union bancaire : la position des caisses d’épargne allemandes - g. fahrenschon

7/27/2019 Union bancaire : la position des caisses dpargne allemandes - G. Fahrenschon

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LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinfor-mation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique(loi de 1901).Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits etpublie rgulirement ses travaux.LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarcheinterdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale.Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un desrares think tanksfranais se positionner au cur mme du dbat europen.

Les opinions exprimes dans ce textenengagent que la responsabilit de lauteur.

Cette contribution est publie simultanment par le Cerfa, le Centredinformation et de recherche sur lAllemagne contemporaine (CIRAC) danssa revue Regards sur lconomie allemande Bulletin conomique du Cirac,n109, et, en langue allemande, dans la collection DGAPanalysen-Frankreich

de la Deutsche Gesellschaft fr Auswrtige Politik (DGAP).

Les activits de recherche, de secrtariat de rdaction et de publicationdu Cerfa bnficient du soutien de la Direction de la prospective du ministre

des Affaires trangres et du Frankreich-Referat de lAuswrtiges Amt.

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Auteur

Georg Fahrenschon est prsident de la Fdration allemande descaisses dpargne (Deutscher Sparkassen- und Giroverband DSGV).

De 2002 2007, il a t dput (CSU-Union chrtienne-socialeen Bavire), membre de la Commission des Finances et de laCommission du Budget. De 2008 2011, il a t ministre des Financesdu Land de Bavire.

Il a tudi lconomie politique et lconomie dentreprises luniversit Ludwig-Maximilian de Munich, et est diplm en conomiede luniversit dAugsbourg.


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Rsum

Les multiples faiblesses rvles par la crise, de la gestion desliquidits des banques aux dysfonctionnements des autorits dergulation et de surveillance, ont conduit les dirigeants europens tendre les comptences europennes en matire de surveillance et tablir de nouvelles structures.

La cration dun mcanisme unique de supervision a t fixecomme condition ncessaire pour une recapitalisation directe des

banques auprs du Mcanisme europen de stabilit. Mais sa mise enplace a suscit des dbats anims entre la Commission europenne etles diffrents Etats membres, parmi lesquels lAllemagne sest montreparticulirement proccupe quant au rle allou la Banque centraleeuropenne (BCE).

Selon le prsident de la Fdration allemande des caissesdpargne, confier la supervision la Banque centrale europennereprsente un important transfert de souverainet qui ncessite doncdes bases juridiques stables et solides. Par consquent, cette dcisionrequiert une rvision des traits, une stricte sparation des pouvoirs ausein de la BCE et un droit administratif europen spcifique. La

gouvernance de la BCE doit galement tre adapte afin dviter lesconflits dintrts et les surcharges bureaucratiques.

En outre, toujours selon les caisses dpargne allemandes, lechamp daction dun mcanisme de rsolution unique devrait se limiteraux tablissements transfrontaliers et les systmes de garantie desdpts devraient rester au niveau national sous peine de perdre laconfiance des pargnants.

Enfin, au-del des diffrentes dcisions prises pour constituerune Union bancaire, il est avant tout essentiel de prvenir les risquesau travers de modles conomiques raisonnables, en prise aveclconomie relle.


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Sommaire

LES ETAPES SUR LA VOIE DUNE UNION BANCAIRE DANS LUE ........4

LA SUPERVISION DOIT REPOSER

SUR DES BASES JURIDIQUES SOLIDES ............................................ 9

RESOLUTION :

MISE EN RESEAU PLUTOT QUUNE AUTORITE CENTRALE ................. 14

CONCLUSION ............................................................................. 17


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Les tapes sur la voiedune Union bancaire dans lUE

La crise de la finance mondiale, qui stait dclenche en 2007 et dontleffondrement de la banque dinvestissement Lehman Brothers enseptembre 2008 avait marqu le point culminant, a rvl au grandjour que, pratiquement dans le monde entier, la gestion de crise et lagestion des liquidits des banques prsentent des faiblesses parfois

considrables. En raction ce constat, lors de leur sommet Pittsburgh la fin 2008, les membres du G20 se sont rapidement misdaccord pour que, lavenir, les banques couvrent leurs risques avecun volume plus lev de capitaux, et de capitaux de meilleure qualit.Paralllement, ils ont dcid dadopter une rglementation mondialepour les liquidits bancaires afin dassurer que les tablissementsdisposent dune couverture financire suffisante garantissant leursolvabilit court comme long terme.

Mais lors de la crise sont apparus dautres dysfonctionnementsencore, rvlant que les autorits de rgulation et de surveillanceportent leur part de responsabilit aussi bien dans lorigine de la criseque dans lampleur quelle a prise. Car dans de nombreux domaines, ilaurait fallu identifier ces dysfonctionnements plus tt et prendre lesmesures simposant pour les enrayer. Encore fallait-il que ce soitralisable, tout particulirement dans le cas dtablissements financiersdont lactivit ne sarrte pas aux frontires. Or, de nombreusesreprises, les autorits de surveillance avaient invoqu des zonesblanches leur interdisant de collecter par-del les frontiresnationales les informations et donnes indispensables pour effectuerune valuation exhaustive des risques pesant sur une banque ou ungroupe dtablissements.

