synthèse du rapport les prélèvements obligatoires sur le ......les prélèvements sur le capital...

LES PRÉLÈVEMENTSOBLIGATOIRES

SUR LE CAPITALDES MÉNAGES

Synthèse

Janvier 2018

Conseil des prélèvements obligatoires

g AVERTISSEMENT

Ce document est destiné à faciliter la lecture et l’exploitationdu rapport du Conseil des prélèvements obligatoires. Seul letexte du rapport engage le Conseil.

SOMMAIRE

3

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

1 Un ensemble de six prélèvements principaux centrés sur ladétention du patrimoine et sa composante immobilière . . . . . . .7

2 Des enjeux économiques et sociaux insuffisamment pris encompte par le système de prélèvements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15

3 Une adaptation souhaitable des prélèvements sur le capital . . .23

Conclusion et orientations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31

INTRODUCTION

Fin 2015, le capital net des ménages représentait près de 11 000 milliards d’euroscontre 5 000 milliards d’euros en 2000, soit une augmentation de près de 71 % horsinflation. En 15 ans, le patrimoine a progressé plus vite que les revenus des ménages,qui n’ont augmenté que de 17 %. Leur patrimoine, net de leurs dettes, est ainsi passéde 5,6 années de revenu disponible en 2000 à 8,3 années en 2015.

Jusqu’au 31 décembre 2017, les prélèvements sur le capital des ménages ontconsisté en six impôts principaux, prélevés tant sur la détention de patrimoine –taxe foncière et impôt de solidarité sur la fortune –, sur la perception des revenusqu’il génère – soumis à l’impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux – que sur satransmission, à titre gratuit (droits de succession et de donation) ou onéreux (cessions).

Le rendement budgétaire des prélèvements sur le capital des ménages s’est élevé à80 Md€ en 2016, soit 3,6 % du PIB, en hausse de 0,6 % du PIB sur le niveau de 2006.

Répartition du rendement des prélèvements sur le capital des ménages (2016)

Source : Direction de la sécurité sociale, direction de la législation fiscale et direction du budget.PVI : plus-values immobilières ; PVM : plus-values mobilières

5

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

Huit ans après avoir publié un rapport intitulé « Le patrimoine des ménages »(2009), le Conseil des prélèvements obligatoires a consacré ses travaux de

l’année 2017 aux prélèvements sur le capital des ménages.

Cette étude porte sur l’ensemble des prélèvements fiscaux et sociaux sur ladétention, les revenus et la transmission d’éléments de capital des ménages. Lesprélèvements acquittés par les entreprises sur leur capital sont exclus du champ

de l’analyse. De même, le rapport ne traite pas de la taxe d’habitation ni des prélèvements sur les travailleurs indépendants1.

1 Voir le rapport du CPO de mars 2008 « Les prélèvements obligatoires sur les travailleurs indépendants »..

Le Conseil des prélèvements obligatoires s’est attaché à vérifier si la cohérence dusystème de prélèvements sur le capital des ménages est suffisante au regard desobjectifs qu’il poursuit.

Les objectifs, nombreux et parfois non explicites, de ces prélèvements peuvent agir demanière contradictoire. En effet, si ces prélèvements se voient traditionnellement assignerun objectif combiné de rendement et d’équité par la voie de mécanismes redistributifs, lesmodalités d’imposition ont été rendues plus complexes par la poursuite d’autres objectifstels que l’incitation au financement des entreprises, la protection de l’épargne populaire,l’aide à l’accession à la propriété immobilière, le soutien à l’investissement locatif, l’attractiondes capitaux étrangers ou encore la transmission familiale des entreprises.

Le diagnostic est porté sur l’impact du système de prélèvements sur le capital desménages autour de trois thématiques : l’orientation de l’épargne des ménages versles entreprises, notamment vers l’investissement en fonds propres ; la réduction desinégalités patrimoniales dans un contexte de relative atonie de la croissance du PIB,des prix et des salaires ; la prise en compte des évolutions démographiques, au premierrang desquelles l’allongement de la durée de vie.

* **

La loi de finances pour 2018 comporte deux réformes d’ampleur des prélèvements sur lecapital des ménages :

1. Les modalités d’imposition des revenus mobiliers sont simplifiées par l’instauration d’unprélèvement forfaitaire unique (PFU), portant sur les revenus de capitaux mobiliers et lesplus-values mobilières (revenus fonciers et plus-values immobilières en sont exclus). Son tauxde 30 % se décompose en 17,2 % de prélèvements sociaux et 12,8 % au titre de l’impôt surle revenu. L’objectif de simplification poursuivi par la réforme se traduit, outre le caractèreforfaitaire du taux, par la suppression de plusieurs régimes dérogatoires. Selon l’évaluationpréalable du projet de loi de finances pour 2018, cette réforme se traduit, en régime de croisière,par un manque à gagner de 1,9 Md€ pour les finances publiques.

2. L’impôt de solidarité sur la fortune est supprimé et un impôt sur la fortune immobilière(IFI) est créé qui, au même barème et avec le même seuil d’entrée (1 300 000 €) que l’ISF,s’applique aux actifs immobiliers détenus par le foyer fiscal, à l’exception de ceux qui sontaffectés à l’activité professionnelle de leur propriétaire. L’abattement de 30 % applicable à larésidence principale est maintenu, de même que les exonérations partielles applicables sousconditions aux bois, forêts et à certains actifs agricoles (part des groupements fonciersagricoles, etc.) ainsi que la réduction d’impôt de 75 % à raison des dons versés. Le rendementbudgétaire du nouvel impôt est estimé à 850 M€ par l’évaluation préalable du PLF 2018.

Le rapport se borne à évoquer de manière factuelle, chaque fois que nécessaire, les dispositifsnouveaux introduits par la loi de finances.

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

6

7

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

1 Un ensemble de six prélèvementsprincipaux centrés sur la détentiondu patrimoine et sa composanteimmobilière

Les prélèvements sur le capital(ménages et entreprises confondus)s’élèvent en France à 10,8 % du PIB.

La France est l’un des États de l’UEdans lequel les prélèvements sur lecapital sont les plus élevés, de 2,4points de PIB au-dessus de la moyenneeuropéenne (8,4 %). La différence par

Part des prélèvements sur le capital - ménages et entreprises - dans le PIBau sein de l’UE en 2015

Source : Tendances de la fiscalité dans l’UE, 2017Lecture : Les prélèvements sur le capital (ménages et entreprises) représentent 9,5 % du PIB au Royaume-Unien 2015

rapport à l’Allemagne s’élève à4,5 points de PIB.Pour les seuls ménages, les prélèvementssur le stock de capital s’élèvent à 4,3 % duPIB (moitié plus que la moyenne euro-péenne à 2,8 %). Ceux sur les revenus dupatrimoine atteignent 1,8 % du PIB (lamoyenne de l’UE est à 1,1 %).

La France est également dans le peloton detête pour la taxation des transactions immobi-lières (1,1 % du PIB en 2015 contre 0,4 %en moyenne dans l’OCDE). De même, lesdroits sur les successions et les donationsreprésentent 1,2 % des prélèvementsobligatoires en France contre 0,34 % enmoyenne dans l’OCDE.

Sur la décennie 2006-2015, la part desprélèvements sur le capital dans le PIBest restée relativement stable, après unehausse marquée sur la décennie 1995-2006. Ces prélèvements atteignaient10,6 % du PIB en 2006 ; puis, leur part dansle PIB a baisse de 2006 à 2009 jusqu’à9,4 %, avant d’augmenter sur la période2010-2013 pour atteindre 10,8 %.

Un ensemble de six prélèvements principaux centrés sur la détentiondu patrimoine et sa composante immobilière

L’écart par rapport aux autres Étatseuropéens s’explique en partie par unniveau plus élevé des prélèvementsobligatoires dans le PIB.

Les prélèvements sur le capital, desménages et des entreprises, représententen France 23,5 % des prélèvements

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

8

obligatoires, contre 21,6 % pour lamoyenne européenne.

