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Ministère de l’Egalité des territoires et du LogementDélégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement

Synthèse du rapport d’évaluationde l’intermédiation locative

1er juillet 2012

Synthèse du rapport d’évaluation du programme d’intermédiationlocative - ou comment mobiliserle parc privé à des fins sociales

Etude réalisée pour le compte de la Délé-gation interministérielle à l’hébergementet à l’accès au logement (Dihal), avec l’ap-pui de la Direction de l’habitat, de l’urba-nisme et des paysages (DGALN-DHUP), laDirection générale de la cohésion sociale(DGCS), l’Agence nationale de l’habitat(Anah) et la Caisse des dépôts et consigna-tions (CDC), par le cabinet « Plein Sens »

synthese etude IML:Mise en page 1 06/07/2012 09:28

Le programme national d’intermédiation locative – plus communément identifié sous le label Solibail – vise à développer à partir du parc privé une offre locative nou-velle destinée à accueillir des ménages en difficultés pour accéder à un logement autonome. Un ensemble de garanties (paiement des loyers, remise en état du logement, accompagnement social des occupants) et d’avantages fiscaux doit favoriser cette mobilisa-tion auprès des bailleurs privés. Solibail s’inscrit dans le champ du logement dit accompagné, au sein d’un ensemble déjà largement développé et diversifié de pratiques d’intermédiation locative (pratiques locatives dans lesquelles un tiers intervient dans la relation entre bailleur et occupant du logement).

L’objectif de captation a été fixé à 5 000 logements, répartis entre 6 régions prioritaires, dont 2 750 pour la seule région Ile-de-France. La mise en œuvre opérationnelle de l’action est confiée, après appel à projets, à des associations actives dans le domaine de l’hébergement et de l’insertion par le logement.

A la fin de l’année 2010, soit dix-huit mois environ après les premiers appels à projets, la Délégation à

l’hébergement et à l’accès au logement et la Caisse des dépôts ont souhaité faire réaliser une première évaluation et mise en perspective de cette action afin de documenter et étayer un éventuel réajustement des modalités d’intervention et un développement du dispositif le cas échéant ; cette démarche a immédiatement reçu le soutien du Ministère de l’écologie, du développement durable des transports et du logement, du Ministère des Solidarités et de la cohésion sociale et de l’Agence nationale de l’habitat.

Les travaux d’investigation confiés au cabinet Plein Sens devaient éclairer principalement les trois thèmes suivants :• les réalités de mise en œuvre de l’intermédiation locative : analyser les pratiques pour comprendre ce qui les favorise ou les handicape ;• les limites du dispositif : les besoins auxquels il sait répondre/ce qu’il ne saurait réaliser en l’état actuel de ses modalités d’intervention ;• les conditions d’un éventuel déploiement.

Le rapport d’évaluation rend compte d’investigations menées au cours du second semestre 2011.

Évaluation du programme d’intermÉdiation locative

Comment mobiliser le parc privéà des fins socialesSynthèse du rapport d’évaluation

Un état des pratiques et des réalisations deux ans après le lancement du programme national

Une approche qualitative,au plus près des acteursde terrain

L’évaluation demandée appelait une mise à plat des pratiques ; il ne s’agissait pas de dresser un bilan consolidé du programme national, mais d’examiner en détail une variété supposée de situations afin de prendre la mesure des possibles.

Pour ce faire, 10 opérateurs, choisis dans 5 régions dont l’Ile-de-France, ont pris le temps de parler de leur engagement dans le dispositif et de leurs réalisations.

Le travail d’investigation a comporté, pour chaque territoire considéré,les étapes suivantes :• rencontres avec les services déconcentrés de l’État• analyse des documents liés à la mise en œuvredu programme ;• chez l’opérateur, réunions de travail et temps d’échanges individuels avec l’ensemble des personnes investiesdans le programme ;• entretiens avec des propriétaires bailleurs ;• entretiens avec des ménages hébergés/logéset des ménages relogés ;• entretiens avec des partenaires de l’opérateur.

