rapport trojette - format odt

7/22/2019 Rapport Trojette - Format ODT

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RAPPORTAUPREMIERMINISTRE

Ouverture des donnes publiquesLes exceptions au principe de gratuit sont-elles toutes

lgitimes ?

Mohammed Adnne TROJETTE

Magistrat la our des comptes

A!ec le concours de Rm" LOM#AR$


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% J&'LLET ()*+ %

( , O&ERT&RE $E. $O//0E. 1L'2&E.


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Avertissement Conditions de publiction et dedi!!usion

"es propos tenus dns le prsent rpport le sont sous laresponsa3ilit de son auteur4 'ls n#en$$ent en rien l Cour descomptes ni ne re5ltent les positions 6u7elle pourra prendre8 l7a!enir8sur les su9ets a3ords4

Avec l#utoristion du Premier ministre% ce document estpubli sous une licence libre et ouverte :-#;-.A (4)*


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, O&ERT&RE $E. $O//0E. 1L'2&E.


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S0nt12se

*4 $epuis plus de 6uinBe ans8 l70tat a pris conscience de

l7importance des donnes produites et collectes par ses ser!ices et de lancessit de les mettre gratuitement disposition d7utilisateurs et derutilisateurs8 pour ren5orcer la dmocratie et d!elopper l7conomie8 ainsi6ue pour moderniser l7action pu3li6ue4 C l7issue d7un mou!ement de3alancier8 les autorits pu3li6ues ont dcid d7a55irmer un principe degratuit de la rutilisation des in5ormations pu3li6ues'4 La mise en placedu portail data.go%v.fr8 gre par la mission Etala38 illustre cette !olontpoliti6ue4

1ourtant8 pour di!ers moti5s % 3esoin 3udgtaire8 situation demonopole8 !ision patrimoniale des in5ormations et de la ressource 6ui enest tire8 !olont de limiter la demande ou de protger un cos"stme

existant %8 une !ingtaine de ser!ices pu3lics administrati5s ont institu oumaintenu des rede!ances de rutilisation4 ela traduit8 dans certains cas8une relle in6uitude de l7administration de ne pas @tre en mesure desatis5aire les rutilisateurs8 en termes de 6ualit des donnes et duser!ice8 mais aussi une crainte 6ue les in5ormations ainsi communi6uesne soient rutilises pour criti6uer le ser!ice pu3lic4

Alors 6ue plusieurs administrations prsentent leurs rede!ancescomme un o3stacle la captation de !aleur par des grands groupesprati6uant l7optimisation 5iscale8 cet e55ort sem3le illusoire8 si l7on met enregard le montant demand et les mo"ens de ces entreprises4

(4 Malgr un e55ort de recensement men en ()*(8 la connaissancede ces rede!ances tait impar5aite et donnait lieu des estimations allantdu simple au triple8 selon la source interroge4 En ralit8 les recettesconcernes s7l!ent un montant de +D M en ()*(4 Elles sont trsconcentres sur un nom3re trs restreint d7oprateurs et de ministres Fl7'/.EE et l7'=/ perGoi!ent chacun prs de *) M et le ministre del7intrieur prs de M H sur (I rede!ances au total8 les * plus petitesrapportent8 ensem3le8 moins de D du total :moins de *8ID M


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tendent cantonner l7accs aux acteurs ta3lis ou a"ant dtermin apriori les usages pr!us4 $e ce 5ait8 les acteurs moins dots :cito"ens8tudiants8 chercheurs ou 9eunes pousses8 par exemple< sont exclus parces 3arrires l7entre4

ette situation est pr9udicia3le8 au regard des gains attendus d7unepoliti6ue d7ou!erture des donnes pu3li6ues8 dont la !ocation est la5ourniture d7un 3ien pu3lic8 !ecteur d7externalits positi!es4 ela estd7autant plus pr9udicia3le 6u7il s7agit sou!ent de 9eux de donnes utiles l7exercice de la dmocratie et de 9eux de donnes 5ort potentiel socio-conomi6ue tels 6ue les donnes gographi6ues8 les donnesmtorologi6ues ou les donnes de sant4

+4 aute de recul su55isant8 peu de tra!aux scienti5i6ues permettentde chi55rer a!ec prcision ce potentiel4 Toute5ois8 les expriencestrangres8 6u7elles soient menes l7chelle d70tats ou un ni!eausectoriel8 suggrent 6u7 une phase d7in!estissement dans l7ou!erture des

donnes pu3li6ues succde une phase oN les 3n5ices sociaux etconomi6ues dpassent trs largement les cots pour la collecti!it4

Ainsi8 en ce 6ui concerne les donnes gographi6ues8 une tude5inlandaise indi6ue 6ue les entreprises rutilisatrices se d!eloppentda!antage dans les pa"s oN ces in5ormations pu3li6ues sont ou!ertes4 ersultat est corro3or par les anal"ses de l7'=/ F le passage la gratuitdu r5rentiel grande chelle de l7ta3lissement pu3lic pour lesorganismes chargs d7une mission de ser!ice pu3lic administrati5 aentraPn une multiplication par () des !olumes de donnes tlchargs8soit un 3n5ice social estim ** M par an8 pour un man6ue gagner

de Q M de rede!ance en!iron4 $e m@me8 l7ou!erture des donnespu3li6ues gographi6ues et mtorologi6ues aux 0tats-&nis a donnnaissance des groupes multinationaux dont la !alorisation s7l!e plusieurs milliards d7euros :he eather (hannel ou armin8 parexemple


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et d7encourager cette rencontre8 il est essentiel 6ue l7administrationadopte une stratgie de plate5orme per5ormante de mise disposition dedonnes ou!ertes et dans des 5ormats permettant le traitementautomatis4 $e telles plate5ormes participent de la mise en place desin5rastructures in5ormationnelles essentielles tant la dmocratie 6u7au

d!eloppement conomi6ue4&ne stratgie de plate5orme prsente plusieurs a!antages4 Outre

6u7elle permet aux ser!ices pu3lics de garder le contrSle des donnes del70tat8 elle leur donne une occasion uni6ue d7o3ser!er et de comprendreles usages 6ui sont 5aits de leurs in5ormations8 a5in d7identi5ier lesinno!ations prometteuses et d7en retirer des gains de producti!it8 grceaux contri3utions !olontaires de l7cos"stme ainsi cr4 $e plus8 elleo55re un cadre d7change automatis de donnes entre administrations4

D4 Lors6u7il paraPt ncessaire de 5inancer une partie des cotsengags en 5a!eur d7une telle in5rastructure de plate5orme8 l70tat doit @tre

en mesure de dterminer prcisment les acteurs sur les6uels le5inancement doit peser et les modes de 5inancement les plus adapts4 Ctitre d7exemple8 les grandes plate5ormes numri6ues se 5inancent engnral en prle!ant une 5raction de la !aleur d7un cos"stmed7inno!ation 6u7elles sa!ent attirer8 nourrir de donnes et stimuler8 et nonen essa"ant de d!elopper elles-m@mes les applications ou de pr!oir lesusages 6ui seront 5aits de leurs in5ormations4

Les cots de production et de collecte des in5ormations pu3li6uesde!raient8 en toute rigueur8 peser exclusi!ement sur le 3udget de l70tat8puis6ue ce sont des dpenses permanentes du ser!ice pu3lic4 La prise en

charge d7une part de ces cots par les rutilisateurs 5ait peser un ris6ueimportant sur la prennit du ser!ice pu3lic4 En e55et8 le monopole d70tatde production d7in5ormations pu3li6ues de r5rence s7rode un r"thmeen acclration4 Les donnes collectes et produites par les grandsgroupes et8 surtout8 par des pro9ets colla3orati5s 5aisant appel un grandnom3re de contri3uteurs 3n!oles8 supplantent cha6ue 9our da!antageles donnes pu3li6ues4

Les cots marginaux inhrents la di55usion des in5ormations surles plate5ormes peu!ent !entuellement @tre cou!erts par une rede!ance8sous rser!e 6u7elle ne constitue ni un 5rein la rutilisation ni une3arrire l7entre des rutilisateurs4 Les modles com3inant gratuit et

tari5ication progressi!e8 selon le t"pe de rutilisateurs et en 5onction decritres correctement d5inis au regard de la !aleur a9oute par laplate5orme8 de!raient @tre pri!ilgis4

$7autres modes de cou!erture des cots marginaux8 5onds sur descontri3utions !olontaires ou des 5inancements cooprati5s8 pourraientutilement @tre expriments4

Q4 .i la dpendance en!ers la rede!ance de plusieurs ser!icespu3lics est indnia3le8 la transition !ers de nou!eaux modlesconomi6ues re!@t un caractre d7urgence8 pour maintenir et amliorer la

6ualit des in5ormations pu3li6ues8 !oire pour garantir la prennit duser!ice pu3lic4 1our 6ue cette transition ne dsta3ilise pas excessi!ement

O/L&.'O/ , I


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les entits concernes8 la mission recommande un accompagnement parles structures interministrielles comptentes8 notamment le secrtariatgnral pour la modernisation de l7action pu3li6ue4

&ne telle transition est non seulement indispensa3le mais aussi

inhrente aux > lois d% service p%blic8 en !ertu du principe demuta3ilit8 dont doit @tre dduite une exigence d7inno!ationtechnologi6ues et d7adaptation des modles conomi6ues8 des modes deproduction et de di55usion de la donne pu3li6ue4

, O&ERT&RE $E. $O//0E. 1L'2&E.


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Sommire

A3ERTISSEMENT CON4ITIONS 4E PU,"ICATION ET 4E

4I''USION 55555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555 6S-NT78SE 55555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555 9

SOMMAIRE 55555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555 :

PRINCIPAU; ACRON-MES UTI"IS


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D4D '[ER&/A$RE$ER0&T'L'.AT'O/.'M1LEET$;/AM'2&E4444444444444444444444444444444KQD4Q AOM1A=/ERLATRA/.'T'O/ER.$E/O&EA&[MO$WLE.444444444444444444444444444K

CONC"USION 55555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555

ANNE;ES 555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555555 )=)

A LETTRE$EM'..'O/44444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444*)(# TA#LEA&[.;/O1T'2&E.4444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444*) 1ER.O//E.A&$'T'O//0E.8 O/.&LT0E.ETRE/O/TR0E.444444444444444444444444444444**)$ #'#L'O=RA1V'E.0LET'E44444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444444**E L'.TE.0LET'E$E/ORME.R0='..A/TLAR0&T'L'.AT'O/$E.$O//0E.1L'2&E.

**K 'VE.$E.;/TVW.E$E.RE$EA/E.$ER0&T'L'.AT'O/44444444444444444444444444444444*(*= L'.TE.$E.TA#LEA&[ET$E.'=&RE.444444444444444444444444444444444444444444444444444444444*((

*) , O&ERT&RE $E. $O//0E. 1L'2&E.


