:ures locales et des services Prioritt aux politiques Toonc:Sres urbaines leniorcement des ressourc-s et des administrations lucoles :\.laínrenance des inÏrmruc:ures Gestion ioncilre urbaine Mobiiisarion ùes ressources des secteurs formel er informel i I'tkhelle !ocale

.4tneIiorer ir foncaonnement des marches fonciers :t i'accls aux services urb3ins

Amirique Imne SrCsil c$ encadre C:iili - Mieux struciurer l'administration fisc:ile

- Reformer Ies rapports entre les niveaux c-ntral et local pour 6- pondre aux difis de l'autonomie municipale et de !a democratisation

~qiiareur - PermetIr; une meiileure eificacitt du gouvernement inunicipal en :narikre fiscale et reformer I'aoministration locale

Asie du Sud inde - Renforcer les moyens et lcs pouvoirs i i'Cchelle IUC~IK

Asie orientaie Indonlsie encadre Europe et Moyen Orient Turquie

Hongrie

- Renforcer le cadre legal pour la protection de I'mvironneinent

%former les relations sentral/local en matikre fiscale Le processus de privatisatiun Ju .;o1 est engag6 mais les meta- nismes de inarchi n'existent pas pour Ïaire coïncider l'offre e: ia demande de logement

- Expinmenter des formuies favorisiint l'autonomie locale en matikre de servic-s et de finance

- Dans les regions meridionales. s'attaquer aux graver probikmes de poilurion de l'air et de ïeau

Soiirc.e . ~ / r h ,Mrinugemrnr ? n i ~ y a n ~ . Pliure Iwo. Cipacity Suiiding for Urban Management in the I99Os.

- -

Pologne

Le ?GU s'assigne quatre grands objectifs : améliorer Ia gestion foncitre ; amt!iorer la gestion des infrastruc:ures : rendre plus efficaces les fiinanc2s iocaies et amdiorer l'adminisnatior! wmici- pale ; amiliorer l'environnement urbain (objectif qui ne figurait pas dans le programme initial mais qui fu t ajouté h la fin de la premiere pnase).

324

lement été reçu dans le domaine de la politique foncière et du logement. Sur le volet environnement, la priorité est allée aux quartiers périphériques. L'Université d'Indonésie et l'Institut de Technologie de Bandung ont été associés i ces pro-

Etnile LE BRIS

Le PGU se divise en deux phases : - première phase (1986-1990). C'est la phase d'étude. Une abondante littérature

est produite comportant des études de cas et des analyses transversales. L'ambition était de constituer une véritable base de données internationale à partir des expériences observées aux échelles locale et régionale ;

- deuxième phase (1991-1996). Elle consiste dans la diffusion des résultats de la première phase grâce à un renforcement de réseaux régionaux incluant les institutions de formation et les ONG. L'objectif est de faire redescendre Ia doctrine forgée dans la première phase au niveau national dans les domaines jugés prioritaires et en tenant compte des spécificités des pays considérés.

Le tableau 7 récapitule par pays les opérations devant être entreprises au cours de la phase 2.

Quatre négociations nationales seront engagées avec le Brésil, l'Indonésie, le Ghana et le Mozambique, le travail étant partagé entre différentes agences d'exécution. Nous nous arrêterons plus particulièrement sur les exemples du Brésil et de l'Indonésie.

Encadré 15. Le Brésil La Constitution d'octobre 1988 renforce considérablement l'autonomie municipale en ma- tière de finances et de services. Cette situation nouvelle conduit à redéfinir le système de relations entre le niveau national et le niveau local pour la programmation des investissements et en matière fiscale. La nécessité d'améliorer l'efficacité des administrations locales est imposée par l'ajustement structurel. Le Ministère de la planification (SEPLAN) a demandé i la Banque mondiale de s'appuyer sur les collectivités locales et sur l'Institut brésilien d'Administration Municipale (IBAM) pour produire des études se rapportant à cet objectif. Une étude spéciale sera également réalisée sur la gestion des ordures à Sao Paulo. Des analyses seront faites également pour évaluer les coûts de régularisation fonciere et mettre au point des stratégies d'intervention dans ce domaine. L'expérience brésilienne dans tous ces domaines devra servir de modèle pour la Bolivie, le Chili et l'Uruguay.

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A l'6chelle rt5gionale. les réseaux pilotCs par Ia Banquc mondiale et la CNUEH (i partir d'.Accra pour l'Afrique de l'Ouest et du C:iire pour les pays arabes) insistent sur le rapport ONG/Gouvernements et sur le p r o b l h e de !;i formation dans les domaines jugés prioritaires. Jde volet ïecherche porte sur 1;i construction de bases de JonnCes et sur la rialisation de munta= 'JCS entre acteurs.

Certains outils mis en (mvre dans les progrmx" nationaux ont vocation :i s'appliquer universellement :

1 EncadrE. 16. I

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Li! cadastre Lancis i grands h i s Jans les annies quatre-vingt. les proies de cadastres se sont avérts gratifiunts pour leurs Jivers promoteurs (administrations nationales, prestataires de services). Les résultats. s'agissant de l'.Afrique. sont pourtant loin $?tre i la hauteur des at- tentes et rares sont les projets arrivés i maturite. L'objectif premier. liga1 o u Fiscal. n'est presque jamais ar'fichi de manitke cxplicite. Or. selon qiic l'on vise un meilleur recouvrement fiscal 'JU un objec:ir' de conservation fmcikre. I C nive:iu de pr~cis ion ct Ies modalitis Je mise &n ceuvre de l'outil ne :;ont pas les m6mes. Les pouvoirs publics optent donc pour la solution la plus sopnistiquCe mais manifestent une Faible volonté politique i faire paycr. Dans u n contexte foncier nuqui par une irrégularité gtnéraiisie. le nombre d'exemptions est tel qu'un rehonc: finalement i inctre en auvre u n imp6t au demeurant trts impopulaire. Dans les rares cas o h !'objectif Fiscal cst explicite. la c;irtogrnphie t i i t l'objet de toutes les attentions na i s l'enregistrement des donnies littérales ct I'ndoption d 'un sysrkme rigoureux de recouvrement passent JU second plan.

1 L'adressaqe ' Codifier : après identification des voies et numerotation des immeubles. ' NumGroter !es voies : On d6coupe !a ville en "zones d'adressage" liuxquelle:; corres-

pondent u n "identifiant" (c e ou !ettre) i pmir duque! je fair ia numerotation des voies.

' CartoSraphier : On &ablit un plan d'adressage igéneralement au !/10.!)00eme! avec son

index. j Numeroter les portes : On adopte un systkme de num2:otation mitrique i pwtir d 'un point

z h . C a t e tdc!ie se realise pnrallklemenr au "panneautagr" qui est \'occasion d'un cntreaen entre !'Quipe mandatée par la municipalité e[ les occupants.

Informatiser le fichier d'adressaqe : Ce fichier doit servir de réferencc i l'ensemble des administrations et mncessionnaires.

S m r a ; D'gqir?s F.~RI',.IC@CE-V/TÄOV/C. C. Gi3/)/(v. L.. L'avenir i cs villes africaines. Enjeux et priorirds du ti+.4upprment urbain. ' f l m h i q r o r i , &im/rw womiidr. ! ~ 7 ,

2.3.3.2. Ee "1'u-banisme local" au ProZramme de ECveloppe:-nent

Au dkbur des annies quacre-vingt-&;:. "l'urbanisme Iocai" va devenir le c:.ecfu de czrtaines coopérations biiatirales. L'urbain s'efface derrikre \e local dans It: cadre d'une stratigie qu i vise h substituer aux Etats ritfaillants d'autres incerio- tuteurs institutionne!s. .A l'instar de ce que tente ia Banque mondiale. cet urba- nismc local vest dCve!opper les institutions inunicipaies et contractualiser les "scrviccs publics urbains marchands". Mais. i traves !es recwrs. dans les projets de quartiers. h I'amthagement participatif et i la cnopiration dCccntralisCe, on

Municipal : un projet francais B prémtion contre-hkgimunique '?

326 Ende LE BRIS

cherche aussi h transformer la société, à passer du ”développement social urbain” à une gestion urbaine du problème social et politiqueR.

Lancé dès 1987 par la Coopération française, le projet de développement municipal de Douala (Cameroun) s’appuie certes sur une communauté urbaine dont les conseillers sont élus mais dont le président est nommé par décret prési- dentiel. Le programme porte sur la gestion des services et sur l’entretien du patrimoine. La Coopération gouvernementale mettra dans cette opération des moyens lourds (cinq assistants techniques), la Région Alsace intervenant dans le cadre de la coopération décentralisée.

D’une autre inspiration semble être la dizaine de “projets de quartiers” lancés depuis 1990. L‘environnement devient l’objectif principal (ce vocable re- couvrant, il est vrai, des interventions sectorielles disparates) mais, plus que I’objectif, c’est la manière qui est nouvelle. Les projets sont mis en œuvre là où existe une dynamique réelle des groupes de base traduite par l’existence d’associations ou de comités de quartiers. Du côté français, les opérateurs sont également des associations de solidarité internationale (tels l’Association Française des Volontaires du Progrès et le GRET) qui s’engagent dans une réflexion approfondie sur I’évolution de leur rôle et de leurs méthodes.

Contrairement au PGU, le Programme de Développement Municipal (PDM) concerne exclusivement l’Afrique. Le secrétariat pour les pays anglophones a été installé à Harare (Zimbabwe) en 1990, celui couvrant les pays francophones voyant le jour h Cotonou en 1992.

Les objectifs montrent bien que le programme est solidement arrimé iì la doctrine de la Banque mondiale : - favoriser les réformes institutionnelles, le PDM reprenant complètement à son

compte le “nouveau paradigme urbain” ; - améliorer la formation, en particulier celle des agents municipaux à travers des

séminaires d’animation ; - dégager des ressources propres, en particulier à travers la fiscalisation du fon-

cier ; - mettre en place des Agences de Travaux d’intérêt Public dans le cadre du

“volet social de l’ajustement structurel”. J‘ai choisi d’illustrer ces objectifs à travers deux réalisations qui eurent en

leur temps une certaine prétention à l’exemplarité : le fichier de parcelles de Parakou et I’AGETUR au Bénin.

l’ambition de ces programmes est immense mais on peut se demander si, au nom d‘une cohérence purement technique parée de vertus universelles, ne se trouve pas engagée une sorte de fuite en avant dans l’ingérence politique. Un urbaniste

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Par rapport aux projets de première génération de la Banque mondiale,

i français, très ihpliqué dans la mise en œuvre de cette nouvelle orientation, consi- dère, par ailleurs qu’il “faut se garder d’attendre trop d‘une évolution où on pas- serait dune politique urbaine du Tout-Etat iì celle du Tout-Quartier, du Tout-

i Technique au Tout-Institutionnel, d‘une vision de la ville Tout-Economique à une vision Tout-Social. Un tel mouvement (. . .) risque de faire porter sur la collectivité locale, devenue le régulateur-miracle, tout le poids de l’indispensable fonction d’intermédiati~n”~.