La rponse fut un appel lextension des comptences enmatire de surveillance et la cration de nouvelles structures

affrentes. Au sein de lUnion europenne (UE) fut ainsi adopt dsnovembre 2010 un rglement instituant des autorits europennes desurveillance pour les secteurs de la banque, de lassurance et desmarchs de valeurs mobilires. Et avec linstitution Londres, au dbutde 2011, de lAutorit bancaire europenne (ABE), naquit la premireautorit de supervision agissant par-del les frontires. Ses objectifstaient notamment de contribuer lharmonisation des pratiques desupervision au sein de lUE en procdant luniformisation des normeset pratiques prudentielles et en assurant une meilleure coordinationentre les autorits de surveillance des Etats membres. Quant auxautorits europennes de surveillance (assurances, marchs


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G. Fahrenschon / Union bancaire

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financiers, risque systmique), cres elles aussi en 2010 pour as-surer la coordination de la supervision des groupes dtablissementsfinanciers transfrontaliers, elles avaient pour mission de dvelopperlchange dinformations et de renforcer la coordination des mesuresde surveillance.

Mais au plus tard aprs les difficults (au demeurantprvisibles) rencontres par lABE ds sa prise de fonction, et qui sesont clairement manifestes lors de la mise en uvre des tests dersistance bancaire (stress tests), force fut de constater que cesoutils ne suffisaient pas enrayer lvolution de la crise de la financemondiale. De plus, avec lextension de la crise de la dette souveraineau sein de la zone Euro, les Etats et les banques furent confronts de nouveaux dfis. Afin de couper le lien dinteraction entre hausse delendettement et crises rptition du systme bancaire, les Etatsmembres de la zone Euro dcidrent alors en juin 2012 que lestablissements financiers en difficult auraient accs directement aux

fonds du Mcanisme europen de stabilit (MES), cest--dire sanspasser par lintermdiaire des budgets des Etats. Toutefois, cettepossibilit tait demble assortie dune condition : les banques nepourront se recapitaliser directement auprs du MES quaprs la miseen place effective dun mcanisme unique de supervision, cest--diregrce au transfert de missions de supervision la Banque centraleeuropenne (BCE) selon lart. 127 6 du trait sur le fonctionnementde lUE (TFUE).

Cette disposition montre que le motif dcisif menant lacration du Mcanisme unique de supervision (MUS) ntait pasrellement la proccupation dinstituer une supervision efficiente du

systme bancaire, et tout particulirement des tablissementstransfrontaliers. Sa cration rpondait plutt la volont comprhen-sible au demeurant de trouver une solution une situation peuacceptable : savoir que les tablissements bancaires se trouvant encrise entre autres du fait de dfaillances de la surveillance lchelonnational aient la possibilit de se recapitaliser directement auprs defonds europens aliments par les contribuables de lUE, alors quilsrestent soumis la seule surveillance des instances nationales. Dansce cas prcis en effet, une certaine congruence entre le recours desfonds europens et une surveillance europenne simpose lvidence.

Aprs que les chefs dEtat et de gouvernement de la zone Euroeurent, en consquence, confi la Commission europenne lemandat dlaborer des propositions pour linstitution dun MUS, celle-cirendit en septembre 2012 une Feuille de route pour une unionbancaire . Cet important paquet de mesures ne porte pas seulementsur le projet pour lequel elle avait t mandate le mcanisme desurveillance instituer sous lgide de la BCE, mais prconise enoutre une gestion intgre des crises bancaires, combine unmcanisme de rsolution unique (MRU) comptent dans la mesure dupossible pour lensemble de lUnion, et un systme europen de pro -tection des dpts. Or en formulant ces prconisations, la Commission


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europenne outrepasse largement les objectifs pour lesquels elle avaitt mandate par les Etats membres de la zone Euro. En particulier, laprconisation de crer un systme unique, europen, de protectiondes dpts ne figurait nullement parmi les recommandations que luiavaient demand de formuler les chefs dEtat et de gouvernement. Deplus, un tel systme aurait prsent le risque dinscuriser encore plusles pargnants dans ces Etats de la zone Euro remplissant lesconditions de stabilit, car elle aurait nourri leurs craintes de voir queleur systme de garantie des dpts pourrait sappliquer auxpargnants des pays en crise. Le cas de Chypre (dans leur premireproposition, les ministres des Finances de lEurogroupe avaient prvuque mme les pargnants chypriotes protgs par la garantie des d-pts, cest--dire ceux dont les placements taient infrieurs 100 000 euros, devaient renoncer une partie de leur pargne) nous amontr quelles peuvent tre les consquences dun systme unique,europen, de garantie des dpts pour les systmes de garanties des

autres Etats.En dcembre 2012, les chefs dEtat et de gouvernement de

lUE ont alors adopt une contre-proposition aux prconisations de laCommission europenne : rejetant lide premire dune supervisionunique et directe de tous les tablissements bancaires confie laBCE, ils ont dcid une sorte de rpartition des tches entre la BCE etles autorits nationales de surveillance. Le critre dterminant adoptdans ce cadre est le caractre significatif (systmique) destablissements soumis la supervision prudentielle.

