Tour Essor14 rue Scandicci93500 PANTINN° Azur 0811 468 015Tél. 01.57.14.07.80fax 01 48 40 45 95

Directeur de la publication :Jean Yves RoccaChargé de la publicationJean-Michel DespouyChargé de la rédactionJean-Marc Boeuf

Supplément à la Revue Administration & Intendance UNSA – n°3 du 22 juin 2009

AGIR ENSEMBLE

Sommaire :

Dossierdécentralisation

Intervention aucongrès du SNPDEN

Pour plus d’infos :

www.aeti-unsa.org

1

DECENTRALISATION : ACTE III ?

Sommaire

Présentation De la Décentralisation à la Réforme de l’Etat.

10 Août 2007 La Révision Générale des Politiques Publiques(définition, objectifs, méthode).

Novembre 2007 Rapport du sénateur Alain Lambert sur « Les relationsentre l’Etat et les Collectivités Locales ».

8 Octobre 2008 Rapport d’une mission d’information de l’Assembléenationale sur « la clarification des compétences desCollectivités territoriales ».

17 Décembre2008

Résolution adoptée par les Présidents des ConseilsGénéraux, lors du séminaire de l’Assemblée desdépartements de France.

5 Mars 2009 Rapport du Comité pour les réformes des CollectivitésLocales, présenté au Président de la République.

11 Mars 2009 Rapport d’étape d’une mission temporaire du Sénatsur « l’organisation et l’évolution des CollectivitésTerritoriales ».

2

DE LA DECENTRALISATION ALA REFORME TERRITORIALE DE L’ETAT

La France : Une République décentralisée 17 Mars 2003 : La vingt deuxième révision de la constitution de 1958 consacre un nouveauprincipe« L’organisation de la France » est décentralisée (Préambule-Article 1).Cette réforme constitutionnelle consacre la fin du monopole de l’Etat pour les services publics.Elle légitime celle des Collectivités territoriales.

L’exposé des motifs du projet de la loi constitutionnelle affiche clairement l’objectif.« Une république plus efficace, c’est un Etat qui sait maîtriser ses dépenses et simplifier sesstructures. La décentralisation est la première réforme de l’Etat ».

S’agissant de nos secteurs d’activités, la décentralisation se présente sous un double aspect :- Fonctionnelle pour l’enseignement supérieur.La loi « L.R.U. » du 10 août 2007 en constitue son cadre institutionnel.- Territoriale pour l’enseignement scolaire.La loi L.R.L. (Libertés et Responsabilités Locales) du 13 août 2004 constitue le cadre fondateur del’acte II d’une décentralisation dont la loi du 2 mars 1982 constitue l’acte I.

L’Administration Territoriale de l’Etat : Une réponse à la Décentralisation 29 avril 2004 : Publication du décret fondateur de l’administration territoriale.Les principes précisés dans ce texte font aujourd’hui l’objet d’un nouvel examen à travers larévision générale des politiques publiques (RGPP) lancée par le Président de la République et lepremier Ministre le 20 juin 2007. Pour le gouvernement, il s’agit d’un mouvement de réformes quia pour objectif principal dans ce domaine, la réduction du format des organisations en préservantleurs fondements : le respect des réseaux et des filières, la lisibilité de l’action ministérielle etl’affirmation de l’autorité préfectorale.La R.A.T.E. (Réforme de l’Administration Territoriale de l’Etat) est mise en œuvre actuellement àpartir des instructions données par le Premier Ministre le 19 mars, le 7 juillet et le 31 décembre2008. A ce jour, l’Education (représentée par le Recteur-Chancelier des Universités) constitue undes huit pôles créés autour du Préfet. Pour l’instant, il n’existe qu’un lien fonctionnel et nonhiérarchique entre le Recteur et le Préfet de Région. Nous sommes directement concernés par ceprocessus uniquement pour les collègues exerçant dans les secteurs de la jeunesse, des sportset de la vie associative.

Construire ensemble notre avenirCes évolutions marquent une rupture nette avec un passé pas si lointain. Au moment où certainsdemandent une pause dans la décentralisation tout en revendiquant un «Acte III » pour aller aubout de la logique de la loi « L.R.L. », il nous semble important d’analyser les réflexions en cours.

Notre responsabilité syndicale consiste à élaborer une stratégie adaptée à ces évolutions, dontles échéances obéissent à des rythmes différents dans le temps.

C’est dans cette perspective que vous trouverez après le dossier centralisation, notreintervention au congrès du SNPDEN le 12 mai dernier.

Jean-Marc BŒUFSecrétaire nationalResponsable des Etablissements Scolaires

Jean Yves RoccaSecrétaire général

3

Source: Fonction Publique

Pourquoi une révision générale des politiques publiques?

Depuis une trentaine d'années, la sphère publique a connu une croissance rapide de ses effectifs et de ses dépenses. De nombreux dispositifs et politiques se sont empilés, sans réelle cohérence, créant un paysage administratif confus, insuffisamment efficace et coûteux. Cette situation n'est pas satisfaisante : les citoyens sont en droit d'attendre des services publics efficaces au moindre coût.

Qu'est-ce que la révision générale des politiques publiques?

Pour remédier à cette situation, une révision générale des politiques publiques doit être conduite. Cette révision a pour ambition de remettre à plat l'ensemble des missions de l'État, sans tabou ni a priori, pour adapter les administrations aux besoins des citoyens.

La révision vise à identifier les réformes qui permettront de réduire les dépenses de l 'État, tout en en améliorant l'efficacité des politiques publiques. Les économies qui pourront être dégagées grâce aux réorganisations et à la diminution des effectifs permettront de financer le renforcement de certaines politiques et les grandes priorités du gouvernement.

Comment procède-t-on ?

La révision générale des politiques publiques consiste à passer au crible les dépenses de l'État à partir d'un questionnement simple basé sur les sept questions de la grille d'analyse la revue générale des politiques publiques:

Que faisons-nous? Quels sont les besoins et les attentes collectives? Faut-il continuer à faire de la sorte? Qui doit le faire? Qui doit payer? Comment faire mieux et moins cher? Quel doit être le scénario de transformation?

Pour répondre à ces questions, une douzaine d'équipes d'audit, composées d'auditeurs issus des inspections générales interministérielles et ministérielles et du secteur privé, seront chargées de travailler en partenariat avec les ministères pour identifier les leviers de réfonnes adéquats. Seront ainsi passés en revue J'ensemble de l'appareil productif de l'État mais aussi, pour la première fois, six grandes politiques d'intervention pour lesquelles l'État intervient aux côtés d'autres partenaires (famille, santé et assurance maladie, développement des entreprises, ville et logement, emploi et formation professionnelle, politiques de solidarité).

Par ailleurs , quatre chantiers interministériels, concernant la gestion des ressources humaines de l'État, les relations entre l'État et les collectivités locales, la réfonne de l'administration territoriale et la simplification des procédures internes feront l'objet de travaux distincts.

4

Comment les réformes seront-elles décidées et mises en œuvre?

Les propositions de réfonne élaborées par les équipes d'audit serontexaminées par le comité de suivi de la révision générale des politiques publiques, avant que grandes décisions de réforme ne soient prises, puis décidées par le Conseil de la modernisation des politiques publiques, réuni autour du président de la République. Chaque ministrè sera ensuite chargé de mettre en œuvre ces réformes dans son ministère.

Grille d'analyse des politiques publiques en 7 questions

• Ouels sont les objectifs de la politique publique? • Ouels services Que

Aquoi contribue·l-elie ? ? • Qui sonlles bénéficiaires visés el leurs

caractéristiques?

• Faut-if maintenir ? • revoir les obJectifs? • Quels doit-elle rendre? • Comment les de la Faut-if

faire éllOfuer le champ des ?

• Le financement politique par l'Elal • Quelles évolutions d'oplim/ser les• La étre assurée plus moyens de polilique en assurant leefficacement pard'autres acteurs ou sous

d'autres formes? • Qui doit payer? respect de ses objectifs et l'amélioration du • Ouels cofinancemenls sont envisageables? cadre de travail des agents?• Est-ce l'Etat de conduire potitique ?

Aquel niveau? • Comment simplifier les slruclures et les procédures?• Avec quelles coopérations et

avec d'aulres acteurs ou privés? l )

• Quels scénarios d'évolution pour obtenir une publique plus efficace .el moins coûteuse ?

• Comment gaiantir une mise en efficace?

5

LES RELATIONS ENTRE L’ETAT ET LES COLLECTIVITES LOCALESRAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL PRESIDE PAR M. ALAIN LAMBERT

NOVEMBRE 2007

Une mission confiée par le Premier Ministre dans le cadre de la RGPP

Le Premier Ministre a confié le 3 septembre 2007 au sénateur Alain Lambert laresponsabilité d’un groupe de travail sur « les relations financières entre l’Etat et lesCollectivités territoriales… qui ne sont pas organisées pour tenir compte de la solidaritéindispensable à un pilotage global efficace des finances publiques ».

Ces travaux s’inscrivent dans le dispositif de la révision générale des politiques publiques(RGPP), présenté au Conseil des ministres le 20 juin 2007.

Cette commande du gouvernement a pour objectif de « recherche les marges demanœuvre permettant à l’Etat et aux collectivités locales d’engager un effort derationalisation » dans trois domaines :- la clarification des compétences,

- l’allégement des contraintes normatives,

- la clarification des relations financières.

*********************

Alain Lambert précise dans l’introduction qu’il ne s’agit :« ni d’un bilan de la décentralisation et de son acte 2 »« ni de préparer un acte 3 de la décentralisation, le gouvernement ayant clairementannoncé une pause dans les transferts de compétences ».

Quel est donc l’objet de ce rapport ?« il vise à réunir un consensus sur le diagnostic et les pistes de solution, sans contrainted’horizon temporel. Il s’attache aux principes qui pourraient soutenir les réformesnécessaires, dont le programme et le rythme relèvent de la conférence des exécutifsrécemment installée par le Premier Ministre ».

Ce rapport « est présenté au comité de suivi de la RGPP, afin de pouvoir donner lieu à desdécisions du Conseil de la modernisation des politiques publiques » (cf. lettre de missiondes Premier Ministre).

*********************

Alain Lambert fait partie des personnalités auditionnées par le Comité pour la réformedes collectivités locales (rapport Balladur), au titre du Sénat.

*********************

Après un état des lieux, le sénateur Lambert fait des « propositions et recommandations »

6

1 – la clarification des compétences

Le rapport trace trois pistes :a – « Clarifier les compétences sur des politiques d’ores et déjà bien identifiées par lelégislateur ».

Deux secteurs nous concernent directement :- la formation professionnelle,- l’Education : Enseignement scolaire et supérieur (cf. fiche n°4).

