REPUBLIQUE DU BENINREPUBLIQUE DU BENINREPUBLIQUE DU BENINREPUBLIQUE DU BENIN -------

FRATERNITE FRATERNITE FRATERNITE FRATERNITE –––– JUSTICE JUSTICE JUSTICE JUSTICE –––– TRAVAILTRAVAILTRAVAILTRAVAIL

-------

CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL -------

TROISIEME MANDATURETROISIEME MANDATURETROISIEME MANDATURETROISIEME MANDATURE -------

COMMISSION DU DEVELOPPEMENT RURAL ET DE L'ENVIRONNEMENTCOMMISSION DU DEVELOPPEMENT RURAL ET DE L'ENVIRONNEMENTCOMMISSION DU DEVELOPPEMENT RURAL ET DE L'ENVIRONNEMENTCOMMISSION DU DEVELOPPEMENT RURAL ET DE L'ENVIRONNEMENT -------

Sur

LE FONCIER AU BENIN : PROBLEMES

DOMANIAUX ET PERSPECTIVES

Adopté par la Plénière en sa séance du lundi 11 juillet 2005.

Juillet 2005

SOMMAIRESOMMAIRESOMMAIRESOMMAIRE

PAGESPAGESPAGESPAGES

Sigles............................................................................................................Sigles............................................................................................................Sigles............................................................................................................Sigles.................................................................................................................... 2222

Introduction....................................................................................................Introduction....................................................................................................Introduction....................................................................................................Introduction.................................................................................................... 3333

I. Méthodologie.............................................................................................I. Méthodologie.............................................................................................I. Méthodologie.............................................................................................I. Méthodologie............................................................................................. 5555

II. Analyse de II. Analyse de II. Analyse de II. Analyse de la situation actuelle................................................................la situation actuelle................................................................la situation actuelle................................................................la situation actuelle................................................................ 8888

III. Perspectives.............................................................................................III. Perspectives.............................................................................................III. Perspectives.............................................................................................III. Perspectives............................................................................................. 15151515

IV. Mesures préconisées ..........................IV. Mesures préconisées ..........................IV. Mesures préconisées ..........................IV. Mesures préconisées ...................................................................................................................................................................................................................................................... 16 16 16 16

Conclusion......................................................................................................Conclusion......................................................................................................Conclusion......................................................................................................Conclusion...................................................................................................... 17171717

Annexes.......................................................................Annexes.......................................................................Annexes.......................................................................Annexes................................................................................................................................................................................................................... 19191919

SIGLES

AOF : Afrique Occidentale Française

AP : Attaché de Presse

CES : Conseil Economique et Social

DC : Directeur de Cabinet

DE.PO.NA.MU : Déclaration de Politique Nationale de Mobilité Urbaine

DUA : Direction de l'Urbanisme et de l'Aménagement

IGN : Institut Géographique National

MAEP : Ministère de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pêche

MEHU : Ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme

MFE : Ministère des Finances et de l'Economie

MISD : Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation

MJLDH : Ministère de la Justice, de la Législation et des Droits de

l'Homme

MTPT : Ministère des Travaux Publics et des Transports

OHADA : Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des

Affaires

SERHAU-SA : Société d'Etudes Régionales d'Habitat et d'Aménagement

Urbain - Société Anonyme

UCP : Unions Communales des Producteurs

INTRODUCTION

La terre, bien immeuble par excellence a toujours été un enjeu très important

dans le développement de toutes les Nations. La prise de conscience de cette

réalité par la métropole l'avait conduite à prendre depuis les années 1900

notamment un certain nombre de textes pour organier l'appropriation, l'exploitation

et l'occupation du sol en Afrique Occidentale Française (AOF).

Le premier Gouvernement du Dahomey après l'indépendance a également

perçu la nécessité de la maîtrise foncière. La terre sera ainsi au cœur du processus

d'affermissement de l'Etat dahoméen et de son système de développement

économique.

Plus d'un siècle après, le problème de la gestion du foncier continue à se

poser en terme d'accès à la terre, de limite du territoire, de règlement des

conflits liés au foncier.

Le dualisme du droit coutumier et du droit moderne forme un ensemble

hétérogène qui paralyse toute mutation aisée vers la propriété privée. Cette

situation difficilement explicable est préoccupante face à un monde constitué de

plus de 61 % de paysans et qui pratiquent l'agriculture comme principale activité

génératrice de revenu.

La forte expansion de cette activité se heurte à l'accès difficile à la terre, bien

que le Bénin dispose d'énormes potentialités en terres cultivables. Même dans

certains départements où les problèmes de terres se posent avec acuité, il existe

de grands domaines non exploités et appartenant à des tiers qui les destinent à

des fins spéculatives. Dans le même temps, les paysans sans terre végètent dans

la misère en se transformant en métayers et/ou ouvriers agricoles.