8 J. L. VENARD, Questions h propos des projets de dévelopement local. in Osmont A. et alii, L i

gestion sociale urbaine dans les pays en développement, LTMU-INParis VIII, cahier no 3. dé- cembre 1992. pp. 49-57. X. CREPIN. Le rôle des municipalités dans le développement social urbain. in Osmont A. et alii. L i gestion sociale urbaine ..., op. cit., pp. 39-41.

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-~ I ; Encatiri? 17. 1 Le fichier de parcelles de P3r3kou (BCnin')

La ville de Parakou compte une cenuine de inillicrs d'1i;ihitants. Eile ti i t i choisie pour ex- i pirimenter un "registre foncier ur'oain" :I objectii' fiscal. L'opimtion porte sur 15.000 par- i celles couvrnnt 3.500 hectares et regroupant pius de I I ,000 contribunhies. La maitrise $ou- i vrage est assurie conjointement par la circonscription urbaine de Tar:ikou et par le service 1 local des imp8ts. la muitrise ii'cruvre revenant 3 un bureau d'itudes public (le SERHAU) : charge de coordonner !es enqutks dkssiette. l'informatisation de !'tdition des d e s et du re- I couvrement. La matitre fiscale iiugnienteru effectivement de 50 pour cent en u n an et les ' impôts imis de 25 pour cent. Le coût glohal de I'opCration. largement finunce par le FAC. ; représente environ 10 pour cent des recettes fiscales uttendues mais la maintenance du sys- I t ì " impose de nouveiles c!iarges intégalement imputers sur le budget de la communautd ! urbaine.

La banque de donnees !ocdistes ainsi constituir devrait permettre de mettre en place une ~ politique de gestion du patrimoine foncier et de Ia Jélivrance des permis d'hiibiter ainsi

qu'une gestion des fichiers "clientèle" des concessionnaires de services publics (eau. 4!ectri- ' citi. tiliphone). Lss documents cartographiques Ctablis 3 cette occasion devraient e:] outre 1 pouvoir &tre utilisés pour d'autres services urbains tels que les ordures menagires. I'assainis-

sement et Ia .écurite civile. Sorircc. : Villes en Devriupprmrnt. 11' / l . :riors 1991 ;

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i Encadré 18.

L'AGETUR au B h i n L'AGETUR appartient i une nouvelle $neration d'opirations de travaux 3 haute intensiti de main-d'mivre ( la premitre s'itant ddrouiit: au Sinigai : I',AGETIP!. L'opimtion est lancée en 1990 ii Caronou e! 3 Porro Novo dvec !'appui de la Sanque mondiale. L'AGETUR est une structure associative &signee par I'Erat comme maitre d'ouvrage dél igui pour la realisation, d'infrastructures urbaines I voirie. drainage) h travers de pe:ites entreprises de Ia piace. L'Agence d!nrgira rapiuement son c.hamp d'action i l'entretien de ces infrastruc:ures 3t au ramassage des ordures. .-\mCliorer !'environnement urbain :OUI e n srCant des tmplois e: assurunt la promotion des entreprises locaies : te!les sont !es vocations de I'AGETUR. En l 992. l'.Agence avait redisi 5 1 operations impliquant 37- ??AE !ocales. Pris de 3 kilo- mktres de voies avaient i t e pavies. 3 kilomttres de caniveaux ;urCs et 0.5 kilomixes construit. 6 ponts pour p:Ctons i d s. etc. Tous ces chantiers ont g in i re plus de 7.000 emplois temporaires et nicessité le déboursement de plus J u n milliard de francs CF.4 pro- venant des sources suivantes : - 54 pour cent Sanque mondiale ; - 2 pour cent Cuisse Francaise de Developpement ICFD) :

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- 14.5 pour cent Coopérution allemande : i - 7 pour cent 3 A D : !

- 2 pour cent beneficiaires des optrarions. i

conditions satisfaisantes et ùe crer: a leur iour des emplois permanents. I

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i Des procdures rupides de dicaissement ont permis .iux 25IE de h)nctiunner dans des

Deux yuestions restent toutefois en iuspens : - comment mobiliser plus les ressources nationales dans le proje! de manikrc 3 riduire la

comment impliquer !es collectivités locales non reprisentées dans I'Assemblie Gdndrale j ! de l'Association '!

Oloiicli ß.. .Er+ric.ricrs thppi iL u la crimon d\icm~ri;.~. L'qx+'ier!rv lie /'.ltiETUR illi Bhllrr i i;! Jeunes. ,aile. Emploi. Quei nvenlr pciur la jeunesse africaine. f'dri.e Mini.u2rc de lu Cm- I !

i dépendance par rapport aux financements exterieurs 'I I -

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pi~rilfiorr ri l i l i Drr.rhpp,pr~mt. 1993.

32s Eude LE BRIS

Pour réinventer une civilisation urbaine, les visions et les procédés d'hier et d'aujourd'hui ont montré leurs limites. II s'agit certes des illusions du zonage es- pacelfonction de l'urbanisme classique mais aussi de I'ultralibéralisme générateur de dégâts urbains incommensurables. On se gardera tout autant des visions pas- séistes prêchant le retour pur et simple aux modes de vie "communautaires''. La voie est donc étroite pour innover ; elle suppose en particulier que soit redécouvert le rapport nécessaire entre les contraintes spatiales et techniques d'une part, le destin social de l'ensemble urbain conçu d'autre part.

3. Etude de cas : la Côte d'Ivoire ou la tentation du modernisme

Le choix de la Côte d'Ivoire s'impose 5 bien des égards. Le modèle colonial d'urbanisation y fu t en effet poussé jusqu'à la caricature et les initiatives post-coloniales révélèrent fidèlement la succession des politiques mentionnées dans le chapitre précédent. La ville a été la clé de voûte de stratégies de régulation sociale s'exprimant iì travers un discours iì la gloire du planteur.. .

3.1. Du projet colonial au projet national

3,1.1. L'urbanisme colonial

A l'époque coloniale, les villes sont créées ou développées en Afrique pour

favoriser l'exploitation économique du territoire h travers u n réseau de postes commerciaux jalonnant les principales voies d'évacuation des produits d'exportation ;

- , assurer la domination politique grâce h un réseau de postes militaires orga- ' nisés autour de la résidence du commandant de cercle ou d u chef de poste. Les fonctions économiques et politiques sont souvent exercées par le même poste.

L'aménagement de l'espace bâti procède d'un projet d'une grande cohé- rence organisé autour : - d'une doctrine foncière : le décret de 1906 institue le régime de I'immatricu-

lation. C'est en vertu de cette doctrine que le gouverneur Antonetti proclame en 19 19 : "les indigènes n'ont qu'un droit d'usage qui disparaît ait moment oil il ne s'exerce pllis".

- de considérations hygiénistes 'forgées en Europe aux XVIIIème et xrxème siècles et consignées dans un décret de 1904 relatifà la protection de la salu- brité publique en Afrique occidentale française. Ce décret prévoit, entre autres mesures, un contrôle strict de la circulation des hommes. I1 justifiera au début du siècle le transfert de la capitale de Grand Bassam à Abidjan.

- d'un projet urbanistique organisé autour de quelques principes : le lotissement, la construction en dur et l'urbanisme de plan. Le premier plan d'urbanisme d'Abidjan date de 1928 alors que la ville compte moins de 10.000 habitants ; il consacre la coupure ville blanche-ville noire.

Après 1945, des efforts sont faits pour tenir compte des revendications des populations locales. Concernant Abidjan, il devient également nécessaire d'en- cadrer une croissance urbaine de plus en plus rapide. Le plan Badini de I95 1 suit dc nrès le nercement du canal de Vridi aui va urovoauer l'extension des activités

remplir une double fonction : -

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portuaires mais, dks 1960. l'expansion urbaine a complL'tement d6p;issC le projet de ville du debut des anntes cinquante c o n y pour une minori16 nuntie. C'cst Sgn- lement dans les ann6es cinquante-soixante qu'a 6rC f a p n n 6 le type social de "l'homme salarie ivoirien".

3.1.2. Uri projet ilarional

L'Etat ivoirien indipendant, plapnt la ville au cenrre de son projet de dC- veloppement. va priviligier de manikre outrancikre la capitale. La volont6 for- tement affichee de garantir la promotion sociale de tous les ivoiriens s'accom- qagne d'un parti-pris hypermodernisre, Fortes du vieil adage : "on ne prète qu'nus riches !". les autoritis ivoiriennes entreprirent de donner c:)nfianct: aux investisseurs Gtrmgers.

Ce type d'intervention !ourde se situe aux antipodes des doctrines de des- engagement de ¡'Etat et de changement progressif prèchles aujourd'hui au pliin international. I1 conduit aussi h nuancer strieusement le caractkre "libiral" du " " M e ivoirien".

A u c c u r des enjeux fonciers se manifestent de fayon recurrente la question des rapports B I'aurochtonie.

Au lendemain de la Deuxikme Guerre mondiale. le nouveau leader du RDA. Houphou?t-Boigny. lui mime originaire du pays haouk (Ùonc "ttranger" en terre abid.jan,iise). rencontre les chefs &rie's dans Ia perspective J'Giections legis- latives liancaises o Ù i1 se porte candidat. I1 fait procsder 5 un sacrificc aux genies de la lagune. faisant en sorte que les Ebriks se trouvent "instituis autochtones".

Le recours aux génies se repitera en 1967 lors Je 1'in;iuguration du seconu pont sur !a lagune et en 1983 lors du transfert de la capitale politique 9 Yamoussoukro. Cette "assignation statutaire des Ehr-ìC" aura pour effet de les Ccarter du pouvoir politique"). GGnies et ancctres sont r6ac:ivk autant clue de hesoin mais Ic dernier mot reste aux "gens du pouvoir". ainsi qu'en tCmoignc le protoc:)le d':icc:)rd signe en 1970 (voir encadré !9).

L'Ekit ivoirien affirme son monopole absolu sur l'organisation de I'csp;lce urbain. Cexe prétention se concretise en I971 avcc la création de la "Soci&é des Terrains idFrbains" i SETU) qui sc voyait assigner la d cile mission dc faire s:iutcr ~-

IL' verrou lilncicr. L'habirar so situera au c u m de l'entreprise comme en Lemoigne la multipli-

cation des soci6tts immobilikres. Le ? i w t de cette interventionnisme Ctatique fut certainement la politiuue

d'habitat forcement subventionnt (les "logements Gconomiques") au profit d'une ;bauche de classe moyenne o ù !es salariCs du secCeur public sont surreprésentts. L'ne telle politique est interessante h bien des $gar& (ne serait-ce que parcc qu'e!le inlroduit !c c:>ileccif vertical). mais elle n'est jamais parvenue i surmonter sa trop y-ande JCpcndanc:: vis-8-vis des financements extérieurs idc I'nrdre de 35 h 40 pour cunt des îinanuzments).

I O TERRIER C.. De la terre au territoire : récit du parcours <brii o u gens dc la terre et gens du pouvoir dans la sociité abidjanaise, communication au coiluquc LL> rc*rrirairc,, Iien ou pOn- f;?re. OllSTOI\.l-l~niversite de Puris IV. Paris, octobre 1995.

