Budget de L’État et les Droits de l’Enfant au Maroc

Résumé phase 1

1er Forum National sur les Politiques Sociales et les Droits de l’Enfant

25 Mai 2009

• contexte de l’étude

• Rappel des objectifs

• Méthodologie et des livrables de l’étude

• principaux résultats du rapport de diagnostic

• Les questions clé

• Les prochaines étapes

Éléments de contexte

• L’adoption par le Maroc d’un ensemble de conventions internationales intéressant les droits humains, dont notamment les dispositions du CEDAW, des OMD et de la CDE ;

• L’adoption d’importantes réformes politiques, juridiques et sociales dans l’objectif d’asseoir l’état de droit et l’équité en direction des franges de la population les plus fragilisées, dont l’élaboration et la mise en œuvre du PANE;

• Le renforcement du processus de réforme de l’administration, notamment à travers les processus de décentralisation/déconcentration ;

• l’adoption et la mise en place d’une importante réforme budgétaire, dont l’objectif premier est d’être orientée sur les résultats, en rupture avec le dispositif précédent fondé sur la logique de mobilisation des moyens.

Rappel des objectifs de l’étude

• Objectif général : faire le point sur le dispositif de fonctionnement du processus budgétaire et de son environnement politique, réglementaire et institutionnel, afin d’en déceler les dispositions à intégrer les droits de l’enfant

• Finalités : – Évaluation du degré d’intégration des droits de

l’enfant dans les budgets des principaux départements concernés : Éducation Nationale, Santé, Développement Social, Jeunesse et Sports.

– Cerner le degré de cohérence entre les mesures et processus engagés avec les obligations et engagements du Maroc en la matière.

– Accompagnement du gouvernement dans la mise en place d’un dispositif d’analyse et de suivi du budget au regard de l’approche droits de l’enfant

objectifs spécifiques

• Cinq objectifs spécifiques:

• 1- Évaluer les tendances majeures du gouvernement en matière de prise en compte des droits de l’enfant, particulièrement les enfants pauvres et marginalisés, dans la définition de ses priorités et engagements ;

• 2 - Elaborer et qualifier un outil d’analyse du budget de l’Etat (budget,général, SEGMA, comptes spéciaux du trésor) à partir de l’approche Droits de l’Enfant et des indicateurs de pauvreté chez l’enfant ;

• 3 - En référence à l’approche Droits Humains, analyser le comportement budgétaire du gouvernement en matière de réponse à ses obligations envers les droits de l’enfant ;

• 4 - Elaborer un dispositif (méthodes et outils) de suivi/évaluation des dispositions budgétaires garantissant les droits de l’enfant ;

• 5 - Proposer une approche et des axes de plaidoyer en vue d’influer sur les politiques budgétaires favorisant le respect et la promotion des droits de l’enfant.

Phasage et méthodologie de l’étude

Définition du dispositif d’analyse, de suivi et d’évaluation des processus d’élaboration et de planification du budget de l’Etat des budgets sectoriels.

Phase 1

Elaboration de la méthodologie détaillée ;

Phase 2

Diagnostic des mécanismes d’élaboration du budget de l’Etat et du secteur de l’Education en référence aux droits de l’enfant ;

Phase 3

Elaboration d’un dispositif d’analyse des processus d’élaboration et de planification du budget de l’Etat et des budgets des ministères de l’éducation nationale, de la santé, du développement social et de la jeunesse&sports, basé sur l’approche droits de l’enfant et des indicateurs de pauvreté ;

Phase 4

Phase 5

Diagnostic des budgets des secteurs de la santé, du développement social et de la jeunesse&sports ;

OBJET DU RAPPORT 1

Ce premier rapport consacre la partie de l’étude relative à l’analyse des mécanismes d’élaboration du budget général de l’état au regard des engagements du pays en matière de mise en œuvre de la convention des droits de l’enfant.