Cinq propositions concernent nos secteurs de travail :- clarifier les rôles (Entre l’Etat et les Collectivités Territoriales) en matière de bourses etd’action sociale,

- supprimer le financement Etat du premier équipement,

- transférer l’action sociale et la médecine scolaire aux départements, y comprisl’insertion scolaire des élèves handicapés,

- transférer les personnels de gestion matérielle, financière et de maintenanceinformatique, sous réserve de garanties sur les applications supports nationales,

- confier au seul niveau régional l’information et l’orientation des jeunes.

b – « Confier aux départements et aux régions des compétences spéciales à la base de laclause générale de compétence »

Il s’agit d’un moyen de donner corps au principe constitutionnel de « chef de file ».Exemple : Equipements sportifs et culturels.

c - « La clarification des missions et de l’organisation de l’Etat territorial »

Pourquoi ?« Dans notre République unitaire décentralisée… les collectivités locales (qui) ne sontpas des services déconcentrés de l’Etat,… souhaitent trouver sur le territoire un Etat bienidentifié, responsable et stratège ».

Comment ?- Par « une identification de ses services autour d’un seul responsable, à l’échelondépartemental comme à l’échelon régional ».

- Par « une déconcentration maximale des responsabilités d’exécution des textesnationaux et des directives ministérielles ».

- Par « une séparation claire, variable selon les politiques publiques, entre ses fonctionsd’archivage et de contrôle et ses fonctions d’impulsion et d’intervention ».

2 – l’allégement des contraintes normatives

Le rapport trace sept pistes :

7

a – La consultation des collectivités locales sur la production réglementaire de l’Etat.

b – L’association des collectivités locales aux processus de décisions communautaires.

c – L’examen du stock normatif par une révision générale des normes obligatoirespermettant l’élaboration d’un tableau de bord incluant un calendrier de mise en œuvre etla prévision financière qui s’y rattache.

d – l’application exclusive du droit communautaire relatif aux marchés publics pour éviterun code national en permanente modification.

e – L’association des collectivités locales aux processus de normalisationsprofessionnelles (label NF et ISO).

f – La régulation des règlements techniques des fédérations sportives.

g – un approfondissement de la concertation plutôt qu’une décentralisation plus pousséedans les modalités de décision et d’application des mesurer concernant la fonctionpublique pour permettre d’organiser la convergence entre les trois fonctions publiques.

3 – la clarification des relations financières

Le rapporteur évoque des « pistes d’un double compromis sur les dépenses et sur leressources » :

- « Les collectivités locales seraient prêtes à une maîtrise de leurs dépenses si l’Etatmettait fin aux transferts rampants et parvenait à diminuer les normes »,

- « La réforme de la fiscalité locale, si le contrat de stabilité doit durablement évoluerconne l’inflation ».

************************

4 - Le sénateur Lambert conclut son rapport en ces termes :

« La pacification des relations entre l’Etat et les collectivités locales est une condition indispensable faceaux défis collectifs à relever. Le retour à une confiance mutuelle est en cours et la création de la Conférencenationale des exécutifs en est un signe très fort.

8

Le premier défi est celui d’une demande toujours croissante de services alors que la dépense publiqueglobale est déjà trop élevée et que la raréfaction des ressources locales et étatiques est aggravée par unefiscalité locale inadaptée.

Le second défi est l’incompréhension des citoyens vis-à-vis de notre système institutionnel local. Leurscepticisme sur l’action publique atteint maintenant les collectivités locales et leur attente d’Etat est déçuepuisque ce dernier n’a plus les compétences et les moyens pour y répondre.

L’Etat et les collectivités ne peuvent relever ces défis qu’ensemble. Ils sont co-responsables desengagements de la France en matière de dépenses publiques et de prélèvements obligatoires. Ils sont co-responsables de l’action publique qu’ils exercent devant le citoyen, l’usager, le contribuable.

Sur le partage des compétences, le groupe de travail considère que le cadre posé en 1982-1983 et revisitéen 2003-2004 n’est plus adapté, qu’on atteint la fin d’un cycle et qu’un « acte 3 » serait peu bénéfique àcadre institutionnel constant. S’il a écarté le débat institutionnel, le présent rapport dessine, d’une part, unpartage entre les départements, les régions et l’Etat territorial qui pourrait faciliter la coopération entre lesdépartements et les régions et, d’autre part, une rationalisation de l’échelon communal autour d’uneintercommunalité puissante mais toujours contrôlée par les communes.

Au-delà du débat institutionnel, il y a urgence à simplifier le processus de décision publique afin deretrouver vite le chemin d’une croissance forte. Il faut ainsi appliquer de nouveaux principes aux éventuelsprochains chantiers législatifs que sont la loi d’orientation sur le développement durable et la remise enordre des politiques de solidarité. La loi devra trancher entre compétences prescriptives ou d’opérateur, nepas offrir les compétences à la carte des choix locaux mais spécialiser les rôles en fonction des territoiresconcernés, définir des obligations de résultats et non de moyens.

Le développement qualitatif de l’intercommunalité peut aussi être lancé sans attendre, selon un calendrierqui ménage les évolutions entre les scrutins municipaux de 2008 et de 2014.

L’engagement de l’Etat à contrôler les normes en y associant les collectivités peut être tenu dès 2008 etoffrir rapidement de nouvelles marges de manoeuvre.

Enfin, l’engagement des collectivités dans la maîtrise de leurs dépenses oblige l’Etat à une doublecontrepartie : renoncer aux transferts « rampants » et engager avec elles la réforme tant attendue desimpôts locaux.

Ainsi le couple Etat / Collectivités locales aura renoué l’indispensable confiance mutuelle, seule garante dumeilleur service de la France et des Français ».

9

Fiche n°4 : Enseignement scolaire et supérieur

Le secteur de l’enseignement scolaire est un exemple type de compétence partagée où lesinterventions de l’Etat et de chaque niveau de collectivité soit s’imbriquent soits’additionnent.Au titre des imbrications, on trouve l’articulation entre les décisions de création/suppressiond’établissement (du ressort des collectivités locales) et les décisions de création/suppressionde classes (du ressort de l’Etat), le partage du financement des personnels qui conserve àl’Etat l’ensemble des personnels hors TOS et éducateurs d’APS, le maintien d’un financementEtat pour le « premier équipement » et pour la maintenance informatique.Au titre des superpositions, on trouve notamment l’accompagnement éducatif, les bourses etfonds sociaux, l’information et l’orientation.

Pistes de désenchevêtrementClarifier les rôles en matière de bourses et d’action socialeSupprimer le financement Etat du « premier équipement ».Transférer l’action sociale et la médecine scolaire aux départements, y compris l’insertionscolaire des élèves handicapés.Transférer les personnels de gestion matériel, financière et de maintenance informatique, sousréserve de garanties sur les applications supports nationales.Confier au seul niveau régional l’information et l’orientation des jeunes.

Pistes de révision des blocs de compétenceAu-delà, la piste de confier à un seul niveau de collectivité local l’ensemble collège+lycéeest-elle envisageable ? Confier l’ensemble collèges-lycées aux régions pourrait permettre deremédier aux effets pervers du partage de compétence sur la carte scolaire, en favorisant laconcertation entre le président du Conseil régional et le recteur d’académie.

10

MISSION D’INFORMATION DE L’ASSEMBLEE NATIONALE SUR LA CLARIFICATION DESCOMPETENCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

PRESIDEE PAR M. JEAN-LUC WARSMANN8 OCTOBRE 2008

Le Président de la commission des lois de l’Assemblée Nationale a décidé le 20novembre, la création d’une mission pour faire un bilan d’étape de « l’acte II » de ladécentralisation (loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilitéslocales) dans le domaine de l’enchevêtrement des compétences des différents niveauxd’administration territoriale (architecture et nombre d’échelons).

Pour répondre à ce double problème, la mission a formulé deux séries de propositions :1 – Celles « relatives aux corrections qu’il serait souhaitable d’apporter à la distributionactuelle des compétences ».

2 – Celles « relatives aux mécanismes qu’il serait possible de mettre en œuvre pourfavoriser le regroupement des structures territoriales ».

************************

Les propositions relatives à une redistribution des compétences concernent directementnos secteurs d’activités, nos métiers.

1 – Spécialiser l’action des collectivités

Sans remettre en cause le principe de libre administration des collectivités territoriales,« la mission préconise de renouer avec la logique des blocs de compétences en prenanten compte l’expérience spécialisée acquise, dans des domaines différents par lescommunes départements et régions. Elle considère que la clarification des compétencesdes collectivités territoriales suppose qu’à terme, 80% des compétences soientattribuées exclusivement à un seul échelon des collectivités territoriales ».

2 – Un 1er exemple : la gestion des établissements secondaire, compétence à réserver auxrégions.

La mission :- Constate que « l’idée de confier au même échelon territorial la gestion des collèges etdes lycées… semble désormais faire l’objet d’un consensus ».

- « Estime que le niveau le plus adapté pour exercer cette compétence unifiée est larégion, compte tenu de l’expérience acquise à cet échelon en matière d’enseignementsupérieur et d’orientation professionnelle : à cet égard, la recherche de synthèse ne peutque faciliter la transition des élèves de l’enseignement secondaire vers les étudessupérieures ».

- « Relève qu’il n’est pas cohérent, pour les établissements scolaires dont la création oula suppression et la gestion obéissent à des décisions des collectivités territoriales, quel’Etat demeure responsable des décisions d’ouverture ou de fermeture de classes, de lamaintenance informatique ainsi que du financement du premier équipement ».

11

Elle « préconise donc, là aussi, un transfert de l’ensemble de ces compétences auxrégions s’agissant des collèges comme des lycées ».

3 – Un 2ème exemple : la planification de l’enseignement supérieur.

La mission :- « Considéré qu’il conviendrait de réserver à la région le financement des établissementsd’enseignement supérieur », à « l’exemple de la collectivité territoriale de Corse ».

- Préconise « l’établissement d’une carte de l’enseignement supérieur et de la recherchepar le conseil régional, qui deviendrait définitive après conclusion d’une convention del’Etat et les universités concernées. Le financement, la construction, l’équipement etl’entretien des établissements d’enseignements supérieur figurant dans cette carteseraient assurés par la région.

**********************

Enfin, la mission a retenu dix principes qui doivent servir de référence pour les décisionspolitiques :

LES DIX PRINCIPES RETENUS PAR LA MISSION

Principe n° 1 : La fin de la dérive des financements croisésPour que chaque citoyen puisse identifier la collectivité responsable et afin de réduire les financementscroisés, prévoir qu’un seul niveau de collectivités locales peut participer au financement d’un projet conduitpar une autre collectivité.

Remarque : Une dérogation à cette limitation pourra être établie au profit des communes dont la populationest inférieure à un certain seuil et dont le potentiel financier est inférieur à la moyenne de leur strate.

Principe n° 2 : Spécialiser l’action des collectivitésAttribuer 80 % des compétences des collectivités exclusivement à un niveau de collectivités.

Exemples :- pour les départements : l’action sociale, le tourisme, les musées, bibliothèques, archives, servicesarchéologiques…

- pour les régions : collèges, lycées et établissements d’enseignement supérieur (personnel technique,immobilier et équipement), l’enseignement artistique, les transports scolaires, routiers et ferroviaires…

- pour les communes et intercommunalités : les équipements sportifs…

Principe n° 3 : Tenir compte des réalités localesPermettre à une collectivité attributaire d’une compétence exclusive de la déléguer entièrement à un autreéchelon territorial.