Jusqu’à la fin de 2017, le systèmefrançais d’imposition du capital desménages est constitué de six prélève-ments principaux pour un rendementglobal de 80 Md€ par an.

Schéma simplifié de l’architecture des prélèvements sur le capital des ménages

Source : Rapporteurs particuliers d’après DLF et direction du budget. Rendement 2016 sauf taxes foncières(TFPB et TFPNB) : rendement 2015. Le rendement de l’ISF et des DMTG relève d’une estimation pour 2016


9

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

La composition du patrimoine des ménages

Le patrimoine net des ménages était de 10 692 Md€ fin 2015 alors qu’il s’élevait à 4 928 Md€en 2000 (en € courants). Le capital net moyen par ménage est passé de 202 000 € en 2000 à361 000 € en 2013.Cette évolution s’explique essentiellement par la forte hausse des prix del’immobilier entre 1995 et 2007. Le patrimoine non financier a été multiplié par 2,3 entre2000 et 2007, passant de 2 946 Md€ à 6 789 Md€ alors que le patrimoine financier stagnaitsur la même période.

Évolution du patrimoine exprimé en années de revenu disponible net

Il s’agit de l’impôt sur le revenu (IR) etdes prélèvements sociaux (PS) pourl’imposition des revenus du capital, desdroits de mutation à titre gratuit(DMTG) sur les successions et donations)et à titre onéreux sur les transactions(DMTO), des taxes foncières sur le bâti et

le non-bâti et de l’impôt de solidarité surla fortune (ISF).

La plupart des prélèvements sont assisexclusivement sur le capital des ménagesmais certains impôts – taxes foncières etDMTO essentiellement – sont égalementacquittés par les entreprises.

Source : France Stratégie, à partir des comptes nationaux Insee

Rendement des principaux prélèvements sur le capital des ménages en 2016 (en Md€)

Source : DGFIP et CPO Lecture : Pour les revenus du capital soumis à l’IR, rendement par application de la méthode du taux moyen.

Les prélèvements acquittés par les ménages représentent 0,8 % de leur patrimoinenet et 46 % des revenus qu’ils perçoivent à ce titre.

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

10

Répartition par affectataires des prélèvementssur le capital des ménages en 2016

Source : CPO

Un rendement et une part relative enhausse en raison de l’augmentation dela taxe foncière et des prélèvementssociaux

Le rendement des prélèvements sur lecapital des ménages est passé, entre2006 et 2016, de 3,0 % à 3,6 % du PIB(de 55,7 à 80 Md€), augmentant plusrapidement que le reste des prélèvements

Évolution du rendement des prélèvements sur le capital des ménagesentre 2006 et 2016 (en Md€)

Aujourd’hui, près d’un quart des prélève-ments sur le capital des ménages financela sécurité sociale. Les trois quarts res-tants servent à financer les dépenses del’État (39 %) et celles des collectivités ter-ritoriales (37 %) : ces dernières perçoiventla taxe foncière et la plus grande partiedes DMTO.

La part affectée aux collectivités territoriales,qui s’élevait à 35 % en 2006, a augmentédepuis 10 ans, principalement sous l’effet dela hausse de la taxe foncière.

Source : CPO


obligatoires : leur part dans l’ensemble desprélèvements est passée de 7,0 % à 8,1 %.

Les hausses de la taxe foncière (+9 Md€sur la période, soit +82 %), des prélèvementssociaux (+6,3 Md€, soit +48 %) et des DMTG(+4,5 Md€, soit +55 %) expliquent les quatrecinquièmes de l’accroissement constatéentre 2006 et 2016. Le reste résulte de lahausse des DMTO (+1,8 Md€, soit +20 %) et del’ISF (+1,7 Md€, soit +52 %).

11

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

Des prélèvements portant davantagesur le stock de capital que sur sesrevenus, du fait du poids de la taxefoncière

Les prélèvements portant sur lesrevenus du capital représentent 40 %du total (32 Md€), contre 31 % pour ladétention (25 Md€) et 29 % pour latransmission (23 Md€). Entre 2006 et2016, la part relative des prélèvementssur les revenus du capital a diminué (de43 % à 40 %), de même que celle portantsur la transmission (de 32 % à 30 %), auprofit de la part des prélèvements sur ladétention (de 24 % à 30 %).

Le système fiscal français imposedavantage le stock de capital desménages que ses revenus, principalementen raison du poids de la taxe foncière, quireprésente près d’un point de PIB à elleseule (et même 1,5 point de PIB avec lataxe foncière acquittée par les entreprises).

Les 2/3 des prélèvements sur le capitaldes ménages portent sur l’assietteimmobilière

Environ 50 Md€ sur les 80 Md€ derendement total sont perçus sur l’assietteimmobilière et 30 Md€ sur les actifsfinanciers.

Les prélèvements immobiliers portentessentiellement sur le stock de patri-moine. La taxe foncière, les DMTG etl’ISF représentent en effet 55 % (soit

28 Md€) du total de ces prélèvements.Ceux assis sur les revenus du patrimoineimmobilier produisent 25 % des prélève-ments sur l’immobilier des ménages. LesDMTO assis sur les cessions immobilièresapportent les 20 % restants.

S’agissant des prélèvements sur lecapital mobilier des ménages, leconstat est inverse : ils sont aux deuxtiers assis sur les revenus, à savoir lesrevenus de capitaux mobiliers(13,2 Md€) et les plus-values mobilières(4,8 Md€). Les prélèvements sur le stockde capital financier représentent le tiersrestant, la part des DMTO sur les cessionsd’éléments de patrimoine mobilier étantrésiduelle.

La baisse du rendement après impôtssur le patrimoine et sur les revenus qu’ilgénère, observée depuis 15 ans, estparallèle à celle du rendement avantimpôts et imputable à la dynamiquepropre du rendement des actifs et, aupremier chef, à la baisse du taux desobligations sans risque.

Les prélèvements sur le capital des ménagespeuvent être répartis en trois catégories selonleur fait générateur : revenus, transmission oudétention du capital. Chaque catégoriecompte deux impôts : respectivement IR etprélèvements sociaux ; DMTG et DMTO ; enfin,taxes foncières et ISF.


Source : CPO, à partir des données DGFiP, Insee,comptes de la sécurité sociale. Note de lecture : pourla fiscalité sur les revenus, il est retenu l’hypothèsebasse sur l’IR capital, calculé en supposant que la partdes revenus du capital dans l’IR après 2012 estconstante et égale à son niveau de 2011.

Rendement comparé du patrimoinedes ménages et de l’inflation 2001 et 2015

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

12


Les règles de territorialité des prélève-ments sur le capital tiennent comptede la mobilité croissante des capitaux

Le patrimoine détenu à l’étrangerpar les résidents n’échappe pas à l’impôt

Une fiscalité du capital regardéecomme excessive par le contribuablepeut participer à sa décision d’expatriation.Cependant, les départs de redevablesde l’ISF sont moindres que ceux desredevables de l’IR à hauts revenus.

L’échange automatique de renseignements,entré en vigueur en septembre 2017, va

permettre à l’administration fiscaled’imposer plus efficacement le patrimoinedétenu à l’étranger par des résidents deFrance.

L’instauration pendant quatre ans (juin2013 - décembre 2017) d’un service detraitement des demandes rectificatives(STDR) déposées spontanément parles contribuables détenteurs d’avoirsnon déclarés à l’étranger a augmenté lemontant des actifs étrangers déclaréset imposés en France.

Source : À partir de données DGFiP

Évolution du nombre de départs de redevables de l’IRet de leur revenu fiscal de référence moyen

Imposition du patrimoine à l’étranger des résidents

Les personnes ayant leur domicile fiscal en France sont imposées à l’IR et aux prélèvements sociauxsur l’ensemble de leurs revenus, quelle qu’en soit la source. De même, elles sont assujetties àl’ISF sur l’ensemble de leurs biens, situés en France ou hors de France. Les DMTG s’appliquentà tous les biens qui composent le patrimoine du défunt ou du donateur dont le domicilefiscal se situe en France, y compris les biens détenus à l’étranger, quel que soit l’État derésidence de l’héritier ou du donataire.

