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L’EXPERIENCE DE LA DECENTRALISATION

EN FRANCE

Jean-Benoît ALBERTINI

Directeur, Adjoint au délégué interministériel à l’aménagement et à la

compétitivité des territoires (ex DATAR)

Séminaire KSAP - ENA

Varsovie - 12 décembre 2008

Conférence cofinancée par l'Union Européenne dans le cadre du Fond Social Européen

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LA DECENTRALISATION

EN FRANCE

I. Un sujet en évolution constante depuis 25 ans

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1. Le contexte sociopolitique et institutionnel de la décentralisation

Les institutions françaises :

Une tradition unitaire : le pouvoir d’Etat et le consensus social.

Une organisation décentralisée : une évolution encadrée

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Les références constitutionnelles

Art. 1 – La France est une République indivisible, laïque, démocratique, et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race, ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée.

Art 72. – Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. […] Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. […] clause de compétence générale.

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Art. 72-2.

Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer dans les conditions fixées par la loi.

libre administration

Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine.

pouvoir fiscal

Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre.

ressources propres

Tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi.

compensation intégrale des transferts : CCEC

La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales.

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2. Les structures territoriales de la France

Décentralisation

Collectivités territoriales :

- 26 régions,- 100 départements,- 36 783 communes- collectivités Outre-

mer

Déconcentration

Représentants de l’État :

- préfets de région- préfets de

département- sous-préfets et

services déconcentrés de

l’État, organisés en pôles

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La situation française et des collectivités locales en Europe

France Allemagne Royaume Uni Italie Espagne

60,2 millions d’habitants

82 millions d’habitants

9,2 millionsD’habitants

57 millions d’habitants

39,4 millions d’habitant

549 000 km2 356 900 km2 244 000 km2 301 200 km2 504 800 km2

26 régions

16 états fédérés 56 comtés 20 régions 17 communautés autonomes

100 départements

426 arrondissements

481 districts 95 provinces 50 provinces

36 679 communes

13 854 communes

8 074 communes

8 106 communes

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3. Le « couple » Décentralisation/Déconcentration

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à la fois circonscription de l’Etat et collectivités territoriales

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à la fois circonscription de l’Etat et collectivité territoriales

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La coopération intercommunale

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Le développement de l’intercommunalité intégrée

1993 1998 2002 2005

Groupements à fiscalité propre 466 1577 2 361 2 525

Nombre de communes regroupées(y compris DOM)

5071 17 760 29 950 32 311

Population regroupée en millions d’hab.

16,1 31,8 49 52,2

Nombre de groupements à TPU

18 92 745 1 101

Nombre de communes regroupées

179 869 9 142 14 387

Population regroupée en millions d’hab.

2,1 3,8 29,7 39,4

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4 – Le poids économique et financier de la décentralisation

Les budgets des collectivités locales : 208,5 Mds € en 2007 la moitié du budget de l ’Etat (388,1 Mds€) 11% du PIB

Les investissements des collectivités locales : 56,6 Mds € en 2007 12,5% de la FBCF de la Nation 73% de la FBCF des administrations publiques

Les fonctionnaires et agents territoriaux : 1,8 millions de personnes au 31/12/06

30% de l ’ensemble des agents publics (5,1 millions) la FPE : 2,5 millions de personnes la FPH : 1, 0 million de personnes

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Les dépenses des collectivités locales en 2007 : 208,5 Mds €

67% de DRF (140,7 Mds €) et 27% de DRI (56,6 Mds €)

44,5 Mds € de dépenses de personnel (32% des DRF)

53,3 Mds € de transferts (38% des DRF)

Les régions : 24,4 Mds € (11,7% du total)

Les départements : 61,7 Mds € (30% du total)

Le secteur communal et intercommunal: 122,3 Mds € (58,6%) (89,8Mds € communes et 32,5Mds € intercommunalités)

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Les recettes des collectivités locales en 2007 : 207,8 Mds €

81% de RRF (169,7 Mds €) et 19% de RRI (20,5 Mds € dont 19,6 Mds € d ’emprunts nouveaux mais 13,1 Mds € de remboursements)

94,1 Mds € d’impôts et taxes (58% des RRF)

