COMMISSION EUROPÉENNE

Edmonton, Canada

Août 2014

PROPOSITION DE COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU COMITÉ

ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN

STRATÉGIE 2015 – 2025 SUR L’INTÉGRATION DES ROMS

STRATÉGIE 2015 – 2025 SUR L’INTÉGRATION DES ROMS

I. Introduction : contexte général

a) Les Roms

i) Mention des différentes dénominations

La Commission souligne le fait que les dénominations de « peuple rom » et de

« communauté rom » introduit une confusion et un danger dans l’apparence d’unité qu’elles

transmettent, minimisant la diversité de la nation romani, qui regroupe entre autres les Roms, les

Manouches et les Gitans. C’est pourquoi elle usera dans la présente stratégie de ces dénominations au

pluriel pour désigner l’ensemble de ces groupes.

ii) Survol de l’origine historique et géographique des peuples roms

Les peuples roms, dont les origines en continent européen remontent au Moyen Âge,

forment aujourd’hui la plus grande minorité de l’Union européenne (UE). La plupart des peuples roms

sont des groupes d’origine roumaine, pays membre à part entière de l’Union européenne depuis le 1er

janvier 2007, qui ont à partir du XVe siècle entamé un mouvement de l’Est vers l’Ouest du continent,

allant jusqu’à la France et l’Espagne. Bien que le mode de vie nomade de plusieurs peuples roms rend

leur histoire complexe ainsi que le suivi de leurs mouvements et leurs évolutions démographiques

difficiles, on estime aujourd’hui que la population totale des Roms vivant en Europe se situe entre dix

et douze millions d’individus.

L’histoire des Roms en Europe est parsemée d’actes de discrimination et traduit un

schème d’exclusion sociale profondément enracinée dans plusieurs histoires nationales. Des mesures

sévères visant l’internement et l’éradication des peuples nomades sont prises lors des deux guerres

mondiales. L’après-guerre et la décennie 1970 donnent lieu à l’émergence d’un mouvement d’unicité

des peuples roms au sein par exemple du Congrès mondial tsigane de 1971 et par la création en 1978

de l’Union romani internationale. Ce mouvement d’unification et de publicisation des revendications

des peuples roms ne s’est toutefois pas traduit par une reconnaissance de leur droit à une grande échelle

parmi les États membres.

b) Problématiques actuelles

Des épisodes périodiques de discrimination et d’exclusion sociale des peuples roms

laissent penser que leur situation demeure aujourd’hui problématique en Europe. Les Roms étant

citoyens européens de plein droit, les politiques d’exclusion engagées par certains États membres dans

les décennies 2000, allant au-delà des épisodes anecdotiques, ont été l’objet de sévères critiques de la

part des organisations de la société civile et ont participé au récent regain d’intérêt de la Commission

et des autres institutions européennes pertinentes pour la situation des Roms. L’attention

d’Organisations internationales s’est aussi portée sur les schèmes sociaux d’exclusion des membres des

communautés roms, entre autre concernant l’exclusion des enfants des systèmes nationaux

d’éducation1. Un écart significatif persiste aujourd’hui dans l’immense majorité des indicateurs de

développement, particulièrement dans l’accès à l’emploi, à l’éducation, aux soins de santé et au

logement, entre l’ensemble des citoyens des États membres et les membres des communautés roms, au

désavantage de ces derniers. Cette situation dramatique n’est toutefois pas restée sans réponse de la part

des institutions européennes compétentes.

II. Initiatives précédentes et lacunes

a) Initiatives précédentes dans le droit européen

L’UE construit depuis la décennie 2000 un nouveau cadre juridique visant à combattre la

discrimination sur la base de la race et de l’origine ethnique et l’exclusion sociale. Le Conseil a adopté

le 29 juin 2000 la Directive 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du

principe de l'égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique. La

Commission a au cours de la décennie fait transmettre nombre de documents au Conseil, au Parlement

européen ainsi qu’à différents comités, notamment la Stratégie-cadre pour la non-discrimination et

l’égalité des chances pour tous (2005), le Rapport sur l'application de la directive 2000/43/CE du 29

juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l'égalité de traitement entre les personnes sans

distinction de race ou d'origine ethnique (2007) ainsi que la Communication sur la non-discrimination

et égalité des chances : un engagement renouvelé (2008). Ces documents visant à combattre la

discrimination constitue la trame de fond de l’émergence d’un cadre juridique plus récent2 dédié à

l’intégration des populations roms.

