drb/ 2005 la déclinaison de la performance drb / août 2005
TRANSCRIPT
/. D
RB
/ 2
00
5
La déclinaison de la performanceDRB / Août 2005
/. D
RB
/ 2
00
5
Plan du module
introduction
principes de la déclinaison
démarche d’élaboration du BOP
le dialogue de gestion
/. D
RB
/ 2
00
5
Introduction
/. D
RB
/ 2
00
5
Introduction
Pour atteindre les objectifs des PAP, il faut :
- les relayer au niveau des gestionnaires locaux (objectifs opérationnels)
- piloter la performance au niveau des BOP.
Le passage d’une culture de moyens à une culture de résultats doit s’effectuer à tous les niveaux de l’administration
/. D
RB
/ 2
00
5
Principes de la
déclinaison
/. D
RB
/ 2
00
5
Principes de la déclinaison opérationnelle des objectifs des PAP
La déclinaison des objectifs du PAP peut être :
- directe : reprise à l’identique de l’objectif et de l’indicateur du PAP
- indirecte : déclinaison en objectifs intermédiaires : objectifs d’activité, de processus, de moyens …, qui contribuent à la réalisation de l’objectif du PAP
Enjeu : préserver au maximum l’autonomie du responsable de BOP concernant les moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs : - ne définir d’objectifs intermédiaires que lorsque cela est absolument nécessaire - limiter le nombre d’objectifs/indicateurs opérationnels
des objectifs complémentaires peuvent être définis : objectifs propres au BOP, non déduits de ceux des PAP et non contradictoires avec eux
/. D
RB
/ 2
00
5
Principes de la déclinaison opérationnelle des objectifs des PAP
Valeur cible adaptée à des champs d’application
particuliers :réseaux, dispositifs …
Objectifs de performance nationaux (PAP)
Déclinés directement (tels quels)
Valeur cible adaptée à des territoires
objectifs d’activité ou de production
objectifs de processus ou modalités d’action :mesures d’amélioration de
l’organisation, de la gestion…
Objectifs complémentaires
Traduits en objectifs intermédiaires
Si possible Si nécessaire Si utile
Objectifs sur lesquels
s’engagent le responsable de programme et
son ministre vis-à-vis du
Parlement
Objectifs sur lesquels
s’engagent les responsables de
BOP vis-à-vis du responsable de programme
Définis au niveau national ou local, en complément de ceux déclinés du
PAP
Non contradictoires avec ceux du PAP
/. D
RB
/ 2
00
5
Objectifs de performance nationaux
(PAP)
Décliné directement (tel quel) :
Objectif 1
Objectif 1
le responsable de BOP maîtrise tous les leviers permettant d’atteindre l’objectif du PAP
Leviers d’action possibles
Responsables de BOP
maîtrisant les leviers
Objectif opérationnel
(BOP)
Un seul BOP/une seule
catégorie de BOP
La déclinaison directe des objectifs des PAP
Réorganisation
Réingénierie de processus
Réallocation de ressources
Formation
Informatisation
Refonte de dispositif
Centralisation achats
Démarche qualité
/. D
RB
/ 2
00
5
Exemple : le responsable de BOP ne maîtrise qu’une partie des leviers permettant d’atteindre l’objectif du PAP
La déclinaison indirecte des objectifs des PAP
Objectifs de performance nationaux
(PAP)
Leviers d’action possibles
Responsables de BOP
maîtrisant les leviers
Objectif opérationnel
(BOP)
Traduit en objectif
intermédiaire
Objectif 1 aObjectif 1
BOP B/catégorie de
BOP B
BOP A/catégorie de
BOP A
Traduit en objectif
intermédiaire
Objectif 1 b
Réingénierie de processus
Réallocation de ressources
Centralisation achats
Démarche qualité
Réorganisation
Refonte de dispositif
Informatisation
/. D
RB
/ 2
00
5
Cas de déclinaison indirectedes objectifs des PAP
Quand est-il nécessaire/possible de traduire les objectifs du PAP en objectifs intermédiaires ?