49 Mds € de transferts (32% des RRF) dont 41,7 Mds € de dotations de l’Etat

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5 - La fiscalité locale

La fiscalité directe locale se décompose principalement en 4 ensembles :

Taxe sur le foncier non bâti : 0,8 Md€ (1,3%)

TP : 29,1 Mds € (44,2%)

Taxe sur le foncier bâti : 20,4 Mds€ (31,2%)

Taxe d’habitation : 15,2 Mds € (23,3%)

NB : L’Etat est le 1er contribuable local => par les dégrèvements : allègement de l’impôt dû qui n’affecte

pas les bases => par les compensations : prise en charge des pertes de base

(en 2008 : DCTP 11Mds€ soit 37,5% des recettes ; 4 Mds€ pour la TH soit 27% des recettes)

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6 – Les relations financières entre l’état et les collectivités territoriales

Depuis 1996 : prévisibilité => Pacte de stabilité financière, indexation triennale sur l’inflation

1999-2007 : Contrat de croissance et de solidarité, indexé sur l’inflation N + part croissante du PIB N-1 (1999 : 20%, 2000 : 25% ; 2001-2007: 33%)

LF 2008 : institution du Contrat de stabilité, indexé sur l’inflation (1,6%)

LFI 2009 : l’enveloppe des transferts de l’Etat (55,1Mds€ en 2008) progresse de manière normée : +2% (inflation sur les années 2009 à 2011)

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7 – La répartition des compétences

Des références théoriques qui ont évolué :

- La clause générale de compétence ;

- les blocs de compétences ;

- le dispositif des «chef de file».

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Les grandes domaines de compétences :

Niveau de collectivitéCompétences transférées avant la loi du 13 août 2004

Compétences transférées par la loi du 13 août 2004

Commune et groupement de communes

Urbanisme et transports

- Élaboration des plans locaux d’urbanisme et des schémas de cohérence territoriale ;  - Délivrance de permis de construire ;  - Création, aménagement, exploitation des ports de plaisance.

- Si elles le demandent avant le 1er janvier 2006, propriété, aménagement et gestion de tout port non autonome relevant de l’État situé sur son territoire ;

 - Création, aménagement et exploitation des ports de commerce et de pêche qui leur sont transférés ; - Si elles se portent candidates avant le 1er juillet 2006, aménagement, entretien et gestion d’aérodromes civils.

Enseignement - Propriété, construction, entretien et équipement des écoles publiques ; - Intervention dans la définition de la carte scolaire.

Possibilité de créer, à titre expérimental pour cinq ans, des établissements publics locaux d’enseignement primaire.

Action économique

- Participation possible au financement des aides directes aux entreprises dans le cadre d’une convention avec la région ;  Attribution d’aides indirectes aux entreprises.

- Possibilité de mettre en œuvre leurs propres régimes d’aides après l’accord de la région ; - Possibilité d’instituer un office de tourisme.

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Commune et groupement de communes

Logement Définition d’un programme local de l’habitat - Délégation possible au maire ou au président d’un EPCI de la gestion du contingent préfectoral ; - Possibilité de participer à la construction, l’entretien et l’équipement du logement des étudiants ; Lutte contre l’insalubrité à titre expérimental.

Action sanitaire et sociale

Action complémentaire à celle du département avec les centres communaux d’action sociale (CCAS).

Culture Responsabilité des bibliothèques de prêts, conservatoires et musées municipaux.

- Organisation et financement de l’enseignement artistique initial ;  Peuvent devenir propriétaire de monuments classés ou inscrits appartenant à l’État ou au Centre des monuments nationaux.

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Niveau de collectivitéCompétences transférées avant la loi du 13 août 2004

Compétences transférées par la loi du 13 août 2004

Département

Action sociale, solidarité, logement

- Sauf exception, a la charge de l’ensemble des prestations d’aide sociale : aide sociale à l’enfance, aide aux handicapés, insertion sociale et professionnelle (gestion du RMI-RMA depuis le 1er janvier 2004), aide aux personnes âgées ; - Protection sanitaire de la famille et de l’enfance.

- Définit et met en œuvre la politique d’action sociale ;  - Expérimentation dans certains départements de compétences élargies en matière de protection judiciaire de la jeunesse.