12

Principe n° 4 : Réduire le nombre de collectivitésInciter financièrement les collectivités territoriales à se regrouper volontairement, soit par l’union avec unecollectivité de même niveau, soit par l’accroissement de compétences résultant de la fusion avec un autreniveau, selon les principes prévus par la loi et dans un délai à fixer (par exemple d’un an) au terme duquel ilreviendra au législateur de valider les résultats obtenus.

Principes nos 5 et 6 : Pour les régions : s’étendre géographiquement ou fusionner avec les conseilsgénéraux, dans un délai à fixer (par exemple d’un an)Faciliter le regroupement volontaire des régions, pour rendre la carte territoriale plus cohérente.

Exemple : Basse et Haute Normandie

Permettre et favoriser la fusion volontaire d’une région et de ses départements en une même collectivité (quipourrait être dénommée « grande région ») exerçant l’ensemble de leurs compétences.

Principe n° 7 : Permettre la création de métropoles en fusionnant conseil général et intercommunalitéPermettre la transformation d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté urbaine au poidsprépondérant au sein de son département en une collectivité territoriale de plein exercice se substituant audépartement, les communes restantes pouvant être intégrées aux départements voisins avec leur accord.

Principe n° 8 : Achever l’intercommunalitéAchever la carte des intercommunalités en 2010. En veillant à leur cohérence spatiale, autoriser lereprésentant de l’État dans le département à inclure au sein d’une intercommunalité à fiscalité propre, aprèsconsultation de la commission départementale de coopération intercommunale, les intercommunalitéenclavés et les communes isolées.

Principe n° 9 : Supprimer les paysSupprimer progressivement les pays, en prévoyant un transfert de leurs activités aux intercommunalités.

Principe n° 10 : Permettre la création d’une collectivité unique intercommunalité communesPermettre la transformation d’une intercommunalité et de ses communes membres en une collectivitéunique, à l’instar de la formule Paris Lyon Marseille.

Précisions : L’ensemble des conseillers pourront alors être élus au suffrage universel direct. Chacun desconseils des communes regroupées conserve l’exercice de compétences de proximité et dispose deressources budgétaires.

En zone urbaine, les élections ont lieu au scrutin de liste.

En zone rurale, les élections ont lieu au scrutin uninominal.

13

Séminaire de l’Assemblée des Départements de France

du 17 décembre 2008Résolution des 102 Présidents de Conseils généraux

Depuis 4 ans, l’ADF a engagé une réflexion sur le Département du XXIème siècle, dans unedémarche de « Projet ».

Le séminaire des 102 Présidents des conseils généraux, qui s’est tenu ce jour à Paris, constitueune nouvelle étape importante dans l’élaboration de positions convergentes.

Ce projet de l’ADF constitue désormais une contribution dense et incontournable à verser à laréflexion engagée sur la réforme de l’organisation territoriale de la République.

Trois principes généraux se dégagent préalablement et unanimement :

Le Département est identifié comme étant désormais le lieu des politiques publiques deproximité, collectivité pivot des solidarités sociales et des solidarités territoriales.

Pour assumer cette double mission, la clause générale de compétence reste l’outil indispensable,à l’inverse d’une spécialisation des départements dans leurs seules compétences sociales quileur ferait perdre leur rôle de collectivités locales pour les transformer en simples agences deprestations pour le compte de l’Etat.

La clause de compétence générale ne peut être le luxe des plus riches. La recherche d’unemeilleure péréquation entre les territoires est donc essentielle. L’ADF fera des propositions surcette question plutôt que d’attendre une formule proposée par d’autres.

Les Présidents sont unanimes pour rejeter le principe de fusion entre régions et départements.

Les présidents des conseils généraux considèrent également que l’organisation territoriale estaujourd’hui constituée de trois niveaux de collectivités territoriales, ayant tous leur légitimité :les communes et leurs groupements, les départements et les régions.

Ces trois niveaux s’organisent en deux « couples » territoriaux :

-Celui constitué par les communes et leurs groupements et les départements, soit un blocde collectivités liées par l’exercice de compétences de proximité,

-Celui constitué par les régions et Etat, avec une dimension évidemment européenne.

14

Chaque couple a sa spécificité. Ce qui est clair c’est que notre organisation a besoin dedépartements puissants comme de régions fortes, tournées vers le niveau européen.

Les départements réaffirment la force de leurs liens aux communes et à leurs groupements.

Enfin les 102 Présidents de Conseils généraux constatent la mise en place, à l’occasion de laRGPP, d’un nouveau modèle d’organisation de l’Etat territorial régionalisé. Cette logique seretrouve dans la réorganisation récente des administrations préfectorales, mais également dansles projets de réforme de grandes politiques publiques telles que celle sur la santé.

L’ADF estime qu’il faut en profiter pour renforcer les départements, en supprimant lesdirections de l’Etat correspondent à des compétences désormais transférées (DDAS, DDJS, parexemple). Ces services doivent être repris intégralement par les services départementaux.

Le sujet de la clarification des compétences est complexe, mais il existe de grandesconvergences entre Présidents :

1. Il faut une pause dans les transferts. Même si des négociations peuvent s’opérer dans lechamp des compétences en partie déjà transférées pour améliorer ces transferts et lesrationaliser (les intendants des collèges, le pouvoir réglementaire lié aux compétences) maiscette harmonisation doit aller de pair avec une réelle compensation financière des transferts.

2. Plus que la notion de « chef de file », les Présidents estiment qu’il faut parler decontractualisation, de conventionnement, ou de partenariat.

3. En ce qui concerne le développement économique, il y a une possibilité d’aboutir dans lecadre d’une véritable complémentarité Région – Département.

Aux départements les infrastructures d’accueil, aux Régions les aides directes, l’animation etla prospection doivent relever d’une discussion entre collectivités.

4. Concernant la question du bloc « éducation », les présidents sont unanimes pour dire que lagestion des collèges et des compétences qui y sont rattachées (transports scolaires) doiventdemeurer des responsabilités des départements. En ce qui concerne les lycées, les avis sontpartagés, mais une majorité se dégage pour que la Région demeure l’opérateur par cohérenceavec la carte des filières et avec la compétence « formation ».

5. Les Présidents de Conseils généraux sont également unanimes pour rappeler que le principe« qui paye commande » doit s’appliquer aux services de secours et d’incendie. Il ne sauraitdemeurer concernant ces services deux autorités. Dans ces conditions, la grande majoritédemande que les SDIS soient « étatisés ».

Finances et fiscalité locales : une bonne unanimité

1. Les Présidents de Conseils généraux rappellent l’urgence d’une réforme de la fiscalitélocale dont l’objectif est d'en améliorer la lisibilité pour les contribuables, et de retrouver unevéritable autonomie financière des collectivités locales. Cette réforme doit être

15

NB : Les parties grisées correspondent à nos secteurs d’intervention

concomitante de la clarification des compétences. Elle doit bien faire la différence entre ce qui relèvede la fiscalité et ce qui correspond aux dotations de l’Etat.

1. Cette réforme fiscale doit reposer sur une spécialisation des impôts avec un véritable panierd’impôts pour éviter d’être dépendants d’une ou de deux taxes. Il faut que demeure un « impôtéconomique » dans ce panier. En outre, les Président sont unanimes pour réclamer l’affectationd’une part d’impôt national, la CSG par exemple, qui corresponde au financement des politiques desolidarité.

2. Sur les questions relatives aux financements croisés et aux cofinancements, les présidentsproposent d’étudier la possibilité de limiter le financement entre collectivités en réservant lesfinancements aux collectivités « supra ». Ainsi, une commune pourrait voir son projet financé aumieux par l’intercommunalité, le département, la région, l’Etat et l’Europe. Le département nepourrait faire financer ses projets que par la région, l’Etat et l’Europe. L’Etat au final ne pourraitplus appeler les collectivités en cofinancement mais seulement l’Europe.

Ce dispositif de simplification répond en outre à la volonté des Présidents de voir l’Etat arrêter de faireun chantage aux financements des collectivités pour investir sur les territoires dans ses compétencespropres (infrastructures, sécurité, santé, etc.) ou pour la mise en œuvre de ses politiques régaliennes. Ungroupe de travail de l’ADF viendra confirmer ce dispositif.

Les questions sur la démocratie locale font convergence

Tous les Présidents sont favorables au renouvellement en une seule fois du Conseil général, au maintiendu scrutin uninominal à deux tours et au redécoupage des cantons pour une meilleure prise en comptedu phénomène urbain. Si cette position est très majoritaire, nous devons être en mesure de proposer queles Conseillers généraux élus en 2011 le soient pour 3 ans, et qu’en 2014 intervienne un renouvellementintégral sur la base de cantons redécoupés pour mieux tenir compte du phénomène urbain.

16

COMITE POUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALESRAPPORT D’EDOUARD BALLADUR, Ancien Premier Ministre

5 MARS 2009

Une mission confiée par le Président de la République

Cette commande du Président de la République en date du 22 octobre 2008, a pour objectif « demettre à l’étude et de décider une profonde réforme de l’administration locale » pour« favoriser », notamment, « une meilleure gestion des deniers publics » et « clarifier lesresponsabilités ».

Comment ?1 – En « évoquant toutes les modifications d’ordre administratif, juridique ou fiscal » qui doiventconcerner « par priorité » :- La modification des structures en vue de leur simplification,- La répartition des compétences en vue de leur clarification,- L’allocation des moyens financiers en vue de leur emploi le plus économe possible ».

2 – En « prenant mieux en compte les besoins des collectivités locales pour leur permettred’appliquer celles qui correspondent le mieux à leur situation particulière » (Collectivités à statutparticulier : la Corse, les départements et régions d’outre-mer et la région île de France).

« Une priorité » qui concerne directement nos métiers : « la répartition des compétences en vuede leur clarification » (Entre l’Etat et les Collectivités Territoriales, entre les CollectivitésTerritoriales).

Le comité a dégagé un principe :« Les compétences dont il s’agit s’entendent …. de celles qui doivent exercées complètement parune seule catégorie de collectivités locales, mais aussi de celles qui peuvent être exercées parplusieurs collectivités à la condition que ce soit sur des segments de compétences clairementidentifiés ».

1 – L’établissement public local d’Enseignement (EPLE : Collèges et Lycées)« Le comité a estimé » que « la construction et le fonctionnement des établissements scolaires…pourraient, comme aujourd’hui, relever de la catégorie de celles exercées par plusieurscollectivités locales », puisqu’il s’agit de « segment bien identifiés ».

Il précise néanmoins « que le partage entre les communes pour les écoles, les départements pourles collèges et les régions pour les lycées peut sembler artificiel et il a d’ailleurs souvent étésoutenu devant le Comité que d’importantes économies d’échelle pourraient résulter del’unification de ces compétences, qui concernent souvent les mêmes personnels et les mêmesbâtiments ».

Ce qui débouche sur les propositions n° 12 et 13, suffisamment vagues et de nature à ouvrir toutle champ des évolutions possibles…

Enfin, « il est apparu au Comité que ces fonctions étaient actuellement assurées de manièresatisfaisante et qu’aucune solution, alternative ne s’imposait avec la force de l’évidence ».

Dont acte !

Mais la vigilance s’impose.

17

Surtout quand on prend connaissance des « Observations personnelles de MM. Pierre Mauroy etAndré Vallini ».