Par ailleurs, un rapide état des lieux sans complaisance montre qu'à ce jour,

l'urbanisation au Bénin est difficile et désordonnée. Très vite, on se trouve

confronté à la rareté des terrains et à leur cherté qui ont rejeté vers la périphérie

des villes, non seulement les populations modestes mais aussi des activités de

proximité. Cette situation est aggravée par l'absence d'un cadre institutionnel

adéquat et la mauvaise application des textes en matière foncière. Il résulte de

cette application chaotique du droit un imbroglio foncier peu fiable à plusieurs

égards qui ne rassure ni les opérateurs économiques étrangers ou nationaux, ni les

banques et autres établissements financiers en dépit des efforts fournis par l'Etat

pour asseoir des systèmes fonciers viables et sécuritaires.

Une série de confusions est récurrente dans le domaine du foncier au Bénin.

Les difficultés liées à la cherté des terres et à l'opacité dans les transactions, toutes

choses qui conduisent inévitablement à la paupérisation des populations, ont

amené le Conseil Economique et Social (CES) à se pencher entre autres sur la

question foncière. C'est pourquoi, il s'est auto-saisi du thème : "Le foncier au Bénin

: problèmes domaniaux et perspectives".

Le sujet mérite un traitement de fond du fait de ses implications

déterminantes dans les questions sensibles et récursives que sont notamment la

politique agricole, la politique d'aménagement du territoire, l'environnement et le

logement social.

L'objet de l'étude est de souligner les principaux traits de la question foncière,

d'analyser les interactions entre le foncier rural ou urbain, le logement, les activités

et les services et de faire des propositions afin que le foncier ne soit pas un

obstacle au développement du pays.

Le présent rapport s'articule autour des points suivants :

- méthodologie ;

- analyse de la situation actuelle ;

- perspectives ;

- mesures préconisées.

METHODOLOGIE

Pour mener à bien l'étude de ce thème capital et d'actualité, il a été observé

la démarche suivante :

1. recherche documentaire,

2. élaboration d'un guide d'entretien,

3. audition des personnes ressources,

4. visites sur le terrain.

1. 1- Recherche documentaire

Dans le cadre de la recherche documentaire, des correspondances ont été

adressées aux départements ministériels ci-après :

• Ministère des Finances et de l'Economie (MFE) ;

• Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation (MISD) ;

• Ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme (MEHU) ;

• Ministère de la Justice, de la Législation et des Droits de l'Homme

(MJLDH).

A l'issue des réponses obtenues, une documentation abondante et fort

intéressante a été recueillie. (Cf. Annexe n° 1).

1. 2- Elaboration du guide d'entretien

Au sujet de l'élaboration d'un guide d'entretien, il a été tenu compte des

problèmes spécifiques à chaque localité pour la structuration des discussions avec

les groupes cibles. (Cf. Annexe n° 2).

1. 3- Audition des personnes ressources

Dans le cadre de l'audition des personnes ressources, des autorités au

sommet des départements ministériels cités au point 1. 1-, entourées de hauts

cadres ont animé des débats sur le foncier au Bénin. A cette liste, il convient

d'ajouter les auditions du Président de l'Ordre des Géomètres Experts et du

Représentant du Président de la Cour Suprême.

Tableau n° 1 : Calendrier des séances de travail à Cotonou avec les

personnes ressources

DATES HEURES LIEUX STRUCTURES EXPOSANTS

17/03/05 10 h CES MISD Mama SIKA (Ministre)

18/03/05 10 h CES MEHU Jules ASSOGBA

(Ministre)

21/03/05 10 h CES MJLDH Dorothée SOSSA (Ministre)

22/03/05 10 h CES MAEP Fatiou AKPLOGAN (Ministre)

26/04/05 10 h CES Cour Suprême Etienne FIFATIN

(Directeur Etudes et Documentations)

26/04/05 11 h 45 mn CES Ordre des Géomètres

Gaston KOKOSSOU (Président)

03/05/05 10 h CES MFE Cosme SEHLIN

(Ministre)

1. 4- Visites sur le terrain

Les visites sur le terrain ont couvert presque tout le pays et ont concerné

plusieurs localités retenues sur la base des problèmes fonciers spécifiques qui s'y

posent. Il s'est agi au cours de ces visites de rencontrer certains groupes cibles que

sont les :

• Elus locaux et les Comités de lotissement ;

• Organisations paysannes (Unions Communales des Producteurs -UCP-) ;

• Associations de Développement ;

• Préfets ou leurs Représentants ;

• Présidents de Tribunaux ou leurs Représentants.

