1

PARTIE I. PRISE DE CONNAISSANCE DE L’ENTITE ET DE SON ENVIRONNEMENT...............................................................................................................3

Introduction : Un peu d’histoire............................................................................................3

Chapitre 1. Environnement juridique des SEML..............................................................5

1. Objet social des sociétés d’économie mixte locales...........................................5

a. Domaines de compétences..............................................................................5

b. Modalités d’intervention.................................................................................6

c. Compétences géographiques...........................................................................7

2. Capital social des sociétés d’économie mixte locales et concours financiers des collectivités territoriales et de leurs groupements........................................................7

a. Montant du capital minimum..........................................................................7

b. Composition du capital social.........................................................................7

c. Concours financier des collectivités territoriales et de leurs groupements...10

3. Administration et contrôle des sociétés d’économie mixtes locales................12

a. Gouvernement d’entreprise...........................................................................12

b. Contrôle d’une SEML...................................................................................15

c. Le rôle de la Chambre régionale des comptes..............................................17

Chapitre 2. Environnement économique des SEML.......................................................18

1. Domaine d’activité des SEM............................................................................18

2. Contrats passés par les SEM et partenaires économiques................................18

a. Les marchés publics (AMO ? Mandats d’études ?Mandat non financier ?).18

b. Les délégations de service public.................................................................18

c. Les mandats..................................................................................................18

d. Les concessions d’aménagement..................................................................18

e. Les contrats de partenariat............................................................................18

3. Les partenaires économiques des SEML..........................................................18

a. Les actionnaires des SEML..........................................................................19

b. Les personnes publiques ou privées non actionnaires..................................19

c. Les SEML elles-mêmes................................................................................19

Chapitre 3. Référentiel comptable applicable.................................................................19

1. Le compte de structure.....................................................................................19

2. Le compte des programmes..............................................................................19

a. Comptabilisation des opérations de mandat.................................................19

b. Comptabilisation des opérations de concession au risque du concédant......19

2

c. Comptabilisation des opérations de concession au risque du concessionnaire19

3. Une notion fondamentale : le CRACL.............................................................19

PARTIE II. DEUXIEME PARTIE : EVALUATION DU RISQUE D’ANOMALIE SIGNIFICATIVE DANS LES COMPTES ET PROCEDURES D’AUDIT MISES EN OEUVRE 21

Introduction : Section 1. Environnement juridique d’une SEM.........................................21

Introduction : Section 2. Environnement comptable d’une SEM.......................................21

3

PARTIE I. PRISE DE CONNAISSANCE DE L’ENTITE ET DE SON

ENVIRONNEMENT

Lors de la prise de connaissance de l’entité et de son environnement, le commissaire aux

comptes prend connaissance du secteur d’activité de l’entité, de son environnement

réglementaire, notamment du référentiel comptable applicable, et des moyens mis en œuvre

par l’entité pour s’y conformer1.

Aussi, afin de cerner les particularités et l’environnement des sociétés d’économie mixte

locales, il nous semble primordial, dans un premier temps, de retracer brièvement

l’historique des SEML, les conditions historiques de leur création, leur objet initial, et leurs

évolutions à travers le temps. Dans un second temps, nous examinerons plus

particulièrement les particularités de ces structures.

Introduction :  Un peu d’histoire

L’économie mixte trouve ses origines dans la loi Strauss du 12 avril 1906, par laquelle les

communes sont autorisées à participer au capital de certaines sociétés2. Suite à la première

guerre mondiale, dans un contexte de reconstruction, et face à la faiblesse de l’initiative

privée, les Décrets-Lois Poincaré3 parus en 1926 marquent le réel début de l’économie

mixte, mêlant fonds publics et fonds privés. Les prises de participations publiques sont alors

limitées à 40% et doivent être validées par décrets en conseil d’Etat.

En 19554, le champ d’intervention des SEML est élargi et la participation des collectivités

territoriales est portée à 65%. Pour autant, toute participation majoritaire des collectivités

territoriales reste soumise à autorisation ministérielle et rend obligatoire la présence d’un

commissaire du gouvernement au sein de la société. Plusieurs décrets5 étendent ces

dispositions aux départements.

