2ème Atelier de Développement des Capacités de l’Education en Afrique

“Leadership des pays pour une mise en œuvre réussie dans le cadre du partenariat EPT-FTI”

Tunis, le 4 décembre 2007

DANIEL TOMMASI

Options en matière d’approches

sectorielles (SWAp)

Objectif de la session

FTI peut mobiliser des fonds supplémentaires pour le plan éducation pour tous

Quels seront les mécanismes de passation de marchés, paiement et suivi? Orientation générale : principes de la déclaration de

Paris. Mais leur mise en œuvre doit tenir compte des forces et

faiblesses des systèmes de gestion des finances publiques du pays

Cette session examinera les différentes modalités d’assistance, dans le but de fournir des éléments permettant de faire le choix le plus approprié, en tenant compte des principes de la déclaration de Paris et du contexte du pays

Déclaration de Paris (mars 2005)

Fixe des directives et des objectifs internationaux pour améliorer la qualité de l’aide. Appropriation. 75% des pays devront avoir élaboré une

stratégie de développement opérationnelle d’ici à 2010. Alignement. Les pays partenaires s’engagent à renforcer leurs

systèmes de gestion des finances publiques ; les bailleurs de fonds s’engagent à de plus en plus utiliser les systèmes des pays partenaires.

Harmonisation. Les bailleurs de fonds s’engagent à renforcer leur coordination. 66% des flux d’assistance devront être fournis dans le cadre d’approches programmatiques (PBA).

Gestion orientée vers les résultats. Développer un rapportage orienté vers les résultats et assorti d’un cadre d’évaluation.

Responsabilité mutuelle. Evaluation conjointe des progrès de la mise en œuvre des engagements convenus.

Appui budgétairegénéral

Projets autonomes

Appui budgétaire sectoriel

En commun avec fonds ciblés

Financementparallèle

Financé encommun (pool)

Éventail des modalités de l’aide

SWAP

Aide « traditionnelle » aux projets

Faiblesses Ne tient pas compte de la capacité locale, peut

conduire à de la fragmentation : Dans la plupart des cas, systèmes de gestion des finances

publiques parallèles ou en partie parallèles ; Administration parallèle des dépenses courantes dans les

secteurs sociaux. Manque d'analyse des politiques et de fixation des

priorités cohérente. Ciblage étroit sur les projets ; Ciblage à court terme sur le décaissement et le succès des

projets. Programme et affectation des ressources dirigés par

les bailleurs de fonds. Coûts de transaction de l’aide (supervision, unité de

gestion de projet, etc.).

Aide « traditionnelle » aux projets suite

Avantages Limite les risques fiduciaires, en accord avec les

bailleurs de fonds. Contourne les systèmes de gestion des finances

publiques (GFP) inefficaces. Offre un soutien au gouvernement local. Seule forme possible d’apport d’assistance dans

les pays post-conflit. Engage un dialogue bailleur de

fonds/gouvernement, même en absence d’un accord sur la politique sectorielle

Appui budgétaire direct Appui budgétaire général ou sectoriel

Non ciblé vers des projets/activités spécifiques. Avec des conditionnalités politiques.

Avantages Evite les systèmes parallèles de GFP.

Encourage le renforcement des systèmes existants de GFP. Concentration sur des questions politiques. Coûts administratifs moins élevés que pour les projets.

Inconvénients Risques fiduciaires (pour les bailleurs de fonds). Les politiques ne sont pas mises en œuvre dans les pays où il

existe un écart budgétaire important. Risque de mise en œuvre plus lente du programme. Concentration sur les questions macro-budgétaires, politiques

sectorielles insuffisamment prises en compte.

SWAp Les SWAp et PBA sont des moyens de s’engager dans une

coopération au développement basée sur le principe d’un soutien coordonné à une politique/programme sectoriel local.

Les PBA et SWAp partagent les caractéristiques suivantes: Leadership du pays ou de l’organisation hôte. Programme unique et complet, assorti d’un cadre budgétaire. Processus formalisé de coordination des bailleurs de fonds et

d’harmonisation de leurs procédures de rapportage, budgétisation, gestion financière et passation de marchés.

