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QU’EST-CE QUE LE SOUTIEN À L’AGRICULTURE ? COMMENT EST-IL MESURÉ ?

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Qu’entend-on par soutien agricole ?

Encadré 1. Autres indicateurs du soutien de l’OCDE

L’estimation du soutien aux consommateurs (ESC) est la valeur monétaire annuelle des transferts, des (aux) consommateurs découlant des mesures qui :

— maintiennent les prix intérieurs acquittés par les premiers consommateurs (mesurés au départ de l’exploitation) à des niveaux supérieurs (et, parfois, inférieurs) à ceux des marchés mondiaux à la frontière du pays considéré, ce qui correspond à une taxe implicite à la consommation, puisqu’elle représente le pendant du soutien des prix du marché en faveur des agriculteurs ;

— accordent des subventions destinées à maintenir les prix des produits consommés par certains groupes d’agents économiques à un niveau plus faible qu’ils ne l’auraient été autrement : aliments bon marché pour les consommateurs pauvres, les institutions publiques et certains transformateurs.

De façon générale, l’ESC est négative car la taxe implicite à la consommation liée au soutien des prix du marché génère des recettes supérieures aux subventions sur les denrées alimentaires pour les consommateurs.

L’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) est la valeur monétaire annuelle des transferts résultant de mesures qui soutiennent les producteurs agricoles pris collectivement. Cela comprend les dépenses budgétaires pour la fourniture de services tels que la recherche et le développement, la formation, l'inspection, les infrastructures, le stockage public et la commercialisation et la promotion.

L’estimation du soutien total (EST) est la valeur monétaire annuelle globale des transferts résultant de toutes les mesures qui soutiennent l’agriculture. Elle est calculée en additionnant l’ESP, l’ESSG et le coût pour les contribuables des subventions à la consommation.

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Comment les soutiens agricoles sont-ils exprimés et que signifient ces chiffres ?

Graphique 1. Le soutien aux producteurs a baissé depuis le milieu des années 1980

ESP de l’OCDE en valeur nominale et en pourcentage

240 247261

218211 192

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

0

50

100

150

200

250

300

1986 -88 1996 -98 2006 -08

ESP en %milliards USD, EUR

ESP en % milliards USD milliards EUR

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Encadré 2. ESP et MGS

L’ESP est souvent comparée à la mesure globale du soutien (MGS) utilisée par l’Organisation mondiale du commerce. Les deux indicateurs présentent certes des similitudes, mais aussi des différences importantes.

La MGS a été élaborée au titre de l’Accord relatif à l’agriculture du cycle d’Uruguay de l’OMC pour servir de base à partir de laquelle le soutien interne pourrait être réglementé et contrôlé. Son utilité réside dans le fait que les barrières commerciales existent principalement pour faciliter les politiques de soutien interne. Il était donc impossible de négocier des réductions des barrières commerciales sans également prendre en compte les réductions des niveaux de soutien interne.

La MGS repose sur le concept théorique de l’ESP — les deux indicateurs sont étroitement liés et sont élaborés de façon similaire. Tous deux incluent le SPM, les transferts budgétaires et le manque à gagner et sont mesurés sur une base annuelle. Toutefois, du fait qu’ils sont développés à des fins différentes (l’ESP pour suivre et évaluer les progrès de la réforme des politiques agricoles, la MGS pour constituer la base de l’engagement officiel de réduction du soutien interne dans le cadre de l’Accord de l’OMC sur l’agriculture), il existe des différences notables en termes de couverture et de valeur économique du soutien mesuré.

La MGS a une couverture des politiques plus étroite que l’ESP, et s’intéresse aux seules mesures internes considérées comme ayant les effets les plus importants sur la production et les échanges (catégorie orange). Contrairement à l’ESP, elle exclut les politiques commerciales relevant des disciplines de l’OMC relatives à l’accès aux marchés et aux subventions à l’exportation, les mesures limitant la production (catégorie bleue), les mesures considérées comme n’ayant pas ou peu d’effet de distorsion sur les échanges (catégorie verte), et certaines mesures faussant les échanges (subventions aux intrants, par exemple) lorsque le niveau du soutien interne est inférieur à un niveau minimum déterminé.

L’ESP est une mesure de la valeur effective « actuelle » des transferts provenant des contribuables et des consommateurs au profit des producteurs, ce que n’est pas la MGS. Pour l’ESP, le soutien des prix du marché est calculé en se basant sur les prix effectifs à la production et les prix à la frontière des produits pour une année donnée, tandis que pour la MGS, le SPM est mesuré à partir de l’écart entre les prix annuels fixés par les pouvoirs publics (prix administrés) et les prix mondiaux au cours d’une période de référence (généralement 1986-88). Cela aboutit à une valeur du SPM très différente de ce qui est effectivement transféré des consommateurs aux producteurs.

Comment le soutien aux producteurs est-il mesuré ?

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Pourquoi les transferts des consommateurs aux agriculteurs sont-ils inclus dans l’ESP ?

Graphique 2. Les paiements par tonne et les droits de douane ont un effet équivalent sur le prix reçu par les producteurs

Note : par souci de simplification, les marges de commercialisation ne sont pas prises en compte dans ce graphique.

Politiques

Paiement Droits de douane

Prix sur

Prix aux le marché Prix aux

producteurs Prix sur Prix à la intérieur producteurs

le marché frontière

intérieur = prix

intérieur

Paiement par tonne Absence

de soutien

Droits à

l’importation

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Graphique 3. Le soutien à l’agriculture passe en grande partie par le soutien des prix du marché

Composition de l’ESP en pourcentage calculée par l’OCDE

Encadré 3. Les prix à la frontière constituent-ils une bonne référence pour mesurer le SPM ?

