rapport sur les innovations dans l administration et la...

M.C. Belmihoub : cas Algérie. Avril 2004. 1

Rapport sur les innovations dans l’administration et la gouvernance

dans les pays méditerranéens : Cas de l’Algérie

Réalisé par : Mohamed – Chérif BELMIHOUB Consultant national

Avril 2004


INTRODUCTION / Historique de l’administration algérienne ; son évolution et ses principales caractéristiques ;

1. L’EVOLUTION DE LA CONCEPTION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE :

L’évolution d’une administration autoritaire vers une administration « participative »

1.1. La Conception Du Service Public / Cadre légal, mode de gestion ; 1.2. Les Ressources Humaines Dans Le Secteur Public

Les déficits en qualification et compétences professionnelles, les besoins en capacités managériales, les outils d’apprentissage pour le développement des capacités institutionnelles ;

2. LES GRANDES TENDANCES DES REFORMES ADMINISTRATIVES :

.

Les innovations introduites dans les domaines de la législation, de la participation des usagers, de la qualité des services fournis, de la simplification des procédures, de l’introduction du New management : efficacité, efficience et accountability ; Etude d’un cas : l’administration centrale d’un ministère

3. DECENTRALISATION ET PROCESSUS DECISONNEL

Le degré formel et informel de la décentralisation /les besoins pour une décentralisation effective et efficace.

4. E-GOVERNMENT La technologie de l’information dans le mode de gouvernance /gouvernance électronique et participation ;

5. L’ENVIRONNEMENT D’INVESTISSEMENT ET DU SECTEUR PRIVE

Amélioration climat d’affaires, facilitations institutionnelles à l’investissement, facilitation à l’établissement des entreprises et à l’internationalisation des firmes.

6. LES CONTRAINTES TECHNIQUES ET INSTITUTIONNELLES A L’INNOVATION DANS L’ADMINISTRATION

Conclusion.


Introduction : Historique de l’administration algérienne : cadre institutionnel, mode de gestion des ressources, et management ; l’administration a toujours épousé la conception de l’Etat. La conception de l’administration publique en Algérie a connu une évolution par petites retouches sans avoir une vision d’ensemble sur le modèle administratif à implanter. De l’héritage de l’administration coloniale, fortement inspirée par le jacobinisme et les idées de l’Etat omniprésent et régalien, se sont ajoutées les transformations induites par les choix politiques opérés d’abord par l’élan des idéaux de la révolution et les valeurs de l’indépendance et ensuite par le modèle socialiste de développement économique et social. Les réformes économiques et politiques initiées en 1989, ont amorcé un processus de transformation de l’administration publique pour lui donner des missions et des structures adaptées au nouveau contexte caractérisé par le pluralisme politique et l’économie de marché. Le rapport du comité de réforme de l’Etat1 résume cette évolution comme suit : « la conception de l’Etat renvoie à l’histoire de la société, à son développement et au contexte interne et externe dans lequel elle évolue. Elle a connu de ce fait les mêmes impératifs, les mêmes incertitudes et les mêmes ruptures que le procès de construction nationale. » Toutes les évolutions futures de l’administration publique et du mode de gouvernance de façon particulière seront empreintes des vicissitudes du passé car l’héritage n’est pas seulement dans les formes et les normes institutionnelles mais aussi et surtout il est dans les comportements et la culture managériale. Les conséquences de cette conception font que l’Etat monopolisa l’ensemble des ressources nationales, s’institua comme gestionnaire direct des activités économiques et des affaires publiques. Le support administratif mis en place pour prendre l’ensemble de ces missions s’en trouve lui aussi affecté par la nature de cette conception de l’Etat ; en effet, la configuration de l’administration a épouse2 cette conception et a produit une centralisation et un formalisme des plus excessifs malgré les velléités décentralisatrices annoncées périodiquement. Dans un système si profondément construit sur l’Etat et pour l’Etat, le changement n’est assurément pas aisé à cause des coûts politiques et sociaux qu’il entraînait et des positions dans les différentes hiérarchies institutionnelles qu’il menaçait. Les conséquences de cette situation vont se manifester sur le long terme et vont de façon directe ou indirecte annihiler pour longtemps toutes les tentatives d’innovation dans l’administration publique algérienne. Les transformations intervenues ces dernières années, qui sont induites par l’effet conjugué des transformations économiques, des revendications politiques

1 Rapport du comité de réforme des structures et des missions de l’Etat 2002. non publié.


et des attentes sociales vont fissurer cette conception de l’Etat et par ricochet l’édifice administratif et de gouvernance.

I- l’évolution de la conception de l’administration publique en Algérie Cette conception de l’Etat et ce cadre formel du fonctionnement de l’administration publique à travers la fourniture du service public et la gestion des ressources humaines n’ont pas été de nature à favoriser l’esprit d’initiative ni à imposer un défi pour l’amélioration continue de la qualité de service.

D’une part, le service public a été organisé en monopole public soit sous la forme d’une gestion directe par l’administration, soit sous la forme d’établissement public exploitant un monopole réglementé. D’autre part, la ressource humaine est restée soumise à une logique formelle d’un statut du fonctionnaire qui a bridé toute l’intelligence et favorisé le clientélisme, l’esprit rentier et son corollaire l’insouciance sur les résultats et l’irresponsabilité. Et pourtant les contextes interne et externe ont évolué :

Les évolutions internes de la société et les mutations externes de l’environnement international : L’Etat comme manifestation formelle d’un ordre interne (rapport Etat/Société et Etat/Economie et d’un ordre externe (rapport Etat/reste du monde) subit de façon directe ou indirecte les évolutions et les mutations qui s’opèrent à ces deux niveaux. L’Etat doit être en harmonie avec l’ensemble de ces évolutions et de ces mutations. De plus l’Etat comme facteur de modernité ne peut rester figé alors que tout change autour de lui. Au niveau interne, les évolutions ont été d’ordre institutionnel, politique, économique, et social ; Au niveau externe, les mutations intervenues ont profondément transformé les rapports entre les Etats. Les relations internationales sont passées d’une logique de bipolarisation à une logique de domination notamment par les rapports économiques. L’évolution interne : La société algérienne, à l’instar des autres sociétés, a connu une évolution relativement rapide et profonde dans tous les domaines et dont les principaux indicateurs montrent : o l’émergence d’une société civile dynamique, plurielle, mais souvent

insuffisamment organisée ; o une ouverture institutionnelle sur des acteurs politiques précédemment

exclus du champ politique légal ; ce qui a favorisé un climat de libéralisation politique ;


o une évolution significative des rapports contractuels dans les domaines du travail, des relations sociales, et des transactions commerciales ;

o une transformation des rapports des citoyens à l’égard de l’Etat et de l’administration ;

o L’apparition de nouveaux besoins socio-politiques ;

Ces indicateurs, démontrent, à l’évidence, la crise de l’Etat providence, les limites de l’Etat propriétaire-entrepreneur-régulateur et la crise de représentation institutionnelle du rapport Etat /Société. Il s’agit en fait d’une crise de l’Etat et de ses institutions ce qui, par voie de conséquence, a entrainé son affaiblissement aussi bien dans les domaines institutionnels de l’exercice de la souverianeté que dans les fonctions de fournitures de services publics, de régulation et de contrôle.