En revanche, les taxes foncières ne portent que sur les biens situés en France : les propriétés détenuesà l’étranger n’y sont pas soumises. De même, les DMTO ne sont exigibles, en principe, que pour lesactes passés en France et les biens qui y sont situés : la réalisation par un contribuable domicilié enFrance d’une cession d’un bien localisé à l’étranger ne donne pas lieu à droits de mutation mais àimposition de la plus-value éventuelle dans le cadre des conventions fiscales en vigueur.

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

13


Quant au patrimoine détenu en Francepar des non-résidents, il fait l’objet derègles fiscales spécifiques pour rendreattractif l’investissement financier.

Le patrimoine immobilier détenu enFrance par les non-résidents est imposéselon des conditions proches du droitcommun mais l’imposition de leurpatrimoine financier s’effectue dans desconditions dérogatoires et incitatives :

n ils sont exonérés d’ISF (contrairementà leurs investissements immobiliers) ;

n leurs revenus de capitaux mobilierset leurs plus-values mobilières nesont pas soumis aux prélèvementssociaux et les intérêts perçus sontexonérés d’IR, sauf lorsqu’ils sontversés dans un État ou territoire noncoopératif ;

n les dividendes et autres produits desource française font l’objet d’uneretenue à la source libératoire de l’IR,au taux de 21 % lorsque le contribuableréside dans l’UE ou l’EEE et de 30 %dans les autres cas (taux souvent réduitpar les conventions fiscales) ;

n les plus-values mobilières sontexonérées, sauf lorsque le cédanta détenu dans les cinq dernièresannées plus de 25 % des droits dela société française dont il cède lestitres, auquel cas un prélèvementde 45 % est appliqué.

Au-delà du niveau des prélèvements, lacomplexité et l’instabilité des règlesfiscales appliquées aux non-résidentsest susceptible de nuire à l’attractivitédu territoire français pour les placementsétrangers.

Les régimes particuliers applicables en cas de transfert de domicilevers la France ou hors de France : l’impatriation et l’exit tax

Afin de favoriser « l’impatriation » en France de salariés venus de l’étranger (et y ayanttravaillé durant au moins les cinq années précédentes), le législateur a mis en place undispositif dérogatoire qui offre une exonération temporaire d’IR du supplément desalaire lié à l’expatriation et qui comporte, depuis la loi du 4 août 2008 de modernisationde l’économie, une exonération temporaire d’ISF (durant cinq ans) sur leurs biens situésà l’étranger. En outre, ils sont, pendant huit ans, exonérés à hauteur de 50 % du montantde leurs revenus de capitaux mobiliers et plus-values mobilières de source étrangère. Cerégime, certes attractif, reste moins avantageux que les dispositifs proposés par certainsÉtats qui cherchent par la concurrence fiscale à attirer les hauts patrimoines, tels que lerégime des non-résidents au Royaume-Uni (non-imposition sur les revenus de sourceétrangère non rapatriés au Royaume-Uni), l’impôt sur la dépense en Suisse ou le régimedes résidents non-domiciliés en Italie.

Dans le cas inverse d’un transfert du domicile hors de France, la loi prévoit, afin d’éviterune perte d’assiette taxable un dispositif dit d’« exit tax » : en application de l’art. 167 bisdu code général des impôts, le transfert de domicile fiscal entraîne l'imposition immédiateà l’IR et aux prélèvements sociaux des plus-values mobilières latentes en fonction del’importance des participations détenues. Un sursis à paiement, de droit et sans prise degaranties, est accordé lorsque le contribuable transfère son domicile dans un autre Étatmembre de l’UE ou dans un État partie à l'accord sur l’EEE et ayant conclu avec laFrance une convention d'assistance administrative fiscale.

15

2Des enjeux économiqueset sociaux insuffisamment prisen compte par le systèmede prélèvements

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

La comparaison de l’imposition ducapital des ménages en France et àl’étranger fait apparaître des pointscommuns et des spécificités

La France partage avec ses voisins cer-taines modalités de taxation du stockde patrimoine. Ainsi, les difficultésd’actualisation des bases foncières nesont pas propres à la France :l’Allemagne, l’Autriche, le Luxembourgretiennent également des valeurs histo-riques datant de plusieurs décennies. Pourles droits de succession et de donation,l’application de taux différents pour lestransmissions en ligne directe et auxtiers est très majoritaire (seuls les paysanglo-saxons ne pratiquent pas cettedifférenciation). Les transmissions d’en-treprises font souvent l’objet d’un dispositiffavorable.

Les prélèvements sur le stock depatrimoine sont marqués par deuxspécificités principales :

n les impôts fonciers2 ont en France unniveau élevé : alors qu’ils représententen moyenne 3,3 % des prélèvementsobligatoires dans l’OCDE, ils s’élèventen France à près de 6 % des prélève-ments obligatoires, eux-mêmes plusélevés que dans le reste de l’OCDE.

Certes, cet ensemble comporte desimpôts acquittés par les entreprisesmais environ 75 % des impôts fonciersfrançais porteraient sur les ménagesen 2015, contre 67 % en Belgique,60 % aux Pays-Bas, 51 % au Royaume-Uni et 40 % en Allemagne et en Suède ;

n alors que l’imposition du patrimoinenet global était pratiquée par14 pays européens jusqu’au débutdes années 1990, elle est devenuetrès minoritaire : outre la France avecl’ISF jusqu’à la fin de 2017, elle serencontre encore en Suisse, en Norvègeet en Espagne. Son rendement dépendnotamment du seuil d’imposition : dansles pays où l’assiette est large grâce àla fixation d’un seuil bas (Suisse), ilatteint plus de 1 % des prélèvementsobligatoires alors qu’en France, oùce seuil est élevé, il n’en représenteque 0,5 %.

Pour les cessions immobilières, la Francepratique également une imposition plusélevée que la moyenne de l’OCDE. LesDMTO représentent 0,65 % du PIB (2015)contre 0,4 % en moyenne OCDE, même sileur part dans le PIB est plus élevéeencore en Belgique, en Italie, auRoyaume-Uni et en Espagne.

2 Les statistiques présentées, établies par l’OCDE, prennent en compte l’ensemble des impôts fonciers, qu’ilssoient acquittés par le propriétaire ou le locataire, et par un particulier ou par une entreprise.

Par ailleurs, la différence de traitementfiscal entre la location nue (imposéecomme des revenus fonciers) et la locationmeublée non professionnelle (imposée enbénéfices industriels et commerciaux)est une originalité française qui crée unedistorsion : la possibilité d’amortir le bienfiscalement augmente la rentabilité d’uninvestissement locatif meublé, pour unerentabilité moyenne de l’ordre de 4 %,contre 2 % dans la location nue.

Les avantages fiscaux applicables auxrevenus du capital sont peu cohérents etpeu évalués, leur incidence économiquegénérant des distorsions pouvant fairevarier fortement la rentabilité d’uninvestissement. En outre :

n le régime fiscal de l’épargne salariale(encours de 90 Md€, dépense fiscalede 1,9 Md€ et dépense sociale de0,5 Md€) semble en faire un modealternatif de rémunération plusqu’un instrument de financement del’économie ;

n le régime social de l’actionnariatsalarié (stock-options, attributionsgratuites d’actions) peut générer deseffets de substitution entre rémuné-ration du travail et rémunération ducapital ;

n les avantages fiscaux afférents auxplacements financiers peinent àorienter l’épargne des ménages versle financement de l’économie. Ainsi,les encours de PEA ont diminué d’untiers entre 2007 et 2016 pours’établir à 80 Md€ ; les flux d’investis-sements annuels dans les PME etentreprises innovantes sont limités(1,9 Md€ en 2017) pour un coût glo-bal des avantages fiscaux de0,75 Md€3 ;

Des enjeux économiques et sociaux insuffisammentpris en compte par le système de prélèvements

La France se singularise aussi par sesmodalités d’imposition des revenus ducapital des ménages :

n jusqu’en 2017 inclus, ont coexisté surune assiette de revenus mobiliersune imposition proportionnelle(prélèvements sociaux) et une impo-sition progressive au barème de l’IR,alors que nos partenaires privilégientune imposition proportionnelle de cesrevenu ;

n la fiscalité est largement conçuepour orienter l’épargne desménages.

