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Tribunal administratif N° 35151 du rôle

du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 4 septembre 2014

1re chambre

Audience publique du 30 novembre 2015

Recours formé par

l’association sans but lucratif « ...», …,

contre une délibération du conseil communal de l’administration communale de Niederanven

en matière de subsides communaux

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JUGEMENT

Vu la requête déposée le 4 septembre 2014 sous le numéro du rôle 35151 au greffe du

tribunal administratif par Maître François MOYSE, avocat à la Cour, inscrit au tableau de

l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’association sans but lucratif « ...», organisation

non gouvernementale, de développement reconnue, établie et ayant son siège social à L-…,

représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, tendant aux termes de son

libellé à la réformation, sinon à l’annulation de la « décision du 27 mars 2014 notifiant au

requérant la délibération du 10 février 2012 du Conseil Communal de la Commune de

Niederanven, consistant à abroger, avec effet immédiat pour le futur, le subside leur accordé

d’un montant total de 75.000.-€, réparti à parts égales de 15.000.-€ sur les exercices 2009 à

2013, pour le financement d’un projet « Artemisia annua » à réaliser sur 5 années et ayant

comme objet les investissements nécessaires à la production et la propagation de la tisane

« Artemisia annua » au Sénégal et aux pays avoisinants et, par conséquent, arrêter tout

paiement en relation avec le projet « Artemisia annua » (…) ainsi que contre la décision du 5

juin 2014 de l’administration communale de Niederanven confirmant la notification de la

délibération du 10 février 2012 » ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick KURDYBAN, demeurant à Luxembourg, du

11 septembre 2014, portant signification du prédit recours en réformation, sinon en annulation à

l’administration communale de Niederanven ;

Vu la constitution d’avocat à la Cour de Maître Thierry REISCH, avocat à la Cour,

inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, déposée au greffe du tribunal

administratif en date du 7 octobre 2014 au nom et pour compte de l’administration communale

de Niederanven ;

Vu le mémoire en réponse de Maître Thierry REISCH déposé au greffe du tribunal

administratif le 5 décembre 2014 pour compte de l’administration communale de Niederanven ;

Vu le « mémoire en réponse additionnel » de Maître Thierry REISCH déposé au greffe

du tribunal administratif le 8 décembre 2014 pour compte de l’administration communale de

Niederanven ;

Vu le mémoire en réplique de Maître François MOYSE déposé au greffe du tribunal

administratif le 24 décembre 2014 pour compte de l’association sans but lucratif « ...» ;

2

Vu le mémoire en duplique de Maître Thierry REISCH déposé au greffe du tribunal

administratif le 21 janvier 2015 pour compte de l’administration communale de Niederanven ;

Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions entreprises ;

Le juge rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître François MOYSE et Maître

Thierry REISCH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 9 novembre 2014.

__________________________________________________________________________

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L’association sans but lucratif « ...», ci-après « l’asbl ...», constituée le 1er février 1982 a,

suivant ses statuts modifiés par l’assemblée générale extraordinaire du 5 février 2010 et

homologués par jugement du tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg du 8 mars 2010,

pour objet social :

« a. de se dresser contre toute tentative de destruction d’un peuple ou d’une minorité,

de s’engager en faveur de sa sécurité, de sa survie, de son identité, de son droit à la

terre et de son auto-détermination.

b. de collaborer avec des organisations ou des personnes, qui poursuivent des buts

semblables et de défendre les droits fondamentaux de ces peuples et minorités auprès

des autorités.

c. d’aider les populations menacées par la pauvreté et la maladie

par la réalisation de projets de développement autonomes visant en particulier

à améliorer :

les conditions d’hygiène (eau, toilette, etc…)

la lutte contre les maladies infectieuses

l’encadrement social

l’éducation

par la diffusion d’informations et la sensibilisation du public luxembourgeois

par l’aide aux ressortissants de ces populations à l’étranger ».

Conformément à cet objet social, l’asbl ... présenta en janvier 2009 à l’administration

communale de Niederanven, ci-après « l’administration communale », un document intitulé

« Projet de Production d’Artemisia annua au Sénégal et valorisation économique de cette

production » afin de solliciter l’allocation d’un subside destiné à financer ledit projet.

Lors de sa séance publique du 12 février 2009, le conseil communal de l’administration

communale de Niederanven décida d’allouer « un subside à hauteur de 75.000,- € à

l’Association « ...a.s.b.l. » répartis à parts égales de 15.000.- euros sur les exercices 2009 à

2013 pour le financement d’un projet global à réaliser pendant les prochaines 5 années et

ayant comme objet les investissements nécessaires à la production et la propagation de la

tisane « Artemisia Annua » au Sénégal et aux pays avoisinants ».

Après avoir constaté lors de sa séance publique du 18 mars 2009 qu’il résulterait des

pièces remises par l’asbl ... qu’il était « difficile d’exécuter sa délibération » du 12 février 2009

et que le projet subventionné devrait être démarré « sans devoir recourir à des pièces

comptables ayant précédé le projet proprement dit », le conseil communal de l’administration

communale modifia l’échelonnement du subside de 75.000.- euros en décidant que la première

tranche de 20.000.- euros, payée pour l’exercice 2009, représenterait une avance, tandis que « les

autres tranches seront versées à l’association sur présentation d’un rapport d’activité

3

détaillé avec pièces à l’appui quant aux sommes utilisées par l’association pour les

investissements au Sénégal et aux pays avoisinants ».

Par courrier du 11 mars 2011, l’asbl ... transmit à l’administration communale un dossier

intitulé « Rapport financier 1010 » en vue de se voir allouer une troisième tranche du subside lui

alloué.

Lors de sa séance du 10 février 2012, le conseil communal décida d’abroger avec effet

immédiat sa décision du 18 mars 2009 et d’arrêter tout paiement en relation avec le projet

« Artemisia annua ». Ladite délibération est libellée comme suit :

« Revu sa délibération du 18 mars 2009, accordant à l’association « ...a.s.b.l. » un

subside de 75.000.-€ réparti sur 5 exercices budgétaires pour des investissements nécessaires

à la production et à la propagation de la tisane « artemisia annua » au Sénégal et aux pays

avoisinants ;

En citant le Petit Robert : « L’investissement est une action d’acquérir des biens de

production pour l’exploitation d’une entreprise. Capital physique ainsi acquis » ;

Considérant qu’il résulte du dernier dossier remis par l’association au secrétariat

communal pour se voir accorder une 3e tranche de subside voté que les actions menées se

limitent quasi entièrement à des voyages d’études, des séjours, des analyses et des frais

courants sans les moindres frais d’investissement ;

Ouïe le collège échevinal en ses explications ;

Disant que tout aide supplémentaire doit être considérée comme étrangère à l’objectif

retenu ;

à l’unanimité

décide

d’abroger avec effet immédiat sa décision no -4- du 18 mars 2009 et d’arrêter tout

paiement en relation avec le projet « artemisia annua ».