La Communication sur l’intégration sociale et économique des Roms en Europe3 le 7

avril 2010, quelques semaines après l’adoption de la stratégie Europe 2020, en marque le point de

départ. L’adoption le 5 avril 2011 par la Commission du Cadre de l’UE pour les stratégies nationales

d’intégration des Roms pour la période allant jusqu’à 20204 détaille les objectifs visés par les mesures

d’intégration des Roms par secteur social, séparant l’accès à l’emploi, le droit à la santé, à l’éducation

et au logement. Un an plus tard, le 21 mai 2012, la Commission offre une rétrospective des différentes

mesures mises en place par les États membres dans sa Communication sur les Stratégies nationales

d’intégration des Roms : un premier pas dans la mise en œuvre du Cadre de l’UE5

Le Conseil a participé à l’élévation des normes juridiques visant l’intégration des Roms,

notamment en adoptant des Conclusions sur un cadre de l’UE pour les stratégies nationales

d’intégration des Roms jusqu’en 2020. Le Parlement européen a aussi adopté plusieurs règlements

1 http://www.unicef.org/ceecis/070305-Subregional_Study_Roma_Children.pdf

2 Bien que l’on puisse retracer l’origine de l’attention portée aux Roms en droit européen à la résolution du Conseil du 22

mai 1989 concernant la scolarisation des enfants de tziganes et de voyageurs, un réel regain d’intérêt a été observé depuis

peu. 3 COM(2010) 133 final

4 COM(2011) 173 final

5 COM(2012) 226 final

d’intérêt, notamment celui portant sur l’éligibilité des interventions dans le domaine du logement en

faveur des communautés marginalisées6 citant le cas des Roms.

b) Lacunes dans le droit existant

Bien qu’appréciable, la structure juridique européenne visant l’intégration des Roms est

lacunaire. En témoigne la publicisation périodique d’épisodes de discrimination à leur endroit. Il est de

l’avis de la Commission qu’il serait judicieux, à la lumière des différentes stratégies nationales

adoptées en réponse au Cadre de l’UE pour les stratégies nationales d’intégration des Roms pour la

période allant jusqu’à 2020, qu’elle a récemment exposées (COM(2012) 226), d’extraire et d’élargir la

portée des meilleures pratiques mises en place à l’échelle nationale. Il semble clair que l’élargissement

de ces pratiques doit se produire et être coordonné à l’échelle européenne, et qu’il requiert

conséquemment une action de la Commission. C’est dans cet esprit d’amélioration du cadre juridique

actuel ancré dans les réussites récentes qu’est transmise au Parlement européen et au Conseil la

présente communication.

III. Objectifs principaux

a) Respect des droits fondamentaux

Le respect de quatre droits fondamentaux est mis en danger par l’exclusion de la

population Rom : le droit à l’éducation, le droit de travailler, le droit au logement, le droit à la santé.

Devant les importantes lacunes existant dans la protection de ces quatre droits, seule une approche

intégrée pourra amener des résultats substantiels. La concrétisation de cette approche intégrée constitue

l’objectif principal de cette communication.

b) Élimination de la discrimination raciale

Principe largement adopté à la fois dans le droit international et européen, le rejet de la

discrimination raciale doit être le socle à partir duquel se construiront les normes d’intégration. Le rejet

et à terme l’élimination de la discrimination raciale à l’endroit des Roms constituent les objectifs

centraux de cette communication.

IV. Moyens engagés et objectifs spécifiques

Le fait de scinder l’intégration des Roms dans différents systèmes (éducation, emploi, santé et

logement) ne doit pas éloigner le Conseil et le Parlement européen de l’adoption d’une approche

intégrée reconnaissant le fait que l’avancement de la situation des Roms dans l’un de ces systèmes

facilitera leur accès aux autres.

6 Règlement (UE) no 437/2010

a) Accès des Roms aux systèmes d’éducation

La Commission souligne que l’éducation constitue un tremplin social unique et que le

fait qu’une proportion importante des populations Roms est d’âge scolaire rend l’accès à l’éducation

primaire cruciale pour l’intégration des Roms. Or, la proportion d’enfants roms d’âge scolaire (7 à 15

ans) n’ayant pas à l’école est significativement plus élevée que pour l’ensemble de la population, soit

de l’ordre de 10 % dans certains États membres7. Des rapports de l’Observatoire européen des

phénomènes racistes et xénophobes arguent qu’existent dans tous les États membres des inégalités

sévères entre les membres des communautés roms et le reste des citoyens en matière d’accès à

l’éducation8. Il est conséquemment urgent d’améliorer l’accès à l’éducation des populations roms.