1. 4- 1- Composition des équipes et calendrier de travail

Trois équipes ont été constituées pour parcourir les départements retenus.

Le tableau ci-après donne la composition des équipes.

Tableau n° 2 : Composition des équipes

N°

NOM ET PRENOMS

EQUIPES

1 2 3 4 5 6

Conseiller Antoine Alabi GBEGAN, Chef de délégation Conseiller Yêkini DJOUBEROU, Adjoint au Chef de délégation Conseiller Félicien K. SEGLA, Membre Conseiller Abdoul Fatahou PEDRO, Membre Monsieur Julien HODIGUE (Assistant de Commission), Membre Madame Aimée TINGLINSOU (Secrétaire de Commission), Membre

N° 1

1 2 3

Conseiller Gaston HOUNKPE, Chef de délégation Conseiller Venance LOKOSSOU, Membre Monsieur Amadou M. GORE (Assistant de Commission), Membre

N° 2

1 2 3

Conseiller Hubert A. ZOUNON, Chef de délégation Conseiller Augustin Tabé GBIAN, Membre Conseiller Arouna O. LAWANI, Membre

N° 3

Lesdites équipes ont visité les localités ci-après :

Tableau n° 3 : Localités visitées

N°

LOCALITES VISITEES

DEPARTEMENTS

EQUIPES

1 Natitingou Atacora N° 1

2 Parakou Borgou

3 Abomey

Zou

N° 2

4 Zogbodomey

5 Massi

6 Lokossa Mono

7 Aplahoué Couffo

8 Cotonou (Avotrou, Agla) Littoral

N° 3 9 Abomey-Calavi Atlantique

10 Adjarra Ouémé

11 Sakété Plateau

Eu égard à ce qui précède et aux riches exposés suivis de débats fructueux

d'une part, et aux visites sur le terrain d'autre part, il se dégage l'analyse suivante

de la situation actuelle du foncier au Bénin.

ANALYSE DE LA SITUATION ACTUELLE DU FONCIER AU BENIN

Toute politique foncière doit se fonder sur une base juridique claire qui reflète

une civilisation donnée. Il semble que cette préoccupation cardinale n'a pas

souvent prévalu chez le Législateur béninois, du moins lorsqu'on observe dans la

foulée, les divers obstacles auxquels se heurte l'application des textes conçus en

matière foncière.

2. 1- Les constats

Le décret du 02 mai 1906 instituant le mode de constatation écrite des

conventions passées entre indigènes dans les Colonies de l'Afrique Occidentale

Française (AOF) permettait à l'Autorité Administrative de certifier "à toutes fins de

droit" les actes sous seing privé passés entre indigènes en vertu des règles

coutumières. Cette certification vise à établir une preuve, c'est la technique de

l'affirmation.

Le 19 mars 1931, une lettre circulaire n° 128 AP "p ortant coutumier du

Dahomey" est venue reconnaître la répartition des terres en propriété collective du

village, en propriété familiale et en domaine public religieux. Il va falloir attendre

l'exposé des motifs du décret n° 55-580 du 20 mai 1 955 portant réorganisation

foncière et domaniale en AOF pour admettre avec l'évolution des coutumes,

l'implantation de la notion de propriété du sol dans l'esprit de l'Africain en général et

du Dahoméen en particulier. La gestion des droits coutumiers sur les bases plus

actuelles, de par leur dynamisme exige une enquête de grande envergure.

La Constitution du 11 décembre 1990 en son article 22 dispose : "Toute

personne a droit à la propriété. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour

cause d'utilité publique et contre juste et préalable dédommagement."

C'est autour de cette notion de propriété affirmée par la Constitution que

s'analysent les lois et les nombreux textes réglementaires pris pour gérer le foncier

au Bénin.

L'Etat béninois s'est toujours proclamé propriétaire des terres et responsable

de la gestion des ressources naturelles renouvelables ou non aux fins de

développement. Mais dans la pratique, il n'arrive pas à assurer l'effectivité de sa

responsabilité en matière de maîtrise du foncier pour des raisons diverses

difficilement conciliables.

En effet, dans les zones rurales, la quasi totalité des terres est sous le régime

du droit coutumier caractérisé par l'oralité et les populations détiennent une

propriété foncière non consignée dans un document de référence. La propriété est

acquise par possession continue, par succession, par donation entre vifs ou par

contrats.

En zones urbaines loties, la plupart des individus détiennent, en dehors des

conventions de vente de terrains établies sous seing privé un acte dénommé

"permis d'habiter" à caractère précaire et révocable au sens de la loi n° 60-20 du 13

juillet 1960 fixant le régime des permis d'habiter au Bénin.