1 NEP-250, paragraphe 04.2 Sociétés privées approuvées, chargées des Habitations à bon marché .3 Décrets-Lois du 26 novembre 1926 et du 28 décembre 1926.4 Décret du 20 mai 1955.5 Décrets du 05/10/1957, du 11/05/1959 et du 19/10/1959

4

présentant un caractère d’intérêt public ou l’exploitation de services publics, le

ravitaillement ou le logement de la population, les œuvres d’assistance, d’hygiène et de

prévoyance sociale, ainsi que la réalisation d’améliorations urbaines et rurales. Les

départements peuvent également intervenir, sous réserve qu’un intérêt local le justifie, en

participant à des sociétés ou à des organismes, ou de créer des régies dotées de la

personnalité morale et de l’autonomie financière. Les contours de l’économie mixte

apparaissent : les prises de participation sont soumises à l’approbation ministérielle et ne

doivent pas dépasser 65% du capital de l’entreprise ou de l’organisme. Si la collectivité

détient un capital majoritaire, un commissaire de gouvernement, le préfet de département,

est désigné par arrêté interministériel.

La définition d’un cadre législatif

A partir des années 1980, le gouvernement engage un processus de décentralisation qui se

traduit notamment par l’élaboration d’un projet de loi relatif aux sociétés d’économie mixte

locales6.

La loi n°83-597 du 7 juillet 1983, relative aux sociétés d’économie mixte locale, renforce le

contrôle exercé par les collectivités territoriales. Pour donner aux collectivités territoriales la

maîtrise de leur outil en consacrant la leur prépondérance au sein du conseil d’administration

de la SEML, la loi leur impose d’y détenir, seules ou conjointement, la majorité du capital et

des voix. Les représentants des collectivités territoriales sont tenus de rendre compte de leur

mandat en adressant une fois par an un rapport sur les activités de la SEML à la collectivité

dont ils relèvent. Le point primordial de cette loi est l’alignement du régime juridique des

SEML sur les règles du droit des sociétés commerciales.

6 L’article 6 de la loi du 2 mars 1982 stipule qu’ « Une loi déterminera le régime juridique des sociétés d'économie mixte »

5

Lors de la prise de connaissance de l’entité et de son environnement, le commissaire aux

comptes prend connaissance du secteur d’activité de l’entité, de son environnement

réglementaire, notamment du référentiel comptable applicable, et des moyens mis en œuvre

par l’entité pour s’y conformer7.

Chapitre 1. Environnement juridique des SEML

Les SEML sont des sociétés anonymes dont une partie du capital est détenue par une

collectivité territoriale ou par l’un de ses groupements. Aussi, l’organisation et le

fonctionnement des SEML, en tant que sociétés commerciales, se réfèrent aux dispositions

du code de commerce, dans la limite des dispositions spécifiques aux SEML prévues dans le

Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT, Titre II, Livre V).

1. Objet social des sociétés d’économie mixte locales

a. Domaines de compétences

L’objet social des sociétés d’économie mixte locales est défini par l’article L1521-1 du

CGCT : « Les communes, les départements, les régions et leurs groupements peuvent, dans

le cadre des compétences qui leur sont reconnues par la loi, créer des sociétés d’économie

mixte locales qui les associent à une ou plusieurs personnes privées et, éventuellement, à

d’autres personnes publiques pour réaliser des opérations d’aménagement, de construction,

pour exploiter des services publics à caractère industriel ou commercial, ou pour toute autre

activité d’intérêt général, lorsque l’objet des sociétés d’économie mixte locales inclut

plusieurs activités, celles-ci doivent être complémentaires. En outre, les sociétés d’économie

mixte locales peuvent réaliser des opérations de conception, réalisation, entretien ou

maintenance ainsi que, le cas échéant, de financement d’équipements hospitaliers ou

médico-sociaux pour les besoins d’un établissement de santé, d’un établissement social ou

médico-social ou d’un groupement de coopération sanitaire ».