Méthodologie adoptée• Recueil et analyse de la documentation relative aux réformes

politiques, juridiques, administratives et sociales adoptées par le Maroc et intéressant les droits humains et les droits de l’enfant en particulier ;

• Recueil et analyse de la documentation relative aux engagements internationaux du Maroc et des plans d’action adoptés dans ce cadre, notamment le PANE, les OMD et les plans d’action en matière de droits humains et d’équité genre ;

• Recueil et traitement de la documentation relative au budget général de l’état : dispositif, outils, procédures, documents de présentation de la loi des finances, textes réglementaires, rapports d’études spécifiques, circulaires, …

• Préparation et réalisation d’entretiens avec des responsables au ministère des finances;

• Analyse des différents aspects intéressant les processus, les mécanismes et les procédures d’élaboration, d’adoption et d’exécution du budget de l’état, en référence aux engagements du Maroc en matière de mise en œuvre de la convention des droits de l’enfant.

• Élaboration d’un diagnostic exhaustif de la structure du budget de l’état, des dispositifs, des mécanismes budgétaires, ainsi que des processus décisionnels au regard des exigences d’intégration des droits de l’enfant ;

Principaux résultats

Les résultats du présent diagnostic ont permis de :• dégager les contraintes et les opportunités que

recèle le contexte politique, institutionnel et réglementaire pour l’intégration des droits de l’enfant dans le budget de l’état ;

• identifier les leviers clé susceptibles de favoriser l’intégration progressive des dispositions de l’approche droits de l’enfant dans les processus et les mécanismes d’élaboration du budget général de l’état et des budgets sectoriels.

Les résultats détaillés

Trois grands mécanismes ont été concernés par le diagnostic :

• Le processus budgétaire : élaboration, adoption, exécution ;

• Les démarches de la réforme budgétaire axée sur les résultats;

• Enfin, les piliers de la réforme que sont :– La globalisation des crédits, la contractualisation et le

partenariat;– L’établissement d'un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT)– La réforme du contrôle budgétaire – La déconcentration financière

Le processus budgétaire: la nomenclature

La conception actuelle de la nomenclature ne permet pas de :

• Disposer d’une grille de lecture claire des ressources mobilisées en faveur de l’enfant

• Assurer un pilotage par objectifs des dépenses publiques consacrées à l’enfance

La nomenclature ne reflète pas :• Les interactions entre les différents types de

dépenses mobilisées (personnels, fonctionnement et investissement) et les résultats obtenus dans un secteur donné

• Les interactions entre les différentes composantes de l’investissement d’un ministère (matériel, équipement et infrastructure), ce qui rend difficile de déterminer l’apport précis des différentes dépenses publiques à un même objectif

• Les efforts consentis en faveur de l’enfance et les réalisations auxquels ils donnent lieu en relation aux objectifs affichés par chaque département.

La lettre de cadrage du premier ministre

La lettre de cadrage ne fait pas de référence à l’importance que doit accorder les ministères à l’enfance dans le montage des programmes et projets.

La négociation des crédits

La procédure actuelle de négociation des crédits ne permet pas une programmation élaborée des crédits

Sa modernisation en cours offre l’opportunité de : • renforcer la capacité de programmation des ministères

à fort engagement dans le domaine de l’enfance (Éducation, Santé, Jeunesse et Sport…) pour faciliter les arbitrages entre les projets selon leur ordre de priorité,

• améliorer le ciblage des crédits selon leur niveau d’utilisation, central ou déconcentré.

• l’intégration de ces crédits dans un cadre de programmation pluriannuelle

L'exercice du contrôle du Parlement

Plusieurs types de dysfonctionnements : • la logique tacite en faveur de l'augmentation de

la dépense l'emporte sur l'appréciation de l'efficacité de la dépense.

• Le cadre traditionnel des questions orales ou écrites au Gouvernement porte rarement sur la gestion de la dépense publique

• Le Parlement est dépourvu de capacités et de dispositifs d'évaluation.

L’exécution budgétaire

De manière générale : • Les retards cumulés dans l’adoption des lois de

règlement ne facilitent pas le suivi et le contrôle de l’allocation des ressources en faveur de l’enfant;

• La flexibilité introduite par la réforme budgétaire, notamment par l’engagement sur les résultats constitue une opportunité pour: – le plaidoyer lors des arbitrages et définition des priorités

qui caractérisent la phase d’exécution, en faveur de l’exécution effective des budgets consacrés aux enfants;

– la rectification de l’affectation des dépenses en cours de réalisation des programmes, en faveurs des actions destinées au renforcement des droits de l’enfant.