Par cette dcision, le Conseil a rpondu notamment unedemande de lAllemagne qui refusait lide que la supervision par la

BCE sapplique sans distinction toutes les banques de la zone Euroet considrait linverse que seules les autorits de surveillancenationales, fortes de leur proximit avec le march , peuvent trecomptentes pour les petites banques rgionales ou celles dont lerayon daction se cantonne leur commune dimplantation. Cette po-sition visait mieux prendre en considration les particularits du sys-tme bancaire allemand avec ses trois piliers que sont les banquescommerciales, les banques coopratives et les tablissements de droitpublic (les Sparkassencaisses dpargne- appartiennent cettedernire catgorie), ainsi que, plus gnralement, son architecturepolycentrique. De plus, une telle rpartition des rles concorde avec leprincipe de subsidiarit qui joue un rle non ngligeable tout particu-

lirement en ce qui concerne le partage des missions et comptencesau sein de lUnion.

Sont considrs comme significatifs (significant) lestablissements financiers dont les actifs dpassent les30 milliards deuros ou psent plus de 20 % du PIB de lEtat membreconcern. Par ailleurs, la BCE peut tendre sa supervision auxtablissements ayant des activits transfrontalires (par exemple desfiliales ltranger). Enfin, la BCE disposera dun droit dintervention luipermettant galement dassurer la surveillance directe de banques nerpondant pas ce critre systmique, ds lors quelle estime que cela


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est ncessaire pour garantir lapplication uniforme des normesprudentielles ou lorsque ces banques bnficient daides directes duFonds europen de stabilit financire (FESF) ou du MES ou en font lademande. Le MUS vaut automatiquement pour les 17 Etats membresde la zone Euro. Les Etats de lUE qui ne font pas partie de la zoneEuro peuvent choisir librement de prendre part ce mcanisme en en-gageant avec la BCE une coopration troite en qualit dEtatsmembres participants.

Bref aperu de ltat de la rglementation relative lUnion bancaire

Textes Etat au 1er

juillet 2013

Proposition de rglement du Parlement europen et du Conseil concernant les exigencesprudentielles applicables aux tablissements de crdit et aux entreprises d'investissement(COM(2011)0452 C7-0417/2011 2011/0202 (COD))

Publication au Journal officiel de lUE le 27juin 2013 ;entre en vigueur le 1er janvier 2014

Proposition de directive du Parlement europen et du Conseil concernant l'accs l'activi-t des tablissements de crdit et la surveillance prudentielle des tablissements de crditet des entreprises d'investissement, modifiant la directive 2002/87/ CE du Parlement euro-

pen et du Conseil relative la surveillance complmentaire des tablissements de crdit,des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant un con-glomrat financier (COM (2011)0453 C7-0210/2011 2011/ 0203(COD))

Publication au Journal officiel de lUE le 27juin 2013 ;entre en vigueur le 1

erjanvier 2014

Proposition de rglement du Conseil confiant la Banque centrale europenne des mis-sions spcifiques ayant trait aux politiques en matire de contrle prudentiel des tablis-sements de crdit (COM(2012) 511 - 2012/0242 (CNS))

Adoption finale imminente par le Parlementeuropen ; la BCE devrait exercer ses mis-sions de supervision ds septembre 2014

Proposition de rglement modifiant le rglement (UE) n 1093/2010 instituant une Autoriteuropenne de surveillance (Autorit bancaire europenne) (COM(2012) 512 - 2012/0244(COD))

Ce rglement sera adopt en mme tempsque le rglement confiant la BCE desmissions spcifiques

Communication de la Commission au Parlement europen et au Conseil Feuille de routepour une union bancaire (COM(2012) 510)

Publication au Journal officiel de lUE le 12septembre 2012 ; prochaines tapes pr-vues mi-juillet 2013

Proposition de directive du Parlement europen et du Conseil tablissant un cadre pour leredressement et la rsolution des dfaillances d'tablissements de crdit et d'entreprisesd'investissement (COM/2012/0280 - 2012/0150 (COD))

Le Conseil a adopt sa position le 27 juin2013 ; ngociations au sein du trilogue surla base de cette position

Proposition de directive du Parlement europen et du Conseil modifiant la directive 94/19/CE relative aux systmes de garantie des dpts en ce qui concerne le niveau de garantieet le dlai de remboursement (COM(2008)0661 C6-0361/2008 2008/ 0199(COD))

Adoption imminente par le Parlement euro-pen et le Conseil ; entre en vigueurprvue le 1

erjanvier 2014

La procdure de trilogue, engage le 18 dcembre 2012, par leConseil de lUE, le Parlement europen et la Commission europenne,sur la ngociation dun accord sur un rglement confiant la BCE despouvoirs spcifiques en vue de la supervision des tablissementsfinanciers (rglement instituant le MUS), et dautre part sur unamendement du rglement instituant une ABE (installe Londres,elle fixe les normes et rgles auxquelles sont soumises toutes lesbanques de lUE), a abouti le 19 mars 2013 un compromis politique

entre les parties concernes. Celui-ci prvoit pour lessentiel le renfor-cement du contrle dmocratique de lautorit de supervision par leParlement europen (approbation du prsident et du vice-prsident duconseil de surveillance instaurer auprs de la BCE (Board ofSupervisors), le renforcement du contrle parlementaire, en partie parles parlements nationaux, de la politique de surveillance mene par laBCE, de mme quune stricte sparation entre les tches desupervision de la BCE et ses fonctions lies la politique montaire,ainsi que la sparation organisationnelle des personnes en charge deces missions. En consquence de quoi, lors du vote de ces propo-sitions en sance plnire, le 22 mai 2013, le Parlement europen a


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soumis son accord final une condition sine qua non : lengagementformel et contraignant de la BCE, fix par trait, rendre comptedevant le Parlement europen ceci afin que la BCE ne puisse pas seprvaloir, en matire de supervision, de lindpendance que luigarantissent par dfinition les traits de lUE.