La conséquence en est un paysage fiscalfragmenté en France, marqué par lajuxtaposition de nombreux dispositifsdérogatoires ou spécifiques, et la placecentrale conférée à l’assurance-vie età l’épargne réglementée. Si certainssystèmes fiscaux étrangers comportentdes produits d’épargne fiscalement avan-tagés (le Royaume-Uni via l’InternationalSavings Account, l’Irlande avec les PrizeBonds, ou la Belgique), aucun autrepays ne présente une telle multiplicitéde dispositifs.

Un système de prélèvements complexeet sans logique explicite

Les mêmes éléments de patrimoineimmobilier sont valorisés différemmentselon les impôts.

La détention immobilière est imposéesur la base de deux assiettes différentes.Tandis que les DMTG et l’ISF sont assissur la valeur vénale nette des biens, lataxe foncière est calculée en fonction devaleurs locatives historiques, censéescorrespondre au loyer théorique dulogement. Mais celles-ci n’ont pas étéactualisées depuis 1970 pour lesimmeubles bâtis et depuis 1960 pour lenon-bâti.

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

16 3 L’avantage fiscal sert d’ailleurs à rémunérer les intermédiaires de gestion.

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

17


n les dispositifs visant la détentionlongue sont fonction de l’âge descontrats et non la durée de détentiondes actifs sous-jacents : il suffit de« prendre date » en ouvrant un contratd’assurance-vie pour bénéficier del’avantage fiscal ; le bénéfice del’exonération fiscale est conditionnépar la durée de vie du PEA et non parla durée de détention de ses titres.

La fiscalité est plus favorable àl’épargne non risquée qu’à l’épargnerisquée. Les prélèvements sont en effetnuls ou faibles sur l’épargne réglementée,sans risque et liquide. Les prélèvementssont identiques en assurance-vie enunités selon que les supports sont enunités de compte et en euros, alors que

Le cas de l’épargne réglementée

Les épargnants disposent de livrets d’épargne règlementée qui, liquides, font l’objetd’une garantie de l’État, voient leur taux de rémunération fixé par voie réglementaire etsont exonérés de prélèvements sociaux et d’impôt sur le revenu. D’un encours de 420Md€, ils représentent 10 % de l’épargne financière des ménages début 2017, à la faveurd’un rehaussement des plafonds de dépôts en 2013, au détriment des placements libres.

Le plafond de l’épargne réglementée excède le niveau de l’épargne de précaution et lacapacité d’épargne des ménages modestes ainsi que les besoins de financement dulogement social.

Les mouvements observés montrent que les livrets d’épargne réglementée sont utilisésen partie pour de l’épargne longue, pour laquelle ils sont peu adaptés.

Évolution des encours d’épargne bancaire des ménages depuis 1999 (en Md€)

Source : CPO à partir des données Banque de France

le risque est pour l’assuré dans le premiercas et pas dans l’autre.

L’investissement intermédié est favoriséau détriment de la détention directe desmêmes actifs. La détention d’obligationssur une assurance-vie offre ainsi un tauxde rendement après impôt trois foissupérieur à leur détention directe.L’objectif de la fiscalité de l’assurance-vieest « d’encourager le développement del’épargne individuelle à long terme afinde contribuer au financement desentreprises ». Or, l’absence d’obligationsréglementaires de placement concourt,malgré des taux historiquement bas, àce que seulement 15,5 % des placementsde l’assurance-vie financent des entreprises(contre 24 % pour les fonds de pension).

anciens « Borloo », « Robien »), soit en uneréduction d’impôt au titre des chargesd’acquisition du logement (dispositifs plusrécents « Scellier », « Pinel »). Ils représententplus d’une vingtaine de niches fiscalesd’un coût de 1,84 Md€ en 2016.

Si ces dispositifs fiscaux ont facilité ladécision d’investir, ils ont eu un effetinflationniste sur le marché del’immobilier. De plus, la fixation desplafonds de loyers peut procurer deseffets d’aubaine (ainsi, le zonage dudispositif Pinel conduit à ce que lesplafonds soient défavorables dans lesterritoires les plus tendus et peucontraignants dans les territoires lesmoins tendus, que les investisseursprivilégient).

La fiscalité portant sur les transactions(DMTO) peut générer des phénomènesde rétention. Lors d’une vente immobilière,les coûts de transaction totaux (DMTOet autres frais, y compris à la charge duvendeur) sont de 14 % en France, soit lesplus élevés de l’OCDE après la Belgique.Ces droits de mutation renchérissent deprès de 5,8 % le prix de vente d’un bienimmobilier.

Les multiples dépenses fiscaleset sociales vont à l’encontre dumodèle d’imposition à assietteslarges et à taux bas

Les dépenses fiscales et socialesassociées aux prélèvements sur lecapital s’élèvent à plus de 21 Md€ paran, soit le quart de leur rendement.L’imposition des revenus du capital enreprésente à elle seule 84 %, soit unedépense fiscale de 14,1 Md€ et unedépense sociale de 3,6 Md€.


Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

18

Enfin, alors que l’une des motivationsexprimées en faveur de l’assurance-vieconcerne la préparation de la retraite,l’assurance-vie fonctionne moinscomme un produit d’épargne-retraiteexclusivement liquidable à sa retraiteque comme un produit d’épargne purauquel sont attachés des avantages fiscauxde détention, de revenus et de transmissionet d’autres avantages - capital garanti,versements et retraits libres.

Les dispositifs fiscaux n’ont pas tousdémontré leur efficacité économique

La fiscalité encourage le propriétaire-occupant, sans justification économiqueévidente. La part croissante de ménagespropriétaires est positive en ce qu’ellefavorise la constitution d’une épargne« forcée » pour la préparation de laretraite et d’une rente immobilière. Maiselle a aussi pour conséquence négativeune moindre mobilité résidentielle, souventdissuasive pour accepter une offre d’emploidans un lieu éloigné de son domicile, etexpose les ménages aux risques du marchéimmobilier.

Le régime fiscal attaché à la propriétéoccupante pour la résidence principaleest plus favorable que celui attaché àl’investissement locatif dans l’ancien :les loyers implicites ne sont pas fiscalisésdepuis 1965, les plus-values immobilièresde cession de la résidence principale sontexonérées, et la résidence principalebénéficie d’un abattement de 30 % pourdéterminer l’assiette de l’ISF.

Les régimes dérogatoires d’investissementlocatif créent des effets d’aubaine. Cesdispositifs fiscaux consistent soit en ladéduction d’une quote-part de l’investis-sement des loyers perçus (dispositifs

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

19


La hausse du rendement réel du capital,dans un contexte de relative atonie de lacroissance du PIB, des prix et dessalaires, favorise la concentration ducapital et des revenus qu’il génère, aubénéfice des ménages ayant déjàaccumulé une épargne, accentuantainsi les inégalités socioéconomiqueset générationnelles.