Aménagement de l’espace, équipement

- Entretien et investissement concernant la voirie départementale ; - Organisation des transports routiers non urbains de personnes et des transports scolaires hors du périmètre urbain ; - Création, équipement et gestion des ports maritimes de commerce et de pêche ; - Élaboration d’un programme d’aide à l’équipement rural ;

-Gestion d’une partie (environ 15 000 km) des routes nationales ; - Si candidats avant le 1er juillet 2006 : aménagement, entretien et gestion d’aérodromes civils ; - S’ils le demandent avant le 1er janvier 2006, propriété, aménagement et gestion de tout port non autonome relevant de l’État situé sur son territoire.

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Éducation, culture, patrimoine

- Construction, entretien, équipement et financement des collèges ; - Responsabilité des bibliothèques centrales de prêt ; - Gestion et entretien des archives et des musées départementaux.

- Propriété du patrimoine immobilier des collèges ; - Responsabilité du recrutement et de la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des collèges.

Action économique

- Participation possible au financement des aides directes aux entreprises dans le cadre d’une convention avec la région ;  - Attribution d’aides indirectes aux entreprises.

Possibilité de mettre en œuvre leurs propres régimes d’aides après l’accord de la région.

Département

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Niveau de collectivitéCompétences transférées avant la loi du 13 août 2004

Compétences transférées par la loi du 13 août 2004

RégionDéveloppement économique (domaine dans lequel la région joue un rôle de coordination)

- Détermine le régime des aides directes et les attribue (primes régionales à l’emploi, à la création d’entreprise et prêts et avances à taux bonifiés) ; - Mise en œuvre et attribution des aides indirectes (garanties d’emprunt aux entreprises, exonération de la taxe professionnelle).

- Le conseil régional définit le régime des aides économiques aux entreprises et décide de leur octroi ; - Élaboration d’un schéma régional de développement économique à titre expérimental pour cinq ans.

Aménagement du territoire et planification

- Participation à l’élaboration de la politique nationale d’aménagement et de développement durable; - Signature de contrats de plan État-région (contrats de projets depuis 2007) ;- Élaboration d’un schéma régional de transport ;

- Élaboration d’un schéma régional des infrastructures et des transports (anciennement schéma régional de transport) ; - Si candidates avant le 1er juillet 2006 : aménagement, entretien et gestion d’aérodromes civils ;  - Si elles le demandent avant le 1er janvier 2006, propriété, aménagement et gestion de tout port non autonome relevant de l’État situé sur son territoire.

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RégionÉducation, formation professionnelle

- Construction, entretien, équipement et financement des lycées, établissements d’éducation spéciale et lycées professionnels maritimes ;- Élaboration du plan régional de développement des formations professionnelles ;- Adoption d’un programme d’apprentissage et de formation professionnelle continue.

- Propriété du patrimoine immobilier des lycées, établissements d’éducation spéciale et lycées professionnels maritimes ;- Responsabilité du recrutement et de la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des lycées ;- Définition et mise en œuvre de la politique régionale d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes ; Adoption d’un programme d’apprentissage et de formation professionnelle continue désormais dans le cadre du plan régional de développement des formations professionnelles.

Culture - Organisation et financement des musées régionaux ;  Conservation et mise en valeur des archives régionales.

- Responsabilité de l’inventaire général du patrimoine culturel.  

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8 – Les mécanismes de régulation

Le rôle du représentant de l’Etat

Le contrôle de légalité

Le contrôle budgétaire

L’encadrement de la fiscalité locale

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LA DECENTRALISATION EN FRANCE

II. Enjeux des débats actuels

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1 – Le procès du « mille-feuille » à la française

Manque de clarté dans les responsabilités

Besoin d’évolution de la fiscalité locale

La question de l’échelon intermédiaire

Réforme de la carte communale

Poids des prélèvements obligatoires

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a) La répartition des compétences

Les aléas de la clause générale de compétence

Art 72 de la constitution « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. […] Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. […] ».

Les incohérences des blocs de compétences : l’exemple des transports

La faiblesse des solutions législatives : le « chef de file »

Portée et limites des procédures contractuelles

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b) ) La fiscalité localeLa fiscalité locale

Le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales

Art 72 de la constitution « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre ».