Le responsable de BOP ne maîtrise qu’une partie des
leviers permettant d’atteindre
l’objectif du PAP L’objectif
intermédiaire qui lui est assigné
correspond aux leviers dont il
dispose
La déclinaison directe de
l’objectif du PAP est coûteuse (ex :
enquête de satisfaction ou
statistique) Le responsable de BOP se voit
assigner un objectif
intermédiaire, en cohérence avec l’objectif
du PAP
nécessaire possible
/. D
RB
/ 2
00
5
Principes de la déclinaison opérationnelle des objectifs des PAP
les objectifs doivent être le plus possible identiques entre services déconcentrés d’un même réseau, afin de permettre les comparaisons
Le travail de déclinaison des objectifs peut rétroagir sur la définition des objectifs et indicateurs du PAP
La déclinaison concerne les BOP et les UO, mais aussi les opérateurs
/. D
RB
/ 2
00
5
Exemples de déclinaison opérationnelle d’objectifs du PAP Administration pénitentiaire
Favoriser l’insertion professionnelle des
détenus (% détenus non qualifiés suivant une formation)
Décliné directement
Réaliser des fouilles générales
et sectorielles(Nb de
fouilles/direction régionale)
Objectifcomplémentaire
Traduit en un objectif intermédiaire
Développer la formation continue
des agents(Nb de jours de formation/agent)
Renforcer la sécurité des
établissements pénitentiaires
(Nb d’évasions)
Favoriser l’insertion professionnelle des
détenus
(% détenus non qualifiés suivant une formation)
PAP
BOP
/. D
RB
/ 2
00
5
Exemple de déclinaison : programme Statistiques et études économiques
Objectif n° 2 du PAP : Améliorer la précision des estimations de population par commune
Objectif de rattachement dans le PAP
Objectif du BOP régional Indicateur du Bop régional Valeur cible
Mode de déclinaison
N° 2 Améliorer la précision des estimations de population par commune
% de communes ayant bénéficié d’une estimation de population de qualité suffisante pour permettre sa publication
Direct
N° 2 Produire les fichiers de données de l’enquête de recensement de l’année
% de fichiers régionaux validés
Indirect (objectif intermédiaire)
N° 2 S’assurer de la disponibilité des données dans un délai prescrit
Nombre de communes ayant terminé la collecte
Indirect (objectif intermédiaire)
N° 2 S’assurer de la saisie des questionnaires dans la période prescrite
Nombre de communes dont la saisie des questionnaires est terminée
Indirect (objectif intermédiaire)
/. D
RB
/ 2
00
5
Exemple de déclinaison : programme Amélioration de la qualité de l’emploi et des
relations du travailObjectif n° 8 du PAP : Renforcer et coordonner les actions de contrôle du travail illégal
Objectif de rattachement dans le PAP
Objectif du BOP régional Indicateur du Bop régional Valeur cible
Mode de déclinaison
N° 8 Renforcer et coordonner les actions de contrôle du travail illégal
Part des contrôles en entreprise pour travail illégal donnant lieu à procès-verbal
Direct
N° 8 Former les agents de contrôle aux réglementations complexes
Nombre d’agents formés
Indirect (objectif intermédiaire)
N° 8 Former les agents de contrôle sur des secteurs cible
Nombre d’agents formés
Indirect (objectif intermédiaire)
N° 8 Mobiliser les acteurs locaux Nombre de rencontres avec le Parquet
Indirect (objectif intermédiaire)
/. D
RB
/ 2
00
5
Démarche d’élaboratio
n du BOP
Qu’est-ce qu’un BOP ?
Un volet performance : objectifs et résultats attendus de l’activité du BOP
Un plan d’action (programmation) décrivant :
- Les activités à mener
- Les ressources nécessaires (notamment le schéma d’emplois) pour la mise en œuvre du programme conformément aux objectifs fixés
Un budget prévisionnel en autorisations d’engagement et crédits de paiement (AE/CP) répartissant les crédits nécessaires à la réalisation du plan d’action par destination et par nature
Un schéma d’organisation de l’exécution financière (SOF) présentant les unités opérationnelles avec la part du plan d’action et du budget prévisionnel qui leur est attribuée.
/. D
RB
/ 2
00
5
Une programmation de l’activité
description des projets à mener et des ressources qui concourent à sa mise en oeuvre
Déclinaison de la performance
du programme
(stratégie, objectifs, indicateurs, cibles, levers
d’action)
Schéma d’emplois ETP
Masse
Salariale
Interventions
Fonctionnements des services
Opérations d’investissement
(caractère déconcentré)Opérations
d’investissement (caractère national)
Schéma d’organisation financière
Bu
dg
et p
révis
ion
nel e
n
AE/C
P
UO
UO
UO
UO
Mise en place des crédits (AE-CP)
Les composantes du BOPLes composantes du BOP
/. D
RB
/ 2
00
5
Programmation et objectifs opérationnels
ATTENTION à ne pas confondre programmation des activités et objectifs opérationnels.