La présente reste sans effet pour tous les montants déjà touchés par l’a.s.b.l. en

relation avec le projet « artemisia annua ». (…) »

Ladite délibération fut notifiée une première fois par l’administration communale à l’asbl

... le 27 mars 2012 par courrier simple.

Le 25 mars 2014, le conseil de l’asbl ... s’adressa au collège des bourgmestre et échevins

de l’administration communale afin de critiquer la délibération du conseil communal du 10

février 2012 pour ne pas être motivée, respectivement ne pas être suffisamment motivée et pour

être intervenue en violation de certaines dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 1979

relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, de

même que pour solliciter la réformation de ladite délibération et le rétablissement consécutif de

l’allocation du subside, voire l’octroi de nouveaux subsides.

4

En réponse à cette missive, l’administration communale confirma sa position initiale en

envoyant en date du 5 juin 2014 la délibération prévisée du 10 février 2012 une seconde fois à

l’asbl ..., cette fois-ci par courrier recommandé avec accusé de réception et en y indiquant les

voies de recours ouvertes contre ladite délibération.

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 4 septembre 2014, l’asbl ... a

introduit un recours tendant aux termes de son libellé principalement à la réformation et

subsidiairement à l’annulation de la « décision du 27 mars 2014 notifiant au requérant la

délibération du 10 février 2012 du Conseil Communal de la Commune de Niederanven,

consistant à abroger, avec effet immédiat pour le futur, le subside leur accordé d’un montant

total de 75.000.-€, réparti à parts égales de 15.000.-€ sur les exercices 2009 à 2013, pour le

financement d’un projet « Artemisia annua » à réaliser sur 5 années et ayant comme objet les

investissements nécessaires à la production et la propagation de la tisane « Artemisia

annua » au Sénégal et aux pays avoisinants et, par conséquent, arrêter tout paiement en

relation avec le projet « Artemisia annua » (…) ainsi que contre la décision du 5 juin 2014 de

l’administration communale de Niederanven confirmant la notification de la délibération du

10 février 2012 ».

Quant à la recevabilité des mémoires

Lors de l’audience des plaidoiries et suite au rapport du magistrat rapporteur, l’asbl ... a

sollicité que le mémoire en duplique de l’administration communale, déposé le 21 janvier 2015

au greffe du tribunal administratif, soit écarté des débats pour ne pas lui avoir été communiqué.

Aux termes de l’article 5 (5) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de

procédure devant les juridictions administratives, ci-après « la loi du 21 juin 1999 », « le

demandeur peut fournir une réplique dans le mois de la communication de la réponse ; la

partie défenderesse et le tiers intéressé sont admis à leur tour à dupliquer dans le mois ».

Au vœu de l’article 5 (5), précité, la fourniture du mémoire en duplique dans le délai

d’un mois de la communication du mémoire en réplique inclut - implicitement, mais

nécessairement - l’obligation de le déposer au greffe du tribunal et de le communiquer à la partie

demanderesse dans ledit délai d’un mois1.

En l’espèce, le mémoire en duplique de l’administration communale a été déposé le 21

janvier 2015 au greffe du tribunal administratif, mais aux dires mêmes de son mandataire à

l’audience des plaidoiries, il n’a jamais été notifié à la demanderesse.

Il s’ensuit que le mémoire en duplique de l’administration communale, certes déposé au

greffe du tribunal administratif dans le délai d’un mois de la communication du mémoire en

réplique lui notifié par la demanderesse le 24 décembre 2014, doit être écarté des débats pour

défaut de communication à la demanderesse.

Dans son mémoire en réplique, l’asbl ... a encore sollicité que le mémoire qualifié de

« mémoire en réponse additionnel » par l’administration communale et déposé par celle-ci au

greffe du tribunal administratif le 8 décembre 2014 soit rejeté pour être intervenu sans

autorisation préalable du tribunal.

L’article 7 de la loi précitée du 21 juin 1999 dispose à cet égard que : 1 Trib. adm. 23 février 2005, n° 18555 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Procédure contentieuse, n° 701.

5

« Il ne pourra y avoir plus de deux mémoires de la part de chaque partie, y compris la

requête introductive. (…)

Toutefois, dans l’intérêt de l’instruction de l’affaire, le président du tribunal ou le

président de la chambre appelée à connaître de l’affaire peut ordonner d’office la production

de mémoires supplémentaires ».

Partant, à défaut d’avoir obtenu pareille autorisation, l’administration communale n’était

pas en droit de déposer en date du 8 décembre 2015 un mémoire en réponse supplémentaire, de

sorte que ledit mémoire est à écarter des débats et ce indépendamment de son contenu ou de sa

portée effective.

Quant à la recevabilité des pièces

Dans son mémoire en réplique, la demanderesse sollicite le rejet des pièces invoquées par

l’administration communale à l’appui de son mémoire en réponse au motif qu’elles ne lui

auraient été communiquées que le 19 décembre 2014 et non pas à l’appui du mémoire en réponse

notifié quant à lui le 5 décembre 2014, et ce, en violation de l’article 8 (2) de la loi du 21 juin

1999 précitée.

D’après l’article 8 (6) de la loi du 21 juin 1999 « toute pièce versée après que le juge-

rapporteur a commencé son rapport en audience publique est écartée des débats, sauf si le

dépôt en est ordonné par le tribunal ».

Comme en l’espèce les pièces invoquées par l’administration communale ont été versées

avant le rapport du juge-rapporteur et comme la loi du 21 juin 1999, précitée, ne règle pas

expressément le sort des pièces déposées postérieurement au dépôt du recours introductif et des

mémoires subséquents auxquels elles se réfèrent, il échet de retenir qu’à partir du moment où des

pièces versées avant le rapport à l’audience ont pu être librement discutées à l’audience et que le

dépôt de ces pièces ne porte pas atteinte aux droits de la défense, elles ne sont pas à écarter des

débats2.

Or, en l’espèce, indépendamment de la date exacte de leur dépôt au greffe du tribunal

administratif et de leur communication à la demanderesse, il y a lieu de relever qu’il est constant

en cause que les pièces litigieuses ont été communiquées à la demanderesse avant l’expiration du

délai lui imparti pour déposer son mémoire en réplique. Par ailleurs, outre que l’administration

communale s’est expressément référée dans son mémoire en réponse aux pièces invoquées par

elle, il y a encore lieu de relever que sur les neuf pièces concernées, huit étaient nécessairement

connues de la demanderesse pour émaner soit de l’asbl ... elle-même, soit de son mandataire ou

pour avoir également été invoquées par la demanderesse à l’appui de son recours. Pour ce qui est

de la seule pièce le cas échéant non préalablement connue de la demanderesse, outre qu’il ressort

de son intitulé (« Tableau des dépenses préparé par l’Administration Communale sur base des

pièces remises par l’ASBL ... à l’Administration Communale en vue d’obtenir le paiement de

la 3e tranche de subside ») qu’elle est basée sur des données fournies par la demanderesse elle-

même, les éléments mis à la disposition du tribunal ne lui permettent pas de déceler une

quelconque violation des droits de la défense de la demanderesse par le dépôt de cette pièce dont

2 Trib. adm. 17 novembre 2003, n° 16219 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Procédure contentieuse, n° 622 du rôle, et

autres références y citées.

