rapport c
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Monsieur le Président,
Par lettre du 22 décembre 2003, j'ai porté à votre connaissance, sous la forme d'un rapport
d'observations, les observations définitives de la chambre régionale des comptes de la Martinique
concernant la gestion de la Région Martinique à partir de l'année 1995.
Conformément aux dispositions de l'article L.241-11 du code des juridictions financières, vous
disposiez ainsi que votre prédécesseur pour ce qui le concerne, d'un délai d'un mois pour
adresser au greffe de la chambre régionale des comptes de la Martinique une réponse écrite à ce
rapport d'observations, à compter de sa réception. Les réponses suivantes sont parvenues dans
le délai précité :
- votre lettre du 27 janvier 2004 ;
- la lettre du 30 janvier 2004 de M. Emile CAPGRAS, ancien ordonnateur.
Le rapport d'observations, accompagné de ces réponses, dont vous trouverez, ci-joint,
l'exemplaire définitif, doit désormais être communiqué par vos soins à votre assemblée
délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l'objet d'une inscription à son ordre du jour,
être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat.
En vertu de l'article R.241-18 du code des juridictions financières, ce rapport d'observations, dans
sa forme définitive, deviendra communicable aux tiers dès qu'aura eu lieu la première réunion de
l'assemblée délibérante suivant sa réception. En conséquence, je vous serais obligé de bien
vouloir me faire connaître la date de cette réunion.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération la plus distinguée.
Charles DECONFIN
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CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE LA MARTINIQUE
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ANNEXE A LA LETTRE N°00372 du 22 avril 2004
OBSERVATIONS DEFINITIVES FORMULEES A LA SUITE DU CONTROLE
DES COMPTES (1995 à 2000) ET DE L'EXAMEN DE LA GESTION
A PARTIR DE 1995 DE LA REGION MARTINIQUE
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L'examen des comptes de la Région Martinique pour les exercices 1995 à 2000 et de sa gestion à
partir de 1995 a porté plus particulièrement sur les points suivants :
- L'analyse de la situation financière et budgétaire ;
- Le personnel ;
- Les aides économiques ;
- La formation professionnelle ;
- Les lycées ;
Par ailleurs certains aspects concernant les marchés, l'aide aux politiques de développement local
et l'intervention dans le domaine culturel ont été analysés.
I) L'ANALYSE DE LA SITUATION FINANCIERE ET BUDGETAIRE :
1) La comptabilité générale et patrimoniale :
1-1) Les régies :
Il existe actuellement 3 régies de recettes et une régie d'avance rattachées au poste comptable de
la paierie régionale.
Seulement 2 régies ont fait l'objet d'une vérification pendant la période sous-revue :
- la régie de la Maison de la Canne, régie la plus importante (60 000 F d'encaisse), a été vérifiée
par le comptable le 4 avril 1996 et le 13 mars 2000 ;
- l'écomusée de Rivière-Pilote, le 27 mars 2001.
La fréquence et le nombre des vérifications apparaissent insuffisants. La chambre vous rappelle
que l'instruction comptable n° 98.037 ABM du 20 février 1998 associe l'ordonnateur à cette tâche
nécessaire de contrôle qu'il doit organiser avec une périodicité laissée à son initiative.
1-2) L'amortissement des subventions d'équipement et des frais d'étude :
La Région ne pratique pas l'amortissement des subventions d'équipement (compte 130) et des
frais d'étude (compte 132).
L'instruction M 51 prévoit un amortissement en 5 ans des comptes 130 et 132, par dotation
budgétaire annuelle au débit du compte 681 et au crédit du compte 138. Une fois l'amortissement
terminé, les comptes 130 et 132 sont soldés par le compte 138 (opération non budgétaire).
Cette obligation de pratiquer l'amortissement, qui avait déjà été rappelée lors du contrôle
précédent, contribue à la sincérité budgétaire de la collectivité. Il convient qu'elle soit mise en
ouvre.
1-3) Le fonds de garantie SOCAMA (Société de Caution des Artisans de la Martinique).
Ce fonds a été créé en application du décret n° 77-849 du 29 juillet 1977 (instruction comptable n°
77.140 M7 du 16 novembre 1977) qui a autorisé les établissements publics régionaux à passer
avec certains organismes une convention en vue de constituer un fonds de garantie.
La Région alors établissement public régional a créé ce fonds de garantie auprès de la SOCAMA
pour faciliter l'accès des artisans aux concours financiers que pouvait leur offrir la Société de
Développement Economique de la Martinique (SODEMA).
Une convention a été passée entre l'établissement public régional et la SOCAMA le 20 mai 1978,
modifiée par avenant du 7 septembre 1980, qui prévoit les modalités de fonctionnement du
compte.
Des fonds ont été versés par la Région sur un compte spécifique ouvert à la trésorerie générale.
Les mouvements de ce compte sont enregistrés en contrepartie dans la comptabilité du payeur au
compte 4540.
Le solde de ce compte était au 31 décembre 2000 de 2 239 513,07 F repris depuis la balance
d'entrée de l'exercice 1996.
Le comptable a indiqué que ce solde était reporté à l'identique depuis la balance de sortie de
l'exercice 1986. Aucune opération n'a été enregistrée dans la comptabilité du payeur depuis cette
date jusqu'en 1997, date à laquelle un examen des relevés du compte ouvert au nom de la
SOCAMA fait ressortir une diminution de 60 249,45 F par rapport au solde de 1996. Le comptable
n'a reçu aucune justification.
Or l'instruction comptable précitée prévoit la production au comptable à l'appui des opérations, de
comptes-rendus trimestriels établis par l'organisme qui gère le compte et d'un compte rendu
annuel d'activité de l'organisme approuvé par le Conseil Régional. Il apparaît que ces dispositions
de l'instruction n'ont pas été respectées et que le comptable n'est pas informé comme il se doit
des mouvements enregistrés sur le compte. C'est ainsi qu'au 31 décembre 2000, les opérations
effectuées en 1998 et 1999 (versement d'intérêts) n'avaient pas encore été enregistrées au
compte 4540.
La chambre vous rappelle que les prescriptions réglementaires édictées en la matière doivent être
respectées pour la bonne tenue de la comptabilité et ceci dans l'intérêt de la collectivité. Elle vous
invite en conséquence à prendre toutes dispositions en vue de leur stricte application.
1-4) Appels en garanties d'emprunts :
La Région a été appelée à plusieurs reprises depuis 1994 en remboursement des annuités des
emprunts qu'elle avait garantis au profit de plusieurs organismes.
Le compte 2521 qui enregistre le montant des dépenses payées par la Région à la suite des
appels en garantie présentait au 31 décembre 2000, un solde débiteur de 18 048 642,13 F.
Les sommes les plus importantes payées par la Région concernent les garanties de prêts
accordés à la SEMAIR et Air Martinique, deux sociétés mises en liquidation judiciaire :
- total SEMAIR : 10 197 984,84 F
- total AIR MARTINIQUE : 1 362 307,87 F
Ces avances qui figurent au compte 25 obèrent la situation patrimoniale de la Région du montant
de sommes qui ne seront vraisemblablement jamais recouvrées compte tenu de la situation des
débiteurs et de l'absence de caution prise par la Région.