1. Contexte d’évolution de la gestion des services publics

11. Le cadre légal du service public La définition du service public n’est pas expressément formulée par le législateur, mais elle transparaît implicitement dans de nombreux textes réglementaires. La difficulté de la définition du service public procède certainement du fait que la notion elle-même est polysémique et donc peut couvrir des situations très diverses ; en même temps le service public, au-delà de la variété des cas, évolue et par conséquent ne peut être saisi par une norme figée. Tout compte fait, la notion de service public dans le contexte institutionnelle algérien, à l’instar de la conception universelle, peut avoir les significations suivantes :

- Une signification institutionnelle qui renvoie à l’action de l’administration ;

- Une signification juridique, qui implique l’application du droit public ; - Une signification politique, qui renvoie à la notion de solidarité et de

cohésion sociale ; - une signification économique, qui implique la production de biens publics

et une démarche d’allocation des ressources et d’évaluation des résultats conformément à la spécificité des biens publics (externalités) et à l’intérêt général.

111. La variété des modes de gestion Au plan juridique, le service public est pris en charge par des établissements classés dans plusieurs catégories juridiques : EPA (Etablissement Public à caractère Administratif), EPIC (Etablissement Public à caractère Industriel et Commercial), CRD (Centre de Recherche –Développement 1988), EPCS(Etablissement Public à caractère Culturel et Scientifique 1988),


EPSCP(Etablissement Public à caractère Scientifique, Culturel et Professionnel 1999), EPST(Etablissement Public à caractère Scientifique et Technologique 1998). Chacune des catégories est soumises à une régime juridique, comptable et budgétaire spécifique. L’EPA, constitue la catégorie la plus rigide dans ses mode de gestion et de loin la catégorie la plus fréquente; il s’apparente à une administration classique totalement déterminée par les règles de la comptabilité publique et le droit budgétaire et le statut de la fonction publique appliqué au personnel. Cette catégorie est aussi la plus fréquente. La croissance rapide des besoins, en termes quantitatifs et qualitatifs, induits au moins par le facteur démographique, n’ a pas été toujours suivie par une croissance de même niveau de l’offre de service publics. En plus de la contrainte des ressources, la rigidité de l’offre, du fait de la démarche administrative, a joué beaucoup. Les établissements publics qui gèrent un service public, occupent, ,de part leur nombre, leur budget et leurs effectifs une place prépondérante au sein de l’appareil administratif et économique de l’Etat. Cette situation n’a pas manqué de poser le problème de la place, du rôle et du devenir de l’établissement public gérant un service public à la lumière du processus de réforme en cours. (voir § ci-après)

. 112. Vers la réhabilitation du service public. A l’instar d’autres pays ayant connu ou non la même trajectoire de l’évolution de la conception du modèle administratif, depuis au moins deux décennies, l’accent est mis sur la définition des nouvelles missions de l’Etat comme un facteur déterminant dans le développement économique et social au sens large, incluant non seulement la croissance économique, mais également le progrès social, les droits et libertés individuels, et de façon générale l’épanouissement moral et matériel de toute la société. Cet intérêt, voire même cette nécessité de définir les nouvelles missions de l’Etat et le cadre administratif de leur mise en œuvre n’est pas motivé par un effet de mode ou de mimétisme ; il est plutôt légitimé par les nouveaux défis de l’administration publique moderne imposant des mode d’organisation et de management permettant une efficacité de l’action publique et une efficience de l’utilisation des ressources publiques. La réhabilitation du service public dans sa dimension comme dans ses modes de gestion constitue le socle des réformes. Elle est à l’ordre du jour depuis 1988. Tous les programmes de gouvernement l’évoquent explicitement et en lui réservant une place dans les projets de réformes ; ainsi les conceptions anciennes de gestion du service public comme la concession ou l’affermage réapparaissent au côté avec les nouvelles conception comme la délégation, la coopération public-privé la déréglementation, ou encore la contractualisation. Dans les faits la situation n’a


pas beaucoup évolué, à l’exception du cas des télécommunications qui a fait un saut important dans l’ouverture à l’investissement privé et la dé-monopolisation de l’opérateur public. La contractualisation est restée au stade du projet et au mieux au stade de l’expérimentation dans les services publics de santé. De même l’introduction du B.O.T comme mode de réalisation et d’exploitation des infrastructures de services publics. (voir encadré ci après) ENCADRE : ECT/BOT : Le projet de l'autoroute Est-Ouest qui s'étend sur 1200 km a fait l'objet d'une demande de concession de la part d'un consortium américain. La réponse cependant n'a pas encore été fournie de la part des autorités algériennes, et le projet risque donc de subir un nouveau retard. L'offre américaine consiste en un montage financier par un consortium international de "droit américain" qui verra la participation de 13 pays, dont la France, l'Italie, l'Egypte, l'Allemagne, la Turquie, la Suisse. L'Algérie, suivant les termes de cette formule de consortium, devrait pouvoir entrer dans le Consortium à la faveur du transfert en participation des 1,2 milliards de dollars au titre des 300 km déjà réalisés par l'Algérie.

Source : http://www.aps.dz 2. Le contexte d’évolution de la gestion des ressources humaines / La ressource humaine employée par l’Etat et ses démembrements est gérée par des modes et des procédures très rigides codifiés par un statut de la fonction publique. Aujourd’hui cette dernière souffre cruellement, à l’instar de toutes les institutions publiques, d’un manque de projet et d’une culture de service public capables de fédérer les énergies et de les faire converger vers un objectif commun « servir les citoyens-usagers». L’état d’esprit qui y domine ne favorise ni la créativité dans la rationalisation de l’utilisation des ressources publiques ni l’amélioration de la qualité du service public. Le passage d’une gestion classique du personnel à une gestion dynamique et stratégique des ressources humaines commande la réunion de certaines conditions, les unes liées au cadre statuaire de référence qui postule une politique de la fonction publique adaptée au contexte actuel, un système de formation capable de répondre aux besoins de qualification de l’administration ; les autres liées aux capacités de conduite du changement et d’intégration de la fonction ressources humaines à une vision globale de modernisation de l’Etat et de la gestion des services publics. Le développement désordonné de la ressource humaine en raison d’une part , de la forte interférence des facteurs politiques et d’autre part, de l’incapacité de l’Etat à imposer une réforme administrative inscrite dans la durée, a conduit à l’affaiblissement sinon à la disparition des valeurs fondatrices de la fonction publique. Dans ce système totalement dépassé, la carrière des fonctionnaires et