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le contenu a, qui plus est, pu être apprécié par le mandataire de la demanderesse avant le dépôt de

son mémoire en réplique.

Il s’ensuit que le moyen afférent présenté par le mandataire de la demanderesse est à

rejeter pour ne pas être fondé.

Quant à la compétence du tribunal administratif et à la recevabilité du recours

L’administration communale soulève tout d’abord l’incompétence du tribunal

administratif pour connaître du recours sous analyse au motif que les lettres du 27 mars 2012 et

du 5 juin 2014 ayant notifié la délibération du conseil communal du 10 février 2012 à l’asbl ...

ne seraient pas constitutives de décisions administratives au sens de l’article 2 (1) de la loi

modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-

après « la loi du 7 novembre 1996 » pour ne pas être de nature à produire par elles-mêmes des

effets juridiques.

Elle estime encore que la « décision du 18 mars 2009 accordant un subside maximal de

75.000.- euros » à l’asbl ... s’apparenterait en réalité à une convention de donation avec charges

aux termes de laquelle le donataire, à savoir l’asbl ..., ne pourrait bénéficier du subside litigieux

qu’à condition de remplir certaines conditions. Or, il serait de jurisprudence que les contrats ne

seraient pas à considérer comme des décisions administratives susceptibles de recours devant le

tribunal administratif.

Le tribunal relève tout d’abord qu’encore que le recours sous analyse tend suivant son

libellé à la réformation, sinon à l’annulation de deux décisions, ainsi qualifiées, du 27 mars 2012

et du 5 juin 2014 de l’administration communale par le biais desquelles l’asbl ... s’est vue

communiquer la délibération du conseil communal du 10 février 2012, ledit recours est toutefois

à comprendre comme étant directement dirigé contre la délibération du conseil communal du 10

février 2012 telle que notifiée à deux reprises par le biais des courriers des 27 mars 2012 et 5

juin 2014 précités, ce qui a également été confirmé par le litismandataire de la demanderesse à

l’audience des plaidoiries.

Il convient ensuite de rappeler les limites imparties au rôle du juge administratif, telles

que résultant de l’article 2 de la loi du 7 novembre 1996 aux termes duquel un recours est ouvert

« contre toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est

admissible ».

L’article 2 de la loi du 7 novembre 1996 limite l’ouverture d’un recours devant les

juridictions administratives notamment aux conditions cumulatives que l’acte litigieux doit

constituer une décision administrative, c’est-à-dire émaner d’une autorité administrative

légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés et qu’il

doit s’agir d’une véritable décision, affectant les droits et intérêts de la personne qui la conteste3.

L’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux,

doit dès lors constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à

3 F. Schockweiler, Le contentieux administratif et la procédure administrative non contentieuse en droit

luxembourgeois, n° 46, p. 28.

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qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte de nature à produire par lui-même des

effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame4.

Plus particulièrement n'ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n'étant pas

destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par

l'administration, tout comme les déclarations d'intention ou les actes préparatoires d'une

décision5, ces derniers échappant au recours contentieux pour ne faire que préparer la décision

finale et qui constituent des étapes dans la procédure d'élaboration de celle-ci6.

Pour déterminer le caractère décisoire ou simplement informatif d’une lettre, il y a lieu

d’analyser son libellé et de qualifier son contenu.

En l’espèce, force est de constater que la délibération du conseil communal du 10 février

2012, telle que notifiée par le biais des deux courriers précités des 27 mars 2012 et 5 juin 2014,

contient des éléments décisionnels, le conseil communal y ayant énoncé avoir décidé à

l’unanimité d’abroger avec effet immédiat sa décision du 18 mars 2009 par laquelle l’asbl ...

s’était vue accorder un subside maximal de 75.000.- euros répartis sur cinq exercices budgétaires

et d’arrêter en conséquence tout paiement en relation avec le projet « Artemisia annua », tout en

déclarant que les montants d’ores et déjà touchés par l’asbl ... en relation avec ledit projet

resteraient acquis à l’asbl.

Le tribunal constate encore que l’administration, dans son courrier du 5 juin 2014 adressé

à l’asbl ... en réponse au courrier de son conseil du 25 mars 2014, a explicitement identifié la

délibération du conseil communal du 10 février 2012 comme constituant une décision et a

informé l’asbl ... des possibilités de recours ouvertes à l’encontre de « la décision ».

La nature décisionnelle d’un acte ne dépend cependant pas uniquement de son libellé et

de sa teneur, mais également de la demande qu’il entend rencontrer7.

Or, à cet égard, il est constant en cause que la délibération du 10 février 2012 se réfère

expressément au « dernier dossier remis par l’association au secrétariat communal pour se

voir accorder une 3e tranche du subside voté », de sorte à devoir s’analyser en une réponse

directe à la demande de l’asbl ... à voir liquider la troisième tranche du subside lui alloué et plus

particulièrement à un refus de verser le montant ainsi sollicité.

Il s’ensuit que la délibération du conseil communal du 10 février 2012 peut être

considérée comme constituant une décision administrative individuelle susceptible de faire grief.

Dans la mesure où la nature décisionnelle de la délibération du conseil communal du 10

février 2012 est établie, le tribunal administratif est compétent pour connaître d’un recours dirigé

à son encontre.

4 Trib. adm., 18 juin 1998, n° 10617 et 10618, Pas. adm. 2015, V° Actes administratifs, n° 32, et autres

références. 5 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658, confirmé sur ce point par arrêt du 19 février 1998, n° 10263C, Pas. adm.

2015, V° Actes administratifs, n° 52, et autres références. 6 Cour adm. 22 janvier 1998, n° 9647C, 9759C, 10080C, 10276C, Pas. adm. 2015, V° Actes administratifs, n°

51, et autres références. 7 Trib. adm. 5 février 2007, n° 21736, Pas. adm. 2015, V° Actes administratifs, n°33.

8

En ce qui concerne la recevabilité du recours sous analyse, aucune disposition légale ne

prévoit la possibilité d’exercer un recours en réformation contre une décision prise en la présente

matière, de sorte que seul un recours en annulation a pu être déposé.

Le tribunal n’est dès lors pas compétent pour connaître du recours en réformation

introduit à titre principal.

En ce qui concerne le recours subsidiaire en annulation, l’administration communale

soulève toutefois l’irrecevabilité du recours sous analyse au motif que ledit recours aurait été

dirigé non pas à l’encontre de la décision administrative du 10 février 2012 elle-même, mais

contre des actes de notification de la délibération du conseil communal du 10 février 2012. Or,

les actes de notification des 27 mars 2012 et 5 juin 2014 ne seraient pas des décisions

administratives au sens de l’article 7 (1) de la loi du 7 novembre 1996 précitée mais des mesures

officielles d’information portant à la connaissance de l’asbl ... la délibération du 10 février 2012

et, dans cette mesure, ces actes ne seraient pas susceptibles d’un recours devant le tribunal

administratif.