La Commission suggère que des facilitations administratives soient offertes aux

populations roms non sédentaires souhaitant bénéficier de l’éducation primaire. Comportant

initialement essentiellement la diffusion d’informations sur l’accès à l’éducation aux populations roms

des États membres, ce réseau pourra à terme prévoir la mise sur pied de programmes transnationaux

prenant acte du mode de vie non sédentaire de certaines populations roms, misant sur l’enseignement à

distance et la facilitation de la reconnaissance des acquis scolaires.

Reconnaissant le contexte social et familial difficile dans lequel doivent évoluer les

populations roms, la Commission suggère une politique d’action affirmative via la création de places

réservées dans les garderies et les programmes d’éducation de la petite enfance pour les enfants des

communautés roms d’âge préscolaire. Le nombre de places réservées pourra être décidé par chaque

État membre sur la base de la communauté rom présente sur son territoire.

L’accès à l’éducation supérieure possède un important potentiel de développement et

d’intégration des populations Roms. La Commission encourage la création de places réservées sur les

bancs universitaires pour les étudiants-es des populations roms. Le nombre de places réservées pourra

être déterminé par chaque État membre sur la base de la population rom présente sur son territoire.

b) Accès des Roms à l’emploi

La Commission souligne le fait que l’intégration des Roms aux systèmes économiques

nationaux par l’emploi entraînerait des bénéfices sociaux et économiques significatifs9.

La Commission encourage la création de programmes de microcrédits. Ces microcrédits

n’occasionneront pas de coûts significatifs pour les États membres. Les programmes de microcrédits

7 Voir le rapport The Situation of Roma in 11 EU Member States; Survey results at a glance. Agence des droits

fondamentaux, Banque mondiale, programme des Nations Unies pour le développement, 2012. 8 http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/179-roma_report.pdf

9 Un rapport de la Banque mondiale a estimé que l’octroi d’emplois aux Roms pourrait se traduire par des bénéfices de 500

millions d’euros dans certains pays, et 175 millions d’euros de recettes fiscales par pays par année. Voir le rapport Roma

Inclusion : An Economic Opportunity for Bulgaria, Czech Republic, Romania and Serbia de septembre 2010.

devront bénéficier d’une publicisation accrue auprès des populations Roms et devront être intégrés aux

programmes de formation et d’information rendus disponibles par les États membres.

Reconnaissants les dangers pouvant résulter de la discrimination intersectionnelle, ou

multiple, la Commission souhaite mettre un accent particulier sur l’accès à l’emploi dont bénéficient

les femmes des communautés roms. Ainsi, la Commission propose d’adopter des programmes de

formation spécifiques autour des axes suivants :

- Des places réservées aux femmes roms devraient être faites au sein des programmes de

formation réservés aux immigrants au sein de chaque État membre. Le nombre de place sera décidé par

les États membres sur la base de la présence sur leur territoire de membres des communautés roms.

- Des programmes de formation spécifiques peuvent être mis sur pied prenant en compte (1) les

rôles traditionnels des femmes roms au sein de leur communauté et (2) les difficultés d’offrir des

programmes de formation à des populations non sédentaires. Ainsi, les programmes de formation

devront bénéficier de passerelles permettant de les suivre sur plusieurs années et dans plusieurs écoles.

- La disponibilité de ces programmes spécifiques devra être publicisée convenablement par les

autorités administratives locales des territoires sur lesquels se situent des communautés roms et

bénéficier de leur soutien.

La facilitation de l’accès à des places en garderie et en programme d’éducation de la

petite enfance proposée plus haut profitera aussi à l’accès à l’emploi des femmes. Cette facilitation

devra être combinée à l’octroi automatique de places réservées en garderie par les autorités

administratives pour les femmes prouvant l’obtention d’un emploi sur le territoire.

c) Accès des Roms aux systèmes de santé nationaux

Le droit à la santé constitue un droit fondamental directement lié au droit à la vie. Il est

donc particulièrement préoccupant que les besoins des peuples roms à cet égard demeurent importants.

De grands écarts subsistent entre leur accès aux systèmes de santé nationaux et celui du reste de la

population. La Commission suggère de mettre sur pied un programme à deux volets pour améliorer

l’accès aux soins des populations roms. Le premier vise à prodiguer des soins de base et d’urgence aux

communautés roms en déplaçant des professionnels sur les territoires occupés par les communautés

roms. La Commission vise à ce que le déplacement de professionnels du milieu de la santé sur les lieux

d’habitation des communautés roms facilitera l’accès aux soins au sein d’une tranche de la population

nécessiteuse. Ces campagnes auront trois objectifs :

- Campagnes de vaccination contre les virus saisonniers et en cas pandémies ;

- Campagnes d’information organisées par des professionnels du milieu de la santé sur la

disponibilité de soins dans les différents systèmes nationaux et l’importance des examens réguliers;

- Opérations d’auscultation pour les enfants et les patients à risque de développer des maladies

chroniques.