Pour calculer le soutien des prix du marché, l’OCDE évalue l’écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière pour chaque pays. Toutefois, les prix à la frontière sont faussés par les mesures d’incitation à la production, les obstacles à l’importation et les subventions à l’exportation mis en œuvre par les pays. Par conséquent, certains estiment qu’il vaudrait mieux utiliser les prix mondiaux d’équilibre qui prévaudraient en l’absence de toute mesure. Que faut-il en penser ?

Comme bien souvent, tout dépend de ce que l’on souhaite mesurer. Si l’objectif est de calculer et comparer les effets de toutes les politiques agricoles au niveau mondial avec les effets des politiques industrielles, de l'énergie, ou des transports, l’utilisation des prix mondiaux d'équilibre en l'absence de toute politique peut avoir du bon. Il se trouve cependant que ce n’est pas là la finalité de l’évaluation des politiques agricoles réalisée par l’OCDE, qui est en l’occurrence de comparer les actions mises en œuvre par les gouvernements pour atteindre leurs objectifs. L’ampleur de l’effort consenti par un gouvernement pour s’assurer du niveau du prix intérieur que les producteurs nationaux obtiendront dépend des prix à la frontière effectifs et non de prix mondiaux hypothétiques. C’est en effet sur cette base que les pouvoirs publics déterminent le niveau des droits de douane et d’autres instruments de soutien des prix.

L’analyse menée par l’OCDE vise plus particulièrement à suivre l’évolution de la réforme des politiques et à évaluer si les politiques en vigueur favorisent la réalisation des objectifs affichés par les pays. En conséquence, les indicateurs de soutien calculés par l’OCDE doivent être en mesure de révéler les efforts consentis par un pays pour soutenir son agriculture et pour réformer sa politique. Les gouvernements et les parties concernées souhaitent cependant savoir comment pourraient évoluer les prix intérieurs et les prix mondiaux sous l’effet de la réforme. L’analyse de cette question doit partir des prix effectifs enregistrés sur les marchés intérieurs et les marchés mondiaux. L’écart de prix mesuré est donc déterminant pour la modélisation de différents scénarios de réforme. Ce que montrent ces modèles, c’est que réformer les politiques et supprimer les barrières tarifaires modifie aussi bien les prix intérieurs que les prix mondiaux. Les variations des prix mondiaux seront plus ou moins importantes selon que la réforme est réalisée dans un pays, plusieurs pays, ou tous les pays. De plus, la réforme des politiques n’aura pas seulement des effets sur le soutien des prix du marché, mais également sur les paiements budgétaires, qui comblent l’écart entre les prix mondiaux et les prix intérieurs que les pouvoirs publics jugent convenables.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Soutien des prix du marché

Transferts budgétaires et manque à gagner

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Les paiements environnementaux versés aux agriculteurs doivent-ils être inclus dans le soutien à l’agriculture?

Pourquoi l’ESP change-t-elle même quand les politiques agricoles semblent ne pas évoluer ?

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L’ESP peut-elle nous fournir davantage d’informations sur la réforme des politiques agricoles ?

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Graphique 4. Des progrès sont enregistrés en matière de réforme du soutien agricole

Dans quelle mesure le soutien accroît-il les revenus agricoles ?

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1986-88 1996-98 2006-08

Part de l’ESP

Soutien au titre de la production des produits -de base et de l’utilisation d’intrants variables sans contraintes

Autres paiements au titre de l’utilisation d’intrants

Paiements au titre de la superficie (S) / nombre d’animaux (Na) / recettes(Rec) / revenu (Rev) courants

Paiements au titre des -S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative

Autres paiements

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Pour plus d’information Des informations concernant les travaux de l’OCDE sur l’estimation du soutien agricole, notamment la base de données sur les indicateurs et le Manuel sur l’ESP, sont disponibles à l’adresse suivante : www.oecd.org/agriculture/pse.

Pour de plus amples renseignements sur ce thème, veuillez prendre contact avec : Wilfrid Legg, courriel : wilfrid.legg@oecd.org. Olga Melyukhina, courriel : olga.melyukhina@oecd.org. Roger Martini, courriel : roger.martini@oecd.org.

Lectures complémentaires OCDE (2009), Politiques agricoles des pays de l’OCDE : suivi et évaluation, Paris, www.sourceoecd.org/agriculture/9789264061729.

OCDE (2009), Politiques agricoles des économies émergentes : suivi et évaluation, Paris www.sourceoecd.org/agriculture/9789264059276.

OCDE (2008), Estimation du soutien aux producteurs et autres indicateurs de l’OCDE relatifs au soutien à l’agriculture : concepts, calculs, interprétation et utilisation (Manuel sur l’ESP) www.oecd.org/agriculture/pse.

OCDE (2008), Soutien à l’agriculture, valeur des actifs fonciers et ajustement sectoriel. Conséquences pour la réforme, Paris.

Martini, R. (2007), « Le rôle de l’indemnisation dans le processus de réforme », Documents de travail de l'OCDE sur l'alimentation, l'agriculture et les pêcheries, N°5, http://www.olis.oecd.org/olis/2006doc.nsf/LinkTo/agr-ca-apm(2006)7-final.

Tangermann, S. (2005), “Is the Concept of the Producer Support Estimate in Need of Revision?”, Documents de travail de l'OCDE sur l'alimentation, l'agriculture et les pêcheries, N° 1, www.oecd.org/agriculture/pse.