« En matière d’enseignement il convient d’attribuer au département la gestion des lycéesen plus de celle des collèges, ainsi que les cadres gestionnaire des établissements et lesagents de médecine scolaire, dans un souci de cohérence avec le transfert des TOS ».

Cette proposition traduit une double méconnaissance :- celle des missions du gestionnaire qui n’est pas « un chef A.T.E.C », avec tout le respectdû à ce métier, dont nous avons besoin pour assurer nos fonctions de direction au sein del’équipe de direction (cf. charte de pilotage de l’EPLE) et particulièrement celle de« correspondant technique » de la Collectivité Territoriale de rattachementconformément.

- Celle du statut juridique de l’Etablissement Public local d’Enseignement (EPLE)

2 – La formation professionnelle tout au long de la vieElle s’inscrit dans « le développement des délégations de compétences ? ».

« Si la responsabilité de l’Etat doit, a-t-il semblé au comité, rester de définir la norme et degarantir la qualité du contenu pédagogique des formations, l’exercice exclusif la régionde la compétence correspondante constitue le scénario d’évolution le mieux adapté auxbesoins et aux expériences acquises. Cette recommandation imposera de lui transférerles interventions de l’Etat à l’égard de certains publics, comme les personneshandicapées ou illettrées, ou en matière de formation aux métiers du sport et de lajeunesse. A l’égard des autres collectivités locales, la loi pourrait surtout prévoir que larégion soit tenue de faire appel à délégation de compétence en direction desdépartements pour la formation professionnelle des publics bénéficiaires des minimasociaux en insertion et des personnes handicapées, le départements était déjà en contactavec ces publics au titre d’autres politiques sociales »«Cet aspect des travaux du Comité nous concerne directement s’agissant des Greta, maisaussi des secteurs « jeunesse, sport et vie associative ».

La R.G.P.P., clé de voûte du rapportLa proposition n°13 fixe le cadre des réflexions du Comité, mais aussi des décisionspolitiques susceptibles d’être prises ultérieurement :« il lui (le comité) est également apparu, en réponse aux préoccupations exprimés parnombre d’élus locaux, que la révision générale des politiques offrait l’occasion à l’Etat detirer enfin toutes les conséquences des lois de décentralisation et de supprimer ceux deses services déconcentrés qui interviennent en doublons dans le champ de compétencesde collectivités locales ».

Il faut donc examiner « les doublons » susceptibles de concerner les servicesacadémiques (Rectorat et Inspection Académique).

Conclusion …….provisoireEdouard Balladur a remis son rapport à Nicolas Sarkozy le 5 mars 2009, sous le titre « ilest temps de décider ».Nicolas Sarkozy lui a répondu qu’il était urgent de réfléchir :« Je note que seize propositions sur vingt ont recueilli le consensus…. Je demande auPremier Ministre, en lien étroit avec le Parlement, de procéder d’ici l’été à l’élaborationd’un texte reprenant vos propositions ».

18

Les 20 propositions du Comité

Proposition n° 1 : favoriser les regroupements volontaires de régions et la modification de leurslimites territoriales, pour en réduire le nombre à une quinzaine.Certaines régions françaises sont moins peuplées que leurs homologues européennes, et leur périmètre estparfois contesté. L’objectif est de leur donner une taille critique de 3 à 4 millions d’habitants. Pour faciliterles regroupements de régions, il est proposé de simplifier la législation en prévoyant que suffiront, dans lesrégions qui le souhaitent, soit l’assentiment des conseils régionaux, soit un référendum. Pour lesmodifications des limites des régions, il est proposé que le vote du Parlement ne soit plus requis mais quesuffisent les délibérations concordantes des régions et départements concernés, assorti d’un avis favorabledes conseils généraux des départements de chaque région.

Proposition n° 2 : favoriser les regroupements volontaires de départements par des dispositionslégislatives de même nature que pour les régions.Il n’existe, dans le droit actuel, aucune disposition prévoyant la procédure à suivre lorsque deuxdépartements, ou plus, souhaitent se regrouper. Or, certains départements manifestent cette volonté. Il estdonc proposé de transposer aux départements la législation envisagée pour favoriser les regroupements derégions.

Proposition n° 3 : désigner par une même élection, à partir de 2014, les conseillers régionaux etdépartementaux ; en conséquence supprimer les cantons et procéder à cette élection au scrutin deliste.Afin de renforcer le rôle des régions tout en les rapprochant des départements et en modernisant le moded’élection des représentants de la population à chacun de ces deux niveaux d’administration territoriale, ilest proposé de procéder simultanément à cette élection, dans le cadre d’un scrutin de liste proportionnel àdeux tours assorti d’une prime majoritaire. Les listes présentées le même jour aux suffrages comporteraientautant de candidats que de sièges à pourvoir dans les conseils départementaux. Les premiers de listeseraient, dans une proportion à déterminer en fonction de la population, désignés pour siéger au conseilrégional et au conseil départemental, les suivants de liste siégeant exclusivement au conseil départemental.Il s’en déduit que les cantons, même redessinés, seraient des circonscriptions électorales inadaptées.L’élection se déroulerait donc dans le cadre de circonscriptions infra-départementales, de manière à ce quel’identité des territoires continue à être prise en compte à l’échelon départemental et le soit mieux qu’elle nel’est aujourd’hui au niveau régional.

Proposition n° 4 : achever, avant 2014, la carte de l’intercommunalité.Presque toutes les communes françaises sont membres d’un groupement de communes, mais, dans certainesrégions, la carte de l’intercommunalité demeure inachevée. Il convient que les communes qui ne sontmembres ni d’une communauté urbaine, ni d’une communauté d’agglomération ni d’une communauté decommunes rejoignent, avant 2014, la forme de groupement correspondant à l’importance de leur population.

Proposition n° 5 : rationaliser, avant 2014, la carte des syndicats de communes.Afin de simplifier le fonctionnement des administrations locales et de diminuer le nombre des échelonsd’administration, il est proposé qu’avant 2014, tous les SIVOM et SIVU soient, lorsque leur périmètrecorrespond à celui d’un groupement de communes, absorbés par celui-ci et que soient précisées lesconditions d’adhésion des communes à des syndicats dont le périmètre ne recoupe que partiellement celuidu groupement de communes auquel elles appartiennent.

19

Proposition n° 6 : ne plus créer de nouveaux « pays » au sens de la loi du 4 février 1995.La plupart des « pays » ont été des structures de préfiguration des groupements de communes. Ils ont, pourl’essentiel, rempli leur office. Il est donc proposé de proscrire la constitution de nouveaux « pays » au sensoù le prévoyait la loi du 4 février 1995.

Proposition n° 7 : instaurer l’élection des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre au suffrageuniversel direct, en même temps et sur la même liste que les conseillers municipaux.La plupart des groupements de communes exercent, en fait, des compétences très larges, en lieu et place descommunes qui les constituent. Or, les organes délibérants de ces groupements ne procèdent que du suffrageindirect. Il est proposé d’étendre le champ de la démocratie locale en prévoyant que les membres de cesorganes délibérants soient élus au suffrage direct, en même temps et sur la même liste que les conseillersmunicipaux, les premiers de liste ayant vocation à siéger au conseil de l’intercommunalité et au conseilmunicipal de leur commune, les suivants de liste siégeant exclusivement dans leur conseil municipal. Afinque toutes les communes soient représentées dans des conditions satisfaisantes au conseil communautaire, ilserait prévu que les critères démographiques de représentation seraient assortis d’une disposition permettantque chaque commune dispose au moins d’un représentant au conseil communautaire. Il se déduit de tout cequi précède que les mandats exécutifs intercommunaux devraient entrer dans le champ de la législationrelative à la limitation du cumul des mandats.

Proposition n° 8 : créer par la loi onze premières métropoles, à compter de 2014, d’autresintercommunalités pouvant ensuite, sur la base du volontariat, accéder à ce statut.

A/. C’est en 1966 qu’ont été créées, par la loi, les communautés urbaines. Pour donner une nouvelleimpulsion aux plus importantes d’entre elles et doter notre pays d’agglomérations d’une force suffisante, ilest proposé de créer, par la loi, avant 2014, un premier groupe de métropoles (Lyon, Lille, Marseille,Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, Rouen, Toulon et Rennes), auquel auraient ensuite vocationà se joindre, si elles le souhaitent, les intercommunalités remplissant les conditions posées par cette loi.

B/. Les métropoles ainsi constituées seraient des collectivités locales à statut particulier,exerçant, outre certaines des compétences des communes, les compétences,notamment sociales, dévolues aux départements.

C/. Soit les communes membres des communautés urbaines ou d’agglomération sur la base et dans lepérimètre desquelles seraient créées les métropoles auraient la qualité de « villes », personnes morales dedroit public dotées de compétences et de ressources fiscales propres et de conseils élus. Les conseillersmétropolitains seraient élus sur la même liste et le même jour que les conseillers de villes, selon lesmodalités déjà décrites pour les autres élections simultanées recommandées par le Comité.

Soit les communes membres des communautés urbaines ou d’agglomération sur la base et dans le périmètredesquelles seraient créées les métropoles conserveraient la qualité de collectivités locales, ce quiimpliquerait que soient modifiées les dispositions du cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution, quiproscrivent la tutelle d’une collectivité locale sur une autre. Dans cette hypothèse, les conseillersmétropolitains seraient également élus sur la même liste et le même jour que les conseillers municipaux,selon les modalités déjà décrites.

20

Proposition n° 9 : permettre aux intercommunalités de se transformer en communes nouvelles enredéployant, en leur faveur, les aides à l’intégration des communesL’objectif à atteindre est, à terme, que les intercommunalités se transforment en communes de pleinexercice, ce qui permettrait à la France de compter des communes fortes, en nombre raisonnable. Afind’encourager ce mouvement, il est proposé que les aides à l’intégration soient redéployées en faveur desintercommunalités où le besoin d’intégration est le plus manifeste, qu’une date butoir soit fixée par la loipour l’attribution de ces aides et que, passé le délai ainsi accordé aux communes pour s’engager dans la voiede l’intégration, ces aides soient gelées puis diminuent progressivement.

Proposition n° 10 : réduire d’un tiers les effectifs maximaux des exécutifs intercommunauxLa France se caractérise par le nombre élevé des membres des exécutifs locaux, en particulier à l’échelonintercommunal. Il en résulte, outre des dépenses de fonctionnement parfois peu justifiées, une dilution desresponsabilités. Aussi est-il proposé une réduction d’un tiers des effectifs des exécutifs intercommunaux.

Proposition n° 11 : confirmer la clause de compétence générale au niveau communal (métropoles,communes nouvelles issues des intercommunalités et autres communes) et spécialiser les compétencesdes départements et des régions.Une fois définis les champs de compétences respectifs de chaque niveau de collectivités locales, il estproposé que les départements et les régions ne puissent intervenir que dans les domaines de compétencesque la loi leur attribue, de manière à limiter les excès des financements croisés. En revanche, afin de garantiraux élus les plus proches des populations et de leurs besoins la capacité de prendre des initiatives dans lescas non prévus par les textes législatifs et réglementaires, les communes dans leur forme actuelle, lescommunes nouvelles issues des intercommunalités et les métropoles exerceraient, outre leurs compétencesd’attribution, une compétence générale. Par ailleurs, les départements conserveraient la faculté d’apporterleur concours aux investissements des communes.