Ainsi, bien que limité aux compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales et à

leurs groupements, les SEML sont notamment compétentes pour réaliser des opérations

7 NEP-250, paragraphe 04.

6

d’aménagement8, des opérations de construction, ou toutes autres activités d’intérêt général :

leur champ de compétence peut s’avérer très large.

Avant la loi du du 7 juillet 1983, les SEML devaient avoir un objet social bien précis  :

aménagement, logement ou gestion de services ou d’équipements publics locaux. Cette loi a

permis aux SEML de se diversifier (sous la double condition que les activités soient

complémentaires et qu’elles restent dans les compétences des collectivités territoriales).

Nous reviendrons plus précisément sur le domaine d’activité des SEML d’aménagement lors

de l’étude de leur environnement économique.

b. Modalités d’intervention

Les SEML peuvent intervenir pour des personnes, publiques ou privées, qui ne participent

pas à leur capital social (L1523-1 du CGCT).

Pour autant, pour les opérations autres que des prestations de services, cette intervention aux

conditions suivantes :

S’il s’agit d’une opération avec une personne privée, celle-ci doit apporter préalablement la

totalité du financement nécessaire.

S’il s’agit d’une opération avec une personne publique, celle-ci doit préalablement garantir

la totalité du financement nécessaire.

A défaut, ces interventions sont soumises à l’accord préalable du conseil d’administration

(ou du conseil de surveillance), pris à une majorité des deux-tiers, comprenant au moins la

moitié des représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements, actionnaires,

ainsi, s’il y a lieu, qu’à l’accord de la collectivité territoriale sur le territoire de laquelle

l’investissement immobilier est prévu.

8 Au sens de l’article L300-1 du code de l’urbanisme : « les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. L’aménagement, au sens du présent livre, désigne l’ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d’une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l’alinéa précédent et, d’autre part, à assurer l’harmonisation de ces actions ou de ces opérations ».

7

c. Compétences géographiques

Les sociétés d’économie mixte locales ne sont pas tenues de faire référence dans leur objet

social à un champ territorial d’intervention déterminé. Sauf limitation dans les statuts, elles

peuvent réaliser des constructions sur tout le territoire.

2. Capital social des sociétés d’économie mixte locales et concours financiers des

collectivités territoriales et de leurs groupements

a. Montant du capital minimum

Par dérogation à l’article L224-2 du Code de commerce, l’Article L1522-3 du CGCT précise

que « le capital social doit être au moins égal à 225 000 euros pour les sociétés ayant dans

leur objet social la construction d’immeubles à usage d’habitation, de bureaux ou de locaux

industriels, destinés à la vente ou à la location, et à 150 000 euros pour celles ayant dans leur

objet l’aménagement ».

Les seuils sont donc plus élevés pour les SEML que pour les autres sociétés anonymes,

compte tenu des engagements financiers qu’elles peuvent être amenées à supporter.

Par ailleurs, les seuils minimums ne se cumulent pas : toute extension de l’objet social d’une

SEML d’aménagement au secteur de la construction se traduira par une augmentation du

capital social afin de respecter le seuil de 225 000 euros.

b. Composition du capital social

i. Actionnariat des SEML

La SEML doit comporter au moins sept actionnaires, comme le prévoit le Code de

commerce. Nous pouvons distinguer trois principaux profils d’actionnaires :

Les collectivités territoriales et leurs groupements  : il s’agit des communes, des

départements, des régions, ainsi que des établissements de coopération

8

intercommunale (EPCI9), interdépartementale ou interrégionale, et des syndicats

mixtes.

Les autres actionnaires publics  : Il s’agit de tous les actionnaires publics qui ne font

pas partie de la première catégorie.

Les actionnaires privés  : Au moins un actionnaire privé, personne physique ou

morale, de nationalité française ou non, doit être présent au capital d’une SEML. Les

principaux actionnaires privés des SEML sont les institutions financières et les

entreprises, comme le montre le schéma ci-dessous10 :

ii. Répartition du capital

Le capital social d’une SEML doit être détenu à plus de la moitié par les collectivités

territoriales et leurs groupements : L’article L1522-1 du CGCT précise que « les

collectivités territoriales et leurs groupements détiennent, séparément ou à plusieurs, plus de

la moitié du capital social de ces sociétés et des voix dans les organes délibérants ». La

participation publique doit ainsi être majoritaire : les SEML sont donc des sociétés

publiques.