Le Conseil de lUE et la Commission europenne ont choisidasseoir ce rglement relatif au MUSsur lart. 127 6 du trait sur lefonctionnement de lUE (TFUE). Celui-ci stipule que le Conseil, sta-tuant par voie de rglements conformment une procdurelgislative spciale, l'unanimit, et aprs consultation du Parlementeuropen et de la Banque centrale europenne, peut confier laBanque centrale europenne des missions spcifiques ayant trait auxpolitiques en matire de contrle prudentiel des tablissements decrdit et autres tablissements financiers, l'exception des entreprisesd'assurances . La majorit des membres du Conseil considre lerecours lart. 127 6 du TFUE comme une mesure satisfaisantedans un premier temps pour instituer le MUS. Pour sa part, legouvernement fdral, qui a toujours exprim ses doutes quant lasolidit de cette base juridique, a insist pour que soit mentionn, dansla dclaration finale, quune modification du trait est conjointementenvisage moyen terme.

Ensuite, une fois ce MUS mis en place, un accord devait tretrouv dici le Conseil de la fin juin 2013 sur deux projets de directives :lune portant sur le redressement des banques et la rsolution de leursdfaillances ( gestion de crise ), lautre sur la garantie des dpts.Par ailleurs, lors du Conseil europen des 13 et 14 dcembre 2012, lesEtats membres avaient dcid que la Commission europenne

prsentera, dans le courant 2013, une proposition relative un MRUpour les Etats membres participant au MUS. Celui-ci devra sappuyersur les contributions du secteur financier afin de prserver les contri-buables. Concrtement, cela signifie que le soutien public apport lecas chant un dispositif de rsolution sera refinanc grce unprlvement a posteriori sur le secteur bancaire. Le 27 juin 2013, leConseil est parvenu un accord final sur un mcanisme deredressement et de rsolution bancaire et a fix, dans le projet de di-rective affrent, lordre de la rpartition des pertes et garanties mettreen uvre entre les cranciers dans ce cadre. Ainsi, pour la premirefois seront mis contribution lors de la liquidation dune banque lesgros dposants, cest--dire ceux dont les comptes dpassent100 000 euros.


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La supervision doit reposersur des bases juridiques solides

La dcision de transfrer, au sein dun MUS, les comptences enmatire de supervision la BCE marque ltape dcisive dans la miseen uvre de la Feuille de route pour une Union bancaire europenne prsente par la Commission europenne en septembre2012. Dans ce contexte, les caisses dpargne allemandes saluent la

clart de la dlimitation des tablissements placs sous la supervisionde la BCE qui se traduit par le fait que les caisses dpargneallemandes lexception de la Sparkasse de Hambourg (etprobablement aussi de celle de Berlin) restent sous la supervisiondes autorits nationales (BaFin et Bundesbank). Nous considronscette dlimitation, ngocie en grande partie linitiative de la partieallemande tant au sein du Conseil quau Parlement europen, commeun succs. Nanmoins, nous considrons que le seuil de30 milliards deuros dactifs est trop bas et nous revendiquons unelecture dynamique de ce critre pour garantir dune part que les ta -blissements dont les actifs oscillent autour de ce seuil de 30 mil-liards deuros ne soient pas soumis, au gr des fluctuations de leur

bilan, la permanente variation des autorits comptentes, et dautrepart pour exclure que, mme dans le cas dune croissance organiquedu total des actifs, et ds lors que celle-ci nest pas significative aupoint de faire entrer ltablissement en question dans la catgorie desbanques systmiques, cette banque passe alors automatiquementdans le primtre de la supervision par la BCE.

Les Sparkassen allemandes ont en effet toujours soulignlimportance surtout pour des tablissements dont les activits secantonnent au march nationaldavoirune grande proximit avec lemarch et une connaissance intime de ce march, des lmentsessentiels sur lesquels doit se fonder le futur MUS. Certes, les

rglements en cours de ngociation confient en dernier ressort laBCE la responsabilit de la supervision de tous les tablissements decrdit, mais elle nest pas habilite pour autant mettre desconsignes particulires aux tablissements ne prsentant pas unetaille significative. Il en va autrement des conglomrats financiers etdes autres catgories dtablissements : dans ce cas, la BCE peutmettre des consignes gnrales ( general instructions ; du mmetype par exemple que les minima requis en matire de gestion desrisques MaRisk tels quils sappliquent aux banques allemandes).Le non-respect ventuel de ces consignes gnrales peut justifier ledroit dintervention de la BCE. Dune manire plus gnrale, une