Proposition n° 12 : clarifier la répartition des compétences entre les collectivités locales et entre celles-ci et l’Etat.La répartition des compétences entre collectivités locales relève de textes multiples et épars. Il est proposéque les pouvoirs publics engagent et mènent à bien avant la fin de la présente législature une révisiongénérale de ces compétences permettant de distinguer les compétences qui doivent demeurer partagées entreplusieurs niveaux d’administration locale, celles qui doivent être attribuées de manière exclusive à une seulecatégorie de collectivités locales et celles qui sont susceptibles de faire l’objet de délégations decompétences.

Proposition n° 13 : prévoir, à l’occasion de la révision générale des politiques publiques, de tirertoutes les conséquences des lois de décentralisation, de telle sorte que les services ou parties deservices déconcentrés de l’Etat qui interviennent dans le champ de compétences des collectivitéslocales soient supprimés.Plus d’un quart de siècle après les grandes lois de décentralisation, l’Etat n’en a pas encore tiré lesconséquences en termes d’organisation de ses services déconcentrés et de nombreux doublons subsistent,qui compliquent les procédures de décision et en alourdissent le coût. Il est proposé que chaque fois quel’Etat continue à intervenir dans une matière relevant des compétences exclusives des collectivités locales, ilsupprime les services ou parties de services déconcentrés correspondants

21

Proposition n° 14 : définir, dans le cadre d’un débat annuel au Parlement, un objectif annuel d’évolution dela dépense publique locale.On peut regretter que, compte tenu de son importance, la dépense publique locale demeure mal connue et nesoit évoquée devant le Parlement qu’à l’occasion du débat d’orientation budgétaire. Pour la clarté du débatdémocratique et pour l’information des gestionnaires locaux, il est proposé que le Parlement organisechaque année un débat sur ce point et que celui-ci soit alimenté par un constat mis au point par une instancead hoc chargée de définir, sous le contrôle du Parlement, des indicateurs de performance et un guide debonnes pratiques dans la gestion des finances locales. Les collectivités locales seraient ainsi mieux éclairéessur les conséquences de leurs dépenses et notre pays mieux à même de veiller à la cohérence de sesengagements européens

Proposition n° 15 : réviser les bases foncières des impôts directs locaux et prévoir leur réactualisationtous les six ans.Actuellement, les bases foncières des impôts directs locaux sont celles fixées en 1970. Il est proposé que larévision de ces bases fasse partie de la réforme globale des collectivités locales, qu’elle s’effectue enfonction de valeurs locatives administrées qui tiennent compte du marché immobilier, que la loi encadre lestransferts de charges en résultant pour les contribuables, mette en place un mécanisme d’étalement de cestransferts de charges sur plusieurs années et établisse une procédure automatique de réévaluation tous les sixans.

Proposition n° 16 : compenser intégralement la suppression de la taxe professionnelle par un autremode de taxation de l’activité économique, fondée notamment sur les valeurs locatives foncièresréévaluées et la valeur ajoutée des entreprises.La suppression annoncée de la taxe professionnelle et sa nécessaire compensation, qui représente un enjeude quelque 22 milliards d’euros pour les collectivités locales, ont conduit le Comité à réaffirmer sonattachement à la persistance d’un lien fiscal entre les entreprises et les collectivités sur le territoiredesquelles elles sont implantées. Après avoir examiné les différentes options possibles, le Comité a écartél’idée d’un partage d’impôts nationaux et celle d’une taxation de la consommation d’énergie, qui frapperaitégalement les ménages. Il propose, afin d’assurer la neutralité de la réforme pour les finances publiques, cequi nécessite une ressource de 8 milliards d’euros, qu’outre la part foncière, réévaluée, de la taxation desentreprises, celles-ci soient imposées en fonction de la valeur ajoutée qu’elles dégagent, le taux de cettetaxation, qui serait affectée aux collectivités locales, ne pouvant excéder un plafond fixé à l’échelonnational. Le reste à combler pour les collectivités locales serait financé sous la forme de dotationsbudgétaires et du transfert de divers impôts indirects, comme la taxe supplémentaire sur les conventionsd’assurance.

Proposition n° 17 : limiter les cumuls d’impôts sur une même assiette d’imposition.Quelque 39 000 entités distinctes disposent, en France, de la capacité de lever l’impôt. Il en résulte uneopacité du système fiscal qui nuit à l’exercice de la démocratie locale. Aussi est-il proposé d’éviter qu’untrop grand nombre de niveaux de collectivités locales ne disposent du pouvoir de fixer le taux d’impositionsreposant sur une même assiette, tout en laissant à chaque niveau de collectivités locales la possibilité defixer librement le taux d’au moins une imposition. La répartition proposée par le Comité se rapproche de cetobjectif, tout en tenant compte du volume des dépenses exposées par chaque catégorie de collectivitéslocales.

22

Proposition n° 18 : créer, en 2014, une collectivité locale à statut particulier, dénommée « Grand Paris» sur le territoire de Paris et des départements de la Seine-Saint-Denis du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine. Cette création serait précédée d’une consultation associant les représentants des collectivitéslocales intéressées, des partenaires sociaux et des forces économiques.La Ville de Paris et les trois départements de la « petite couronne » rassemblent plus de six millionsd’habitants. Au sein de cet ensemble, les besoins de coordination des politiques publiques sont criants et lavoie de la coopération intercommunale n’y a jamais été empruntée, à la différence des communautésurbaines qui existent dans les autres zones urbanisées de notre pays. Aussi est-il proposé, afin de permettrel’émergence d’une grande métropole nouvelle, de créer en 2014, à l’issue d’une consultation publiqueappropriée, une collectivité locale spécifique, dotée de compétences d’attribution qui seraient celles desdépartements supprimés et des intercommunalités les plus importantes qui s’y trouvent. Les communescomprises dans le périmètre du « Grand Paris » conserveraient leur qualité de collectivités locales ainsi quele mode de scrutin actuel pour la désignation de leurs conseils municipaux. Les conseillers du « Grand Paris» seraient élus, dans le cadre de circonscriptions découpées à l’intérieur des départements actuels, au scrutinde liste à deux tours à la représentation proportionnelle avec prime majoritaire, les premiers de liste siégeantau conseil régional et les suivants de liste au conseil du « Grand Paris ».

Proposition n° 19 : modifier certaines dispositions du mode de scrutin actuel pour la désignation desmembres de l’Assemblée de Corse.Tant que l’élection de l’Assemblée de Corse reste distincte de cette des assemblées départementales, desmodifications à la loi existante, en ce qui concerne la prime majoritaire et les conditions de maintien ou defusion des listes, permettraient la constitution d’une majorité au sein de cette Assemblée.

Proposition n° 20 : instaurer, dans les départements et régions d’outre-mer, une assemblée unique.Contrairement à la règle applicable en métropole qui veut qu’une seule collectivité locale administre unmême territoire, les départements d’outre-mer ont également le caractère de régions. Les inconvénients quien résultent sont nombreux, en termes d’exercice de la démocratie locale et de coût de fonctionnement. Il estproposé que ces départements soient administrés, après consultation des électeurs, par une assembléeunique.

**************

Les propositions n° 1, 2, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19 et 20 ont été adoptées à l’unanimité desmembres du Comité.

La proposition n° 3 a été adoptée par la majorité du Comité, MM. Mauroy et Vallini votant contre et M.Verpeaux s’abstenant.

Le A et le C de la proposition n° 8 ont été adoptés à l’unanimité des membres du Comité ; le B a été adoptéà la majorité des membres du Comité, MM. Mauroy, Vallini et Julliard votant contre.

La proposition n° 11 a été adoptée par la majorité du Comité, MM. Mauroy et Vallini votant contre et MM.Julliard, Verpeaux et Casanova s’abstenant.

La proposition n° 18 a été adoptée par la majorité du Comité, MM. Mauroy et Vallini votant contre.

23

REPARTITION DES COMPTENCES ENTRE COLLECTIVITES LOCALES ETL’ETAT

RÉGIONS DÉPARTEMENTSSECTEURCOMMUNAL

ÉTAT

REPARTITION ACTUELLE

Formationprofessionnelle,apprentissage.

Définition de lapolitique régionale etmise en œuvre.

Définition de lapolitique nationale etmise en œuvre pourcertains publics.

Enseignement.Lycées (bâtiments,TOS).

Collèges (bâtiments,TOS).

Ecoles (bâtiments).

Universités(bâtiments,personnel). Politiqueéducative.

Culture, viesociale,jeunesse,sports etloisirs.

Culture (patrimoine,éducation, création,bibliothèques,musées, archives).Sport (subventions).Tourisme.

Culture (éducation,création,bibliothèques,musées, archives).Sport (équipementset subventions).Tourisme.

Culture (éducation,création,bibliothèques,musées, archives).Enfance (crèches,centres de loisirs).Sport (équipementset subventions).Tourisme.

Culture (patrimoine,éducation, création,bibliothèques,musées, archives).Sport (formation,subventions).Tourisme.

Transports.

Transportsferroviairesrégionaux.

Transports routierset scolaires horsmilieu urbain.

Transports urbainset scolaires.

Réglementation.

REPARTITION NOUVELLE PROPOSEE

Formationprofessionnelle,apprentissage.

Définition de lapolitique régionale et

mise en œuvre.

Mise en œuvre pourcertains publics

(minima sociaux,handicapés)

Mise en œuvre pourcertains publics

(jeunes exclus dumilieu scolaire)

Définition de lapolitique nationale etmise en œuvre pour

certains publics.

Enseignement.Lycées (bâtiments,

TOS).Collèges (bâtiments,

TOS).Ecoles (bâtiments).

Universités(bâtiments,

personnel). Politiqueéducative.

Culture, viesociale,jeunesse,sports etloisirs.

Culture (patrimoine,éducation, création,

bibliothèques,musées, archives).

Sport (subventions).Tourisme.

Culture (éducation,création,

bibliothèques,musées, archives).Sport (équipements

et subventions).Tourisme.

Culture (éducation,création,

bibliothèques,musées, archives).Enfance (crèches,centres de loisirs).

Sport (équipementset subventions).

Tourisme.

Culture (patrimoine,éducation, création,

bibliothèques,musées, archives).

Sport (formation,subventions).

Tourisme.

Transports.

Transportsferroviairesrégionaux.

Transports routierset scolaires hors

milieu urbain.

Transports urbainset scolaires.

Réglementation.

24

Observations personnelles de MM. Pierre Mauroy et André Vallini

Si nous avons accepté, sur la proposition du président de la République, de participer au « Comité Balladur », dont lamission était de formuler des propositions pour « réformer les collectivités locales », c’était dans le but d’approfondirla régionalisation et la décentralisation initiées dans le même esprit que celui qui a présidé aux grandes lois de 1982-1983.