Enfin, la participation des actionnaires autres que les collectivités territoriales et leurs

groupements ne peut être inférieure à 15% du capital social (Article L1522-2 du CGCT).

9 Les EPCI sont des groupements de collectivités territoriales régis par un principe de général de spécialité qui ne leur donne compétence que pour les domaines et les matières que la loi leur attribue ou pour ceux qui sont délégués par les communes membres. 10 Source : Fédération des entreprises publiques locales, EPLSCOPE 2013.

9

La participation des collectivités territoriales et de leurs groupements doit être majoritaire,

mais elle ne peut pas dépasser le seuil de 85% de détention du capital social11.

Par ailleurs, les collectivités étrangères (Etats non membres de l’Union Européenne) et leurs

groupements peuvent participer au capital social des SEML, sous réserve de la conclusion

d’un accord préalable avec les Etats concernés. Elles peuvent détenir jusqu’à la moitié du

capital social.

Leur participation est incluse dans la participation des collectivités territoriales appartenant à

un pays membre de l’Union Européenne.

Quid de la participation de l’Etat   ?

S’il advient que l’Etat est actionnaire d’une SEML, alors sa participation ne sera pas prise en

compte dans la participation des collectivités territoriales, puisque l’Etat n’est pas une

collectivité territoriale.

Ainsi, sa participation serait à prendre en compte dans celle des autres actionnaires.

Cependant, l’hypothèse d’une participation de l’Etat au capital d’une SEM paraît peu

probable, car cette situation ne serait pas compatible avec sa fonction de contrôle de ces

organismes12.

En résumé, la détention du capital social doit répondre aux critères suivants   :

- Les collectivités locales (et leurs groupements) doivent détenir la majorité du capital,

ce qui confère à la SEML la statut de société publique.

- Les autres actionnaires (privés et publics) doivent détenir au moins 15% du capital.

- Le capital doit être détenu par au moins un actionnaire privé, ce qui confère le statut

d’économie mixte.

11 Il existe certaines exceptions à la règle de détention du capital majoritaire : SEML constituées avant le 8 juillet 1983 (SEML constituées en application des décrets –lois Poincaré, SEML d’équipement et d’exploitation des remontées mécaniques, SEML constituées en Alsace-Lorraine selon la loi municipale locale du 6 juin 1985), SEM sportives, Sociétés d’exploitation du câble, et autres exceptions, qui ne sont pas des SEML d’aménagement.12 Le guide des sociétés d’économie mixte locales, La documentation française, p.46.

10

iii. Modifications du capital

Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent prendre part aux modifications de

capital (Article L1522-4 du CGCT), qu’il s’agisse d’augmentation de capital ou de réduction

de capital. Elles peuvent donc soit acquérir des titres, soit céder leurs titres, partiellement ou

totalement.

Cependant, la modification du capital social doit s’opérer dans le respect des seuils définis

par le CGCT. Plusieurs cas méritent d’être distingués :

La collectivité territoriale, unique actionnaire public, cède la totalité de ses titres à un

actionnaire privé : la SEML devient alors une société anonyme de droit commun.

La collectivité territoriale, qui ne détient qu’une partie du capital public, cède les titres

qu’elle possède sans que cela n’affecte la règle de détention du capital majoritaire : la

société conserve son statut de SEML.