La programmation des activités est l’endroit où préciser les volumes de biens ou de services qui doivent être produits avec les crédits alloués. Cette programmation est normalement indicative.
Si, par exception, un responsable de programme souhaite fixer au responsable de BOP un volume d’activité à réaliser, cela doit apparaître dans la programmation des activités, qui, pour cette partie, devient alors impérative.
Seule l’impossibilité de décliner directement l’objectif du PAP peut normalement justifier des objectifs d’activité, qui doivent rester en nombre limité. Un trop grand nombre d’objectifs d’activité conduirait en effet à vider de sa portée la liberté de gestion qu’offre la LOLF grâce à la globalisation des crédits.
/. D
RB
/ 2
00
5
Programmation et objectifs opérationnels
ATTENTION à ne pas confondre programmation des activités et leviers d’action.
Les leviers d’action à mettre en œuvre sont avant tout qualitatifs : réorganisations, réingénieries de processus, mise en place de procédures, réallocation de ressources, réorientation des activités…
Sauf dans le cas d’objectifs intermédiaires prenant la forme d’objectifs d’activité, ils ne se confondent donc généralement pas avec la programmation des activités.
/. D
RB
/ 2
00
5
Synthèse : les acteurs de l’élaboration du BOP
CentralCentral
Niveau BOPNiveau BOP
UOUO
CHARTE DE GESTION
Éléments de cadrage ministériel+
Éléments de cadrage du programme
Projet de BOP Via Préfet
RPROG
BOP approuvé
Avis CF
BOP
U0 1 U0 2 U0 X
La démarche d’élaboration du BOP
Calendrier et acteurs
Début d’année
Echanges avec les responsables de programme sur l’exécution et les perspectives
Resp. de programme, de BOP, préfet
Fin mai-début juin
Premiers éléments de cadrage Resp. de programme
Juin-août Elaboration du projet de BOP Responsables de BOP/d’UO
Septembre-octobre
Avis du préfet (éventuellement passage en comité de l’administration régionale) et transmission au responsable de programme
Préfet (Responsables de BOP)
Octobre-novembre
Finalisation du dialogue de gestion Responsables de programme, de BOP, préfet
Fin novembre
Approbation des BOP Responsable de programme (+ directions transversales)
Décembre Avis formalisé du CFR sur le BOP approuvé, avant tout début de mise en œuvre (examen de la soutenabilité budgétaire)
CFR
La démarche d’élaboration du BOP
Contenu des éléments de cadrage du BOP
En matière de performance, les éléments de cadrage du BOP sont notamment :
des éléments d’explicitation sur les objectifs/indicateurs retenus dans le PAP et leur déclinaison éventuelle dans les BOP, de manière directe ou indirecte
des éléments sur les leviers d’action à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs (le cas échéant)
des éléments d’explication sur les valeurs cibles retenues dans le PAP et une orientation sur les ambitions en termes de cibles des BOP
Dans chaque cas, le responsable de programme précise quels sont les éléments imposés et ceux sur lesquels le responsable de BOP dispose d’une marge de proposition
La démarche d’élaboration du BOP
Organisation des échanges pour l’élaboration du BOP
échanges formels et informels
échanges responsable de programme-responsables de BOP / responsables de BOP-responsables d’UO / responsables de BOP-préfet / responsables d’UO-préfet
les échanges impliquant un même responsable de BOP et plusieurs responsables de programme doivent être coordonnés, dans leur contenu et leur calendrier
Prendre appui sur les services de contrôle de gestion et les services d’étude et de statistiques
Articulation entre DNO et BOP
- La DNO (directive nationale d’orientation) peut être :
soit un cadrage en amont, utilisé pour la construction des BOP Orientations politiques générales à intégrer dans les BOP
soit une synthèse a posteriori des BOP
-La DNO n’est pas indispensable mais peut être maintenue, notamment quand des services polyvalents mettent en œuvre plusieurs programmes (utilité d’un cadrage global ministériel)
-Lorsqu’elle existe, la DNO doit impérativement être articulée avec les BOP : pour éviter toute confusion, il est préférable que les BOP regroupent l’ensemble des objectifs assignés aux services opérationnels.
