les problemes lies a la mise en place du budget …
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Université de Strasbourg
Ecole nationale d’administration
Juin 2016
Master spécialité Administration et finances publiques
Parcours Administration Publique Spécialisée
Soutenu par Baby VANGU-ki-NSONGO
CIP Promotion Palmyre (2015-2016)
Sous la direction de
Guy SIAT Maître de conférences en Droit public à l’Université de Strasbourg.
LES PROBLEMES LIES A LA MISE EN PLACE DU
BUDGET PROGRAMME EN REPUBLIQUE
DEMOCRATIQUE DU CONGO
2
Sommaire
INTRODUCTION ................................................................................................................................... 3
PROBLEMATIQUE ................................................................................................................................ 4
APPROCHE METHODOLOGIE ....................................................................................................... 7
CANEVAS DU TRAVAIL ................................................................................................................. 7
PREMIERE PARTIE : L’ADOPTION DU BUDGET PROGRAMME EN RD.CONGO .................... 9
I. L’instauration de l’approche programmatique ........................................................................... 9
A. De la mise en place du budget programme ............................................................................ 9
B. Du cadre institutionnel de mise en œuvre ............................................................................ 12
II. La consistance du budget programme ...................................................................................... 14
A. De la teneur de l’approche programmatique ....................................................................... 15
B. Quelques dimensions à prendre en compte dans la mise en œuvre ....................................... 18
DEUXIEME PARTIE : DIFFICULTES LIEES A LA MISE EN ŒUVRE DU BUDGET DE
PROGRAMME EN RD. Congo ............................................................................................................ 21
I. Résistance inhérente aux changements ..................................................................................... 21
A. Réticence des parties prenantes à la réforme ......................................................................... 21
B. Pesanteurs inhérentes aux changements ................................................................................ 24
II. Existence des défis et risques majeurs ....................................................................................... 27
A. Des défis majeurs à relever.................................................................................................... 27
B. Des risques essentiels à maitriser ......................................................................................... 30
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ................................................................................................ 34
CONCLUSION ..................................................................................................................................... 34
RECOMMANDATIONS ........................................................................................................................ 37
Poursuivre la modernisation du cadre juridique. ............................................................................. 38
ELEMENTS DE BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................... 40
ANNEXES ............................................................................................................................................ 43
3
REMERCIEMENTS
Je voudrais, en prologue, de ce mémoire manifester et cristalliser ma sincère reconnaissance à
toutes les personnes qui, par leurs interventions, ont participé de près ou de loin à sa rédaction.
A tout seigneur tout honneur, mes vifs remerciements s’orientent d’abord vers Monsieur Guy
SIAT pour son tutorat remarquable et pragmatique grâce auquel l’élaboration du présent travail
a été rendue possible.
Ensuite, mes remerciements s’adressent à Jacky Biongo et à mes deux enfants qui ont tous
enduré la douleur de la séparation et la souffrance de mon absence justifiées par la formation à
l’ENA dont le présent mémoire constitue un important extrant tant scientifique que symbolique.
En sus, j’exprime une profonde gratitude vis-à-vis de SAMA pour son soutien inestimable
durant tous les moments déterminants qui ont jalonné cette longue formation. Qu’elle trouve à
travers ces maigres mots l’expression de ma reconnaissance effective et indélébile.
Mes remerciements vont, de plus, en direction de mes sœurs Judith et véronique VANGU et de
mon frère Gabriel VANGU et Bernard MASSIALA pour toute l’attention dont ils m’ont
couvert durant mon séjour en France et particulièrement lors de mes fréquents séjours à Paris.
Je remercie enfin non seulement tous mes collègues de la promotion PALMYRE pour l’esprit
de famille qui a caractérisé nos relations, durant tout le temps passé ensemble à Strasbourg,
mais aussi tous les personnels de l’ENA pour leur appui et encadrement pendant toute la
scolarité 2015-2016.
4
INTRODUCTION
PROBLEMATIQUE
L’insertion de l’approche programmatique en droit budgétaire constitue un axe majeur des
politiques menées par beaucoup de nations développées en vue de mettre en œuvre une
allocation plus rationnelle des ressources publiques. Elle s’insère dans un mouvement général
de réforme de l’Etat inscrit sur les agendas gouvernementaux avec en toile de fond le passage
d’une approche juridique et technique sur le fonctionnement des administrations vers un regard
sur la pérennité des institutions publiques s’appropriant avec plus ou moins de succès les
recettes du management privé dans un contexte de mondialisation, de décentralisation,
d’intégration et de libéralisation.1
Cette nouvelle manière d’agir qualifiée « de nouvelle gestion » se caractérise par les éléments
pertinents ci-après2 :
l’introduction de la définition des résultats attendus, pourtant présente dans la gestion
classique mais avec un champ restreint, une teneur générale, abstraite et intemporelle ;
la tendance à la requalification du type de lien et rapport entre l’administration et les
usagers mais aussi entre cette première et d’autres bénéficiaires des interventions
publiques ;
l’évolution progressive de l’autonomie des services et la globalisation de leurs
ressources afin de leur permettre d’opter pour les moyens d’action qu’ils estiment plus
efficaces. Ce dernier marqueur important favorise la libération par l’Etat du pouvoir
d’initiative des agents aux fins de leur permettre de se focaliser sur les résultats à
atteindre tout en réduisant leurs obligations formelles. D’où l’idée de
l’« agencisation » de services.3
1CHEVALIER Jacques et ROUBAN Luc, Introduction, La réforme de l’Etat et la nouvelle gestion publique,
Revue française d’Administration publique, N°105/106, 2003, cité par Richard EVINA OBAM in intégration du pilotage des performances en finances publiques camerounaises, mémoire, ENA, octobre 2015, p5 2 ABATE Bernard, la nouvelle gestion publique : ce que nous avons appris, Issy-les-Moulineaux, lextenso éditions
Coll. « LGDJ » ,2e édition, 2014,153 p
3Eckert Gabriel, Réformes des Finances publiques et Modernisation de l’Administration : mélange en l’honneur
de Robert Herzog, Paris, Economica, 2010, p229 et ss, 656p
5
C’est dans cette optique qu’au début de la décennie 2000 et à la faveur de la reprise de la
coopération structurelle avec les institutions financières internationales, plusieurs études de
diagnostic du système de gestion des Finances Publiques ont été commandées par le
Gouvernement de la République Démocratique du Congo avec l'appui des partenaires au
développement.
Il s’agit notamment de deux revues des dépenses publiques en 2002 et en 2007 ainsi que de
deux évaluations de la performance du système de gestion des finances publiques selon la
méthodologie PEFA (Dépenses publiques et responsabilités Financière4 ) réalisées en 2008 et
en 2012.
Les conclusions de ces études ont relevé, de manière générale, les faiblesses ci-après du
système de gestion des Finances publiques : (i) l’obsolescence du cadre juridique et
institutionnel ; (ii) le manque de crédibilité du budget ; (iii) l’absence de cohérence entre le
budget et la stratégie nationale de développement (DSCRP.1)5 ; (iv) l’inefficacité du système
fiscal ; (v) les mauvaises procédures budgétaires ; (vi)l’inefficacité du système comptable et de
gestion de la trésorerie ;(vi)l’inefficacité du dispositif de contrôle des Finances Publiques.
En réponse aux conclusions et recommandations de ces études, le Gouvernement a pris des
dispositions institutionnelles et stratégiques qui ont abouti respectivement à la mise en place du
Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques(COREF), en 2009 et l’adoption en
mars 2010, du Plan Stratégique de la Réforme des Finances Publiques (PSRFP).
Au COREF, le Gouvernement a confié la responsabilité d’impulser, de faciliter, de coordonner
et de suivre l’exécution des réformes au sein des ministères et organismes chargés de leur mise
en œuvre.
Le PSRFP, référentiel sur base duquel le COREF pilote les réformes est bâti autour des piliers
ci-après : (i) la Réforme budgétaire ; (ii) la Réforme fiscale ; (iii) l’amélioration de la gestion
de la dépense ; (iv) la réforme de la comptabilité publique et de la gestion de la trésorerie ; (v)
la réforme du système de contrôle des finances publiques ; et (vi) la décentralisation financière.
Cinq ans après l’exécution des premières mesures préconisées par le PSRFP ,sur la base des
constats résultant des différentes revues du système de gestion des finances publiques en RD
4 En anglais «Public Expenditure AndFinancial Accountability»
5 Document de Stratégique de la Croissance et de la Réduction de la pauvreté de première génération adoptée par
le Gouvernement congolais en juillet 2006.Élaboré avec la participation de toutes les forces vives de la nation et
l’appui des Partenaires Techniques et Financiers. Ce DSCRP a décrit les objectifs et les orientations des politiques
macroéconomiques et sectorielles à mettre en œuvre pour la période 2006-2008, afin de promouvoir la croissance,
de réduire la pauvreté et de réaliser les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD).
6
Congo, cette réflexion se propose d’analyser les problèmes liés au processus de mise en place
du budget Programme et ce dans le cadre du premier pilier de la stratégie du Gouvernement en
la matière à savoir : la réforme du processus budgétaire tel que dessiné par les prescrits de la
loi 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux Finances Publiques LOFIP.
De ce faite il faudra noter, d’emblée, que dans sa démarche de structuration des programmes
budgétaires et ce conformément aux dispositions de la LOFIP6, la RD. Congo a levé l’option
d’ériger aussi en programme les politiques essentielles des institutions7 , alors qu’en France la
lolf prévoit à travers les prescriptions de l’article 5 les dotations pour les pouvoirs publics par
la définition des charges budgétaires.8
Il y’a lieu de noter par ailleurs que la classification économique dans les deux textes repose
respectivement sur sept9 (07) titres pour la LOLF et neuf10(09) pour la LOFIP. La jonction entre
la nomenclature budgétaire et comptable se réalise également au niveau des natures
économiques.
Ce qui traduit ainsi la dimension systémique des finances publiques induites par les dispositions
des deux réglementaires11 qui consacrent la consubstantialité de la gestion budgétaire et de la
gestion comptable et par delà l’imbrication de la programmation et de l’exécution et
budgétaire.12
Toutefois il faudra noter que la classification programmatique, prévue par les prescriptions de
la LOFIP, est encore en cours de structuration en RD. Congo contrairement à la France ou elle
6 Art 37 de ladite loi prévoient neuf natures des dépenses. Mais elle ne consacre aucune nature pour les budgets
des pouvoirs publics.
7 Cf. maquette budgétaire n°1 annexe 1
8Camby Jean-Pierre, la réforme du budget de l’Etat : la loi organique relative aux lois des finances, Paris, lextenso
édition, Coll. LGDJ, 3 éditions, 2011, p39, 422p
9 i) dette publique en capital ;(ii) frais financiers ;(iii) dépenses de personnel ;(iv) biens et matériels ;(v) dépenses
de prestations ;(vi) transferts et interventions, (vii) équipements ;(viii) construction, réfection, réhabilitation,
addition d'ouvrage et édifice, acquisition immobilière ;(ix) prêts et avances.