On constate que la Région n'échappe pas aux risques qu'elle encourt pour des garanties
accordées par ailleurs sans constitution de provisions.
La chambre considère qu'en la matière outre la prise à son profit de garanties réelles ou
personnelles la constitution de provisions pour risques devait accompagner les opérations de
cette nature.
1-5) La tenue de l'état de l'actif :
Le dernier état reçu est celui afférent au compte de l'exercice 2000. Plusieurs observations
peuvent être formulées :
- Les opérations relatives à l'intégration des établissements scolaires dans le patrimoine régional
n'ont toujours pas été passées, plus de 10 années après la date d'application de la circulaire
NOR/INT/B 91/00190 C du 16 septembre 1991.
- Les routes n'ont pas été intégrées également au patrimoine régional. Des études seraient en
cours de réalisation par la DDE à cette fin.
- Les opérations portées au compte 214 " matériel-outillage-mobilier " sont rarement renseignées,
notamment sur l'affectation des matériels (matériels informatiques principalement).
- Le compte 21518 qui enregistre les prêts et avances aux organismes publics et privés porte
seulement des montants globaux dus en fin d'exercice. Aucun remboursement n'est enregistré ni
aucune indication sur les taux, durées des remboursements, garanties prises.
De nombreux manquements subsistent encore dans la tenue de l'état de l'actif malgré les progrès
qui ont été réalisés en vue de la mise en conformité de la comptabilité patrimoniale avec le
compte de gestion du comptable.
Ainsi le compte 215 enregistre l'acquisition de bateaux pour des montants de 121 000 F et de 435
298 F. Interrogée sur l'affectation de ces bateaux, la Région a produit une convention du 26
septembre 2001 qui met à la disposition de l'Association de gérance pour la formation
professionnelle (AGFPMA) un navire de type W26SM Carribéan long line.
La seconde embarcation d'après les indications produites a été emportée par la tempête LENNY
en novembre 1999 alors qu'elle avait été confiée à l'association sportive " Les Avirons de la
Martinique " aux termes d'une convention du 14 janvier 1988 et se trouvait sous sa garde. Le
constat de sa disparition aurait du être traduit à l'état de l'actif de la Région selon la procédure
appropriée. Tel n'a pas été le cas et la chambre vous rappelle que, dans l'intérêt majeur de la
collectivité, des actions concertées entre les services régionaux et le payeur régional doivent être
engagées afin de parvenir dans de brefs délais à la tenue d'une comptabilité patrimoniale
exhaustive et conforme à la réglementation en vigueur.
2) La situation financière générale :
Pour chacun des exercices de la période considérée (1996 à 2001) le résultat de clôture est
toujours resté excédentaire y compris pour les années 1998, 1999 et 2000, pour lesquelles le
résultat courant de l'exercice enregistrait un déficit conséquence de la situation de la section
d'investissement. La situation de cette section se redresse en 2001.
2-1) Evolution des masses budgétaires :
A l'examen des chiffres du compte de gestion il apparaît que le montant des opérations de la
section de fonctionnement n'a pas enregistré d'évolution importante en recettes comme en
dépenses au cours de la période.
En ce qui concerne la section d'investissement, les masses budgétaires ont évolué plus
sensiblement que la moyenne de référence (moyenne des Régions d'Outre-Mer) : les dépenses
ont progressé de 60 %, passant de 628 172 KF en 1996 à 1 001 697 KF en 2001. Les recettes ont
évolué dans le même temps de 85 % passant de 641 443 KF en 1996 à 1 182 110 KF en 2001.
L'exécution du budget :
Concernant les recettes d'investissement, le taux d'exécution dépend pour une bonne part de la
mobilisation des fonds FIDOM et FEDER. Ainsi, à l'état des restes à réaliser en recettes
d'investissement du compte administratif 2001 figuraient encore des dotations FIDOM se
rapportant aux exercices 1989, 1992 et 1993. Le taux de réalisation est de 83 % en 2001.
En ce qui concerne les dépenses, le taux d'exécution des dépenses d'investissement est en
moyenne de 67,12 % sur l'ensemble de la période, avec cependant une amélioration depuis 1998
(taux supérieur à 70 %). Il est de 76 % en 2001.
L'évolution des dépenses et des recettes de fonctionnement :
Le résultat est resté excédentaire chaque année.
Les dépenses :
Les dépenses totales de la Région ont enregistré une augmentation de 15 % durant la période
considérée (973 472 KF en 1996 ; 1 116 533 KF en 2001). Rapportée au nombre d'habitants,
elles sont chaque année légèrement supérieures à la moyenne de référence (moyenne des
régions d'outre-mer). En 2000, le rapport était le suivant : 1 408 F pour la Région Martinique et 1
365 F pour la moyenne DOM.
Ce sont les " participations et prestations au bénéfice des tiers " qui représentent la part des
dépenses la plus importante, entre 65 et 70 % du total des charges courantes de fonctionnement
sur l'ensemble de la période.
Ces charges ont enregistré une progression de 23 % entre 1996 (291 936 KF) et 2001 (359 494
KF). Elles bénéficient principalement aux EPLE et aux organismes de formation professionnelle :
- Les participations aux charges des EPLE ont augmenté régulièrement en passant de 26 678 KF
en 1996 à 43 892 KF en 2001 exercice pour lequel elles représentaient 7,8 % des charges
courantes.
- Les participations en faveur des organismes de formation professionnelle ont été également en
progression constante de 1996 (92 931 KF) à 2000 (244 880 KF). Elles représentaient pour ce
dernier exercice 43,8 % des dépenses courantes de fonctionnement.
Les frais de personnel représentent le second poste de dépenses courantes. Ils ont augmenté sur
la période 1996 (51 794 KF) à 2001 (77 692 KF) de 50 %. Leur importance relative dans le total
des dépenses courantes était de 13,75 % en 2001.
Rapportés au nombre d'habitants, les frais de personnel sont restés de 1996 à 2000 inférieurs à la
moyenne de référence avant de correspondre à cette même moyenne pour l'exercice 2001.
L'intérêt de la dette a baissé de façon continue et importante sur l'ensemble de la période, passant
de 101 548 MF (20 % des dépenses de fonctionnement) à 17 691KF (3 % des dépenses), soit
une diminution de 82,7 %. Cette tendance est la résultante de la politique volontariste de
désendettement mise en ouvre par la Région à partir de 1996 et poursuivie depuis lors.
Les recettes :
Les recettes les plus importantes proviennent des impôts et taxes : 665 218 KF en 1996 (62,45
%des recettes) et 792 070 KF en 2001 (67,5 % des recettes) et principalement du droit additionnel
d'octroi de mer et de la taxe sur les carburants, dont les recettes ont été en augmentation
régulière :
Montants en KF
Tableau :
De 1996 à 2000, la part de l'octroi de mer dans les recettes de fonctionnement était supérieure
chaque année à celle de la moyenne de référence, celle de la taxe de carburants étant au
contraire inférieure à la même moyenne.
Les autres recettes régionales que sont les subventions et participations reçues, ont enregistré
une diminution de 21,7 % entre 1996 et 2001, passant de 237 371 KF en 1996 (28,3 % des
recettes) à 185 886 KF en 2001 (15,85 % des recettes).