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disposition suscite notre inquitude tout particulirement : que la BCEdcide, du moins pour les tablissements placs sous sa supervisiondirecte, dimposer les normes comptables IFRS et quelle se base surces mmes normes prudentielles pour la supervision. Nous redoutonsen outre quune telle dcision enclenche une application uniforme deces normes et accroisse la pression sur les tablissements soussupervision nationale pour quils adoptent eux aussi le standard IFRSdans le but de faciliter la comparabilit des bilans. Pour la plupart desbanques allemandes, cela impliquerait en effet de lourds efforts pourpasser des normes comptables allemandes, rgies par le Code ducommerce (Handelsgesetzbuch) et assises sur le principe deprudence, aux standards internationaux axs en priorit sur la justevaleur et qui visent plutt satisfaire les exigences de transparencedes investisseurs et des marchs financiers. Une telle approche est enoutre totalement trangre au modle conomique typique duneSparkasse allemande.

Le transfert des comptences en matire de supervision laBCE est une avance majeure vers la construction dun systme desupervision financire dans lUE. Pour la premire fois en effet, aprslinstitution en 2010 dans lUE dautorits nouvelles pour la surveillancebancaire (ABE), la surveillance des marchs financiers (EuropeanSecurities and Markets Authority, ESMA) et celle des assurances, seramis en place un MUS qui, grce au rglement accordant des pouvoirstendus la BCE, oprera un transfert de comptences en matire desupervision une instance europenne. La porte, en droit constitu-tionnel, dun tel transfert de souverainet lchelon europen secomprend mieux quand on sait quil requiert, de lavis dugouvernement fdral, le vote dune loi dapprobation en application delart. 23, 1, 1 de la Loi fondamentale. Cela tant, mme uneapprobation par le Bundestag et le Bundesrat ne pourra pas remdier un transfert de comptences la BCE a prioricontraire aux traitseuropens. Caret cest lopinion gnrale dans lhypothse o cetransfert serait conforme au droit, aucune loi dapprobation ne seraitrequise. Mais dans lhypothse o ce transfert serait contraire laConstitution, le lgislateur ne serait en aucune manire habilit adopter une loi dapprobation affrente dans le cas o on lasoumettrait son vote.

Un transfert de comptences de cette ampleur, impliquantdimportants pouvoirs dintervention, prsuppose donc que, en droiteuropen aussi, le MUS repose sur des bases juridiques stables etsolides. Or du fait de lurgence accorde ce dossier lcheloncommunautaire, les bases juridiques sur lesquelles repose lefonctionnement du MUS ne sont actuellement pas assez solides. Lart.127, 6 du TFUE autorise certes que soient confies la BCE, sousles conditions dcrites, des missions spcifiques ayant trait auxpolitiques en matire de contrle prudentiel des tablissements decrdit et autres tablissements financiers. Mais le projet de rglementrelatif au MUS prvoit linverse de confier en tirement la BCE desmissions de surveillance cls pour la supervision dune partie du


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systme bancaire europen (comme lagrment ou la fermeture dta-blissements, la supervision de la solvabilit et de la liquidit). Sajoute cela que le projet de rglement prvoit expressment de dlguer entotalit la BCE la responsabilit en ce qui concerne lefonctionnement du MUS. Or les autorits de surveillance nationalessont soumises aux directives de la BCE. Ce transfert de comptencesdpasse de loin ltat de fait rgi par lart. 127, 6 du TFUE et exigeselon nous une modification des traits lchelon europen.

Nous attendons du gouvernement fdral quil sengage, ausein du Conseil de lUE, pour que soient, sans tarder, modifis lestraits. Cela concorde au demeurant avec les conclusions du Conseilinformel de lECOFIN les 12 et 13 avril 2013, au cours duquel a tadopte une dclaration politique en ce sens : le droit europendoit tre rvis de manire ce que larchitecture de la supervisionsous lgide de la BCE soit adapte une stricte sparation destches et missions de la BCE. Ce nest quainsi que laction du MUSeuropen pourra tre assise sur des fondements clairs et solides.

En outre, les textes en ngociation prsentent des lacunes ence qui concerne les dispositions applicables aux procduresadministratives relatives au rle de la BCE. Etant donn que lesdispositions sur la supervision prvues par le rglement ont un lourdimpact sur les droits fondamentaux (ils sont de nature enfreindreaussi bien la garantie du droit de proprit que celle de la libertdexercer une profession), il convient dadopter, pour la procdure desdcisions et actes administratifs de la BCE comme lordonnance defermeture dune banque, un droit spcifique rgissant les procduresadministratives et garantissant une protection juridique efficiente. Un

tel droit administratif europen spcifique existe dores et dj enmatire de droit communautaire de la concurrence ou de lgislationeuropenne sur les aides dEtat.


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Le choix de la BCE comme autorit en charge de lasupervision directe des banques systmiques ( significatives )soulve en outre la question de la gestion dun ventuel conflitdintrts au sein de la BCE entre ses comptences en matire depolitique montaire et celles de supervision. De lavis unanime desbanques allemandes, il convient dtablir une plus stricte sparationdes tches se rpercutant en particulier sur les comptences etinstances dcisionnelles respectives au sein de la BCE. La structureorganique et dcisionnelle prvue par la proposition de rglementconfiant la BCE des missions spcifiques en matire de contrleprudentiel prvoit une sorte de droit de veto du Conseil desgouverneurs contre les projets de dcisions du comit desurveillance. Par ailleurs, il incombe au Conseil des gouverneursddicter des dispositions internes rglant ses relations avec le comitde surveillance. Or ces dispositions ne suffisent pas garantir unesparation non quivoque entre les diffrentes missions confies la

BCE, ce qui laisse prsager des conflits din trts.