10(i) dotations des pouvoirs publics ; (ii) dépenses de personnel ; (iii) dépenses de fonctionnement ; (iv) charges
de la dette de l’Etat ; (v) dépenses d’investissement ; (vi) dépenses d’intervention ; (vii) dépenses d’opérations
financières.
11 A savoir le Décret 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP)
pour la France et le Décret 13/050 du 06 novembre 2013 portant nouveau Règlement Général sur la Comptabilité
Publique, pour la RD. Congo
12Catteau Damien, Droit budgétaire, comptabilité publique : LOLF et GBCP, Paris, Hachette, Education, 3 édition,
coll. les fondamentaux, 2016, 167 p
7
a été déjà mise en place en sus d’autres classifications prévues tant par la LOLF que le Décret
n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique
(GBCP)13
Néanmoins une nomenclature intégrant la classification par programme a été élaborée en 2015
et devra servir de référentiel pour l’élaboration du budget 2017.
De ce qui précède, il conviendra d’interroger d’abord les motivations qui sous-tendent
l’adoption du budget Programme en RD. Congo (I) et ensuite identifiés et décrire les difficultés
majeures inhérentes à sa mise œuvre effective (II).
APPROCHE METHODOLOGIE
La thématique faisant l’objet du présent mémoire a été développée sous une triple approche à
savoir : descriptive, analytique et historique.
Par la première dimension de cette approche, il a été décrit le contexte et l’évolution de la
réforme des finances publiques, sur la base de quelques considérations factuelles.
La seconde dimension a permis une analyse du problème sous le prisme, premièrement,
éléments essentiels déclinés par la stratégie du Gouvernement Congolais en matière de réformes
des finances publiques, particulièrement, dans le domaine de la réforme du processus budgétaire
et deuxièmement compte tenu des certaines considérations exogènes au système de gestion des
finances publiques du pays.
Sur la base de la dernière dimension, qui est historique, il a été procédé de temps à autre une
approche comparative en vue de dégager les innovations de la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011
relative au Finances Publiques (LOFIP) par rapport à la loi financière du 23 février 1983 et
d’établir sommairement un parallèle entre cette première et la Loi Organique relative aux Lois
des Finances française (la LOLF).
CANEVAS DU TRAVAIL
Outre l’Introduction et la conclusion, cette réflexion est subdivisée en deux parties.
La première partie intitulée « l’adoption du Budget Programme en RD. Congo » comporte deux
sous-parties dont la première traite du processus de la mise en place du budget programme en
RD. Congo et la seconde s’attèle sur la consistance du concept et de l’instrument qui en découle.
13 Ministère des Finances et des comptes publics, Direction du Budget, recueil des règles de comptabilité
budgétaire de l’État, 2015, p16 ,223p, disponible sur : http://www.performance-
publique.budget.gouv.fr/actualites/2015/recueil-regles-comptabilite-budgetaire-etat, consulté le 7 juin 2016.
8
La seconde partie dénommée « les difficultés liées à la mise en œuvre du budget programme »
est autant que la première scindée en deux sous-parties. La première s‘appesantit sur les
résistances suscitées par les réformes dans le chef des parties prenantes et la seconde se focalise
sur les pesanteurs majeures qui grèvent les actions de mise en place du budget Programme.
9
PREMIERE PARTIE : L’ADOPTION DU BUDGET PROGRAMME EN RD.CONGO
I. L’instauration de l’approche programmatique
L’adoption et l’instauration du budget Programme seront abordées d’une part sur la base des
raisons et motivations qui le justifient (A) et d’autre part sur la manière dont s’organise le cadre
institutionnel de sa mise en œuvre. (B)
A. De la mise en place du budget programme
1. Origine
Le monde anglo-saxon constitue l’épicentre de la réforme de la gestion publique, dont le
concept remonte des années 1950 pour se diffuser véritablement vers les années 1980 et la
décennie 1990, dans de nombreux pays de l’OCDE.14 Ainsi, Sous le terme de new public
management, s’est inscrit un mouvement de changements extrêmement divers transcendant
souvent le simple domaine budgétaire et comptable et procédant d’une aspiration commune :
améliorer l’efficacité de la gestion publique.15La LOLF promulguée en France en 2001 et
applicable en mode plein depuis janvier 2006, s’est inspirée de ce mouvement16.
Le rayonnement de cette réflexion qui est partie du monde anglo-saxon a atteint, par le
l’intermédiaire de la France, certain pays d’Afrique francophone vers la fin de la seconde moitié
des années 1990. C’est le cas du Burkina-Faso et du Mali.
C’est dans ce contexte international que le Gouvernement de la République Démocratique du
Congo confronté à une longue crise économique (1990-2001) sur fond des multiples conflits
armés a amorcé, au début des années 2000, des réformes à caractère économique entreprises
par le Gouvernement, avec un accent sur les finances publiques. En effet les conflits armés
entravent sérieusement les objectifs de croissance et de réduction de la pauvreté plaçant ainsi
les Etats dans une position de fragilité en ce qui concerne la gouvernance.17
14Maya Bacache-Beauvallet, Où va le management public ? : Réformes de l'Etat et gestion de l'emploi public,
Paris, Terra Nova, 2016, p7, 59 p.
15 INGLEBERT Xavier, « manager avec la lolf : pratique de la gestion publique », Paris, groupe revue fiduciaire,
coll. « Réforme de l’Etat »,2e édition, 2009, p54, 409 p
16 BRAUN Gérard, « Etude comparative portant sur la réforme de l’Etat à l’Etranger », rapport d’information du
Senat n°348(31 mai 2001) fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes
économiques de la nation ; guillaume Henri Dureau Guillaume et Silvent Franck, Gestion Publique : l’Etat et la
Performance, 2002, Presses de Science Po et éditions Dalloz, collection Amphi, 272 p
17Ghonda Ephrem, Lutte contre la pauvreté et stratégies de croissance en Afrique contribution a l’analyse de la
trajectoire des finances publiques de cinq pays africains (Benin, Cameroun, Madagascar, Mali et RD. Congo),
Mémoire, ENA CIC, 2007-2008, p18, 101p
10
Ces efforts furent accompagnées par les partenaires techniques et financiers à travers la
réalisation des études de diagnostic qui ont permis au Gouvernement d’identifier les mesures
précises à mettre en œuvre dans le cadre de la réforme du processus budgétaire afin de
moderniser le système de gestion des finances publiques du pays.
Pour faire face à cette situation, le Gouvernement a élaboré le Document Stratégique de
Croissance et de la Réduction18 de la pauvreté autour de quatre piliers.19
Les réponses aux questions relatives à chacun des piliers dépendaient, en grande partie, de la
manière dont les ressources financières devraient être mobilisées et utilisées. Dès lors, la
correction des faiblesses notables dans la gestion des finances publiques s’imposait afin de
rendre plausible la stratégie de développement et permettre sa mise en œuvre effective et
satisfaisante20.
2. Fondements textuels du budget programme en RD. Congo
La mise en place du budget programme en RD. Congo est justifiée par deux sources textuelles,
de nature strictement différente. Il s’agit du Plan Stratégique de la Réforme des Finances
Publiques, le PSRFP, et ensuite de la Loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances
Publiques.
Le PSRFP adopté par le Gouvernement en mars 2010 vise un double objectif : (i) refonder
le système de gestion des finances publiques du pays dans un cadre juridique rénover et (ii)
réaffirmer la place centrale du budget dans la mise en œuvre de la politique économique et
sociale du Gouvernement et plus particulièrement dans la gestion des deniers publics tant au
niveau du pouvoir central que des entités infra nationales.
Ainsi, dans le cadre de la révision du cadre juridique sous-tendant le système de gestion des
finances publiques, le Gouvernement a jugé pertinent l’élaboration d’une nouvelle législation
18 RDC, Ministère du Plan, Document Stratégique de la Croissance et de la Réduction de la Pauvreté, p49 et ss,
juillet 2006 disponible sur : www.unicef.org consulté le 19 mai 2016
19(i) promouvoir la bonne gouvernance et consolider la paix par le renforcement des institutions ;(ii) consolider la
stabilité du cadre macro-économique ;(iii) améliorer l’accès aux services sociaux et réduire la vulnérabilité ;(iv)
combattre le VIH/SIDA et appuyer la dynamique communautaire. 20Il ne s’agissait pas simplement de faire face à des déficits conjoncturels ou aux effets induits passagers des
conflits armés et des crises politiques. Il s’agissait de répondre à la décomposition du système des finances
publiques responsable notamment de la perte de valeur de la monnaie nationale et des difficultés d’orienter les
efforts des pouvoirs publics vers les populations les plus vulnérables.
11
en matière financière et budgétaire modélisée au tour du concept de la performance de l’action
publique et reposant sur une nouvelle loi régissant les finances publiques en RD. Congo.
En effet, la nécessité de la rédaction de ce nouveau texte s’expliquait par l’inadéquation et le
déphasage constatés depuis plusieurs années entre la pratique budgétaire effective et les
dispositions de la loi financière n° 83-003 du 23 février 1983, telle que modifiée et complétée
par l’ordonnance-loi n° 87-004 du 10 janvier 1987, lesquelles fondaient la gestion des finances
publiques en RD. Congo avant le 13 juillet 2011.21
L’adoption de la LOFIP matérialise la volonté du Gouvernement visant à moderniser la
législation relative aux finances publiques afin de tenir compte des exigences de la Constitution,
de formaliser les réformes déjà entreprises, depuis 2001, et d’entrevoir toutes les perspectives
d’une gestion moderne des finances publiques.22
3. Les effets escomptés de la mise en place du Budget de programme
Grâce au budget de résultat, le Gouvernement voudrait répondre aux attentes de la nation,
souscrire aux bonnes pratiques, et asseoir la performance dans la gestion publique.
Afin d’atteindre ce triple effet attendu, le Gouvernement compte d’abord répondre aux
aspirations de la nation par la mise en place d’un système des finances publiques observant les
principes cardinaux ci-après23 :
le respect des fondamentaux de la bonne gouvernance politique24.
la gestion des finances publiques au service de la réduction de la pauvreté25.
la viabilité des finances publiques26.
21Date de la promulgation de la LOFIP.