Le système de prélèvements obligatoiresne parvient pas à s’ajuster à la croissancedu patrimoine dans l’économie :

n bien que l’immobilier ait été le principalfacteur de hausse du patrimoine desménages sur les dernières décennies, lataxe foncière n’a pas pris en comptecette évolution puisque son assietterepose sur la valeur locative cadastrale,et non sur la valeur vénale, créant unécart entre la valeur économique et lavaleur fiscale des actifs ;

n la hausse des prix de l’immobilierincite les ménages à s’endetter aumême titre que les taux bas, près d’untiers des ménages étant détenteursd’un prêt immobilier. Or, les passifs nesont pas pris en compte dans l’assiettede la TF, ce qui désavantage lesménages jeunes ;

n dans un contexte de faible inflation,l’abattement en fonction de la duréede détention du bien sur lesplus–values immobilières ne peutplus, au regard de son montant, sejustifier par la prise en compte del’érosion monétaire et introduit unedistortion fiscale entre patrimoineimmobilier et valeurs mobilières.

Le niveau de l’abattement dépasseaujourd’hui celui de l’érosion monétaireet crée une incitation à la détentionlongue. Le coût des dépenses fiscales etsociales associées à l’abattement pour duréede détention des plus-values immobilièresétait ainsi de 3,6 Md€ en 2015.

Un système de prélèvement globa-lement progressif

Les prélèvements significatifs en ren-dement (taxe foncière, prélèvementssociaux) sont proportionnels, mais lesystème de prélèvements sur le capitalest globalement progressif grâce àune imposition des revenus du capitalau barème de l’IR et à l’ISF.

Dépenses fiscales et sociales en matièred’imposition du capital des ménages

Source : Annexe Voies et moyens tome II au PLF2017 ; annexe 5 au PLFSS 2017. Les dépenses fiscalesrelatives aux taxes foncières ne concernent que lesménages

Part des différents impôts dans le revenu fiscalde référence des ménages selon les déciles

et centiles de revenu

Source : D’après les données DGFiP. Note de lecture :taux implicite d’imposition rapporté au revenu fiscalde référence hors plus-values. Ainsi l’IR des revenusfonciers et mobiliers représente 0,1 % du RFR desménages des 9 premiers déciles de revenus, 0,8 % decelui des 8 premiers centiles du dernier décile derevenu et 2,8 % de celui des deux derniers centiles.

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

20


La taxation de la transmission ducapital n’a pas suivi les évolutionssociales et démographiques

Les recettes de droits de mutation à titregratuit (DMTG) progressent, passant de8,2 Md€ en 2006 à 12,8 Md€ en 2016,sous l’effet d’un plus grand nombre dedécès (+15 % entre 1995 et 2015) etd’une hausse des montants transmis.

Les DMTG sont concentrés sur uneassiette réduite, à laquelle sont appliquésdes taux élevés, tandis que la majorité del’assiette taxable est exonérée. Le barème

est favorable aux transmissions en lignedirecte. Un enfant peut recevoir jusqu’à100 000 € de patrimoine en franchise dedroits, 200 000 € s’il a bénéficié d’unedonation antérieure (d’un montant de100 000 € en dehors du délai de rapportfiscal 15 ans). Entre 85 et 90 % destransmissions entre parents et enfantssont totalement exonérées de droits desuccession. A l’inverse, les successionsindirectes sont plus lourdement taxées :50 % des DMTG sont perçus sur lestransmissions en ligne indirecte alorsqu’elles ne représentent que 10 % desflux de transmission.

Le barème est en réalité faiblementprogressif : les tranches les plus élevéesdu barème ne sont quasiment jamaisatteintes, la quasi-totalité des contribua-bles se trouvant dans la tranche à 20 %.Les taux moyens effectifs d’impositionne dépassent pas 25 % aujourd’hui dansla tranche de 0,1 % des héritages lesplus élevés (d’autant que les dispositifsd’exonération fiscale tels que l’assu-rance-vie profitent avant tout aux trans-missions importantes).

Source : Note d’analyse n°51 de janvier 2017, France Stratégie

Taux d’imposition moyen selon la ligne d’héritage

En Europe, la tendance est à la suppressiondes droits de succession et de donation,le plus souvent motivée par le faiblerendement de cet impôt. Dans la plupartdes pays examinés, les droits de successionsont imposés selon un barème progressifmais de nombreuses dérogations sontprévues, ce qui explique que le taux effectifd’imposition soit très inférieur au taux debase applicable et que les transmissionsentre proches parents soient souventfavorisées.

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

21


Le cadre juridique constitutionnel,conventionnel et européen est trèscontraint

Le législateur doit d’abord veiller à ceque l’imposition ne méconnaisse pas lesfacultés contributives des contribuables,qu’il s’agisse des règles d’assiette oude taux.

Ainsi, en matière de revenus, un tauxmarginal maximal d'imposition desdeux tiers, quelle que soit la source desrevenus, pourrait être regardé comme leseuil au-delà duquel une mesure fiscalerisquerait d’être censurée par leConseil constitutionnel. Ce dernieradmet une autonomie entre droit civilet droit fiscal, pourvu que les différencesqui résultent du régime d’impositionreposent sur des critères objectifs etrationnels en lien direct avec les objectifspoursuivis.

En matière d’impôt sur la détention, unplafonnement de l’impôt dû en fonctiondes revenus disponibles apparaîtnécessaire lorsque le taux applicableest élevé pour ne pas être confiscatoire.

En deuxième lieu, les différenciationsfiscales établies par le législateur doiventrespecter le principe d’égalité et la règle-mentation européenne des aides d’État.

Le Conseil constitutionnel s’assure ainsique les distinctions introduites entrecontribuables répondent à des différences

de situation ou à un objectif d’intérêtgénéral, sont cohérentes avec le butpoursuivi par le législateur et ne créentpas de rupture d’égalité entre contribuablesplacés dans la même situation.

Dans le cas où les avantages fiscauxinstituent des aides indirectes à certainesentreprises ou productions, le législateurest tenu de respecter le droit européendes aides d’État en soumettant aupréalable les mesures fiscales envisagéesà la Commission européenne.

En troisième lieu, la taxation dupatrimoine ne doit pas entraîner dediscrimination ou entraver l’exercicedes quatre libertés protégées par ledroit de l’Union européenne, notammentla liberté de circulation des capitaux,sauf si elle est justifiée par une raisonimpérieuse d’intérêt général et propor-tionnée à l’objectif poursuivi.

Enfin, dans un contexte de mobilité ducapital, le législateur a la possibilité demettre en place des mécanismesrépondant à l’objectif à valeur consti-tutionnelle de lutte contre la fraudefiscale, à la condition de respecter lesautres principes constitutionnelscomme le principe d’égalité, ainsi que ledroit européen. Le Conseil constitutionnela une approche souple s’agissant de telsmécanismes « désincitatifs » : il acceptepar exemple des taux d’imposition plusélevés que dans le cas des régimes dedroit commun.

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

23

3Une adaptation souhaitabledes prélèvements sur le capital

Les objectifs assignés aux prélèvementssur le capital, nombreux et parfoiscontradictoires, peuvent être groupés entrois catégories : impact économique ;équité sociale, intergénérationnelle etgéographique ; rendement budgétaire.Ces objectifs varient selon le type deprélèvement, sur la détention, les revenusou la transmission du patrimoine.

Les orientations formulées par le CPOen 2009 gardent leur pertinence :réfléchir aux objectifs à assigner à lafiscalité du patrimoine, rechercher lacohérence et la lisibilité des règles fiscaleset analyser les évolutions de chaqueimpôt dans un cadre global. Il concluaiten faveur d’un système d’impositionreposant sur des assiettes larges et destaux modérés et neutres entre actifs,tout en maintenant la progressivitéd’ensemble.

En s’inscrivant dans cette logique, lerapport formule des orientationsautour de quatre axes :

1 Veiller à la prévisibilité des règlesfiscales

Garantir l’efficacité et l’acceptabilité del’imposition du patrimoine par desrègles simples et prévisibles

La décennie écoulée a montré combienles prélèvements sur le capital étaientl’objet de réformes fréquentes.

La jurisprudence récente du Conseilconstitutionnel encadre les possibilitéspour le législateur de modifier les règlesfiscales, non seulement à titre rétroactif,mais aussi pour l’avenir. Néanmoins, cesexigences ne protègent que les situationsconstituées avant l’intervention de laloi et les effets qui peuvent en êtrelégitimement attendus dans l’avenir.