Le second volet du programme d’accès aux soins de santé des communautés roms vise

leur intégration à long terme aux systèmes de santé nationaux par la formation de médiateurs assurant

des relations saines, régulières et non-discriminatoires entre les populations roms et les autorités

administratives et professionnelles en matière de santé. Les programmes de formation, dans leur

structure et leur taille, seront mis sur pied par les États membres en fonction de l’importance numérique

des communautés roms présentes sur leur territoire et des besoins particuliers en matière de santé

publique.

Leurs tâches seront :

- Procéder à une estimation des besoins de la communauté rom visée en matière de santé ; Faire

parvenir ces besoins aux autorités administratives compétentes ;

- Demeurer un point de contact constant entre les membres des communautés roms et les

autorités administratives ;

- Informer les membres des communautés roms de la disponibilité de différents programmes

visant l’accès à la santé, et informer les autorités administratives de l’évolution des besoins en matière

d’accès aux soins de santé des populations roms.

Les États membres sont encouragés à coordonner le travail des médiateurs sur leur

territoire et entre eux. Des rencontres régulières entre ces intervenants seraient susceptibles de faire

ressortir des problèmes affectant largement les populations roms.

d) Accès des Roms au logement

Un accès non-discriminatoire aux logements sociaux ainsi que l’assurance d’un niveau

de vie décent doit leur être offert. Il est intolérable que plusieurs logements sociaux soient encore

dépourvus d’un accès facile à l’eau potable, d’un système de chauffage de base, d’équipements de

sécurité de base comme des extincteurs, ou soient maintenus dans un état de délabrement rendant leur

occupation dangereuse10

.

La Commission reconnaît les difficultés venant avec le fait d’assurer le droit aux

logements des Roms non sédentaires situés le plus souvent dans les zones rurales. Elle recommande

ainsi la création d’aires d’accueil adaptées à leurs besoins dont le nombre sera décidé par chaque État

10

Voir à ce sujet le rapport du European Roma Rights Center, « Standards Do Not Apply: Inadequate housing in Romani

Communities », 2011, en ligne : http://www.errc.org/article/standards-do-not-apply-inadequate-housing-in-romani-

communities/3808

membre sur la base de la population rom présente sur son territoire. Ces aires d’accueil devraient au

minimum disposer des éléments suivants :

- Un accès à l’eau potable ;

- Des liaisons rapides avec les différents services d’urgence servant sur le territoire ;

- Des équipements de santé de base, comme un défibrillateur, et des équipements de base de

facilitation du transport pour les groupes à faible mobilité, comme les handicapés et les personnes

âgées ;

- Des équipements de base contre le vol ou la criminalité, comme des casiers verrouillés ;

- Un accès facile aux services administratifs locaux et nationaux, permettant la prise

d’informations sur les différents programmes d’aide.

La Commission prévoit aussi la mise à niveau des aires d’accueil actuelles ne répondant

pas à ces normes. Au vu du fait que la création de nouvelles aires d’accueil a déjà suscité des frictions

avec des habitants voisins dans certains États membres, la Commission recommande fortement

d’accompagner la création de nouvelles aires d’accueil de campagnes d’informations.

Dans la perspective d’une meilleure utilisation des installations, la Commission suggère

l’emploi de médiateurs par les États membres. Similairement aux médiateurs engagés pour faciliter

l’intégration des Roms dans les systèmes de santé, leurs tâches seront d’estimer les besoins des

communautés roms en matière de logement, constituer un point de contacts avec les autorités locales et

une source d’information pour les populations roms. Les États membres sont encouragés à voir à la

coordination du travail des médiateurs en organisant des rencontres périodiques.

e) Élimination de la discrimination

Au vue des racines discriminatoires de plusieurs des difficultés rencontrées par les États

membres dans la mise en œuvre des précédentes mesures visant l’intégration des Roms, il est essentiel

d’aborder de front la nature systématique de leur exclusion. Plusieurs mesures proposées dans les

sections précédentes participent au combat de la discrimination. Le Commission souligne à titre

complémentaire la nécessité d’adapter toute politique aux problématiques vécues par les membres des

communautés roms. La Commission propose que soient ajoutées aux mesures déjà prévues dans cette

stratégie pour combattre la discrimination les mesures suivantes :

- L’intégration de l’histoire des populations roms dans les cursus éducatifs, avec un

accent sur les problèmes toujours actuels de leur intégration au sein de plusieurs États membres et de la

systématisation de la discrimination à leur endroit.