22 Exposé de motif de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux Finances Publiques, p5 23 République démocratique du Congo Ministère du Budget, Plan Stratégique de la Réforme des Finances
Publiques p14 et ss 24La refondation dont question devra conduire à un système de gestion des finances publiques qui respecte et
soutient les principes fondamentaux et l’architecture de la gouvernance politique
25Le citoyen et l’acteur de la vie économique attendent de la gestion des finances publiques la facilitation d’une
croissance forte orientée vers la lutte contre la pauvreté, la réduction des inégalités, l’accès élargi aux services de
base. 26 La vision du Gouvernement est celle d’une gestion des finances publiques qui se prévaut d’une viabilité qui
perdure. Ceci suppose et signifie que l'Etat et les institutions publiques en général, ont une capacité
d'autofinancement de leurs besoins en rapport avec l'indépendance ou l'autonomie dont ils disposent en droit
12
Ensuite, le Gouvernement ambitionne l’instauration d’un système de gestion des finances
publiques par lequel l'action publique devra se conformer aux normes internationalement
admises et qui s’inspirent des bonnes pratiques en la matière, référencées par le cadre de mesure
de la performance PEFA. Ce cadre repose sur les six dimensions ci-après 27:
crédibilité du budget28 ;
couverture et transparence 29 ;
budgétisation fondée sur les politiques publiques30 ;
prévisibilité et suivi de l’exécution du budget31 ;
comptabilité et enregistrement d’information et rapports financiers32 ;
surveillance et vérification externe33.
En fin il envisage une gestion des finances publiques plaçant la performance au centre de
l’action des pouvoirs publics, laquelle devra désormais être évaluée systématiquement en
termes d’efficacité, d’efficience et d’impact socio-économique.
B. Du cadre institutionnel de mise en œuvre
La mise en œuvre de la réforme budgétaire est un défi sans équivalent pour le Gouvernement
et nécessite la mobilisation de tous les acteurs tant politiques que techniques. La réforme ne
peut se suffire à elle-même si l’environnement politique qui l’entoure ne garantit pas la
concertation, le consensus, la cohésion et l’appropriation. En même temps, le COREF doit être
renforcé dans son rôle de coordination, d’impulsion et d’accompagnement des ministères et
services chargés d’opérationnaliser les actions des réformes.
Selon cette vision, la responsabilité du pilotage de la mise en œuvre de la LOFIP se partage à
trois niveaux à savoir : (i) le niveau politique ;(ii) le niveau technique et ; (iii) la concertation
permanente avec les partenaires techniques et financiers.
27Secrétariat PEFA, Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques, révision janvier 2011 p2
disponible sur : www.pefa.org.
28Le budget est réaliste et exécuté tel que programmé 29Le budget et l’analyse du risque fiscal sont complets, et les informations fiscales et budgétaires sont mises à la
disposition du public. 30
Le budget est préparé en prenant en compte la politique gouvernementale.
31
Le budget est mis en œuvre de façon organisée et prévisible, et des arrangements sont mis en place pour l’exercice
du suivi.
32
Des informations adéquates sont produites, maintenues et disséminées pour satisfaire les exigences du suivi de
la prise de décision, de la gestion et de la rédaction de rapports financiers.
33Des systèmes d’examen rigoureux des finances publiques et de suivi d’exécution sont mis en place.
13
1. Le pilotage politique
L'architecture institutionnelle en vigueur fait jouer au Ministre ayant les des Finances dans ses
attributions un rôle important dans le pilotage politique de la stratégie de la réforme des finances
publiques.
En collaboration étroite avec le Ministre ayant le budget dans ses attributions, il assure le suivi
et la coordination politique des actions et mesures des réformes structurelles en général et celles
des finances publiques en particulier. Il consulte, le cas échéant, les responsables des ministères
sectoriels directement ou indirectement impliqués dans la réforme des finances publiques.
Sous sa responsabilité et suivant ses orientations, le COREF élabore chaque année avec la
participation active des ministères et services, un Plan d'Actions Prioritaires qui reprend les
principales mesures et actions des réformes susceptibles d'avoir un impact significatif sur le
comportement des principaux indicateurs de gestion des finances publiques. A cet effet, il rend
compte aux instances gouvernementales, au Parlement et à la société civile sur l'état
d'avancement des réformes.
2. Le pilotage technique
Le Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques(COREF) coordonne et
supervise les actions des réformes au niveau des Ministères et services publics.
A cet effet, le COREF est chargé de34: (i) concevoir et proposer les orientations et les objectifs
des réformes des finances publiques; (ii) stimuler la concertation et les échanges sur les
questions relatives aux finances publiques, à l’intérieur comme à l’extérieur du secteur public;
(iii) donner des orientations pour le travail des équipes techniques des différents ministères et
organismes publics sur la base des politiques et des mesures retenues par le Gouvernement en
matière économique et financière; (iv) examiner et, le cas échéant, endosser les dossiers
techniques de réforme des finances publiques préparés notamment par les services compétents
de l’administration publique; (v) assurer la diffusion des réformes des finances publiques
notamment auprès des Partenaires techniques et financiers, de la société civile et du public.
Au regard de ses missions, le COREF, en collaboration avec les ministères et services, demeure
l'instance de définition des activités à mettre en œuvre dans le domaine des finances publiques
conformément aux options politiques, levées par le Gouvernement, tout en étant le point
d'entrée au niveau technique de toutes les interventions des partenaires au développement qui
34 Suivant l’article 2 de l’arrêté interministériel N°280/CAB/MIN/FINANCES/2011 et
N°047/CAB/MIN/BUDGET/2011 du 27 octobre 2011 portant création du COREF, suite à la révision l’arrêté
interministérielN°217/CAB/MIN/FINANCES/2009,N°549/CAB/MIN/PLAN/2009etN°014/CAB/MIN/BUDGE
T/2009du 17 août 2009.
14
accompagnent le Gouvernement dans ses efforts de modernisation du système de gestion des
finances publiques.
3. Le cadre de concertation permanent
Tirant les leçons des résultats de l'évaluation de la performance de la gestion des finances
publiques selon la méthodologie PEFA, conduite en juin 2012 et de l'état de la collaboration
entre le Gouvernement Congolais et les partenaires au développement appuyant les réformes
des finances publiques, il est apparu important d'envisager le renforcement et le suivi de la
stratégie de la réforme des finances publiques.
Ainsi, en septembre 2012, le Gouvernement de la République, représenté par le Ministre des
Finances, a signé avec les Partenaires techniques et financiers intervenant dans le domaine des
finances publiques (groupe inter-bailleurs finances publiques) un protocole d’accord portant
mise en place du cadre permanent de concertation et de suivi des réformes des finances
publiques.
La mise en place de ce cadre est justifiée par la nécessité de renforcer la coordination et la
concertation dans le domaine de la gouvernance économique au niveau de la réforme des
finances publiques pour garantir le suivi régulier et la réalisation effective des actions prévues
dans les différents programmes opérationnels dans le cadre de l'exécution du Plan Stratégique
de la réforme des Finances Publiques.
Ce cadre complète le dispositif institutionnel actuel en matière de pilotage politique de la
réforme des finances publiques et constitue, de ce fait, une haute instance d’arbitrage,
d’échange et d’orientation entre, d’une part, le Gouvernement de la République et, d’autre part,
les provinces, les partenaires techniques et financiers intervenant dans le domaine des finances
publiques.
II. La consistance du budget programme
Ainsi le budget programme repose tant sur un ensemble d’éléments conceptuels permettant de
saisir la quintessence de son approche (A) que sur les dimensions essentielles à appréhender
pour sa mise en place. (B)
15
A. De la teneur de l’approche programmatique
1. Description de l’instrument
Le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats se manifeste par l’abandon de
la budgétisation par postes de dépenses35, matérialisés par des chapitres budgétaires, pour faire
place à une budgétisation par programme 36 caractérisée par une présentation axée sur la
destination des crédits.
« Cependant, si la logique générale du nouveau système consiste en une segmentation par
politiques publiques, il est nécessaire d’identifier clairement la destination précise des crédits
et de procéder à un découpage plus fin des actions entreprises dans le cadre de la mise en œuvre
d’une politique publique définie »37
A travers ce système, les réformes poursuivent la mise en place des budgets axés non plus
seulement sur les moyens mais surtout sur les objectifs qu’il s’agit d’évaluer au moyen
d’indicateurs de résultats pertinents38.
C’est sur la base de ces différentes approches que la RD. Congo modernise son cadre budgétaire
sur le choix39 opté par la LOLF française à savoir la gestion axée sur les résultats.
Le nouveau cadre budgétaire consacre une présentation des crédits qui s’effectuera suivant un
axe de destination des crédits. Il s’agit précisément d’une segmentation des finalités des
politiques publiques engagées par l’Etat. Ce qui permettra d’organiser le vote du budget autour
d’orientations touchant à ces politiques40. L’axe des finalités des politiques est structurant pour
l’ensemble des informations sur les objectifs qui devront être désormais associés au budget.41
La RD. Congo s’inscrit également dans la même philosophie.
35 Appelée généralement « line-item budgeting » dans les analyses comparatives : M.holmes, Public Expendeture
Management Handbook, Rapport, La Banque Mondiale, Washington DC, 1998 p2 36Dans ce contexte l’expression est utilisée au sens large et par opposition au budget par objectif 37 Catteau Damien, la lolf et la modernisation de la gestion publique, Paris, Dalloz, Coll. Senat, 2007,556 p 38Braun Gérard, Rapport sur une étude comparative portant sur la réforme de l’Etat à l’étranger, RIS n°348, 31
mai 2001, p28 39 Catteau Damien, la lolf et la modernisation de la gestion publique, Paris, Dalloz, Coll. Senat, 2007,556 p
40 Catteau Damien, op cit
41 Circulaire n° CMD-02-03-638 du ministre des Finances du 18 février 2002 relative à la mise en œuvre de la loi
organique du 1er août 2001 : cahier des charges pour l’élaboration des nouveaux contenus des budgets ministériels,
modifié le 30 janvier 2003, p14
16
2. Objectifs poursuivis
Globalement le Gouvernement vise l’adoption d’un cadre budgétaire crédible, exhaustif,
participatif, transparent, pluriannuel et conforme aux priorités nationales. Pour ce faire, les
principales étapes à franchir sont les suivantes42 :
renforcer la crédibilité du Budget, car Les écarts constatés entre les allocations
budgétaires et les dépenses réellement exécutées soulignent le peu d’efficacité dans la
fourniture des services, en faveur des citoyens, par l’Etat et la faiblesse du taux
d’absorption des ressources extérieures43 ;
promouvoir l'exhaustivité et la transparence du budget dans la mesure où l’absence de
budgétisation axée sur les résultats et de système intégré de gestion de des finances
publiques constituent des hypothèques majeures à une allocation optimisée des
ressources ;
assurer la cohérence entre les politiques publiques et le budget dans une perspective
pluriannuelle. En effet, les allocations de ressources sont bien fondées sur les politiques
nationales, mais l’exécution budgétaire ne tient pas vraiment compte des allocations
initiales votées par le Parlement ;
instaurer la culture de la performance dans la gestion publique, car l’efficacité des
allocations de ressources est difficile à mesurer en raison des faiblesses de la
comptabilité publique et des délais trop importants de présentation du projet de loi de
redditions des comptes44 devant l’assemblée nationale par le Gouvernement.