2 Améliorer la cohérence économiquedes prélèvements obligatoires sur lecapital immobilierImposer les plus-values immobilièresaprès prise en compte de l’érosionmonétaire

Orientation n°1 :

Renforcer la prévisibilité des prélèvementsobligatoires sur le capital des ménages,notamment par :

- le recours aux clauses dites « degrand-père » permettant de maintenir,de manière définitive ou pour unedurée déterminée suffisante, le régimefiscal existant pour les situations encours ;

- l’application limitée des modificationsde régime aux opérations effectivementnouvelles ;

- leur mise en œuvre avec une période detransition suffisante afin de permettreaux ménages de s’adapter.

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

24

Une adaptation souhaitabledes prélèvements sur le capital des ménages

En 2016, les recettes fiscales sur lesplus-values immobilières ont atteint993 M€ ; le coût de la dépense fiscaleassociée à l’abattement pour durée dedétention s’est élevé à 1,74 Md€ et celuide la dépense sociale à 1,85 Md€.

Plus le bien est détenu depuis longtemps,plus l'abattement est important.L'exonération totale des plus-values immo-bilières de l'impôt sur le revenu est ainsiacquise à l'issue d'un délai de détention de22 ans et l’éxonération des prélèvementssociaux au bout de 30 ans.

S’il n’est pas proposé de revenir surl’exonération de la plus-value immobilièreréalisée lors de la cession de la résidenceprincipale, les modalités de calcul desplus-values pourraient évoluer afin defaire disparaître les abattements pourdurée de détention, au profit d’une priseen compte de l’érosion monétaire.

Cela permettrait de tenir compte d’unenvironnement macroéconomique secaractérisant par une inflation basse etde neutraliser l’incitation fiscale à larétention des biens immobiliers dansl’arbitrage des ménages, les cessionsintervenant avant cinq ans étant, dans lerégime actuel, pénalisées.

Une telle évolution correspond aurégime en vigueur jusqu’en 2004, laplus-value immobilière étant calculéeaprès revalorisation du prix d’acquisitionou selon l’indice moyen des prix à laconsommation. Elle permettrait d’har-moniser le traitement fiscal des plus-values immobilières et mobilièrespuisque la loi de finances pour 2018supprime l’abattement pour durée dedétention pour les gains de cession survaleurs mobilières

La prise en compte de l’érosion moné-taire réduit la plus-value immobilièredès la première année. Cette méthodeest d'autant plus favorable que la plus-value est faible par rapport à la valeurinitiale du bien.

Unifier le régime fiscal des revenusimmobiliers

Bien qu’un nombre croissant de contri-buables optent pour le régime de lalocation meublée non professionnelle(LMNP), plus de 90 % des foyers fiscauxdéclarant des revenus immobiliers lefont dans le cadre du régime foncier(3 856 366 déclarants au régime foncieren 2013). Le traitement fiscal des revenus

Application d’un abattement pour duréede détention ou d’un coefficient

d’érosion monétairepour un bien acquis en 2005 d’une valeur

initiale de 100k€ et une plus-value « brute »de 100 k€ en 2016

Source : CPO

Orientation n°2 :

Réexaminer le régime des plus-valuesimmobilières en remplaçant l’abattementpour durée de détention par un correctifmonétaire.


Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

254 Cette évolution pourrait ne s’appliquer aux biens mis en location antérieurement à la réforme qu’à l’occasiond’un changement de bail, voire seulement aux mises en location postérieures à la réforme.

immobiliers pourrait être unifié, que lelogement soit loué meublé ou nu,autour du régime foncier. Ainsi4 :

n les charges exposées au titre del’ameublement pourraient êtredéduites des loyers imposables, auréel ou par abattement forfaitaire encas d’option pour le micro-foncier ;

n les déficits constatés (notamment àla suite de travaux) pourraient êtreimputés sur l’ensemble des revenusdu contribuable (et non plus sur lesseuls revenus de location), dans lalimite du plafond actuellement prévupar le régime foncier ;

n la cotisation foncière des entreprises surla location meublée serait supprimée.

Certains régimes ciblés visant des inves-tissements spécifiques (par exemple le« Censier-Bouvard » seraient en revanchemaintenus.

Réviser l’assiette de la taxe foncière

L’absence de révision des bases locativescadastrales depuis plus de 40 ansimpose de moderniser l’assiette de lataxe foncière pour les locaux d’habitationet le foncier non bâti.

Une première option de réformeconsisterait à finaliser la révision desvaleurs locatives cadastrales deslocaux d’habitation, prévue par la loi definances rectificative pour 2013. À partirdes résultats de l’expérimentationconduite dans cinq départements, laDGFiP préconise notamment de retenirune grille unique pour le parc privé etpour le parc social. Des mesures delissage sur plusieurs années semblentinévitables pour faciliter la mise enœuvre de cette réforme, source detransferts financiers entre ménageset entre collectivités locales (nécessitantpour ces dernières de nouveaux méca-nismes de péréquation financière) ainsique des mesures d’accompagnement(notamment pour les modalités de miseà jour des données).

L’alternative à la révision des baseslocatives, plus ambitieuse et plusdurable, consisterait à recourir à la valeurvénale. Cela permettrait de rapprocherl’assiette immobilière de la taxe foncière decelle de l’IFI. Une telle réforme entraineraitaussi un changement dans le mode degestion de l’impôt, la valeur vénale étantdéclarée par le contribuable.

Orientation n°3 :

Unifier le régime fiscal des locations meubléeset celui des locations nues.

Orientation n° 4 :

Réviser les valeurs locatives des locauxd’habitation, pour la détermination del’assiette de la taxe foncière payée par lesménages, en tirant les enseignements del’expérimentation conduite par la DGFiP.

À long terme, étudier le remplacement de lavaleur cadastrale par la valeur vénale.


Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

26

Alléger les DMTO pour améliorer lafluidité du marché immobilier et lamobilité géographique des personnes

Selon des estimations empiriques, uneréduction d’un point de pourcentagedes coûts de transaction augmenteraitde 8 % le taux de rotation des logements.En outre, les DMTO constituent uneressource volatile, dépendante du marchéimmobilier (nombre de transactions etprix de vente).

Plusieurs options sont envisageables :

n différencier les droits exigibles pourl’achat de la résidence principale (viaun abattement d’assiette ou un tauxadapté) ;

n introduire une progressivité desdroits en fonction de la valeur dulogement ;

n transférer progressivement lesDMTO sur la taxe foncière.

3 Favoriser une plus grande neutralitéfiscale en supprimant les régimesdérogatoires dont l’impact économiqueest contestable

Abaisser le plafond de l’épargneréglementée

L’abaissement du plafond de l’épargneréglementée permettrait de rapprocherle régime fiscal dérogatoire des objectifspoursuivis, en soumettant aux prélèvementsobligatoires de droit commun les intérêtsissus des placements excédant un plafondrevu à la baisse, au terme d’un délaipermettant aux épargnants de réaffecterleurs fonds5.

Si les plafonds retrouvaient leur niveaude 20126, les ressources supplémentairescollectées par le fonds d’épargne ouréaffectées aux établissements collecteurs,estimées à 30 Md€, seraient positionnéessur d’autres supports. Cette réformepermettrait :

n de rendre plus attractifs d’autressupports d’épargne liquide ;

n d’inciter les ménages à privilégier dessupports bloqués plus rémunérateurscomme supports de détentionlongue ;

n de limiter la dépense fiscale (1,4 Md€en 2016, IR et PS).

5 La Cour des comptes a recommandé de soumettre aux prélèvements sociaux les revenus tirés des dépôtsréglementés au-delà des plafonds actuels « L’État et le financement de l’économie », 2012.6 Le 1er octobre 2012, le plafond des dépôts du livret A a été rehaussé de 15 300 € à 19 125 € et celui du LDDSde 6 000 € à 12 000 €. Le 1er janvier 2013, le plafond des dépôts du livret A est passé de 19 125 € à 22 950 €.