Lorganisation et le fonctionnement du nouveau mcanisme desupervision doivent galement avoir pour objectif de rduire lesdoublons et dviter que les tablissements de crdit placs sous sasurveillance subissent une surcharge bureaucratique. Cela ncessitede clarifier la dlimitation des comptences respectives entre la BCE,

Larchitecture du futur mcanisme europen de surveillance unique

Banque centrale europenne

(BCE)

Comit de surveillance

UE17 (Euro) + X: UE27:

Parlement europen/

Conseil

obligation de rendre des comptes

Banques

significatives

supervision

directe Autorits de

surveillancenationales

Banques non

significatives

Conseil des gouverneurs

Comit europen

du risque systmique

Autorit bancaire

europenne(ABE)

Conseil des

autorits de surveillance

supervision

macroprudencielle

qualit de membre

supervision

directe

consignes gnrales

(manuel de supervision)qualit de membre

Adoption de normes (Recueil rglementaire unique) :

- normes techniques de rglementation (RTS)

- normes techniques dexcution (ITS)

- orientations et recommandations (GL)

MES

Recapitalisationdirecte?

Source : DSGV


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lABE et les autorits de surveillance nationales. De lavis des banquesallemandes, il convient donc darrter des dispositions contraignantesdterminant quelle autorit est comptente pour quelles tches enmatire de supervision et de quels pouvoirs administratifs elle dispose cet effet, dfinissant comment doivent tre excuts les tests dersistance bancaire, et comment doivent tre coordonnes lesmesures de stabilisation financire en cas de dfaillance bancaire(gestion de crise). Cela implique galement de rduire les doublons enveillant ce que les informations requises ne soient pas transmisesinutilement aussi bien lautorit nationale qu la BCE (notammentconcernant les critres de liquidit et de solvabilit), ainsi que toutesdonnes gnrales ou spcifiques dont souvent les autoritsdemandent la transmission ad hoc. Il conviendrait donc dtablir, dansle futur rglement confiant les missions de contrle prudentiel laBCE, des rgles claires relatives la circulation de linformation pour lasupervision des tablissements de crdit par les autorits nationales et

pour la coopration avec ces dernires. Cela permettrait aux autoritsnationales de surveillance de soumettre les donnes fournies uncontrle de qualit avant de les transmettre la BCE.

Il conviendrait galement de fixer des rgles plus claires et plusprvisibles concernant le droit dintervention de la BCE lui permettantdans certains cas dassurer la surveillance directe des tablissementsde crdit nentrant pas dans la catgorie des banques significa-tives . La disposition affrente du projet de rglement confiant lesmissions de contrle prudentiel la BCE se contente de stipuler quecette surveillance vise garantir lapplication uniforme de normesprudentielles ambitieuses ; elle manque de prcision et de nettet.

Il convient de mme de lever lambigut de la rpartition destches entre la fixation de normes prudentielles et la surveillance ausein du MUS. Elle prsente en effet le risque de gnrer, de la part desdiffrentes autorits de rgulation et de supervision, une mosaquedexigences divergentes nuisible une application cohrente desrgles et susceptible de vider de sa substance les comptences delABE en matire de fixation de normes prudentielles. Et ce risque estmanifeste du fait des pouvoirs confrs la BCE ddicterordonnances, directives et consignes gnrales tant envers lesautorits nationales quenvers les groupes ou conglomratsdtablissements de crdit bancaires et, dautre part, de raliser unmanuel de supervision ( supervisory handbook) unifi.


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Rsolution : mise en rseauplutt quune autorit centrale

Le 30 mai 2013, dans une dclaration commune intitule La Franceet lAllemagne ensemble pour renforcer lEurope de la stabilit et de lacroissance , et publie dans le prolongement des annonces faites le22 janvier 2013 loccasion du 50e anniversaire du trait de lElyse, laFrance et lAllemagne ont apport une nouvelle pierre ldifice. Cette

dclaration prcise en effet clairement que, paralllement la mise enuvre du MUS, la directive sur le redressement des banques et larsolution de leurs dfaillances ainsi que la directive sur la garantie desdpts devront avoir t conclues par le Conseil dici la fin juin2013 puis approuves par le Parlement europen . De mme, leslments essentiels rgissant les critres oprationnels pour larecapitalisation directe des banques devront avoir t labors dici la fin juin 2013 , paralllement aux ngociations relatives ces deuxdirectives.

Cest sur cette base que devra seffectuer la mise en place dunMRU en premier lieu pour les Etats membres de la zone Eurocomme pour les Etats participant en outre au MUS. Lun des principescls voqus dans cette dclaration est celui dun conseil dersolution unique associant les autorits de rsolution nationales etpermettant une prise de dcision rapide, efficace et cohrente auniveau central . En labsence de traits europens rgissantlinstitution dun MRU, la France et lAllemagne prennent positioncontre linstitution dun mcanisme de rsolution europen tel que leprne la Commission europenne et plaident linverse pour la miseen rseau des autorits de rsolution nationales.