2-2) La dette :
Encours et annuité :
Le stock de dette envers les établissements de crédits et les institutions financières a diminué
régulièrement et pour une part importante sur l'ensemble de la période 1996 à 2000, passant de 1
149 173 KF en 1996 à 251 903 KF en 2000, soit, une diminution de - 78 %. Il a été en
augmentation sur le dernier exercice (2001) à hauteur de 405 796 KF (nouvel emprunt). Cette
situation a permis à la Région d'assurer sa solvabilité et une relative sécurité financière.
Sur l'ensemble de la période, le ratio d'endettement (encours dette/ressources ordinaires) a été
égal en moyenne à 0,28 soit nettement inférieur au seuil d'alerte et est resté chaque année
inférieur à celui de la moyenne des Régions d'Outre-Mer. Il en est de même, à l'exception de
l'exercice 1996, en ce qui concerne le montant de l'endettement/habitant (1 041 F en 2001).
L'annuité de la dette a été en augmentation de 1996 (228 333 KF) à 1999 (517 729 KF).
Rapportée au nombre d'habitants, cette charge a été pendant ces années supérieure à la
moyenne de référence. Ainsi elle était en 1999 de 1 357 F/hab. pour la Région par rapport à une
moyenne de 715F/hab.
Une diminution a été enregistrée en 2000 (72 736 KF) et 2001 (120 624 KF), l'annuité/hab.
devenant pour ces deux exercices inférieure à la moyenne de référence.
La renégociation de la dette :
En 1999, le Conseil Régional a décidé une restructuration de la dette Régionale. Le rapport de
présentation de l'exécutif à l'assemblée justifiait cette renégociation par l'intérêt pour la collectivité
de résorber une trésorerie abondante et coûteuse, de rembourser par anticipation des emprunts
trop chers (emprunts obligataires) et de trouver de nouveaux financements en profitant des taux
plus avantageux.
2-3) L'emprunt de trésorerie :
Le Conseil Régional a souscrit pour ses besoins de refinancement un prêt à capital et taux
modulable (PCTM) auprès du Crédit Agricole (par l'intermédiaire de sa filiale, la banque de
financement et de trésorerie (BFT). Ce type de prêt a été retenu pour sa flexibilité en permettant
notamment d'agir sur le capital (200 000 000 F porté par avenant à 300 000 F) qui peut être
mobilisé par tranches successives et sur le taux, avec la possibilité de passer du taux fixe au taux
variable.
La flexibilité de ce produit nouveau n'est cependant pas sans risque.
A titre d'exemple, un chèque de 50 000 000 F a été émis par la BFT au titre d'une avance de
trésorerie demandée par la Région en exécution du prêt précité. Ce chèque, daté du mardi 28
décembre 1999 et parvenu à la paierie le jeudi 30 décembre a été crédité dans la comptabilité
régionale le mercredi 5 janvier 2000.
L'article 3 de la convention de prêt stipule que les fonds sont réputés mis à disposition de
l'emprunteur le deuxième jour ouvré suivant le jour d'envoi d'un chèque à l'ordre de l'emprunteur
pour son compte au Trésor Public. Or dans cet exemple, la lettre d'envoi du chèque est datée du
24 décembre alors que le chèque est daté du 28 décembre. En outre, l'établissement de crédit qui
savait que la banque de France (IEDOM) n'acceptait plus de dépôts à la compensation à partir du
28 décembre à 9 H 00, ne pouvait ignorer que l'encaissement serait nécessairement retardé en
cette fin d'année particulière (crainte du " bogue informatique " de l'an 2000). Au total, 8 jours
d'intérêts ont été facturés à la Région alors qu'elle ne disposait pas encore de fonds.
La chambre attire votre attention sur ces pratiques pénalisantes pour les finances régionales et
souhaiterait connaître la position prise par la Région face à l'exigence de l'établissement bancaire.
2-4) Fonds de roulement et trésorerie :
Le fonds de roulement final reste largement excédentaire sur l'ensemble de la période et
notamment de 1996 à 1998 exercices pour lesquels sa durée théorique en jours de dépenses était
supérieure à la moyenne de référence. Il correspondait en 2001 à 83 jours de dépenses, la
moyenne de référence étant pour cette même année de 58 jours.
Les disponibilités en fin d'exercice ont toujours été (à l'exception de l'exercice 1999) largement
supérieures à l'équivalent d'un mois de dépenses budgétaires réelles. Leur montant moyen pour
la période a été de 244 929 KF. La trésorerie passive est donc restée relativement importante en
moyenne.
2-5) L'autofinancement :
La marge d'autofinancement brut est restée relativement stable sur l'ensemble de la période se
situant entre 540 000 KF et 618 000 KF avec une moyenne sur les 6 exercices de 578 103 KF.
Elle a été, à l'exception de l'exercice 1999 pour lequel la charge de la dette a été très lourde,
supérieure à celle de la moyenne de référence.
2-6) Le financement des investissements :
Les ressources.
Les résultats régulièrement excédentaires ont permis de dégager un autofinancement important
qui représente la principale ressource d'investissement. La part de l'autofinancement représentait
en moyenne pour les 6 exercices 68 % du total des ressources affectées à l'investissement.
Les dotations constituent la deuxième ressource d'investissement (17,9 % en moyenne). Elles
comprennent pour la part la plus importante, la Dotation Régionale d'Equipement Scolaire
(DRES).
La part de l'emprunt dans les ressources d'investissement est restée, quant à elle, peu importante
(< 1 %) pour les exercices 1996, 1997, 1998 et 2000. La mobilisation de nouveaux emprunts en
1999 (124 871 KF) et 2001 (256 826 KF) a porté cette part à 12,6 % en 1999 et 20,7 % en 2001.
Les emplois.
Alors qu'au niveau national, c'est l'investissement indirect qui prime sur l'investissement direct
depuis une dizaine d'années, la tendance reste inversée pour l'ensemble des Régions d'Outre-
Mer dont la Région Martinique. Cette situation s'explique en partie par l'importance des travaux de
grosses réparations et mises aux normes, rendus nécessaires par le mauvais état d'ensemble des
immobilisations. A cela s'ajoutent les dépenses réalisées pour la création de nouveaux
établissements.
Les ressources ont donc été affectées pour une part majoritaire au financement d'investissements
directs locaux : 46 % en 1996 ; 52,7 % en 1997 ; 54,7 % en 1998 ; 54,3 % en 2001. Il est à
remarquer que ces investissements ont régressé entre 1996 (343 817 KF) et 1999 (296 078 KF)
avant de connaître une forte augmentation sur les deux derniers exercices (468 144 KF en 2000
et 671 704 KF en 2001).
En 1998 et 1999, c'est l'amortissement de la dette qui a employé la part la plus importante des
ressources : 42,1 % en 1998, 48,3 % en 1999 (renégociation et remboursement).
Les investissements indirects, réalisés sous la forme des subventions versées, ont représenté en
moyenne sur la période une part de 21,39 % des emplois. Une part importante des subventions
(55,7 % en moyenne de 1996 à 2000) est affectée au chapitre des interventions économiques.