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Principu/ cron0mes utiliss

A.1 Agence de ser!ices et de paiement

AT'V Agence techni6ue de l\in5ormation sur l\hospitalisationA1'E Agence du patrimoine immatriel de l70tat

#R=M #ureau de recherches gologi6ues et minires

A :donnes< $onnes tires des comptes annuels des entreprises :'/1' ()D) Loi n] I-ID+ du *I 9uillet *KI portant di!erses mesuresd\amlioration des relations entre l\administration et le pu3lic etdi!erses dispositions d\ordre administrati58 social et 5iscal

Loi > (*$ Loi n] I-*I du Q 9an!ier *KI relati!e l\in5ormati6ue8 aux5ichiers et aux li3erts

MAA Ministre de l7agriculture8 de l7agroalimentaire et de la 5or@t

ME/ Ministre de l7ducation nationale

MinE' Ministre de l7conomie8 des 5inances et de l7industrie

OJT' O3ser!atoire 9uridi6ue des technologies de l7in5ormation

O/'.E1 O55ice national d7in5ormation sur les enseignements et lespro5essions

1A=.' 1rogramme d7action du =ou!ernement pour la socit del7in5ormation :*KK les donnes publiques essentielles doiventd1sormais po%voir tre accessibles tous gratuitement surInternet4 $eux ans plus tard8 un groupe de tra!ail anim par leprsident MA/$EL`ER/ pressent 6ue > l3interactivit1 va po%sser l3extension de la notion de 5 donnes essentielles6. $es %sagers sont eneffet incit1s7 a% fil de le%rs re8%tes7 demander des informationss%ppl1mentaires o% de pl%s en pl%s pr1cises. La frontire de la gratuitrisque dtre de plus en plus difficile tracer4

Or8 comme l7indi6ue la lettre de mission 6ui m7a t adresse le(D mars dernier :!oir annexe le principe de gratuit rgit, dansnotre droit, la rutilisation des informations publiques, tout en

ouvrant la possibilit des exceptions4 C plusieurs reprises8 6ue cesoit lors des derniers comits interministriels pour la modernisation del7action pu3li6ue :'MA1< ou lors du 5esti!al numri6ue 9%t%r en +eine8 le1remier ministre a ra55irm ce principe de gratuit4 Rcemment8 se5licitant de l7engagement pris8 lors du = du * 9uin8 par le 1rsident dela Rpu3li6ue en 5a!eur d7une ou!erture des donnes par d5aut8 laministre de la r5orme de l70tat8 de la dcentralisation et de la 5onctionpu3li6ue rappelait une > conviction forte du =ou!ernement F> lo%vert%re des donn1es p%bli8%es est %n levier de modernisation delaction p%bli8%e4

Le 1remier ministre a demand au secrtariat gnral pour lamodernisation de l7action pu3li6ue :.=MA1 d3valuer les modles conomiques de chaqueredevance existante portant sur lutilisation des donnespubliques7 notamment en a%ditant les co;ts et les recettes associ1 etm7a con5i la mission de contri3uer cette !aluation4

1our traiter cette 6uestion8 la missionIs7est attache 5onder sesr5lexions sur F

- les trvu/ r$uli2rement en$$s par l7administration sur les6uestions de di55usion de donnes pu3li6ues8 depuis plus d7une!ingtaine d7annesH

- des changes nourris a!ec les producteurs d#in!ormtionspubliques8 6ui ont tous t auditionns et 6ui ont rpondu un6uestionnaire spci5i6ue H

- une comprison interntionlede grande 6ualit ralise dans untemps record par les ser!ices conomi6ues de la rance dans +Q pa"s H

- l#udition des utorits dministrtives comptentes8 6u7ils7agisse d7administrations 5ranGaises nationalesKou locales8 trangres

I$signe par > mission redevances par commodit8 dans le prsent rapport4 $s *KK(8 le pro5esseur 1hilippe =A&$RAT s"nthtisait8 dans un rapport sur la(ommercialisation des donn1es p%bli8%es8 la r5lexion conduite8 la demande dusecrtaire gnral du =ou!ernement8 par l7O3ser!atoire 9uridi6ue des technologies de

l7in5ormation :OJT'


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ou de l7&nion europenne H

- l#udition de cito0ens8 de prlementires8 de reprsentntsssociti!s8 de responsa3les d7entreprises8 de $roupementspro!essionnels*)8 de comits d7e/perts et de personnlitsquli!ies8 tous intresss et impli6us dans les d3ats sur la

transparence8 l7ou!erture et le partage des donnes pu3li6ues4Les tra!aux de la mission ont t grandement 5acilits par l7ppui

pport pr le S>MAP en prticulier l mission Etlb % ldirection du bud$et et l#A$ence du ptrimoine immtriel del#


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une rmunration raisonna3le des in!estissements consentis ou consentir par l70tat pour passer une strt$ie d#dministrtionF comme plateformeG*+4

D

La remise du rapport8 en 9uillet ()*+8 a 5ait suite une prsentationdes conclusions de la mission au ca3inet du 1remier ministre le*I 9uin ()*+ et la communication des 5iches de s"nthse constituant lecahier n] (4

*+ 1our reprendre l7expression de la mission d7expertise sur la 5iscalit du numri6ue:9an!ier ()*+


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) " $rtuit est le principe% l redevncel#e/ception

)5) "#!!irmtion pro$ressive d#une $rtuit de principe

*4*4* $u droit d 7accs la rutilisation li3re et gratuite

La doctrine de l70tat8 en matire d7ou!erture des donnespu3li6ues8 a oscill entre o39ecti5 de gratuit totale et recherche derecettes !alorisant le patrimoine immatriel de l70tat4 e mou!ement de3alancier peut @tre sommairement dcrite en 6uatre temps F a!ant *KKI Hentre *KKI et ())I H entre ())I et ()** H depuis ()**4

&.&.&.& )vant &""! : %ne d1marche timide d3o%vert%re des donn1es

Avnt les nnes )H=8 les tentati!es d7ou!erture des donnes

pu3li6ues sont rares4 Le principe est da!antage celui du secretdministrti!8 cens protger l7e55icacit du ser!ice pu3lic8 la !ie pri!edes administrs8 la sret nationale et l7administration elle-m@me4

e n7est 6u7en *KI 6u7merge l7ide d7un droit gnral lacommunication de productions de l7administration*4 La libert d#cc2su/ documents dministrti!s est 5inalement consacre par la loin] I-ID+ du *I 9uillet *KI portant di!erses mesures d\amlioration desrelations entre l\administration et le pu3lic et di!erses dispositions d\ordreadministrati58 social et 5iscal4 Elle est aussi appele loi F C!G8 du nomde la ommission d7accs aux documents administrati5s 6u7elle cre4 'l5aut attendre ())( pour une 5ormulation 9urisprudentielle du droit d7accs

comme libert publique)9

4

@u#est+ce qu#un document dministrti!

+ont consid1r1s comme doc%ments administratifs =>?7 8%els 8%e soientle%r date7 le%r lie% de conservation7 le%r forme et le%r s%pport7 les documentsproduits ou re"us, dans le cadre de leur mission de service public7 parl


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cette e/pression8 il a dcid de considrer le terme > donn1e commes"non"me du terme > information8 c7est--dire incluant > aussi bien lesdonnes brutes, lmentaires, que les donnes labores7enrichies de pl%s-val%es s%ccessives4 'l a retenu > 8%e doit tre tenuepour $publique% =>? la donne produite usuellement par unservice

a% sens large7 sans limiter l3expression a%x donn1es C6ui sontdans le domaine pu3lic. Est p%bli8%e la donn1e cre sur fondpublic8 insi que F la donne $mise K disposition du public% parladministration7 soit en vertu d3%ne obligation d1co%lant de samission de service public7 soit en vertu dune dcision dlibrealors 8%3elle n31tait pas ten% de le faire*Q4

C l7po6ue8 le d3at sur la commercialisation des donnespu3li6ues est lgitime8 au moins en droit8 puis6ue8 comme le rappelait lepro5esseur VA1&. dans la 6uinBime dition de son Droit administratifg1n1ral*I8 le principe de $rtuit n#est F dune fa"on gnrale &'(certainement pas au nombre &des( loisG du service public4 Leonseil d70tat con5irme ce propos F > %n tel principe7 8%i na%rait g%@re desens po%r les services ind%striels et commercia%x7 nest pas non pl%s a%nombre des r@gles essentielles 8%i r1gissent les services p%blicsadministratifs. $a doctrine a p% ainsi parler d%n principe Cintrou!a3le*4> $absence d%n tel principe8 poursuit-il8 expli8%e 8%e la %rispr%dencereconnaisse traditionnellement la comptence de l)autoritadministrative pour instituer, sans habilitation lgislativeparticulire, des redevances pour service rendu4

ette prtique s7est trou!e ren!orce pr l circulire duPremier ministre du )? !vrier )? relati!e la di55usion desdonnes pu3li6ues 6ui8 si elle recommande le recours un tiers pour lamise disposition de donnes pu3li6ues8 bt en br2c1e l#ide d#unprincipe de $rtuit 6ui8 > exprim sans nuance7 se he%rte troisobections :!oir encadr


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charge %ne activit1 commerciale. =>?$a th@se selon la8%elle la diff%sion de donn1es 1labor1es rel@verait d%ne

exploitation p%rement priv1e7 ladministration ne po%vant diff%ser 8%e desdonn1es br%tes7 reviendrait interdire7 par principe7 %n organisme p%blic dediff%ser o% de faire diff%ser des donn1es enrichies par ses soins. )%c%ne r@glel1gale7 ni a%c%n principe ne %stifient %ne telle interdiction. (ette th@sem1connaGt7 en o%tre7 le fait 8%e ladministration a p% enrichir des donn1es br%tespo%r les besoins mmes d% service et ind1pendamment de to%t proet dediff%sion. Enfin7 mme si lenrichissement des informations a 1t1 r1alis1 par %norganisme p%blic en v%e de le%r diff%sion7 cette diff%sion pe%t constit%er leprolongement direct d% service p%blic dont il est investi. Elle ne se he%rte doncpas la r@gle de sp1cialit1 des services p%blics.

o%tefois7 conform1ment la %rispr%dence administrative7 la mise en*uvre d)un service d)information valeur a+outepar %n organisme p%blicne se +ustifie +uridiquement que si les conditions suivantes sontsimultanment remplies:

- la gestion de ce service est en rapport avec sa mission lgaleH

-

la fo%rnit%re de ce service satisfait %nbesoin collectif

H- l)initiative prive n)est pas en mesure d)assurer la couverture de ce

besoino% nest pas en mes%re de lass%rer dans des conditions satisfaisantesd% point de v%e de lint1rt g1n1ral. =>?

*l a p% tre so%ten% 8%e les r@gles d% service p%blic imposaient la grat%it1de la diff%sion des donn1es.

Iais ce principe de gratuit, exprim sans nuance, se heurte trois ob+ections:

- il interdit to%te possibilit1 de conc%rrence p%is8%a%c%n service viablecorrespondant ne po%rrait tre ass%r1 par %ne entreprise priv1e H

- il revient faire paer la collectivit tout entire le co-t del1laboration7 p%is de la diff%sion7 de donnes rserves quelques#uns7en partic%lier des tiers diff%se%rs 8%i en tireront ens%ite b1n1ficeH

- compte tenu des contraintes budgtaires7 le financement par desresso%rces provenant %ni8%ement d% b%dget de l


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plus regardes comme !ectrices d7externalits positi!es pourl7conomie()4

Le (D aot *KKI8 dans son discours d7Vourtin8 le 1remier ministreLionel JO.1'/8 constatant > la g1n1ralisation de l%sage des technologieset des r1sea%x dinformation et 6ue > l1vol%tion technologi8%e est de

pl%s en pl%s rapide et saccompagne d%n d1veloppement exponentiel d%march18 a55irme 6ue > les donnes publiques essentielles doiventd1sormais po%voir tre accessibles tous gratuitement surInternet4 'l 5ait en particulier r5rence au contenu du Journal o55iciel dela Rpu3li6ue 5ranGaise4 1our se con5ormer cette > conceptionambitie%se d% droit l3information d% citoyen8 selon le 1remier ministre8> la diff%sion internationale de nos doc%ments p%blics doit cet effet trefavoris1e4

ette orientation8 6ui mar6ue une in!le/ion pr rpport K lcirculire de )?8 est con5irme par le programme d7action du=ou!ernement pour la socit de l7in5ormation :PA>SI technologies de l3information a% servicede la modernisation des services publics F > les informationsprod%ites par ladministration constit%ent %ne richesse importante 8%iconco%rt linformation des acte%rs d% march1 et la comptitivit denotre conomie. Knepolitique active de n%m1risation et de mise enligne des donnes publiques constit%e donc %n en+eu de premireimportance(*4

ette orienttionest r$uli2rement rppele4 La circulaire du( 9an!ier *KKK relati!e la di55usion gratuite des rapports o55iciels sur'nternet souligne 6ue > la diffusion gratuite des donnes publiquesessentielles s%r l*nternet est lun des ob+ectifs prioritaires reten%s

par le programme daction d% o%vernement po%r la soci1t1 delinformation4 La circulaire du I octo3re *KKK relati!e aux sites 'nternetdes ser!ices et des ta3lissements pu3lics de l\0tat !a plus loin8 omettantle 6uali5icati5 > essentielles F > le programme daction go%vernemental=>? a pr1v% de faciliter lacc@s des citoyens ladministration parlinternet7 de gnraliser la mise en ligne des donnes publiques7 ded1mat1rialiser les proc1d%res administratives et de rendreladministration accessible par voie 1lectroni8%e4

ette omission sem3le illustrer les dbts internes Kl#dministrtion8 6ue retrace le rapport MA/$EL`ER/(( deno!em3re *KKK F > le faible co;t de la diff%sion et de la d%plication remet

en ca%se la str%ct%re tarifairede la diff%sion des donn1es p%bli8%es. =>?*nternet est le type mme d3%ne activit1 C cot de production constant7et donc rendement fortement croissant. =>? Cette volution pourraitrendre de plus en plus difficile +ustifier la politique desdiffuseurs publics de faire paer linformation/ Cette politique estcependant si bien tablie que la notion de $donnesessentielles%, fournies gratuitement, nest introduite par le 012Iquavec un champ dapplication initialement limit4