leurs qualifications a perdu sa cohérence au fur et à mesure que s’est déstructuré le système de formation initiale et continue mis en place en 1966. Dans ce contexte de la situation de la ressource humaine, le passage d’une culture de service public fondée sur l’obligation formelle d’assurer ce service à une culture d’engagement à fournir un service public de qualité au moindre coût dans une relation dynamique et d’obligation réciproque entre l’administration et le citoyen devenu client au lieu d’une relation formelle d’administré ou d’usager exige un bouleversement des pratiques et des idées reçues à la base des comportements des agents de l’Etat. En matière de méthodes de management et de techniques de gestion, la fonction publique souffre encore d’un déficit chronique ; les outils de base d’une gestion rationnelle de la ressource humaine font défaut, ainsi le recrutement se fait encore sur la base de procédures formelles et rigides, des épreuves de connaissances techniques ou de culture générale très abstraites et génériques qui ne permettent pas de dégager les qualifications attendues par l’administration. Par ailleurs, la souplesse du mode de recrutement des agents contractuels a favorisé un abus et ce mode dérogatoire est devenu un mode de recrutement à part entière, ce qui ne va pas sans les problèmes de gestion des carrières de ces personnels et par suite les problèmes de motivation, de comportement et d’éthique de service public des agents recrutés temporairement et sans protection juridique suffisante et dont l’intégration dans le corps de la fonction publique se fait souvent selon des formes forts contestables du point de vue des conditions générales de la fonction publique ou du point de vue des critères de qualifications professionnelles recherchées par le service public. De même la mobilité comme facteur de qualification et d’épanouissement du fonctionnaire n’est pas consacrée par les statuts ; le fonctionnaire est recruté pour faire carrière sans aucune possiblité de mobilité externe à quelques exceptions près. Nous sommes dans un système de fonction publique de carrière, alors que les exigences de la mutation du service public auraient plutôt été compatible avec le système de fonction publique d’emploi. La fonction publique de carrière suppose une polyvalence du fonctionnaire. Or, si la polyvalence présente des avantages, elle connaît des limites parce qu’elle ne favorise un développement du fonctionnaire dans une perspective de développement du métier. Cependant certaines administrations ayant une grande taille organisent une mobilité géographique, celle-ci est rarement inscrite dans une démarche rationnelle. Par ailleurs, la faible valorisation de la mobilité dans la carrière des fonctionnaires par la hiérarchie, qui est perçue comme une difficulté de gestion administrative que comme un atout d’ouverture et d’accumulation de compétences variées. Enfin les modes d’affectation et de promotion internes limitent les possibilités de valorisation des compétences des fonctionnaires alors que la séparation du grade et de l’emploi ménage une marge de manœuvre à l’administration pour assurer une allocation optimale de la ressources humaines. La conception


statutaire et l’insuffisante implantation de la gestion des ressources humaines n’ont pas permis de tirer avantages des possibilités offertes par les statuts. La situation décrite ci dessus du mode de gestion de la ressources humaines dans la fonction publique ne permet ni l’émergence de compétences et de qualifications, ni une professionnalisation des comportements autour des valeurs du service public ni un encouragement à l’impartialité de l’administration et à la culture de « rendre compte » ni encore moins le développement de la performance collective et individuelle dans le secteur public. 21. L’encadrement supérieur souffre d’un déficit en qualification L’administration publique algérienne ne dispose pas ou pas suffisamment de capacités d’analyse, conception, d’études et de management appropriées pour les missions d’une administration moderne. Son encadrement traditionnel a été affaibli par l’archaïsme de son statut et l’instabilité des structures administratives. Par ailleurs, le système de formation, initiale et continue, n’est plus adapté aux exigences des défis. Ainsi la fonction consultative dans l’administration qui permet à la fois l’introduction d’une expertise qui fait défaut à l’administration et la participation au processus de gestion des acteurs extérieurs n’est pas suffisamment élaborée et ne se manifeste qu’épisodiquement. Les données statistiques disponibles confirment cet état des lieux : Au total, l’administration est encadrée par environ 5OOO fonctionnaires exerçant les fonctions supérieures ou occupant des postes supérieurs dans la fonction publique (fonctions d’autorité et de conception) ; ils se répartissent en :

- Administration centrale : ……. …….2080 - administration territoriale ….. …….2475 - Institutions publiques spécialisées … 120 - Etablissements ………………………325

Ces chiffres sont à rapporter au total des fonctionnaires qui est un peu plus de 1400.000 agents. 2.3. un système de formation des fonctionnaires en décalage par rapport aux besoins du service public et en inadéquation avec les exigences des nouvelles missions des administrations publiques. La formation a fait l’objet de plusieurs textes réglementaires allant de la définition des types de formations aux modes de son organisations. (ordonnance 1966, décret de 1985, décret de 1969, décret de 1996). Ce dernier texte (1996) pose quelques principes généraux qui pourraient donner à la formation une place plus importante dans le déroulement de la carrière des fonctionnaires et


détermine de façon plus précises certains droits et garanties liés au processus de mise en formation.2 Aujourd’hui encore il n’existe pas au niveau des ministères et des organismes publics des mécanismes institutionnels d’analyse des besoins de formation en l’absence d’une gestion prévisionnelle des carrières et des compétences. Il y a toutefois quelques tentatives comme au ministère de l’équipement (rapport CNAT 1993), mais elles demeurent isolées et n’ont pas été suivies d’un plan pluriannuel de formation. D’une manière générale, les besoins sont arrêtés de manière empirique pour répondre à un problème immédiat ou à la consommation d’un budget préalablement affecté à une institution publique. En conclusion : le système algérien de fonction publique est en retard par rapport aux mutations de l’Etat et de la société. Certes des velléités de réforme de ce système se sont manifestées ces dernières années mais elles n’ont pu aboutir.3 La fonction publique demeure à ce jour régie par des dispositions du statuts de 1966 plusieurs fois amendés mais sans aucune vision d’ensemble et prospective. II. LES GRANDES TENDANCES DE LA REFORME ADMINISTRATIVE : les défis et les enjeux de la modernisation du service public. 2.1 Les Défis et les Enjeux des réformes Depuis 1980 se développe un fort mouvement de réforme et de modernisation des administrations publiques. La décentralisation, la libéralisation et mise en concurrence de la fourniture des services publics constituent les axes les plus significatifs de ces réformes. L’analyse des évolutions dans les pays de l’OCDE confirme bien cette tendance, bien que les rythmes et les priorités soient différents ; ainsi la dévolution de missions de service public à des pouvoirs régionaux ou le transfert de missions de régulation à des institutions indépendantes des pouvoirs centraux est aujourd’hui une tendance universelle. En Algérie cette tendance se dessine à grands traits même si le rythme de mise en œuvre reste très lent. Ce qui nous fait dire encore que l’administration de type autoritaire est dominante sur l’administration de type contractuelle. Ainsi l’approche contractuelle se développe même timidement ; la mise en place de

2 Décret n° 96-92 du 3 mars 1996 relatif à la formation, au perfectionnement et au recyclage des fonctionnaires. JORA n° 6 1996. D’une façon générale, ce décret tente de réintroduire progressivement une politique de formation qui, jusque là, a fait défaut à l’administration publique. Il traduit une certaine volonté de lier la carrière du fonctionnaire à l’effort de formation. 3 La dernière en date est le projet de réforme des structures et des missions de l’Etat dont le rapport final réserve une place importante aux agents de l’Etat et dont nous nous sommes inspirés pour la réalisation de ce document.