2-7) La fiscalité directe :
Les taux d'imposition directe :
Les taux des 4 taxes n'ont pas changé de 1997 à 2001.
- Taxe d'habitation : 3,26 % (de 1997 à 2000 - la part régionale de la TH a été supprimée à partir
de 2001)
- Foncier bâti : 4,57 %
- Foncier non bâti : 4,36 %
- Taxe professionnelle : 2,28 %
Ces taux ont toujours été supérieurs à ceux de la moyenne de référence sur l'ensemble de la
période considérée. Pour l'exercice 2001 la situation comparative était la suivante :
Tableau :
Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal :
AnnéesTaux
1996 :1,91
1997 :1,71
1998 :1,99
1999 :1,67
2000 :1,89
2001 :1,74
Sur l'ensemble de la période des années 1996 à 2001, les contribuables martiniquais ont donc
subi une forte pression en matière de fiscalité directe (4 taxes), très supérieure à la moyenne
observée pour les Régions d'Outre-Mer.
Cette pression a été diminuée notablement en 2002 par une baisse de 15 % des taux des taxes.
Les nouveaux taux sont les suivants :
- Foncier bâti : 3,88 %
- Foncier non bâti : 3,71 %
- Taxe professionnelle : 1,94 %
Conclusion générale sur la situation financière :
La Région affiche une capacité d'autofinancement appréciable depuis plusieurs années qui lui a
permis de limiter le recours à l'emprunt.
Le stock de dette a été fortement diminué et la situation actuelle laisse à la Région une marge de
manouvre appréciable.
D'une manière générale les principaux indicateurs montrent que les seuils d'alerte ne sont pas
atteints, présumant ainsi d'une situation financière globalement saine qui ne semble pas présenter
dans le court terme de risque grave.
3) La situation budgétaire au 31 décembre 2001 (C.A. 2001) :
Le résultat comptable au 31 décembre 2001 a été arrêté en accord avec le compte de gestion du
payeur régional :
Tableau :
Le résultat global au 31 décembre 2001 est excédentaire de 191 166 726,23 F.
II) LE PERSONNEL :
1) L'évolution et la structure des effectifs :
Au 1er janvier 1995, l'état du personnel portait un total de 207 emplois dont 187 titulaires et 20
non titulaires (9,67 % de l'effectif), répartis comme suit :
- 41 emplois de catégorie A.
- 36 emplois de catégorie B.
- 126 emplois de catégorie C.
- 4 emplois de cabinets.
Le taux d'encadrement était (hors emplois de cabinet) de 19,8 %.
Au 31 août 2002, le nombre total d'emplois (créés) était de 332 dont 266 titulaires et 66 non
titulaires (19,9 % de l'effectif). Les effectifs ont augmenté de 60,4 % depuis 1995. Leur répartition
par catégorie de grade est la suivante :
- 58 emplois de catégorie A.
- 53 emplois de catégorie B.
- 220 emplois de catégorie C.
Le taux d'encadrement était en août 2002 de 17,5 %, soit en diminution par rapport à celui de
1995 et très largement inférieur à celui de la moyenne nationale (35 % en 1999).
2) Mise en place d'outils de gestion :
La Région Martinique ne dispose pas encore de tous les outils nécessaires à une gestion
dynamique de ressources humaines : Il n'existe pas de tableaux de bord de pilotage ni de
véritables indicateurs de charge et aucune planification n'a pu être réalisée en termes d'objectifs
assignés aux divers services.
A ce stade de son organisation, la collectivité n'a pas pu mettre en place une gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences. Des efforts ont cependant été réalisés en ce sens
depuis 2001 par l'élaboration par la Région d'une " cartographie des fonctions et des services ".
Cet effort, dont la chambre prend acte, devra être poursuivi afin de parvenir à une véritable
gestion prévisionnelle des effectifs au moyen d'une information centralisée de l'ensemble des
procédures pour la gestion des ressources humaines. Elle devra permettre de prévoir l'évolution
des besoins et des métiers, les emplois à combler et favoriser la connaissance par les agents des
emplois à pourvoir afin de développer la mobilité interne.
La mise en place de cette gestion prévisionnelle des emplois et des compétences est en outre
nécessaire à la prévision des actions de formation du personnel et de l'optimisation des
compétences.
3) La politique de recrutement de la collectivité :
Les recrutements se font essentiellement au fur et à mesure des besoins réels et des profils
établis par les services demandeurs. Ils donnent lieu à appels à candidature interne et externe.
Tableau des recrutements opérés depuis 1996 par catégorie.
Tableau :
Toutes catégories confondues, sur la période 1996 à 2002, 36 agents ont été recrutés par
contrat, 31 par nomination suite à concours, 13 par promotion interne et 4 par détachement.
En ce qui concerne plus particulièrement les cadres, le mode de recrutement privilégié a été le
contrat (31 sur 46 soit 64,6 %) ; viennent ensuite les nominations après concours (13), la
promotion interne (3) et le détachement (1).
4) Les créations d'emplois :
4-1) La réglementation :
Les emplois de chaque collectivité doivent être créés par l'assemblée délibérante. Les
délibérations doivent préciser les grades correspondant à l'emploi créé.
Pour les emplois de catégorie A créés en application de l'alinéa 3 de la loi n° 84.53 du 26 janvier
1984 (contractuels), la délibération, qui constitue le cadre du recrutement doit obligatoirement
(depuis la loi Hoeffel du 27 décembre 1994) préciser le motif invoqué, la nature des fonctions et le
niveau de recrutement et de rémunération. Ces obligations légales imposées par le législateur
sont destinées à éclairer l'assemblée sur la politique de recrutement de la collectivité, la
pertinence des choix, et les implications budgétaires des décisions prises en matière de
recrutement.
4-2) Les contractuels.
L'examen des délibérations des années 1995 et suivantes, portant créations d'emplois de
contractuels de catégorie A, a permis de relever les irrégularités ci-après :
- pour la création d'emplois de " chargés de mission " en matière économique, agricole,
scientifique et artistique, les délibérations n'étaient pas toujours explicites quant aux motifs
invoqués et notamment, ne précisaient pas les raisons pour lesquelles la collectivité avait recours
au service de contractuels.
- il en est de même pour la transformation d'un certain nombre d'emplois de titulaires en emplois
de contractuels : poste de directeur territorial transformé en chargé de mission (adjoint aux
finances) poste d'attaché de conservation du patrimoine transformé en chargé de mission en
archéologie, poste d'ingénieur en informatique transformé en chargé de mission en informatique
financière.
- le plus souvent, il n'était fait également aucune référence au niveau de recrutement de l'emploi
créé, qui doit permettre entre autres, de justifier le niveau de la rémunération attribuée.
La chambre vous invite à vous conformer aux règles applicables.
5) Les contrats de recrutement :
L'article 3 du décret n° 88.145 du 15 février 1988 modifié précise les mentions obligatoires que
doit comporter l'acte d'engagement d'un agent non titulaire :
- le contrat doit faire référence à l'article et éventuellement à l'alinéa de la loi du 26 février 1984 en
vertu duquel il est établi ;
- le contrat doit mentionner la date à partir de laquelle le recrutement prend effet et si la durée est
déterminée (ce qui est le cas pour les recrutements sur des emplois de catégorie A, celle à
laquelle il prend fin) ;
- la définition du poste occupé, les conditions d'emploi et les droits et obligations de l'agent doivent
figurer au contrat.