Enfin, la collectivité territoriale cède seulement une partie de ses titres, mais cette cession a

pour effet de rendre les collectivités territoriales minoritaires dans le capital de la SEML :

dans ce cas, les collectivités territoriales, actionnaires minoritaires, doivent bénéficier d’une

autorisation accordée par décret en Conseil d’Etat13. En pratique, les statuts des SEML

prévoient une clause d’agrément : l’acquéreur des actions devra au préalable être agréé par

les autres actionnaires selon les modalités prévues dans les statuts. Une clause peut même

prévoir un refus d’agrément dès lors que la cession a pour effet de réduire la participation

des collectivités territoriales et de leurs groupements à un niveau inférieur au minimum

prévu par les dispositions légales : la SEML disposera alors d’un délai de trois mois pour

faire acquérir les actions soit par un actionnaire ou par un tiers, soit, avec le consentement

du cédant, par elle-même en vue d’une réduction de capital.

c. Concours financier des collectivités territoriales et de leurs groupements

Depuis la loi du 2 janvier 2002, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent,

en leur qualité d’actionnaires, allouer des apports en compte courant d’associés aux sociétés

d’économie mixte locales, dans des conditions définies par les articles L1522-4 et L1522-5

du code général des collectivités territoriales.

13 Selon les articles L2253-1 ;L3231-6 et L4211-1 du CGCT.

11

Afin d’éviter tout risque financier excessif, la collectivité apporteuse doit préalablement

s’assurer, d’une part, que la totalité des avances qu’elle a déjà consenties à des SEML

n’excède pas, avec cette nouvelle avance, 5% des recettes réelles de fonctionnement de son

budget. D’autre part, elle doit s’assurer que les capitaux propres de la SEML sont supérieurs

à la moitié du capital social.

S’agissant d’une convention entre une SEML et l’un de ses associés, elle devra être

préalablement autorisée par le conseil d’administration de la SEML, conformément aux

dispositions de l’article L225-38 du Code de commerce14. Elle devra également être

autorisée par une délibération de la collectivité territoriale.

De plus, l’apport en compte courant est alloué sur la base d’une convention qui doit prévoir  :

- La nature de l’apport : Il s’agit généralement d’une avance dans le cadre d’une

opération d’aménagement afin de financer une tranche de travaux, en attendant soit

les recettes futures du projet (liées à la phase de commercialisation), soit le

versement d’une subvention, soit le financement des organismes bancaires.

- L’objet : La convention a pour objet d’organiser les conditions de versement et de

remboursement des avances en compte courant d’associé.

- La durée de l’apport : L’avance ne peut pas être consentie pour une durée supérieure

à deux ans. Cette durée peut être éventuellement renouvelable une fois. Au terme de

cette période, l’apport est soit remboursé à la collectivité, soit incorporé au capital de

la SEML.

- Le montant

- Les conditions de remboursement : le remboursement de l’apport sera soit échelonné

dans le temps, soit effectué en une seule fois.

- Eventuellement, les conditions de rémunération (l’apport en compte courant

d’associé pourra être rémunéré) ou de transformation en augmentation de capital

dudit apport. Dans ce dernier cas, l’augmentation de capital ne doit pas augmenter la

14 Extrait de l’article L225-38 : « Toute convention intervenant directement ou par personne interposée entre la société et son directeur général, l'un de ses directeurs généraux délégués, l'un de ses administrateurs, l'un de ses actionnaires disposant d'une fraction des droits de vote supérieure à 10 % ou, s'il s'agit d'une société actionnaire, la société la contrôlant au sens de l'article L. 233-3, doit être soumise à l'autorisation préalable du conseil d'administration ».

12

participation de la collectivité au-delà du seuil de 85% fixé par l’article L1522-2 du

CGCT.

Précisons, d’une part, qu’une avance ne peut avoir pour objet de rembourser une autre

avance. D’autre part, aucune nouvelle avance ne peut être accordée par une même

collectivité ou un même groupement avant que la précédente n’ait été remboursée ou

incorporée au capital.

Enfin, les associés privés peuvent également faire des apports en compte courant d’associés.

3. Administration et contrôle des sociétés d’économie mixtes locales

Comme toutes les sociétés anonymes, l’organisation de la SEML peut reposer sur deux

types de gouvernance : soit une structure moniste (conseil d’administration), soit une

structure dualiste (directoire et conseil de surveillance).