330 E i d e LE BRIS

Encadré 13. Protocole d'accord de la création de la "Riviera" Article I - Le présent protocole a pour but de définir les termes de l'accord intervenu entre

le ministre de la Construction et de l'Urbanisme et les notabilités d'Anono en vue de Ia réalisation de l'aménagement touristique d'intérêt national de la zone-Est d'Abidjan.

Article 2 - La collectivité d'Anono, dans le but d'une participation effective h l'effort national, accepte de favoriser la réalisation du projet riviera en cédant en partie h I'Etat sa tenure coutumière aux conditions stipulées aux articles suivants.

Article 3 - En vue de prévoir et de favoriser l'extension du village d'Anono. le gouvernement s'engage h ne pas porter atteinte aux droits des villageois sur une superficie de terrain égale h six fois la superficie actuelle du village. Cette superficie sera délimitée par la collectivité d'Anono avec l'aide du gouvernemement.

Article 4 - Le gouvernement s'engage, afin de préserver le droit des villageois et de leurs fils h la culture traditionnelle et familiale, h ne pas porter atteinte h un domaine de culture dont la superficie est égale h celle des terres cultivées h la date du présent protocole.

Article 5 - La collectivité d'Anono accepte d'abandonner ses droits h I'Etat sur le reste des terres en vue de la réalisation du projet riviera. moyennant une indemnité dont le montant est h définir entre les parties.

Article 6 - Le versement de cette indemnité sera effectué par les services du Trésor entre les mains de chacun des bénéficaires dont la liste aura été dressée par les notabilités d'Anono. Les indemnités individuelles dues h chaque villageois seront déterminées avec l'accord de la collectivité d'Anono.

Article 7 - En vue de l'amélioration de I'état sanitaire de leurs habitations nouvelles, la col- lectivité d'Anono accepte l'aide technique des pouvoirs publics. particulièrement du ministère de la Construction et de l'Urbanisme qui fournira les plans de masse de Ia zone d'extension du village et des plans-types d'habitations.

Article 8 - La société d'aménagement touristique de la riviera, société en voie de création dans laquelle I'Etat ivoirien sera majoritaire. s'engagera h respecter les termes du présent accord. Dans le souci de faire participer chaque ivoirien i la vie économique du pays. I'Etat pourra rétrocéder B tout citoyen des parts du capital social de la société. Le gouvernement reconnait un caractère de priorité aux habitants de la région dans cette rétrocession de parts sociales.

Article 9 - Les collectivités d'Anono s'engagent h favoriser l'accès des techniciens sur les différentes zones d'intervention définies par les études en cours dès Ia signature du présent protocole d'accord.

Sii i irw : "Ehitmr'rr". juillet-uoh 1970, 11 o 38.

Encadré 20. L'imbroglio foncier ivoirien La réforme domaniale de 1963 tendait h faire de I'Etat ivoirien le "proprietaire éminen[" du sol dont il ferait une distribution généreuse sous forme de concessions en vue de généraliser la propriété privative de la terre. I1 s'agissait. par ce biais. de faire des planteurs des proprié- taires capitalistes. Contre l'avis de l'Assemblée. le Président ivoirien décida finalement de geler la réforme déclarant simplement que "lu terre uppurrienr ci celui qui lu mer en r - d e w ci condirion de respecter les lois er règlernents en vigueur". La grande majorité des acteurs se montra d'accord pour ... oublier la seconde partie de la déclaration présidentielle, ce qui rendait iné- luctable la crise foncière profonde observée dans les années quatre-vingt.

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C'est une des raisons pour lesquelles le modèle ivoirien d'habitat subira une remise en cause i la f in des années soixante-dix. Dts 1974, l 'un des principaux bailleurs. la Caisse Centrale de Cooperation Economique (devenue entretemps Caisse francaise de Développement) s'était retirée des opérations d'habitat et i l faudra attendre 1981 pour assister au démarrage du premier projet urbain de la Banque mondiale en Cate d'Ivoire. La Banque intervient en réalité dks 1976-77 mais les ntgociations achoppent sur l'exigence de baisse des "standards" (surface des lots et nature des équipements). Les autorités ivoiriennes mZnent d'autant plus vigoureusement cette "bataille des normes" qu'elles escomptent d'importants revenus pétroliers (qui d'ailleurs ne viendront pas). Elles se livreront mCme i un véritable detournement du projet de la Banque mondiale duns le cadre de I'operation Avocatier-Abobo Gare.

332 Etnile LE BRIS

Encadré 21. Les sociétés immobilières ivoiriennes La Société d'urbanisme et de Construction de Côte d'Ivoire (SUCCI) est créée en 1959 pour construire des logements économiques regroupés en petits immeubles. En 1965, la Société Ivoirienne de construction et de Gestion Immobilière (SICOGI) reprend l'objectif de construction d'ensembles économiques équipés, I'Etat y détenant 56 pour cent des actions. En 1985, cette société gérait en location-vente plus de 35.000 logements (situés 'a 95 pour cent h Abidjan). La Société de Gestion Financière de l'Habitat (SOGEFIHA) créée en 1963 comme société d'Etat a. de son côté, réalisé un peu moins de 30.000 logements dont près de 27.000 h Abidjan. La production publique a représenté moins de 20 pour cent du parc ; elle s'est adresste, sous la forme de location simple, h des salariés disposant de revenus modestes mais réguliers. La crise va conduire. dans ce domaine, h une impasse : pour "accompagner" la chute des revenus des ménages. I'Etat décide de bloquer les loyers (en fait cette mesure est prise dès 1970) mais, ce faisant, il prive les Sociétés immobilières des ressources destinées h la construction de nouveaux logements (depuis le début des années soixante-dix, les capitaux extérieurs ne pallient plus la faiblesse de l'épargne locale). La réplicabilité des programmes se trouve également entravée par l'incapacité de I'Etat h bonifier les prêts h un niveau suf- fisant. (On estimait en 1977 qu'environ 60 pour cent du coût des logements était subven- tionné par le biais d'exonérations de taxes, de bonification d'intérêt ou de subventions di- rectes h I'équipement des terrains). I1 faut alors réduire les surfaces et rogner sur les coùts de finition. Les logements construits sortiront du patrimoine de I'Etat en 1986 et. finalement. on aboutira h la suppression pure et simple des sociétés immobilières. Sources : M. Arnaud in Villes en DCveloppement, n03.junvier 19x9 er ANTOINE Ph.. DUßRESSONA.

er A. MANOU-SAVINA, Abidjan cÔtC cour, P d s . Kurrliulu ORSTOM. 1987

Encadré 22.

Un projet détourné : Avocatier Ce quartier de la lointaine périphérie d'Abidjan se trouvait inscrit dans l'emprise de la future zone industrielle. La parade des autochtones fut de quadriller le plus vaste espace possible, d'en borner les lots et, h partir du milieu des années soixante-dix, de vendre ces lots h une population où se mêlaient toutes les ethnies et toutes les catégories sociales (y compris de hauts fonctionnaires et de riches commerçants). En dépit du risque encouru du fait de l'illé- galité foncière, les acquéreurs consentirent des investissements très importants. le plus souvent dans le cadre de stratégies locatives. S'engage alors un dialogue de sourds avec l'Administration. L'annonce d'une régula'risa{ion toujours différée stimula les ventes et entraîna une densification et une extension du péri- mètre. L'Administration finit par se réveiller lorsque Ia Banque mondiale entreprit de financer la rénovation d'un secteur voisin et eut besoin d'espaces de recasement. La menace d'expulsion se précisa de nouveau mais elle n'eut pour effet que de stimuler encore un peu plus la spéculation et l'investissement dans le périmètre en litige ... Pourtant, en 1980, le quartier fut bel et bien rasé, engloutissant des centaines de millions d'investissements privés. Source : Hueringer Ph.. Srrutigies pupuluires pour lhcc2.s au s o l duns lu ville africuine. Une grunde

purrie de d& duns h banlieue d'rlhiíljon. in LE BRIS E.. LE ROY E. et F. LEINDORFER (eds). Enjeux fonciers en Afrique Noire. ORSTOM Kurrhulu. Puris, 1982.

Si l'on doit parler de grand tournant en matière de politique urbaine i l faut donc le dater plutôt de ce début des années quatre-vingt que de la période qui a suivi l'indépendance. La Côte d'Ivoire, dont le projet urbain ne s'était appliqué qu'h Abidjan, s'engagea en effet, en 1980, dans une politique hardie de décentrali-

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L! LE BRIS

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satinn. Les pro5yr:ìn:mes de logements su'oventionnkì furent arr?iks [nais la politique de d~guelpissement-recaseInent se poursuivit f Port-Soue[. Gobklk\. La nartie ivoirienne fini t par accepter l'abaissement des "standards" (les parcelles kfv passant de 600 h 300 mttres carrés) mais benucoup d'observateurs se demandent s¡ une telle concession suffit pour conclure h l'abandon totai du modt!e i n it iai .

Le projet iT:nirien se traduisit aussi par une 3olitique :+ressive ci i'Cgard de 1'liabi:at primire -u'occ:upaient les travarlleurs grrangers ap?eiCs en inasse p u r contribue: au "mir:ìc!e iconomique". pour c x t 2u patrimoine immnbiiier abiujanois sera ciixuit entre 1969 er 1973 !).

Les cionnees du problem vont change: au cours des annees quatre-vingt. Avec ia ioi de dtctntralisation. les "bidonvillois" Je-Jiennent des tiecceurs e[ prennent conscience de leurs droits". Les stratégies varient czpendant inor- mtment d'un quar:ier i l'autre. Le maire de Koumasi garde sous le coude pendant près de cinq ans It: dossier de régularisation introduit par les habitanrs cie ZoC Bruno cn 1987. A ?or[ Bouet, la municipalitC se pose en dkhseur des hubitants cic Zimbabwe contie !e ministkre de Ia construction et de l'urbanisme e n ianqant dks 19x3 u n progrmixe d'kquipement 2n l'absence cic Iigalisation fonciere. A D6pot III-IV, sur line emprise industrie!le, le maire joue tripie jeu. soutenant si- inultanhent les b!donvillois. les autochtones zxpropriis et !u ministkre de I'indus- wie. .A i\lkromianbiri. c'est ]'Etat qui joue contre les proprietaires coutumiers en :iuti)risant It: !otissement d'anciens terrains de !a SETU.

Figure t) P r i n c i p a l e s c o n c e n t r a t i o n s d ' l i ; ib i ta t precxre i .Abidjan

*

....... .,..... . '.. . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 PRINCIPALES CONCZNTRATIONS ..,.... . . .... I 0??881TAT PRECIIRE A AEIOJAN'"

334 Ende LE BRIS

Les jeux d'acteurs sont particulièrement complexes dans le cadre des opé- rations de régularisation. Les propriétaires coutumiers font tout pour les saboter ; les propriétaires non-résidents cherchent iì maximiser leurs privilèges de rentiers du sol. Deux catégories se trouvent en position de faiblesse : les locataires, le plus souvent exclus du bénéfice des recasements et les non-ivoiriens cohabitant dé- sormais avec des ivoiriens victimes des déclassements sociaux. Ces derniers font jouer la "préférence nationale", génératrice d'un véritable "nationalisme foncier", Les maires (et plus généralement les élus) se plaignent d'être cantonnés dans un rôle de percepteur de taxes et, dans l'attente de nouvelles mesures législatives qui en feraient de véritables acteurs de la politique urbaine, ils sont tentés de préserver le statu quo au bénéfice de leur réserve d'électeurs pauvres. Les rapports sont donc tendus avec les représentants de l'Administration, les délégués locaux du parti et les chefs de quartiers.