Si les deux lettres du 27 mars 2012 et 5 juin 2014 émanant de l'administration

communale et informant l’asbl ... que le subside lui alloué était révoqué pour l’avenir ne

contiennent certes elles-mêmes pas d'élément décisionnel propre et ne constituent que des lettres

d'information relativement à la décision prise, il y a toutefois lieu de relever que ce constat reste

sans incidence préjudiciable quant à la recevabilité du recours, du moment que lors de

l'introduction du recours, la délibération du conseil communal du 10 février 2012 portant

révocation du subside préalablement accordé n'avait pas reçu d'autre matérialisation que les

courriers d'information respectivement du 24 mars 2012 et du 5 juin 2014 et que le recours doit

de ce point de vue être considéré comme étant dirigé contre la décision du conseil communal du

10 février 2012 portant révocation du subside litigieux, telle qu'elle s'est matérialisée par les

courriers d'information successifs précités, ce qui a, tel que relevé ci-dessus, également été

confirmé par le litismandataire de la demanderesse à l’audience des plaidoiries.

Par ailleurs, il y a lieu de relever que le courrier incriminé du 5 juin 2014 constitue la

réponse de l’administration communale au courrier lui adressé par le conseil de la demanderesse

en date du 25 mars 2014.

Dans cet ordre d’idées, il y a lieu de rappeler qu’un recours adressé par un administré à

l'autorité-même qui a pris l'acte et dont l'impétrant espère que, mieux informée, elle acceptera de

reconsidérer le problème, est à qualifier de recours gracieux, ou de recours à l'autorité mieux

informée8.

En l’espèce, le courrier du 25 mars 2014 adressé à l’administration communale par le

conseil de la demanderesse comportait un double volet à savoir, d’une part, la contestation de la

demanderesse quant à la décision du conseil communal de l’administration communale de

révoquer le subside litigieux et, d’autre part, des explications supplémentaires visant à convaincre

l’administration communale de revenir sur sa décision initiale, de sorte à être à qualifier de

recours gracieux contre la délibération du 10 février 2012 telle que notifiée par courrier du 27

mars 2012. Suite à ce recours gracieux, l’administration communale a quant à elle confirmé sa

position initiale en renvoyant à l’asbl ... la délibération litigieuse par courrier recommandé du 5

juin 2014, étant à cet égard encore relevé que, contrairement au courrier d’information du 5 juin

8 Trib. adm. 18 février 2004 n°16938 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Procédure administrative non contentieuse, n°

147

9

2014, celui du 24 mars 2012 ne comportait pas d’indication des voies de recours contre la

délibération du conseil communal du 10 février 2012, et ce, en violation de l’article 14 du

règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations

relevant de l’Etat et des communes, de sorte qu’avant la notification de la délibération litigieuse à

travers le courrier d’information du 5 juin 2014, aucun délai de recours contre ladite délibération

n’a pu commencer à courir.

Au vue des développements qui précèdent et à défaut de tout autre moyen

d’irrecevabilité, le recours en annulation sous analyse est à déclarer recevable pour avoir été

introduit dans les formes et délais de la loi.

Quant au fond :

A l’appui de son recours et en fait, l’asbl ... explique tout d’abord qu’elle aurait mis en

place un projet en vue de la production de la plante « Artemisa annua » au Sénégal et dans les

pays avoisinants, ainsi qu’en vue de la valorisation économique de cette production. Le but de ce

projet serait de combattre à l’aide de cette plante le paludisme dont sont atteintes des millions de

personnes au Sénégal et dans les pays limitrophes. En effet, la tisane qui est obtenue à partir de

cette plante guérirait non seulement 90% des cas de malaria lorsqu’elle serait prise pendant sept

jours mais elle aurait également de fortes propriétés prophylactiques contre le paludisme. A cela

s’ajouterait que la plante en question, qui aurait également un fort effet stérilisant sur l’eau

hautement contaminée dans les pays visés par le projet, n’aurait pas d’effets secondaires sur la

santé humaine et que cette alternative aux traitements médicamenteux traditionnels serait

également beaucoup moins chère et dès lors plus accessible aux populations des pays visés par le

projet. La demanderesse précise à cet égard encore qu’elle aurait mis en place et porté à son

terme le même projet au Pérou, en Colombie, au Katanga et au Cameroun. L’objectif spécifique

du projet litigieux aurait dès lors consisté à développer une activité de production d’Artemisia

annua au Sénégal et dans les pays avoisinants.

La demanderesse souligne encore que suite à l’accord de l’administration communale de

Niederanven de lui accorder un subside d’un montant maximal de 75.000.- euros sur cinq ans en

relation avec le projet prévisé, l’administration communale lui aurait versé un montant de

20.000.- euros en date du 12 mai 2009, un montant de 15.000.- euros en date du 11 février 2010

et un montant de 12.456,44.- euros en date du 15 avril 2011, donc au total la somme de

47.456,44.- euros.

En droit, la demanderesse sollicite l’annulation de la délibération litigieuse en invoquant

des moyens ayant trait tant à la légalité extrinsèque qu’à la légalité intrinsèque de l’acte attaqué.

Il appartient dès lors d’abord au tribunal de vérifier la légalité extrinsèque de l’acte lui

déféré, avant de se livrer, par le biais de l’examen de la légalité des motifs, au contrôle de la

légalité intrinsèque.

Dans ce contexte, l’asbl ... estime que l’abrogation pour le futur du subside lui alloué

décidée en date du 10 février 2012 et notifiée en date des 27 mars 2012 et 5 juin 2014 devrait

être annulée pour violation de l’article 9 du règlement du 8 juin 1979 relatif à la procédure à

suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après « le règlement grand-

ducal du 8 juin 1979 », et ce, dans la mesure où elle n’aurait reçu aucune lettre recommandée

l’informant préalablement de l’intention de l’administration communale d’abroger le subside

précédemment accordé ou du moins de le remettre en cause. Elle reproche plus particulièrement à

la commune de ne pas avoir pu faire valoir ses observations, respectivement donner des

10

explications avant que la commune n’adopte la décision litigieuse dont elle estime que le contenu

aurait pu être différent au regard des explications qu’elle aurait pu fournir s’il elle en avait eu

l’occasion.

L’administration communale conclut quant à elle au rejet de ce moyen pour ne pas être

fondé.

Aux termes de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 « sauf s’il y a péril en

la demeure, l’autorité qui se propose de révoquer ou de modifier d’office pour l’avenir une

décision ayant créé ou reconnu des droits à une partie, ou qui se propose de prendre une

décision en dehors d’une initiative de la partie concernée, doit informer de son intention la

partie concernée en lui communiquant les éléments de fait et de droit qui l’amènent à agir.