régulateurs autonomes dans beaucoup de secteur se concrétise (télécoms, mines, hydrocarbures, électricité, transports, monnaie et crédit ….) L’un des aspects les plus novateurs de la politique contractuelle de l’administration est cependant le développement de contrat entre personnes publiques. De tels contrats existaient mais étaient rares et peu pris en considération, car l’on avait tendance à penser que le contrat était plutôt le mode de relations avec les personnes privées. L’idée que les personnes publiques puissent passer entre elles des contrats était mal reçue parce que le système administratif est très centralisé. La généralisation de l’utilisation du contrat dans les relations entre personnes publiques ne peut se faire que dans le cadre de la décentralisation. Or aujourd’hui, le volet de la décentralisation est celui qui connaît le plus de controverse, de résistances aux changements et d’absence de cadre institutionnel de concertation. La question de fond dans toutes les réformes administratives est de savoir si la satisfaction des usagers/citoyens est mieux assurée par les approches du nouveau management public comme la contractualisation, la décentralisation, le partenariat public-privé et l’introduction des mécanismes de types marchands que par les instruments traditionnellement mis en œuvre par l’administration autoritaire. L’administration moderne, n’est pas seulement un instrument de la puissance publique, elle doit être aussi et surtout au service du public ; autrement dit elle doit améliorer la fourniture des prestations de service public aux usagers selon des règles d’efficacité, d’efficience et de transparence. Les modèles de réforme de l’administration réservent tous des programmes à ces questions. Qu’en est il aujourd’hui en Algérie ? 2.2. Un programme de réforme ambitieux ……… sans volonté forte de mise en oeuvre Depuis maintenant plus d’une décennie, l’Algérie conduit des réformes économiques et institutionnelles de grande ampleur, souvent sous des contraintes et avec le soutien des institutions internationales (Programme d’Ajustement Structurel avec le FMI et BM) ou bilatérales (programmes d’assistance et de coopération). Ces réformes visent toutes un objectif majeur : organiser la transition de l’économie algérienne d’un système centralisé et bureaucratique vers un système décentralisé et d’économie de marché et améliorer la compétitivité des institutions et de toute l’économie algérienne. Les premières réformes (années 90) avaient pour objet les transformations structurelles et institutionnelles du système économique, alors que celles plus récentes (année 2000) visaient l’insertion de l’économie algérienne dans l’économie mondiale à travers les accords d’associations, les zones de libre échange et l’accord cadre avec L’OMC).


Ces réformes économiques imposent des défis nouveaux à l’administration publique en général et à l’administration économique en particulier. L’administration publique confinée dans ses logiques formelles de gestion des ressources et de contrôle bureaucratique sans rapport direct avec les attentes des usagers du service public et sans référence à des résultats, ne répond plus aux exigences d’une économie de marché décentralisée et en mouvement permanent. Ces réformes ont produit, à des degrés variables, des transformations dans les structures économiques, la nature de la propriété, les comportements des acteurs et ont favorisé l’émergence d’un secteur privé de plus en plus important et même dominant dans certaine filières industrielles, l’implantation progressive des IDEs et le rôle actif des associations professionnelles et de consommateurs. Les réformes administratives n’ont pas suivi la dynamique des réformes économiques, pourtant l’administration économique en constitue le support institutionnel et un des facteurs clé de succès. En effet, s’il y a un domaine où les réformes n’ont pas encore démarré c’est certainement la réforme de l’administration. Les axes centraux de cette réforme ont été identifiés par le comité de réforme des structures et des missions de l’Etat (2001) et portent sur :

1. La définition des nouvelles missions de l’Etat dans le contexte d’une économie de marché et de la globalisation, ces missions seraient principalement orientées vers la régulation, le contrôle et la définition des politiques publiques sectorielles et intersectorielles ;

2. L’organisation de l’administration centrale en vue de prendre en charge les nouvelles missions avec efficacité ; à ce sujet le comité suggère l’identification des pôles de compétences sur lesquels seront configurées l’organisation du gouvernement et la structuration des administrations centrales. Or à ce jour les administrations centrales continuent encore à s’occuper de l’exécution des tâches routinières et courantes alors que les nouvelles missions (conception, régulation…) y sont encore insuffisamment implantées. Par ailleurs, l’administration centrale reste très fragmentée : plusieurs ministères pour gérer les mêmes domaines ou se partagent une même politique (ex. industrie, PME, commerce… ) ce qui pose les problèmes de coordination et de conflits de compétences (Industrie et PME ) ; Hormis le cas des télécoms où la réforme du secteur a été opérée par l’ouverture du marché à l’investissement privé et la mise en place d’une autorité de régulation jouissant d’une réelle autonomie de décision grâce à son statut prévu par la loi 2000-03 de Août 2000. D’ailleurs dans le domaine de la dérégulation des industries comme l’électricité, les mines et les hydrocarbures, l’exemple de l’ARPT n’a pas été suivi et l’administration a gardé à son profit l’essentiel des prérogatives de régulation en donnant un statut mineur aux autorités de régulations dans ces secteurs. (cf lois sur l’électricité et la distribution public du gaz, sur les mines et sur les hydrocarbures)


3. La décentralisation et la déconcentration constitue selon les rédacteurs du rapport un axe central de la réforme. Elle s’articule sur la réhabilitation des collectivités territoriales existantes (Wilaya et Communes), l’émergence d’un niveau régional (circonscription administrative régionale) et sur le transfert des pouvoirs et des compétences vers ces entités. Dans les faits, la décentralisation n’avance pas et la réhabilitation de l’administration territoriale souffre encore de préjugés, de l’absence d’une vision claire sur le degré de décentralisation et du faible consensus politique sur cette question en particulier lorsqu’il s’agit de la création de l’échelon régional comme prélude à une régionalisation. Malgré l’annonce de nouveaux codes de la Wilaya et de la commune, à ce jour ces textes ne sont pas encore promulgués.

4. la valorisation des ressources humaines employées par le secteur public grâce à une reconfiguration des droits et des obligations autour d’une charte du service public et une requalification des compétences grâce à un système de formation entièrement dédié à la formation administrative et aux valeurs de professionnalisme du secteur public (performance, responsabilité et éthique).

L’ambition de ce programme de réforme n’a pas bénéficié encore de la volonté suffisante pour sa mise en œuvre. Il en résulte que la réforme de l’Etat, inscrite comme une priorité dans les différents programmes, demeure en marge du processus de réforme des autres secteurs comme les réformes économiques et en décalage même par rapport à l’évolution de la société et de l’économie. Aujourd’hui L’administration publique algérienne connaît un déficit dans les capacités d’analyse, de conception, de régulation et d’élaboration et de conduite des politiques publiques, .Son encadrement traditionnel a été affaibli par l’archaïsme de son statut et l’instabilité et la multiplication des structures administratives sans qu’il y ait un besoin réel , ce qui aggrave les problèmes de coordination inter-institutionnelles et allonge les processus décisionnels. Beaucoup de réformes butent, au moment de leur mise en œuvre, sur les problèmes d’arbitrage des conflits de compétence et de logiques sectoriels au sens étroit du terme ; souvent dans la matière économique plusieurs ministères sont formellement impliqués par une action : à titre d’illustration, la restructuration du secteur public ou la privatisation d’une entreprise publique fait intervenir plusieurs ministères et institutions publiques : M. Industrie, M. PME, Md.PPI, M. Energie et Mines, CNI, ANDI, …alors qu’au sein de chaque ministère il n’est pas sûr de trouver une politique publique du secteur cohérente et formellement élaborée. Le retard pris dans la mise en œuvre de la réforme de l’administration pénalise sévèrement la dynamique des autres réformes engagées. La réforme administrative doit viser une rationalisation des processus décisionnels, une


meilleure coordination des politiques liées au développement économique en particulier les programmes articulés aux politiques industrielles à destination du développement du secteur privé. La modernisation des administrations centrales des ministères à travers d’une part la définitions de nouvelles missions de conception de contrôle, de régulation et d’élaboration de politiques sectorielles et d’autres part la reconfiguration organisationnelle d’ensemble homogènes et complémentaires par des fusions et des intégrations des ministères sectoriels ( ex. Industrie, PME, Commerce, MdPPI) donnerait sans doute une valeur ajoutée aux autres réformes. De même une décentralisation de la décision donnerait l’opportunité à la participation de citoyens dans la gestion et l’évaluation du service public. Encadre N° 1