3.2. Les citadins retravaillent le projet officiel

En dépit des énormes moyens mis, pendant plus de quinze ans, au service d'une politique publique très volontariste, la géographie sociale de la ville d'Abidjan ne changea guère. AU milieu des années quatre-vingt, sept abidjanais sur dix (soit autant qu'au milieu des années soixante) vivaient toujours dans la "ville des cours" ! Doit-on pour autant s'accommoder d'une vision dualiste de l'agglomération abidjanaise ? Peut-on parler d'un endroit (l'habitat de standing et l'habitat économique) et d'un envers (ville des cours et habitat précaire) du modèle ivoirien d'urbanisation ? Cette "ville des cours" contribue largement à faire d'Abidjan l'une des rares "villes de locataires" en Afrique subsaharienne. La "ville des cours" a aussi joué un rôle central dans I'équilibre des forces sociales et elle doit largement sa capacité de résistance, face aux évolutions imposées de I'exté- rieur, B la volonté présidentielle de favoriser, à travers l'octroi de vastes cours locatives, une redistribution assez large de la rente foncière urbaine au bénéfice d'alliés politiques potentiels.

3.2. I. L'ha bitat

La ville des cours n'est pas, loin s'en faut, majoritairement illégale en ce qui concerne le statut foncier. Même si l'espace abidjanais illégalement occupé a été multiplié par trois entre 1963 et 1984 (le pourcentage de population occupant cet espace passant de 15 à 20 pour cent), cette ville illégale, qui représentait 23 pour cent de l'espace urbain au milieu des années soixante, n'en occupait plus que 12 pour cent au milieu des années quatre-vingt.. .

En revanche, si la ville des cours est effectivement construite en dur, 95 pour cent des constructions (en dehors du Plateau et de Cocody) ne respectent pas les normes urbanistiques relatives au bâti et aux équipements.

Tableau 8. L'hétérogénéité de l'habitat à Abidjan

Surface de Nombre Nombre de la parcelle d'habitants ménages

par parcelle par parcelle Evolutif récent en périphérie (Abobo-Gare) SOO meires carrés 36.8 1,4 Evolutif ancien quartiers centraux (Attécoubé) SOO metres carris 44.6 8.7 Plate-forme d'accueil en voie de régularisation (Port-Bouët I I ) 150 mktres carrés 16.2 3.5 Quartiers illégaux (Port-Bou& Vridi) 269 metres carres 20.4 6.5 Soiircr : Eiiqiic?rres J X . Munnu-Suvirtu m 1982 ret 1984.

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[ l n est surpris de constater que Ia ”famiile 6!argie” es[ surtout représentés duns l’cndroit du mouL;!e (6.1 pour cent dans !e résidentiel dc.standins, 7! pour cent duns I’lubitat icanomiuue). Li cïise a rependmt un effei de rikquiiibraye dans la mesure o ù ?!le modifie les flux (les cnianrs confiCs son[ plus orientés aujourd’hui vers la “viile des cours” mais ils restent denx fois plus nombreux dans la ville du modkler.

N o n moins re:narquable est la progression Cie la polygamic dans !‘habitat ”moueme” encre 1955 ec 1973 :dors mZme que c”te pratique est oii’icie!lement in- terdicc depuis 1964.

3.2.3. Les COi)i~~(~l’re!)Ze)its socim.:.

Ee nombreux comportements sociaux transcenuent ia hierarchie de ilha- hitat : cn Ciciiors de l’habitat rlsiuentie! de standing. aucun type d’habitat n’abrite nne caidgoriu sociaie specifique. On peur ainsi Affirmer que si Ic populaire est dans la mur . toute Is cour n’est pas populaire. C::te h&irogrniitk se vkifie aussi bien par rapport au statut professionnel. qu’en :éfirence aux revenus et aux moues dc consommation.

Abidjan pest &re considtree comme !a seule ville ouest-africaine oÙ l’or- donnancement paysager et !e bsti public tiennent une place aussi importante. Mais d:iiis le meme temps. la diversité sociaie dcs cours abidjanaiscs fait de cette composante dc la citi une irremplacable soupape de sûreCC. une sorte de complkment organique de la vil lc du mod&. C’ex bien au sein Jc cette ville des cours que I’Etat ivoirien. soumis B des contraintes trts 3ivkres. recherche une nouvelle al- linnce ;ivec dcs categories moyennos. dles-m2mes durement CbranlCes par la con- .¡ o nc!u re.

336 E t d e LE BRIS

3.3. La réforme communale12

La promotion des "villes de l'intérieur'' commença par l'institution de fEtes nationales "tournantes" qui furent l'occasion d'investissements importants destinés à favoriser le désenclavement de certains centres et leur modernisation.

Figure 1 I . Hiérarchie des pôles et des axes d'échange i long terme

Pôles d'équilibres Axes - principaux

ODaloa secondaires - - secondaires - régionaux (non exhaustit)

@MAN principaux - 0 zone d'appui d'Abidjan _ _ _ _ _ _ _ chemin d e fer ..*:..,*: : . - .. limite forêt-savane

12 Les dCveloppements qui suivent empruntent i A. Dubresson, Réforme communale et gestion des villes "de l'intérieur" en cô te d'Ivoire. in LE BRIS E. et GIANNITRAPANI H. (eds), M ~ l i - rriser le il~~veloppemcnt iirbain en A f r i p e suh.raharienne, op. cit.

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1

Clicrpirrc~ -7.2. U,6rririsírriori er p í i l i r i q r r e s irrbnitics 33 7

La loi organique dc 1980 devait instituer u n partage dc compitences entrc I'Etat et les communes désormais doties de la personnalité morale et de I'autono- inic financière. Ces communes, administrées par un conscil élu au suffrage uni- versel. n'en restaient pas moins placées sous la tutelle du Ministère de I'Int6rieur. l

l I I I

i 3.3. I . LLJS limites riil triitqt2i-t de coinptteiices

S'il y a bien transfert pour I'éducation, la santé, les Cquipements culturels et 1 sociaux et les infrastructures d'intérêt local, les grands réseaux de services publics

urbains comme l'eau et I'ClectricitC furent exclus du champ du transfert. La production de l'espace bâti resta soumise. en théorie. au monopole fon-

cier de I'Etat et h des procédures de morcellement de son domaine privé. L'initiative des lotissements revenait certes, désormais. à la municipalité mais le projet h i t soumis au Ministère de l'Urbanisme et devait $tre conforme au Plan Directeur Urbain (PDU) élaboré par la DCGTx (Direction du ContrÒle des Grands Travaux, longtemps rattachée directement h la Présidence de la Ripublique mais riceinment "ritrogradte" sous 1a.tutelle du Premier Ministre). Les commissions d'attribution des lots restaient placées sous la présidence du préfet.

Cette double discordance a ité génératrice d'une confusion que cherchèrent CL exploiter les acteurs du dkveloppement urbain. D'une manière géntrale, on a pu constater que. si le maire est puissant h I'échelle nationale, I'tchelon municipal l'emporte sur les instances chargées de faire respecter les normes étatiques. Les uns ivoquent un itat transitoire "d'adolescence communale" alors que d'autres considèrent qu'h la faveur de la réforme communale. 1'Etat s'affermit en jouant sur son pouvoir technique.

Enfin. si au début des annCes quatre-vingt. I'Etat s'est accomodé d'une "territorialiti khri6". i l a notablement durci son attitude au milieu des années quatre-vingt-dix vis-h-vis des revendications politiques des "autochtones".

3.3.2. Lïì question des ressoiirces coininiindes

En 1984, les communes sont devenues propriétaires des bíítiments mis h leur disposition par I'Etat. Elles ont Cgalement i té dotées de moyens distincts de ceux de I'Etat en matière de recrutement d'agents communaux et. en 1987, c'est-h- dire au milieu d'une période de récession Forte, plus de 10.000 agents avaient Cté recrutés.

Les maires sont-autorisés h exécuter en régie les travaux d'entretien des b2- timents et des tquipements communaux : en recourant aux artisans locaux. ils ont ainsi l'occasion de réhabiliter certaines filières locales d'activités.

Le financement des collectivités territoriales repose sur trois sources : - la subvention de I'Etat, versée sous la forme d'une Dotation Globale de Fonc-

tionnement (DGF) ; - la part d'impcts locaux (patentes, taxes foncières. licences etc.) reversée aux

communes : du fait de gros problèmes d'assiette et de recouvrement. le rendement de cette fiscalité est resté faible ;

- des ressources propres prélevées sur les agents économiques (taxes de marche, de gares. d'abattoirs, de spectacles, taxes perçues sur les artisans.. .).

La modestie des ressources propres et le désengagement de ¡'Etat hypo- thtquent le devenir de l'expérience communale ivoirienne. I1 est remarquable que Ics investissements publics par tCte dans les villes autres qu'Abidjan soient passés,

338 Ende LE BRIS

en moyenne annuelle, d'un peu plus de 11.000 francs CFA entre 1971 et 19SO iì moins de 2.000 francs CFA en 1987.

Inséparable de la question de la démocratie, l'expérience communale semble néanmoins, quelles que soient les difficultés rencontrées, politiquement ir- réversible.

3.4. Le modèle urbain ivoirien B l'épreuve de la conjoncture

Encadré 23. Du miracle 5 l'ajustement On a vu qu'en matière de politique urbaine un important virage avait été pris au début des années quatre-vingt. Ce virage est contemporain des premiers plans d'ajustement structurel durement négociés (novembre 198 I et juillet 1983). L'amorce de redressement constaté tourne vite court puisqu'en mai 1987 la Côte d'Ivoire se déclare en situation d'insolvabilité et suspend le service de la dette (laquelle représentait, h la fin des années quatre-vingt. 150 pour cent du PIB avec le rurio par tête le plus élevé d'Afrique !). La dégradation s'accélère avec le retrait du marché mondial du cacao au cours de l'été 1987 et la réduction de 50 pour cent des prix payés aux planteurs pour la campagne 1989-90. Les plans de redressement promulgués au premier semestre de 1990 (Plan Moïse, Plan Ouattara) devaient provoquer une montée de l'agitation sociale. Ils traduisirent la reconnais- sance de Echec du Welfnre Srate et confirmèrent que la ville. oÙ se manifestait un durcis- sement préoccupant du jeu entre les acteurs, était bien au cœur des choix. Si dans la "bataille des entreprises publiques", les grandes orientations s'écartent en partie des concep- tions et des volontés des bailleurs de fonds, dans le domaine urbain, l'influence de ces derniers est désormais écrasante. Source : Cmrumiti B ri Y.A. Fuurk La bataille des entreprises publiques en CBk d'Ivoire. L'histoire

d'un ajustement interne. Puris. Kurrhu¡u-ORsrOhf. 1990 el Frurrrnirr' ma rit^. qiloridiptI ivoirien.