Efforts pour augmenter l’utilisation des systèmes locaux pour la conception et la mise en œuvre du programme, la gestion financière, le suivi et évaluation.

DAC guidelines. Harmonizing donor practices for effective aid delivery. Volume 2. OCDE, 2006.

Eléments clés des SWAp : Intention et orientations, pas des « conditions préalables » www1.worldbank.org/harmonization/paris/AfricaWorkshop/SWApsAfrNov2004Final-Tony%20Hl.ppt

Appropriation et leadership du gouvernement

Partenariat avec des partenaires au développement

Cadre/stratégie de politique sectorielle acceptés etbasés sur une vision et des priorités partagées

Programme sectoriel/cadre des dépenses communavec mise en commun des fonds

Coordination/alignement (toutes) ressources

Mécanismes de mise en œuvre harmoniséset usage croissant des systèmes du pays

Processus graduel etprogressif

Varie à mesure que la SWAp évolue et mûrit

SWAp: modalités de financement Le SWAp n’étant pas un accord de

financement, plusieurs modalités de financement peuvent être envisagées : Appui budgétaire sectoriel Financement en commun ou panier de

financement. Commun avec fonds ciblés. Financement parallèle mais coordonné pour

des activités ou projets du programme SWAp Mixte, certains bailleurs de fonds adoptant

différentes formes de financement

SWAp : avantages Avantages

Le gouvernement est le leader sectoriel. Encourage le renforcement des systèmes de GFP du pays. Financement unifié quel que soit la source. Affectation des ressources basée sur les priorités politiques. Transparence et responsabilité accrues. Un « code de conduite » unique pour tous les bailleurs de

fonds. Réduction des redondances dans le suivi. Contrôle des performances à partir d’un cadre commun.

SWAp : contraintes Contraintes

Travail intense en amont pour évaluer et accepter les mécanismes de mise en œuvre.

Au sein de la gestion d’une SWAp, la coordination des bailleurs de fonds peut être astreignante.

Par ex. risque de microgestion. Le financement parallèle peut être mal coordonné

avec les autres programmes du SWAp.

L’appui budgétaire en tant qu’aide la plus efficace ? Expériences récentes et leçons à en tirer. Banque mondiale 2006

Oui Oui

Oui Oui

Non

Non

Non

Non

Examiner appropriation pays, stabilité

macroéconomique, résultats obtenus,

engagement et capacité institutionnelle. Evaluer le système de gestion

des finances publiques

Non

Arbre de décision pour le choix des instruments de l’aide

Accord sur politiques générale et sectorielle et priorités budgétaires

Accord sur politique sectorielle spécifique

et priorités

Examiner si financement de projet et assistance

technique sont viables dans un environnement politique

faible

Non

Evaluer la capacité sectorielle et le

système de gestion financière

Forts ?

Oui Oui

Des gains potentiels peuvent-ils être réalisés (appropriation accrue, coûts de transaction inférieurs, meilleure prévisibilité, etc.) ?

Un financement sectoriel peut-il mener à des gains potentiels (appropriation accrue,

coûts transaction inférieurs, etc.) ?

Décision d'appui budgétaire (examiner le

besoin d'appui sectoriel et d'assistance technique)

Financement SWAp

(différents modes de financement

possibles ; pour la Banque mondiale, en général, prêt à l'investissement)

SWAp : quelques questions liées à la conception Une stratégie et un programme sectoriels de

dépenses/budget sont nécessaires. Cf. session sur la stratégie, le budget et le CDMT.

Autres questions relatives à la conception : Choix entre les modalités de financement. Dispositif organisationnel. Exigences de rapportage. Passation des marchés. Décaissements. Protocole d’accord.