Cette communication se fait par lettre recommandée. Un délai de huit jours doit être accordé

à la partie concernée pour présenter ses observations. L’obligation d’informer la partie

concernée n’existe que pour autant que l’autorité compétente est à même de connaître son

adresse. Les notifications sont valablement faites à l’adresse indiquée par la partie ou

résultant de déclarations officielles.»

Ledit article 9 impose dès lors à l’administration d’instituer une procédure contradictoire

dans tous les cas où elle agit d’office, en dehors de toute initiative de l’intéressé.

En l’espèce, l’asbl ... considère que la décision litigieuse serait intervenue d’office et dès

lors en dehors de son initiative, de sorte qu’elle rentrerait dans le champ d’application de l’article

9 précité. Dans son mémoire en réplique, l’asbl ... invoque également la légitime confiance

qu’elle aurait pu avoir en ce que l’administration communale ne porterait pas atteinte à un droit

acquis émanant d’une situation fixée dans le temps, de sorte qu’elle semble considérer que la

délibération du conseil communal du 18 mars 2009 par le biais de laquelle elle s’est vue allouer

un subside serait également constitutive d’une décision ayant créé ou reconnu dans son chef des

droits dont la révocation d’office devrait respecter les dispositions de l’article 9 précité.

Le tribunal constate toutefois tout d’abord que si dans sa délibération du 18 mars 2009, le

conseil communal a décidé d’allouer « un subside maximal de 75.000.-€ » à l’asbl ..., répartis

sur cinq exercices budgétaires, il y a également, d’une part, été acté que le montant de 20.000.-

euros ayant d’ores et déjà été accordé à l’asbl ... pour l’exercice 2009 représenterait une avance

et, d’autre part, précisé que les tranches pour les quatre exercices restants, à savoir les exercices

2010 à 2013, seraient versées à l’asbl « sur présentation d’un rapport d’activité détaillé avec

pièces à l’appui quant aux sommes utilisées par l’association pour les investissements

nécessaires à la production et à la propagation de la tisane « Artemisa Annua » au Sénégal

et aux pays avoisinants ».

En d’autres termes, si le conseil communal a certes retenu le principe d’accorder à l’asbl

... un subside, force est toutefois de constater, d’une part, que celui-ci a été plafonné à un montant

déterminé, à savoir 75.000.- euros sur une période de cinq ans et, d’autre part, que le versement

des quatre tranches restantes du subside ainsi plafonné a été assorti de conditions devant plus

particulièrement permettre à l’administration communale de surveiller, à travers la soumission de

rapports d’activités détaillés, les dépenses engagées par l’asbl dans le cadre du projet

subventionné.

Dans la mesure où le versement des quatre tranches portant sur les exercices 2010 à 2013

a été subordonné plus particulièrement à la soumission d’un rapport d’activité détaillé, l’asbl ...

11

ne saurait en tout état de cause se prévaloir d’un droit acquis définitivement à l’encontre de la

délibération litigieuse, étant également relevé que le seul fait qu’antérieurement à la décision

d’abrogation, la demanderesse aurait déposé le même type de dossier sans rencontrer de

réticences de la part de l’administration communale ne saurait suffire pour pouvoir qualifier le

dépôt d’un rapport d’activité de simple formalité. En effet, l’exigence de la soumission d’un

dossier complet préalablement au versement de chaque tranche de subside traduit sans équivoque

la volonté de l’administration communale d’avoir un droit de regard sur la nature des dépenses

exposées et donc également un droit de s’opposer, suivant le contenu des rapports, au versement

de la tranche sollicitée. A fortiori, la délibération litigieuse n’est pas non plus constitutive d’une

décision de révocation pour l’avenir d’une décision ayant créé ou reconnu des droits à la

demanderesse telle que visée à l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979.

Tel que relevé ci-dessus, l’asbl ... considère encore que la délibération du 18 mars 2009

rentrerait dans le champ d’application de l’article 9 précité dans la mesure où elle devrait de

toute façon s’analyser en une décision prise en dehors de son initiative.

Il échet à cet égard de relever que l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ne

s’applique pas lorsqu’une décision intervient dans le cadre d’un processus décisionnel entamé par

l’asbl ... et à l’initiative de cette dernière9. Or, la décision litigieuse fait suite à la soumission par

l’asbl ... d’une demande en vue de l’obtention d’une troisième tranche de subside, et ce,

notamment à travers la communication à l’administration communale en date du 11 mars 2012,

pour approbation, d’un dossier intitulé « Rapport financier 1010 » (« Nous pensons avoir

satisfait à vos recommandations et espérons avoir votre approbation »).

Le moyen ayant trait à une violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin

1979 précité doit dès lors être rejeté pour ne pas être fondé.

L’asbl ... critique ensuite la délibération du conseil communal du 10 février 2012 pour ne

contenir comme seuls motifs que des formules générales et abstraites sans tenter de préciser

concrètement de quelle manière, dans le cas d’espèce, des raisons de fait permettent de justifier la

décision, de sorte à être intervenue en violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin

1979.

Elle estime à cet égard plus particulièrement qu’il serait insuffisant de donner la

définition de la notion d’« investissement » du Petit Robert, tout en se limitant à soutenir que

l’asbl ... n’aurait pas respecté la condition d’utiliser le subside alloué pour des investissements

mais à d’autres fins sans spécifier exactement en quoi les dépenses reportées par la demanderesse

ne rentreraient pas dans la catégorie d’investissements selon l’administration communale. La

motivation donnée en l’espèce ne contiendrait par ailleurs pas non plus d’explication détaillée des

postes comptables renseignés par l’asbl ... et critiqués par l’administration communale, de sorte

que la demanderesse ne serait pas en mesure d’évaluer quelles sont les dépenses acceptées ou

rejetées. Il serait en tout état de cause impossible de comprendre et d’évaluer le raisonnement

suivi par l’administration communale pour arriver à la conclusion que le subside litigieux serait

abrogé, de sorte qu’a fortiori la juridiction administrative serait mise dans l’impossibilité de

contrôler ladite décision. Ceci serait d’autant plus vrai qu’alors même que la demanderesse aurait

essayé à plusieurs reprises de recevoir des explications plus circonstanciées, d’abord, en ayant

recours à la procédure de médiation et, ensuite, par le biais de son mandataire, l’administration

communale n’aurait jamais exposé une motivation juridique, cette dernière s’étant contentée de

notifier de nouveau la délibération communale du 10 février 2012 en réponse au recours

9 Cour adm. 24 octobre 2000, n° 11948C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.

12

gracieux du mandataire de la demanderesse et ce sans y apporter aucune explication

supplémentaire.