Deux auteurs" nous permettent de mesurer les transformations brutales provoquées dans le cadre abidjanais par le choc économique des années quatre- vingt.

Grâce à un suivi minutieux sur longue période d'un grand nombre de mé- nages, M. Le Pape livre certaines clés permettant de comprendre comment se sont modifiés les flux de "l'énergie sociale" abidjanaise pour répondre à ce qu'il quali- fie "d'ébranlement social". Un climat affairiste et euphorique avait présidé à I'extension et h l'embellissement d'Abidjan durant les deux premières décennies de l'Indépendance. I1 y a désormais rupture du sentiment d'appartenance à des com- munautés où riches et pauvres communiquent. Les expériences de l'appauvris- sement et du déclassement font que les formes d'enrichissement de la grande bourgeoisie ne passent plus pour des modèles à imiter. Si l'on en croit les données collectées par la Banque mondiale entre 1985 et 1995, le pourcentage de personnes situées au dessous du seuil d'extrême pauvreté est passé de moins de I pour cent en 1985 à plus de 17 pour cent en 1995 avec une accélération notable de la tendance en fin de période.

I3 LE PAPE, M.. L'énergie sociale i2 Abidjun. Econoniie politique rie lu ville en A,friqcie noire. 1930-1995, Paris. Karthala, 1997 ; SOUMAHORO, C.. Ryrlimes et,formes d'e.rpun.sion de h- birur locurif popduire d'Abidjan (I 920-1992). thkse en urbanisme et aménagement. Grenoble II. 1996.

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M. Li. P:ipi. rcikve plusieurs :enJances cnirc ! '479 CI ! : - une plus grande frdquence des menages Je dimension importante et des foyers

polynuclC3ircs : - une Ixiussc de ia proportion de personnes isolkes : - ' u n e baissc de la frkuuence des mknayes centrs:; <ur une Famille conjugale

mCmc si cefte demitre demeure la Fome la pius ;ourante de vie domestique : - l'importance c:c;issante des femmes responsabies de minages.

I1 es: intircssant de confronter ces ;volutions 5 deux phCnt,mL=nes rc!evés par C. Soumalioro dans le domaine du iogement : I'6me:genCe de Ia cour locative "inotlerne" et !a "cí)llectivisati~~,n" de l'habitat +)nomique. Apparue sur le marchi locatif i la charnit're des années quatre-vingt et quatre-vingt-dix. la "cour mo- &me'' correspond i une ùemande spkirique en matitre ue cudre de vie de la part de salxils du sccieLlr moderne exclus denuis une quinzaine d'années du "logement Cconomiquc". La "cour mbde:nc" se distingue Je la ' m u r commune" par l'¡so- lement vis-i-vis des co-oc:upants et la privatisation des Guuipements. Les loyers ;<)nt Je 30 pour ccnt supirieurs 3 c x x pratiquGs dans les "cours communes". Quant aux occupants des logements bconomiuues. o n ~bserve que nombre d'entre cux partagent Jdsonnais u n espace nagkre individualis2 avec des co-locataires.

I1 n'est pas ais6 de discerner. parmi CS tcnuanczs. lesquelles ont des liens de iiGccssitd avec 13 crise et la récession h n o m i u u e . .-?lors qu'entre 1985 et 1993. l'accroissement de lu pauvreté est plus Faihic i Ahicijsn. entre 1993 et 1995. i l y est plus in:irqu6 que dans les autres parties urbaines et ïurdes du pays (in2me si la proportion dc pauvres y demeure moit i l moindre). Les f'cmnes rdsistcnt mieux que !cs homlncs 3 i2 ;ontlement hrutal de I L L pauvrctc. Le?; 6tranpcrs sont plus

340 E t d e LE BRIS

touchés que les ivoiriens. Avec l'expérience durable de la récession, les fractions masculines jeunes issues de la classe moyenne citadine se sont mis iì occuper des emplois salariés autrefois laissés aux étrangers et aux femmes. Le consensus entre aînés et cadets sur la préservation de leur statut de classe moyenne s'est brisé, conduisant les seconds à des attitudes jadis réprouvées à I'égard des activités ré- munératrices. Pour des raisons similaires, la question des étrangers change de nature à partir du début des années quatre-vingt-dix, en particulier du fait que dé- sormais les jeunes citadins ivoiriens se trouvent en concurrence avec les étrangers dans leur recherche d'activités'*,

Les débats particulièrement vifs sur l'identité ivoirienne ont une autre inci- dence : la criminalité et les violences citadines sont imputées aux étrangers. Les contingents de ghanéens contraints à l'exode en 1993 préfiguraient sans doute des situations plus graves encore. Mais, pour M. Le Pape, les investissements de stabi- lité matériels et symboliques pratiqués par un peu tout le monde face à la crise, expliquent que la violence politique ait été contenue jusqu'à présent.

C'est donc sous contrainte forte que les autorités ivoiriennes s'engagent dans un profond renouvellement des alliances sociales, lequel s'impose dans un contexte oÙ le "financièrement souhaitable" doit décidément s'accommoder du "politiquement acceptable". La montée de ce qu'A. Marie appelle un individua- lisme de la nécessité, atteste d'un dérèglement du jeu social et marque la fin d'un "projet de ville" façonné au moment de l'indépendance par un Président charis- matique.

4. Etude de cas : le Burkina Faso ou la tentation de la rupture révolutionnaire

En matière d'urbanisation et de politiques urbaines, tout différencie CI

priuri, le scénario burkinabè des années quatre-vingt de celui de la Côte d'Ivoire. Les choix de ces deux pays ne sont pas étrangers aux rapports particuliers institués entre eux'par le pouvoir colonial : rapports d'exploitation ri travers u n double proprocessus de dévalorisation des matières premières et de la main- d'ceuvre (les flux migratoires importants orientés depuis plusieurs décennies vers les pays côtiers jouant un rôle régulateur de la croissance urbaine dans le pays de départ), mais aussi rapports complexes de sujétion-fascination qui expliquent peut-être. qu'au bout du compte, le "projet urbain sankariste" présente d'étonnantes similitudes avec le projet moderniste d'Houphouët-Boigny.

4.1. Un pays sahélien enclavé soumis à une accélération de l'urbanisation

Moins d'un voltaïque sur dix vivait dans les villes au moment de 1'Indépen- dance. Le taux d'urbanisation n'était encore que de 17 pour cent en 1980 et at- teignait tout juste 25 pour cent en 1994. Dans un pays oÙ la paysannerie, largement majoritaire, vit presque complètement à I'écart du jeu politique national, la capitale a longtemps conservé une physionomie de chef-lieu provincial de pays pauvre, presqu'uniformément construit en banco. Un décor sans monumentalité excessive ornait le théâtre dune confrontation plus ou moins feutrée entre ]'Etat et les contre-pouvoirs de la hiérarchie politique traditionnelle (la chefferie mossi) et des syndicats.

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i4 LE PAPE. M.. L'inergie rocialc Ù ADidjm. op. cif.

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I Clinpitre 2.2. Urbnniscrrioit et politiques rtrbubres I

34 I

Historiquement, l'espace urbain fut structuré en cercles plus ou moins concentriques autour des résidences du mogho naba et de ses dépendants. Si It . premier plan d'urbanisme date de 1926, le seul événement marquant des années trente et quarante sera le dkveioppement du quartier administratif. puis des quartiers "saints" autour de la mission catholique. Les années cinquante voient l'arrivée de quelques grands équipements et la relance timide de la politique de lotissement.

Comme d'autres pays africains (le Cameroun, le Congo, etc.), le Burkina Fnso présente une armature urbaine bicéphale, Bobo Dioulasso ayant longtemps disputé la prééminence h Ouagadougou qui ne prendra définitivement le dessus qu'h partir du milieu des années soixante-dix. Le taux annuel de croissance de Ia ville mussì n'excéda guère 6 pour cent au cours de la première décennie de I'indé- pendance ; il progressa, au cours des années quatre-vingt, jusqu'h atteindre de I O Lì I 1 pour cent entre 1990 et 1995.

Les résultats provisoires du recensement de 1997 donnent une population de 750.000 habitants pour les cinq communes constitutives de la ville capitale. La monétarisation croissante des transactions sur le sol urbain observée h partir de I975 se mue en une spéculation immobilikre que combattront avec détermination les jeunes officiers sankaristes.

Ouagadougou est située au c a m d'un réservoir inépuisable de migrants. Or, au début des années soixante-dix, se manifestent les premiers signes de dys- fonctionnement de la soupape des migrations internationales vers les pays côtiers, et plus particulièrement vers la Côte d'Ivoire.

Le phénomène est contemporain de sécheresses récurrentes qui, h partir de 1973, affectèrent gravement tous les pays sahéliens. Certes. le coton se déve- loppait bien dans le sud-ouest du pays et il constitue encore aujourd'hui la seule vraie ressource d'exportation mais l'on connaît I'Cvolution capricieuse des cours de ce type de matière première.

Ces évolutions sur le marché mondial ne Furent guère accompagnées d'initiatives publiques dans le domaine urbain, au point que l'on a pu parler de "politique radicale de non-intervention" jusqu'au début des années quatre-vingt.

Les résultats globaux des politiques urbaines successives pendant les deux premières décennies de l'indépendance sont dérisoires si on les compare h ceux de la Côte d'Ivoire h la même époque : h peine plus de 1.000 hectares lotis en vingt ans (soit 50 hectares par an) cependant qu'en cinq ans d'activités [ 1973-1978), la Société immobilière publique (SOPROGIM) réalisait.. . 56 "logements écono- miques".

C'est dans ce désert d'initiatives qu'intervient la mise en œuvre du programme Cissin considéré en son temps comme u n modèle en matikre de restructuration de quartier.

.