()Exploiter les donn1es p%bli8%es7 Le ommunicateur n] +(8 sous la dir4 de M4 RO/A' et J4-14 VAMO&[8 *KKQ4(* 1rparer l7entre de la rance dans la socit de l7in5ormation8 programme d7action

gou!ernemental8 *KK4((Diff%sion des donn1es p%bli8%es et r1vol%tion n%m1ri8%e8 rapport de l\atelier prsid par$4 MA/$EL`ER/8 no!em3re *KKK4

O/L&.'O/ , *K


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C la suite et s7inspirant du rapport MA/$EL`ER/8 le =ou!ernementdpose un pro9et de loi sur la socit de l7in5ormation(+8 6ui > reprenaitl3ensemble des points es8%iss1s dans la circ%laire de &""4 et tentait d3enoffrir %ne premi@re r1ponse %ridi8%e(4 La discussion de ce pro9et a trepousse puis a3andonne a!ec l7adoption de la directi!e n] ())+^K^E

du 1arlement europen et du onseil du *I no!em3re ())+ concernant larutilisation des in5ormations du secteur pu3lic :directi!e > *+, ()D)


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La directi!e > *+, de ())+ assigne aux 0tats mem3res l7o39ecti5gnral de !eiller rendre leurs documents administrati5s rutilisa3les8 des 5ins commerciales ou non4 Elle demande 6ue leur mise dispositionsoit8 si possi3le8 pr!ue sous 5orme lectroni6ue4

/i la directi!e ni ses textes de transposition ne pr!oient de

principe gnral de gratuit4 La possi3ilit8 pour les administrations8 desoumettre la rutilisation au !ersement d7une rede!ance8 estexplicitement mentionne4

&.&.&. De 200! 20&& : les donn1es comme patrimoine valoriser

Le rapport L0;-JO&;ET(Dde dcem3re ())Q8 consacr l7conomiede l7immatriel comme le!ier de croissance8 soul!e les en9eux associsaux nou!eaux rseaux de communication4 'l indi6ue 6ue les donnespubliques 5ont partie du ptrimoine immtriel de l70tat et 6ue leurmise en ligne doit @tre acclre :recommandation ** constit%ent %n lment central de lamlioration de la qualit de

service des administrationset s3av@rent riches dopportunits pourle secteur priv4 'l dplore8 par ailleurs8 6ue > lordonnance &de3445( semble cependant ne pas avoir permis dacclrerfortement le mouvement de mise en lignedes donn1es4 .7il !o6uel7opportunit pour l7administration de d!elopper les modlesconomi6ues des sites 'nternet pu3lic pour 5inancer > %ne partie =de le%rs?co;ts et de la diff%sion de le%rs donn1es8 il n7est 5ait r5rence 6u7 desrecettes pu3licitaires8 6ui prsenteraient > l3avantage de limiter lemontant des redevancesdemand1es a%x %sagers7 en partic%lier po%r%n %sage commercial7 et ainsi de ne pas entraver le dveloppementdun marchpriv1 partir des donn1es p%bli8%es4

e n7est pour autant pas l7orientation 6ui a t retenue par certainsser!ices 3n5iciaires de rede!ances de rutilisation :!oir infra


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mcnisme incitti! en 5a!eur de la !alorisation du patrimoineimmatriel4

7est dans cet tat d7esprit 6ue les dcrets nos())K-*D* :en onseild70tat< et ())K-*DI :simple< du *) 5!rier ())K prcisent les conditions dela rmunration de certains ser!ices rendus par l\0tat consistant en une

!alorisation de son patrimoine immatriel4 Le premier dcret dispose 6ue>pe%vent donner lie% r1m%n1ration po%r services rend%s les prestationss%ivantes7 fo%rnies par l? L Iise disposition o% cession dinformations7 lexcl%sion desop1rations de copie et de transmission mentionn1es7 respectivement7 a%xb et c de larticle 4 de la loi d% &! %illet &"!M s%svis1e 4 Le secondpr!oit l7ttribution des produits u/ bud$ets respecti!s desminist2res4

ette orientation a eu8 entre autres cons6uences8 la cration de6uel6ues rede!ances mais aussi la consolidtion d#un sentiment deptrimonilit de c1que service dministrti! sur F sesG donnes

et F saG redevnce4 e sentiment8 encore !ortement ncruourd#1ui8 n7est pas sans e55et sur la politi6ue d7ou!erture des donnespu3li6ues8 puis6u7il complique le pilot$e trnsversldes ressourcesconcernes et les dmarches de mutulistion des in!rstructurestec1niques6ui pourraient @tre en!isages4

&.&.&.4 Dep%is 20&& : la r1affirmation d3%n principe de grat%it1

Au tournant des annes ()*)8 en phase a!ec un mouvement der5lexion sur les nou!eaux modes de gou!ernance pu3li6ue et lesnou!elles 5ormes d7action pu3li6ue % des expressions apparaissent telles6ue > gouvernement ouvert8 > go%vernement 2.0 ou> go%vernement comme plateforme(I8 la construction 5ranGaise del7accs et de la rutilisation des donnes pu3li6ues connaPt une nou!ellein5lexion4

En e55et8 ds son in!estiture8 le (* 9an!ier ())K8 #arac O#AMA8prsident des 0tats-&nis8 signe un mmorandum sur > la transparence etle go%vernement o%vert(4 En ()*)8 l7diteur Tim O7RE'LL; pu3lie unou!rage sur le > go%vernement o%vert(K8 6ui a suscit des d3atsnourris8 " compris en rance+)4 La m@me anne8 dans $es dix r@gles d3orpour la communication pu3li6ue8 1ierre fEMOR et l7association> comm%nication p%bli8%e a55irment 6ue > laccs linformation etla mise disposition des donnes publiques sont les premiersdevoirs dune institution publique+*4

$ans la continuit de ces r5lexions8 le (* 5!rier ()**8 un dcret du1remier ministre ranGois 'LLO/ cre la mission Etlb% c1r$e de lcrtion d#un portil unique interministriel des donnes(I=o!ernment as a plat5orm8 T4 O7RE'LL;:http://ofps.oreilly.com/titles/"!M0'"#M04'0/definingNgovernmentN2N0NlessonsNlearnedN.html


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publiques+(4 .i la loi > ()D) n7a pas t modi5ie pour intgrer leprincipe de gratuit8 la circulaire du 1remier ministre du (Q mai ()** meten a!ant son importance8 > la rutilisation libre, facile et gratuitedesinformations p%bli8%es =1tant? %n levier essentiel pour favoriser ladnamique dinnovation 8%i sera port1e par la communaut desdveloppeurs et des entrepreneurs

partir des donn1es mises enligne s%r Cdata4gou!45r++4

e principe de la politi6ue gou!ernementale d7ou!erture desdonnes pu3li6ues est non seulement con5irm mais ra55irm8 lors dupremier conseil des ministres de la nou!elle mandature4 Ainsi8 le*I mai ()*(8 le 1rsident de la Rpu3li6ue 5ait signer cha6ue mem3redu =ou!ernement une c1rte de dontolo$ie6ui rappelle leur > devoirde transparence8 leur > scr%p%le%x respect des dispositionsgarantissant l3acc@s des citoyens a%x doc%ments administratifs et leurengagement > mener %ne action dtermine po%r la mise disposition gratuite et commode sur Internet d3%n grand nombrede donnesp%bli8%es4

A!ec la cration du .=MA1+et le rattachement de la mission Etala3 cette nou!elle structure+D8 le 1remier ministre inscrit les principesd7ou!erture et de partage li3re et gratuit des donnes pu3li6ues dans lechantier de modernisation de l7action pu3li6ue+Qlanc 5in octo3re ()*(+I4$s le premier 'MA1 du * dcem3re ()*(8 le >ouvernementr!!irme F le principe de gratuit de la rutilisation des donnespubliquesG et sou1ite F ltendre7 en concertation7 a%x collectivit1s7a%x d1l1gataires de service p%blic7 la sph@re sociale et a%x a%torit1sadministratives ind1pendantes :dcision n] +(


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rappeler le >principe daccs libre et gratuit du citoen desdonnes publiques8 6ui est au cur de la c1rte signe le* 9uin ()*+ par les che5s d70tat du >:runis Lough Erne8 en 'rlande du/ord :!oir encadr: du ): uin .=)6 pour l#ouverture des donnespubliques?=Le/trits?)

=>? M. Des donnes publiques librement accessibles et gratuitementrutilisables pe%vent tre la so%rce de services et des prod%its innovantss%sceptibles d3aider les individ%s faire face pl%s facilement la vie moderne.Ktilis1es de la sorte7 ces donn1es am@nent le secte%r priv1 innover7 contrib%ant la cr1ation de no%vea%x march1s7 de no%velles entreprises et de no%vea%xemplois. (es bienfaits pe%vent d1passer le cadre de l3action p%bli8%e sidavantage d3entreprises adoptent les prati8%es d3o%vert%re des donn1es 1tabliespar le go%vernement et partagent le%rs propres donn1es avec le p%blic.

". o%s7 membres d% M7 convenons 8%e les donn1es o%vertes constit%ent %neresso%rce inexploit1e 8%i pr1sente %n potentiel immense po%r favoriser l3essor desoci1t1s pl%s fortes7 mie%x interconnect1es7 8%i r1pondent mie%x a%x besoins denos citoyens et contrib%ent l3innovation et la prosp1rit1.

&0. o%s convenons par cons18%ent de no%s conformer %n ensemble deprincipes 8%i r1giront l3acc@s a%x donn1es mises disposition par lesgo%vernements d% M ainsi 8%e le%r diff%sion et le%r r1%tilisation. (es principessont les s%ivants :

- donnes ouvertes par dfautH

- de qualitet en quantitH

- accessibles et rutilisables par tousH

-

o%vrir les donn1es po%r am1liorer la go%vernance H- o%vrir les donn1es po%r enco%rager l3innovation. =>?

0rincipe n 7 8 9 !onnes ouvertespar dfaut

&. o%s reconnaissons 8%e l3accs libre aux donnes publiques et leurrutilisation gratuite sont d3%ne importance ma+eure pour la socit etpour lconomie.

&4. o%s convenons de faire progresser nos go%vernements vers l3ouverturepar dfaut de nos donnes publiques. =>?

0rincipe n 7 : 9 ccessibles et rutilisablespar tous

2&. o%s convenons d3o%vrir nos donn1es p%bli8%es d3%ne mani@re 8%i aide

chac%n y acc1der et les r1%tiliser.22. o%s reconnaissons 8%e les donnes publiques ouvertes devraient treaccessibles et rutilisables gratuitement pour en favoriser lusage leplus rpandu. =>?

nnexe technique de la charte ; 0remirepartie 9


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contrib%er stim%ler linnovation dans nos pays et travers le monde. o%sreconnaissons 8%e laccs libre et la rutilisation gratuite des donnespubliquessont essentiels cet effet.