Au fil du temps, les avancées que ces lois ont réalisées ont été reconnues par ceux-là mêmes qui les avaientcombattues alors avec vigueur. Elles ont été amplifiées par les lois Joxe (1992), Chevènement (1999) et Vaillant(2002). En 2003, le gouvernement Raffarin n’a pas répondu aux espoirs suscités par ce qui devait être «l’An2 » de ladécentralisation, s’il a permis cependant quelques progrès, notamment dans la rédaction du Préambule de laConstitution (qui précise que la France est une «République décentralisée») et en ouvrant aux collectivités territorialesla voie de l’expérimentation.

C’est donc avec un grand intérêt que nous avons participé avec assiduité aux travaux du Comité animé par EdouardBalladur, qui les a conduits avec rigueur et souplesse. Les débats se sont déroulés dans une ambiance très cordiale.Nous avons apprécié le remarquable travail de synthèse effectué par les collaborateurs du Comité et par les rédacteursdu rapport qui sera remis au Président de la République.

A l’issue de ses travaux, le Comité a retenu vingt propositions. Cette note fait état de nos points d’accord et dedésaccord et explique les raisons qui motivent nos prises de positions

Pour résumer, nous approuvons celles des propositions qui participent à l’approfondissement de la régionalisation etde la décentralisation et qui s’inscrivent dans la suite de ce qui a été réalisé depuis une quarantaine d’années. Maisnous déplorons que certaines, auxquelles nous nous sommes opposés, marquent plus un recul qu’une progression dansla marche en avant de la décentralisation et de la régionalisation. Il s’agit encore, à nos yeux, d’un rendez-vous engrande partie manqué avec ce qui aurait pu – et dû– être «l’An 3» de la décentralisation

Pour résumer, nous approuvons celles des propositions qui participent à l’approfondissement de la régionalisation etde la décentralisation et qui s’inscrivent dans la suite de ce qui a été réalisé depuis une quarantaine d’années. Maisnous déplorons que certaines, auxquelles nous nous sommes opposés, marquent plus un recul qu’une progression dansla marche en avant de la décentralisation et de la régionalisation. Il s’agit encore, à nos yeux, d’un rendez-vous engrande partie manqué avec ce qui aurait pu – et dû– être «l’An 3» de la décentralisation.

1 – Points d’accord

Certaines propositions du rapport répondent à l’esprit des lois de 1982. Elles vont dans le bon sens. Nous lesapprouvons donc.

Il en va ainsi des propositions 1 et 2 qui prônent la nécessité de réduire, sur une base volontaire, le nombre actuel derégions à une quinzaine. Ces dispositions vont permettre la nécessaire montée en puissance des régions françaises à lahauteur des grandes régions européennes, interlocutrices privilégiées de l’Etat et de l’Union européenne.Nous approuvons également les propositions 4, 5 et 6 qui vont dans le sens de l’achèvement de l’intercommunalitéet de la simplification des structures administratives comme de la réduction des dépenses publiques avec pour objectifla limitation, voire la fin, de la multiplication des structures locales qui font souvent doublons (syndicats decommunes, pays, etc.).Surtout, nous sommes très favorables à la proposition 7 qui porte sur les EPCI à fiscalité propre et qui instaurel’élection de leurs organes délibérants au suffrage universel direct, en même temps et sur la même liste que lesconseillers municipaux, les élevant au rang de collectivité territoriale de plein exercice, dotée de la clause decompétence générale et de l’autonomie financière. Il y a là une avancée forte de la démocratie locale et de la bonnegestion des territoires au bénéfice des populations. L’intercommunalité a été un succès. Il faut la poursuivre etl’approfondir. Cette mesure y contribuera largement.

Nous soutenons également la création par la loi de 11 métropoles d’ici à 2014 (proposition 8). Le nombre de cesmétropoles a varié au fil des débats pour se fixer à onze. Nous préconisions la création d’emblée d’une vingtaine demétropoles car nous pensons que la « métropolisation » permettra aux villes françaises de se hisser à la hauteur deleurs concurrentes européennes et de rivaliser en puissance et en notoriété avec elles.

25

En revanche, nous désapprouvons le projet de faire des communes membres des intercommunalités et des métropoles,qui sont aujourd’hui des collectivités locales de plein exercice, de simples personnes morales de droit public (EPCI).Cette « rétrogradation » ne nous paraît pas justifiée et sera difficilement acceptée par les communes intéressées. Auplus, devraient-elles devenir des « communes intégrées », bénéficiant de la qualité de collectivité locale, partageantleurs activités avec la métropole.Si nous approuvons le principe de spécialisation des compétences des collectivités locales (proposition 12), ilconvient d’aller plus loin dans l’attribution de compétences propres, tout en laissant ouverte la possibilité dedélégation de compétences entre collectivités, gage de souplesse dans leur exercice.

Les régions ayant vocation à œuvrer pour la compétitivité des territoires, l’agriculture, l’industrie, le tourisme, lesgrandes infrastructures ferroviaires, les ports et les aéroports, la formation, la recherche et l’enseignement supérieursont des compétences dont il faut achever la décentralisation de l’Etat vers les régions.

Les départements ayant en charge la solidarité et la qualité de vie, des compétences encore exercées par les servicesdéconcentrés de l’Etat doivent leur être transférées en matière de sport, de santé, d’hébergement d’urgence oud’environnement. Les routes nationales doivent être départementalisées et en matière d’enseignement il convientd’attribuer au département la gestion des lycées en plus de celle des collèges, ainsi que les cadres gestionnaires desétablissements et les agents de médecine scolaire, dans un souci de cohérence avec le transfert des TOS.

En revanche, une compétence départementale doit être recentralisée : celle des services départementaux d’incendie etde secours qui relèvent d’une mission régalienne de l’Etat, la sécurité (le détail de ces propositions est présenté dans letableau en annexe page 7).Enfin et afin que les collectivités locales aient tous les moyens et capacités d’exercer pleinement et entièrement leursresponsabilités, il faut les doter d’un pouvoir réglementaire autonome dans le cadre de lois qui en préciseront lesmodalités et les limites. C’est une condition indispensable au transfert de certaines missions au département, enmatière d’eau et d’environnement par exemple.Nous approuvons encore pour des raisons de cohérence et d’efficacité, la proposition 13 qui supprime lesservices ou parties de services déconcentrés de l’Etat qui interviennent dans les champs de compétence descollectivités locales.Enfin, si nous avons approuvé les propositions 14 à 17 qui abordent la question essentielle des finances locales,nous tenons à préciser en revanche que la suppression de la taxe professionnelle n’est envisageable que si troisconditions sont réunies : le montant des ressources des collectivités doit être garanti par une autre recette fiscaledynamique ; le lien fiscal entre les entreprises et le territoire où elles s’implantent doit être maintenu ; enfin, laréforme de la fiscalité locale doit être globale.Concernant la Corse, la proposition 19 va dans le bon sens.

26

1 – Points de désaccord

Ces points de désaccord sont très importants.Ils portent d’abord sur la proposition 3, qui prévoit la désignation, par une même élection, sur une même liste etdans le cadre de circonscriptions infradépartementales, des conseillers régionaux et départementaux.

Le comité distingue « les politiques publiques de soutien à l’activité et à la compétitivité », qu’il propose de confieraux régions en complément de l’Etat et de l’Europe, et « l’action de proximité à destination des habitants », surlaquelle pourrait être centrée l’action des départements, des intercommunalités et des communes. Partageant la visionde ces deux « blocs », Europe – Etat – régions, d’une part, et départements – intercommunalités et communes, d’autrepart, nous considérons qu’il faut en tirer les conséquences en distinguant clairement les scrutins régionaux etdépartementaux. Or, la réforme proposée risque d’aboutir à une « cantonalisation » des régions, en opposition avec lanécessité de faire émerger de grandes régions puissantes et articulées sur l’Europe.

L’élection des conseillers régionaux doit donc être organisée sur la base de listes régionales au scrutin proportionnelassorti d’une prime majoritaire (sur le mode du scrutin municipal). Au niveau départemental, l’élection devrait se tenirsur la base de listes départementales au scrutin proportionnel avec prime majoritaire, avec la possibilité decirconscriptions électorales dans les grands départements, pour garantir le lien des élus avec les territoires et lespopulations qu’ils représentent. L’élection des conseils municipaux et celle des conseils départementaux se tiendraientle même jour.

Nous n’approuvons pas non plus la proposition 11 qui, certes, confirme la clause de compétence générale auniveau communal (métropoles, communes issues des intercommunalités et autres communes) mais la retire auxrégions et aux départements. Cette suppression poserait deux problèmes. D’une part, les régions et surtout lesdépartements assurent un rôle de péréquation financière et donc de solidarité entre les territoires qui doit pouvoir êtremodulé en fonction des circonstances (catastrophes naturelles, crise économique, défaillances d’entreprises, etc.).D’autre part, dans une société en mouvement, la clause générale de compétence permet aux collectivités de répondreaux mutations économiques et sociales et aux nouveaux besoins de la population. Il convient donc de maintenir laclause de compétence générale aux régions et départements mais de limiter l’enchevêtrement des financementscroisés. Pour y parvenir, il est nécessaire de limiter le financement d’un même projet à deux collectivités ; l’apport dela collectivité secondaire (qui n’est pas à l’origine du projet et n’aura pas à en assumer la gestion) devrait êtreplafonné à 50 % de la dépense subventionnable ; enfin, une collectivité ne pourrait faire appel qu’à une collectivité deniveau supérieur : le bloc communal pourrait faire appel au financement du département ou de la région, ledépartement rechercherait celui de la région, la région ne pouvant obtenir une aide que de l’Etat ou de l’Europe.

Reste la question du « Grand Paris ».Les débats qui se sont déroulés sur cette question au sein du Comité ont confirmé le fait que la capitale de la Francene pourra pas se développer comme elle le doit si on s’en tient au statu quo. La superficie et la population actuelles deParis ne sont pas à la hauteur de cette ville universelle.Pour autant, les auditions auxquelles le Comité a procédé ont montré l’absence de propositions des élus parisiens etfranciliens sur cette question centrale, même s’ils ont récemment amorcé un rassemblement au sein du « syndicatmixte Paris-Métropole ». Il nous semble donc prématuré d’avancer telle ou telle proposition avant que le débat ne sesoit poursuivi et approfondi dans les prochains mois avec tous les acteurs concernés. C’est pourquoi, à ce moment dela réflexion, nous ne soutenons pas la proposition 18 du rapport, même si elle a le mérite de lancer le débat.

Enfin, concernant les départements et régions d’outre-mer, là encore, la proposition 20, qui prévoit d’y instaurerune collectivité unique, doit être discutée avec les collectivités intéressées.

27

TABLEAUX MM. MAUROY - VALLINIPROPOSITION DE RÉPARTITION NOUVELLE DES COMPÉTENCES ENTRE

COLLECTIVITÉS LOCALES ET L’ÉTAT

ÉTAT RÉGIONS DÉPARTEMENTS BLOC COMMUNAL

Formationprofessionnelle.

Définition de la politiquenationale

Apprentissage.Définition de la politiquerégionale et mise enœuvre pour tous publics

Pour certains publics(minima sociaux,handicapés, jeunesexclus du milieuscolaire)

Enseignement.Politique éducative :programmes etpersonnels enseignants

Universités (bâtiments,personnels techniqueset gestionnaires)

Lycées et collèges(bâtiments, TOSgestionnaires, santéscolaire)

Ecoles (bâtiments).