Le poids de l’Etat dans les ressources fiscales : 27 % du produit des taxes locales : l’Etat et le 1er « contribuable locale »

L’absence de spécialisation des impôts.

La question des bases d’imposition (valeurs locatives).

Le débat sur la taxe professionnelle.

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c) La question de l’échelon intermédiaire

Le faux débat de la taille des régions : la taille moyenne des régions françaises (25 000 km2) est supérieure à celles de l’Allemagne (21 000 km2 ) ou de l’Italie (15 000 km2)

L’articulation département/région : les arbitrages difficiles de la loi du 13 août 2004.

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d) La carte communale

36 783 communes… et 18 000 intercommunalités

(Allemagne : 13 854 ; Espagne : 8 106 ; Italie : 8 100).

L’échec des voies autoritaires et le recours à l’incitation financière.

Les progrès insuffisant de l’intercommunalité intégrée

1993 1998 2002 2005

Groupements à fiscalité propre

466 1577 2 361 2 525

Nombre de communes regroupées(y compris DOM)

5071 17 760 29 950 32 311

Population regroupée en millions d’hab.

16,1 31,8 49 52,2

Nombre de groupements à TPU

18 92 745 1 101

Nombre de communes regroupées

179 869 9 142 14 387

Population regroupée en millions d’hab.

2,1 3,8 29,7 39,4

41 La question de l’élection au suffrage universel des organes de l’intercommunalité.

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e) Le poids des prélèvements obligatoires

Les 3 fonctions publiques : les fonctionnaires et agents territoriaux : es fonctionnaires et agents territoriaux : 1,8 millions de personnes au 31/12/06 1,8 millions de personnes au 31/12/06

- 30% de l ’ensemble des agents publics (5,1 millions)30% de l ’ensemble des agents publics (5,1 millions)- la FPE : 2,5 millions de personnesla FPE : 2,5 millions de personnes- la FPH : 1, 0 million de personnesla FPH : 1, 0 million de personnes

L’évolution contrastée des prélèvements obligatoires de l’Etat et des L’évolution contrastée des prélèvements obligatoires de l’Etat et des collectivités = tendances et interprétationcollectivités = tendances et interprétation

o 1980-2006 : Dette Etat x12 (de 85 à 1000 Mds €)1980-2006 : Dette Etat x12 (de 85 à 1000 Mds €) Dette CT x 3,9 (de 32 à 126 Mds € fin 2008)Dette CT x 3,9 (de 32 à 126 Mds € fin 2008)o Les PO de l’Etat baissent de 18 à 15% du PIB tandis que PO des Les PO de l’Etat baissent de 18 à 15% du PIB tandis que PO des collectivités passent de 4,5 à 7% PIBcollectivités passent de 4,5 à 7% PIB

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2 – Les scénarios de réforme

Le contexte de la Revue générale des politiques publiques

la fusion des échelons

les redécoupages à la carte

des compétences strictement réparties

la fin des financements croisés

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a) La fusion des échelons : regrouper plutôt que supprimer »

Le couple région/département : le double mandat du conseiller territorial ?

Le couple commune/communauté de communes : la question du suffrage universel

les sentiments contradictoires des français : seulement 10% attachés surtout aux départements mais 60% refusent leur disparition (65% dans les communes rurales).

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b) Le redécoupage à la carte : tenir compte des réalités territoriales

Les grandes métropoles : éviter la superposition départementale (le Grand Lyon représente 77% de la population du Rhône, le Grand Toulouse 60% de celle de la Haute Garonne).

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c) Supprimer les financements croisés

«  Passer de la collectivité locale au gouvernement local »

Par un seuil de financement minimal de 50% pour le maître d’ouvrages

d) Le retour à de vrais blocs de compétences

La clause générale : une spécificité française en Europe

Vers une spécialisation des compétences :

l’exemple des interventions économiques

l’exemple des collèges et lycées

Un consensus naissant malgré les craintes des départements (le

problème de l’aide aux petites communes).

Des aménagements contractuels possibles ?

Conférence cofinancée par l'Union Européenne dans le cadre du Fond Social Européen