Un ambitieux programme de modernisation du Ministère de l’Industrie financé par l’UE et en cours de réalisation par un consortium GTZ/THALES. Ce programme comporte deux grands volets : un volet « définition d’une politique industrielle » et un volet sur « la modernisation de l’administration centrale et déconcentrée du ministère » avec l’introduction des outils de management, l’implantation d’un système d’information et la formation des fonctionnaires. Les résultats en terme d’innovation ne se produiront que vers la fin du projet de modernisation soit à la mi 2005.

2.3. Quelques réalisations 2 3.1. Le nouvel ordre institutionnel dans la régulation des services publics de réseaux Quelle est la réponse institutionnelle la plus appropriés pour prendre en charge les nouvelles régulations ? La transformation organisationnelle inaugure un nouvel institutionnalisme dont les logiques et les rationalités qui lui sont rattachées ne sont pas encore clairement définies. 232.le cadre institutionnel et son efficacité économique Les nouvelles régulations s’appuient sur de nouvelles institutions inédites dans l’ordre institutionnel et administratif de l’Etat). En effet les autorités indépendantes de régulations forment une catégorie singulière des institutions administratives et leurs statuts comme leur mode d’intervention constituent un dilemme ; d’une part elles doivent jouir d’une grande autonomie de jugement et de décision par rapport à l’administration classique et d’autre part, elles sont soumises aux règles de fonctionnement et de contrôle que ces mêmes administrations définissent. Aujourd’hui le débat sur leur statut comme sur le


degré de leur autonomie n’est pas tranché ; si leurs missions sont aujourd’hui quasi-universelles, leurs statuts sont loin de constituer un modèle. 2.12.Gouvernance du système Le défi managérial est, d’une part, lié à la complexité des missions des autorités de régulation à savoir : promotion de la concurrence, arbitrage des conflits, préservation du service public et développement du secteur concerné ;d’autre part, l’«Etat-régulateur ou stratège » suppose une culture de management avec des exigences de performances . La transparence en est la condition politique. Toute la difficulté consiste à traduire cette exigence nouvelle de gestion dans les rapports Parlement-Gouvernement, et surtout dans le fonctionnement quotidien de l’administration. Une culture de la transparence et de la responsabilité implique une plus grande participation de la société civile aux différents processus de l’action publique : processus de définition des objectifs à long terme, processus de conduite de l’action publique et processus de contrôle de l’action publique. Aujourd’hui le constat qu’on peut faire sur la préparation de la société civile en générale et des usagers des services publics en particulier à participer à la décision publique est que, cette société civile n’a ni les organisations adéquates, ni les compétences requises pour agir sur ces processus. Elle a été pendant longtemps insérée dans une logique de partage d’une rente qui a caché toutes les causes d’ inefficience de la gestion du service public par le monopole. Aujourd’hui l’ouverture des secteurs de services publics en réseau au marché et le transfert,( même formel), du pouvoir de régulation à des autorités distinctes, (au moins formellement), de l’administration classique laisse la société civile dans une position d’expectative. Le nouveau management public (nous distinguons dans cette contribution entre gouvernance publique et management public ; le premier concept renvoie à un modèle référentiel d’organisation et de gestion de l’action publique, le second renvoie à des processus opérationnels de conduite de l’action publique ; ce dernier est nécessairement politique ;on peut dire aussi qu’à chaque modèle de gouvernance doit correspondre un mode opératoire de management) aura pour missions d’organiser la société civile pour une meilleure participation aux processus de l’action publique et de doter l’administration classique et les institutions de régulation de compétences en rapport avec les exigences particulières des nouvelles régulations dans les activités réticulaires. 2.2. la légitimité des nouvelles régulations La légitimité des nouvelles régulations peut être déclinée en trois domaines : la légitimité économique, la légitimité sociale ou l’acceptabilité sociale et la légitimité politique. La légitimité économique dépend dans une large mesure des résultats obtenus dans les secteurs concernés en terme d’efficacité et


d’efficience. Autrement dit, de la capacité des institutions de régulation à apporter une réponse aux inefficacités des monopoles à la fois du point de vue de l’usager et du point de vue du contribuable (il peut s’agir de la même personne mais les jugements vis à vis du service public et de l’impôt sont de nature différentes ). La légitimité sociale procède certainement de la légitimité économique dans la mesure où la performance réalisée permettra, sous certaine conditions, l’amélioration de la situation sociale des usagers à la fois en termes de bien être, de cohésion sociale et de sentiments d’appartenance à une communauté solidaire. La légitimité politique renvoie finalement au problème de la nouvelle distribution du pouvoir dans la sphère publique que d’aucuns qualifieraient de re-territorialisation du pouvoir. En effet les autorités de régulation constituent, comme il a été déjà mentionné plus haut, des institutions singulières, car d’une part, elles constituent la nouvelle forme d’intervention de l’Etat et elles sont investies de prérogatives de régulation dont l’impact peut être décisif sur les services publics, la gestion des externalités et de façon générale sur la cohésion sociale et sur les formes de socialisation et d’autres part, elles ne sont pas insérées organiquement dans l’ordre administratif traditionnel (administration centrale, administration territoriale, établissement public) et par voie de conséquences elles ne sont pas toujours soumises au contrôle du parlement. Le cas de l’Algérie dans ce domaine du contrôle des institutions de régulation est encore plus complexe dans le sens où le pouvoir exécutif continue à régenter les institutions de régulation et à refuser le partage du pouvoir avec les autres instances institutionnelles : législatif, judiciaire, le politique et les autres sphères comme le mouvement associatif, les institutions de consultation (CNES, associations professionnelles, associations des usagers du service public ) etc… La première autorité de régulation sectorielle créée en 2001 (ARPT: Autorité de Régulation de la Poste et des Télécommunications), est dotée d’un statut lui donnant une réel autonomie dans l’exercice de sa mission de régulation du secteur. Grâce à cette réforme, le secteur des P&T est passé d’un statut de monopole à une organisation marchande concurrentielle où s’affrontent des entreprises publiques et privées et où des investissements directs étrangers ont été réalisés. Tout compte fait, la réforme du secteur des télécoms (loi 2000-03 Août 2000) constitue un succès. La déréglementation du secteur et son ouverture à l’investissement privé a donné des résultats encourageants. La mise en place d’une autorité de régulation, indépendante de l’administration, chargée de l’organisation du marché et du développement de la concurrence semble donner une satisfaction à la fois pour les usagers(augmentation de l’offre) et pour le trésor public(produit de la vente des licences) ; avec l’octroi de la troisième licence en décembre 2003, on peut espérer une véritable concurrence dans le secteur qui aura des retombées sur la qualité et les coûts du service de télécoms. Cette réussite dans la téléphonie mobile va impulser l’ouverture du marché des