Culture.Création, grandesstructures nationales

Grands équipements(opéras)

Bibliothèques, musées,archives patrimoine.

Education, création,musées, bibliothèques.

Sport. FormationEquipements etsubventions.

Equipements etsubventions.

Tourisme.Promotion.Equipements.

Promotion. Equipement.

Action médico-sociale.Organisation etprestations (AAH).

Prestations (APA, PCH),planification etfinancement :hébergement personnesâgées et handicapées.Santé publique.

Solidarité et actionsociale.

Action socialepolyvalente PMI, ASE.Insertion sociale etprestations (RSA).Hébergement d’urgence(CHRS).

CCAS. Enfance(crèches, centres deloisirs).

Urbanisme etaménagement duterritoire.

PIG, OIN, DTA. Politiqued’ATR. CPER.

CPER. Schéma régional(élaboration).

Schéma régional (avis).PLU, SCOT, permis deconstruire, ZAC.Schéma régional (avis).

Environnement. Parcs nationaux. Parcs régionaux.

Assainissement,déchets, eau, énergie(planification etsubventions).

Espaces naturels. Eau(distribution,assainissement).Energie (distribution).Déchets (collecte,traitement).

Voirie. Autoroutes concédées. Voies départementales. Voies communales.

Transports.Réglementation. Lignesà grande vitesse.

Transports ferroviairesrégionaux. Portsautonomes, d’intérêtnational. Voiesnavigables. Portsfluviaux, maritimes,pêche et commerce.Aéroports.

Transports routiers etscolaires hors milieuurbain.

Transports urbains etscolaires.

Communication. Réglementation. Gestion des réseaux.

Logement et habitat.Politique nationale dulogement.

PLH, financement, parcet aides.

Développementéconomique.

Politique économique.Aides directes etindirectes.

Aides directes etindirectes.

Sécurité.Police générale etpolices spéciales.Incendie et secours.

Circulation routière.Prévention de ladélinquance.

Police municipale.Circulation etstationnement.Prévention de ladélinquance.

28

MISSION TEMPORAIRE DU SENAT SUR L’ORGANISATION ETL’EVOLUTION DES COLLECTIVITES TERRITORIALESPRESIDEE PAR M. CLAUDE BELOT – 11 MARS 2009

Cette mission temporaire a été créée par le président du Sénat, Gérard Larcher au moisd’octobre 2008.

Son rapport d’étape a trois objectifs :- Porter un diagnostic sur l’organisation territoriale actuelle,

- Définir les enjeux de la réforme,

- Enoncer quelques grandes orientations sur ce que devrait être le nouveau modèle degouvernement territorial.

Ces objectifs s’inscrivent dans la réforme de l’Etat, celle d’un « Etat Territorial qui doitadapter ses propres structures aux missions nouvelles assurées par les servicesdécentralisés ».

La mission prévoit la publication de son rapport définitif pour la fin du mois de mai 2009.

Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, « il appartient au Sénat d’examineren premier tous les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation descollectivités territoriales » (Article 39 de la Constitution).

Au-delà de la question d’une gouvernance institutionnelle différenciée en fonction du typede territoires (grandes métropoles, territoires urbains et périurbains et territoiresruraux), la mission met l’accent sur « la clarification dans la répartition des compétencesentre les différents niveaux de collectivités ». Elle « s’interroge, en outre, sur lasignification et la portée de la clause générale de compétence ainsi que sur sonéventuelle articulation avec une spécialisation renforcée des compétences des différentsniveaux. En cas de compétences partagées, il lui a semblé que le recours à un chef de filedevrait être encouragé, développé, codifié ».

Cette démarche rejoint d’autres réflexions portant sur des propositions de « chef de file »pour les secteurs de l’Education (Enseignement scolaire et Enseignement supérieur) etde la formation professionnelle.

Enfin, la mission aborde la problématique de la « péréquation financière, dont le principe,inscrit dans la Constitution, devra être améliorée car elle constitue un corollaireindispensable de la décentralisation, laquelle ne porte pas en soi d’effet correcteur desinégalités ».

Ces orientations ont « inspiré », à la mission, 27 « préconisations » soumises à laréflexion du Sénat.

La proposition n°23 concerne directement nos secteurs d’activités :« Dans les domaines de compétences transférées, suppressions des interventions desservices déconcentrés de l’Etat et transfert de leurs personnels aux collectivitésterritoriales ».

29

30

PREMIÈRES PRÉCONISATIONS DE LA MISSION

1. Recomposition préalable et amélioration de la représentativité des commissions départementales decoopération intercommunale (CDCI) et renforcement de leur rôle pour déterminer les périmètres pertinentsd'intercommunalités

2. Achèvement de la carte de l'intercommunalité à fiscalité propre avant fin 2011 en envisageant d'utiliserdes outils incitatifs

3. Augmentation progressive du nombre des compétences obligatoires et optionnelles des intercommunalitésà fiscalité propre pour tendre vers un socle commun plus consistant

4. Avant fin 2012, sur proposition du représentant de l'Etat validée par la CDCI, après une large concertationdépartementale, forte réduction du nombre des syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM) et transfert descompétences correspondantes aux groupements à fiscalité propre

5. Election des conseillers communautaires par « fléchage » sur les listes de candidats aux électionsmunicipales

6. Corrélativement, application du mode de scrutin des communes de plus de 3 500 habitants aux communesde plus de 500 habitants et obligation de candidature au conseil municipal dans toutes les communes

7. Suppression des dispositions législatives réglementant l'existence des pays, sans porter atteinte à la libertéde coopérer des communes et des intercommunalités dans le périmètre des pays existants

8. Reconnaissance du fait métropolitain par la création législative d'un nombre limité de métropoles et priseen compte de ce fait par le renforcement des compétences communales transférées, avec possibilitécomplémentaire de délégation de compétences

9. Renforcement des possibilités de délégation des compétences du département et de la région à lamétropole

10. Incitation à la fusion volontaire de communes sur la base de référendums proposés par une majoritéqualifiée des membres des conseils municipaux des communes concernées

11. Possibilité de regroupement volontaire ou de modification des limites territoriales des régions, surproposition concordante des assemblées délibérantes des territoires concernés statuant à la majorité etratifiée par un référendum organisé par les pouvoirs publics à l'issue d'un large débat

12. Possibilité de regroupement volontaire ou de modification des limites territoriales des départementsselon la même procédure que ci-dessus

13. Possibilité de regroupement volontaire entre une région et les départements qui la composent selon lamême procédure que ci-dessus

14. Réaffirmation du principe de coopération entre les collectivités territoriales et leurs établissementspublics

31

15. Election de tous les conseillers généraux en même temps pour une durée de six ans

16. Réaffirmation du principe de libre administration des collectivités territoriales

17. Renforcement des compétences exclusives par niveau de collectivités territoriales avec faculté dedélégation de compétences d'un niveau à l'autre, et possibilité pour un niveau d'exercer une compétenceattribuée à un autre sur la base d'un « constat de carence »

18. Affirmation des départements dans leur rôle de garant des solidarités sociales et territoriales, et desrégions dans leurs missions stratégiques et liées à la préparation de l'avenir

19. Attribution des parties du pouvoir réglementaire liées à leurs compétences aux départements et auxrégions

20. Attribution aux régions de la compétence de répartir les fonds européens

21. Reconnaissance d'un « chef de filat » pour les compétences partagées entre plusieurs niveaux etinstauration d'un guichet et d'un dossier d'instruction uniques

22. Développement du droit à l'expérimentation, par exemple pour le transfert de la compétence emploi auxrégions

23. Dans les domaines de compétences transférées, suppression des interventions des services déconcentrésde l'Etat et transfert de leurs personnels aux collectivités territoriales

24. Refondation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, subordonnant toutenouvelle décision à une concertation préalable et codifiée avec les associations nationales d'élus locaux*

25. Attribution de deux types de ressources fiscales par niveau de collectivité territoriale, limitation descumuls d'impôts sur une même assiette et maintien d'un impôt lié à l'activité économique pour préserver lesrelations entre les territoires et les entreprises

26. Instauration d'une collectivité unique dans chaque département et région d'outre-mer

27. Poursuite des réflexions sur le Grand Paris

32

CONGRES SNPDEN

BIARRITZ12 MAI 2009

Cher(e)s ami(e)s, cher(e)s camarades,

Vous avez choisi comme thème de votre congrès « Demain, le service public d’éducation : autonomie etégalité ».Votre choix est pertinent et d’actualité.Nous sommes effectivement confrontés à cette problématique « Autonomie et Egalité », dans un cadreinstitutionnel délimité par notre nouvelle Constitution depuis 2003, qui précise : « la France est uneRépublique décentralisée ».

Le Monde a publié le 24 avril 2009 un article sur les résultats de la dernière enquête du CNRS concernant« les valeurs de notre société ». Menée entre les mois de mai et d’août 2008, elle montre une tendanceclaire vers un retour de valeurs égalitaires et de réévaluation du rôle de l’Etat. Ce phénomène n’a rien deconjoncturel. L’évolution enregistrée est progressive :

- en 1990, le principe de concurrence avait conquis trois français sur cinq,- en 2008, ils ne sont plus que deux sur cinq à vanter ses mérites.

Ce renforcement du rôle de l’Etat dans la satisfaction des besoins de chacun, s’est très probablementaccentué avec la crise financière économique et sociale.

L’Education, la formation tout au long de la vie font partie de ces exigences citoyennes.

S’agissant de la notion d’autonomie, le dictionnaire (petit Robert) indique qu’il s’agit du « Droit de segouverner par ses propres lois ».

Avec cette définition on perçoit facilement le danger potentiel, les dérives éventuelles et la nécessité « d’uncadrage ».

Entité qui a « ses propres lois », avec un cadre qui l’enserre de toute part, l’autonomie s’inscrit de fait dansune dialectique : celle d’un centre et de sa périphérie.

En France, à ce jour, l’autonomie de la périphérie par rapport au centre repose sur deux leviers :

1 – La déconcentration qui emporte normalement délégation de pouvoir et/ou de signature.

2 – La décentralisation qui érige la périphérie comme sujet de droit sous deux formes :

- technique, avec des établissements publics soumis au principe de spécialité.

- politique, avec des Collectivités Territoriales qui s’administrent elles-mêmes.

33

A partir de cette architecture sommaire, nous pouvons tracer les pistes d’ « une certaine autonomie ».J’en prendrai trois :

1 – Le cadre, au sein duquel l’organe doté d’autonomie se meut, doit s’inscrire dans l’unité du servicepublic : le rôle du ministre, du préfet, du recteur-chancelier des universités est fondamental,

2 – Le domaine couvert par l’autonomie doit être défini avec précision par la loi et/ou le règlement.Il doit être justifié par les raisons les plus objectives possibles d’amélioration du service public et non paspour de simples motifs économiques (cf. la RGPP dans sa version « plan social triennal 2009-2011 »). Larecherche de l’efficience du service public ne se réduit pas « au moins d’Etat systématique », donc à dessuppressions de postes budgétaires posées comme préalable. Certes l’analyse des coûts des servicespublics est normale. Mais on ne doit pas confondre coûts et prix à payer. Il y a un choix politique àeffectuer qui n’a rien à voir avec la simple analyse de coûts. L’abandon d’une politique publique peut avoirun coût plus élevé à terme que le prix qu’il faut payer pour le maintenir. Nous assistons d’ailleursaujourd’hui à une révision certaine du dogme « moins d’Etat ».