342 Emile LE BRIS

Encadré 24. Cissin : une opération modele (1974-76) Financé par le PNUD, le projet démarre en 1973. II s'agit dun programme destiné h réori- enter la politique de l'habitat dans toutes ses dimensions (choix des matériaux locaux, dispositifs de financement, réorganisation institutionnelle avec double tutelle de la Direction de l'urbanisme et des Affaires Sociales, maîtrise d'ceuvre et formation). L'opération Cissin commence par un lotissement-pilote qui rassemble 630 parcelles de 375 mètres carrés sur 53 hectares. Ce périmètre doit être sommairement équipé (assainissement et eau potable). Les parcelles seront attribuées en 1974 en fonction d'une batterie de critères relativement originale pour l'époque : - être responsable d'une famille ; - être établi h Ouagadougou depuis quatre ans au moins ; - ne posséder aucun autre terrain dans la ville lotie ; - utiliser la parcelle pour son habitation principale et construire dans un délai de deux ans

une habitation aux normes techniques de deux pièces minimum ; - ne pas revendre le terrain avant dix ans ; - s'acquitter du droit d'octroi de 25.000 francs CFA. En 1974 démarre une opération de restructuration d'une zone d'habitat spontané de 9 hectares jouxtant celle du lotissement-pilote. Les grandes voies sont tracées, les puits creusés et 292 parcelles délimitées (de 192 h 500 mbtres carrés). Les coûts de restructuration supportés par les attributaires, seront jugés exorbitants par ces derniers mais "Cissin restructuré" provoquera une réelle dynamique de participation populaire et de mobilisation de l'épargne h travers une "Caisse Populaire d'Epargne et de Crédit". A Cissin-Pilote comme h Cissin-Restructuré la sécurisation foncière passe par l'obtention d'un Permis Urbain d'Habiter mais ce document n'est pas considéré par les bénéficiaires comme un véritable gage d'intégration h la ville légale. Bien que, fin 1976, près de 70 pour cent des parcelles aient été mises en valeur dans le projet-pilote, beaucoup d'observateurs ont considéré que "Cissin restructur?' était venu compenser I'échec relatif du lotissement-pilote, lequel aurait manqué sa cible (population h bas revenus), négligé les infrastructures et les équipements et n'aurait suscité. en tout état de cause, aucune dynamique populaire. Dès 1981, prbs de 60 pour cent des parcelles du lotissement-pilote avaient effectivement changé de mains (contre seulement I6 pour cent dans Cissin restructuré). A Cissin-Pilote, h peine 50 pour cent des lots étaient effectivement ha- bités, dont un grand nombre par des locataires, alors qu'h Cissin-restructuré 80 pour cent des lots étaient habités et par les propriétaires eux-mêmes h plus de 90 pour cent. La valeur marchande des constructions dans le projet-pilote (supérieure h 2 millions de francs CFA en moyenne) fut considérée comme prohibitive, ce qui n'empêcha pas les lots d'être revendus en moyenne plus de 20 fois le prix d'octroi initial. On comprend également les différences sensibles dans les caractéristiques socio-écono- miques des deux composantes du projet : Cissin-Pilote ne compte que 18 pour cent de ses actifs dans le. secteur informel et 35 pour cent des occupants ne sont pas mossi alors qu'h Cissin-restructuré 37 pour cent des actifs travaillent dans le secteur informel et seulement 1 3 pour cent des chefs de famille sont non mossi. Dans son ensemble, le projet achoppa sur une double difficulté : - celle de l'insuffisante progressivité de l'aménagement ; - celle du pilotage externe rendu nécessaire par les cloisonnements entre services na-

tionaux. L'opération Cissin exercera une grande influence sur les projets urbanistiques ultérieurs, y compris ceux du pouvoir révolutionnaire. Le projet d'extension h 10.000 ménages selon les principes du projet-pilote ne fut jamais concrétisé mais le gouvernement lança, en 1979. un projet, certes plus modeste, concernant douze centres urbains secondaires, ainsi que l'opéra- tion de restructuration du quartier Wagadogo-Nossin h Ouagadougou au début des années quatre-vingt avec I'appui de la coopération néerlandaise qui expérimenta, i cette occasion, la méthode d'aménagement progressif. Source ; Kihfonrr G., Une etude d'kvaluation exhaustive du projet Cissin cinq ans aprb sa rkali-

sation. Ripublique de Huute-Voltn (DUAH)/PNLID. multiKr., mni 1981.

nile LE BRIS

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Chapitre 2.2. Urbanisation et politiques urbaines 343

4.2. Ambivalence du projet révolutionnaire

Le coup d'Etat militaire du 4 août 1983 a été qualifié de révolte des cadets contre la "dérive démocratique" subie par le pays depuis l'indépendance (trois ré- publiques et six gouvernements militaires). C'est aussi, et peut-être surtout, une révolution nationale soucieuse de restaurer la dignité d'un pays trop longtemps ba- foué. Le voyageur débarquant & l'aéroport de Ouagadougou ne pouvait pas ignorer l'énorme banderole annonçant : "Ce pays n'est pas & vendre !I'.

Les objectifs affichés dans le discours d'orientation politique de Thomas Sankara expriment l'impatience d'un "révolutionnaire pressé'' mais ils n'en ont pas moins toutes les apparences de la cohérence : - il faut remodeler la société burkinabè en profondeur, façonner un "homme

burkinabè nouveau" ; - la priorité va au milieu rural et à l'autosuffsance alimentaire.

Le nouveau pouvoir est cependant bien conscient que le succès & court terme du projet révolutionnaire se joue dans les villes et, plus particulièrement, sur la scène ouagalaise. La politique urbaine va donc, paradoxalement, constituer la pièce maîtresse d'une politique nationale vouée & la production agricole et au mieux-être du paysan.

La Réforme agro-foncière (RAF), symboliquement promulguée le jour du premier anniversaire de la révolution (4 août 1984), prévoit la nationalisation des terres regroupées dans le Domaine foncier national ( D W ) .

Encadré 25. Une réforme foncière radicale L'ordonnance de 1984 stipule : Article 3. Le Domaine foncier national est de plein droit propriété exclusive de 1'Etat (ce

Article 18. Tout bénéficiaire d'un titre de jouissance relatif h une terre du DFN est tenu h

Article 20. L'attribution des terrains ruraux et des terrains urbains est faite avec la partici-

qui supprime toutes les.formes de jouissance coutumière de la terre).

son occupation et h son exploitation effective.

pation du bureau CDR.

I

En ville, les titres de propriété sont abolis et remplacés par les Permis Urbains d'Habiter (PUH). Les lots sont désormais attribués par des commissions que dominent les représentants des Comités de Défense de la Révolution (CDR), véritable garde prétorienne du nouveau régime. Les Tribunaux Populaires Révolu- tionnaires (TPR), institués en octobre 1983, auront & connaître les malversations et délits commis contre le bien public et seront chargés, en particulier, de confondre les spéculateurs fonciers. L'inspection générale du Contrôle immobilier relayera l'action de ces tribunaux. L'idée est de tarir la principale source d'enrichissement d'une bourgeoisie où l'on regroupe pêle-mêle les fonctionnaires, les commerçants et les détenteurs du pouvoir traditionnel (les "féodaux").

Quatre instruments sont mis au service de cet objectif: le lotissement sys- tématique des quartiers irréguliers, le redécoupage territorial des villes, la politique des cités et la rénovation des quartiers centraux. La politique des loyers n'aura, quant iì elle, qu'une existence éphémère. Le plafonnement décidé en 1984, puis la déclaration de gratuité des loyers pour l'année 1985, n'auront guère d'effets sinon.. . un resserrement de la solidarité de fait entre propriétaires et locataires.

344 Einile LE BRIS

Figure 12. Carte des secteurs de Ouagadougou

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Soitrcr : E . Somi, La restructuration des quartiers spontan6s i Ouagadougou. ThLr, 19x2.

ile LE BRIS

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Chpiire 2.2. Url~ir~isnt io~~ et poliiiqiies tirbaines

Figure 13. Carte des quartiers de Ouagadougou

345

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Smrcr : B. SJMIC!. La restructuration des quaniers spontanCs h Ouagadougou. Tfiise. 19817.

4.2. I. La méthode d'aménagement progress$ : "un ménage = une parcelle"

Au moment de l'arrivée du nouveau régime, les quartiers périphériques ir- réguliers représentaient 60 pour cent de l'espace urbain et 70 pour cent de la population.

Le schéma directeur d'aménagement urbain (SDAU), élaboré par un bureau d'itudes néerlandais au début des années quatre-vingt, fut ratifié tardivement par le nouveau pouvoir moyennant des modifications de détail. Mais ce qui tiendra lieu de schima directeur, ce sera le plan de lotissement de 60.000 parcelles de 300 iì 400 mètres carrés réalisé en moins de cinq ans (1985-1988) sans recours aux financements extérieurs. Le "projet de ville" qui sous-tend l'opération n'a rien de très original : il s'agit d'une mise au cordeau des quartiers périphériques sans grand souci d'enquêtes techniques préalables.

346 Ende LE BRIS

Au nom du mot d’ordre ”à chaque ménage sa parcelle”, ce dont i l s’agit, c’est aussi de provoquer I’émergence de la famille conjugale comme unité rési- dentielle autonome juridiquement enregistrée par le PUH.

La “méthode d’aménagement progressif‘ (MAP) appliquée pour la mise en ceuvre mérite en revanche qu‘on s’y arrête. Après numérotation des concessions existantes et établissement dune liste des ménages, les populations sont appelées à confectionner et à implanter les bornes conformément au nouveau plan de lotissements ; cette ”participation populaire” s’effectue en théorie sous la conduite des équipes topographiques de la Direction de l’Urbanisme. Après attribution des nouvelles parcelles, un “compte spécial lotissement” recueille les paiements éche- lonnés des bénéficiaires ; il servira à financer la viabilisation des secteurs déjà lotis, ainsi que de nouvelles opérations de lotissement.

La ville ainsi façonnée est conçue comme lieu pédagogique de transmis- sion des nouvelles disciplines civiques et morales manifestées, en particulier, dans le cadre des travaux d’intérêt collectif. Mais, derrière l’intention révolutionnaire, point le caractère hygiéniste du projet poussé jusqu‘à la caricature dans le cadre de la destruction du quartier Bilibambili.

Les critères d’attribution retenus empruntent beaucoup à l’opération Cissin : être âgé d‘au moins 18 ans, priorité aux résidents effectifs, aux déguerpis, aux familles, ne pas posséder de parcelles d’habitation dans la localité. Nouvelle était, en revanche, la composition des commissions ”commando” (oÙ les CDR jouent le premier rôle) chargées de la tâche ; inédite était également la procédure des ”tables de vérité” oh le postulant vient publiquement attester de la conformité de sa demande aux critères d‘attribution.

L‘obtention d’une parcelle est soumise à l’acquittement d’un droit de 300 francs CFAlmètres carrés (soit 120.000 francs pour u n lot de 400 mètres carrés). Le quart de la somme doit être versée dans les trois mois suivant l’attribution, puis par annuités pendant une période allant de trois ans (pour les non-déguerpis) h cinq ans (pour les déguerpis). L’acquittement de la première tranche de 25 pour cent conditionnait l’accès au lot attribué mais beaucoup d’attributaires arrêteront 18 leur effort financier. On vit également se multiplier les stratégies d’anticipation et certaines pratiques relevant de ce que les ouagalais ont appelé une “démocrati- sation de la spéculation”. . .

4.2.2. Le de‘coiipage administratifen secteurs

Trente secteurs remplacèrent en 1984 les soixante-six quartiers et sous- quartiers existants. Le but affiché était de “casser les féodalités traditionnelles” fonctionnant sur cette base territdriale (c’est ainsi que le secteur 14 hérita de tout ou partie des quartiers de Zogona, Wedangin, Dagnoen, Wapasi, Sagri et Kaldongin).

A l‘intérieur du périmètre urbain défini par le SDAU, i l s’agissait aussi de réduire la coupure entre ville réelle et ville légale en prenant le contrôle des quartiers irréguliers largement ignorés par l’ancien découpage. Cette intention se mani- festa également dans I’élaboration d’un schéma d‘aménagement du grand Ouagadougou (le SABO) intégrant les villages de la Province du Kadiogo.

Mais la machine à découper le territoire s’emballa. L‘on passa de trente secteurs à quarante-deux pour finalement revenir à trente et le découpage de I’ag- glomération en cinq communes apparut aux habitants et aux observateurs comme un défi au bon sens.