> 2 Comment mobiliser le parc privé à des fins sociales

Madame K. locataire, 2 enfants à Auvervilliers, rencontre une res-ponsable de l’association.

Un programme, des univers

Solibail a d’abord été expérimenté dès 2008 en Ile-de-France, dans les départements de la petite couronne, puis étendu à la province. Trois appels à projets successifs ont depuis entretenu une dynamique de développement et témoigné du portage politique dont bénéficie le dispositif.

Solibail en Ile-de-France, c’est aujourd’hui une vingtaine d’opérateurs qui mettent en œuvre le dispositif sous la seule modalité de la location/sous-location. C’est aussi pour l’année 2011 plus de 70 % des financements octroyés au programme. Les deux premières années de mise en œuvre, guidée par un pilotage rapproché de la DRIHL, ont connu une évolution/adaptation chemin faisant des règles d’in-tervention. Dans sa version Solibail 3, qui ouvre à des publics éloignés de l’autonomie, le dispositif est au-jourd’hui mis au service d’objectifs qui n’étaient pas ceux envisagés lors de sa conception ; c’est là fac-teur d’inquiétudes pour les opérateurs, d’incertitudes à tout le moins pour la pérennité de l’action de l’État (risque d’explosion des coûts, allongement de la du-rée des séjours, difficultés accrues de relogement…).

La situation observée en régions est très différente : le dispositif y fonctionne globalement selon les règles définies lors des premiers et uniques appels à projet du printemps 2009, et selon des modalités plus variées. Les services déconcentrés de l’État et les opérateurs ont en effet mobilisé les po-tentialités du dispositif pour répondre à des besoins définis localement – le dispositif a notamment été utilisé pour répondre aux obligations de relogement des public reconnus prioritaires au titre du DALO. Le mandat de gestion, tôt abandonné en Ile-de-France dans le cadre de Solibail, est en revanche plus fortement présent en régions ; est également expérimenté le principe du bail glissant. C’est donc une autre expérience des problématiques liées à la captation, à l’orientation des ménages, à leur accom-pagnement et au relogement qui se donne à voir en province. Solibail y est en effet à la fois dispositif d’hébergement et modalité d’accès direct à un logement pérenne.

Au moment de l’évaluation, et malgré une montée en charge plus lente du fait notamment d’un lancement plus tardif, le dispositif en régions semblait bien installé dans les pratiques des opérateurs et avoir atteint sa vitesse de croisière. Les interrogations portaient alors sur l’avenir du dispositif, dès lors qu’aucun nouvel objectif de captation n’avait été donné.

La mobilisation réussiedes parties prenantes

Force est tout d’abord de reconnaître que les opérateurs engagés dans le dispositif Solibail ont, quelle que soit leur vocation première, relevé le défi de la pluralité des missions qui leur étaient confiées. Certains l’ont fait dans le cadre de solutions partenariales innovantes permettant ici la mutualisation de certaines fonctions et coûts associés, là un partage des missions – captation et gestion locative d’une part, accompagnement des ménages d’autre part.

Cette professionnalisation des opérateurs sur des métiers qui leur étaient le cas échéant moins familiers, conjuguée au caractère à la fois innovant, complet et souple du « produit » Solibail, permet aujourd’hui, après une phase d’apprentissage et d’ajustements, de faire état de résultats satisfaisants en matière

Comment mobiliser le parc privé à des fins sociales > 3

Madame X. connaissant l’association a investi dans un appartement quasi neuf, qu’elle envisage d’habiter un jour. En attendant, elle le confie en mandat de gestion.

de captation, tant du point de vue de la qualité des logements mobilisés, de leurs niveaux de loyers, que du point de vue de l’atteinte des objectifs quantitatifs. Solibail apparaît bien aux bailleurs privés comme un dispositif sécurisant, avant tout parce qu’il garantit à la fois le paiement des loyers et l’entretien des lieux.