Parallèlement, les SEML sont soumises à différents contrôles, aussi bien internes

qu’externes.

a. Gouvernement d’entreprise

i. L’organe de gestion

Les assemblées d’actionnaires sont qualifiées d’ordinaires, d’extraordinaire, ou

d’assemblées spéciales :

Les assemblées générales extraordinaires sont celles appelées à délibérer sur

toutes modifications des statuts. L’assemblée ne délibère valablement que si les

actionnaires présents ou représentés possèdent au moins, sur première convocation,

le quart et, sur deuxième convocation, le cinquième des actions ayant le droit de

vote. Les statuts peuvent prévoir des quorums plus élevés (Code de commerce,

Article L225-96). L’assemblée statue à la majorité des deux-tiers des voix dont

disposent les actionnaires présents ou représentés.

Les assemblées générales ordinaires sont celles appelées à délibérer sur toutes les

autres décisions : Elle constitue l’organe de gestion de la SEML. Elle est compétente

pour nommer, révoquer, ou remplacer les membres du conseil d’administration ou du

13

conseil de surveillance, et pour désigner le commissaire aux comptes. L’AGO doit se

réunir, conformément au Code de commerce, au moins une fois par an, dans les six

mois suivant la clôture de l’exercice, afin de procéder à l’examen et à l’approbation

des comptes annuels (Code de commerce, Article L225-100). Elle ne délibère

valablement sur première convocation que si les actionnaires présents ou représentés

possèdent au moins le cinquième des actions ayant le droit de vote. Les statuts

peuvent prévoir un quorum plus élevé. Sur deuxième convocation, aucun quorum

n'est requis (Code de commerce, Article L225-98). L’assemblée statue à la majorité

des voix dont disposent les actionnaires présents ou représentés.

Les assemblées spéciales réunissent les titulaires d’actions d’une catégorie

déterminée. La décision d'une assemblée générale de modifier les droits relatifs à une

catégorie d'actions n'est définitive qu'après approbation par l'assemblée spéciale des

actionnaires de cette catégorie. Les assemblées spéciales ne délibèrent valablement

que si les actionnaires présents ou représentés possèdent au moins, sur première

convocation, le tiers et, sur deuxième convocation, le cinquième des actions ayant le

droit de vote et dont il est envisagé de modifier les droits. Les statuts peuvent prévoir

des quorums plus élevés. Elle statue à la majorité des deux tiers des voix dont

disposent les actionnaires présents ou représentés (Code de commerce, Article L225-

98).

Bien que l’article L1522-1 du CGCT oblige les collectivités territoriales à détenir plus de la

moitié des voix dans les assemblées délibérantes, aucune disposition ne leur impose de

représenter la majorité du quorum nécessaire à la tenue de ces assemblées.

ii. Les organes de direction

Etant assimilée à une société anonyme, a SEML peut opter soit pour une structure moniste

(conseil d’administration), soit pour une structure dualiste (directoire et conseil de

surveillance).

La structure moniste est dotée d’un conseil d’administration ayant pour objet

d’orienter les activités de la société et de veiller à leur mise en œuvre. La direction

14

générale est soit assumée par le Président du Conseil d’administration (il devient

alors Président Directeur Général), soit par une autre personne physique nommée par

le Conseil et portant le nom de directeur général.

La structure dualiste est dotée d’un directoire et d’un conseil de surveillance : dans

cette structure, le directoire assume la direction de la société. Le conseil de

surveillance exerce un contrôle permanent de la gestion de la société.

Si le fonctionnement des organes de gouvernance n’appelle pas de remarques particulières,

le CGCT prévoit certaines dérogations pour les SEML   :

- Le Code de commerce prévoit que seule une personne physique peut exercer le rôle

de Président du Conseil d’administration ou du Conseil de surveillance. Par

dérogation, le CGCT dispose que les collectivités territoriales peuvent exercer, en

tant que personnes morales, les fonctions de Président du Conseil d’administration

ou du Conseil de surveillance des SEML15. Ainsi, lorsque la collectivité désigne, au

sein de son assemblée délibérante, ses représentants au Conseil d’administration ou

au Conseil de surveillance d’une SEML, elle peut donner mandat à l’un d’entre eux

de présenter la candidature de la collectivité aux fonctions de Président du Conseil,

et le charger d’exercer, en son nom, ces fonctions.