L’administration communale conclut quant à elle au rejet de ce moyen pour ne pas être

fondé tout en renvoyant au tableau intitulé « Dépenses Niederanven/... Projet Artemisia 2010 »

remis par l’asbl ... en vue de demander l’allocation de la troisième tranche de subside et ce afin de

mettre en avant qu’il résulterait des trois dernières rubriques figurant audit tableau que les frais

d’investissement en relation avec la production et la propagation de la plante Artemisia Annua se

chiffreraient à un montant total de 7.702,65.- euros et représenteraient ainsi moins d’un tiers des

dépenses engagées par l’asbl .... Il en résulterait que l’asbl ... n’aurait pas rempli pleinement les

conditions d’octroi du subside litigieux telles qu’actées dans la délibération du 18 mars 2009 et

que ce serait dès lors à juste titre que l’attribution de toute tranche supplémentaire du subside lui

aurait été refusée. L’administration communale estime encore qu’il serait intéressant de noter que

parmi les quelques 300 à 400 pages de pièces communiquées par la demanderesse, aucune ne

serait de nature à prouver que les montants pour lesquels un subside est demandé avaient été

investis dans la production de la plante.

Il est vrai qu’en vertu de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1976, toute

décision administrative doit reposer sur des motifs légaux et elle doit formellement indiquer les

motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des

circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle révoque ou modifie une décision antérieure. Il convient

cependant de souligner que l’article 6 précité n’impose pas une motivation exhaustive et précise,

seule une motivation « sommaire » étant expressément exigée.

En l’espèce, force est de constater que la délibération du conseil communal du 10 février

2012 est motivée à suffisance d’un point de vue purement formel dans la mesure où le conseil

communal a précisé certes succinctement mais néanmoins clairement pourquoi il a été décidé

d’abroger avec effet immédiat la délibération du 18 mars 2009 et d’arrêter tout paiement en

relation avec le projet « Artemisia annua ». Ainsi, le conseil communal a tout d’abord rappelé

que le subside accordé à l’asbl ... l’aurait été pour des investissements nécessaires à la production

et à la propagation de la tisane « Artemisia annua » au Sénégal et aux pays avoisinants, pour

ensuite renvoyer à la définition de la notion d’« investissement » contenue dans le Petit Robert

suivant laquelle « l’investissement est une action d’acquérir des biens de production pour

l’exploitation d’une entreprise » et constater qu’au vu du dernier dossier lui soumis par l’asbl ...

en vue de se voir accorder une troisième tranche de subside, ladite asbl n’aurait pas fait état des

moindres frais d’investissement au sens de la définition prévisée, les actions menées par elles se

limitant, d’après le constat du conseil communal, « quasi entièrement à des voyages d’études,

des séjours, des analyses et des frais courants ». Suite à ce constat, le conseil communal a

conclu que toute aide supplémentaire devrait être considérée comme étrangère à l’objectif retenu.

Par ailleurs, il résulte d’une jurisprudence établie suite à un arrêt de la Cour

administrative du 20 octobre 2009, n° 25783C du rôle, qu’il appartient au juge administratif non

pas de sanctionner une décision le cas échéant non motivée, mais plutôt de permettre à

l’administration de produire ou de compléter les motifs postérieurement et même pour la

première fois pendant la phase contentieuse, le juge de la légalité, statuant comme en l’espèce sur

un recours dirigé contre une décision administrative intervenue en violation de la loi et des

formes destinées à protéger les intérêts privés, ayant en effet à sa disposition « une sanction plus

adéquate se dégageant d’une législation postérieure à la législation sur la procédure

administrative non contentieuse, à savoir la loi du 21 juin 1999 portant règlement de

procédure devant les juridictions administratives, prise en ses articles 32 et 33 permettant

13

aux juridictions administratives de condamner par décision motivée une partie ayant gagné

son procès à une fraction ou la totalité des dépens ou de mettre à charge de cette partie la

totalité ou une partie des sommes exposées par l’autre partie et non comprises dans les

dépens, dont plus particulièrement les frais d’avocat, pour l’hypothèse où il paraît

inéquitable de laisser ces frais à charge de cette autre partie ».

Par conséquent, le tribunal devrait en tout état de cause rejeter le moyen de la

demanderesse basé sur l’absence de motivation, motivation qui, outre d’avoir été indiquée par le

conseil communal, a par ailleurs été complétée en cours de procédure contentieuse par

l’administration communale.

Par ailleurs, il y a lieu de constater que les motifs à la base de la décision de révocation

fournis par le conseil communal ont été assez exhaustifs pour permettre à la demanderesse de se

défendre utilement dans le cadre du recours, cette dernière ayant en effet pris position dans son

recours introductif d’instance, ainsi que dans son mémoire en réplique par rapport au reproche

selon lequel la majorité des dépenses qui auraient figuré dans le dossier soumis par ses soins au

conseil communal auraient été étrangères à l’objectif en vue de la réalisation duquel le subside

litigieux avait été accordé.

Au vu des considérations qui précèdent, le moyen de la demanderesse relatif à une

prétendue violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 laisse d’être fondé.

Il résulte des développements qui précèdent que tous les moyens ayant trait à la légalité

externe de la décision entreprise sont à rejeter.

Pour ce qui est de la légalité intrinsèque de l’acte attaqué, l’asbl ... conclut à l’annulation

de la délibération litigieuse pour excès de pouvoir dans le chef de l’administration communale de

Niederanven. Ce serait en effet à tort que l’administration communale aurait mis fin au subside

lui accordé au motif que la demanderesse n’aurait pas utilisé le subside litigieux à des fins

d’investissement nécessaires à la production et à la propagation de la plante Artemisia annua, la

demanderesse reprochant à cet égard plus particulièrement à l’administration communale d’avoir

considéré qu’il résulterait du dossier lui remis volontairement par la demanderesse que les

activités de l’asbl ... en relation avec les fonds alloués se limiteraient aux financements de

voyages d’études, de séjours, d’analyses et de frais courants, mais qu’ils ne contribueraient

aucunement au financement d’investissements tels qu’initialement prévus.

La demanderesse estime quant à elle qu’il ressortirait des pièces versées que les activités

mises en avant correspondraient à la définition de la notion d’investissement telle que figurant

dans le dictionnaire Larousse, selon laquelle un investissement est une « opération qui permet de

renouveler et d’accroître le capital d’une économie », ainsi que le « résultat acquis

constituant une valeur, un bien ».

Ainsi, sur quinze postes facturés pour l’année 2010, quatorze concerneraient directement

des plantations d’Artemisia annua, son séchage et son utilisation. La demanderesse pointe à cet

égard plus particulièrement le fait que la production de la plante et la propagation de l’utilisation

de la tisane ne nécessiteraient pas énormément d’achats de biens de production pour

l’exploitation de la plante, la production de la tisane pouvant se faire tout simplement dans les

conditions naturelles et avec les machines et mécanismes de production déjà présents au Sénégal

et dans les pays avoisinants. Il s’ensuivrait que la production et la propagation de la tisane ne se

feraient pas principalement par l’investissement dans l’achat de biens de production pour

14

l’exploitation d’une entreprise, tel que le laisserait entendre l’administration communale en se

référant à la définition de la notion d’investissement contenue dans le Petit Robert, mais elles

passeraient plutôt par la formation des agriculteurs locaux en leur apprenant de quelle manière

cultiver la plante et produire ce type de tisane.