- La mise en ligne d’une banque de données accessible à partir des sites officiels de l’UE

recensant les actes discriminatoires commis à l’endroit de la population Roms au sein des États

membres. Les données compilées par les médiateurs susmentionnées à l’arrivée des populations roms

dans des régions pourraient à ce titre être mises à profit.

Il ressort de plusieurs des mesures spécifiques décrites plus haut qu’une attention

particulière doit être portée aux groupes vulnérables au sein des populations roms. La Commission est

préoccupée par les enjeux de discrimination intersectionnelle, touchant par exemple les femmes et les

handicapés membres des populations roms, et encourage à aborder cette discrimination de front.

L’intégration des Roms ne doit évidemment pas se faire au prix de l’exclusion d’autres

groupes sociaux vulnérables. Les mesures visant le relèvement du niveau de vie des Roms devraient

être étendues par les États membres aux groupes considérés comme vivant dans des situations de

précarité similaires.

V. Les voies de recours

La portée des mesures déjà mentionnées sera renforcée par la création de voies de

recours juridiques efficaces et que l’absence de leviers juridiques rend vaine toute tentative de

reconnaissance et de défense des droits fondamentaux devant les tribunaux. Or, la situation précaire

dans laquelle vivent nombre de populations roms les éloigne de tels recours.

La Commission encourage conséquemment les États membres à rediriger une partie de

leurs fonds d’aide juridique vers les besoins des populations roms. Elle suggère parallèlement

l’engagement conjoint avec les organisations de la société civile défendant les droits des Roms d’un

plus grand accès à la justice et le financement adéquat de ces organisations.

VI. Sources de financement

Rendre disponibles de nouveaux financements sans encouragement préalable à la pleine

utilisation des fonds déjà mis à la disposition des États membres irait à l’encontre des principes de base

de saine gestion des fonds publics. La Commission encourage ainsi les États membres à faire un plein

usage des fonds débloqués pour l’intégration des populations Roms dans différents programmes, et

particulièrement dans le cadre du Fonds européen de développement régional (FEDR).

Le reste du financement devra essentiellement émaner des États membres, dans la

création de nouveaux fonds et dans la redirection de fonds déjà destinés à l’inclusion sociale. Plusieurs

des mesures suggérées devront être mises en vigueur par les États membres en fonction de l’importance

de la présence de populations roms sur leur territoire. Le financement de ces activités s’ajoutant au

financement déjà libéré dans le cadre du FEDR devra conséquemment émaner des budgets nationaux,

permettant plus de souplesse dans la mise sur pied des programmes.

Les problématiques résultant du détournement du financement accordé par les institutions

européennes ont récemment été décriées par des groupes de défense des droits des Roms11

. La

Commission est consciente du fait que des politiques peuvent avorter en résultat de mauvaises

attributions des fonds. Les États membres sont encouragés à mandater des organisations non

gouvernementales reconnues par la Commission dans la poursuite de leurs objectifs d’intégration.

La Commission suggère conséquemment l’instauration d’un mécanisme de sanctions en cas de

détournement de l’aide dont un État membre serait reconnu responsable. Lorsque la responsabilité d’un

État membre est engagée dans une opération de détournements des fonds, la remise des fonds aux

programmes d’aide aux Roms devra s’accompagner d’un montant à hauteur égale fourni par l’État

membre.

VII. Rapports nationaux concernant la mise en œuvre de la présente stratégie européenne

La présente stratégie prévoit le dépôt de trois rapports par les États membres. Le premier

sera déposé avant la fin de 2015 et portera sur les projets d’adéquation des législations nationales aux

dispositions de la stratégie. Le second sera déposé avant la fin de 2020 et portera sur l’évolution de la

création des voies de recours prévue à la section V. Le troisième, déposé avant la fin de 2025, évaluera

l’ensemble des mesures entreprises par l’État membre.

Si les résultats de la présente stratégie s’avéraient décevants, la Commission Européenne se

réserve le droit de recourir à des outils juridiquement contraignants pour réussir à atteindre les objectifs

fixés par la présente stratégie.

11

http://www.minorityrights.org/5800/hungary/roma.html