autres segments du secteur, en particulier la téléphonie fixe, et ainsi entraîner le développement d’une infrastructure de télécommunication, base indispensable pour le développement de l’E- Governance. Conclusion Les mutations opérées ou à venir dans les services publics de réseaux constituent sans nul doute l’une des grandes transformations dans les systèmes économiques et sociaux des ces dernières décennies. Ces mutations sont la conséquence d’une évolution dans la pensée politique et dans l’analyse économique de l’Etat et son nouveau rôle dans l’économie et la société marquées par la globalisation des marchés, la compétitivité des grands groupes industriels, la démocratisation et le développement technologique tous azimut. S’il est admis que les mutations technologiques, l’internationalisation des économies, la diversification des besoins et de la demande et les défaillances de la gestion publique classique sont suffisantes pour justifier une mutation des modes de gestion et de régulation des services publics, il est en même temps nécessaire de s’interroger sur les formes nouvelles d’organisation et de régulation suggérées. Par ailleurs, la mise en place des institutions publiques chargées d’organiser et de développer la concurrence, de veiller aux respects des règles et aux intérêts des parties, risquent de connaître les mêmes disfonctionnements que les institutions de gestion des monopoles publics. Ainsi le risque de cumuler les défaillances du marché et les disfonctionnements des institutions publiques est très réel. Une réflexion sur cette question doit être menée aussi bien sur le plan théorique que sur la courte expérience algérienne dans le domaine de la déréglementation des services publics en réseaux et l’approche institutionnelle de la régulation qui en a été définie. La déréglementation, à la fois comme forme et comme outil de modernisation de l’action publique, pose des questions de fond rattachés à la bonne gouvernance publique : Comment concilier efficacité et équité ? Comment concilier les intérêts non convergents des acteurs publics et privés ? Comment concilier le court terme et le long terme ? Comment organiser les pouvoirs et les contre-pouvoirs dans la société ? C’est toute la problématique du développement durable autour des notions de services publics et d’atténuation des inégalités sociales, de protection de l’environnement et de gestion du long terme qui est aujourd’hui au cœur du débat sur les nouvelles formes d’intervention de l’Etat


4. DECENTRALISATION ET PROCESSUS DECISONNEL L’organisation politique et administrative mise en place en Algérie au lendemain de son indépendance était le produit d’un héritage de l’état administratif colonial et de la volonté des nouveaux responsables issue de la lutte de libération. L’organisation du pouvoir comme la gestion des ressources et la conception du développement économique et social ne pouvaient être perçues que du point de vue du pouvoir central. De là découleront les modes d’organisation et d’administration de la société et de l’économie. Ainsi le pouvoir politique central s’est doté, au plan administratif, d’un appareil administratif extrêmement centralisé et, au plan économique, d’une organisation monopolistique de toutes les activités. Parallèlement à cette volonté centralisatrice concrétisée sur le terrain, s’est développé depuis les premières années de l’indépendance un discours sur la décentralisation et la déconcentration. Cependant, l’organisation administrative et territoriale algérienne demeure caractérisée par une forte centralisation du pouvoir de décision et un excès de formalisme dans les processus de gestion. Ainsi les acteurs sont soumis à des contraintes formelles dans l’allocation des ressources, dans la programmation des actions et dans la gestion des ressources humaines et financières ; ce formalisme adossé à une centralisation de la décision s’est érigé en culture de gestion dans tout le secteur public. Ainsi le respect de la réglementation prime sur l’objectif ou le résultat attendu. La déconcentration territoriale et la décentralisation de la décision sont devenues des leitmotivs des programmes de réformes de l’administration. Le rapport du Comité de Réformes des Missions et des Structures de l’Etat, élaboré en juillet 2002, consacre des développements importants à la nécessité de décentraliser et à la réhabilitation de l’administration territoriale pour devenir un acteur central incontournable dans la gestion des services publics et le développement local, dans les faits les consensus sur la décentralisation sont encore difficile à obtenir et la décentralisation effective reste un vœux. L’organisation administrative et territoriale algérienne est caractérisée par une forte centralisation du pouvoir de décision et un excès de formalisme dans les processus de gestion. Ainsi les acteurs sont soumis à des contraintes formelles dans l’allocation des ressources, dans la programmation des actions et dans la gestion des ressources humaines et financières ; ce formalisme adossé à une centralisation de la décision s’est érigé en culture de gestion dans tout le secteur public. Ainsi le respect de la réglementation prime sur l’objectif ou le résultat attendu. La déconcentration territoriale et la décentralisation de la décision sont devenues des leitmotivs des programmes de réformes de l’administration. Le rapport du Comité de Réformes des Missions et des Structures de l’Etat, élaboré en juillet 2002, consacre des développements importants à la nécessité de décentraliser et à la réhabilitation de l’administration territoriale pour devenir un acteur central incontournable dans la gestion des services publics et le développement local.


Pourtant le rapport du « Comité de Réforme des Structures et des Missions de l’Etat » (2001) a consacré au thème de la décentralisation une large place et a formulé des recommandations très ambitieuses. En voici quelques unes : « Valeurs stratégiques de la réforme, la décentralisation et la déconcentration forment, (.) , un couple qu’unissent les liens de proximité, et la densité de leurs rapports, conférant son sens à l’unité de l’action territoriale de l’Etat dans la diversité des missions et des structures. …..A l’évidence le couple décentralisation – déconcentration constitue la pierre angulaire dans la restructuration des rapports entre l’Etat et ses démembrements territoriaux, s’inscrivant dans la recherche permanente et toujours renouvelée d’une reconfiguration des réseaux d’échange et de relations entre l’échelon central et les échelons locaux, et entre l’administration locale et les collectivités territoriales dans la seule perspective de mieux servir le citoyen. … Mode par excellence d’organisation administrative des pouvoirs et des responsabilités des collectivités territoriales, la décentralisation dans la perspective du renforcement du processus d’intégration sociale et de cohésion nationale en favorisant la consolidation de la démocratie locale et en stimulant la participation citoyenne. » En plus des grands principes de décentralisation – déconcentration, le rapport cité propose la création d’un niveau institutionnel régional appelé « circonscription administrative régionale » comme relais entre la Wilaya et le 5. E- GOUVERNANCE : L’ALGERIE FACE AU DEFI DU

GOUVERNEMENT ELECTRONIQUE La mise en place de services électroniques accessibles par les nouveaux moyens de communication constitue un axe majeur de la modernisation de l’administration publique, au sens ou elle conduit à une meilleure transparence et efficacité de l’administration publique, une application rigoureuse du droit et une visibilité accrue de l’avenir, grâce a la disponibilité de données fiables. L’expérience internationale a démontré que la promotion du e-government nécessite :

1- La collaboration active de tous les organismes publics, autour du projet e-government.

2- L’existence de système d’information performants au niveau de ces organismes.

3- La mise en réseau de ces systèmes d’information en vue de fournir des services électroniques aux normes.