La cohabitation du droit coutumier avec le droit moderne crée de réelles

confusions persistantes.

2. 2- L'immatriculation

Le caractère facultatif de l'immatriculation n'est rien d'autre que le respect des

droits coutumiers.

Les populations n'ont pas adhéré au régime de l'immatriculation de terrain

(titre foncier) parce qu'elles ne voient pas ce qu'il leur apporte et ce qu'il change

dans les droits et traditions auxquels elles sont profondément attachées. Ces droits

leur semblent tellement évidents qu'elles ne perçoivent pas l'utilité d'une autre

formalité de quelque nature que ce soit.

Les Béninois sont habitués à l'enregistrement administratif et ne semblent

pas vouloir le changer. Toutefois, il convient de soulever que l'Administration

chargée de ce service n'a pas procédé à l'immatriculation de toutes les terres au

nom de l'Etat, mais s'est plutôt dépêchée de vendre les terres héritées de la

colonisation.

2. 3- Bref aperçu du dispositif juridique foncier

A la suite de l'Administration coloniale, l'Etat a tenté de purger le territoire des

droits coutumiers qu'il voulait remplacer progressivement par le droit moderne de

constatation des droits (immatriculation, cadastre). Mais dans cet univers

caractérisé par l'oralité, cette nouvelle formule de constatation des droits fonciers

ne sera pas atteinte malgré les nombreux textes de loi et actes réglementaires pris

pour régir la question foncière.

Tableau n° 4 : Situation des textes en matière de droit domania l, de droit

de l'urbanisme et de droit foncier

DESIGNATION LOIS ORDONNANCES DECRETS ARRETES CIRCULAIRES DECISIONS INSTRUCTIONS

Nombre 07 02 37 19 05 02 01

Ce tableau donne une idée du nombre de textes législatifs et réglementaires

pris depuis l'année 1904 à ce jour (2005). Il importe de faire remarquer que

toutes les sept (07) lois sont prises après l'indépendance. Une (01) ordonnance,

vingt-six (26) décrets et onze (11) arrêtés l'ont été avant l'indépendance.(1)

Somme toute, il convient de retenir des sept (07) lois connues à ce jour que

la loi n° 65-25 du 14 août 1965 portant organisatio n de la propriété foncière au

Dahomey apparaît comme la loi de fond à portée territoriale ayant vocation à

s'appliquer tant en zone urbaine qu'en zone rurale. De par cette vocation, elle a

nécessairement un lien avec d'autres lois notamment la loi n° 60-20 du 13 juillet

(1) MEHU, SERHAU-SA (1999) Recueil des textes principaux en matière du droit domanial, de droit de l'urbanisme et de droit social ; Immédiat Presse, P. 443-451.

1960 portant régime de permis d'habiter en République du Bénin ; la loi n° 61-26 du

10 août 1961 portant définition des périmètres d'aménagement rural ; la loi n° 61-

27 de la même date relative aux coopératives agricoles et la loi n° 93-009 du 02

juillet 1993 portant régime des forêts au Bénin pour ne citer que celles-là.

En dépit de cet arsenal juridique non négligeable, l'on est en droit de se

demander si le droit positif béninois n'est pas resté loin en arrière du

développement de la société avec son cortège de difficultés.

2. 4- Obstacles à la gestion du foncier

2. 4- 1- La mauvaise application des textes

2. 4- 1- 1- Cas particulier des articles 5 et 90 de la loi n°

65-25 du 14/08/65

Au fond, la loi n° 65-25, à quelques dispositions p rès, n'est pas

critiquable en soi mais elle se heurte dans son application à une mauvaise lecture

par les acteurs du système foncier national et à leur tendance avérée à la fouler au

pied au gré des pesanteurs socio-économiques et socio-politiques.

2. 4-1-1- 1- L'article 5

L'article 5 de la loi 65-25 dispose :

"L'immatriculation est facultative. Exceptionnellement, elle est obligatoire :

1. dans les cas d'aliénation ou de concession de terres domaniales ;

2. dans les cas où un immeuble, détenu jusque dans les formes admises

par les coutumes, doit faire pour la première fois, l'objet d'un contrat

écrit, rédigé en conformité des principes du droit civil.

Dans ces deux cas, la formalité doit précéder la passation de l'acte qui

consacre l'accord définitif des parties, à peine de nullité dudit acte."

L'alinéa 2 de cet article interdit tout contrat avant l'immatriculation tandis

que l'alinéa 7 de l'article 90 n'en fait qu'une pièce facultative.