3. Principales innovations
Les dispositions de l’article 230 de la LOFIP accordent un différé de 7 ans afin de réunir tous
les préalables fondamentaux au basculement d’un budget de moyens vers un budget de
performance. Dans cette visée les efforts du Gouvernement ont, entre autres, porté sur les axes
ci-dessous décrits.
42Banque Mondiale, rapport sur l’évaluation de la gestion des finances publiques de la République du Congo,
secrétariat PEFA, 2012, p10 disponible sur : www.pefa.org
43Banque mondiale rapport sur la revue de la gestion des dépenses publiques et de la responsabilisation financière
« PEMFAR » de la République Démocratique du Congo, 2015, p43, 182 p
44 Correspondant à la loi de Règlement en France suivant dispositions des articles 1, 37, 41, 46, 54,61 et 64 de la
LOLF
17
Il faudra noter premièrement, le renforcement du cadre normatif concrétisé par la prise des
textes essentiels, ci- après, aux fins de permettre la mise en œuvre de la réforme budgétaire :
la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux Finances Publiques(LOFIP) ;
le Décret n°13/050 du 06 novembre 2013 portant Règlement Général sur la
Comptabilité Publiques ;
le Décret n°13/051 du 08 novembre 2013 portant Plan Comptable de l’Etat ;
le Décret n°13/054 du 11 novembre 2013 portant Règlement d’Administration
applicable aux comptables publics.
Deuxièmement , il convient de souligner le renforcement de l’arrimage entre le budget et les
politiques publiques traduit par l’élaboration des stratégies sectorielles et les cadres des
dépenses à moyen terme des secteurs prioritaires45 qui constituent une exigence en matière
d’élaboration des prévisions des dépenses sur les trois ans à venir dont la tranche annuelle46
est le budget.
Troisièmement, il faudra noter l’élaboration des maquettes des programmes budgétaires par le
Gouvernement. La première étape est à présent franchie, dans la démarche de l’instauration des
Budget Programme, à l'horizon 2019 conformément à la LOFIP.
A ce jour, tous les ministères (41 au total et institutions 47 ) disposent des maquettes
budgétaires48. A cet effet, il a été amorcé depuis septembre 2015 la seconde phase49 de la
transition vers le Budget Programme laquelle consiste en l’élaboration des Projets Annuels de
Performance au sein de cinq ministères et institution pilotes.50
45Secteurs considérés comme ministère et dans ce cadre il s’agit de l’agriculture, santé publique, développement
rural, enseignement primaire secondaire et professionnel et Infrastructures 46 Exposé de motif de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux Finances Publiques, p6
47 Sauf la présidence et l’assemblée nationale
48 FMI Afritac-centre, compte-rendu n°15-320 de la mission d'assistance technique sur la structuration des
programmes budgétaires, Août 2015, p8 disponible sur : www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/061013.pdf
49 FMI Afritac-Centre, compte-rendu n°15-334 de la mission d’assistance technique sur la mise en place de la
démarche de la performance, Novembre 2015, p5 disponible sur :
www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/061013.pdf
50Hydrocarbures, agriculture, élevage et pêche ; enseignement primaire, secondaire ; infrastructures, santé et la
Cour des comptes.
18
Toutefois concernant la première étape, un travail d’identification des budgets annexes51, sur
base des dispositions de la LOFIP, en vue de leur rationalisation a été engagé. Aussi pour
respecter les périmètres ministériels des programmes, les différentes missions du FMI ont
recommandé l’identification des ministères exerçant certaines attributions similaires pour une
harmonisation pour garantir le moment une cohérence d’ensemble dans le pilotage politique de
programme par l’élaboration d’outils de transversalité.52
En quatrième lieu, il faudra noter, parallèlement et dans le même registre, la création juridique53
des Directions Administratives et Financières (DAF) qui constitue une avancée notable sur le
plan de la déconcentration de la fonction de l’ordonnancement. Cette création a concerné 12
ministères dans un premier temps.54
B. Quelques dimensions à prendre en compte dans la mise en œuvre
1. Analyse contextuelle
La réalisation des réformes s’inscrit toujours, selon Michel Bouvier, dans un cadre contextuel
complexe, conditionné par des variables locales et internationales, qui ont effectivement une
pondération importante dans le processus de prise de décision et de mise en œuvre d’activités.
Dans les pays industrialisés les approches ayant présidé au développement des telles réformes
sont différenciées : il n’existe pas de modèle standard directement reproductible, et une
adaptation est indispensable. la mise en place d’un tel système de gestion, est déjà un défi pour
les pays industrialisés, il est autant pour les pays en développement.
L’approche des problématiques liées à la réforme par les institutions peut être différente.
Ainsi : « dans certains pays anglo-saxons, la partie analytique et historique est considérée
comme superflue, il s’agit de passer immédiatement à des plans d’actions avant même d’avoir
étudié les causes et origines du problème. A l’inverse, dans certains pays latins, l’analyse est
très élaborée et pertinente mais le passage à l’acte est difficile. Une troisième voie intermédiaire
est de considérer que la dimension analytique est indispensable et que le plan d’action concrets
l’est également »55
51 Dont le nombre est estimé à plus de 1200 suivants les informations de la direction de préparation et suivi du
budget du ministère du Budget de la RD.CONGO. 52 Bouvier Michel, réforme des finances publiques, Démocratie et bonne Gouvernance, actes de la Ire université de
printemps des finances publiques du groupement des recherches en finances publiques, Paris, LGDJ, 2004, p25,
396 p 53 Arrêté n°cabmin/fp/j-ck/sga/cmrap/jsb/gmk/013/2015 du 30 juillet 2015 portant agrément provisoire des
structures standards à compétences horizontales communes à toutes les administrations centrales des Ministères,
Institutions et Services Publics. 54 Note circulaire n° cabmin/fp/j-ck/dca/gmk/004/2015 du Ministre de la Fonction Publique 55Trosa Sylvie, « la non-fatalité de l’échec » dans la revue française de l’administration publique, juillet-septembre
1998, n°87, p455-466
19
2. Disponibilité d’un plan d’actions prioritaires
C’est dans cette optique latine que les questions de la réforme des finances publiques en RD.
Congo ont été fortement problématisées à travers une stratégie56 adoptée par le Gouvernement
en 2010 et laquelle est assortie d’un Plan d’Action Triennal glissant mise à jour annuellement.
En effet, chaque année, les Ministères, Services et Institutions en charge de la mise en œuvre des
réformes au niveau opérationnel identifient un paquet minimum d’activités à inscrire dans le Plan
d’Actions Prioritaires et dont la mise en œuvre devrait concourir à l’amélioration significative des
indicateurs pertinents du système de gestion des Finances Publiques.
Les priorités inscrites dans ce document sont sélectionnées57 en tenant compte de deux échéances
majeures à savoir : (i) l’évaluation de la gestion des finances publiques selon la méthodologie
PEFA prévue en 2016 et (ii) la présentation, en mode, du budget des programmes en 2019
conformément à la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux Finances Publiques.
Le Plan d’Actions Prioritaires est structuré en deux parties à savoir : la partie narrative et la partie
matricielle. Le processus de son élaboration passe par les étapes ci-après :
la préparation des projets des PAP des différents piliers de la Stratégie des Réformes par les
Sous-comités Technique de Travail au sein des Institutions, Ministères et Services ;
la revue qualité du projet du PAP 2015-2017 par la coordination du COREF à travers une
vérification de la cohérence de l’ensemble des activités ;
l’estimation des coûts des activités par les membres des Sous-comités Technique de Travail
et les Partenaires Techniques et Financiers ;
la priorisation des activités.
Le Plan d’Action Prioritaire présente, suivant un cadre logique, pour chaque pilier des réformes
notamment celui relatif à la réforme budgétaire, un objectif général. Cet objectif général se décline
en objectifs spécifiques dont la réalisation nécessite l’atteinte des résultats intermédiaires à
l’occasion de la mise en œuvre des activités prévues. Les activités se décomposent en tâches et
sous-tâches.
3. Gestion et approche expérimentale du changement
L’expérience a démontré que la gestion du changement est une composante importante de la
consolidation de l’adhésion aux réformes. Car passer d’une gestion budgétaire basée sur les
« inputs » et la conformité à la performance, entraîne des changements profonds de la culture
56 Il s’agit du Plan Stratégique de la Réforme des Finances Publiques « PRSFP » décrit en introduction de ce travail 57 Concernant particulièrement le Plan d’Actions Prioritaire 2015-2017
20
de l’organisation. En effet, le système initial caractérisé par une forte centralisation au niveau
du ministère des finances, avec assez peu de marges de manœuvre pour les ministères
dépensiers, va devoir opérer une transformation profonde.58
Ce qui peut soulever initialement des craintes de risque de la part du ministère des finances du
fait que l’allégement des contrôles à priori et une plus grande marge de manœuvre pour les
ministères dépensiers vont se traduire par une certaine perte de contrôle du ministère affectant
de ce fait la stabilisation59 et les acquis de la gestion budgétaire dans leur ensemble.60
Par conséquent, pour une organisation qui doit s’auto-réformer, la gestion du changement revêt
une importance particulière. Celle-ci doit porter sur61 :
la stratégie de la réforme et la progressivité dans la mise en œuvre des actions y
relatives ;
la mise en place des institutions de pilotage des réformes et ;
la stratégie de communication et d’information.
Ainsi, la stratégie de gestion du changement devrait s’articuler autour des axes suivants62 :
la réalisation d’expériences pilotes dans un petit nombre de ministères, dont seront tirés
les enseignements permettant de guider la réforme ;
le lancement d’ateliers horizontaux prioritaires tels que le cadre de Dépenses à Moyen
terme et les nomenclatures budgétaires ;
le pilotage par l’unité chargée de la mise en place des budgets par objectifs, assistée
nécessairement de comités de coordination pluridisciplinaires pour chacun des chantiers
pilotes ;
Par ailleurs, développer une gestion budgétaire par objectifs relève en partie d'un processus
d'apprentissage par l'expérience. Il est aussi nécessaire de tenir compte du contexte administratif
et de la culture budgétaire afin de définir plus précisément un système de gestion budgétaire
adapté au contexte du pays.
Les expérimentations en RD. Congo devront être réalisées à petite échelle avant toute extension.