*4*4( Les exceptions gnrales pr!ues explicitement par la loi

La loi > ()D) pr!oit explicitement un nombre restreint decatgories de donnes dont la rutilisation F

- n7est pas automati6ue H

- n7est pas soumise une gratuit de principe H ou

- est su3ordonne des prcautions ou au respect d7autres dispositions4

&.&.2.& $es donn1es 8%i ne sont pas des informations p%bli8%es

.elon les dispositions de l7article *)8 > ne sont pas considrescomme des informations publiques7 po%r lapplication d% pr1sentchapitre7 les informations conten%es dans des doc%ments :

a< Dont la comm%nication ne constit%e pas %n droit en application d%chapitre *er o% da%tres dispositions l1gislatives427 sauf si cesinformations font l)ob+et d)une diffusion publiqueH

3< O% prod%its o% reF%s par les administrations mentionn1es larticle &er

dans lexercice d%ne mission de service public caractreindustriel ou commercialH

c< O% s%r les8%els des tiers dtiennent des droits de propritintellectuelle :!oir encadr


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non seulement cel n#interdit ps les dmrc1es d#ouverture dedonnes publiquesmais8 par ailleurs8 cela ne les emp@che pas8 commele montrent les portails Open Data lancs par la ./D)8 la RAT1D* etl7actualit de ces portailsD(8D+4

ela impli6ue en5in8 par contrapose8 6ue les in5ormations

pu3li6ues sont8 soit la proprit de l70tat8 soit la >propri1t1 de personne8pour reprendre l7expression de la circulaire du * 5!rier *KK4

"e droit d#uteur des $ents publics de l# ()D)4 &ne attention particulire de!ra!raisem3la3lement @tre porte sur ce point8 6u7il s7agisse de prciser les6uali5ications 9uridi6ues prescrites par la loi ou8 en l7a3sence de telles prcisions8de la rdaction d7un !entuel dcret d7application4

&.&.2.2 $es donn1es des 1tablissements7 organismes o% services c%lt%rels

et celles des 1tablissements d3enseignement et de recherche.elon les dispositions de l7article **8 3ien 6u7elles constituent des

in5ormations pu3li6ues8 les donnes des ta3lissements8 organismes ouser!ices culturels et celles des ta3lissements d7enseignement et derecherche sont rutilises dans des conditions dtermines par cesadministrations4 $e m@me 6ue pour les E1'8 ces dispositions ne sonten rien prudicibles K des inititives conver$ent vec lpolitique $nrle d#ouverture des donnes publiques4

C cet gard8 les r5lexions du ministre de la culture et de lacommunication sont a!ances4 $s ())K8 un groupe de tra!ail sur lepatrimoine culturel numris8 prsid par #runo OR;-LAOLL0E8 conseiller

maPtre la our des comptes8 5ormulait des propositions pour une chartede la di55usion et de la rutilisation des donnes pu3li6ues culturellesnumri6ues4 'l proposait notamment > que les tarifs des licences derutilisation soient aussi modrs que la situation financire d%service gestionnaire le permet7 et 8%e soit appli8%1 %n principe degratuit pour les utilisations non commercialesD4

D)Data.sncf.com8 test4data-snc54com et opendata.transilien.com8 notamment4D*$ata4ratp45r4D( Tran6uilien F la ./ se met l7open data8 pour amliorer le con5ort des !o"ageurs8(D 9uin ()*+ :http://.pcorld.fr/telephonie/act%alites7lancement-application-ios-android-tran8%ilien-sncf7'"M7&.htm


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1lus rcemment8 le ministre de la culture et de la communication aadopt une > 6euille de route Open 4t !isant consolider les> fondements d3%n service p%blic c%lt%rel n%m1ri8%e4 ette 5euille deroute pr!oit > dix actionspo%r %ne strat1gie n%m1ri8%e de diff%sion etde r1%tilisation des donn1es p%bli8%es n%m1ri8%es d% secte%r c%lt%rel8

notamment F- l7inscription de l7action du ministre dans une politique de mise K

disposition de ses donnes publiques sur data/gouv/fr:action * (*$ ()D) ne comporte psd#interdiction $nrle de la rutilisation de telles donnes maispr!oit des prcutions prlbles4

1lusieurs 9eux de donnes dont la rutilisation est soumise aupaiement d7une rede!ance comportent des donnes caractre personnel

6ui ne sont pas rendues anon"mes8 notamment F- les donnes d7identit des entits rpertories par l7'/1' ou l7'/.EE H

- les donnes collectes dans le cadre d7oprations lies l7immatriculation des !hicules :ministre de l7intrieur< H

- les donnes de proprit industrielle :'/1'< H

- les listes de permis de construire :.Oe.


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d7autorits administrati!es :A$A organismes d% secte%r p%blic 8%i sont ten%s de g1n1rer desrecettes destines couvrir une part substantielle des co-ts

li1s l3accomplissement de leurs missions de service public :(4apar exception7 =po%r les? doc%ments po%r les8%els l3organisme d%secte%r p%blic concern1 est ten% de g1n1rer des recettes s%ffisantes

po%r co%vrir %ne part substantielle des co-ts affrents leurcollecte, leur production, leur reproduction et leurdiffusion8 du 5ait d7une exigence lgislati!e ou d7une autre rglecontraignante :(43< du m@me article ()D) prcise les conditions dans les6uellesl7administration peut conditionner la rutilisation d7in5ormations pu3li6uesau !ersement d7une rede!ance4

"#rticle )9 !i/e l#ssiette de l tri!iction8 principalementmais pas exclusi!ement8 5onde sur une nl0se des coQtsassums parle ser!ice pu3lic F

- l7administration > tient compte des co;ts de mise dispositiondesinformations H

- ces cots incluent8 le cas chant8 celui d7un > traitementpermettant de les rendre anonmes H

DD La directi!e parle de donnes > lisibles par machine8 pour traduire le terme anglais> machine readable4

( , O&ERT&RE $E. $O//0E. 1L'2&E.


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- > l3administration pe%t a%ssi tenir compte des co-ts de collecte etde productiondes informations H

- la rede!ance peut aussi contri3uer une rmunrtion risonnbledes investissements de l7administration8 cette > r1m%n1rationcomprenant7 le cas 1ch1ant7 %ne part a% titre des droits de proprit

intellectuelle4"#dministrtiondoit !eiller ce 6ue la tari5ication dtermine sur

ces 5ondements n7a3outisse pas un produit total suprieur la sommedes cots et rmunrations numrs ci-dessous4 Elle ne peutnon plusse mn$er un cc2s privil$i u/ in!ormtions publiques dontelle pourrit !ire un us$e commercil4 Aussi les in5ormationspu3li6ues de Mto-rance sont-elles 5actures d7un point de !uecompta3le sa 3ranche commerciale4

En application de l7article *Q8 le paiement d7une rede!ance s7inscritdans un cadre contractuel matrialis par la dlivrnce s0stmtiqued#une licencede rutilisation 6ui ne peut8 hors moti5s d7intr@t gnral8apporter de restrictions la rutilisation ou a!oir pour o39et ou e55et deporter atteinte la concurrence4 Les ser!ices 3n5iciant d7une rede!ancedoi!ent pu3lier au prala3le des licences t"pes4

L7article *I pr!oit la mise disposition d7un rpertoire desin5ormations pu3li6ues proposes par le ser!ice et la communication des3ases de calcul retenues pour la 5ixation du montant des rede!ances4

*4(4( Le cadre rglementaire

Le dcret > ()D) prcise da!antage encore les rgles 6ue lesser!ices 3n5iciant de rede!ances de rutilisation doi!ent respecter4

Ainsi8 l7article +8 impose une publiction8 le cas chant sous5orme lectroni6ue8 du montnt des redevnces4

4epuis le )eruillet .=))8 il conditionne le recours la rede!ance l7adoption d7un dcret5ixant8 aprs vis du Conseil d#orienttion del#dition publique et de l#in!ormtion dministrtive LCOEPIA%!oirencadr


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ainsi 6ue trois personnalits 6uali5ies dsignes en raison de leurs comptencesdans les domaines de la di55usion lgale8 de l7dition pu3li6ue et de l7in5ormationadministrati!e4

La !ormtion spcilise charge de rendre un a!is sur la liste desin5ormations pu3li6ues dont la rutilisation est soumise au paiement d7une

rede!ance est prside par le prsident du OE1'A8 assist du !ice-prsident duOE1'A4 .es membres titulires sont le directeur du bud$et ou sonreprsentant8 le directeur de la 4I"Aou son reprsentant8 la direction gnraledu s"ndicat national de l7dition :SNE< et le prsident du groupement 5ranGais del7industrie de l7in5ormationDI :>'IIMAPouson reprsentant8 le directeur du ser!ice d7in5ormation du =ou!ernement :SI>< ouson reprsentant8 le !ice-prsident de la 5dration nationale de l7in5ormationd7entreprise et de la gestion des crances :'I>EC< et un second membre du>'II4

.ource F go%vernement.fret organigramme du OE1'A au () mars ()*+

L7article -* dispose 6ue les rede!ances institues a!ant le

*er

9uillet ()** demeurent soumises au cadre rglementaire antrieur8sous rser!e de l7inscription8 a!ant le *er9uillet ()*(8 sur le site internetcr en application des dispositions de l7article +4 d!ut d#une telleinscription% les redevnces deviennent cduques et les tituliresde licences peuvent rutiliser les in!ormtions en cuse$rtuitement4

"es crts entre l liste de uillet .=). et les redevncesrecenses pr l mission

#ien 6u7a"ant initialement sollicit l7inscription de rede!ances sur la listede 9uillet ()*( et 3ien 6ue celles-ci soit tou9ours recenses sur le site du 1remier

ministre8 le entre national de la documentation pdagogi6ueD

:/$1 ()D) ne s7appli6uaitpar aux cham3res consulaires % la cham3re de commerce et d7industrie 1aris8 lescham3res de commerce et d7industrie et les cham3res de mtiers perGoi!ent desrede!ances de rutilisation de leurs donnes4 Elle a excip d7un a!is de la A$A

du no!em3re ()*)Q*

8 6ui se dclarait incomptente pour statut sur unedemande de rutilisation8 les in5ormations concernes n7tant pas pu3li6ues ausens de l7article *) de la loi > ()D)4 La A$A notait 6ue rien n7interdisait ladi55usion de ces donnes mais 6ue rien ne l7imposait non plus4 /i ces rede!ancesni l7a!is de la A$A n7ont encore t contests de!ant le 9uge4

DI> Le ='' est une association pro5essionnelle 6ui regroupe les principaux acteurs pu3licset pri!s de l7industrie de l7in5ormation numri6ue F producteurs8 redi55useursd7in5ormation8 diteurs de logiciels8 grands comptes acheteurs d7in5ormation :source Fg5ii45r


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*4(4+ La rede!ance de rutilisation 8 en droit 3udgtaire

.elon le onseil d70tat8 > les termes de redevance po%r servicerend% o% de r1m%n1ration po%r service rend% pe%vent tre consid1r1scomme reco%vrant la mme notion7 le second relevant pl%tSt de laterminologie 8%i pr1va%t en droit b%dg1taireQ(4

Aussi8 le dcret n] ())K-*DI du *) 5!rier ())K portant attri3utionde produits aux 3udgets des ministres concerns prcise-t-il en sonarticle *er6ue > les prod%its r1s%ltant de la r1m%n1ration des prestations1n%m1r1es larticle 2 d% =d1cret nL 200"-&'& d% &0 f1vrier 200" relatif la r1m%n1ration de certains services rend%s par l dans l)hpothse

o? le montant de la redevance envisage ne serait pas le mme pourtous les usagersAcf. infra7 mod%lation des tarifsB7il faudra s)appuer dans lamesure du possible, sur les lments tirs de la comptabilit analtiqued% service : ce nest en effet 8% titre s%bsidiaire7 apr@s avoir constat1limpossibilit1 didentifier le co;t imp%table cha8%e cat1gorie d%sagers7 8%e le%ge admettra %ne 1val%ation forfaitaireQQ.