2. 4-1-1-2- L'article 90

L'article 90 stipule entre autres :

"Tout requérant d'immatriculation doit remettre au Conservateur de la

Propriété Foncière qui lui en donne récépissé, une déclaration établie en langue

française, signée de lui ou d'un mandataire spécial et contenant…

Alinéa 7 : Réquisition au Conservateur de la Propriété Foncière de

procéder à l'immatriculation de l'immeuble décrit.

Si le requérant ne peut ou ne sait pas signer, le Conservateur certifie le

fait au bas de la déclaration qui prend le nom de réquisition, le requérant dépose :

tous les contrats et actes publics ou privés constitutifs des différents droits

énumérés dans ladite pièce ou, à défaut un état des transcriptions et inscriptions

afférentes à l'immeuble dont il s'agit…"

2. 4-1-1-3- L'esprit des articles 5 et 90 de la loi n° 65-25

Les libellés de ces articles ne présentent aucune contradiction mais

l'Administration chargée de l'Enregistrement en fait des conditions majeures et

tracassantes de la procédure ; conditions qui alourdissent et découragent le

recours à l'immatriculation à cause des frais qu'ils induisent. Elles constituent

d'ailleurs la principale raison de la cherté de la procédure.

• L'article 5 interdit tout contrat rédigé avant toute immatriculation, en

conformité des principes du droit civil ; ceci pour encourager la procédure.

• L'article 90, alinéa 7 permet de sauvegarder les droits réels qui

grèveraient le terrain de la demande d'immatriculation et qui se seraient

révélés lors de la procédure. Le but de cet article est d'empêcher que ces

droits réels demeurent un obstacle à l'immatriculation, mais plutôt qu'ils

puissent être sauvegardés lorsqu'ils se révéleraient. Cette condition

facultative est exigée comme pièce maîtresse de l'immatriculation par

l'Administration dans le simple but de percevoir des droits

d'enregistrement (12 % de la valeur de l'immeuble) sur un document

réputé nul par la loi.

D'ailleurs, à aucun moment de la procédure et dans aucun document officiel

du livre foncier, il n'est fait référence au contrat de vente exigé par le Conservateur.

2. 5- Le système de conservation des titres foncier s

Le levé topographique annexé au titre foncier ne permet pas toujours

d'identifier clairement la parcelle sur le terrain. La Conservation Foncière assure,

aussi bien qu'elle le peut, l'archivage de l'ensemble du dossier de la procédure

d'attribution de chaque titre avec un plan précis du terrain correspondant. Mais en

pratique, ce plan est rarement localisable. Le dossier permet seulement d'identifier

le nom du quartier et ceux des voisins. Or, avec le temps, les derniers ne sont plus

les mêmes. Seul le propriétaire du terrain sait où il se trouve. En l'absence d'un

plan cadastral, l'existence d'un titre foncier ne peut alors être connue que par une

enquête de voisinage et, en cas d'absence prolongée du propriétaire, rien

n'empêche qu'un nouveau titre soit délivré sur un terrain ayant déjà fait l'objet en

tout ou en partie d'un ancien titre qui, juridiquement, est toujours valable.

Il convient d'ajouter que les livres fonciers ne sont pas toujours tenus avec

une totale rigueur. Il arrive qu'on laisse pour telle ou telle raison une page blanche

sur le registre portant au crayon la mention "réservé" où il sera possible par la suite

d'intercaler un nouveau titre qui passera alors pour antérieur à d'autres titres

existants. (2)

2. 6- L'insécurité des mutations foncières

L'essentiel du problème de l'insécurité foncière se concentre sur la question

de l'assurance des mutations foncières. Les causes d'insécurité des mutations

foncières sont multiples. Nous retiendrons :

• les erreurs d'identification des ayants droit : on n'est jamais certain que le

vendeur ait le droit de vendre et que d'autres ayants droit ne surgissent (2) SERHAU-SA, 1998 ; Réforme du droit foncier, Mission Préalable, rapport final, Grande Arche, P. 12

quelques années après pour tenter d'annuler la vente. Le problème

n'existe pas seulement avec les terrains coutumiers ; on peut aussi le

rencontrer avec les titres fonciers ;

• les erreurs administratives : l'Administration considère en effet que, tant

qu'un titre foncier n'a pas été attribué sur un domaine privé, elle est en

mesure d'exercer son droit de propriété éminent qui peut aller dans

certains cas jusqu'à prendre des terrains dont elle a besoin pour cause

d'utilité publique ;

• les erreurs d'identification de terrain sur lequel porte la mutation : le terrain

que l'on croit avoir acheté n'est pas toujours celui qui est désigné sur le

document que l'on a reçu. Même avec l'existence d'un plan précis de

terrain, il n'est pas évident de savoir de quel terrain il s'agit, faute d'une

localisation.