La réforme budgétaire

La réforme budgétaire ayant pour objectif principal de substituer la logique des résultats à celle des moyens, d’où l’intérêt pour :

• une meilleure définition des objectifs de chaque département

• une programmation plus rigoureuse et plus ciblée de leurs activités en faveur de l’enfance;

• L’identification et l’évaluation des budgets et actions destinés à l’enfance, dont les enfants pauvres,

Les différents axes de la réforme budgétaire constituent, en définitive, des opportunités réelles pour une meilleure lisibilité du budget dans ce qu’il consacre comme contribution aux enfants et à leurs droits en particulier.

La globalisation budgétaire

Elle permet de :• favoriser une meilleure adéquation entre les dépenses

et les objectifs des programmes, en permettant aux gestionnaires d’opérer les arbitrages et ajustements nécessaires à l’obtention des résultats.

• Rompre par les pratiques de contournement des contraintes administratives générées par la rigidité du système et de la nomenclature des dépenses, en autorisant plus de transparence et, donc, plus de possibilité de négociation dans la gestion effective des arbitrages et des priorités des programmes.

• Définir des indicateurs de résultats et répondre aux besoins des cibles des programmes.

La contractualisation 

• Elle permet de localiser les programmes et mieux cibler les bénéficiaires, ce qui suppose la disponibilité de données territorialisées sur les besoins, par delà l’inventaire statistique national des besoins qui tend à éluder les disparités entre régions et affecter la qualité de ciblage des priorités

• Elle constitue un levier potentiel pertinent pour la responsabilisation des départements ministériels sur les résultats

• Toutefois, le retard dans le processus de déconcentration ne peut qu’affecter la qualité de ciblage en matière de priorités territoriales

Le partenariat 

• Permet la mise en convergence des efforts, des objectifs et des programmes des différents intervenants au niveau national et des territoires

• Constitue un levier porteur autant sur les méthodes et les programmes de chaque acteur que sur la qualité des résultats susceptibles d’être générés.

• Devient, avec les composantes de la société civile, dont les représentants des enfants, une opportunité de meilleur ciblage des programmes et des moyens de les réaliser, compte tenu de l’expertise complémentaire qu’il est en mesure de mobiliser.

Le CDMT

Le cadre triennal constitue un cadre opportun pour l’évaluation des résultats des programmes ciblant les enfants.

Le cadre du CDMT peut constituer un véritable levier d’inscription de la composante droits des programmes destinées aux enfants, compte tenu notamment :

• Du fait que l’intégration des droits de l’enfant constitue un processus long et complexe

• De la profondeur des changements dont il est porteur au niveau de l’approche de la programmation et des besoins de l’enfant en référence aux droits.

Le processus de déconcentration/décentralisationLa réforme des budgets constitue en soi un facteur d’accélération de la

cadence de la déconcentration, dans la mesure où elle institue la contractualisation et l’engagement sur des résultats, dont la composante territoriale devient incontournable pour aboutir à des résultats à la hauteur des ambitions et des objectifs nationaux.

La déconcentration constitue un des points faibles du système budgétaire marocain, du fait essentiellement :

• du contrôle centralisé des crédits budgétaires en amont du circuit d’exécution, tant au niveau de la conception que de l’affectation;

• de l’insuffisante délégation en aval de pouvoirs de décision aux ordonnateurs locaux.

Ces deux entraves ralentissent considérablement à la fois la délégation des crédits et l’utilisation des crédits après leur délégation.

cette composante de la réforme de l’administration constitue une clé d’entrée majeure de l’intégration des droits de l’enfant, dans la mesure où elle incite à appréhender ces droits sur des territoires et dans la proximité avec les enfants concernés et leurs représentants.