La conception traditionnelle de l76ui!alence stricte entre le montant de larede!ance et le cot du ser!ice a nanmoins t assouplie8 l7administration

Q(0tude du E de ())(8 p4 *)4Q+E8 Ass48 (* no!em3re *KD8 ."ndicat national des transporteurs ariens8 Rec4 p4 DI4Q E8 Ass48 *Q 9uillet ())I8 ."ndicat national de d5ense de l\exercice li3ral de lamdecine l\hSpital8 n] (K+((K4QD0tude E8 p4 *Q4QQ=uide de lgisti6ue8 D4(44 rer8 modi5ier ou supprimer une rede!ance8 .==8 !ersion du() 9uin ()*(4

O/L&.'O/ , +*


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pou!ant intgrer une 9uste rmunration des droits de proprit intellectuelle8 neserait-ce 6ue lors6ue les rutilisations sont commercialesQI4

En tout tat de cause8 l rmunrtion pour services rendusest K distin$uer de l t/e% qui n#est l contreprtie d#ucunservice

4 1our le onseil constitutionnel8 une rede!ance destine cou!rirnotamment les dpenses d7un contrSle rele!ant de la mission de ser!icepu3lic8 > n3est pas %ni8%ement la contrepartie d3%n service rend% H > ellea7 d@s lors7 le caract@re d3%ne taxe 8%e l3article 4 de la (onstit%tionr1serve la loiQ4 1ar ailleurs8 les redevnces perues pr destblissements publics K crct2re dministrti! F destine assurer le financement des dpenses de toute nature quiincombent& ces tablissements( ne constituent pas &'( desrmunrations pour services rendus &'( ces redevances doiventtre ranges parmi les impositions de toute naturedont l3article 4de la (onstit%tion r1serve a% l1gislate%r le soin de fixer les r@glesconcernant lassiette7 le ta%x et les modalit1s de reco%vrementQK4

$e plus8 l urisprudence constitutionnelle encdre !ortementl procdure des !onds de concours4 La dcision n] K-+D* $rappelle 6ue les principes d#unit et d#universlit bud$tiresF font obstacle ce que des dpenses qui &'( prsentent &'( parnature un caractre permanentne soient pas prises en charge par leb%dget o% soient finances par des ressources que celui#ci nedtermine pas4ela s7appli6ue aussi5 a%x b%dgets annexes7 dont lesd1penses d3exploitation s%ivent les mmes r@gles 8%e les d1pensesordinaires d% b%dgetI)4

Les dispositions de l7article *D de la loi > ()D) !o6uent lapossi3ilit pour l7administration de tenir compte des cots de production

et de collecte des in5ormations4 Elles n7autorisent cependant pasexplicitement la rede!ance 5inancer ces cots4 1ar !oie de cons6uence8il con!ient de tirer les consquences de l urisprudenceconstitutionnelle sur les redevnces dont l tri!iction voctionK couvrir une prtie des coQts de production ou de collected#in!ormtions publiques% !onctions qui incombent u servicepublic et rev&tent un crct2re permnent4

*4(4 Les 3n5iciaires de rede!ances 8 sou!ent d9 di55useurs dedonnes gratuites

La plupart des ser!ices tirant des recettes de rede!ances de

rutilisation d7in5ormations pu3li6ues sont8 par ailleurs8 di!!useurs dedonnes publiques $rtuites% notmment dns le cdre de leursmissions de service public4 En d7autres termes8 l7existence d7unerede!ance n7est pas tou9oursI* un o3stacle une politi6ue8 par ailleursacti!e8 d7ou!erture des donnes pu3li6ues4

Ainsi8 l7'/.EE et l7ensem3le des ser!ices statisti6ues ministrielssont chargs d7une mission de di55usion d7in5ormations pu3li6ues4 &n!olume important de donnes produites par cette direction gnrale desministres conomi6ues et 5inanciers est disponi3le sur leurs sites 'nternetQIE8 Ass48 *) 9uillet *KKQ8 $irect Mail 1romotion et autres8 n] *QI)(Qons4 const8 *Q no!em3re *KII8 dcision n] II-*)) L4QKons4 const8 (+ 9uin *K(8 dcision n] (-*( L4I)ons4 const8 (K dcem3re *KK8 dcision n] K-+D* $4I*oir infra4

+( , O&ERT&RE $E. $O//0E. 1L'2&E.


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comme sur data.go%v.fr4 $e m@me8 plusieurs ta3lissements pu3lics :'=/et .VOM8 par exemple< proposent leur portail d7ou!erture de donnes augrand pu3lic :1oportail8 data.shom.fr


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ette proccupation s7inscrit dans la continuit des instructionsadresses aux oprateurs8 dans le cadre de la r!ision $nrle despolitiques publiques LR>PP8 dans le sens d7une di!ersi5ication de leursmodes de 5inancement et d7un d!eloppement de leurs ressourcespropres F > lors de la transformation d% =+VOI? en 1tablissement p%blic aT

caract@re administratif7 desob+ectifs de dveloppement des

ressources propresont 1t1 donn1es aT l31tablissement7 notamment dansle (O, =contrat d3obectifs et de performance? 20&0-20&2. (ette strat1gieest encore pl%s affirm1e dans le (O, 20&-20. )insi7 le d1veloppementdes redevances est deven% %n axe strat1gi8%e d% d1veloppement d%+VOI4

$ans le contexte 3udgtaire actuel8 qund bien m&me l#quilibrebud$tire de certains ser!ices serit ssur8 le produit de larede!ance peut constituer une > recette accessoire8 par5ois 6uali5ieoralement de > recette de poche8 alors 6ue les marges de manu!resont de plus en plus limites4

&..&. $a co%vert%re d3%ne partie des co;ts li1es la mission de servicep%blic

La loi > ()D) autorise explicitement l7administration > tenircompte des co;ts de collecte et de prod%ction des informations pourl7la3oration de la tari5icationI+:article *D l@tat n)aant pas les moens definancer intgralement le co-t de constitution, d)entretien etde diffusion &des( informations7 %ne tarification a 1t1 tabliedans le but, ds l)origine7 de r1partir la co%vert%re des co;ts entrecette forme de redevance et la s%bvention vers1e par l lob+ectif est de faire participer plutAt lesutilisateurs Bet rutilisateurs directs que les contribuablesa%xco;ts de prod%ction et de diff%sion7 dans %n contexte b%dg1taire debaisse de la =s%bvention po%r charge de service p%blic? et de ha%ssedes charges4

ompte tenu des proccupations de ces ser!ices8 la 5ormulation decette 9usti5ication 3udgtaire sem3le par5ois prendre la 5orme des

lments de langage 6ui seraient prsents lors d7une ngociation3udgtaire F > sauf ce que la subvention d@tat verse &'( soitconcomitamment augmente dautant, alors que le contextebudgtaire actuel ne s prte pas, &ltablissement( seracontraint de rduire le rthme des investissements de base 8%iservent prod%ire les donn1es p%bli8%es =>? ce 8%i a% final p@sera s%r la8%alit1 de ces donn1es. ) noter 8%e le montant des resso%rces est d3%nordre de grande%r significatif par rapport a%x 8%el8%es millions d3e%rosd1di1s a%x investissements =...? =$31tablissement? estime 8%il estraisonnable de demander a%x %sagers %n ta%x de participation comprisentre & et ' W des co;ts de prod%ction4

I+La pertinence 9uridi6ue de cette prise en compte est discute s%pra4 .es e55ets potentielssur le 5inancement du ser!ice pu3lic sont !o6us infra4

+ , O&ERT&RE $E. $O//0E. 1L'2&E.


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*4+4( La !olont de proposer une o55re de 6ualit

&..2.& $a valorisation d% patrimoine immat1riel de l3 les

IL7conomie de l7immatriel8 La croissance de demain8 M4 L0;8 J4-14 JO&;ET8 no!em3re())Q4IDLa 6uestion de la pertinence des modles de tari5ication est discute infra4IQ&ne taxe pigou!ienne !ise internaliser les externalits ngati!es des actions d7agents

conomi6ues4 En d7autres termes8 elle a pour o39ecti5 d7inciter ses assu9ettis a3andonnerun comportement en le soumettant la contri3ution pu3li6ue4 La taxe a !ocation s7teindre lors6ue le comportement tax disparaPt4 1ar exemple8 un impSt reposant sur le

O/L&.'O/ , +D


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tarifs de tablea%x s%r mes%re ont 1t1 1tablis dans lobectif de co%vrirles co;ts margina%x de mise disposition des donn1es7 et de r1d%irela demande personnalis1e po%r orienter les moens sur une offrestandardiseG $rtuite:ser!ice statisti6ue ministriel du ministrede l7agriculture veiller ce 8%e lorganisme p%blic =diff%se%rde donn1es? conserve %n vol%me a minima de recettes globalement

identi8%e cel%i g1n1r1 !ia le fonctionnement act%el des licences enlabsence de no%velles so%rces de financement de lorganisme7 afin degarantir la 8%alit1 et la p1rennit1 des donn1es4

Aussi8 la rede!ance est8 sem3le-t-il8 perGue comme le meilleurmo0en de rliser des vri!ictions ou des contrles de co1rencesur les donnes8 a!ant leur di55usion un secteur pri!4 elui-ci estregard8 9uste titre8 comme exigeant8 cette exigence pou!ant semani5ester dans le cadre de ngociations commerciales comme dans lecadre de procdures contentieuses4 .elon l7administration8 le cdrecontrctuelo55rirait une scurit 9uridi6ue minimale aux cocontractants4.on caractre commercil donc n$ocipermettrait de mieux anticiper

les 3esoins de la clientle4 Elle accorde de la souplesse dans le rglementd7!entuels di55rends8 grce des prestations supplmentaires non5actures :retraitements supplmentaires ou corrections de 3ases dedonnes8 par exemple< ou des gestes commerciaux chance de lalicence4 Ce que rec1erc1e l#dministrtion% lorsque l qulit deses donnes est mise en cuse% c#est probblement ussi ldiscrtion de ce cdre contractuel et commercial F il est aussi del7intr@t 3ien compris du cocontractant pri! de ne pas remettre en causepu3li6uement la 6ualit de donnes 6ui compose son o55re de 3iens ou deser!ices4

1our autant8 il sem3le ncessaire de distinguer trs clairement ce

6ui rel!e du cadre contractuel8 li la cession d7une licence a!ec desconditions gnrales d7utilisation ou de rutilisation8 de ce 6ui rel!e ducadre commercial8 li au !ersement d7une rmunration pour ser!icesrendus4 L7engagement de 6ualit8 s7il existe8 est pris !is--!is du titulairede la licence4 $e m@me8 le nom3re sou!ent limit de rutilisateurs dedonnes pu3li6ues soumises rede!ance8 contingente les retoursd7exprience 6uant la 6ualit de donnes pu3li6ues utilises par lesser!ices pu3lics eux-m@mes8 6ue ce soit pour clairer la dcision pu3li6ueou pour in5ormer les cito"ens et leur reprsentation nationale4

En somme8 l7en9eu soule! par la 6uestion de la 6ualit del7in5ormation pu3li6ue et des o55res de di55usion paraPt da!antage lie la

crinte d#une remise en cuse de l#omniscience ou deprincipe du >poll%e%r-paye%r est une taxe pigou!ienne4

+Q , O&ERT&RE $E. $O//0E. 1L'2&E.