5-1) Les contrats de recrutement de contractuels de niveau A :
Les cas où une collectivité locale peut recourir à l'emploi d'agents contractuels de cette catégorie
sont définis à l'article 3 de la loi du 26 février 1984 modifiée par l'article 4 de la loi du 13 juillet
1987.
Certains contrats de recrutement de personnel du niveau A qui étaient en cours d'exécution
pendant la période sous contrôle ont été examinés.
Il ressort de l'examen de ces contrats les observations suivantes :
- ces agents, pour la plupart recrutés sur des emplois de " chargé d'étude " ou " chargé de mission
" bénéficient d'un véritable déroulement de carrière et ont été pratiquement intégrés dans les
services régionaux dans lesquels ils occupent des fonctions pour certains depuis plus d'une
dizaine d'années sur des emplois qui ont été pérennisés en pratique.
- les actes passés avant 1998 ne font pas référence aux délibérations créant les emplois. Ces
actes portant recrutement, ne donnent dans leur quasi-totalité, aucune précision sur le niveau de
recrutement des agents.
- en ce qui concerne les vacances d'emplois : l'article 12.1 de la loi du 26 janvier modifiée fait
obligation aux collectivités locales de communiquer au CNFPT les créations et vacances
d'emplois pour les fonctionnaires de catégorie A et B. Cette obligation a été étendue à tous les
emplois. Le respect de cette obligation de publicité s'impose pour la bonne application des règles
d'accès aux emplois de la fonction publique territoriale et pour le respect du principe essentiel
selon lequel les emplois sont destinés en priorité à des fonctionnaires.
Le contrat d'un agent non titulaire occupant un emploi de catégorie A (contrat à durée
déterminée), ne peut être valablement renouvelé que lorsque cet emploi a fait l'objet à nouveau
d'une déclaration de vacance, suivi d'un appel à candidature demeuré infructueux.
La Région a satisfait à l'obligation de déclarer les vacances d'emploi au CNFPT, au moment des
créations, bien que ces déclarations n'aient pas été visées ni dans les délibérations, ni dans les
contrats de recrutement (avant 1998). Elle n'a cependant pas respecté cette même obligation lors
de la passation de nombreux avenants portant renouvellement des contrats des agents des
catégories A.
- des modifications importantes aux contrats initiaux ont parfois été introduites par simples
avenants alors même qu'elles devaient entraîner la passation de nouveaux contrats (changement
de fonctions) et déclaration de vacance.
La politique régionale de recrutement du personnel de catégorie A est caractérisée par une
tendance à une " contractualisation " des emplois au détriment du recrutement statutaire. Cette
facilité offerte par la loi, sous contrôle du juge administratif, ne doit pas faire oublier à la Région les
principes régissant le recrutement des fonctionnaires territoriaux.
Le recrutement de contractuels sur des emplois de catégorie B.
Plusieurs recrutements ont été effectués en application de l'article 3 alinéas 1et 3 de la loi du 26
janvier 1984 modifiée pour combler les vacances temporaires d'emploi.
Des contractuels ont été recrutés sur des emplois permanents pour faire face à la vacance
d'emplois qui ne pouvaient être pourvus statutairement. Dans ce cas, les dispositions de l'article 3
alinéa 1 de la loi de 1984, visées dans les actes de recrutement, interdisaient de proroger le
contrat au-delà de la période maximale d'un an.
Un contrat fait référence à l'article 3 alinéa 3 de la loi de 1984, qui autorise, par application des
dispositions applicables à la fonction publique d'Etat (loi du 11 janvier 1984), le recrutement des
contractuels sur des emplois permanents lorsqu'il n'existe pas de corps de fonctionnaires
susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes. La durée du contrat peut être dans cette
situation d'une durée maximale de 3 ans expressément renouvelable.
L'application de cet alinéa au cas d'espèce relève d'une mauvaise interprétation au regard des
fonctions exercées par l'intéressé.
En conclusion, l'ensemble de ces observations montre que les recrutements de contractuels sont
souvent entachés d'irrégularités. Il apparaît cependant qu'un effort conséquent a été réalisé ces
dernières années pour adapter les procédures et actes de recrutement à la réglementation en
vigueur. Ainsi, il a pu être constaté, que les contrats récents font désormais régulièrement
référence aux délibérations créant les emplois, à la déclaration de vacance auprès du centre de
gestion, à la qualification du contractant.
La chambre prend acte des efforts accomplis pour respecter les procédures tout en sensibilisant
l'exécutif régional sur le respect des règles qui président au recrutement de ces agents et à leur
rémunération.
6) La formation du personnel :
L'effort a été porté essentiellement au cours des dernières années sur la formation organisée en
interne avec le concours d'organismes locaux, nationaux et du CNFPT.
La progression du nombre de stages de formation est constante depuis 1999, avec une offre très
importante en 2001.
Le budget alloué à la formation est resté relativement stable sur les 3 derniers exercices. Le taux
de réalisation des engagements et des dépenses a connu une augmentation importante depuis 4
ans, révélatrice d'une meilleure programmation des actions.
Jusqu'en 2003, il n'existait pas de plan prévisionnel annuel de formation du personnel. Cet
instrument est en cours d'élaboration, mais semble connaître des difficultés dans sa mise en
oeuvre.
7) L'évaluation des agents :
Un système d'évaluation du personnel a été mis en place sur la base de critères prédéfinis par
catégorie de grade et par filière.
Des critères ont été établis également pour les avancements d'échelon à durée minimale, à durée
intermédiaire ou à durée maximale.
La pratique de l'entretien individuel paraît difficile à établir.
8) Contrôle de l'absentéisme :
L'absentéisme des agents a fait l'objet de contrôles mis en place par la collectivité qui ont permis
une évaluation.
Le tableau suivant (en jours d'absence), montre l'évolution des différentes formes d'absences
depuis 1999 :
Tableau :
Le Conseil Régional a pris diverses mesures pour limiter le phénomène. Cette action semble avoir
été efficace. En effet, à titre de comparaison, le taux moyen de l'absentéisme pour la fonction
publique territoriale au niveau national était de 13,40 % en 1998.
9) Le régime indemnitaire :
Le régime indemnitaire général a été réactualisé deux fois depuis 1996, la première fois en 1998
et la seconde en 2001. Le régime en vigueur actuellement a été mis en place par les délibérations
n° 01.86, 01.86 bis, 01.82 et 01.93 du 15 mars 2001 pour les indemnités accordées aux filières
administrative, sociale, culturelle et technique.
Ces délibérations intègrent pour chacune des filières une " indemnité d'exercice des missions "
instituée par le CR par délibération n° 98-720 à 725 du 30 novembre 1998 en application, en vertu
du principe de " parité ", des dispositions du décret 97-1223 du 26 décembre 1997 créant une
indemnité d'exercice des missions des préfectures " et de l'arrêté interministériel de la même date
fixant les montants de référence.