On doit toutefois signaler les difficultés récemment éprouvées par les opérateurs franciliens, dont les objectifs sont pour chacun élevés (150 logements), sur un marché dont on peut craindre aujourd’hui la saturation, d’autant que se multiplient sur le territoire les initiatives visant au même objectif de mobilisation du parc privé.

Le succès de cette mobilisation tient également à la plasticité du dispositif proposé par l’État, qui a permis aux services déconcentrés et aux opérateurs de le mettre utilement, dans le respect du cadre indi-qué, aux services de situations particulières. Il est ap-paru toutefois que dans cette recherche d’adéquation entre les besoins des ménages ciblés, le type d’hé-bergement ou de logement que l’on pouvait proposer, et l’accompagnement que l’on savait construire en réponse à leurs difficultés, l’équilibre pouvait aisément être mis à mal par l’une ou l’autre des composantes.Solibail propose ainsi un modèle, un système à la fois complet et souple qui fait sa force, mais dont l’équilibre mérite d’être consolidé.

Un accompagnement dans et vers le logement qui se cherche face à l’hétérogénéité des publics accueillis

• Des situations contrastées au regard du niveau d’autonomie théoriquement requis

La cible du dispositif Solibail était potentiellement très large, et les choix faits localement ont exploité cette possibilité en accueillant dans le dispositif une grande diversité de profils ouvrant sur des be-soins en termes d’accompagnement de nature et d’intensité très variables. L’appréciation de la notion d’autonomie nécessaire et celle de parcours possible vers le logement varient par ailleurs selon les opéra-teurs, plus ou moins « sélectifs » lors de l’entretien de pré-admission (qui permet de réellement découvrir la

situation du ménage et pallie souvent une évaluation sociale insuffisante au moment de l’orientation).

Les populations accueillies sont globalement et pour l’heure sensiblement différentes en Ile-de-France et en régions. Dans la région capitale, les ménages arrivent comme prévu majoritairement de l’hôtel ou de CHRS ; les personnes sont en emploi à l’entrée dans le dispositif, mais ce profil type tend déjà à se modifier sous l’effet de l’ouverture propre à Solibail 3. Chez les opérateurs de province, la tendance est déjà d’accueillir des familles vivant pour l’essentiel des minima sociaux.

Par-delà ces catégorisations administratives, 4 grands archétypes de personnes et de situations peuvent être isolés (sans que les catégories soient parfai-tement étanches) parmi les publics accueillis dans Solibail, qui renvoient à la fois à des situations de précarité professionnelle et économique et à des états de vulnérabilité physique et/ou psycholo-gique. On distingue ainsi des personnes précipitées dans une grande difficulté suite à un changement brutal de leurs conditions d’existence mais qui ont eu l’expérience du logement autonome et n’aspirent qu’à retrouver une vie normale, des personnes aux minima sociaux inscrites dans un parcours chaotique d’hé-bergements successifs, des personnes confrontées à des formes durables de vulnérabilité, de difficultés comportementales et psychiatriques, des personnes


Famille Y. 4 enfants, locataire d’un logement Solibail à Boulogne-Billancourt (92).

enfin (en Ile-de-France) en emploi mais n’ayant pu accéder à un logement autonome.

Pour tous, l’admission dans Solibail c’est d’abord la possibilité de se poser ; le dispositif offre ainsi le temps de la réparation – celui où l’on se pose, où l’on souffle, où l’on se retrouve soi-même et avec ses proches –, le tout, surtout, sans se faire remarquer.

• Un accompagnement sous contrainte ?