3 – Le niveau concédé d’autonomie (personnalité morale ou pas) doit être lui aussi objectivement analysé.

Comme organisations syndicales et « syndicalistes-citoyens », nous ne pouvons rester neutres. Il nousfaut choisir au sein des différents devenir possibles des services publics, ceux qui ne sont pas encontradiction avec nos convictions profondes. J’en citerai deux :

1 – L’opposition à toutes les tentatives de libéralisation et de privatisation dans tous les services publics etdans tous les secteurs de l’éducation.

2 – L’attachement au statut général de la fonction publique.Fut-il refondé à travers la réforme, en cours, d’une « fonction publique d’Etat organisée par filières demétiers » construite sur le principe de « l’interministérialité statutaire » et de son corollaire « la mobilité ».

Pour notre part, c’est le choix que nous avons fait.Nous voulons l’ancrer dans notre devenir syndical à travers certaines modifications statutaires qui serontproposées à notre congrès dans trois semaines.

Pour résumer :- Mieux vaut une fonction publique interministérielle et intercatégorielle statutaire qu’une déréglementationdu type la Poste et France Télécom, ou des mini-fonctions publiques d’Etat spécifiques avec des règlesdérogatoires comme le souhaitent certains(exemple : l’Enseignement Supérieur).

- Mieux vaut une autonomie régulée qui s’inscrit dans un service public solidaire dont le représentant del’Etat reste le stratège afin d’assurer la cohérence dans les territoires au plus proche des citoyens.

De ce point de vue, nous sommes très attentifs à la réforme de l’Administration Territoriale de l’Etat. Lacohérence du « lien social territorial » nécessiterait que « l’institution Recteur-Chancelier des Universités »ne reste pas en marge de l’évolution des « pôles de services publics d’Etat » créés autour des Préfets deRégions et de Départements.

J’écouterai donc avec beaucoup d’attention votre « conférence-débat » de cet après –midi sur le thème« quelle gouvernance pour garantir l’équité dans les territoires ? ».

Dans ce contexte des évolutions institutionnelles en cours, nous avons pris acte, avec beaucoup d’intérêtde ta réaction Philippe (Guittet) aux propositions du « livre vert » (rapport Pochard concernant noscollègues enseignants) :« S’il faut donner plus de pouvoir et de marge d’autonomie à l’établissement, il n’en faut pas forcément auchef d’établissement » (le Monde – la lettre de l’Education du 18 février 2008).

En se déclarant peu favorable à une contractualisation des enseignants avec les établissements et à unrecrutement par les chefs d’établissements, tu ajoutais :

34

« En créant des relations directes patronales avec les enseignants, on risque de faire exploser le systèmede la fonction publique ».

Nous partageons cette analyse qui, au-delà de l’actualité enseignante, vaut pour toutes les catégories depersonnels et pour ce qui nous concerne, pour tous les personnels administratifs.

Dans la relation « autonomie de la périphérie par rapport au centre » que j’ai esquissée, « l’EtablissementPublic Local d’Enseignement (EPLE) constitue une structure hybride qui relève à la fois de ladéconcentration et de la décentralisation.

La charte de pilotage publiée au mois de février 2007, constitue « le référentiel fonctionnel » de la structurelocale d’enseignement du second degré, tant interne qu’externe avec ses partenaires.

Une satisfaction : la qualité du travail commun au plan national pour déboucher sur un consensusconstructif.

Un regret : l’absence de ce travail commun, dans de trop nombreuses académies, pour la mettre en œuvresur le terrain.

Ce qui je dois vous le dire, soulève de nombreuses interrogations chez nos collègues, à la veille de notrecongrès.

Je souhaite insister sur quelques principes auxquels nous tenons :

1 – La gouvernance : l’unité de l’équipe de direction, composée de fonctionnaires d’Etat, afin de conforterl’autonomie de l’établissement et sa responsabilité dans la mise en œuvre des politiques éducatives dontl’Etat assure le pilotage et la cohérence.

Cela implique, notamment, la reconnaissance du gestionnaire en tant que membre à part entière del’équipe de direction, secondant le chef d’établissement dans ses tâches de gestion administrative,matérielle et financière, et par ce biais associé à la mission pédagogique et éducative de l’EPLE. Noussouhaitons ancrer ce positionnement du gestionnaire dans la réalité du fonctionnement quotidien descollèges et des lycées, conformément à la charte des pratiques de pilotage ainsi qu’au décret du 9septembre 2005 et à sa circulaire d’application du 30 septembre 2005.

2 – Une nouvelle organisation avec la constitution d’un véritable pôle administratif placé sous laresponsabilité du gestionnaire qui l’exerce sous l’autorité, directe et exclusive, du chef d’établissement. Lesexpérimentations menées montrent la nécessité de poursuivre la réflexion sur le champ de compétence dugestionnaire dans les petites structures et le rôle des administrateurs (emplois fonctionnel créés à larentrée scolaire 2007 concomitamment à la mise en extinction du corps des CASU. Ils ont vocation à servirde débouchés au corps des attachés dans le cadre de la réforme de la catégorie A de la Fonction Publiquede l’Etat).

3 – L’évolution des modes de pilotage avec la globalisation des moyens attribués aux établissements, quisuppose une approche financière de la mise en œuvre des actions pédagogiques et éducatives, danslaquelle le gestionnaire doit apporter son expertise. Il nous faudra donc travailler ensemble sur « le cadrebudgétaire rénové », qui doit prolonger la LOLF dans les EPLE et assurer ainsi la cohérence du dialogueinstitutionnel interne et externe qu’il s’agisse de l’Etat ou des Collectivités Territoriales.

4 – Une organisation plus efficiente du réseau des agences comptables, dans le cadre des fonctionsélargies du gestionnaire au service des missions de l’EPLE.Cette réforme de la carte comptable dans les académies, vous le savez, est en marche. Non sansdifficultés, voire conflits dans certaines académies. Parfois, et je le regrette profondément, entre nous.

L’objectif est clair : muscler le réseau des agences comptables à taille humaine (6 au maximum), sanssuppression de postes administratifs, pour permettre au gestionnaire et à l’équipe administrative de seconsacrer aux missions de l’EPLE.

Alors nous avons mal vécu certaines déclarations, notamment, celle des camarades du SNPDEN del’académie de Grenoble lors de votre CSN des 21 et 22 mai 2008 :

35

« Une tentative très novatrice de notre secrétaire général (celui de l’Académie de Grenoble) pourmoderniser la carte des agences comptables qui aurait pu permettre d’absorber la suppression de postesadministratifs et gagner en efficacité a échoué ». (Cf. Revue Direction n°159 du mois de juin 2008).

Je souhaite vous rappeler que l’intervention conjointe de nos deux organisations syndicales a permis de« sanctuariser » et de préserver le secteur des EPLE des suppressions de postes administratifsprogrammés sur le budget triennal 2009-2011 du Ministère de l’Education Nationale.

Je tiens aussi à vous dire très clairement que, dans le contexte « clair-obscur » de la décentralisation, dontcertains évoquent « l’acte III », nous avons combattu toutes les tentatives de séparation des fonctions« Gestionnaire-Agent Comptable ». Pour deux raisons :

1 – Notre profond attachement à la dualité des fonctions.Avec la conviction que la responsabilité de comptable public des EPLE, doit s’exercer à travers lesmissions gestionnaires fortement impliquées dans les projets pédagogiques et éducatifs de l’EPLE.

2 – Notre conviction que la séparation des fonctions dans le contexte politique actuel, permettrait ladécentralisation des Intendants et d’une partie de l’équipe administrative (catégories C, B et A), àl’exception du secrétariat de l’EPLE. Il suffit pour cela de prendre connaissance des propositions faitesdans quelques rapports officiels :

- Celui du sénateur Alain Lambert portant sur les relations entre l’Etat et les Collectivités Territoriales publiéau mois de novembre 2007 qui propose parmi les pistes de désenchevêtrement : « transférer lespersonnels de gestion matérielle et financière… ».

- Celui du rapport Balladur remis au Président de la République le 05 mars 2009 dont les propositions 12et 13 laissent la porte ouverte aux « observations personnelles de Messieurs Pierre Mauroy et AndréVallini » : « en matière d’enseignement il convient d’attribuer au département la gestion des lycées en plusde celle des collèges, ainsi que les cadres gestionnaires des établissements… dans un souci decohérence avec le transfert des TOS ».

Cette proposition traduit une double méconnaissance : celle des missions du gestionnaire qui (avec tout lerespect que nous avons pour leur métier) n’est pas « un agent chef, chef des agents » et celle du statut del’EPLE.

Cette conception s’inscrit dans la vente à la découpe des personnels (méthode insupportable), sansaborder la question de fond concernant « le statut de l’EPLE ».

Philippe (Guittet), lors du Bureau National de l’Unsa du 18 mars dernier, tu as abordé le rapport Balladur ettu m’as interpellé à la tribune en me disant qu’« on ne peut pas accepter la décentralisation dugestionnaire, parce que ça donne les clés de l’EPLE à la Collectivité Territoriale de rattachement et quecela change de fait la nature de l’EPLE ».

Nous partageons cette analyse.

C’est pourquoi, je pense que la charte de pilotage de l’EPLE, la question de sa gouvernance, du pôleadministratif décloisonné, comme je l’ai esquissé, est décisive dans les choix qui seront faits.

Aujourd’hui l’architecture institutionnelle et réglementaire existe.L’avenir dépend, pour l’essentiel, de la volonté de nos deux organisations à la mettre en œuvre dans tousnos établissements scolaires.

C’est pourquoi, nous souhaitons un travail commun et pragmatique des équipes académiques du SNPDENet de A&I-Unsa.

Nous serons donc très attentifs aux conclusions de votre congrès, au terme duquel vous aller décider d’unchangement dans la continuité :

- Continuité, puisque le SNPDEN fidèle à des valeurs qui nous sont communes dans l’Unsa, prolongeraune politique confortée par vos remarquables résultats aux élections paritaires du mois de décembre 2008,

36

- Changement avec celui de votre secrétaire général.

Je tiens à remercier Philippe (Guittet) pour la qualité du travail fait, ensemble, dans la fédération et face auministère. A chaque fois que nous avons agit ensemble, nous avons obtenu ce que nous voulions.

Et puis, bienvenue à Philippe (Tournier) que nous accueillerons avec plaisir dans trois semaines à notrecongrès pour continuer à travailler, ensemble, dans l’intérêt des personnels, que le SNPDEN et A&I-Unsareprésentent très largement.

Je vous souhaite un excellent congrès.

Jean Yves RoccaSecrétaire général

UN OBJECTIF: L’EQUITE DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

INTERMINISTERIELLE ET INTERCATEGORIELLE

UN MOYEN : AGIR ENSEMBLE POUR FAIRE PROGRESSER CHACUN

Retrouvez toutes les infos Actualité Carrière Métierswww.aeti-unsa.org

37