Conformément aux dispositions de la LOFIP, les modalités de mise en application seront
définies par une loi de finances pour chaque ministère, institution, province et entité territoriale
décentralisée, éligibles à la gestion de budgets de résultats.63
58 Bouvier Michel, Op cit p123 59 J.Diamond cité par bouvier dans réforme des finances publiques : la conduite du changement, actes de la IIIème
université de printemps des finances publiques du groupement des recherches en finances publiques, Paris, LGDJ,
2007, 315 p, p123 60 J.Diamond cité par bouvier, p123 61 Banque Internationale pour la reconstruction et le Développement Op cit, 62 Banque Internationale pour la reconstruction et le Développement Op cit idem,
63 Art 230 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux Finances Publiques
21
DEUXIEME PARTIE : DIFFICULTES LIEES A LA MISE EN ŒUVRE DU BUDGET
DE PROGRAMME EN RD. Congo
I. Résistances inhérentes aux changements
Les difficultés dans la mise en œuvre de la réforme budgétaire se traduisent en termes de
résistance et d’inertie aux changements résultant d’une part des réserves, de l’inaction ou des
attitudes peu constructives manifestées par les parties prenantes (A) et des pesanteurs grevant
le déroulement des actions réformatrices du système Budgétaire. (B)
A. Réticence des parties prenantes à la réforme
1. Refus d’adhésion des Administrations
Le montage institutionnel mis en place par le Gouvernement pour la conduite technique de la
réforme du processus budgétaire, se heurte à une forme de résistance de la part des
administrations classiques chargées d’opérationnaliser les mesures stratégiques découlant du
Gouvernement par le truchement du COREF qui en est la structure de mission en la matière.
C’est le cas, en premier lieu, du refus d’alignement observé dans le chef de la Direction des
Etudes et Planification du Ministère des finances qui estime que les missions de réformer les
finances publiques relèvent de ses compétences.
En second lieu, il convient de relever que d’autres directions essentielles de l’administration du
Ministère des finances et du Budget, perçoivent à travers le mandat du COREF un empiètement
sur leurs attributions naturelles. La Direction de la préparation et suivi du Budget ainsi que la
Direction du Contrôle Budgétaire en font partie.
De ce qui précède, il convient de relever que le retard ou la non réactivité des autorités politiques
dans le règlement de ce type des conflits occasionnent de nombreux retards dans la mise en
œuvre des activités de la réforme budgétaire. Car le passage de la réalité juridique à la réalité
administrative de la réforme dépend en majeure partie de l’existence d’une structure des
réformes ad hoc légitimée par les politiques.64
64Mordacq Franck et VERDIER Hughes, Les 10 ans de la réingénierie des processus financiers de l'Etat : quels
enseignements pour l'action publique aujourd'hui ? Revue « Gestion & finances publiques », n° 7/8, juillet-août
2015, p17, p16-21
22
2. Difficile implication des organisations de la société civile
Grâce à la réforme du processus budgétaire, le Gouvernement entend mettre en place une
gestion des finances publiques qui soit en phase avec les bonnes pratiques internationales en
matière de légitimité démocratique, de transparence et d’imputabilité.
C’est ainsi que favoriser le suivi de la gestion des finances publiques par le grand public en
accroissant la transparence dans ce domaine, aux fins de garantir l’adhésion de tous aux
nouveaux paradigmes de gestion qu’impose la réforme, demeure un objectif de premier ordre
pour le Gouvernement exprimé à travers le PSRFP.
Franck Mordacq, en introduction de son ouvrage « les finances publiques », classe ainsi parmi
les trois grands défis de la gouvernance financière au XXIe siècle, le défis de la transparence
lequel exige, des finances publiques mieux gérées par l’administration et facilement
compréhensibles par les citoyens.65
En RD. Congo, dans les faits, la situation actuelle de l’implication des Organisations de la
Société Civile OSC dans le processus budgétaire, se caractérise encore, malgré quelques petites
avancées, par plusieurs faiblesses persistantes.66
Ces faiblesses ainsi relevées constituent des sérieuses hypothèques quant à l’adhésion de la
population aux réformes et à sa compréhension des mesures édictées à cet effet par les instances
gouvernementales.
3. Attitude réservée des Partenaires au Développement
La déclaration de Paris en 2005 sur l’aide au développement énonce des principes
fondamentaux qui devront caractériser l’aide au développement en général et le rapport entre
pays donateurs et pays bénéficiaires.
Ces principes qui ont été par ailleurs réaffirmés par le Programme d’Action d’Accra portent
sur :(i) l’alignement ;(ii) l’appropriation ;(iii) l’harmonisation ;(iv) la gestion axée sur les
résultats ; (v) la responsabilité mutuelle.
65Mordacq Frank, Les finances publiques, Paris, PUF, coll. / Que sais-je, 2e édition, 2012, 27p
66(i) un manque de concertation entre le Gouvernement et la société civile sur les grandes options budgétaires ; (ii)
un manque de synergie entre la société civile et le Parlement, (iii) un manque d’accès à l’information budgétaire
et aux documents de base ayant servi à préparer le budget ;
23
L’une des règles cardinale de cette déclaration, à savoir l’alignement, voudrait que l’aide
octroyée par les pays émetteurs s’aligne sur le plan de son utilisation aux procédures des pays
récepteurs. Grosso modo, il s’agissait de promouvoir les appuis budgétaires directs au détriment
de la gestion indirecte de l’aide par les agences d’exécution interposées.
Cette première règle est assortie d’une obligation des résultats qui est la contrepartie des pays
récepteurs dont la matérialisation est la mise en place d’un système de gestion des finances
conforme au standard international, c’est-à-dire ne présentant pas de risque fiduciaire.
Ce risque fiduciaire est avéré dans le cas de la RD. Congo comme l’attestent respectivement
l’analyse des indicateurs notés dans le rapport PEFA sur l’évaluation de la performance de la
gestion des finances publiques en République démocratique du Congo réalisée en 201267 et le
rapport sur l’Examen de l’utilisation du système national de gestion financière pour les projets
d’investissement de la Banque Mondiale de 2013.
4. Insuffisance du pilotage politique
L’appropriation effective de la réforme budgétaire par les hommes politiques est un atout
majeur pour l’efficacité du processus de changement. Mais dans la plupart de cas, elle
s’apparente à une lutte d’influence politicienne pour favoriser tel ou tel projet68. Les projets
de réforme doivent s’éloigner de ce mode de fonctionnement pour aller vers une forme
d’implication plus constructive, qui consisterait par exemple à mieux expliquer les politiques
envisagées, le cadre général gouvernant l’allocation des ressources ou l’évaluation de leur mise
en œuvre. Plus la réforme sera portée et soutenue par les hommes politiques à haut niveau de
responsabilité, plus elle aura de chances d’être adoptée et effective. »69
Cette lutte d’influence dont il est question plus haut est une réalité de la conduite de la réforme
en RD. Congo. En effet, alors que le montage institutionnel confie le pilotage de l’ensemble du
PSRFP au Ministre des Finances, y compris le pilier dédié à la réforme budgétaire ,qui en est
son premier axe, les actions des réformes dans ses domaines ont connu un blocage pendant
67L’indice du risque fiduciaire permet de déterminer le niveau de performance des procédures pays dans la gestion
financières des projets d’investissement financés par les bailleurs de fonds. Il est déterminé sur base des indicateurs
PEFA n° 2,4,7,18,19,20,22,24,25,26,27 et 28 suivant la doctrine française. Pour d’autres bailleurs l’appréciation
du risque intègre outre les indicateurs PEFA d’autres facteurs telle que la corruption.
68Sharples Stephen, Tellier Charles, « Réformes des finances publiques en Afrique et nouveaux mécanismes d'aide
et d'allégement de la dette. », Afrique contemporaine 3/2007 (n° 223-224), p. 251-270 disponible sur :
www.cairn.info/revue-afrique-contemporaine-2007-3-page-251.htm, consultés le 24 mai 2016
69Sharples Stephen, Tellier Charles, op cit idem
24
plusieurs mois suite à une lutte de leadership entre le ministre des Finances et le Ministre du
budget, le second estimant être politiquement et exclusivement responsable des actions
inscrites dans ledit pilier.
Cette situation a abouti à un dédoublement des structures de pilotage, car le Ministre du budget
fort de sa qualité de vice-premier ministre, à l’époque des faits, a créé un organe de conduite de
la réforme budgétaire à côté de l’organe gouvernemental qui est le COREF et l’a doté d’une
feuille de route au mépris de l’existence d’une stratégie Gouvernementale dont le COREF était
dépositaire.
B. Pesanteurs inhérentes aux changements
Les pesanteurs, décrites ci-dessous grevant l’avancement de la mise en œuvre des activités
nécessaires à l’instauration de l’approche budgétaire programmatique sont de nature
structurelle, conjoncturelle, technique et financière.
1. Obsolescence des cadres organiques des Ministères
Les cadres organiques actuels doivent être adaptés aux exigences de la réforme. Sur cet axe, il
est nécessaire de continuer les activités déjà initiées et en cours et qui tendent à adapter les
structures du Ministère des Finances, du Ministère du Budget et des autres ministères au
nouveau contexte de la gestion.
La mise en œuvre des budgets programmes impose la réorganisation des ministères et les efforts
fournis par certains ministères notamment les ministères des Finances et du Budget en ce qui
concerne les travaux de révision de leurs cadres organiques doivent se poursuivre. Avec la
création d’une Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique au sein du Ministère
des Finances, les capacités du Trésor seront renforcées pour assurer une gestion efficiente de la
trésorerie.
Les mêmes efforts sont déployés au Ministère du Budget où les travaux de révision du cadre
organique sont très avancés et devront aboutir à la création d’une Direction Générale du Budget.
Ces efforts doivent s’étendre dans d’autres ministères selon un chronogramme bien défini par
le Ministère de la fonction publique et adopté par le Gouvernement.
L’objectif recherché est de parvenir à un système d’information qui offre une large base de
données structurées en différents modules.
2. Déficit des capacités et compétences techniques
La réussite du basculement en mode programme dépend aussi de la mise en place d’un système
de formation efficace. La formation devrait se focaliser sur la maîtrise des nouveaux concepts
par les acteurs, la diffusion de nouvelles méthodes de travail à travers les nombreux supports
25
pédagogiques (guides, notes, dépliants de formation etc.) et le développement d’une nouvelle
culture de gestion publique.
Pour y parvenir, la formation des acteurs de la gestion publique doit être considérée comme un
élément fondamental « car il n y a de richesse que d’hommes ».Les expérimentations devront
être réalisées à petite échelle avant toute extension.
Conformément aux dispositions de la LOFIP, les modalités de mise en application seront
définies par une loi de finances pour chaque ministère, institution, province et entité territoriale
décentralisée éligibles à la gestion de budgets de résultats.
3. Les limites du système comptable
La comptabilité sur base caisse permet certes, de manière consécutive, l’enregistrement
budgétaire et comptable des dépenses et recettes au moyens des recettes et du visa. Mais il n’en
demeure pas moins vrai que ce système ne soit pas pertinent pour une organisation de la
dimension de l’Etat mais plutôt adapté à une micro entreprise70.
Or la gestion des dépenses, particulièrement leur exécution, en République Démocratique du
Congo s’effectue jusqu’alors sur base caisse, ce qui ne constitue pas un atout au regard de
l’objectif gouvernemental de la mise en place de l’approche budgétaire programmatique.