Face à cette diversité de situations et de besoins, le cadre posé à l’intervention des travailleurs sociaux associés à Solibail ne résiste pas. Tous de constater en effet que l’accompagnement sur les questions du logement stricto sensu ne peut faire l’économie d’une vision globale de la situation du ménage. Dès lors les personnes chargées de l’accompagnement font ce qu’elles croient bon de faire, ce qu’elles ont les moyens de faire et s’interrogent, non sans souffrance et frustrations parfois. La situation dépend pour beaucoup du relai qu’elles sont en mesure de trouver, pour un accompagnement global ou thématique, auprès de leurs confrères hors Solibail ; or celui-ci pose à l’évidence problème.

Ainsi la question de l’accompagnement associé à So-libail soulève-t-elle trois sujets de réflexion au moins : la définition du contenu très concret de l’accompa-gnement réel, la question du cadre partenarial dans lequel peut/doit s’inscrire l’accompagnement atta-ché à Solibail, enfin le juste calibrage du nombre de ménages suivis par un travailleur social étant donné l’ensemble des tâches qui lui sont confiées, point au-quel on peut ajouter sans doute la question de l’expé-rience professionnelle requise.

• Un dispositif autorisant au final trois grands types de parcours

Il faut tout d’abord rappeler ici que Solibail est conçu, en Ile-de-France tout du moins, comme une expérience temporaire devant conduire vers le relogement pérenne. La situation est de fait différente en régions du fait de la place du mandat de gestion qui assure d’emblée au ménage un logement pérenne ; l’expérience du relogement y est encore relativement rare.

Les études de cas ont révélé schématiquement trois types de parcours :- Solibail, conformément à l’intention première, conduit vers un logement pérenne, le plus souvent un logement social : le dispositif permet un temps – variable – d’apprentissage, une période probatoire offrant des garanties aux bailleurs sociaux sollicités dans le cadre du relogement. Le dispositif s’adresse à des ménages proches d’une autonomie dont les composantes ne peuvent être plus strictes que celles exigées par un bailleur social. Ces parcours sont bien évidemment conditionnés à l’existence d’une offre de logements permettant la sortie.- Solibail permet la mobilisation du parc privé à des fins sociales, pour du logement pérenne : c’est ce que permettent le mandat de gestion et le glissement de bail succédant à la sous-location. Cette modalité n’est envisageable que pour les publics d’emblée capables d’assumer totalement un loyer, et sur des territoires où le conventionnement social ou très social est une pratique envisageable au regard


des prix du loyer libre. L’accompagnement social joue à la fois pour la sécurisation du bailleur et le maintien effectif du ménage dans les lieux.- Solibail est une alternative à l’hébergement : il offre temporairement un logement à des personnes dont l’accès à une totale autonomie est d’entrée de jeu très hypothétique ; il permet de faire la démons-tration que l’accès à un logement autonome n’est pas la situation qui convient ; il permet de construire et de faire accepter un autre projet. Il est à ce jour prématuré de se prononcer sur une effi-cacité totale de Solibail qui se mesurerait à sa capa-cité à conduire les ménages ciblés vers un logement autonome et à y permettre leur maintien.

Un déficit d’animationet de pilotage

Le déploiement de Solibail a été réalisé dans un contexte de réorganisation des services déconcentrés de l’État peu propice à l’absorption de la gestion et du pilotage d’une action supplémentaire. Pour autant, l’enjeu pour l’État était bien d’animer et piloter la diversité des actions engagées au niveau local. Or ce pilotage s’est progressivement effacé et les services déconcentrés disent aujourd’hui l’éloignement du

niveau central et leur manque d’horizon pour agir. En 2010 le choix ayant été fait de ne plus exiger la remontée de tableaux de bord spécifiques à l’IML pour intégrer quelques éléments de suivi dans une enquête générale sur les capacités et activités, le niveau central s’est par là même privé lui-même d’une vision d’ensemble de la montée en charge du dispositif.