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l#in!illibilit des services de l# =d3? acc1l1rer lamise en ligne des donn1es p%bli8%esII4 1lus rcemment encore8 lepoint I de la charte du = pour l7ou!erture des donnes pu3li6ues 5aisaitr5rence > %n large acc@s a%x donn1es p%bli8%es4

1ourtant8 plus d7un tiers des ser!ices pu3lics administrati5sperce!ant des rede!ances dans le cadre de la rutilisation d7in5ormationspu3li6ues !o6uent la r$ultion de l demnde% en volume8 commemoti!ation de l7institution ou du maintien de cette ressource4 1our telledirection d7administration centrale8 > la redevance a un effetrgulateur qui vite les demandes spontanes et oblige ainsi lecommanditaire sinterroger sur sa propre capacit rutiliser etexpertiser les donnes et sur la pertinence de son modleconomique4 Tel ta3lissement pu3lic a3onde dans le m@me sens8 ence 6ue la rede!ance > 1vite de recevoir des demandes trop nombre%ses

po%r po%voir les satisfaire o% exorbitantes4 ela re9oint l7ide d7un> ticPet mod1rate%r8 6ui n7apparaPt plus dans les circulaires du 1remierministre depuis la circulaire de *KK4

e raisonnement sem3le 5ragile8 puis6u7il s7inscrit dans uneperspective de nombre de rutilisteurs constnt et tr2srestreint% lors que l#obecti! de l politique d#ouverture desdonnes publiques est bien une croissnce de ce nombre et unelo$ique de di!!usion mssive u coQt mr$inl4 1our telle directiond7administration centrale8 > la s%ppression de la redevance et %ne grat%it1des informations cond%iraient faire s%pporter par la collectivit1 desco;ts de maintenance d%ne chaGne %tilis1e par =%n nombre tr@s r1d%it de?licenci1s.

e raisonnement atteint une autre limite lors6ue la crainte d7unerutilisation massi!e est lie une crinte vis+K+vis d#us$es que

certins sou1iterient voir dvnt$e contrls4 1ar ailleurs8l#dministrtion s#inqui2te pr!ois du risque de contentieu/8!ecteur de tra!ail supplmentaire4 Telle direction d7administrationcentrale craint ainsi8 outre une >perte de reven%s8 un > risque accrude demandes de prcisions et le cas chant de contentieux8> entraGnant %ne s%rcharge de travail po%r les personnels4 $7une part8sans 6u7il soit 3esoin de porter une apprciation sur la 6ualit desdonnes concernes8 le ris6ue de contentieux est probblement li ude$r de con!ince de l reltion entre l#


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recours contentieux a3usi5s :5rais irrpti3lesI ou amendeIK8 parexemplepo%rrait cond%ire %ne m%ltiplication de

demandes 8%e =le service? a%rait le pl%s grand mal contenter et dont lapl%part ne contrib%eraient in 5ine a%c%n d1veloppement de proets et deprod%its vale%r ao%t1e4 'l sem3le certes contestble de penser quel#dministrtion serit l mieu/ K m&me d#identi!ier%quntittivement et qulittivement% les proets et produits Kvleur oute4 1our autant8 l7administration a connu des e/priencesponctuelles de lncements de portil F grand publicG entc1s deprobl2mes tec1niques)8*4

La crinte prou!e par un ser!ice d#&tre submer$ pr lesdemndesde rutilisation et de ne ps &tre cpble d#0 rpondre demni2re stis!isnte8 en termes de capacits techni6ues comme en

termes de mo"ens humains8 peut paraPtre 9usti5ie4 $s lors8 l r!le/iondoit porter8 u niveu interministriel8 sur les perspectives demutulistion des in5rastructures techni6ues et de mt1odolo$ied7ou!erture de plus en plus large des donnes pu3li6ues4 C cet gard8l7organisation par la mission Etala3 de la 5ormation des administrations8!o6ue dans la 5euille de route du =ou!ernement(8 sem3le aller dans le3on sens4

Accroissement de l demnde et protection de l vie prive

Lors6ue les in5ormations pu3li6ues commercialises comportent desdonnes caractre personnel8 l#dministrtion est tenue de

prot$er l vie prive des propritires de ces donnes4 Ainsi 6uele dispose l7article *+ de la loi > ()D)8 > les informations p%bli8%escomportant des donn1es caract@re personnel pe%vent faire lobet d%ne

I> $ans toutes les instances8 le 9uge condamne la partie tenue aux dpens ou8 d5aut8 lapartie perdante8 pa"er l\autre partie la somme 6u\il dtermine8 au titre des 5raisexposs et non compris dans les dpens4 Le 9uge tient compte de l\6uit ou de la situationconomi6ue de la partie condamne4 'l peut8 m@me d\o55ice8 pour des raisons tires desm@mes considrations8 dire 6u\il n\" a pas lieu cette condamnation :article L4 IQ*-* ducode de 9ustice administrati!e Le 9uge peut in5liger l\auteur d\une re6u@te 6u\il estime a3usi!e une amende dont lemontant ne peut excder + ))) euros :article R4 I*-*( du code de 9usticeadministrati!e $s la mise en ligne du =oportailb8 les demandes de connexion ont dpass de cin65ois les estimations8 engendrant un 3locage des ser!eurs b4 .uite ces pro3lmes8 unepage d\excuses a t mise en place le temps de multiplier les ser!eurs et les accs8 tout enpermettant en!iron + ))) internautes par heure d\accder la !isualisation des photos4&ne semaine plus tard8 le site n\tait tou9ours pas correctement accessi3le :temps derponse trs long et accs limit8 et sou!ent in9oigna3le m@me en pleine nuit< 8 danskiipdia:http://fr.iPipedia.org/iPi/1oportailNA9ranceBXaissanceNd%NproetNetNdiffic%lt1sNdeNlancement Le site rance45r b sou55re de plusieurs 3ugs pour sa toute 9eune !ie4 Tou9ours en!ersion 3@ta8 il est sou!ent incapa3le d7a55icher le contenu d7une page4 Le !isiteur seretrou!e au contraire a!ec une page 3lanche dans une multitude de cas8 notamment lorsde l7utilisation du moteur sans doute surcharg 8 dans ouacs en srie pour le siterance45r8 1'/pact8 * 9uillet ()*) :http://.pcinpact.com/nes/'M2!!-francefr-b%g-

pages-blanches-france.htm 4 La mission Etala3 organisera la 5ormation des administrations pour une rutilisatione55icace des donnes pu3li6ues 8 5euille de route du =ou!ernement :p4 (K


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r1%tilisation soit lors8%e la personne int1ress1e y a consenti7 soit sila%torit1 d1tentrice est en mes%re de les rendre anonymes o%7 d1fa%tdanonymisation7 si %ne disposition l1gislative o% r1glementaire le permet4$a r1%tilisation dinformations p%bli8%es comportant des donn1es caract@re personnel est s%bordonn1e a% respect des dispositions de la loi

nL !M-&! d% # anvier &"!M relative linformati8%e7 a%x fichiers et a%xlibert1s4

1lusieurs ser!ices craignent l7e!!et de l#ccroissement de ldemnde sur le consentement des personnes intresses% lorsqueles donnes personnelles ne sont ps rendues non0mes4 7estnotamment le cas de la $MAT8 6ui di55use des donnes concernant lestitulaires de cartes grises dli!res en pr5ecture8 et du .Oe.8 6ui di55usedes listes de permis de construire4

e dernier s7in6uite d7un > effet co%rt terme7 s3amplifiant moyen terme8 d7une > gne accrue pour lusager F > les listescommerciales 1tant achet1es g1n1ralement des fins commerciales et de

marPeting direct Ahormis les op1rate%rs d3infrastr%ct%re pr1cit1sB7 la mise disposition grat%ite m%ltiplierait les sollicitations a%pr@s des clientspotentiels. =...? o%s ces effets seraient acc1l1r1s par la mise en lignedirecte s%r *nternet des listes commerciales donc des informationsnominatives s%r les p1titionnaires et le%rs chantiers. D3%ne part7 la (*$serait amen1e revoir sa position car le mode de diff%sion desinformations nominatives ne serait pl%s le mme7 passant d3%nediv%lgation a% cas par cas7 de gr1 gr17 %ne div%lgation o%verte to%tinterna%te. =>? D3a%tre part7 a% cas oJ l3avis (*$ serait favorable7 il n3enresterait pas moins 8%e l3acc@s de to%s y compris des personnesmalintentionn1es o% pe% scr%p%le%ses a%x informations individ%ellesacc1l@rerait la hausse des situations de harclement voire dactesde malveillance7 acc1l1rant l3effet en cascade pr1cit1 s%r la perted3image a%pr@s d% grand p%blic7 la ha%sse des ref%s de div%lgation7 doncla dimin%tion de la co%vert%re des listes7 et donc la baisse de le%r %tilit17en partic%lier po%r les op1rate%rs d3infrastr%ct%res de r1sea%x7 po%rles8%els le degr1 de co%vert%re de la liste est %ne dimension importantede sa 8%alit14

,ien que ce scnrio tr2s pessimiste !sse bstrction de lpossibilit de ne di!!user lr$ement que des donnes 0nt trendues non0meset des nom3reuses dmarches non sollicites dontchacun 5ait d9 l7o39et :spamM ou scamM4 8%e lecaract@re payant =de ses? donn1es p%bli8%es =>? n3a pas empch1 l3essor

+1ourriels4Escro6ueries lectroni6ues4

O/L&.'O/ , +K


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d3%n march1 commercial priv1 =>?7 8%i sest r1g%li@rement d1velopp1 a%co%rs de ces derni@res ann1es avec %ne croissance ann%elle %n chiffreet 6ue > l)offre paante rencontre une demande relle4 Tel autreindi6ue 6ue > les utilisateurs sont plutAt prts aD financer lesproduits 8%3ils %tilisent7 gages de 8%alit1U7 de ten%e aTo%r7 de disponibilit1U

et de reno%vellement. Ime les a%gmentations r1centes n3ont pas s%sciteUde contestation significative4

ette anal"se s7inscrit dans la continuit de la doctrine de l7A1'E8reprise dans les li$nes directrices du COEPIAF > la fixation d3%neredevance de r1%tilisation des donn1es p%bli8%es bas1e %ni8%ement s%r%ne approche par les co;ts pe%t abo%tir %ne sit%ation oJ le nivea% de laredevance se r1v@lera diss%asif po%r le d1veloppement d% march1 de lar1%tilisation. ,o%r cette raison7 il est recommand a%x administrationsso%haitant mettre en place des redevances dintgrer dans le%rd1marche de tarification %ne analse pralable visant estimerl3int1rt 8%e ces donn1es s%scitent a%pr@s des r1%tilisate%rs potentielsainsi 8%e lacceptabilit du montant de la redevance envisag1e. *lconvient7 a minima7 de rec%eillir les informations d1 disponibles et decompl1ter cette analyse en rencontrant un chantillon significatif derutilisateurspotentiellement int1ress1s et pr1sentant des profils vari1sA,E-,IE/grandes entreprises7 acte%rs en place/no%vea%x entrants1vent%els7 diff1rents secte%rs d3activit1B4 ette liste pourrait utilementciter8 de manire explicite8 les rutilisateurs dont le consentement pa"erest trs 5ai3le8 !oire nul4

ette doctrine s7appuie sur l7tude mene par une 6uiped7conomistes du 3ureau d7conomie thori6ue et appli6ue :#ETA< del7uni!ersit de .tras3ourgD4 1our l7A1'E8 l7originalit de cette tude> consiste dans la m%ltiplicit1 des param@tres 8%i ont 1t1 pris en compte.De nombre%ses 1t%desM# consid@rent les informations p%bli8%es commedes donn1es non trait1es et faciles valoriser7 et po%r les8%elles leconsentement payer par l3ensemble des r1%tilisate%rs est proche de

Y1ro. (es 1t%des s3affranchissent 1galement d% contexte b%dg1taire. Or7ces hypoth@ses sont so%vent r1d%ctrices par rapport a% contexte act%el7de d1gradation des finances p%bli8%es notamment4

" question de l#cceptbilit de l redevnce et duconsentement K p0er est tudie infra% notmment du !it deson lien vec celle des brri2res K l#entre4

&... $a protection d3%n 1cosyst@me existant o% de certains types

d3acte%rsLes lignes directrices du OE1'A demandent aux ser!ices 6ui

souhaitent instituer une nou!elle rede!ance de > veiller ne pas cr1er debarri@res l3entr1e en fixant des nivea%x de tarifs trop 1lev1s4 Outre le5ait 6ue certains acteurs acceptent la rede!ance et consentent en pa"erle tari5 pour la simple raison 6u7ils constituent des 3arrires l7entre pourles nou!eaux acteurs8 il n#est ps rre qu#un service bn!icintd#une redevnce de rutilistion s#oppose K l $rtuit pourprserver un cos0st2me% se !isnt le porte+prole% volontire ou

D La !alorisation des in5ormations du secteur pu3lic :'.1< F un modle conomi6ue detari5ication optimale8 J4 10/'/ et alter8 uni!ersit de .tras3ourg et /R. :&MR ID((