Cette réalité n’est pas totalement vraie en France dans la mesure où la dépense de l’Etat est
assurée par des milliers d’acteurs en réseau (ordonnateurs, comptables) qui par la centralisation
de la comptabilité de caisse permettent de garantir l’unité financière de l’Etat.71
Par ailleurs, la gestion des finances publiques en RD. Congo, marquée par le manque
d’information sur l’exécution des budgets, ne permet pas la prise de décisions correctives au
moment opportun. Elle ne permet pas non plus la surveillance et le contrôle de l’utilisation des
fonds72.
4. Déficit de financement des actions des réformes
Pour matérialiser sa ferme volonté de moderniser son système de gestion des finances
publiques, il est indiqué que le Gouvernement augmente substantiellement la contribution du
trésor public dans la mise en œuvre des actions et mesures des réformes.
Les crédits budgétaires pour financer les réformes sont inscrits chaque année dans les lois de
finances. Pourtant aucun n'engagement n'est fait sur ces crédits. Ce qui justifie la dépendance
majeure du financement des réformes aux fonds des partenaires soumettant ainsi le processus à
70 INGLEBERT Xavier, Op cit ib idem, p45
71 INGLEBERT Xavier, Op cit ib idem, p45 72Banque Mondiale, Rapport sur l’Évaluation de la gestion des finances publiques de la République
Démocratique du Congo, Op cit p10
26
des procédures parfois très contraignantes en termes des conditionnalités avec le risque de non-
respect de certaines échéances fixé dans le chronogramme de mise en œuvre.
Au total, le coût des actions à mettre en œuvre pour l’atteinte des objectifs de la réforme
budgétaire ,prévu dans le Plan d’Actions 215-2017, est estimé à 37 765 758,86 USD pour la
période 2015 – 2017 dont 22 654 946,96 USD pour les actions susceptibles d’être menées en
2015, tandis que pour 2016 et 2017, il se chiffre respectivement à 9 844 758,99 et 5 266 052,91
USD
Tableau 1 : répartition du coût global entre les différents objectifs spécifiques du pilier
relatif à la réforme budgétaire
N
° Objectifs spécifiques
Financement en dollars américains
Coût total 2015 2016 2017
1. Renforcer la crédibilité et la
sincérité du budget
11 576 755,46 6 148 271,81 2 833 613,82 2 594 869,82
2. Promouvoir l'exhaustivité et la
transparence du budget
3 755 918,33 1 723 654,66 1 217 631,83 814 631,83
3.
Assurer la cohérence entre les
politiques publiques et le
budget dans une perspective
pluriannuelle
16 090 977,07 11 233 391,49 3 928 556,33 929 029,25
4.
Instaurer la culture de la
performance dans la gestion
publique
6 342 108,00 3 549 629,00 1 864 957,00 927 522,00
Total 37 765 758,86 22 654 946,96 9 844 758,99 5 266 052,91
Sources : Plan d’action Prioritaire du Plan Stratégique de la Réforme des Finances Publiques73.
73 Les informations proviennent de la version 2015-2017 de ce document qui reste par ailleurs inédit.
27
Graphique 1: les différentes parts du financement total sollicité par objectifs spécifiques
II. Existence des défis et risques majeurs
A. Des défis majeurs à relever74
La mise en œuvre satisfaisante des réformes induites par la LOFIP et plus encore leur
orientation, sont conditionnées par de nombreux défis qu’il faudra relever. Parmi ces défis, il y
a lieu d’en retenir les plus significatifs décrits ci-dessous.
1. Renforcer le consensus politique et technique.
Une forte coordination de l’action Gouvernementale et une collaboration entre le
Gouvernement, le Parlement, les administrations publiques, les provinces et entités territoriales
décentralisées, les corps de contrôle et les acteurs socio-économiques, est une nécessité
effective aux fins de construire un consensus au tour des changements à entreprendre.
Ce consensus devra être basé sur la volonté commune de tous les acteurs de la réforme de garder
la vision et les objectifs de la LOFIP et d’entreprendre une démarche cohérente et coordonnée.
Ce consensus est aussi nécessaire au niveau technique car la mise en œuvre d’une réforme de
cette ampleur suppose que soient mobilisées de nombreuses administrations.
74 République Démocratique du Congo, Ministère des Finances, stratégie cadre de mise en œuvre de la LOFIP,
2013, p29etss, 30p, disponible sur : http://www.budget.gouv.cd/2012/documents/strategie_cadre_lofip.pdf
consulté le 24 mai 2016
30,65
9,9542,61
16,79
Renforcer la crédibilité du budget
Promouvoir l'exhaustivité et latransparence du budget
Assurer la cohérence entre lespolitiques publiques et le budgetdans une perspectivepluriannuelleInstaurer la culture de laperformance dans la gestion desfinances publiques
28
Sans préjudice d’une coordination renforcée, la mobilisation autour de la réforme, d’ailleurs
nécessaire, ne doit pas donner lieu à une prolifération de structures de pilotage et de mise en
œuvre au niveau des ministères ayant la responsabilité opérationnelle.
Il est indispensable de faire l’économie de leur création et de responsabiliser davantage
l’administration. La multiplication des structures et le manque de coordination qui en résulte
est une faiblesse majeure pour la lisibilité qui risque de créer la confusion et handicaper la
réalisation des réformes. Alors que la concertation et la coordination empêchent le gaspillage
des ressources tant humaines, financières que matérielles.
Enfin, au sein des administrations, il faudra anticiper et lever les doutes qui peuvent naitre,
trouver des solutions aux résistances afin de persuader de la nécessité des réformes induites par
la LOFIP.
2. Consolider le suivi partenarial des réformes des finances publiques.
La mise en œuvre de la réforme budgétaire dépend autant de l’efficacité du pilotage technique
et stratégique que de la coordination des Partenaires Techniques et Financiers appuyant les
efforts du Gouvernement dans ce domaine. Ainsi, la concertation avec les partenaires
techniques et financiers doit garder son dynamisme, son caractère de lieu d’échange et de
partage sur les réformes en cours.
Au regard de ses attributions, le Ministre des finances est l’interface attitré entre le
Gouvernement et les partenaires au développement (institutions financières internationales)
pour toutes questions liées à la réforme des finances publiques. A ce titre, il a la responsabilité
de coordonner l’ensemble des activités des réformes.
D’où le renforcement du rôle du COREF en tant que structure de mission et organe de pilotage
au niveau technique afin de veiller à l’harmonisation des interventions des partenaires au
développement qui appuient les finances publiques et d’éviter les doubles emplois qui parfois
entrainent le gaspillage des ressources. Pour ce faire, le COREF devra être consulté sur toutes
les actions et mesures des réformes des finances publiques tel que le prescrit l’Arrêté
interministériel qui le crée.
3. Observer un minimum de discipline budgétaire.
La dernière évaluation PEFA de juin 2012 relève que la discipline budgétaire est affectée par
des contraintes majeures notamment75 :
75 Stratégie cadre de mise en œuvre de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2001 relative aux Finances Publiques, op cit
idem p19 et ss
29
un calendrier institutionnel théoriquement précis, mais non respecté qui ne favorise pas le
processus participatif dans la préparation du budget ;
un recours insuffisant jusque-là aux instruments de prévisions et de programmation tels
que les Cadres Budgétaires à Moyen Terme et les Cadres de Dépenses à Moyen Terme
(CDMT) ;
le non-respect, malgré la mise en œuvre de manuels de procédures de qualité, des règles
établies pour l'exécution des budgets, et en particulier la limitation des recours aux
procédures exceptionnelles de dépenses ;
une insuffisante transparence au niveau de l'exécution du budget (statistiques
financières) et au niveau des contrôles (rapports de vérification) ;
le manque de surveillance des facteurs de risques de déséquilibres financiers (suivi des
instances de paiement, encadrement de l'endettement, risques imputables aux
établissements et entités publics) ;
le manque de coordination des structures de contrôle interne et le manque de
collaboration entre ces dernières et les structures de vérification externe ;
la faiblesse des vérifications externes (Cour des comptes et Parlement) sur l'exécution
des budgets.
Les différentes faiblesses énumérées ci-dessus démontrent que le passage à un système de
gestion axée sur la performance requiert avant tout le renforcement de la gestion budgétaire
classique. La réalisation de ce préalable facilitera sans doute la mise en œuvre des tous les
changements qu’imposent la LOFIP.
4. Assurer la transparence et la participation.
La transparence de toutes les étapes du cycle budgétaire et la possibilité de prendre part au
processus budgétaire sont les composantes fondamentales de la bonne gouvernance financière.
A cet effet, le code de bonnes pratiques formulé par le FMI dont les principes exposés ci-
dessous, demeure un référentiel cardinal, dans le but de promouvoir la transparence des finances
publiques76. Suivant ce référentiel :
76Leiderer Stefan et Wolff Peter, « Gestion des finances publiques : une contribution à la bonne gouvernance
financière », Annuaire suisse de politique de développement n°2 Vol. 26, 2007, Consulté le 31 mai 2016,
disponible sur : http://aspd.revues.org/142
30
Le secteur de l’administration publique doit être clairement séparé du reste de
l’économie, et la répartition des attributions entre politique et administration (ou
décision et gestion) doit être clairement définie ;
La gestion des finances publiques doit s’inscrire dans un cadre juridique et administratif
clair ;
Le public doit être pleinement informé de l’activité financière passée, présente et prévue
de l’administration publique ;
Le service public doit s’engager à diffuser en temps voulu des informations sur les
finances publiques ;
La documentation budgétaire doit préciser les objectifs en matière de finances
publiques, le cadre macroéconomique, les politiques sur lesquelles repose le budget et
les principaux aléas budgétaires identifiables ;
Les informations budgétaires doivent être présentées de manière à satisfaire aux besoins
de l’analyse des politiques et de la clarté des comptes ;
Les modalités d’exécution et de suivi des dépenses approuvées doivent être clairement
définies ;
Des rapports complets et fiables doivent être publiés dans les délais prévus et mettre en
évidence les tendances dans les finances publiques ;
Les informations relatives aux finances publiques doivent faire l’objet d’un examen
public et indépendant.
B. Des risques essentiels à maitriser
En vue de garantir le succès dans la mise en œuvre de la réforme et de minimiser la probabilité
ou les conséquences d’un événement susceptible de compromettre la réalisation satisfaisante
des activités et affecter l’atteinte du résultat ou effet attendu, le pilotage de la réforme doit
intégrer la notion des risques.
De ce fait, la démarche devra consister d’une part à l’identification, l’analyse et l’évaluation
des risques au regard de leur importance et, d’autre part, au ciblage des différentes mesures
permettant leur atténuation.