Les autres principes cls figurant dans la dclaration sont que le mcanisme de rsolution unique devrait sappuyer sur lescontributions du secteur financier lui-mme, assurant terme le

prfinancement dun dispositif de soutien priv appropri et effectif .Le soutien du MES ne devrait tre invoqu quen ultime ressort, quilsagisse daccorder un crdit aux Etats membres ou de recapitaliserdirectement des tablissements bancaires. Dans ce cadre, la France etlAllemagne pourraient tudier la possibilit de rapprocher ultrieu-rement le MRU et le MES. Laccord auquel est parvenu le Conseileuropen le 27 juin 2013 prvoit clairement le recours aux fondsnationaux de rsolution bancaire. Nanmoins, la Commissioneuropenne a annonc paralllement quelle prsenterait, lt 2013,une recommandation en vue de linstitution dun MRU comprenant unfonds de rsolution unique et une autorit unique.


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Il est dterminant nos yeux que le droulement concret de laliquidation dune banque seffectue lchelon national ; cela ne peuttoutefois senvisagerque sur la base dune procdure unique sappli-quant tous les Etats de lUE. Nous considrons dun il critique parcontre le projet de la Commission europenne de faire alimenter cefonds unique par toutes les banques. Les cots dune liquida tion nedoivent en effet pas tre rpartis sur lensemble des Etats de lUE, etencore moins imputs ceux qui prsentent un march bancairesolide. Car il ny aurait alors quun pas, vite franchi, vers un systmecommunautaire unique de garantie des dpts dans lequel les fondsde garantie prvus lorigine pour prserver les pargnants par desbanques solvables serviraient renflouer des banques moinsvertueuses.

Le groupe des caisses dpargne allemandes (Sparkassen-Finanzgruppe) estime ds lors que si un tel MRU voit le jour, il convientde limiter strictement son intervention aux tablissements ayant des

activits transfrontalires. Et quil convient dinsrer celui-ci dans unrseau dautorits de rsolution lies par une troite coopration. Unetelle approche de rseau figure en intgralit dans la directive sur leredressement des banques et la rsolution de leurs dfaillances, etprvoit, pour le cas de la liquidation de conglomrats dtablissementstransfrontaliers, un mcanisme de coordination entre les autoritsnationales concernes sous la forme de la cration de comits deliquidation. Il convient donc de mettre en uvre cette directive pluttque de remettre en question les propositions de rglement avantmme leur adoption dfinitive.

A notre avis, rien ne soppose par principe linstitution,

lchelon europen et dans le respect des rgles de lUnion en matirede rsolution, dune unit centrale de liquidation des groupesdtablissements transfrontaliers voqus ci-dessus. Nanmoins, unemise en uvre conforme au droit europen prsuppose que lesprocdures administratives de liquidation soient excutes ou bien parlintermdiaire des autorits nationales, ou bien que soit adopt undroit communautaire spcifique des procdures administratives etgarantissant une protection juridique effective cela simpose dans ledomaine des liquidations comme dans celui de la surveillance. Dslors quest institu un mcanisme europen de financement, lescontributions ne devront tre prleves que sur les groupes dtablis-sements concerns par le MRU. Pour tous les autres tablissements,

cest le systme des fonds de liquidation nationaux qui devra continuer sappliquer.

Lors de la liquidation dun tablissement, il convient dexcluretoute possibilit de lever la garantie des dpts. En effet, tant donnleur caractre systmique, les banques relevant de la procdureeuropenne de rsolution ne peuvent pas faire lobjet dune procdureordinaire de liquidation. Pour ces tablissements transfrontaliersqualifis nagure de too-big-to-fail , la procdure doit au contrairetre restreinte : lors de lexcution des mesures, il convient de veiller ce que les dpts garantis ne puissent en aucune manire tre d-


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prcis (contrairement donc au principe du bail-in gnralementappliqu). Il est au contraire judicieux de mettre contributionprioritairement, lors de la faillite dun conglomrat transfrontalier, sesactionnaires et autres propritaires du capital, ainsi qugalement lesgros dposants. Cela nous semble mieux correspondre la finalitdune telle procdure que de ponctionner indiffremment lescontribuables de lUE. Mais pour les clients dune banque, celaimplique aussi qu lavenir, ils devront se montrer plus prudentsencore en choisissant la banque laquelle ils confient leur pargne oudans laquelle ils comptent investir. Cest l en toute logique lacontrepartie de cette procdure.

En effet, lorganisation des systmes de garantie des dptsdoit par dfinition seffectuer lchelon national, cest--dire servirexclusivement la garantie des dpts des cranciers et ainsi laprotection des pargnants. Dans le cas toutefois o un systme degarantie des dpts ne se rvlerait plus efficace, on pourrait

envisager de faire intervenir subsidiairement le systme des diffrentsfonds de restructuration et de liquidation autrement dit en priorit lesbanques et non les contribuables.