Le rôle du préfet dans l’élaboration du BOP
Pour les missions qui relèvent de son autorité et conformément aux dispositions du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets :
il émet un avis sur le projet de BOP (à l’exclusion des missions indiquées à l’article 33) avant de le transmettre au responsable de programme (article 23), après passage éventuel en comité de l’administration régionale, sur proposition du Préfet de région,
Il s’assure de la prise en compte des objectifs fixés au programme et de la mesure des résultats obtenus (article 22)
la saisine du préfet doit intervenir le plus amont possible dans le cadre du dialogue de gestion
Le préfet garant de la coordination et de la cohérence des politiques publiques au niveau territorial, est associé à l’élaboration du BOP
Eléments de performance des BOP
Pour chaque objectif opérationnel du BOP :
Libellé de l’objectif opérationnelAccompagné le cas échéant de :
• Objectif PAP de rattachement (dans le cas d’un objectif intermédiaire)
• Commentaire permettant la compréhension de l’objectif
• Leviers d’action envisagés ou recommandés
Indicateur (constaté pour le passé et valeur cible pour l’année en cours, l’année n+1 et l’année cible)
Méthodologie de l’indicateur
Une présentation de la stratégie retenue au niveau du BOP : compte tenu de la stratégie nationale du programme et des orientations stratégiques locales (PASER, PASED)
Eléments de performance des BOP
La présentation des objectifs opérationnels des BOP doit être formalisée de manière à faire apparaître les rattachements entre objectifs du PAP et objectifs opérationnels (traçabilité) ainsi que les objectifs complémentaires
Cas de responsables de BOP mettant en œuvre plusieurs programmes (services polyvalents) :
la présentation des objectifs doit être adaptée à l’activité de services polyvalents : par exemple, il peut y avoir un document unique et global, pour tous les programmes rassemblant l’ensemble des objectifs assignés au service (avec indication du programme de rattachement)
La charte de gestion du programme doit préciser le format des BOP.
Valeurs pour l’année du PLF et pour une année cible, à définir
Définir des valeurs cibles pour les indicateurs
- Valeur pour
l’année du PLF
- Valeur cible
Valeurs passées, caractéristiques de l’évolution de l’indicateurdans le passé
Spécificités liées au BOP
(difficultés particulières …)
Mise en oeuvre de leviers d’action
Moyens accordésau BOP par le responsable
de programme
Valeur retenue dans le PAP
/. D
RB
/ 2
00
5
Le pilotage par la
performance
/. D
RB
/ 2
00
5
Le dialogue de gestion
Une fois les objectifs déclinés et le BOP élaboré,
la réalisation des objectifs de performance repose
sur la mise en œuvre d’un pilotage infra-annuel,
animé au plan national par le responsable de programme
et au plan local par chaque responsable de BOP
et par chaque responsable d’unité opérationnelle.
Ce pilotage s’appuie sur le dialogue de gestion et les services de contrôle de gestion.
/. D
RB
/ 2
00
5
Responsable de fonctions
transversales
(DAF, DRH) Dialogue de gestion
Définition des modalités de mise en œuvre
du programme et de fonctionnement du ministère
Leviers d’action à privilégier
Les objectifs de performance
Les moyens à mobiliser
Définition des modalités de dialogue de gestion avec le
Responsable de BOP
Dialogue de gestion
Responsables Programme - BOP
Performance + modalités de gestion
+ cadre de fonctionnement du ministère + moyens mis à disposition (personnels + crédits)
Contexte territorial
Responsable
de BOP
PASE
Contrats de plan
Engagements européens
Politiques interministérielles
Préfet
Garant de la cohérence territoriale
Dialogue de gestion Préfet – Responsable de BOP
Intégration du contexte territorial et avis du préfet
BOP
Politique indemnitaire, de recrutement
Politique de formation
Schéma directeur informatique ….