- D’autre part, l’article L1524-5 du CGCT prévoit que toute collectivité actionnaire

d’une SEML a droit au moins à un représentant au Conseil d’administration ou de

surveillance, désigné en son sein par l’assemblée délibérante concernée. La

répartition des sièges aux collectivités se fait selon les règles suivantes :

Le nombre de sièges dont bénéficient les collectivités est fixé par les statuts, « dans

une proportion au plus égale à celle du capital détenu par l’ensemble des collectivités

territoriales par rapport au capital total de la société », ce nombre étant

éventuellement arrondi à l’unité supérieure.

Ensuite, les sièges sont attribués en proportion du capital détenu respectivement par

chaque collectivité. Il s’agit là encore du nombre maximum de sièges pouvant être

détenus par une collectivité territoriale.

15 Article L2253-5 du CGCT pour les communes ; Article L3231-8 du CGCT pour les départements ; Article L4253-4 du CGCT pour les régions.

15

Enfin, si certaines collectivités, du fait de leur participation réduite au capital de la

SEML, ne peuvent pas être directement représentées, elles se réunissent en

assemblée spéciale.

La représentation de l’actionnariat privé d’une SEML est régie par le droit commun des

sociétés. Cependant, le nombre de représentants de l’actionnariat privé est fixé dans une

proportion égale à la proportion du capital que ces actionnaires détiennent ensemble (entre

15% et 50%).

Enfin, la durée des mandats des administrateurs représentant les collectivités suit celle de

leur mandat électif, et prend fin en même temps que ce dernier. Les nouveaux représentants

des collectivités sont élus selon le processus mentionné en annexes.

b. Contrôle d’une SEML

i. Le rôle des représentants des collectivités territoriales

Les collectivités bénéficient d’un droit d’information sur l’activité des SEML, prévu aux

articles L1524-1 et L1525-3 du CGCT.

Accord préalable de l’assemblée délibérante de la collectivité   :

Dans certains cas, l’accord préalable de l’assemblée délibérante de la collectivité s’avère

obligatoire. Ainsi, lorsque la SEML envisage des modifications portant sur son objet social,

sur la composition de son capital, ou sur les structures des organes dirigeants, l’accord du

représentant d’une collectivité ne peut pas se faire sans une délibération préalable de son

assemblée délibérante (Article L1524-1 du CGCT).

ii. Le rôle du préfet

La mission d’intérêt général confiée aux SEML, ainsi que la présence de capitaux publics

ont incité le législateur à mettre en place un contrôle administratif des SEML. Jusqu’en

16

1983, un commissaire du gouvernement était chargé d’une mission de conseil et de

surveillance. Il était également doté d’un droit de véto. Depuis la loi du 7 juillet 1983, cette

fonction a été supprimée.

Cependant, le Préfet conserve un droit de regard sur les activités exercées par les SEML. Il

effectuera deux types de contrôle en ce sens :

Le contrôle de légalité   : La SEML doit transmettre au Préfet, dans les quinze jours

suivants leur adoption, les documents suivants :

Les délibérations des collectivités décidant de la création de la SEML, fixant

le montant de leur participation au capital social, et approuvant les statuts de la

société : le Préfet s’assurera de la légalité de l’objet de la SEML16.

Les délibérations relatives aux conventions passées entre la SEML et les

collectivités territoriales : Les activités exercées par la SEML doivent entrer dans

le champ des compétences des collectivités actionnaires.

Les contrats de concession d’aménagement conclus entre les collectivités

territoriales et les SEML (ainsi que leurs avenants, le cas échéant) : le Préfet

vérifiera la légalité des clauses prévues au contrat17.

Les prérogatives de puissance publique effectuées par la SEML pour le

compte des collectivités territoriales (droits d’expropriation et de préemption).

Dans ce cas, la SEML est tenue d’établir chaque année un rapport spécial sur les

conditions de leur exercice, qui sera présenté à l’organe délibérant de la

collectivité, puis adressée au Préfet.

La transmission de ces actes au Préfet constitue l’une des conditions de leur caractère

exécutoire.