'?nile LE BRIS

Cités du 4 Août 1983 Ensemble du pavs Cités An II 1984 Ouagadougou & Bobo Dioulasso Cité An III 1985 Ouagadougou

Cité An IV A 1986 Ouagadougou

Cités An IV B 1987 Ouagadougou

n t il s'agit, unité rési-

- SOO logements rdalisds par tranches de 20 unités dans tous les chefs-lieux de pro- vinces

- Objectif: inciter les fonctionnaires h quitter la capitale - I88 villas i Ouagadougou et SO h Bobo Dioulasso regroupées en "cités-jardins" - Recours h l'investissement privé plus ou moins volontaire et à une participation

assimilée par les intdressés au travail forcé - Location-vente : 30.000 francs CFA/mOiS sur 17 ans - 204 villas et 23 immeubles de trois niveaux édifids sur les décombres du vieux

quartier de Bilibambili - Location-vente : 48.000 francs CFA/mois sur 20 ans (le niveau de subventionnement étatique étant évalué à 25 pour cent) - Objectif: loger des fonctionnaires de rang élevé, des commerçants, des cadres et des professions libérales

- SO villas de grand standing et 54 immeubles de trois et quatre niveaux édifiés sur les dkcombres du quartier central de Tiedpalogo pourtant régulihement loti (5.000 ddguerpis)

- Réalisé h 90 pour cent seulement en 1990. ce programme recourt au financement "consenti" par un consortium de banques de la place (on a parld de "l'emprunt kalachnikov"). En fait. 10 pour cent seulement du montant de cet "emprunt" de 6 milliards de francs CFA serviront financer la cité An IV A

- Villas en location simple : 130.000 francs CFA (Les autoritds escomptent des profits qu'elles destinent au Fonds de l'Habitat)

- 200 logements repartis sur quatre sites en périphérie de la ville dans une premitre tranche et 200 nouveaux logements dans une seconde tranche

- Location-vente : -15.000 francs CFA/mOiS - Objectif: les cités An IV B s'adressent h des salariés modestes comme en té-

moignent les normes de surface et les standards d'équipement

. -..

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LO. I

Chapitre 2.2. Urbanisation et politiques urbaines 347

4. 3. La politique des cités

Lancé en 1984, le programme des "Cités du 4 Août" destiné à relancer la production du logement social, fut confié en maîtrise d'ouvrage.. . au cabinet militaire de la Présidence et, en maîtrise d'œuvre, au Ministère de I'Equipement.

Ce programme des cités est bien à l'image d'une révolution centralisatrice et pressée d'aboutir mais son bilan est loin d'être négligeable.

Tableau 1 O. Le programme des cités : loger la classe moyenne pour la fidéliser

Encadré 26. Les 1200 logements : une dernière opération au cœur des controverses Décidée en juillet 1987, l'opération sera achevée en octobre 1989. En cette fin des années quatre-vingt, le périmètre retenu portait un quartier irrégulier sans équipements ni infrastructures et si densément occupé que les ouagalais l'avaient surnommé "Hong Kong" ! Toutes les constructions seront rasées et une partie des occupants (les locataires seront exclus de la procédure de recasement) réinstallés sur une trame d'accueil de 3.400 parcelles à cheval sur les secteurs périphériques 28.29 et 30. L'opération des 1.200 logements sera réalisée en deux tranches : première tranche : 1988 240 logements F 4 sur 183 hectares

parcelles de 300 mètres carrés deuxième tranche : 1989 120 logements F 4

840 logements F 3 sur 71.5 hectares parcelles de 300 à 400 mètres carrés

L'emprunt "kalachnikov" servira à financer les 1.200 logements. Si le statut foncier du péri- mètre retenu ne fut jamais clairement établi, le montage institutionnel distribua de façon assez rigoureuse les responsabilités : - projet architectural à la Direction générale de l'Architecture, de l'Habitat et de la Cons-

truction : plan parcellaire à la Direction générale de l'Architecture, de l'Habitat et de la Cons- truction en liaison avec la Direction générale de l'Urbanisme ;

-

348 Etnile LE BRIS

- gestion financière et commercialisation (en location-vente) au Centre de Gestion des Cités (CEGECI) qui prit en 1990 le relais de la SOCOGIB.

Dans la première tranche, l'Administration joue le rôle de maître d'oeuvre et fait exécuter les travaux en régie par 70 équipes de ticherons construisant chacune de deux h six logements. Le coût global de la parcelle construite avoisine les 4 millions (dont 675.000 francs pour I'équipe de tâcherons) soit un coût du mètre carré construit de 38.000 francs CFA. Pour la deuxième tranche, la réalisation en régie directe est abandonnée, la maîtrise d'oeuvre étant confiée h 87 petites enmeprises de la place (chacune se voyant confier la construction de quatre h vingt logements). Ce choix h haute intensité de main-d'oeuvre (5.000 personnes employées sur quatre mois) permettra d'identifier et $e renforcer un milieu professionnel local (pour l'ensemble de l'opération, la part des dépenses h I'étranger n'excédera pas le tiers). Le coût global de la parcelle varie de 3 millions pour les F3 h 4 millions pour les F4 soit un coût du mètre carré construit de 42 h 43.000 francs CFA. Critères d'attribution : - être de nationalité burkinabè ; - ne pas jouir d'une autre parcelle en ville ; - avoir un revenu com ris entre 60.000 et 125.000 francs CFA (entre 70 et 130.000 pour

- s'engager h verser le loyer de 25.000 francs sur 20 ans (ce qui correspond b u n taux de subventionnement d'environ 30 pour cent). La durée de la location-vente sera éche- lonnée de 14 h 22 ans pour la deuxième tranche ;

- être âgé de moins de 35 ans (soit 20 ans de moins que 1'8ge de la retraite). Les attributaires de la deuxième tranche devront en outre être salariés et disposer dun compte bancaire. La demande excéda h ce point l'offre (1.000 demandes pour 190 logements effectivement disponibles dans la première tranche, plus de 2.000 demandes pour environ 900 logements dans la deuxième tranche) que l'on se demanda comment la rareté peut perdurer sur le marché du logement dans un pays qui a consacré tant d'efforts au problème pendant plus de cinq ans ? Une autre question surgira avec le temps : si au départ le recouvrement des créances s'effectue dans des conditions acceptables, la situation va très vite se dégrader. Or, le niveau important de subventionnement du projet (équivalent du montant de l'emprunt, soit quatre milliards) menaçait, dès l'origine de l'opération, I'équilibre financier du Fonds de l'Habitat. L'opération des 1.200 logements a eu pour effet d'installer un tissu social nouveau (85 pour cent d'hommes mariés monogames et 90 pour cent de fonctionnaires) sur un espace beaucoup moins dense que l'espace d'origine. Elle rtvèla des capacités d'investissement in- soupçonnées (supérieures au montant annuel du loyer - soit 300.000 francs CFA - dans les logements de la première tranche) sur les parcelles livrées mais, dans le même temps. une attitude profondément négative des bénéficiaires qui, très vite, baptisèrent leur nouveau quartier.. . les I' 1.200 problèmes" ! Source : Cormier J.. Les 1.200 logements. Une opération controversée. Burkicu Fuso. Mitlisrire de

la deuxième tranche) 7s ;

I'Eqrripemmr. muIligr., O U U ~ U ~ ~ J U ~ O U , murs 1991.

4.2.4. La rénovation des quartiers centraux

La volonté de rupture du pouvoir révolutionnaire est également évidente dans la restructuration des quartiers centraux dont le coup d'envoi fut la destruction du marché central fin 1985 et son remplacement sur le même site par un nouveau marché grâce au financement accordé après coup par la Caisse Centrale de Coopération Economique (CCCE). Si l'on peut admettre la réussite architecturale, force est de dénoncer I'échec urbanistique qu'illustrent les problèmes d'.accessibi- lité. La réussite économique fut, quant à elle, longue iì se dessiner du fait de la

15 Une enquête réalisée h la fin des années quatre-vingt situait le revenu médian des Ouagalais autour de 50.000 francs CFA mais ce chiffre est sans doute sous-estimé.

* LE BRIS

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concurrence des marchts de secteurs. La tmnsformation en don du pret de la CCCE deboucha paradoxalement sur un effondrement du taux de recouvrement des taxes.

On procéda. dans le m2me mouvement. h des diyerpissements en rafale afin Je mettre les espaces centraus - en particulier ceux situis entre le quartier commerciai et I'aCroport (quartiers ,Youlouba.Tenpalogo. Peuloghin) - au service d'activitts kconnmiques modernes (la citi An IV A est h inscrire dans cette perspective : on relkvera aussi que beaucoup de quartiers dttruits - Ipelce. Bilibambili, Sanguettin - traient vccupis par de vieux notables musulmans). La prioritt donnie au !otissement des sec:eurs ptriphlriques explique que l'entreprise de restructuration du centre-ville ait progressé de facon moins spectaculaire. hormis la zone du marchi. En moins d'une décennie. Ia mttamorphose de I'impro- liable espace urbain central du début des années quatre.vingt n'en est pas moins impressionnante.

4.3. Devenir de la ville restructurée : du projet révolutionnaire 5 I'qjustement

1.3. !. Gc!t.rr !'trpr?s-rdvoiurion en ,viille

Les responsables politiques et les techniciens v o n t tres rapidement se trouver crmfïonrks i u n doubie probikme apparemment insoluble : - comment recouvrer les criances des attributaires de parcelles. le tau:: de

recouvrement s'avtrant extrèmement faible au-del2 de la premitre tranche de 1-5 pour cent conditionnant i ' x c b i la parce!le '?

- comment sortir Cie la spirale du lotissement '? La production massive de parcelles (excGdant sans doute la denande) n'a ?as zmp2chi la poursuite de I'occupation iilCgale en piriphérie de la viile lotie. Les explications ne manquent pas : strattgie des chefs de terre. thisaurisatinn de parce!les loties iì des fins spthlatives. insolvabilité des attributaires. .. Lc fait est que, dibordée par la demande de nouveaux lotissements. la Direction GCnCrale de l'urbanisme a t k i n i cette pousste Lant qu'elle 3 pu sans jamais recevoir d'instrucdons politiques c!aires.

L i :lussi la dynamique urbaine est impressionnante. Théoriquement iradi- yuie 5 la f in des annCes quatre-vingt. I'irréylarité foncitre concerne de nouveau 4.600 hectares en i993 (soit pres de 35 pour cent du pirimètre urbain). Le processus s'embaile littéralement jusqu'cn 1994 (plus de 5.000 hectares non lotis en ! 0%) puis se ralentit. l'extension dans ¡'espace devenant moins spectacuiaire que I':u"rce de densification des nouveaux "quartiex".

4.3.2. !. Ce !a résistance iì la capitulation

Aprks qu'elle eut financi un premier projet en 1978, la Banque mondiale se lieurtera i des fins ue non recevoir tout au long des annties quatre-vingt. Elle in- tensifie sa pression après 1989, alors uue se negocie le plan d'ajustement structurel qui sera finalement sign6 en 1991. L'entreprise de "mise aux normes" d'un pays pourtant reput6 pour sa eapacitt endogène h produire de l'ajustement, vise plus la réforme Je I'Etat qu'il ne s'intéresse au secteur urbain. Aux réformes de la fonction publique et de la ilscalite ripondent les mesures prises en faveur du secteur privt

350 Etnile LE BRIS

(assouplissement du crédit, dérégulation du marché du travail). En juin 1993, le Burkina Faso se retrouvait avec pas moins de 41 prêts contractés auprès de la seule Banque mondiale pour un montant de près de 670 millions de dollars ! (le budget de I'Etat tourne autour de 210 millions).