2. 7- L'occupation illégale des terres

L'occupation des marécages par les citoyens aggrave dangereusement les

problèmes d'assainissement des villes surtout celle de Cotonou.

Il existe néanmoins l'arrêté n° 0002/MEHU/DC/DUA d u 07 février 1992

définissant les zones impropres à l'habitation et qui exclut par la même occasion

tout aménagement spatial notamment urbain.

Le même acte réglementaire précise qu'aucun lotissement ne peut être

entrepris dans ces zones et les personnes qui s'y installent indûment seront

déclarées occupants illégaux sur lesquels plane la menace d'un déguerpissement

sans dédommagement.

Face à un texte aussi clair, il y a lieu d'appeler la grande responsabilité de

l'Etat dans le drame de l'installation des populations de Cotonou dans les

marécages. Le quartier de Vossa au centre ville de Cotonou en est une illustration

flagrante. Il en est de même de l'occupation des forêts classées et des plans d'eau.

L'application de ces modes de gestion ne se fait pas de façon aisée. Au

contraire, elle engendre des problèmes difficiles dont certains trouvent leurs

solutions au niveau de l'Administration et d'autres, plus compliqués, au niveau des

Tribunaux.

2. 8- Les problèmes domaniaux

La plupart du temps, ces problèmes portent sur les cas suivants :

• l'occupation illégale ou frauduleuse des terres ;

• le mauvais ou le non partage de domaines résultant d'un héritage ;

• le stellionat (ventes multiples d'un même domaine) ;

• les revendications intempestives par des ayants droit des domaines

vendus durant plusieurs décennies par leurs ascendants ;

• les omissions de recasement et les recasements irréguliers ;

• les expropriations pour cause d'utilité publique sans dédommagement

préalable ;

• l'application de coefficient de réduction non conforme aux besoins réels

des domaines communautaires lors des lotissements ;

• la gestion de l'exécution des décisions de Justice relatives aux litiges

domaniaux.

D'une manière générale, les litiges domaniaux (cas de Agla à Cotonou)

sont devenus très fréquents au Bénin et afin d'éviter toute aggravation du

phénomène, les perspectives suivantes sont à envisager.

PERSPECTIVES

La question foncière représente un enjeu de taille et il n'est pas exagéré de

dire que sa mutation et la mise en œuvre d'une politique foncière adéquate

conditionnent le développement économique des pays à vocation agricole

comme le nôtre.

Au Bénin, les conditions socio-économiques caractérisées par la mutation des

us et coutumes, la course effrénée à l'enrichissement illicite, la naissance d'une

nouvelle classe de propriétaires terriens ont battu en brèche la conception

coutumière selon laquelle la terre est un bien sacré non vendable.

La délivrance du titre foncier n'obéit pas toujours aux règles de publicité en la

matière. Les habitants du lieu de la localisation de la parcelle ne sont pas souvent

informés de l'opération devant conduire à l'obtention de ladite pièce, car la plupart

du temps les annonces ne sont pas faites au niveau des villages ou quartiers de

ville concernés.

Par ailleurs, la cadence de vente des parcelles de terrain ou de grandes

étendues de terre à des étrangers (non nationaux) aussi bien dans les villes que

dans nos campagnes peut amener notre pays à avoir des problèmes frontaliers ou

à l'existence de villes dans lesquelles les étrangers (non nationaux) auront plus de

domaines que les nationaux.

Si rien ne se fait pour remédier à la situation, il est fort à craindre dans un

proche avenir pour le Bénin :

- le manque total de terres exploitables pour les produits vivriers et de rente

avec pour corollaire la famine et les maladies liées à la malnutrition ;

- la cession d'une bonne partie du territoire national aux étrangers ;

- les fuites de devises dues aux importations de denrées alimentaires ;

- l'accroissement des conflits liés au foncier.

Au vu de tout ce qui précède, les mesures suivantes sont préconisées.

MESURES PRECONISEES

Il s'agit de :

� organiser les états généraux sur le foncier au Bénin.

A cet effet, il faudra :

• recommander qu'au niveau de chaque Commune les opérations de

lotissement précèdent l'installation des populations afin de limiter les

nombreux problèmes découlant des lotissements ;

• créer un réseau géodésique fiable dans tous les départements ;

• déconcentrer les services de la Conservation Foncière pour tenir

compte du contexte actuel de la décentralisation devenue effective

depuis 2003 ;

• faire lever les obstacles trop lourds pour amener les populations à

souscrire massivement à l'immatriculation ;

• sensibiliser les populations sur la vente des terres, ce qui pourrait

porter à long terme atteinte à l'intégrité du territoire.

� refondre et simplifier l'ensemble des textes relatifs au droit foncier

(qu'ils appartiennent au Code de l'urbanisme, au Code rural et

forestier ou au Code de l'environnement) en un Code unique du sol.