Ces risques sont classés principalement en quatre grandes catégories, à savoir : les risques
stratégiques, les risques opérationnels, les risques politiques et les risques fiduciaires.
1. Les risques stratégiques
Avec l’adoption du PSRFP et l’élaboration du document d’opérationnel qui en découle, le
Gouvernement de la RDC a levé l'option de mettre en place un système moderne de gestion des
31
finances publiques, instrument de promotion de la croissance économique inclusive et de lutte
contre la pauvreté.
Quatre ans après et au regard des comportements des indicateurs pertinents de gestion des
finances publiques tel qu'il ressort de la dernière évaluation de la performance de la gestion des
finances publiques selon la méthodologie PEFA, conduite en juin 2012, il y a lieu d'apprécier
quelques progrès qui nécessitent d'être consolidés.
En dépit de tous ces efforts, le pilotage des réformes doit tenir compte de son environnement à
la fois politique ou technique. La dégradation ou l'amélioration de cet environnement joue
défavorablement ou favorablement sur la conduite et la mise en œuvre des actions et mesures
des réformes.
Les risques stratégiques sont liés donc à la survenance des événements majeurs qui
compromettraient le pilotage politique de la stratégie de la réforme des finances publiques. Ces
risques sont liés notamment pour le cas de la RD. Congo à l’instabilité des équipes
Gouvernementales, laquelle ne garantit toujours pas la continuité de l’action précédente, et au
conflit de leadership entre certains responsables politiques ministériels.
2. Les risques opérationnels
Les risques opérationnels ou risques de sous-performance sont constitués des conditions ou
événements incertains dont la survenance, pourrait avoir un effet négatif sur la réalisation d’une
activité en termes de coûts, de financement, d’échéancier, de qualité. Ces risques sont liés
notamment au faible niveau de mobilisation des ressources intérieures ou extérieures pour le
financement des réformes.
Mais aussi, en RD. Congo, aux conflits et incompréhension entre la sphère stratégique du
pilotage de la réforme conduit par le COREF, structure de missions du Gouvernement, et le
périmètre opérationnel animé par les administrations classiques et des directions métiers.77
3. Les risques politiques
Les risques politiques sont un autre facteur à prendre en compte. Ils sous-entendent d’abord le
fait que l’instabilité politique ou d’autres problèmes de même ordre puissent mettre à mal le
processus de la réforme.
Ensuite que ces facteurs entament les fondements sur lesquels s’articulent la confiance
internationale et la crédibilité du pays lesquelles conditionnent dans la plupart de cas l’aide
77 Cf. deuxième partie du travail relatif à la résistance aux changements
32
internationale qui est une source de financement essentielle d’appui aux programmes des
réformes des pays en développement notamment la RD. Congo.
Pour le Royaume-Uni, comme d’autres bailleurs aussi, les conditions de mise en œuvre de sa
politique d’aide sont basées sur les facteurs suivants78 : l’engagement en faveur du principe de
réduction de la pauvreté ; la défense des droits de l’homme et le respect des obligations
internationales ; l’amélioration de la gestion des finances publiques ; la promotion de la bonne
gouvernance et de la transparence ; ainsi que la lutte contre la corruption. La transgression de
manière significative de l’un ou plusieurs de ces engagements, pourrait entrainer la suspension
ou la réduction de l’appui financier.
Un tel scenario prévisible dans plusieurs pays en développement et aussi plausible en RD.
Congo dont la situation globale actuelle, résultant des plusieurs années de crise politique sur
fonds de conflits armés, demeure encore fragile surtout sur le plan institutionnel.
Pour preuve, le FMI a suspendu en 2012 son programme formel avec la RD. Congo suite à
l’absence de publication, selon ses services, par le Gouvernement Congolais d’un contrat
relative à la cession de parts d’une entreprise minière appartenant au portefeuille de l’État
congolais.
Ce fait était constitutif pour le FMI d’un manquement au respect des obligations de
transparence79 incombant à la partie Congolaise dans le cadre du programme. A cet effet, une
ligne de crédits d'environ 560 millions de dollars accordée au pays, au titre des Facilités Elargies
au Crédit, fut annulée.
4. Les risques fiduciaires
A l’instar de la plupart de pays en développement, la réforme du système de gestion des finances
publiques en RD. Congo et fortement tributaire des appuis provenant des Partenaires
Techniques et Financiers, appuis dont l’importance dans le soutien des programmes à exécuter
dans ce secteur est avérée.
Selon le Département britannique pour le développement international (DFID), le risque
fiduciaire dans la mise en œuvre de ressources destinées à la coopération au développement
revêt trois aspects80 :
78Sharples Stephen, op cit ib idem
79 Cf. code de transparence du FMI décrit ci-haut
33
les ressources ne sont pas utilisées pour réaliser l’objectif prévu ;
elles ne sont pas mises en œuvre de manière économique, efficace et efficiente
(optimisation des ressources) ;
les informations sur leur utilisation ne sont pas suffisantes.
Le risque fiduciaire constitue un déterminant important dans la forme81 que devra prendre
l’appui financier des bailleurs. A cet effet plus l’indice du risque est élevé moins les partenaires
au développement recourent au système et aux procédures de gestion des finances publiques du
pays récepteur, dans l’exécution des programmes globaux ou sectoriels de soutien ou des
reformes.
Or, l’utilisation des systèmes nationaux de gestion des finances publiques offre des avantages
non négligeables. Elle permet en effet de renforcer l’alignement, d’axer les efforts sur des
objectifs communs, de favoriser la rigueur dans l’établissement du budget et la gestion
financière, d’obtenir des résultats plus durables, de réduire les coûts supportés par les pays
partenaires et de faciliter l’harmonisation entre les donneurs.82
Dans cette optique, la RD. Congo, dont le système national présente encore des risques, doit
améliorer globalement la gestion des finances publiques au regard des conclusions pertinentes
des différentes revues effectuées à cette fin notamment la dernières revues PEFA de 2012.
81 Il s’agit souvent d’un appui budgétaire direct ou indirect. Dans le premier cas les fonds octroyés sont fongibles
dans le budget du pays bénéficiaires et utilisés selon les procédures du pays. Dans le second cas par contre les
fonds sont gérés suivants les systèmes des bailleurs et souvent par une agence d’exécution. 82OECD. Pratiques d'utilisation des systèmes nationaux de Gestion des Finances Publiques : L'utilisation des
systèmes nationaux de gestion des finances publiques, Paris, OECD Publishing, Coll. Gérer les ressources pour le
développement, 2009, p19 et ss, 100p Disponible sur : http://dx.doi.org/10.1787/9789264056183-6-fr
34
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
CONCLUSION
Il est généralement reconnu, selon, Michel Bouvier, dans tous les pays du monde, le caractère
difficile de la question relative à la gestion des finances publiques. La problématique est en
général comprise y compris par les experts comme ardue, austère, compliquée.
Toutefois, la rationalisation du système de gestion des finances publiques se révèle encore plus
complexe dans les Etats qui se trouvent confrontés à des nombreuses problématiques résultant
en majeure partie d’une situation de pauvreté parfois extrême.
Ces difficultés sont pour la plupart de cas la résultante d’un manque de moyens matériels et
humains suffisants pour gérer ainsi que pour contrôler efficacement et de manière transparente,
les deniers publics. Elles sont également d’ordre culturel dans la mesure où la nouvelle gestion
publique, qui procède d’une culture gestionnaire, heurte à des pratiques et conceptions
endogènes qui en sont souvent très éloignés.
Raison pour laquelle la réussite de la réforme budgétaire dans les pays en développement
nécessite d’abord d’être pensée au plus près des réalités qui sont les leurs ce qui est un des
éléments fondamentaux d’un changement réel et fait partie de la stratégie de changement à
mettre en œuvre.
Une telle perspective suppose particulièrement de s’attacher à déterminer les facteurs
favorables à la construction d’un espace financier public durable dans ces pays. Celui-ci en effet
doit être en cohérence avec l’objectif de développement et de lutte contre la pauvreté et donc
plus généralement de mieux être des populations, et il importe par ailleurs qu’il soit en mesure
de concilier culture traditionnelle et culture gestionnaire, autrement dit d’intégrer culture du
pays et nouvelle gouvernance financière publique. » 83
En effet la transition vers un management de performance nécessite la mise en œuvre de
nombreux outils complexe relevant du contrôle de gestion, par exemple, et lesquels requièrent
une mise en place de centres de responsabilité décentralisés, l’instrumentation du pilotage de la
83 BOUVIER Michel, op cit ib idem p127 et ss
35
performance, la fixation d’objectifs et de recherche de l’efficience et de la productivité,
recherche de l’efficacité et de la satisfaction du client-usager, etc.).84
Au regard des considérations pertinentes précédentes, il ressort que la mise en œuvre de la
réforme des finances publiques, en RD. Congo, en général et celle du processus budgétaire
singulièrement, requiert la conjugaison des éléments ci-après inhérente à sa réussite : (i) la
progressivité, (ii) l’appropriation technique et politique, (iii) la coordination de toutes les parties
prenantes, (iv) l’évolution des reformes parallèles.
La progressivité dans la mise en œuvre
Les innovations induites par les différentes réformes à mettre en place exigent un délai
nécessaire à la communication et à la réalisation des préalables nécessaires à leur
application. C’est ainsi que ce principe de mise en œuvre par étape est affirmé par les
dispositions de l’article 230 de LOFIP qui prévoient un délai de 7 ans à dater de sa
promulgation.
Cette précaution a été observée dans certains pays de l’Afrique subsaharienne engagés
depuis quelques années déjà dans les reformes similaires à celles entreprises en RDC. Il
s’agit du Burkina-Faso et du Mali qui expérimentent depuis la fin des années 90 le budget
programme alors qu’en réalité ils fonctionnent jusqu’à ce jour sur base d’un budget de
moyens.
Cette assertion est corroborée par le cas de la France dont la préparation au basculement en
mode budget programme a pris cinq ans. Car ce type de réforme ne peut donc se faire que
progressivement avec une séquence bien organisée et cohérente des étapes, et un pilotage
fort. Un changement d’organisation est toujours complexe et repose sur des aspects relevant
de la technique, de la gestion, de la sociologie, de la psychologie et de la culture.85
L’Appropriation technique, politique et sociale
Il faut relever qu’une compréhension erronée des enjeux de la réforme par des
administrations auxquelles revient la mise en œuvre opérationnelle constitue un risque
majeur pour la réussite de ces réformes.
84Meyssonnier François, le pilotage des services publics, Rennes, PUR, coll. Economie et société, 2015, p7, 234
p.
85Bouvier, Michel, Op cit ibidem Bouvier p123 et ss
36
D’où l’appropriation des cadres et agents de l’administration de toute les réformes
préconisée par le plan stratégique de réforme. Car de l’intériorisation par eux des
nouveautés proposées dépendent le succès des changements recherchés.