Tous les cadres d'emploi bénéficient de cette indemnité en vertu d'une application très large et
extensive du tableau de correspondances avec les cadres d'emploi de la fonction publique d'Etat
établi sur la base du décret de 1991 (filière culturelle et technique).
Le décret créant l'indemnité des missions de préfecture autorise l'application d'un coefficient
multiplicateur (entre 0,8 et 3) aux montants de référence fixés, par corps, par l'arrêté du 27
décembre 1997. La délibération susvisée qui accorde l'indemnité d'exercice des missions, par
filière et par catégorie d'emploi, ne fait pas état des coefficients appliqués. Ces coefficients ont été
précisés, par grade et fonction, dans les délibérations de 2001 portant organisation du régime
indemnitaire.
La Région a fait preuve de largesse également dans l'application de ce coefficient multiplicateur.
La chambre rappelle à ce propos que le crédit global doit être égal au montant moyen multiplié par
le nombre de bénéficiaires.
10) Le personnel mis à disposition :
Deux agents régionaux sont mis à disposition d'organismes externes, le premier auprès de
l'Université Antilles-Guyane, et le second auprès de la Mission d'Impulsion et de Suivi des
Initiatives Locales et Européennes (MISSILE).
La deuxième mise à disposition concerne un chargé de mission à la MISSILE à compter du 1er
décembre 1993.
Cette mission a été créée à titre expérimental en 1991 en partenariat entre l'Etat (Préfet), la
Région et le Département. Pour son fonctionnement, chacune des institutions signataires de la
convention de constitution de la mission a mis à sa disposition un ou plusieurs agents.
C'est dans ce cadre cet agent à statut contractuel a été mis à disposition de la mission, devenue à
compter du 1er juillet 1994 " cellule de gestion des fonds européens ".
Aux termes de l'article 61 de la loi n° 84.53 du 26 janvier 1984 modifiée, la mise à disposition est
la situation d'un fonctionnaire qui demeure dans son cadre d'emploi ou corps d'origine, mais qui
effectue son service dans une autre administration que la sienne. Cette situation ne peut donc
s'appliquer aux agents contractuels et en conséquence la mise à disposition concernée est
irrégulière au regard de la réglementation.
11) Les emplois fonctionnels :
La situation d'un cadre de direction :
Un cadre de direction a été recruté, en position de détachement, par contrat d'engagement en
date du 15 mars 1984 pour une durée " indéterminée " à compter du 1er septembre 1984. Or la
double qualité de détaché et de contractuel ne semble pas prévu par le statut de la fonction
publique.
Sur l'ensemble de la période pendant laquelle il a exercé des fonctions au sein des services de la
Région (18 ans), ce cadre a bénéficié de conditions de rémunération très avantageuses.
Le régime indemnitaire accordé :
Depuis sa prise de fonctions dans les services du CR, ce cadre a bénéficié dans son traitement du
maintien d'indemnités diverses rattachées à sa situation et à son grade antérieur, soit :
(en valeur 2000) :
- une prime départementale mensuelle de 500 F ;
- une prime régionale mensuelle de 1 353, 54 F ;
- une prime d'état mensuelle de 3 591,00 F ;
- une indemnité de sujétion spéciale trimestrielle de 700 F.
Depuis son recrutement dans les services régionaux, ce cadre a également bénéficié d'une "
indemnité de sujétion " mensuelle de 1 000 F destinée selon les termes du contrat d'engagement
de 1984, à " indemniser l'utilisation de son véhicule personnel pour les besoins du service ".
Il a perçu une indemnité dite " de détachement " correspondant à 15 % de son traitement
indiciaire.
Il a bénéficié en outre du régime indemnitaire qui a été institué par la collectivité régionale :
- indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires de 19 992,68 F/trimestre en valeur 2000 ;
- indemnité d'exercice des missions : 14 000 F/an en valeur 2000 (application du coefficient 3).
Le régime indemnitaire particulier qui a été accordé à ce cadre est dérogatoire au principe général
posé dans le statut général de la fonction publique, selon lequel le fonctionnaire détaché est
soumis aux règles régissant la fonction qu'il exerce par l'effet de son détachement (titre II article
45).
Le maintien de l'intégralité des primes attachées à son emploi d'origine ne semble avoir aucune
base légale.
Ce cadre a bénéficié d'un régime indemnitaire dérogatoire , en cumulant durant toute sa période
de détachement, les indemnités propres à son emploi d'origine, et les indemnités du dispositif
indemnitaire régional.
12) Mise à disposition de véhicules :
Le parc se compose de 25 véhicules dont 18 sont affectés aux besoins des différents services,
administratifs, techniques et culturels, et 7 (dont le véhicule du Président) relèvent de la conduite
d'un chauffeur.
La Région n'a pas délibéré sur la gestion des véhicules et leur usage, les véhicules étant affectés
aux besoins des services pour l'exercice de leurs missions. C'est la note du Président qui fait
référence et autorité en la matière.
Malgré la rigueur dont la Région semble faire preuve dans ce domaine, le coût total de
fonctionnement du parc automobile a augmenté de 71,5 % de 1995 à 2000.
A cet égard la Région précise que " l'augmentation était inévitable compte tenu notamment :
1) de l'extrême pauvreté du parc automobile en 1995 (10 véhicules dont 2 deux roues) situation
qui n'était pas digne d'une collectivité de ce niveau et qui a conduit trop souvent certains agents à
utiliser leur véhicule personnel pour les affaires régionales. La collectivité régionale a dû alors faire
l'acquisition entre 1996 et 2000 de 17 véhicules neufs.
2) De l'extension des attributions et compétences de la collectivité et de ses implications sur
l'exigence de performance des moyens à prévoir et à mettre en place par les élus et les agents.
L'objectif recherché est de disposer d'un parc efficace avec deux priorités, la rigueur et la maîtrise
des coûts ".
La chambre en prend acte.
III) LES AIDES ECONOMIQUES AUX ENTREPRISES.
Le montant des aides régionales accordées aux entreprises s'élevait aux environs de 50 MF en
2002 grâce à des moyens d'intervention variés.
- Les aides spécifiques : Primes Régionales à la Création d'Emploi (PRCE), Fonds d'Aide aux
Micros Projets (FAMP), Fonds Régional d'Aide au Conseil (FRAC), AED, Prime Régionale à
l'Emploi des jeunes (PREJ).
- Les aides contractualisées dans le contrat de plan Etat/Région et dans le DOCUP, telles les
aides à l'investissement matériel et immatériel aux entreprises, l'action de soutien et de
développement du commerce rural, les nouvelles technologies de la communication et de
l'information, la pépinière de jeunes cadres ... .
- L'accompagnement pré et post-créations, qui s'effectue par le partenariat avec l'ODACE et
l'ADEM, par des conventions d'objectif.
Depuis 1998, la Région tend à privilégier la mise en place d'instruments externes et de
financement des entreprises : fonds de garantie, capital investissement, bonification d'intérêts, par
rapport aux autres aides (garanties, avances).
1) Les règlements de procédure :
Les informations relatives au dispositif d'aides aux entreprises font l'objet d'une publication
régionale intitulée " aides régionales aux entreprises " qui présente les règlements des différentes
aides.