La mise en place de l’administration électronique répondant à ses critères reste une perspective relativement lointaine pour l’Algérie. Certes des actions d’envergure ont été engagées dans le sens de la préparation du pays a l’avènement de la société de l’information. Il s’agit notamment de :

1- La définition d’une vision nationale de l’accession de l’Algérie à la société de l’information et d’un plan pluriannuel de généralisation de l’utilisation des nouvelles technologies de l’information et de la communication, adoptés en 2002 par le Gouvernement.

2- Le développement rapide des outils informatiques, bureautiques, téléphonique, télématiques et de l’internet.

3- Le renforcement de l’encadrement institutionnel de la politique publique des NTIC, par la création d’un ministère spécifique et la libéralisation totale du secteur des télécoms

4- La multiplication spontanée de sites Web institutionnels.

Il reste cependant que l’administration électronique se réduit pour l’instant à quelques expériences timides et disparates, qui ne permettent pas de conclure à l’existence d’un projet formel de e-government en Algérie.

6. L’ENVIRONNEMENT D’INVESTISSEMENT ET DU SECTEUR PRIVE

Amélioration climat d’affaires, facilitations institutionnelles à l’investissement, facilitation à l’établissement des entreprises et à l’internationalisation des firmes.

Au plan institutionnel, l’Algérie a placé la liberté d’entreprendre au sommet de son édifice institutionnel en consacrant cette liberté par la constitution 1996 qui énonce dans son article 37 : « la liberté du commerce et de l’industrie est garantie. Elle s’exerce dans le cadre de la loi. » A un niveau plus concret, celui des politiques économiques, depuis maintenant plus d’une décennie les programmes des différents gouvernements qui se sont succédés ont accordé une grande place d’une part aux instruments et mécanismes pour conduire une transition maîtrisée vers l’économie de marché et d’autre part aux dispositifs de promotion de l’investissement privé national et étrangers si l’on en juge par le nombre d’institutions spécialisées créées, la législation adoptée et les ressources allouées. Cependant cet effort réel n’a pas toujours été suivi de véritables succès en termes de compétitivité des entreprises, de croissance de la valeur ajoutée du secteur industriel et d’amélioration de l’attractivité des investissements directs étrangers. La raison principale à cette situation semble être d’une part l’écart entre le cadre institutionnel formellement défini et sa mise en œuvre au profit du développement économique, et d’autre part l’insuffisante coordination (voire même l’incohérence) entre les différents


segments des réformes : réformes économiques, réformes administratives, réformes de la justice, réformes du système éducatif etc… le pilotage des réformes ou plus précisément la gestion du changement (passage d’une économie publique, administrative et rentière à une économie avec un secteur privé dominant, ouverte et productive) pose de sérieux problèmes de vision commune (de tous les acteurs) sur les enjeux et les défis de l’ouverture et de la globalisation, de résistances aux changements et de défenses des positions acquises

La législation mise en place ces dernières années n’est certainement pas parfaite et mérite d’être améliorée régulièrement. Les niveaux d’adaptation et d’innovation dans la législation relative au domaine du développement économique en général et au climat d’affaires en particulier peuvent être encore différenciés, la simplification des procédures d’immatriculation des sociétés commerciales est un cas exemplaire versus la pratique bancaire ; cependant un facteur commun les réunit : l’écart entre le cadre législatif et réglementaire et son application sur le terrain. La réforme de l’Etat, en particulier le domaine de l’administration publique, est de nature à améliorer l’efficacité de cette dernière dans la conduite des réformes et dans l’élaboration de stratégies et de politiques cohérentes et intégrées afin d’éviter les dysfonctionnements institutionnels et le manque de visibilité à moyen et long terme. La décentralisation est l’autre domaine de la réforme de l’administration où des réserves d’efficacité institutionnelle sont à explorer. La prise en charge au niveau local(décentralisé) des dispositifs de promotion de l’investissement et de soutien à la compétitivité des entreprises peut être plus efficace et plus adaptée à chaque situation et à chaque territoire ; l’expérience des guichets décentralisés de l’Agence Nationale du Développement Industriel ne règle pas le problème tant que le véritable pouvoir de décision est détenu de façon exclusive par les différentes administrations centrales et s’il n’a pas été délégué aux niveaux des administrations locales il ne peut pas, à fortiori, être transférer dans un guichet unique décentralisé.

Aujourd’hui, le processus de privatisation n’avance pas ce qui peut témoigner d’une absence de volonté ou au moins d’une absence de vision. Malgré l’effort fourni pour l’adaptation et la modernisation du cadre institutionnel de l’investissement et des affaires, certaines résistances dans les rouages de l’administration publique retardent par moment la dynamique du monde des affaires.

Il demeure que l’amélioration du climat d’investissement est l’un des aspects de la politique industrielle qui a connu un relatif succès : globalement le climat d’affaires s’est amélioré progressivement au cours des dernières années ; les principales réalisations sont constatées dans les domaines suivants : le code


des investissements (1993, amendé en 2001), la simplification des procédures d’immatriculation des sociétés, la réhabilitation des zones industrielles, la modernisation de l’administration douanière par l’informatisation des procédures et la constitution de bases de données ; la mise en place d’une caisse de garantie des risques bancaires doté d’un fonds spécial au profit des PMEs ; création et promotion des bourses de sous-traitance, actuellement au nombre de 4, promulgation de plusieurs réglementations (2003)sur la propriété industrielle( le droit des marques et des brevets, ord. Juillet 2003), la normalisation industrielle (projet de loi 2003) ; le code des marché publics, adopté en 2002, est fortement inspiré des recommandations de l’OMC relatives à la transparence ; ainsi l’adjudication (principe de la concurrence ouverte) est érigée en règle dans l’attribution des marchés publics. L’accès au foncier demeure une contrainte majeure pour les investisseurs, le nouveau mode de gestion des zones industrielles n’est pas encore complètement implanté (problèmes de transferts des du patrimoine des EGZI vers les nouvelles sociétés commerciales). Aucune démarche volontariste en direction de la réduction du secteur informel n’est perceptible, au contraire le dernier projet de loi sur les pratiques commerciales (2003) semble aller dans le sens contraire de la lutte contre les pratiques commerciales informelles, ainsi il ne fait plus obligation aux fournisseurs de produire une facture et ne fait plus référence au droit des clients à exiger une facture. La compensation inter-bancaire est toujours une opération lourde et coûteuse en terme de délais. L’accès de crédit peut connaître une amélioration pour les PME avec l’annonce lors des assises de la PME de la mise en place de deux dispositifs(voir plus haut) : création d’une caisse de garantie des crédits d’investissements avec une dotation initiale du Trésor de 30 Mds de DA et une société de capital risque, cependant la pérennité de ces dispositifs n’est pas totalement garantie tant que la nature de leur financement et les règles de leurs fonctionnement n’ont pas été testés ; les dotations du Trésor ne constituent pas une solution économiquement viables.