Orientation n° 5 :

Afin de contribuer à fluidifier le marchéimmobilier et de favoriser la mobilitégéographique des personnes, alléger lesDMTO, en prenant en compte l’exigence dumaintien des ressources descollectivitésterritoriales.


Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

27

La loi de finances pour 2018 est alléedans ce sens en étendant aux intérêtsdes nouveaux plans et comptes épargnelogement (PEL et CEL) le régime deprélèvement forfaitaire unique (PFU).Cette évolution concourt à la volontéde renforcer la neutralité fiscale entreles différents produits d’épargne.

Rapprocher le traitement fiscal desrevenus de l’assurance-vie du droitcommun

S’agissant de l’assurance-vie, la loi definances pour 2018 rapproche sonimposition du droit fiscal commun :pour les encours supérieurs à 150 000 €qui représentent moins de 6 % descontrats mais 60 % de l’encours fin2015, le PFU s’applique aux produits desversements postérieurs à la réforme etau-delà de ce seuil, le taux réduit de7,5 % continuant à s’appliquer pour lescontrats de moins de huit ans.

Des mesures supplémentaires peuventêtre envisagées pour une plus grandeneutralité fiscale dans les choixd’allocation des épargnants :

n Option 1 - Appliquer pour l’avenirle PFU à l’ensemble des revenusperçus sur les nouveaux versementsd’assurance-vie, et pas seulementaux contrats dont l’encours excède150 000 € ;

n Option 2 - Imposer les revenusde l’assurance-vie en fonction del’ancienneté réelle des versements etnon de la date d’ouverture du contrat.

Cette évolution pourrait être appliquéeau PEA. La durée de détention au-delàde laquelle les gains dégagés à la clôtured’un produit bénéficient d’un traite-ment fiscal favorable gagnerait à êtreharmonisée : elle pourrait être portéeà huit ans pour l’assurance-vie commepour les PEA et les FCPI/FIP. Afin delier le bénéfice du régime fiscal à la duréede détention des actifs, l’abattement de4 600 € (9 200 € pour un couple) pour lesdétenteurs d’assurance-vie pourraitégalement être supprimé.

De telles mesures renforceraient l’attractivitédes produits d’épargne-retraite dontl’encours reste limité.

4 Adapter le régime des transmissionsaux évolutions de la société et auxenjeux d’équité

Le système de prélèvements sur le capitaldoit faire face à trois défis que sont l’allon-gement de la durée de vie, la concentrationcroissante du capital et l’évolution desstructures familiales.

Adapter les transmissions du patrimoineà l’allongement de la durée de vie

Les transmissions par héritage sont plustardives : l’âge moyen auquel on hériteest aujourd’hui de 50 ans environ, soithuit ans de plus qu’en 1980. Or, les règlesactuelles de DMTG encouragent peu lescontribuables à transmettre leur patri-moine de leur vivant, même si, sur le longterme, la pratique des donations s’est

Orientation n° 6 :

Abaisser les plafonds de versement deslivrets d’épargne réglementée (LA, LDD,LEP, LJ) en reconsidérant le niveaucumulé de défiscalisation.

Orientation n° 7 :

Réexaminer les taux et les abattementsdérogatoires applicables aux revenus descontrats d’assurance vie, au titre desnouveaux versements.


Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

28

accrue. Cela n’a toutefois pas permisd’enrayer les différences patrimonialesentre les générations.

Pour renforcer l’attractivité des dona-tions, deux options principales sontenvisageables :

n rehausser l’imposition des succes-sions par rapport aux donations (parexemple en diminuant l’abattement,voire en réservant son applicationaux donations) ;

n à l’inverse, alléger l’imposition desdonations par rapport aux succes-sions ; il s’agirait d’une mesure debaisse ciblée sur les transmissionsaux jeunes générations (par exempleen modifiant le barème d’impositiondes donations, les abattements appli-cables ou le délai de rappel des dona-tions antérieures).

Atténuer la dynamique de concentra-tion du capital

Le double phénomène, observé au coursdes dernières décennies, de hausse de lavaleur et de concentration accrue dupatrimoine net des ménages devrait se

poursuivre du fait d’une hausse de lapart de l’héritage dans le revenu disponibledes ménages. Le nombre annuel de décès,de 600 000 aujourd’hui, devrait en effetaugmenter pour se stabiliser autour de750 000 à partir de 2040, tandis que lenombre d’enfants par famille diminue. Il enrésulte que le patrimoine devrait resterconcentré là où il était plus éclaté lorsqueles familles étaient nombreuses. La part destransmissions annuelles dans le revenudisponible net des ménages augmenteraitde 19 % aujourd’hui à plus de 25 % en 2050.

S’il n’est pas envisageable de rehausserles droits en ligne indirecte, déjà parmiles plus élevés de l’OCDE, d’autresorientations peuvent être envisagées :

n poursuivre la réduction de l’avantagesuccessoral de l’assurance-vie : en effet, iln’encourage pas l’anticipation desdonations ; il porte aussi bien sur lessupports en euros que sur les unitésde compte et n’incite donc pas à allervers des produits plus risqués, audétriment de la collecte du contratvie-génération. Cet avantage repré-sente un coût croissant pour lesfinances publiques dont le montantn’est à ce jour pas chiffré. Le régimesuccessoral de l’assurance- vie pourraitêtre rapproché des dispositions dedroit commun en matière de DMTG(abattement plus bas et taux plusélevés), dans la continuité desréformes récentes7 ;

Orientation n° 8 :

Renforcer l’attractivité des donationsaux jeunes générations par rapport auxsuccessions.

7 Les deux dernières réformes du régime successoral de l’assurance-vie sont applicables aux décès intervenusà compter de leur entrée en vigueur, pour limiter le risque de décollecte. L’article 11 de la loi du 29 juillet 2011de finances rectificative pour 2011 relève le taux de prélèvement pour les capitaux excédant, lors du décès,un montant de 1 055 338 €, pour les sommes versées à raison des décès intervenus à compter de l’entrée envigueur de la loi. L'article 9 de la loi du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 a porté le tauxapplicable de 25 % à 31,25 % et abaissé le seuil d'application de ce taux de 902 838 € à 700 000 €, pour lesdécès survenus à compter du 1er juillet 2014.


Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

29

Sur le plan fiscal, les transmissionsconsenties aux enfants du conjoint nebénéficient pas du barème applicableaux transmissions en ligne directe : letaux est celui applicable en l’absencede tout lien de parenté. Les famillesconcernées ont donc recours à dessolutions complexes, via l’assurance-vieen particulier, voire l’adoption de l’enfantdu conjoint.

L’alignement complet des règlesapplicables aux transmissions à l’enfantdu conjoint sur celles applicables auxtransmissions en ligne directe est délicat.

Il pourrait être envisagé, à droit civilconstant, de prévoir que la transmissionaux enfants du conjoint, par voie dedonation ou de testament, s'opère à desconditions fiscales plus favorables queles conditions actuelles. Le bénéficiairede la donation ou du testament pourraitêtre imposé, soit dans les mêmesconditions que les héritiers en lignedirecte, soit à défaut à des conditionsmoins rigoureuses que l'actuelleimposition au taux de 60 %. Ainsi seraitprise en compte, du point de vue fiscal, laréalité des relations nouées à l'intérieurd'une famille recomposée, réalitédémontrée par la volonté de transmettredu donateur ou du testateur.

n remettre en cause certaines exoné-rations partielles ou totales au termed’une revue de leurs effets, (bois etforêts, parts de groupements forestiersruraux, œuvres d’art).