Dans le cadre de la refonte des textes, il faudra :

• recenser et immatriculer de manière précise tous les domaines

publics et contrôler rigoureusement leur occupation ;

• reconnaître le droit de propriété au possesseur d'un terrain occupé

paisiblement pendant trente (30) ans pour les terrains non bâtis et dix

(10) ans pour les terrains bâtis ;

• fixer un délai raisonnable pour exécuter un bornage contradictoire et

en transmettre le procès- verbal quel que soit le lieu où se situe

l'immeuble à immatriculer ;

• poursuivre et étendre à toutes les Communes la généralisation de

l'opération de transformation des permis d'habiter et des autres titres

de propriété en titres fonciers ;

• dynamiser l'Ordre National des Géomètres - Experts pour le rendre

plus apte à exercer efficacement sa fonction ;

• réglementer les conditions d'acquisition des terres ou des maisons

par des étrangers.

CONCLUSION

Nul n'ignore aujourd'hui l'importance du foncier dans le développement des

Nations. La législation foncière, vieille de plus d'un siècle et d'apparence abondante

ne se résume qu'à quelques textes épars, anachroniques, inadaptés à assimilation

pénible pour le commun des mortels.

Aussi, leur application présente-t-elle d'énormes difficultés accentuées par le

dualisme du droit foncier moderne et du droit foncier coutumier.

Soucieux de l'intérêt général et du maintien de la cohésion de la Nation, l'Etat

béninois doit s'armer d'une volonté politique forte pour une refonte hardie et

transparente de l'arsenal juridique afin que le foncier contribue effectivement au

développement socio-économique de la Nation.

En effet, la garantie actuelle la plus couramment exigée par les banques et

les structures assimilées est d'ordre immobilier. Or, très peu de demandeurs de

prêt ont de titres fonciers à offrir. Il urge alors de faciliter l'accès des populations

aux crédits auprès des banques dont les prêts requièrent désormais des titres

fonciers comme garanties hypothécaires conformément aux dispositions des

articles 246 et suivants de l'acte uniforme du 10 avril 1998 de l'OHADA portant

organisation des procédures simplifiées de recouvrement et des voies d'exécution.

La tâche à abattre est ardue mais exaltante. Un système foncier, pour être

véritablement sécuritaire à une Nation, a besoin d'être constamment adapté aux

contingences économiques et sociales de l'heure. Il convient toutefois d'éviter en la

matière de confondre vitesse et précipitation.

Cotonou, le 08 juillet 2005.

Le Président

Gaston HOUNKPE

Le Premier Rapporteur Le Deuxième Rapporteur

Hubert ZOUNON Yêkini DJOUBEROU

ANNEXES

Annexe n° 1 : Références bibliographiques

• COMITE TECHNIQUE DES EXPERTS CHARGES DE L'ETUDE DE LA

SITUATION JURIDIQUE DES PERIMETRES D'AMENAGEMENT RURAL

MAEP 2001 : Sécurisation Foncière et Développement de la Filière "palmier à

huile", P. 121

• CONAC G. et CONAC F. 1998 ; la Terre, l'Eau et le Droit en Afrique,

Madagascar et à l'Ile Maurice, Centre d'Etudes juridiques et politiques du

monde.

• DUMON J. Louis 1996 ; Question foncière ; Avis et rapports du Conseil

Economique et Social (CES) ; Journal Officiel de la République Française, P.

118

• JURIS-INFO n° 0049 de septembre 1991 ; Publication de textes, décret n° 91-

49 du 29 mars 1991 portant création, organisation et fonctionnement de l'Ordre

des Géomètres en République du Bénin, P. 4

• Le ROY E. ; KARSENTY A. ; BERTRAN A. 1995 ; la Sécurisation Foncière en

Afrique ; Recueil de textes.