Il ne s’agirait donc en l’espèce pas d’un investissement dans des biens matériels mais dans

des formations, des travaux, des achats de semences, des labours pour la préparation de la terre,

etc.

A cela s’ajouterait que le subside alloué aurait également servi à l’achat ou la location de

plusieurs grands terrains, à l’achat de séchoirs à tisane, à la mise en place de pépinières, à

l’installation d’un laboratoire équipé, à la livraison de microscopes et d’ordinateurs pour des

centres de santé, etc.

Par ailleurs, les analyses que l’administration communale reprocherait à l’asbl ... d’avoir

effectuées l’auraient toutes été en relation avec la production, la propagation et l’amélioration de

l’efficacité de la tisane.

La demanderesse reproche en tout état de cause à l’administration communale de s’être

contentée d’une définition stricte de la notion d’investissement en la limitant à l’investissement en

biens de production alors même que ce type d’investissement ne serait pas le seul nécessaire pour

la réalisation du projet litigieux.

La demanderesse insiste encore sur le fait que le subside alloué aurait été exclusivement

utilisé pour financer tout ce qui est utile pour favoriser la production et la propagation de la

tisane au Sénégal et dans les pays limitrophes et que la réalisation de ce but humanitaire

impliquerait nécessairement des voyages et des séjours sur place qui auraient été accomplis « en

économie ». A cela s’ajouterait que le projet poursuivi ne pourrait pas être accompli dans le

court terme, la situation sur place étant désastreuse et le rapprochement de la population locale à

la culture d’une plante ne pouvant se faire en quelques mois. Les quelques voyages, séjours et

analyses effectués l’auraient en tout état de cause tous été dans le but de réaliser l’objectif

prédéfini du projet et pour lequel le subside aurait été accordé.

La demanderesse met finalement en avant que les conséquences de la décision

d’interrompre les aides financières lui allouées seraient importantes et préjudiciables alors que

cette interruption brusque du financement aurait entraîné l’abandon forcé de tous les efforts

déployés au Sénégal en raison du manque de fonds nécessaires et ce alors même que le projet

aurait été en voie de développement positif et que la population aurait commencé à devenir

enthousiaste. A cela s’ajouterait que la décision litigieuse aurait également été préjudiciable à

l’image de l’asbl ... qui se serait vue discréditer aux yeux des autres donateurs qui, à leur tour,

auraient réduit leurs donations.

Au vu des développements qui précèdent et dans la mesure où elle n’aurait jamais utilisé

les subsides lui alloués à d’autres fins que celles pour lesquelles l’administration communale les

lui aurait accordés, de même qu’elle aurait toujours établi des comptes rendus de ses activités

tout en respectant scrupuleusement les règles comptables applicables, la demanderesse estime

qu’il résulterait d’un faisceau d’indices concordant que l’administration communale aurait

commis une erreur manifeste d’appréciation en ne lui versant pas les tranches allant de 2011 à

2013.

15

L’administration communale conclut quant à elle au rejet de ce moyen en insistant sur le

fait que l’asbl ... n’aurait pas rempli ses engagements puisque la majorité des dépenses figurant

dans les pièces remises à l’appui de sa demande en vue de l’octroi de la troisième tranche du

subside n’auraient pas eu trait à des investissements nécessaires à la production et à la

propagation de la tisane Artemisa annua au Sénégal et dans les pays avoisinants, mais à des frais

de voyages, d’hôtel, de téléphone et à d’autres frais « difficiles à attribuer », non autrement

détaillés. Comme la demanderesse n’aurait pas respecté les engagements découlant de la

délibération du 18 mars 2009, ce serait donc à bon droit que l’administration communale aurait

décidé de ne plus octroyer de subside, cette dernière insistant encore sur le fait qu’elle n’aurait

pas demandé le remboursement des sommes d’ores et déjà perçues, de sorte que sa décision serait

justifiée et proportionnée par rapport aux faits qui auraient été constatés.

Il est constant en cause qu’en janvier 2009, l’asbl ... a présenté à l’administration

communale de Niederanven un projet de production de la plante « Artemisia annua » au Sénégal

et dans les pays avoisinants et que c’est sur base de cette présentation que l’administration

communale a décidé d’accorder à l’asbl ... un subside devant l’aider à financer un projet global à

réaliser pendant cinq ans et ayant comme objet les investissements nécessaires à la production et

la propagation de la tisane « Artemisia Annua » au Sénégal et dans les pays limitrophes.

Le 10 février 2012, le conseil communal de l’administration communale a toutefois

décidé d’abroger ce subside au motif que les actions menées par l’asbl ... ne rentreraient pas dans

le cadre des investissements que l’administration aurait concédé de financer pour se limiter

« quasi entièrement à des voyages d’études, des séjours, des analyses et des frais courants ».

Il y a à cet égard tout d’abord lieu de relever qu’il ressort du document de présentation du

projet litigieux soumis à l’administration communale et plus particulièrement de la partie

intitulée « cadre logique du projet », que l’objectif global que s’est fixée l’asbl ... consistait dans

la lutte contre les maladies tropicales, tandis que les objectifs spécifiques visés à travers le projet

litigieux consistaient dans le « développement d’une activité de production d’Artemisa annua

au Sénégal et pays avoisinants » et dans la « lutte contre le paludisme ». Le document en

question précisait également les activités qu’il était prévu d’effectuer dans le cadre dudit projet

afin d’atteindre ces objectifs, activités qui étaient présentées comme suit :

« - Impression de brochures techniques

- Projets de recherches et de protocole d’études médicales avec les laboratoires du

Sénégal

- Création d’une unité d’emballage et de conditionnement de la tisane

- Fabrication de crèmes répulsives à base d’artemisia annua et d’autres plantes

- Conférence de promotion annuelle accessible aux pays de l’Afrique de l’Ouest

- Familiarisation de tous les participants avec la méthode de purification de l’eau

SODIS ».

Le même document contient encore dans sa troisième partie un montage financier

illustrant le coût estimé des divers postes nécessaires à l’accomplissement du projet présenté et

dont le montant total se chiffre à 75.000.- euros.

Dans ce budget figurent ainsi, outre un poste intitulé « Acquisition de prestations de

services Essais cliniques selon protocole » englobant des frais relatifs à des cours pour la

formation, à des frais relatifs à des charges, des frais de communication, des frais de transport sur

16

chantier et pour des réunions, de même que des frais relatifs à des essais cliniques, un poste

« Frais de personnel », deux autres postes « Acquisition de biens mobiliers » et « Acquisition

de biens immobiliers », ainsi qu’un poste « Dépenses d’encadrement » couvrant des « Frais de

conception », des « Frais de suivis (5 missions au Sénégal ou dans pays limitrophes ») et des

« Frais d’audit ».