Encadré sur l’immatriculation des sociétés. Le décret de décembre 2003, apporte réellement des simplifications dans la procédure d’immatriculation. Finalement seuls quatre documents sont exigés au moment du dépôt du dossier d’immatriculation (extrait d’acte de naissance, extrait du casier judiciaire, titre de propriété ou bail du local commercial ) les autres documents sont obtenus au moment du dépôt (quittance de timbre, récépissé de paiement des droits et formulaires de demande d’immatriculation)


Encadré sur les simplifications A- La simplification des procédures

administratives d’immatriculation (en particulier pour le rgistre de commerce) n’a pas conduit toujours à une amélioration significative, effective et dans tout le territoire national ; le manque de coordination entre les administrations impliquées dans les formalités d’implantation des entreprises et le retard pris par certaines autres dans leur mutation annihilent ces efforts de facilitations.

B- Il est vrai aussi que l’administration n’informe pas ses usagers en amont des procédures ; c’est au moment du dépôt d’une demande au guichet qu’on découvre la liste des pièces à fournir laquelle liste est donnée souvent oralement par le préposé au guichet. Les outils de communications ne sont pas toujours utilisés, comme l’affichage systématique des nouvelles dispositions, la mise à disposition des listes de pièces à fournir pour chaque type d’autorisation ou enregistrement, encore moins l’utilisation des outils modernes comme l’appel téléphonique, ou le site internet (interactif ou au moins un portail d’information).

C- La simplification des procédures d’installation des entreprises ne doit pas se limiter à l’aspect réglementaire, elle doit intégrer tous les processus de mis en œuvre et veiller à l’application effective des facilitations introduites.

D- Enfin, la véritable clé de l’amélioration du climat administratif d’investissement serait la coordination inter institutionnelle, la décentralisation des missions et des prérogatives et l’introduction des outils modernes de gestion dans l’administration publique.

6. LES CONTRAINTES TECHNIQUES ET INSTITUTIONNELLES A L’INNOVATION DANS L’ADMINISTRATION

A la lumière des développements précédents, il ressort que les innovations administratives et dans le mode de gouvernance demeurent encore très limitées voire absentes. A l’évidence les contraintes à cette situation, sont à rechercher à la fois à l’intérieur du système administratif Algérien et dans son environnement institutionnel. Au niveau interne, le système administratif algérien, malgré plusieurs projets de réformes, reste très archaïque dans ses modes d’organisation et de management. Les démarches orientées « ressources » priment sur les démarches « objectifs » ou « projet » ; dans ce système le respect des normes et des règles formelles


constitue en soi un objectif et une raison d’être pour l’administration et ses employés. La ressource humaine déployée dans un tel système se suffit d’une qualification générale ou générique pour faire fonctionner formellement les structures administratives. En l’absence d’objectifs précis, les managers publics n’ont pas un défis ou un challenge et ont plutôt tendance à sauvegarder le statu-quo. L’innovation dans les processus de rationalisation de la gestion comme dans les démarches stratégiques sont perçus comme des situations à risque. Ainsi le fonctionnement routinier et sans vision à long terme de l’administration n’est pas de nature à créer le besoin de changement pour la structure et encore moins le défi ou le challenge pour le fonctionnaire. Au niveau externe, l’administration publique algérienne entretient des relations avec ses environnement politique, économique et social dans une logique de contournement-détournement. L’administration publique comme instrument de l’Etat dans la définition et la mise en œuvre des politiques et/ou de l’action publiques négocie les conditions de son action toujours en sa faveur en raison de sa position monopoliste. Ainsi sa stratégie consisterait soit à contourner les contraintes imposées par une mise en œuvre des politiques ; soit à détourner à son profit les ressources (matérielles ou non) induites par ces mêmes politiques. Figée dans ses structures, minée par les contradictions des statuts de ses personnels, influencée lourdement par les interférences politiques, l’administration publique algérienne ne produit plus (ou ne permet plus l’émergence) d’une élite administrative capable de produire et de conduire une modernisation grâce à des innovations à la fois dans les structures, les processus et les comportements administratifs. Tout compte fait, les contraintes à l’innovations administratives ne sont pas uniquement techniques comme on a tendance à le suggérer ; mais elles sont beaucoup plus dans la conception du modèle administratif mis en place depuis plus de trois décennies et qui à la fois il devient autonome, parce que il s’impose comme seule voie pour l’action publique et fonctionne pour lui même et en même temps obsolète.


ENCADRE III. 2 : un exemple de "E-banking": "Algeria E-Banking Service" (AEBS) est le nom de la filiale mixte, de droit algérien, du groupe français Diagram-Edi, l'un des leaders de l'édition de progiciels de banque à distance et de gestion sécurisée des échanges de données informatiques financières. Ce groupe, qui cumule 17 ans d'expérience, compte à son actif plus de 250 références opérationnelles dans le monde bancaire international telles que BNP Paribas, le groupe Crédit Agricole, le Crédit lyonnais, la Deutsche Bank, le Groupe de Caisse d'épargne, Natexis Banque Populaire, Bank of Tokyo Mitsubishi, la Société Générale. L'ouverture d'une filiale en Algérie a fait suite au partenariat annoncé lors de la première journée sur la banque à distance multi-canal organisée au CERIST par Magact Multimédia et le groupe Diagram-Edi. Pour garantir la rentabilité des solutions, permettant la fourniture de tels services, qui est fréquemment remise en question du fait des coûts de réalisation et de maintenance trop élevés, l'AEBS, en partenariat avec le CERIST, va mettre sur le marché algérien une solution de banque à distance évolutive en mode hébergé, qui permet aux banques algériennes de minimiser leurs investissements matériels, humains et financiers tout en déclinant rapidement à sa clientèle une offre riche et modulaire de services bancaires tels que la banque par Internet, e-mail, SMS, audiofax et serveur vocal.

Conclusion : L’innovation administrative en Algérie ne semble pas être une préoccupation dans le contexte du fonctionnement du système administratif en place. Aujourd’hui ce système totalement orienté sur la gestion des ressources et des statuts ne favorise pas l’esprit critique, la prise de risque et le défi. Les grandes innovations dans l’industrie ou dans l’administration ont été souvent réalisées pour répondre à des contraintes ou des défis. En Algérie, le système administratif et fermé sur lui –même et vit pour lui –même. L’absence d’une culture managériale favorise le statu-quo qui apparaît comme la seule stratégie capable de reproduire le système, ses acteurs, ses statuts sans aucun risque. Or l’innovation est en soi une rupture du statu-quo car elle peut viser une ré-allocation des ressources, une redistribution du pouvoir ou une modification des statuts pour plus d’efficacité ou une meilleure efficience. Les systèmes administratifs les plus innovants sont certainement des systèmes ouverts sur leur environnement, soumis à des contraintes et suffisamment flexibles et décentralisés.


Aujourd’hui en Algérie le problème est encore au niveau de la réforme du système administratif ou plus exactement du ré- engineering du système en place pour le faire sortir de sa logique introvertie et orienté sur la consommation des ressources vers une logique de résultats et de satisfactions des attentes de l’économie et de la société. Ainsi sa légitimité dépendrait de sa capacité à satisfaire des besoins externes et l’innovation serait un moyen d’accroître le niveau et la qualité de fourniture des services. Les facteurs de l’innovation, (contraintes externes, défis, obligations de résultats, légitimité par les utilités fournies, qualité de la ressources humaines, planification stratégique de vision de long terme) sont encore peu développés pour produire des innovations.

rapport sur les innovations dans l administration et la...

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