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inconscient% des cteurs tblis4

Ainsi8 selon telle direction d7administration centrale8 > le prix de laredevance est %n prix so%tenable po%r des clients en fonction de le%rmarch1 Amais favorisant les gros clients ce 8%i 1tait conforme la

politi8%e de la I*D*+M!B H > la grat%it1 mettrait =>? mal le mod@le

1conomi8%e d3%n acte%r tel 8%e =entreprise offrant %n service similaire cel%i de l3administration?4

1our tel ta3lissement pu3lic8 > contrairement ce 8%3avancentparfois les tenants de la grat%it17 il est pe% probable 8%e la grat%it1 de cesdonn1es permette %n d1veloppement d% secte%r priv1 a%-del de ce 8%3ilest d1. En effet7 d3%ne part7 le march1 est d1 fortement conc%rrentiel7d3a%tre part7 les produits paants des socits prives serontconfronts lexistence de donnes publiques gratuites4 eser!ice prsente les incon!nients de la suppression de la rede!ance>po%r les soci1t1s priv1es de services =>? : des pertes financi@res et des

pertes d3opport%nit1s d% fait de la confrontation %ne offre grat%ite de

ha%te 8%alit17 8%i les empche d3offrir le%rs propres prod%its payants :c3est notamment le cas en orv@ge7 oJ le service =national analog%e?7qui pratique la gratuit, est lob+et de critiques de la part dusecteur priv H %ne a%gmentation de l3offre des soci1t1s priv1es face %ne demande stable7 r1s%ltant en %n 1miettement d% chiffre d3affaires4

ette !ision est con5irme par un autre ta3lissement pu3lic8 6uiexpli6ue 6ue > le secte%r est d1 partic%li@rement conc%rrentiel7 et il est

pe% probable 8%e de rendre grat%ites les donn1es =>? contrib%e aTd1velopper pl%s le secte%r d3activit17 p%is8%e les principalesentreprises concernes sont d+ servies en donnes rpondant aDleur besoin, aD des couts acceptables pour elles. En revanche7

rendre gratuites les donnes y compris po%r l3%tilisate%r finalconduira aD dstabiliser compltement le marcheE de ces 0 la s%ppression de laredevance ne pe%t tre envisag1e par le minist@re =>? sans las%ppression d% dispositif Aco;t 8%i ne po%rrait tre s%pport1 sans lapportde redevancesB. =>? $arrt d% dispositif de r1%tilisation des donn1esris8%erait donc de mettre en p1ril to%t le secte%r 1conomi8%e =concern1?

po%r 8%i les donn1es sont essentielles le%r activit1 1conomi8%e4

$ans l7ensem3le de ces cas8 outre des comportementssusceptibles de porter tteinte K l libre concurrence8 plusieursservices dministrti!s semblent convincus qu#un eu

I La mission interministrielle pour le d!eloppement de l7in5ormation scienti5i6ue et

techni6ue est cre en *KIK :dcret n] IK-)D du *K septem3re *KIK


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d#in!ormtions publiques ne s#dresse qu#K un secteur d#ctivitset qu#il ne pourr &tre vloris que pr des entreprises8 d7une taillesu55isante8 de ce secteur4 Cel n#int2$re ps pleinement les csd#utilistions ou de rutilistions non mrc1ndes% 0 compriscito0ennes4 ela ne traduit pas toutes les crctristiques del#conomie numrique

8 rappeles par le rapport sur la 5iscalit dunumri6ue8 notamment le 5ait 6ue l7conomie numri6ue > met enconc%rrence7 non des entreprises s%r des march1s bien identifi1s7 maisdes 1cosyst@mes entiers englobant s%r diff1rents march1s connexes4

" protection des intr&ts conomiques de l#dministrtion est+elle touours l$itime

Outre leur acti!it de di55usion des in5ormations pu3li6uescollectes ou produites dans le cadre de leurs missions de ser!ice pu3lic8plusieurs ser!ices proposent8 titre commercial8 un catalogue de produitsou de ser!ices4 C cet gard8 la loi > ()D) dispose 6ue > lors8%e

ladministration 8%i a prod%it o% reF% des doc%ments contenant desinformations p%bli8%es %tilise ces informations dans le cadre dactivit1scommerciales7 elle ne pe%t en fact%rer la r1%tilisation a%x a%tresop1rate%rs %n co;t s%p1rie%r cel%i 8%elle simp%te7 ni le%r imposerdes conditions moins favorables 8%e celles 8%elle sappli8%e elle-mme4 La mission n7a pas spci5i6uement appro5ondi ce point maisplusieurs ta3lissements8 par exemple Mto-rance8 ont apport laprcision 6ue leurs > branches commerciales ac6uirent des licences derutilisation dans les m@mes conditions 6ue les autres rutilisateurs4

Ces services s#inqui2tent de ce que l suppression de lredevnce ne portent tteinte K leur ctivit commercile8 source

de 5inancement propre par5ois trs important4 Ainsi F- tel ta3lissement craint 6ue > la grat%it1 de bases de donn1es

cond%irait forc1ment des effets induits significatifs sur lesrecettes des produits commerciaux =>?. Des entreprises priv1es

po%rraient d1cider de cr1er des produits concurrents H

- de m@me8 pour tel autre8 > l3abandon des redevances provo8%erait =>?%ne perte de revenus directs et indirects Avia les baisses detarification de la prod%ction commerciale =>?B s%p1rie%re millionsd3e%ros Aperte de recettes de ventes de donn1es p%bli8%es mais a%ssi

perte de recettes commerciales indirectesB4

La 6uestion de la pertinence de l7inter!ention de l7administrationdans le champ concurrentiel est ancienne4 $s *KK(8 le rapport=A&$RATKrappelait 6ue8 > en principe7&le( champ dintervention &deladministration( sur la scne conomique se limite aux secteursdans lesquels il a une carence des acteurs privs 4 Le groupe detra!ail s7interrogeait nanmoinsF > entre-t-il dans la vocation del3administration de cr1er elle-mme des prod%its pl%s-val%einformationnelle Z a% moins lors8%e cette activit1 de prod%ction n3est pasimpli8%1e par sa mission de service p%blic Z o% doit-elle abandonner to%tecr1ation de prod%its informationnels a% secte%r priv1 [ $a tendancecomm%na%taire est de r1pondre en accord avec la seconde branche de

Rapport de la mission d7expertise sur la 5iscalit de l7conomie numri6ue8 pp4 *-(4K (ommercialisation des donn1es p%bli8%es8 14 =A&$RAT8 O3ser!atoire 9uridi6ue destechnologies de l7in5ormation8 *KK(4

( , O&ERT&RE $E. $O//0E. 1L'2&E.


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l3alternative. $a tendance tr@s nette d% gro%pe7 en accord a!ec la prati6ued9 instaure dans l7administration 5ranGaise7 a 1t1 en sens contraireApremi@re branche de l3alternativeB4

En tout tat de cause8 sans 6u7il soit ncessaire de prendre positiondans ce d3at complexe8 il semble di!!icilement d!endble que le

service public dministrti! oppose% K l#ouverture des donnespubliques% les intr&ts commerciu/ qu#il tire de s propreposition d#cteur tbli dns l#cc2s K ces donnes :m@me s7ilcon!ient de tenir compte des cons6uences d7une ou!erture gratuite surces intr@ts en &""'7 dans larev%e $a I1t1orologie7 )ndr1 $ebea%7 directe%r g1n1ral de I1t1o-9rance1crivait ces lignes 8%i restent d3%ne grande act%alit1 : C$eux doctrinesgou!ernementales s7a55rontent4 :< "es tennts de l doctrine

F europenneG consid2rent qu#il n#est ps norml desubventionner des entreprises prives vec l#r$ent descontribublesH or8 c7est ce 6ue l7on 5ait en donnant gratuitement lesproduits et donnes4 'ls considrent donc 6ue les entreprises privesdoivent contribuer8 un ni!eau raisonna3le8 u coQt des s0st2mes de3ase 6ui permettent la production de ces in5ormations"04

ette 5ormulation sem3le reprise par les li$nes directrices duCOEPIA8 selon les6uelles8 si les F investissements au#del des seulsco-ts ncessaires lexcution dune mission de service public

po%r permettre la r1%tilisation des donn1es p%bli8%es sontF substantiels, il est lgitime de ne pas les laisser la seule

charge du contribuable et de les rpercuter sur lesrutilisateurs4

ette crainte se dou3le de proccuptions lies K l cpcitprsume de $rnds $roupes de l#conomie numrique K cpter lvleur de l#ensemble d#un secteur4 ette in6uitude n7est pas sans5ondement8 puis6ue8 >par de spectac%laires effets de Ctraction7l31conomie n%m1ri8%e cond%it fr18%emment l3ac8%isition de positionsdominantesK*4 Ensuite8 l70tat s7in6uite8 9uste titre8 de la !uite derecettes qui rsulte de procds d#vsion ou d#optimistion!iscles8 d7autant 6ue > l31conomie n%m1ri8%e se prte partic%li@rement l31vasion fiscaleK(4

1ourtant8 la politi6ue d7ou!erture des donnes pu3li6ues traduit le5ait 6ue la rance reconnaPt 6ue > l3acc@s libre a%x donn1es p%bli8%es etle%r r1%tilisation grat%ite sont d3%ne importance mae%re po%r la soci1t1 et

po%r l31conomieK+4

En tout tat de cause8 les $rnds $roupes privs concernssont ou ont dK t titulires de licences de rutilisationd7in5ormations pu3li6ues8 pour des montnts6ui paraissent drisoiresu re$rd de leurs per!ormncesconomi6ues4 Ainsi8 3ien 6ue l7'=/ait connu un c"cle dit > de grands contrats initi1 partir de 200M8 leK) A4 LE#EA&8 > $3


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principal contrat ponctuel et exceptionnel8 !raisem3la3lement conclu a!ecoogle"48 a rapport * M l7ta3lissement pu3lic H Iicrosoft a aussiac6uis des donnes de cet institut4 $e m@me8 les rponses transmises parla $=i1 permettent de mettre en !idence8 parmi les titulaires delicences de rutilisation du cadastre8 l7entreprise avte8 :+)Q )))


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. "es principles crctristiques des redevncesde rutilistion

.5) Une connissnce impr!ite des redevnces

(4*4* $es estimations trs !aria3les 8 selon la source considre

.elon l7administration interroge % .=MA1KIou A1'EK8 par exemple%8 le montant total des rede!ances perGues l7occasion de la rutilisationd7in5ormations pu3li6ues n7est pas disponi3le pour les annes ()*) ()*(4 1our une m@me anne8 le nom3re de rede!ances et le montant totalsont !aria3les4 L7exercice de recensement rcemment demand par lamission la direction du 3udgetKKet celui ralis par la 5ondation iRA1*))

:institut 5ranGais pour la recherche sur les administrations et les politi6uespu3li6ues< ont a3outi chacun un chi55rage encore di55rent4 "e produit

totl estim pour .=)) v du simple Lenviron 69 M u tripleL)== M% selon l source considre% pour .= K 6= redevncesenmo"enne :!oir ta3leaux s"nopti6ues en annexe malgr1 %n d1lai d3%n anaccord1 po%r faire valoir le%rs droits redevance7 les ministres nontpas tous offert une description ob+ective des redevances et desdonn1es concern1es8 lors du recensement de uillet .=).4 $s lors8certains montants sont extrapols par les entits8 5aute de disposerd7in5ormations 6uantitati!es autres 6ue celles communi6ues dans lesrapports d7acti!its4

Ainsi8 alors 6ue l7'=/ dclare8 pour ()*) et ()**8 des recettesrespecti!es de +(8D et **8Q M8 l7A1'E indi6ue 6ue c7est un montant de( M 6ui lui a t communi6u4 La 5ondation iRA1 a !alu le produitdes rede!ances perGues par Mto-rance ()8D M8 6uandl7ta3lissement pu3lic en dclare moins de ( M4