Intègre et mise en cohérence de la politique
globale du ministère, de la stratégie du responsable de
programme et du contexte territorial
UOUO UO UO
Le dialogue de gestionResponsable de
programmeFormalisé dans la charte de
gestion du programme
Le dialogue de gestion : modalités
Modalités :
Prévoir des points de rendez-vous dans l’année (ce qui n’exclut pas une continuité du dialogue de gestion, entre ces points de rendez-vous)
Structurer le dialogue à l’aide de supports de dialogue (tableaux de bord, reporting papier, informatisé …)
Formaliser la démarche de dialogue de gestion et ses modalités dans la charte de gestion du programme
Le dialogue de gestion : finalités
Une démarche progressive et apprenante
Une démarche itérative et permanente
La démarche de performance
vise à :
Le dialogue de gestion
soutient la démarche en :
Mobiliser autour de priorités, orienter l’activité quotidienne des agents
Favorisant l’implication des agents
Définir des mesures correctrices, si les résultats ne sont pas atteints
Favorisant l’analyse des résultats par rapport aux prévisions et la réflexion sur les leviers d’action
Révéler et diffuser les meilleures pratiques
Favorisant l’analyse comparative des résultats entre services aux activités comparables et la réflexion sur leurs pratiques respectives
Le dialogue de gestion : l’implication des agents
Mobiliser autour de priorités, orienter l’activité quotidienne des agents
Rencontres formelles (CTP …) ou informelles avec les organisation syndicales
Communication sur les objectifs/indicateurs retenus, les enjeux, les raisons des choix effectués, les progrès réalisés, l’analyse des difficultés …
Implication des cadres de tous niveaux dans les explications délivrées aux équipes
Association des équipes aux réflexions menées sur les objectifs/indicateurs, les leviers d’action à mettre en œuvre …
Formations (contrôle de gestion, conduite de projet, démarche qualité, gestion par objectif…)
Le dialogue de gestion : l’analyse des résultats
L’objectif de l’année est
atteintEnseignemen
ts :
-Pertinence des leviers d’action ?
-Pertinence de ses modalités
de mise en œuvre ?
-Affiner les modalités de fixation des
cibles- Affiner les
modalités des rendez-vous du
dialogue de gestion en
cours d’année ?
L’objectif de l’année n’est pas
atteint
Analyse des raisons
Leviers d’action non pertinents
Leviers d’action mal mis en
oeuvreContexte négatif
non prévu
Cible trop ambitieuse par
rapport aux moyens d’action
Analyse des raisons
Plan d’actions pertinent et bien
mis en oeuvre
Contexte positif non anticipé
(effet d’aubaine)
Cible trop peu ambitieuse
Définir des mesures correctrices si les résultats ne sont pas atteints
Le dialogue de gestion : la mutualisation des bonnes pratiques
Mettre en place des procédures de diffusion des bonnes pratiques : réunions, groupes de travail, intranet, bases de données, études et enquêtes thématiques…
Diffuser les bonnes pratiques entre services comparables, en termes d’activité, de taille, de contexte …. Si besoin, définir des groupes de services comparables (ex : les préfectures sont réparties en strates)
Plusieurs modalités de diffusion des bonnes pratiques possibles :- communication des résultats en valeur moyenne/médiane- communication des résultats de chacune des structures, de manière anonyme- communication des résultats de chacune des structures, de manière non anonyme
Organiser des échanges entre pairs sur l’analyse des résultats et les moyens de les atteindre
Diffuser les bonnes pratiques entre services aux activités comparables
/. D
RB
/ 2
00
5
En savoir plus…
/. D
RB
/ 2
00
5
En savoir plus…
Les « Questions-réponses » performance sur le site extralolf (www.extralolf.minefi.gouv.fr ; nom de l’utilisateur : rb, mot de passe : lolf)
Le guide d'audit des programmes, CIAP, Décembre 2003
Partie C : La déclinaison des programmes dans la gestion interne des administrations
http://www.minefi.gouv.fr/lolf/1_2_2.htm
Le guide des Budgets opérationnels de programme (BOP)http://www.minefi.gouv.fr/lolf/downloads/210_guide_bop.pdf
Le contrôle de gestion dans les administrations de l’Etat – Eléments de méthodologie, Juin 2002, DIRE/DGAFPhttp://www.fonction-publique.gouv.fr/communications/guides/cntrl_gestion/cntrl_gestion_index.htm
La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs (guide méthodologique pour l’application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001), MINEFI, Commissions des finances, Cour des comptes, CIAP, juin 2004
http://www.minefi.gouv.fr/lolf/1_2_1.htm