Cependant l’absence d’implication politique et sociale constitue une hypothèque d’égale
importance dans la mise en œuvre de la réforme. Ce qui nécessite une synergie entre tous
les acteurs à savoir : le Gouvernement, le Parlement, la Société Civile.
D’où la formalisation et la systématisation du débat d’orientation budgétaire dont non
seulement les dispositions de LOFIP y afférentes méritent une clarification mais aussi le
format d’organisation requiert encore des améliorations substantielles.
La coordination des Partenaires Techniques et Financiers
L’approche harmonisée est requise de la part des intervenants dans le financement de la
réforme du processus budgétaire, en vue d’éviter le gaspillage des ressources, le double
emploi, le chevauchement des interventions et les activités orphelines.
Ce qui nécessite un pilotage politique devant aboutir à la convergence des financement des
partenaires86 vers les points d’application identifiés par le Gouvernement dans le cadre du
Plan d’Actions Prioritaires dédié à la mise en œuvre de la réforme des finances publiques
en général et celle du processus budgétaire en particulier
L’évolution des reformes parallèles.
Il convient de relever que la mise en œuvre des réformes entreprises dans certains secteurs
a une incidence effective sur les réformes relatives à la gestion des finances publiques et
vice versa.
Il s’agit :
- de la réforme de la Fonction Publique qui devra s’adapter aux trois entités de l’Etat
consacrées par la décentralisation à savoir : le pouvoir central, les provinces et les entités
86Convergence en gestation en RD. Congo avec la mise en place, en février 2014, d’un fonds Fiduciaires Multi
bailleurs dont l’administration revient à la Banque Mondiale et l’exécution au Gouvernement Congolais par le
biais du COREF. Ce fonds est cofinancé par la Banque mondiale, la Coopération Britannique, la Coopération
Belge. D’autres partenaires sont en phase de le rejoindre. Il s’agit de l’Union Européenne et du Canada. Ce fonds
est la réponse à la demande d’appui aux réformes des finances publiques exprimée par le Gouvernement Congolais.
37
territoriales décentralisés. Cela favorisera les transferts des compétences prônées par la
constitution de 2006 ;
- de la décentralisation laquelle exige la prise de plusieurs lois pour son effectivité ;
- de la modernisation de l’administration publique qui devra aboutir à la révision des
cadres organiques des Ministères en vue de mettre en place les directions des études et
planifications DEP et la direction administrative et financière DAF qui constitue une
condition de fond pour l’effectivité de la déconcentration de l’ordonnancement.
RECOMMANDATIONS
Sur la base de la Stratégie Cadre de mise en œuvre de la Lofip87, les recommandations ci-après
formulées nous semblent pertinentes pour la mise place satisfaisante du budget programme.
Continuer à améliorer la crédibilité du budget de moyens.
L’amélioration de la crédibilité du budget de moyens actuel est le premier axe de ladite
stratégie. La Loi de Finances annuelle doit être l’instrument principal de la gestion des finances
publiques et la crédibilité du budget de l’Etat doit être améliorée d’une manière conséquente.
Ce qui implique de poursuivre les efforts qui sont faits pour améliorer le processus de
préparation des projets de lois des finances. Cela suppose aussi que les projections des recettes
et dépenses soient bien maitrisées par les acteurs et que les allocations qui s’en suivent dans le
budget s’accordent avec celle de la stratégie du Gouvernement indiquée dans le Document
Stratégique de Croissance et de Réduction de la Pauvreté (DSCRP) et sous contrainte
budgétaire.
La seconde condition consiste à poursuivre les efforts pour améliorer les procédures
d’exécution du budget. Elle ne peut se réaliser que par le respect des procédures légales et
réglementaires, la suppression de tous les contrôles redondants, le non recours aux procédures
exceptionnelles et le renforcement des contrôles à priori et à posteriori.
Enfin, la troisième condition est que les comptes ainsi que toutes les informations budgétaires
soient fiables. Par exemple, les comptes annuels et mensuels, ainsi que le rapport annuel de la
Cour des Comptes sur l’exécution de la loi de finances doivent être bien élaborés, argumentés
et disponibles dans les délais légaux.
Continuer de vulgariser la LOFIP.
87 Stratégie cadre de mise en œuvre de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, op cit ib
idem p21 et ss
38
La réussite d’une réforme dépend aussi de la communication autour de celle-ci. Les acteurs
bien informés sur la vision de la réforme adhèrent facilement et contribuent à sa réussite. Le
Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques (COREF) devra poursuivre la
vulgarisation de la LOFIP en suivant une stratégie et un plan de communication bien élaborés
en concertation avec les administrations concernées. Cette démarche ne doit pas porter
préjudice aux demandes ponctuelles formulées par les administrations et auxquelles le COREF
devrait répondre.
Elaborer les outils techniques.
Compte tenu de leur importance dans l’évolution vers la budgétisation par programme,
l’élaboration d’outils techniques en préalable à leur instauration est une exigence forte.
Ces outils doivent être pratiques, accessibles et adaptés aux besoins de tous les acteurs de la
LOFIP. Ils doivent être conçus comme de véritables instruments qui peuvent faciliter le travail
des différents acteurs au quotidien et être en même temps une source d’information permanente
en cas de besoin.
Poursuivre la modernisation du cadre juridique.
Au demeurant après une analyse des réformes de la gestion publiques dans plusieurs pays de
l’OCDE, publiée dans la Revue française d’Administration Publique, Franck Bourgault arrive
à certaines conclusions, ci-après, pertinentes car intrinsèquement liées au changement de tout
système88 :
88Bourgault Jacques, les réformes budgétaires de type managérial : observations chez quelques précurseurs, Revue
française d'administration publique, n° 117, 2006, p83, p. 69-83
Encadré N°1 : Liste non exhaustive d’outils à élaborer.
- Glossaire da la LOFIP
- Guide pratiques de la LOFIP
- Dépliants de la LOFIP
- Guide méthodologique sur la démarche de la performance
- Guide pratique de déclinaison des programmes (budget opérationnel des programmes)
- Guide opérationnel de l’analyse des couts des programmes et des grandes fonctions l’Etat
- Guide d’audit des programmes
- Guide pratique sur le dialogue de gestion
- Projet annuel de performance
- Rapport annuel de performance
- Maquette du budget en format LOFIP
- Guide d’organisation des débats d’orientations budgétaires
- Maquettes des documents comptables
39
la réforme budgétaire axée sur les résultats, véritable défi culturel, prend du temps à
s’implanter, patience, et sérénité s’imposent…
malgré les engagements de principes, les obstacles opportunistes et intérêts corporatistes
demeurent.
40
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http://www.cairn.info/revue-afrique-contemporaine-2007-3-page-251.htm
http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/actualites/2015/recueil-regles-comptabilite-budgetaire-etat
43
ANNEXES Annexe 1 : Maquettes budgétaires élaborée avec l’Appui du FMI
1. Primature
Programmes Actions Directions concernées Opérateurs Crédits
2014
Coordination
gouvernementale
Animation et impulsion du travail
Gouvernemental Bureau du PM
Cabinet PM
SGG
DSEP
Banque des données des actions du
Gouvernement
Secrétariat du conseil des ministres
Administrationgén
érale
Pilotage de la stratégie de la Primature
SGP; DRH, DAF; DANTIC,
DEP; CTC, CGPMP; CAI
Coordination administrative
2. Ministère du plan et suivi de mise en œuvre de la révolution de la modernité
Programmes Actions Directions
concernées Opérateurs
Crédits
2014
Etudes économiques et
planification
Etudes économiques et statistiques
Elaboration du plan de développement
Coordination des stratégies sectorielles
Promotion des
investissements publics et
privés
Mobilisation et suivi des financements
extérieurs
Elaboration du PIP et suivi des projets
gouvernementaux pour la modernité
Promotion des investissements privés
Administration générale Pilotage de la stratégie du ministère
Coordination administrative
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ANNEXE 2 : Composition du Gouvernement actuel de la RD. Congo suivant ordonnance n°014-078 du 7 décembre 2014 la numérotation indique l’ordre de préséance
PREMIER MINISTRE
1. Vice-premier et Ministre de
l’Intérieur et Sécurité
2. Vice-premier et Ministre des Poste
Télécommunication &NTIC
3. Vice-premier et Ministre de
l’Emploi, Travail et Prévoyance
Sociale
4. Ministre d’Etat et Ministre du
Budget
5. Ministre d’Etat et Ministre de la
Décentralisation et Affaire
Coutumière
6. Ministre des Affaires Etrangères et
Coopération Internationale
7. Ministre de la Défense, Anciens
combattants et Réinsertion
8. Ministre de la Justice, Garde Sceau
et Droits Humains
9. Ministre du Portefeuille
10. Ministre de Relation avec le
Parlement
11. Ministre de la Communication et
Médias
12. Ministre de l’EPSP et Initiation à
la Nouvelle Citoyenneté
13. Ministre du Plan et Révolution de
la Modernité :
14. Ministre de la Fonction Publique
15. Ministre des Infrastructures
16. Ministre des Finances
17. Ministre de l’Economie Nationale
18. Ministre de l’Environnement et
Développement Durable :
19. Ministre du Commerce
20. Ministre de l’Industrie 21. Ministre de l’Agriculture, Pêche
et Elevage
22. Ministre des Affaires Foncières
23. Ministre des Mines
24. Ministre des Hydrocarbures
25. Ministre de l’Energie et
Ressources Hydrauliques
26. Ministre de la Culture et des Arts
27. Ministre du Tourisme
28. Ministre de la Santé Publique
29. Ministre de l’ESU
30. Ministre de l’Enseignement
Technique et Professionnel
31. Ministre de l’Aménagement du
Territoire, Urbanisme et habitat
32. Ministre des Transports et Voies
de Communication
33. Ministre de la Recherche
Scientifique et Technologique
34. Ministre du Genre, Famille et
Enfant
35. Ministre des PME et Classe
Moyenne
36. Ministre du Développement Rural
37. Ministre de la Jeunesse, Sports et
Loisirs
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Annexe 3 : Arrangement institutionnel du Pilotage de la réforme
1. Pilotage stratégique
2. Cadre de concertation
GOUVERNEMENT
Ministère de Finances et Ministère du Budget
Pilier
Reforme
budgétaire
Pilier
Gestion de
la dépense
Pilier
Comptabili
té
Pilier
Fiscalité
Pilier
Contrôle
des
Autres ministères, institutions, Provinces ETDs
COREF
Réunions trimestrielles
Gouvernement + PFF
COREF Secretariat
COREF
Institutions et
administrations
PTF
Responsables de projets
Pilier 1 réforme
budgétaire
Pilier 2
réforme de la fiscalité
Pilier 3 réforme de la dépense
Pilier 4 réforme de la compta
Pilier 5 réforme du
contrôle
Pilier 6 Décentralisation
financière
Sous-comités de travaildetravailTravailtr