Le contrôle spécifique   : Afin de protéger les intérêts financiers des collectivités,

certains documents doivent obligatoirement être transmis au Préfet :

16 Conformément à l’Article L1521-1 du CGCT.17 Conformément à l’Article L1523-2 du CGCT.

17

Les délibérations du conseil d’administration (ou de surveillance) et de

l’assemblée générale doivent être transmis dans un délai de quinze jours suivant la

date de réunion.

Les contrats de concession d’aménagement conclus avec les collectivités,

Les comptes annuels de la SEML doivent être transmis dans les quinze jours

suivants leur approbation par le conseil d’administration (ou de surveillance),

Le rapport du commissaire aux comptes.

Bien que la transmission de ces documents reste sans incidence sur la validité de l’acte, le

représentant de l’Etat, au vu des documents, peut saisir la chambre régionale des comptes

s’il estime que les délibérations font courir un risque financier aux collectivités

actionnaires18 (tels que l’aggravation de la charge financière de la collectivité, ou

l’accroissement du risque encouru par une collectivité garante d’un emprunt contracté par la

SEML). La loi ne fixant aucun critère pour apprécier le risque financier, il appartient au

Préfet de l’estimer.

c. Le rôle de la Chambre régionale des comptes

Lorsque la Chambre régionale des comptes est saisie, le conseil d’administration (ou de

surveillance) de la SEML, ainsi que les assemblées délibérantes des collectivités territoriales

actionnaires ou garantes, en sont informées.

Dans le délai d’un mois suivant la saisine, l’organe de la SEML qui a pris la décision

contestée doit à nouveau se réunir, afin d’amender ou de confirmer cette dernière.

Il appartient ensuite à la Chambre régionale des comptes d’émettre un avis qui sera

communiqué au Préfet, à la SEML, et aux assemblées délibérantes des collectivités.

Chapitre 2.Environnement économique des SEML

1. Domaine d’activité des SEM

18 Article L1524-1 du CGCT.

18

Selon l’article 13 du code de déontologie de la profession de commissaire aux comptes,

« avant d’accepter une mission de certification, le commissaire aux comptes vérifie que son

accomplissement est compatible avec les exigences légales et réglementaires du présent

code. A cet effet, il réunit les informations nécessaires (…) sur le domaine d’activité (de

l’entité dont les comptes seront certifiés ». Le commissaire aux comptes doit ainsi prendre

connaissance du marché et du secteur d’activité dans lequel l’entité opère.

ZAC / LOTISSEMENTS …

2. Contrats passés par les SEM et partenaires économiques

Le CAC devra recenser l’ensemble des contrats (anciens, nouveaux, terminés, futurs) et tenir

un fichier excel permettant de visualiser rapidement les différents contrats.

a. Les marchés publics (AMO   ? Mandats d’études   ?Mandat non financier   ?)

b. Les délégations de service public

c. Les mandats

d. Les concessions d’aménagement

i. Au risque du concédant

ii. Au risque du concessionnaire

iii. Au risque du concédant et du concessionnaire (mutualisation du risque)

e. Les contrats de partenariat

3. Les partenaires économiques des SEML

a. Les actionnaires des SEML

b. Les personnes publiques ou privées non actionnaires

c. Les SEML elles-mêmes

19

Chapitre 3.Référentiel comptable applicable

1. Le compte de structure

2. Le compte des programmes

a. Comptabilisation des opérations de mandat

b. Comptabilisation des opérations de concession au risque du concédant

c. Comptabilisation des opérations de concession au risque du

concessionnaire

3. Une notion fondamentale   : le CRACL

Conclusion : Le commissaire aux comptes demande au représentant légal, en tant que

responsable des comptes, une déclaration écrite par laquelle il déclare avoir, au mieux de sa

connaissance, appliqué les textes légaux et réglementaires19.

19 NEP-250, paragraphe 10.

20

21

PARTIE II. DEUXIEME PARTIE : EVALUATION DU RISQUE D’ANOMALIE

SIGNIFICATIVE DANS LES COMPTES ET PROCEDURES D’AUDIT MISES EN

OEUVRE

Introduction :Section 1. Environnement juridique d’une SEM

Introduction :Section 2. Environnement comptable d’une SEM