La réforme du contrôle de la dépense publique

• Ce dernier pilier constitue le support réglementaire de responsabilisation des gestionnaires et de changement de paradigme de contrôle, passant du contrôle strict de conformité au contrôle de qualité d’exécution des budgets au regard des objectifs convenus et des résultats réalisés.

Quelles questions clé ?

• La réforme actuelle constitue une opportunité majeure si elle est accompagnée par la réforme de la loi organique et de la nomenclature des dépenses

• Le renforcement de la déconcentration constitue un levier stratégique de ciblage, de proximité et d’efficacité de la programmation

• De par son caractère pluriannuel, le cadre du CDMT constitue un moyen d’approche qualitative de l’intégration des droits de l’enfant et de son appropriation par les acteurs

• L’expérience du budget sensible au genre constitue un levier d’appui et de capitalisation en faveur de l’intégration des droits de l’enfant

Prochaines étapesPhase 2:

- Analyse du processus budgétaire du département de l’éducation nationale

-

Objectifs

Diagnostic du processus budgétaire du MEN

Diagnostic du budget du MEN

Activités Un document

de présentation du diagnostic du budget du MEN.

Livrables

Prochaines étapesPhase 3: Elaboration d’un dispositif d’analyse des processus d’élaboration et de programmation du budget de l’état et des budgets sectoriels : éducation nationale, santé, développement social et jeunesse et des sports, basé sur l’approche droits de l’enfant et des indicateurs de pauvreté.

Objectifs Elaboration d’un

dispositif d’analyse du budget de l’Etat et des

budgets sectoriels.

Elaboration d’une grille de recueil et d’analyse des budgets.

Activités Un document

de présentation du dispositif d’analyse.

Livrables

Phasage et méthodologie de l’étude

Phase 4: Diagnostic des budgets des secteurs de la santé, du développement social et de la jeunesse et des sports.Objectifs Dégager un diagnostic

du mode et du niveau d’intégration des droits de l’enfant dans les processus d’élaboration et de planification des budgets des secteurs de la santé et du développement social

Dégager un diagnostic des tendances et du comportement budgétaire de ces ministères en matière de respect et de mise en œuvre des engagements

du gouvernement.

Analyse documentaire concernant les processus et modalités d’élaboration des budgets des deux ministères. Analyse de la tendance budgétaire sur cinq années au regard de la prise en compte des droits de l’enfant et des indicateurs de pauvreté Analyse spécifique des procédures et dispositifs d’affectation des ressources budgétaires au profit des enfants, garçon et filles, et des jeunes. Réalisation d’entretiens avec des responsables des ministères de la santé et du développement social. Organisation de Focus Groups avec des ONG intervenant dans les deux secteurs au niveau national et dans deux à trois régions à définir de commun accord avec le commanditaire, caractérisées par un degré élevé de pauvreté de l’enfant. Organisation d’une rencontre de restitution des résultats du diagnostic.

Activités

Un document de présentation des diagnostics.

Livrables

Phasage et méthodologie de l’étude

Phase 5: Définition du dispositif d’analyse, de suivi et d’évaluation des processus d’élaboration et de planification du budget de l’Etat des budgets sectorielsObjectifs Définition d’un

dispositif d’analyse budgétaire fondé sur l’approche droits de l’enfant et des indicateurs de pauvreté chez ce dernier

Evaluation et qualification du dispositif testé auprès des ministères de la santé et du développement social.

Elaboration d’un dispositif de suivi/évaluation des processus d’élaboration et de planification du budget de l’Etat et des secteurs concernés en référence aux droits de l’enfant et des indicateurs de pauvreté chez ce dernier.

Rédaction et présentation du rapport préliminaire.

Organisation d’un atelier de restitution du dispositif et des résultats de l’étude. Rédaction et présentation du rapport

final.

Activités Rapport préliminaire de présentation du dispositif et des résultats de l’étude Rapport final de l’étude comprenant :- Le plan de suivi de l’étude.- Des recommandations d’accompagnement dans sa mise en œuvre. - Des propositions d’axes de plaidoyer pour l’intégration de l’approche droits de l’enfant dans l’élaboration des budgets de l’Etat.

Livrables

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