Nous considrons en effet comme totalement contre-productifet mme dommageable un mcanisme de financement contraignant etdirect entre les diffrents systmes nationaux de garantie des dpts,voire encore plus une garantie des dpts europenne commu-nautarise. Le cas de Chypre a dmontr avec quelle rapidit, ycompris au sein dEtats prsentant des structures financires stables,peuvent jaillir des dbats sur la scurit des dpts, voire natre unevague chaotique de retrait massif des dpts bancaires ( bank run ).

Cest la raison pour laquelle nous nous opposons strictement unecommunautarisation de la garantie des dpts. Car une telle solutioneuropenne saperait, dans les Etats financirement stables, laconfiance des pargnants et, partant, la scurit de leurs placements.Voil pourquoi les systmes de garantie des dpts doivent restersous comptence nationale. Cela prsente la garantie de prmunircontre les effets de contagion lors des crises bancaires (principe dufirewall) et conforte la confiance des dposants dans la fiabilit dessystmes bancaires.

Plutt que denvisager une ventuelle communautarisation, ilconvient linverse de faire aboutir rapidement lchelon commu-

nautaire les ngociations sur la directive relative aux systmes degarantie des dpts, bien engages au sein du trilogue, pour que cettedirective soit adopte par le Conseil et le Parlement europen sousla forme dune directive spcifique, et non comme une simple partie dela directive sur le redressement des banques et la rsolution de leursdfaillances. Sur les quelques rares points encore en suspens (notam-ment le montant minimal des garanties de dpts, lindemnisation desdposants, la mise en dpt des fonds de garantie et le calcul descontributions au prorata des risques), un accord doit, et peut mmeselon nous, tre trouv brve chance.


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Conclusion

Assurment, le projet dUnion bancaire europenne na rien dunremde miracle pour rsoudre la crise de la finance et de la dettesouveraine. A eux seuls, le transfert de comptences et la dlgationde la gestion des flux financiers ne suffisent pas amliorer la qualitde la surveillance des tablissements de crdit ni assurer unchangement de comportement face au risque. Cela exige bien plusdefforts encore, et avant tout la prise de conscience de toutes les

parties impliques du fait que la meilleure prvoyance possible face aurisque rside dans des modles conomiques raisonnables qui, noncontents de ne pas avoir perdu le contact avec lconomie relle,placent celle-ci au centre de leurs proccupations. Dans leurs rgionsdimplantation, les caisses dpargne allemandes contribuent troite-ment, de par leur modle conomique, au dveloppement des entre-prises, essentiellement issues du Mittelstand, et elles ont uneconnaissance intime de leur clientle. Certes, nous ne savons pasencore aujourdhui quels seront les contours de la crise de demain niquelles en seront les origines. Mais lexprience nous a prouv quejamais, jusquici, une politique responsable doctroi de crdit et un suivirapproch de la clientle nont eu pour effet de dclencher une crise

bien au contraire, une telle politique sest toujours rvle un facteurde stabilisation. Voil un enseignement ne jamais perdre de vuelorsquon cherche fixer des conditions cadre pour lactivit dequelque domaine quil sagisse, a fortiori du projet dune Unionbancaire.


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Notes du Cerfa

Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection estconsacre lanalyse de lvolution politique, conomique et socialede lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique int-rieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes duCerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de naturepolicy oriented. linstar des Visions franco-allemandes , les Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du Cerfa, o elles

peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.

Dernires pub lications du Cerfa

Hubertus Bardt, La transition nergtique : un dfi pourlindustrie allemande, Note du Cerfa , n102, juin 2013.

Christoph Schrder, La pauvret en Europe, Note du Cerfa ,n 101b, mai 2013.

Brigitte Lestrade, Entre russite conomique et prcarit

sociale: l'Allemagne dix ans aprs les lois Hartz, Note du Cerfa , n101a, mai 2013.

Isabel Schfer, Entre idaux et intrts : les nouvellesperspectives franaises et allemandes sur le Maghreb, Visionsfranco-allemandes , n 22, fvrier 2013.

Nele Wissmann, Les migrants en Allemagne : le dbat surlintgration, Note du Cerfa , n 100, janvier 2013.


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Le Cerfa

Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) a t cren 1954 par un accord gouvernemental entre la Rpublique fdraledAllemagne et la France. Le Cerfa bnficie dun financement paritaireassur par le ministre des Affaires trangres et europennes etlAuswrtiges Amt ; son conseil de direction est constitu dun nombregal de personnalits franaises et allemandes.

Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les conditions

et ltat des relations franco-allemandes sur le plan politique,conomique et international ; de mettre en lumire les questions et lesproblmes concrets que posent ces relations lchelle gouver-nementale ; de trouver et de prsenter des propositions et des sugges-tions pratiques pour approfondir et harmoniser les relations entre lesdeux pays. Cette mission se traduit par lorganisation rgulire derencontres et de sminaires runissant hauts fonctionnaires, experts etjournalistes, ainsi que par des travaux de recherche mens dans desdomaines dintrt commun.

Hans Stark assure le secrtariat gnral du Cerfa depuis 1991.Yann-Sven Rittelmeyer est chercheur au Cerfa et responsable de la

publication des Notes du Cerfa et des Visions franco-allemandes. Nele Wissmann est charge de mission dans le cadre du projet Dialogue davenir .

union bancaire : la position des caisses d’épargne allemandes - g. fahrenschon

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