Mieux prendre en compte les évolutionsdes structures familiales

Le droit actuel ne prend pas encompte la hausse du nombre defamilles recomposées. En 2011,1,5 million d’enfants de moins de18 ans, soit un enfant sur dix, viventdans 720 000 familles recomposées.Or, en droit civil, seuls sont héritiersréservataires les descendants (outrele conjoint survivant en l’absence dedescendant). Les règles légales dedévolution de la succession (art. 734du code civil), fixant l’ordre danslequel les héritiers sont appelés àsuccéder par différents liens deparenté, ne connaissent pas la catégoriedes enfants du conjoint alors qu’ellesmentionnent les descendants desfrères et sœurs.

Orientation n° 9 :

Réfléchir aux différents leviers permettantde parvenir à atténuer la dynamique deconcentration des patrimoines (releverles DMTG en ligne directe ; engager unréexamen systématique des différentsrégimes particuliers applicables enmatière de droits de succession, notam-ment l’avantage successoral attaché àl’assurance-vie).

Orientation n° 10 :

Engager une réflexion sur l’adaptationdes droits de mutation à titre gratuit auxévolutions sociologiques de la famille, etnotamment sur le traitement fiscal destransmissions à l’enfant du conjoint.

CONCLUSIONET ORIENTATIONS

Les prélèvements sur le capital desménages, qui s’élèvent en France à10,8 % du PIB, présentent plusieursfaiblesses :

n les modalités d’imposition sontcomplexes et peu lisibles en raisonde la pluralité des objectifs poursuivis.Ainsi, coexistent un grand nombre dedispositifs à fiscalité dérogatoire dontle coût pour les finances publiquesreprésente plus du quart du rende-ment total des prélèvements sur lecapital. Ils peuvent, en outre, avoirdes effets contradictoires sur lecomportement des ménages ;

n le système d’imposition du capitaldes ménages peine à atténuer ladynamique de concentration ducapital : la part du dernier déciledes ménages dans le patrimoinetotal est de 55,3 % en 2014, contre50,0 % en 1984, soit une hausse de5,3 points en 30 ans, moindrecependant que dans d’autres paysde développement comparable ;

n les évolutions économiques,sociales ou démographiques nesont pas suffisamment prises encompte dans le système de prélè-vements sur le capital desménages. La fiscalité de l’épargneavantage ainsi les placementsliquides et peu risqués (épargneréglementée), au détriment dufinancement des entreprises. Demême, le vieillissement de lapopulation peut rendre souhaitabledes évolutions de la fiscalité desdonations et des successions ;

n dans un contexte de mobilitéinternationale croissante descapitaux, les règles d’impositiondu capital des non-résidents ontune incidence sur l’attractivité duterritoire pour les investisseursétrangers. Si les placementsfinanciers des non-résidents bénéfi-cient de dispositifs attractifs, leursplacements immobiliers sont imposésdans des conditions proches du droitcommun, qui peuvent se révéler pluslourdes que l’imposition pratiquée parles autres pays membres de l’OCDE.

Le Conseil des prélèvements obli-gatoires propose une évolution desprélèvements sur le capital desménages autour de quatre axesprioritaires. Cette évolution peuttout à fait s’inscrire dans le nouveaucadre d’imposition du capital fixépar la loi de finances pour 2018,marqué notamment par l’introductiondu prélèvement forfaitaire unique(PFU) à la place de l’imposition aubarème des revenus du capital et parla substitution de l’impôt sur la fortuneimmobilière (IFI) à l’ISF :

n pour conférer davantage decohérence et de prévisibilité auxrègles d’imposition, les modalitésd’entrée en vigueur des réformesfiscales devraient préserver, sinonde manière définitive du moins pourune durée déterminée suffisante,les situations en cours afin de laisseraux acteurs économiques la possibilitéde s’adapter à ces changements ;

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

31


n pour contribuer à fluidifier le marchéimmobilier et encourager la mobilitédes personnes, le traitement fiscaldes plus-values immobilièrespourrait être modifié pour supprimerl’incitation à la rétention des biensimmobiliers, et la réduction desdroits de mutation à titre onéreuxencouragée pour diminuer les coûtsassociés à une transaction immobi-lière L’unification du traitementfiscal des revenus immobiliersautour d’un régime foncier uniquepermettrait d’aligner les modalitésd’imposition des biens loués nusou meublés. La révision des baseslocatives cadastrales, dans certainescommunes, déconnectée de celle dumarché immobilier, est nécessaire ;

n pour favoriser une plus grandeneutralité dans le traitement fiscaldes différents supports d’épargne,de façon notamment à améliorerl’attractivité des produits orientésvers le financement des entreprises,les plafonds de dépôts sur les livretsd’épargne réglementée pourraientêtre abaissés à un niveau plus enrapport avec la constitution d’uneépargne de précaution desménages. Le PFU pourrait êtreappliqué à l’ensemble des revenusperçus sur les nouveaux versementsd’assurance-vie, et non aux contratsdont l’encours excède 150 00 €, demanière à rendre le régime fiscalneutre sur les choix d’investissementdes ménages ;

n pour adapter les droits de mutationà titre gratuit à l’allongement de ladurée de vie, freiner la concentrationdu patrimoine et mieux prendre encompte les évolutions sociétalestelles que la diversification desstructures familiales, l’attractivitédes donations pourrait être renforcéepar rapport aux successions. Lesmodalités d’imposition des succes-sions pourraient évoluer dans lebut d’infléchir le mouvement deconcentration du patrimoine desménages en freinant la hausse de lapart de l’héritage dans la constitutionde ce patrimoine, par exemple enpoursuivant la réduction, voire ensupprimant, l’avantage successoralde l’assurance-vie. Pour la prise encompte de la situation de l’enfant duconjoint, la transmission à celui-ci,par voie de donation ou de testament,pourrait être opéréee à des conditionsfiscales plus favorables que lesconditions actuelles.

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

32

Au terme de ces constats et au-delà des dispositions fiscales de la loide finances pour 2018 (PFU et IFI), le CPO formule 10 orientations :

1. Renforcer la prévisibilité des prélèvements obligatoires sur le capital desménages, notamment par :

- le recours aux clauses dites « de grand-père » permettant de maintenir, demanière définitive ou pour une durée déterminée suffisante, le régime fiscalexistant pour les situations en cours ;

- l’application limitée des modifications de régime aux opérations effectivement nouvelles ;

- leur mise en œuvre avec une période de transition suffisante afin de permettre auxménages de s’adapter.

2. Réexaminer le régime des plus-values immobilières en remplaçant l’abattementpour durée de détention par un correctif monétaire.

3. Unifier le régime fiscal des locations meublées et celui des locations nues.

4. Réviser les valeurs locatives des locaux d’habitation, pour la détermination del’assiette de la taxe foncière payée par les ménages, en tirant les enseignementsde l’expérimentation conduite par la DGFiP. À long terme, étudier le remplacement dela valeur cadastrale par la valeur vénale.

5. Afin de contribuer à fluidifier le marché immobilier et de favoriser la mobilitégéographique des personnes, alléger les DMTO, en prenant en compte l’exigence dumaintien des ressources des collectivités territoriales.

6. Abaisser les plafonds de versement des livrets d’épargne réglementée(LA, LDD, LEP, LJ) en reconsidérant le niveau cumulé de défiscalisation.

7. Réexaminer les taux et les abattements dérogatoires applicables aux revenusdes contrats d’assurance vie, au titre des nouveaux versements.

8. Renforcer l’attractivité des donations aux jeunes générations par rapportaux successions.

9. Réfléchir aux différents leviers permettant de parvenir à atténuer la dynamiquede concentration des patrimoines (relever les DMTG en ligne directe ; engager unréexamen systématique des différents régimes particuliers applicables en matière dedroits de succession, notamment l’avantage successoral attaché à l’assurance-vie).

10. Engager une réflexion sur l’adaptation des droits de mutation à titregratuit aux évolutions sociologiques de la famille, et notamment sur letraitement fiscal des transmissions à l’enfant du conjoint.

Synt

hèse

- C

onse

il de

s pr

élèv

emen

ts o

blig

atoi

res

33


synthèse du rapport les prélèvements obligatoires sur le ......les prélèvements sur le capital...

Documents