Par ailleurs il existe un guide des aides aux entreprises qui mentionne toutes les aides relevant du
DOCUP 2000/2006.
En partenariat avec l'ADEM (association pour le développement économique de la Martinique) il a
été réalisé, pour le compte de la Région, une étude sur la refonte des aides régionales aux
entreprises (septembre 2000) : PRE, PRCE, fonds régional d'aide aux micro projets, prime
régionale à l'emploi des jeunes, fonds régional d'aide au conseil, aide aux entreprises en difficulté
(aides mises en place par la Région entre 1985 et 1988).
Cette étude a proposé des ajustements des différents types d'aide en fonction de l'évolution de la
conjoncture économique.
Le Conseil Régional a adopté les nouveaux règlements de procédure des aides concernées
proposées par l'ADEM par délibération du 5 décembre 2000 portant refonte du dispositif d'aides
régionales aux entreprises,
2) Le partenariat institué avec l'ADEM (Agence pour le Développement économique de la
Martinique) :
Le Conseil Régional passe des conventions annuelles avec l'ADEM, sur la base d'un programme
de coopération négocié.
Les missions confiées par la collectivité à l'ADEM sont de natures diverses :
- assistance à la création et au développement des entreprises,
- accompagnement et expertise auprès des entreprises,
- assistance et suivi des aides régionales,
- missions de participation, d'adhésion et de coopération,
- mission d'assistance technique aux programmes communautaires,
- mission de coordination,
- mission d'animation économique (suivi statistique des aides régionales, suivi des entreprises
aidées par la Région).
Pour la réalisation de ces missions, l'ADEM a reçu une subvention de 3 579 996,84 F au titre de
l'exercice 2001 et 531 741 EUR (3 487 992,31 F) au titre de l'exercice 2002.
En dehors de ces missions générales reconduites chaque année, l'association, dont le
fonctionnement est financé à plus de 80 % par la Région, est sollicitée ponctuellement pour
assurer d'autres missions qui occupent une part importante de son activité : " étude d'opportunité
d'un marché d'intérêt régional " (délibération n° 99.706 du 28 juillet 1999 - subvention de 190 860
F), étude de pénétration des aides à l'industrie " cofinancée par la Région (148 000 F) et le
DOCUP ...
Sa structure très limitée en moyens humains l'oblige à contracter elle-même avec des tiers pour la
réalisation de ses missions (ex : sous-traitance avec le cabinet APRODI en 1999 pour l'étude
d'impact et de pénétration des aides à l'industrie).
L'association a connu des difficultés de fonctionnement du fait des nombreuses missions qu'elle
est appelée à assumer mais également de son mode de financement. Les comptes rendus
d'exécution du programme annuel ne peuvent être établis parfois, comme pour le programme
1998, qu'à la fin de l'année suivante, retardant d'autant le déblocage du solde de la dotation. Cette
situation a mis l'association en difficulté et le commissaire aux comptes a déclenché pour cet
exercice une procédure d'alerte qui n'a été levée qu'après versement par la Région d'une
subvention supplémentaire de 500 000 F en décembre 1999 (délibération CP du 1er décembre
1999).
L'ADEM, subventionnée essentiellement par la Région, doit répondre à des demandes multiples
d'expertises et d'études , au détriment quelquefois de son action particulière en matière de suivi
aux entreprises et des aides économiques régionales.
L'ADEM se trouve en pratique davantage dans la situation d'un " service régional " (démembré)
d'un " satellite " que d'un prestataire de service de la Région dont elle dépend pour son activité et
à laquelle elle doit rendre compte.
Une réflexion autour du statut et des missions de cet organisme devra être menée afin de
préciser le cadre de ses interventions et l'adaptation de ses moyens.
Selon la collectivité régionale les observations de la chambre appellent un double commentaire.
" -- Les rapports existants entre l'ADEM et le Conseil Régional ne sont pas propres à la
Martinique.
Les agences de développement économique - organismes privés - sont la plupart du temps
constitués sous la forme d'association dite loi 1901.
Elles sont créées par les différents partenaires, pour mettre en ouvre la politique arrêtée par les
opérateurs publics.
Le poids des contributions régionales au budget de cette structure demeure dans l'absolu dans la
moyenne observée dans les départements et régions de taille comparable.
Ces concours sont par ailleurs en proportion des dépenses de fonctionnement ou du budget
global, dans la moyenne constatée par la convention nationale d'économie régionale (fédération
des agences économiques) dans son étude réalisée sur les agences de développement en 2001
et 2003. (Enquête sur les contributions des agences de développement - Fidal 4 juin 2003).
Sur la forme, les concours financiers du Conseil Régional découlent de propositions d'actions
votées par le Conseil d'administration de l'ADEM et soumis aux instances décisionnelles du
Conseil Régional.
Comme tous les organismes bénéficiaires des concours régionaux, les modalités de versement
s'enquièrent de l'effectivité des dépenses et, en ce qui concerne l'ADEM, de la réalisation des
actions présentées.
Si l'ADEM demeure un partenaire essentiel du Conseil Régional et des opérateurs publics (Etat -
Conseil Général - DRIRE - Chambre de Commerce et d'Industrie de la Martinique etc ...) pour la
conduite et la mise en ouvre d'actions en faveur des " entreprises martiniquaises ", son statut et
ses missions ne relèvent pas de la compétence régionale ".
La chambre vous confirme comme le souligne d'ailleurs la note de la société d'avocats jointe à la
réponse que la relation instituée entre l'ADEM et la collectivité régionale même si elle n'est pas
proprement locale n'est pas exempte de toute insécurité juridique.
3) Les différentes aides :
3-1) Les avances remboursables :
Des avances remboursables ont été accordées à des entreprises dont la poursuite de l'activité
économique était manifestement compromise. De nombreuses entreprises aidées ont été
contraintes par la suite de cesser leur activité et la Région n'a pu faire valoir ses droits de
créancier. En réaction à ce constat d'échec, l'assemblée plénière a décidé par délibération du 11
octobre 2001 de surseoir à l'examen de toute nouvelle demande d'avance remboursable.
Au 31 décembre 2000, le compte 2518 " prêts et avances à des organismes publics ou privés ",
enregistrait un solde débiteur de 40 057 022,81 F correspondant au total restant dû au titre d'une
cinquantaine d'avances remboursables accordées entre 1986 et 2000.
Par délibération n° 01.1184 en date du 23 octobre 2001, la Région a décidé d'admettre en non
valeur le montant de toutes les avances accordées aux entreprises ayant fait l'objet d'une
liquidation judiciaire avant 1994 pour un total de 8 906 365 F (1 357 766,59 EUR) détaillé dans le
tableau suivant :
Tableau :
Concernant les avances accordées depuis 1997, et qui sont actuellement en cours de
remboursement, il apparaît qu'un suivi plus rigoureux a été mis en place par la cellule
recette/trésorerie du service de l'exécution budgétaire et de la trésorerie. La Région s'est par
ailleurs attachée à prendre des garanties pour la couverture des risques encourus : nantissement
sur les équipements (SOCOMOR), hypothèque (COPROLAM).