SWAp : comparaison des modalités de financement

Modalités de financement

Avantages Inconvénients

Financement parallèle et coordonné

o Utile quand mise en commun des fonds difficile ou supérieure aux coûts

o Peut arranger les bailleurs de fonds par rapport aux contraintes de mise en commun

o Encore possible d'harmoniser le processus

o Efforts supplémentaires pour harmoniser le processus

o Moins d'incitation à l'harmonisation

o Coûts de transaction plus élevés pour la coordination

o Pourrait facilement revenir à mode de projet isolé

Financement en commun (pool)

o Plus rationnel, décaissement plus rapide

o Mécanismes mise en œuvre et suivi aidant à cibler de plus hauts niveaux de résultats.

o Travail en amont intensif évaluation et accord sur mécanismes de mise en œuvre

o Risque de sur-complexité dans conception ou de micro-gestion

Aide budgétaire sectorielle

o Mécanisme de décaissement simple

o Pleinement intégré dans cycle budgétaire gouvernemental

o Meilleur ciblage sur résultats

o Définir des jalons politiques réalistes et appropriés

o Systèmes de gestion des finances publiques adéquats sont nécessaires

Gérer une SWAP Dispositions organisationnelles. Pas de

schéma directeur, mais souvent : Groupe d’orientation de haut niveau Groupe de travail/Secrétariat Groupes de travail : par sous-secteur et/ou question

politique

Exigences relatives au suivi Rapports financiers, au minimum trimestriels, à

transmettre au fonds commun ("pooled fund"). Rapports de contrôle de performance

Audit indépendant

Gérer une SWAP suite Passation des marchés

Examiner les procédures existantes Si nécessaire mettre en place à titre transitoire

des procédures spéciales renforcées Par exemple: procédures de la Banque mondiale

pour les marchés au delà d'un certain montant et manuel de procédure agrée par les donateurs pour les autres marchés ou contrats

Préparer un plan de passation des marchés annuel

Mettre en place les améliorations requises pour utiliser les procédures nationales de façon croissante

Former les personnels des unités de passation des marchés

Gérer une SWAP suite Décaissements

Quelques principes : Le budget doit être complet. Toutes les dépenses doivent être classées et

comptabilisées dans un système unifié. Tous les comptes bancaires de l'Etat doivent être des

comptes du Trésor. Les fonds communs doivent si possible être acheminés

via le budget général (et un compte unique du Trésor, le cas échéant)

Cela ne doit pas empêcher l’usage d’un compte d’avances si nécessaire (par ex. pour les régions isolées).

Exigence clé : le suivi et la production de rapport.

Gérer une SWAp : décaissements suite

Appui Financement

budgétaire parallèle

Programme sectoriel

Financement en commun

Budget de dépenses de l'administration centraleActivités spécifiquesTransferts vers CL

Compte en $

Ressources du budget général

ed fund

Donateur B Donateur C Donateur X

Budgetscollectivités locales

Donateur A

Protocole d’accord Un protocole d’accord précisera :

Dispositif institutionnel. Dispositif de passation des marchés, et revue à

postériori des actions de passation des marchés plus audit technique et de passation des marchés.

Gestion financière Dispositif de suivi intra-annuel et annuel. Audit annuel, évaluations conjointes.

Les manuels de procédures de gestion financière et de passation de marchés doivent être annexés au protocole d’accord.

SWAp – coûts de transaction

En principe, élevés au début du processus, puis inférieurs à ceux des projets isolés.

En pratique, Difficiles à mesurer. Risque d’absorber des ressources humaines rares

dans des activités de gestion de la SWAp. Leur niveau dépendra de plusieurs facteurs :

qualité de la coordination entre le gouvernement et les bailleurs de fonds, possibilité d’utiliser le système de suivi et comptabilité de l'administration, etc.

SWAP : conclusion et conditions de succès

La SWAp est une approche et non un modèle défini de manière rigide – il n’y a pas de format préétabli.

Conditions de succès Le gouvernement a mis en place une politique sectorielle. Les bailleurs de fonds soutiennent cette politique. Le

gouvernement est prêt à discuter avec eux de la stratégie et de l’affectation des ressources au secteur.

La SWAp fait l’objet d’un engagement politique gouvernemental.

Le secteur relève principalement des attributions d’un seul ministère technique.

L’environnement macroéconomique global et la gestion du budget sont bons.

Le gouvernement accepte un examen détaillé indépendant. Les bailleurs de fonds sont préparés à s’engager

financièrement à moyen/long terme vis-à-vis du programme. Le dispositif de gestion de la SWAp est soigneusement conçu

pour diminuer les coûts de transaction.