En ce qui concerne les coûts du projet litigieux, il résulte encore des explications

circonstanciées de l’asbl ..., non autrement contestées par l’administration communale, que la

production et la propagation de la tisane ne génèrent pas beaucoup de coûts en termes d’achats de

biens de production pour l’exploitation de la plante puisque la production peut se faire dans les

conditions naturelles et avec les machines et mécanismes de production déjà présents dans les

pays visés. Cette affirmation se trouve d’ailleurs corroborée à l’analyse du document de

présentation du projet litigieux soumis à l’administration communale duquel il ressort que le

poste « Acquisition de biens mobiliers » est moins important que celui ayant par exemple trait

aux « Frais de personnel » ou celui relatif à l’« Acquisition de prestation de services », y

inclus les « Essais cliniques ».

Il ressort encore des explications de l’asbl ..., non autrement remises en cause, que la

production et la propagation de la tisane nécessitent qu’il soit procédé à des formations,

notamment en termes de technique de travail, en faveur des personnes vivant sur place afin que

ces dernières puissent ultérieurement continuer à la produire et à la valoriser sans aide extérieure.

L’asbl ... explique également que des analyses doivent être considérées comme des

investissements nécessaires à la production et à la propagation de la tisane au vu surtout du fait

que ces analyses auraient permis de découvrir de plus en plus d’effets bénéfiques de ladite tisane,

ce qui aurait contribué à sa propagation en renforçant la confiance des populations locales en

cette tisane.

Face à ces explications claires et circonstanciées, corroborées par le document de

présentation du projet litigieux, l’administration communale n’a aucunement pris position et s’est

contentée de réitérer de manière générale et abstraite que la majorité des pièces remises par l’asbl

... à l’appui de sa demande en vue de l’obtention d’une troisième tranche de subside ne

concerneraient pas des investissements nécessaires à la production et à la production de la tisane,

mais des frais de voyage et d’hôtel effectués dans un but étranger à ses obligations telles que

découlant de la délibération du 18 mars 2009.

Tel que relevé ci-dessus, il ressort toutefois clairement du projet soumis à l’administration

communale et des explications complémentaires de l’asbl ... que les fonds sollicités devaient

permettre de financer le recours et la mise en œuvre de moyens tant matériels qu’immatériels

permettant d’assurer la production et la propagation de la tisane « Artemisia annua », de sorte

que le tribunal est amené à retenir que le moteur de l’investissement que l’administration

communale s’est engagée à financer est nécessairement la perspective de permettre d’en retirer un

profit se caractérisant en l’espèce plus particulièrement par la production et la propagation

autonome de la tisane dans les pays visés par le projet.

Or, si la production de la tisane, dans le sens de l’activité de créer et de transformer la

plante « Artemisia annua » pour en faire de la tisane, nécessite certes indubitablement

l’acquisition de biens de production et notamment le recours à des semences, des terres et du

matériel de production, la mise en œuvre de cette activité, de même que la propagation ultérieure

de la tisane, requièrent toutefois également des moyens humains, ce qui entraîne non seulement la

nécessité de former des personnes se trouvant sur place, mais également celle d’assurer le suivi

17

du projet, notamment auprès des populations locales, impliquant encore des déplacements des

membres de l’asbl dans les différents pays concernés, respectivement des déplacements de

chercheurs et responsables locaux notamment en vue de suivre des stages de formation, ainsi que

l’engagement de frais divers en relation avec ces déplacements.

A cela s’ajoute encore que, tel que cela ressort d’ailleurs du document de présentation,

des analyses et études cliniques sont également indispensables pour mener à bien un tel projet,

étant rappelé à cet égard que le document de présentation précise que les activités menées

consistent notamment dans des « Projets de recherche et protocole d’études médicales avec les

laboratoires du Sénégal », tout en indiquant en termes de « Perspectives de durabilité » dudit

projet qu’un « programme de recherche est en voie d’élaboration avec l’Université de Dakar

et des laboratoires de recherche clinique ». Le tribunal n’arrive dès lors pas à cerner la raison

pour laquelle l’administration communale a jugé que les frais en relation avec des analyses,

études et essais cliniques seraient étrangers par rapport au projet litigieux, une telle conclusion ne

pouvant d’ailleurs pas être déduite des pièces versées à l’appui desdits frais dont il ressort en effet

que les études et essais en cause sont tous en relation avec la plante « Artemisia Annua », étant

encore souligné que, contrairement à l’opinion manifestement défendue par le conseil communal,

un investissement ne se limite pas à la seule action d’acquérir des biens de production, mais peut

également concerner des biens immatériels, tel qu’un investissement en capital humain par le

biais du recrutement ou de la formation.

Dans la mesure où il ne ressort en l’espèce pas des éléments soumis tant au tribunal qu’à

l’administration communale que les frais invoqués par l’asbl ... à l’appui de sa demande en

versement d’une troisième tranche de subside, et plus particulièrement ceux critiqués de manière

générale et abstraite par l’administration, sont étrangers au projet de production et de propagation

de la tisane « Artemisia annua » au Sénégal et dans les pays avoisinants, l’administration

communale a manifestement commis une erreur d’appréciation en abrogeant le subside alloué au

motif que l’asbl n’aurait pas fait état des « moindres frais d’investissement » en relation avec

ledit projet. A cela s’ajoute encore que si l’administration communale devait effectivement avoir

été d’avis que certains frais n’étaient pas suffisamment détaillés ou documentés, elle aurait pu et

dû solliciter des informations supplémentaires à cet égard avant de décider d’abroger purement et

simplement le subside litigieux, ladite décision devant en effet être considérée comme

manifestement disproportionnée au vu notamment du volume de pièces justificatives que l’asbl ...

a transmis à l’appui de sa demande.

Il s’ensuit que la délibération du conseil communal du 10 février 2012 encourt

l’annulation pour erreur manifeste d’appréciation.

L’administration communale de Niederanven réclame encore l’allocation d’une

indemnité de procédure d’un montant de 1.500 euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée

du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, demande

qui est toutefois à rejeter au vue de l’issu du litige.

Par ces motifs,

le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;

se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre

principal ;

reçoit en la forme le recours en annulation introduit à titre subsidiaire ;

18

au fond le déclare justifié ;

partant annule la délibération du conseil communal de l’administration communale de

Niederanven du 10 février 2012 telle que notifiée le 27 mars 2012 et le 5 juin 2014 et renvoie le

dossier en prosécution de cause ;

rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par

l’administration communale de Niederanven ;

condamne l’administration communale de Niederanven aux frais.

Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 30 novembre 2015 par :

Marc Sünnen, président,

Alexandra Castegnaro, juge,

Hélène Steichen, juge.

en présence du greffier en chef Arny Schmit

s. Schmit s. Sünnen

Reproduction certifiée conforme à l’original

Luxembourg, le 30.11.2015

Le greffier du tribunal administratif