4.3.2.2. Ouagadougou, ville ajustée

Le deuxième PDU (1989) En gestation depuis 1986, le deuxième projet de développement urbain

devait être transféré du ministère de l'Administration Territoriale à celui des Fi- nances mais il est resté en sommeil jusqu'en 1988. Renégocié fin 89, il ne démar- rera qu'un an plus tard. Des crédits initiaux d'un montant de 19 millions de dollars (le projet coûtera 30 millions de dollars en fin de parcours) couvraient les composantes suivantes : - Le renforcement des recettes municipales à travers une réforme des instruc-

tions comptables, une remise à niveau des compte administratifs, la construction d'hôtels des finances à Ouagadougou et à Bobo Dioulasso et la formation des trésoriers-payeurs. L'étude sur le fichier de parcelles, réalisée à cette date par le cabinet URBAPLAN, relança le projet et, au 1" janvier 1992, les Do- maines avaient enregistré les parcelles avec les noms des attributaires dans presque tous les secteurs de Ouagadougou, à l'exception des secteurs 18 et 30. La gestion informatisée du fichier de parcelles doit également permettre de maximiser les recettes.

- L'opération d'adressage entrait elle-même dans une opération plus large de mise en place d'un Système d'Information Urbaine (SIU). L'adressage e s t , à vrai dire, la grande affaire de ce second projet urbain. L'opération, très technique, s'accompagne d'une réévaluation des contributions mobilières. II est prévu qu'une assistance technique étrangère (le rôle du Groupe Huit sera dé- cisif dans cette opération d'adressage) assure la formation sur place des agents . municipaux afin d'inverser la tendance à la baisse des recettes fiscales assises sur le foncier. En fait, l'opération d'adressage a été engagée dès 1985 (ce qui, dans le domaine urbain conduit iì relativiser la rupture politique de 1987 consécutive à l'assassinat de Sankara) mais elle a du être suspendue du fait de l'ampleur des déguerpissements occasionnés par l'opération de lotissement des secteurs périphériques. I1 est intéressant de noter que, dans cette opération

réhabilitation de 30 kilomètres de voies à Ouagadougou, l'assainissement du

I

I I I I i \ I

d'adressage, c'est le radical "secteur" et non la commune qui a été retenu. - Le renforcement de l'infrastructure municipale. Etaient prévus en particulier la

quartier Kolma à Bobo Dioulasso (les italiens travaillant à un schéma d'assainissement de Ouagadougou et prévoyant, entre autres opérations, I'assainissement du marigot de Zogona), l'achat de bacs et de véhicules pour la collecte des ordures ménagères.

cement du logement. - L'élaboration du Code des Communes.

Le deuxième PDU visait de toute évidence d'abord à renforcer les capacités techniques d'intervention des municipalités appelées à terme à assurer la maîtrise d'ouvrage des travaux urbains.

I

I - Une composante "habitat" s'inspirant d'une étude réalisée en 1988 sur le finan-

I

I

La réforme des dispositifs fonciers et immobiliers (1991-93) L'Inspection Générale du Contrôle Immobilier est supprimée. La révision

de la réforme agro-foncière opérée en 1991 admet les transactions mais ne tranche ni la question de la propriété, ni celle de la sécurisation. Pas plus qu'au cours des

ile LE BRIS

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351 Chapitre 2.2. Urbmrisotion et politiqiies iirbaines

années quatre-vingt, le droit ne parvient à organiser la réalité et les propriétaires fonciers reviennent en force sur un marché où règne l'arbitraire le plus complet et la spiculation la plus effrénée.

En matière immobilière, l'objectif quasi obsessionnel des bailleurs de fonds est de mettre fin h toute politique de logement subventionné et de se débarrasser du Fonds de l'Habitat créé en 1986 pour financer une telle politique. Les logements produits au cours des années quatre-vingt restent cependant la propriété de la SOCOGIB. Cette dernière est privatisée en 1992-93 et les sociétés privées de promotion se multiplient (agence AZIMMO). Le Fonds de l'Habitat doit fusionner avec le projet Ouaga 2000 au sein d'une agence foncière et immobilière publique. Celle-ci apparaît comme le substitut à la "Banque de l'Habitat" dont la création projetée par les autorités locales fut refusée par la Banque mondiale.

Faso Baara (1991) Le projet d'agence de "travaux d'intérêt public pour l'emploi" dénommé

Faso Baara fait l'objet d'un accord avec la Banque mondiale en 1991. L'agence fonctionne en maîtrise d'ouvrage déléguée (par les collectivités locales ou I'Ad- ministration) h Ouagadougou et h Bobo Dioulasso. Elle lance les appels d'offres pour toutes catégories de travaux urbains, sélectionne les entreprises et assure le suivi de l'exécution. Elle dispose d'un fichier des entreprises locales du BTP auprès desquelles elle exerce une fonction de formation à la gestion.

L'agence s'est vue dotée par ia Banque mondiale d'une première enveloppe de 6 milliards de francs CFA sur 3 ans, 1'Etat burkinabè contribuant pour sa part à hauteur de ... 660 millions. Un peu plus de 2 milliards ont été recherchés auprès des coopérations bi et multilatérales. Ces financements échappent presque com- plètement aux collectivités locales comme le montrent les chiffres de 1992 pour Bobo Dioulasso : le budget municipal ordinaire comportait 107 millions de francs CFA d'investissement et de maintenance alors que les 32 projets réalisés sur le territoire communal au titre de Faso Baara représentaient 2,3 milliards de francs CFA.

Le troisième PDU (1991) Un troisième projet urbain est signé en 1994 pour u n montant de

40 millions de dollars. Son démarrage effectif n'interviendra qu'en 1996. II s'assigne deux priorités : l'environnement urbain et l'amélioration de la mobilisation des ressources locales. - La composante "environnement" concerne Ouasadougou et Bobo Dioulasso.

Elle comprend le drainage des eaux pluviales, le ramassage des ordures ména- gères, le traitement des eaux usées et des déchets industriels, le développement de l'assainissement autonome (latrines à fosses ventilées) en liaison avec les Caisses populaires dotées par la Banque mondiale d'un fonds de garantie.

- La composante "ressources locales" concerne plus particulièrement le recouvrement de la taxe de résidence dont le rendement est dérisoire (1 8 millions de francs CFA par an Ouagadougou !).

Le troisième PDU doit en outre poursuivre la mise en place du "système d'information urbaine" et du "fichier de parcelles".

Alors que le deuxième PDU fonctionnait h travers une structure ad hoc assurant les fonctions de maîtrise d'œuvre, le troisième PDU est censé fonctionner comme une simple unité de coordination des collectivités locales, de l'Administra- tion, des sociétés publiques (I'ONEA en particulier) et d'opérateurs privés de type CIE. La "bonne gouvernance" commande désormais que soit recherchée en priorité l'appropriation des équipements à travers la mise en place d'îlotiers et de comités de salubrité.

352 Etnile LE BRIS

Réforme communale et décentralisation (1993-95) Un Comité interministériel “planche” sur la réforme communale depuis le

début de l’année 1991 et la loi sur l’administration territoriale a été promulguée en juin 1993. On attendra février 1995 pour organiser des élections municipales dans 33 communes. Les observateurs ont relevé qu’A l’occasion de ce scrutin, I’ODP- MPT (le parti du président) a réussi territorialiser son implantation en remportant la plupart des mairies. Pas plus que les précédentes, cette consultation électorale n’a donné lieu à une polarisation ethnique ; elle a en revanche renforcé la double légitimité sociale et politique de quelques “grandes familles” bien implantées loca- lement. Cette légitimation d’une élite post-révolutionnaire laisse entières deux questions : celle de l’avenir de la décentralisation et celle de la démocratie lo- calel6.

A Ouagadougou, les cinq communes mises en place en novembre 1988 (Baskui, Bogodogo, Boulmiougou, Nongremassom et Sig-Noghin) ont vu leurs prérogatives réduites aux fonctions d’Etat civil et, secondairement, de police fon- cière, Des maires furent nommés en mars 1989 avec promesse d’accès à I’autonomie financière par rapport à la province du Kadiogo en 1990. Huit ans plus tard, le véritable transfert de compétences et de ressources au niveau municipal reste à faire. A Ouagadougou, les ressources municipales par habitant n’atteignaient pas 2.500 francs CFA en 1992 (pour l’ensemble des communes urbaines du Burkina, le chiffre avoisinait 1.200 francs CFA).

Dans un pays qui, depuis une dizaine d‘années, rechigne à s’engager dans la voie de la décentralisation, la mise en place récente, auprès du premier ministre, d‘une ”Commission nationale de décentralisation” (CND) signifie peut-être qu’une telle réforme a enfin atteint le stade de l’intention politique.

4.3.3. Des effets pervers

Ce qui avait fait l’originalité du projet urbain sankariste s’est peu à peu ef- facé (avant même la disparition de Sankara) derrière les exigences des bailleurs de fonds : le primat de la fiscalité foncière et de la réforme de l’institution municipale.

L‘opération des “ 1.200 logements” sera la dernière d’une politique inter- ventionniste. Quinze ans après l’arrivée au pouvoir des capitaines révolution- naires, Ouagadougou n‘a achevé que sa révolution moderniste. La métamorphose du centre-ville est impressionnante et rappelle, toutes choses égales par ailleurs, l‘euphorie des années soixante et soixante-dix à Abidjan. Mais les services de pre- mière nécessité (eau, transports) ne suivent pas dans une ville qui croît sans mesure, La capitale mossi se donne des airs cosmopolites et l’affairisme fait rage. Au sud de la ville, l’emprise de Ouaga 2000 s’apprête à accueillir les nouveaux riches mais le non loti progresse, symptôme parmi d‘autres d‘une aggravation brutale des inégalités. La ségrégation sociale et spatiale fait désormais partie du paysage social ouagalais.

Les ratés de la réforme municipale en disent long sur les difficultés dap- plication systématique du nouveau “paradigme urbain” promu par les bailleurs de fonds internationaux. La priorité accordée aux instruments de fiscalisation du foncier (adressage, fichier de parcelles) a été étendue récemment à l’insaisissable “secteur informel” auquel on a essayé d’imposer ... la TVA. De nombreux observateurs relèvent une montée préoccupante de la corruption. L‘observation mérite

16 LOADA A., et OTAYEK R., Les elections municipales du 12 février 1995 au Burkina Faso. Politiqire Africaine, no 58, juin 1995, pp. 135-142.

* LE BRIS I

>puis le ;u& en es dans I'ODP-

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1 d'ap- Urs de on du ssable .lbser- mtrite

1;1 Faso.

ci'2h-e miditée : l'obsession fiscale dans un contexte d'ajustement structurel suscite en effet des strat6gies d'tvitement qui remettent en cause les vertus "w6bériennes" d'une administration bur!cinab& longtemps considiré:: comme atypique dans le contexte africain.

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