Face à cette absence de vision partagée, les acteurs de terrain ont adopté des modes de fonctionnement et des outils assez variés, très marqués par les nécessités d’un contrôle de l’activité et de la consommation des crédits, moins par un souci d’animation et d’échanges de bonnes pratiques. Les outils de gestion et de suivi construits non sans efforts au niveau de chaque opérateur ne permettent guère de consolidation des données. Le cas francilien est très atypique de ce point de vue, qui conjugue remontée d’informations de la part des opérateurs et du GIP HIS et lieux de réflexion commune entre les opérateurs du territoire et la DRIHL.

L’abondance de l’information rendue disponible au prix d’efforts assez lourds de la part des uns et des autres n’est pour autant, par manque de moyens humains mais également d’ergonomie des outils utilisés, pas valorisée autant qu’elle le pourrait au profit du pilotage.


Madame B. 2 enfants, locataire Solibail vient d’in-tégrer un T2 à Boulogne-Billancourt (92).

Les analyses conduites dans le cadre de cette évaluation quali-tative conduisent à une série de préconisations opérationnelles visant l’amélioration de la mise en œuvre de Solibail à dispo-sitif constant ; elles invitent également, eu égard à la richesse constatée de l’action déployée, à repenser le dispositif pour en clarifier les objectifs et les services qui lui sont associés.

Recommandations liminaires, pour toute réflexion prospective sur le dispositif

Faire réaliser, en complément des travaux ici présentés, un bilan quantitatif consolidé de Solibail hors Ile-de-France. Le recueil au niveau départemental d’un nombre limité d’indicateurs de réalisation à date donnée permettra une cartographie simple de la mise en œuvre du dispositif à l’échelle nationale et servira de base à toute réflexion sur les conditions d’un déploiement.

Veiller à la cohérence externe d’un Solibail – rénové ou non – avec d’autres actions poursuivies ou soutenues par l’État, rela-tives notamment à la stratégie et aux modalités d’intervention de l’Anah, aux évolutions de la GRL, ou encore aux réponses envisagées aux difficultés d’application du Droit au Logement Opposable. D’une manière générale, mieux inscrire Solibail dans la stratégie du Logement d’abord.

Recommandation générale pour une évo-lution du dispositif (scénario) : assumer le principe d’une intervention sur mesure

Prendre acte de la diversité des besoins auxquels répond de fait Solibail, et maintenir en les explicitant les différents parcours évoqués ci-dessus (l’objectif étant aussi de ne pas briser les dynamiques initiées).

Affiner ce faisant les possibilités d’orientation des ménages en fonction de leur degré d’autonomie.

Prévoir une modulation de l’accompagnement appuyée sur la formalisation d’un document initial en définissant contenu et objectif (document partagé avec le ménage).

Recommandations opérationnelles et indépendantes

Relancer le pilotage national du dispositif et en renforcer et faciliter le suivi par un outillage ad hoc : il paraît notamment indispensable de mieux distinguer ce qui relève du suivi et du contrôle de gestion d’une part, de ce qui relève du suivi des réalisations et résultats d’autre part. En Ile-de-France, une commande pourra être faite au GIP HIS pour la fourniture de tableaux de bord revus, consolidés et enrichis en partenariat avec la DRIHL.

Réfléchir à l’intérêt d’un financement global et au logement : après un double travail d’analyse fine des sous-composantes incluses dans les missions confiées aux associations d’une part, d’analyse des coûts réels moyens reliés à chacune des lignes financées d’autre part.

Mieux ancrer le dispositif dans les territoires et rechercher la mise en cohérence des actions au niveau local dans le cadre des dispositifs de pilotage des politiques d’hébergement et d’accès au logement.

Relancer la communication de manière adaptée, selon deux volets : une communication à l’égard des particuliers proprié-taires soutenant l’objectif de captation ; une communication institutionnelle et plus technique à destination des partenaires de l’État et des opérateurs dans la mise en œuvre du dispositif.

Mettre en place un suivi à moyen terme des ménages relogés : envisager dès le deuxième trimestre 2012 les conditions d’une enquête mi 2013 sur le devenir des ménages relogés.


Des pistesouvertes à la réflexion

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