• MAEP, MJLDH, MFE 2003 ; Comité des Experts Chargés d'élaborer le cadre

foncier rural ; Avant-projet de loi portant Régime Foncier Rural, P. 89

• MEHU Avant-projet de "Code de l'Aménagement et de l'Urbanisme" en

République du Bénin, P. 60

• MEHU, 2003 ; Infraction et Sanctions en matière d'Occupation du Sol, (Guide à

usage des Agents de la Police Environnementale), P. 12

• MEHU, 2003 ; le Lotissement au Bénin ; quinze (15) questions-réponses pour

comprendre, P. 31

• MEHU, 2003 ; Point des actions menées par le MEHU dans le domaine de la

sécurisation foncière et résidentielle, P. 16

• MEHU, MFE, 2003, l'Opération Pilote de Transformation des Permis d'Habiter

en Titres Fonciers ; quinze (15) questions-réponses pour comprendre, P. 36

• MEHU, MTPT, MISD, 2004 ; Déclaration de Politique Nationale de Mobilité

Urbaine (DE.PO.NA.M.U.) P. 40

• MFE, MEHU, Commission Nationale de Transformation des Permis d'Habiter en

Titres Fonciers, 2003 ; Rapport Général de clôture des travaux de l'opération

pilote de transformation des permis d'Habiter en Titres Fonciers dans les villes

de Cotonou, Porto-Novo et Parakou, P. 446

• MISD, 2005 ; Point des dossiers récurrents étudiés au niveau de la Commission

Nationale des Affaires Domaniales, P. 4

• Ordre des Géomètres Experts, 2004, le Géomètre expert, P. 2

• Ordre des Géomètres Experts, 2004; Tableau de l'ordre, P. 2

• PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE - J.O. 1965 ; Régime de la Propriété

Foncière du Dahomey ; loi n° 65-25 du 14 août 1965 République du Dahomey,

P. 38

• R. M. HOUNKPODOTE, 2001 ; Impact de la tenure coutumière sur la gestion de

la fertilité des sols, P. 109

• SERHAU-SA 1998 ; Réforme du Droit Foncier, Mission préalable, Rapport final,

P. 71

• SOHOUENOU E. et ADAMON A. D. 1999 ; Recueil des textes principaux en

matière du Droit Domanial, du Droit de l'Urbanisme et du Droit Foncier ; MEHU

République du Bénin, P. 450

Annexe n° 2 : Guide d'entretien

1. Existe-t-il des obstacles d'ordre administratif à la mise en œuvre du système foncier au Bénin ? Si oui lesquels ? (Préfet, Maire…)

2. A votre avis, l'arsenal juridique existant au Bénin en matière foncière est-il

suffisant pour donner satisfaction aux nombreuses sollicitations des populations ? (Présidents des Tribunaux)

3. Êtes-vous propriétaire des terres rurales ? Si oui, comment les avez-vous

acquises ? Et comment les gérez-vous ? (Propriétaires terriens) 4. Êtes-vous acquéreurs de parcelles ? Si oui, quels sont les problèmes que vous

rencontrez avec les Comités de lotissement et les propriétaires terriens ? Propriétaires terriens ?

5. Existe-t-il des exemples de parcelles achetées par plusieurs acquéreurs ?

(Organisations Paysannes, Présidents des Tribunaux) 6. Quel est le pourcentage de litiges domaniaux des dix (10) dernières années ?

(Présidents des Tribunaux) 7. A combien estimez-vous (en terme de pourcentage) la contribution de la vente

de parcelles au budget de votre Commune ? (Maires) 8. Dans le cadre des nombreux conflits rencontrés dans le lotissement au Bénin,

comment envisagez-vous l'assainissement des pratiques foncières peu transparentes qui compliquent les opérations liées aux transactions sur les parcelles ? (Présidents des Tribunaux)

9. Quel but devrait viser selon vous une politique foncière ? Une politique des forêts

et des "forêts classées" ? Une politique du partage commun de pâturage ? (Communes)

10. Quels moyens devront mettre en œuvre les acteurs publics afin de favoriser le

bon fonctionnement des activités de lotissement ? (Elus locaux, Géomètres) 11. Que pouvez-vous nous dire à propos des problèmes domaniaux au Bénin ?

(Communes) 12. Quels sont les problèmes spécifiques auxquels vous êtes souvent confrontés ?

(Communes)

13. Quelles dispositions prenez-vous avant de démarrer le lotissement dans une localité ? (Communes)

14. Existe-t-il une taille minimale de parcelle en ville ? Si oui, laquelle ?

(Géomètres) 15. Quel taux de réduction appliquez-vous pour satisfaire les diverses attentes

relatives aux espaces verts ? Aux écoles ? Aux voies d'accès ? Aux terrains de sport etc. ? (Géomètres)

16. Comment gérez-vous les espaces dits parcelles disponibles ? (Géomètres) 17. Existe-t-il de grands propriétaires terriens ruraux dans votre localité ? Si oui,

de combien d'hectares disposent-ils chacun ? Comment en sont-ils devenus propriétaires ? Par achat ? Succession ? Donation entre vif et testamentaire ? Ou par l'effet des obligations ? Comment exploitent-ils ces terres ? (Communes)

18. La question n° 18 relative au domaine aquatique est identique à la question n° 17. (Communes)

19. Comment appréciez-vous l'application de certaines décisions rendues par les

Tribunaux en terme de déguerpissement ? De destruction d'immeuble ? (Communes)

La Commission