$e plus8 les lmentsdclarati5s ont par5ois t transmis dans le

KI Recensement ralis au *er9uillet ()*( par la mission Etala38 en application del7article -* du dcret du +) dcem3re ())D8 cr par le dcret du (Q mai ()**4KRecensement ralis dans le cadre d7une tude de l7A1'E datant de ()**8 sur la 3ase desdonnes disponi3les pour ()*) et de montants pr!isionnels pour ()**4KK Recensement ralis en 9uin ()*+8 par la direction du 3udget la demande de la

mission4*)) Recensement ralis par la 5ondation iRA1 en 9uin ()*+ :http://.ifrap.org/Open-Data-po%r-%ne-o%vert%re-raisonnee-vers-la-grat%ite-des-donnees-p%bli8%es7&"2.html


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cadre de recensement dpssnt le simple prim2tre desredevnces de rutilistion d#in!ormtions publiques4 La distinctionde cette part spci5i6ue n7a pas tou9ours t aise8 pour l7A1'E commepour la $#4

En5in8 lors6ue les recettes sont pr!isionnelles8 s7a9oute

l7incertitude lie K l prvision42.&.2.2 $3h1t1rog1n1it1 des p1rim@tres administratifs consid1r1s

Etala3 a pu3li un recensement des rede!ances 6ui ont tdclares au 1remier ministre*)* la suite de la pu3lication du dcret et dela circulaire du (Q mai ()**8 tant entendu 6ue le d5aut d7inscription surcette liste emporte caducit immdiate de la rede!ance :!oir s%pra


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2.&.2. $es diff1rences de p1rim@tre b%dg1taire

"es principu/ crts observs sont lis K l#inclusion derecettes commerciles 6ui ne sont pas tires de la rutilisationd7in5ormations pu3li6ues produites dans le cadre de la mission de ser!icepu3lic mais de la !ente de produits commerciaux8 !entuellement conGus

partir d7in5ormations pu3li6ues F- les recettes commerciales tires par le ='E :groupement d7intr@t

conomi6ue< *nfogreffede la !ente de donnes du registre national ducommerce et des socits :cart de plus de *) M8 en ()*)< H

- les recettes commerciales tires par l7'E de la gestion du s"stmed7in5ormation relati5 aux 6uids :prs de M en ()*)8 selon lerapport d7acti!it< H

- les recettes tires par le .VOM de son acti!it commerciale :plus de(8D M8 en ()*)< H

- les recettes commerciales tires par le ='E de droit 3elge EKROIEdela !ente de donnes de Mto-rance :*DD ))) en ()*(< etre!erses l7ta3lissement pu3lic4

En5in8 l7A1'E agrge dans son recensement des montantsconcernant ()*) et des montants concernant ()**8 notamment lesrecettes tires de la rutilisation des donnes du s"stmed7immatriculation des !hicules8 hauteur de +8( M :recette nou!elle partir de ()**


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es recettes sont perGues par cin6 dpartements ministriels*)Qet*( agences8 dont une autorit administrati!e indpendante8 et deux

9uridictions8 soit *K ser!ices pu3lics administrati5s au total4

Tbleu n( ? * Recettes tires des redevnces de rutilistion% prservice bn!iciire

Service bn!iciire .=).'nstitut national de la statisti6ue et des tudesconomi6ues

K K* )))

'nstitut national de l\in5ormation gographi6ue et5orestire

K K) I

Ministre de l\intrieur + QD ((

'nstitut national de la proprit intellectuelle ( I )D

Ministres conomi6ues et 5inanciers * KDD (+ Mto-rance :hors recettes re5actures sa 3ranchecommerciale*)I< * DD )))

.er!ice h"drographi6ue et ocanographi6ue de la

marine * +)) ))) $irection de l\in5ormation lgale et administrati!e K( +(Q

.er!ice de l7o3ser!ation et des statisti6ues D) )))

Agence techni6ue de l\in5ormation sur l\hospitalisation D+ I*K

ranceAgriMer +)) )))

our de cassation (Q *()

onseil d\0tat (+* D) O55ice national d7in5ormation sur les enseignements etles pro5essions *DD *+

Ministre de l\ducation nationale *+* )K*

'nstitut 5ranGais du che!al et de l\6uitation * QI*

'nstitut national de l7origine et de la 6ualit IK (QD

Agence de ser!ices et de paiement D+ )

Ministre de l\agriculture *Q I))

ommission d\accs aux documents administrati5s D )))

TOTA"6? H=9 6?

)

+o%rce : Iission redevances. Donn1es : R1ponses des services.

Le montant mo"en des recettes s7ta3lit ainsi *8I M8 pour unminimum de D ))) et un maximum de *)8) M*)4 La moiti desrede!ances rapporte moins de +)) ))) chacune4

Les recettes tires des rede!ances de rutilisation n7occupent pasune place homogne dans les ressources des ser!ices pu3lics 6ui lesperGoi!ent :!oir ta3leau s"nopti6ue et 5iches de s"nthse8 en annexe


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concern8 6ue ce soit u re$rd des crdits de !onctionnement:*8) des ressources propres de l7'=/ H *(8) des crdits hors titre (de l7'/.EE H 8( des crdits de 5onctionnement de la A$A< ou de lcpcit d#uto!inncement :prs de D pour le .VOM ou l7AT'V Hplus de +) pour l7'/AO


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)H%? M sur 9.%) M4

ette tendance s7expli6ue en grande partie par la rductionbrutle des recettes perues pr l#I>N * + B en deu/ ns% soit..%9 M4 En e55et8 l7institut indi6ue 6ue le > cycle de grands contratsiniti1 partir de 200M peine to%tefois se reno%veler8 une 5ois 6ue les

principaux acteurs de l7conomie numri6ue :oogle et Iicrosoft8 parexemple< ont ac6uis des donnes4

1our autant8 la 3aisse glo3ale se poursuit entre ()** et ()*(8 - Q en!iron8 soit un recul de (8* M en un an4 ette tendance estnotamment lie la bisse qusi s0stmtique des redevncesF historiquesG les plus importntes8 telles 6ue celles perGues parl7'/.EE :- Q


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recettes supplmentaires totales ne par!iennent pas enra"er l7rosionglo3ale4 7est aussi le cas des donnes cadastrales de la $=i1:croissance annuelle mo"enne de *D


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Tbleu n( B * Prt des c1eteurs publics en .=). Lclssement prmontnt

Service bn!iciireRecettes

.=).

Prt desc1eteurs

publics

'nstitut national de l\in5ormation gographi6ue et5orestire K K) I + + KQ +D8)'nstitut national de la statisti6ue et des tudesconomi6ues

K K* ))) KKD )*

*)8)

O55ice national d7in5ormation sur les enseignements etles pro5essions *DD *+ **D ((+

I8+

Ministres conomi6ues et 5inanciers * KDD (+ K) )K) 8Q

Ministre de l\intrieur + QD (( D) QQ) *8+

.er!ice de l7o3ser!ation et des statisti6ues D) ))) ++) 8+ Mto-rance :hors recettes re5actures sa 3ranchecommerciale soutien au 0? comme compl1ment optionnel a%dispositif pr1c1dent =>? dans le cadre d% r1gime d3aide d3 ne commencent payer 8%e bien apr@s avoir commenc1 %tiliser

l3application7 lors8%3il le%r est deven% difficile voire impossible de s3end1tacher&&M =>? Des formes moins absol%es de mod@les freemi%mexistaient avant l31conomie n%m1ri8%e7 dans le cadre de strat1giesclassi8%es de con8%te de parts de march1. $31conomie n%m1ri8%eradicalise ce mod@le et l3appli8%e des 1chelles sans pr1c1dent4

**.VOM4**D$=i1 :comptes des collecti!its locales8 rele! des lments d7imposition


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Un e/emple de mod2le F freemiumG * l#API 1oportailde l#I>N

L7'=/ propose une modalit d7accs inno!ante au 1oportail via troisinter5aces de programmation d7application :api.ign.fr< F l7A1' pour le eb8 cellepour les s"stmes d7in5ormation gographi6ues et celle pour les mo3iles4 $anstous les cas8 cet accs s7inscrit dans un modle > freemi%m4 L7'=/ in!ite le

rutilisateur tester gratuitement l7A1' en distri3uant des > cl1s pour lesd!eloppeurs ou s7a3onner au ser!ice4

2.#..' $a tarification progressive

'l ressort des tra!aux de la mission 6ue ce t"pe de modle est8 si cen7est a3sent8 tout le moins exceptionnel4

'i$ure n( B *


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6 E/priences interntionles et donnespubliques ouvertes

Les d!eloppements sui!ants s7appuient notamment sur lescontributions dresses pr les services conomiques de l'rnce instlls dns 6B p0s**K4 es contri3utions alimentent lescitations dont la source n7est pas explicitement mentionne4

65) Un intr&t croissnt pour l#ouverture des donnes publiques

+4*4* Les tentati!es de modlisation scienti5i6ue de l7impact socio -conomi6ue

$epuis le milieu des annes ()))8 les d3ats sur l7ou!erture desdonnes pu3li6ues se 5ocalisent rgulirement sur la question de son

impct conomique4 Les montants d7un impact compris entre (Q8* etI8 Md pour l7&nion europenne et la /or!ge8 a!ancs par le rapportME1.'R command par la ommission europenne en ())Q*()8 sont demoins en moins cits comme une perspecti!e raliste4

#ien 6ue l7conomiste Ru5us 1OLLO`8 co5ondateur et directeur del7Open ^noledge 9o%ndation*(*8 ait propos des mthodes d7!aluationdes gains de l7ou!erture des donnes pu3li6ues au Ro"aume-&ni*((8aucune tude ne sem3le 5ournir de mthode scienti5i6ue transposa3ledans le monde entier pour estimer 6uantitati!ement les a!antages directset indirects pour la socit4 La principale di55icult rside pro3a3lement enpartie dans la di55icult identi!ier prcisment l#ensemble des

rutilisteurs potentiels et qunti!ier l prt prise par lesin5ormations pu3li6ues et de leur rutilisation dns l vleur socile ouconomique insi cre4

Les pu3lications rcentes !isant estimer cet impact s7appuient surune modlistion empirique8 illustre dans un rapport remis 5in ()*( l7Agence spatiale europenne*(+4 ette modlisation identi5ie troisp1ses pendant les6uelles l7impact des e55orts consentis en 5a!eurl7ou!erture des donnes pu3li6ues !arie F

- dans un premier temps8 l7ou!erture des donnes pu3li6ues

**K A5ri6ue du .ud8 Algrie8 Allemagne8 Ara3ie .aoudite8 Australie8 Autriche8 #elgi6ue8#rsil8 anada8 hine8 ore8 roatie8 $anemar8 0mirats Ara3es &nis8 Espagne8 Estonie8

0tats-&nis8 inlande8 'nde8 'sral8 'talie8 Japon8 `en"a8 Maroc8 /or!ge8 1a"s-#as8 1ologne8Rpu3li6ue Tch6ue8 Ro"aume-&ni8 Russie8 .ingapour8 .lo!nie8 .ude8 .uisse8 Taan8

Tunisie4*() Ieas%ring E%ropean ,%blic +ector *nformation Reso%rces8 M4 $E``ER.8 4 1OLMA/8R4 TE EL$E8 M4 $E R'E.8 9uin ())Q4*(* L7Open ^noledge 9o%ndation :O`< est une organisation sans 3ut lucrati5 5onde en()) pour promou!oir l7ou!erture des donnes et des contenus sous toutes leurs 5ormes8 "compris les donnes pu3li6ues8 les recherches 5inances sur 5onds pu3lics et les contenusdu domaine pu3lic culturel :source F http://oPfn.org/abo%t/H traduction par la mission


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reprsente un cot pour l7administration H

- dans un deu/i2me temps8 le nom3re de rutilisateurs croPt8 lesser!ices pu3lics gagnent en e55icience et les rutilisations commencent gnrer des pro5its pour la socit8 6ui peu!ent ne pas su55ire pourcou!rir le cot de tous les in!estissements pu3lics raliss H

- dans un troisi2me temps8 les e55ets de l7ou!erture des donnesp

rapport trojette - format odt

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