La Région affirme qu'elle " a pris la décision de surseoir à ce mode de financement de l'économie
" et " qu'elle privilégie notamment dans le cadre du DOCUP la mise en place d'instruments
financiers répondant aux exigences particulières de l'entreprise martiniquaise ".
La chambre en définitive note que le Conseil Régional fait preuve de davantage de prudence dans
l'octroi et le suivi des avances remboursables, après des pertes importantes qui ont lésé
gravement le contribuable.
3-2 ) Aides aux entreprises en difficulté :
Le dispositif d'aides aux entreprises en difficulté a été institué par délibération n° 88.448 du 12
juillet 1988. Il prévoit l'octroi comme forme d'intervention, des aides à la modernisation, et des
aides à la reconstitution du fonds de roulement.
La mise en place de ce dispositif manque de rigueur dans son application. Deux sociétés Alizé
Antilles Transit et SEEN peuvent être citées en exemple.
La société Alizés Antilles Transit :
Une avance remboursable de 500.000 F a été accordée à la société Alizés Antilles Transit par
délibération n° 98.732 du 24/11/1998 mandat n° 4051 du 2 juin 1999). Cette avance a été
accordée à la société alors qu'elle était en situation de redressement judiciaire, sous réserve de la
validation par le tribunal de commerce du plan de continuation.
L'avance a été payée le 2 juin 1999 (mandat n° 4051) après que le tribunal se soit prononcé en
faveur du plan de continuation par jugement en date du 13 avril 1999.
La Région, par l'intermédiaire de son président, a obtenu devant notaire à titre de garantie une
inscription au privilège de nantissement du fonds de commerce.
Il est à remarquer que cette inscription se trouve en concurrence avec le privilège du trésor
(522.083 F), de la sécurité sociale (11.056,43 F) de la société de Développement Régional
Antilles/Guyane (121.000 F), et permettra difficilement à la Région de faire valoir ses droits de
créancier dans l'éventualité d'une cessation d'activité définitive de l'entreprise.
La SEEN :
Par délibération n° 97.733 du 02/12/1997, la Région a accordé à la SEEN une subvention de
6.060.000 F à titre de contribution à la reconstitution du fonds de roulement et une avance
remboursable de 3.000.000 F (taux de 4,25 % - 7 ans - 2 années de différé).
A l'époque de la décision de l'assemblée, l'entreprise, en difficulté, se trouvait en situation de
redressement judiciaire et l'octroi de l'avance a été subordonnée comme dans le cas précédent, à
l'acceptation par le tribunal de commerce du plan de continuation proposé par l'entreprise.
L'avance remboursable a été accordée par arrêté du Président n° 99.151 du 31 mai 1999 et
payée par mandat n° 4136 du 21 juin 1999. Cette avance a été assortie d'une prise de garantie
devant notaire constituée par le nantissement du matériel de transport de l'entreprise.
Les dispositions du décret n° 82.208 du 22/09/1982 précise les conditions qui président à l'octroi
des avances remboursable, en réservant ces aides directes à "la création ou l'extension d'activité
économique" par une entreprise, conditions qui ne paraissent pas être respectées dans les deux
cas d'espèce.
En outre, le dispositif des aides aux entreprises mis en place par la Région ne prévoit pas d'aides
sous forme d'avance remboursable pour le cas des entreprises "en difficulté" pour lesquelles sont
seulement prévues les "aides à la modernisation et à la reconstitution du fonds de roulement".
La chambre constate que l'attribution d'une avance remboursable semble inadaptée aux cas
d'espèce. La Région devra être particulièrement attentive au suivi du remboursement des avances
concernées.
3.3) Les aides à la filière canne-sucre-rhum :
Ces aides sont pour l'essentiel contractualisées dans le DOCUP et le plan Etat-Région. Les
dépenses éligibles à ces aides sont certifiées par les services instructeurs de la DAF.
- aides à la balance,
- aides à la plantation et replantation, travaux d'amélioration foncière, ces deux aides entrent dans
le cadre du POSEIDOM ; aides versées sous forme de complément de prix à la tonne de canne,
- aides versées au centre technique du sucre et de la canne : contractualisées (plan Etat/Région
et DOCUP) : 6.650.000 F entre 1995 et 2001. Ces aides sont actuellement plafonnées à
l.000.000 F/an.
- aides à la SAEM du Gallion :
Aide au plan de modernisation : 30.000.000 F versés pendant la période de 1996 à 1998.
Aide pour travaux d'hygiène et de sécurité : 3,5 MF en 2000
Aides versées suite au rapport d'audit concernant la SAEM et l'ensemble de la filière :
8.633.055 F pour reconstruction du fonds de roulement. La Région s'est engagée en outre à
participer à hauteur de 7 MF à une augmentation de capital, et à 12,5 MF sur 3 ans (75 MF au
total) pour le plan de modernisation.
L'activité industrielle de la SAEM Gallion n'a pu être maintenue depuis une dizaine d'années que
par l'injection importante et régulière de fonds publics.
La Région dans sa réponse témoigne que :
" S'agissant de la SAEM-PRSM du Galion, il convient de préciser que beaucoup d'espoirs sont
mis dans la conclusion d'un accord partenarial industriel et commercial avec l'industriel COFEPP
(Compagnie Financière Européenne de Prise de Participation - Bardinet - La Martiniquaise).
Un protocole cadre a été signé le 3 avril 2003 entre la SAEM du Galion, COFEPP, la Région, le
Département et l'Etat.
Des conventions particulières relatives aux engagements de chacun seront signées au cours du
dernier trimestre 2003.
Il est à noter que COFEPP participera au capital social de la SAEM du Galion et à la demande
des collectivités, prendra une part active dans la gestion de cette structure ".
La chambre en prend acte mais note toutefois que la succession des plans de restructuration n'a
pas permis de parvenir à un véritable équilibre de l'exploitation.
3.4) Aide exceptionnelle au secteur banane :
Par délibération n° 99.276 du 27 mars 1999, la Région a décidé l'octroi d'une aide régionale de
9.000.000 F à titre de "contribution au maintien de l'emploi des ouvriers agricoles du secteur de la
banane".
Cette intervention régionale en faveur des salariés de la filière banane qui prend la forme d'aides
individuelles à caractère social (secours) ne rentre pas dans le cadre légal des aides
économiques.
Le CNASEA a été mandaté par convention pour distribuer cette aide à "tous les salariés agricoles
déclarés travaillant sur toutes les exploitations agricoles de production de bananes de la
Martinique".
Les 9.000.000 F ont été versés au compte du CNASEA (mandat n° 8215 du 15/10/1999 chargé
de répartir l'aide entre les ouvriers agréés par la Région. Cette somme comprend le montant des
aides et la rémunération du CNASEA pour cette intervention, alors que la délibération n'en faisait
pas état, sur la base prévisionnelle de 352.500 F correspondant à 4700 dossiers (75 F par
dossier).
La convention prévoyait un réajustement de la rémunération de CNASEA au terme de l'opération
sur présentation d'un état comptable justifiant le nombre de dossiers effectivement traités. En
mars 2003, selon les dernières informations obtenues de la Région, la comptabilité de l'opération
n'avait pas encore été clôturée par l'agent comptable du CNASEA.
La chambre rappelle qu'il convient de respecter la réglementation régissant les interventions
économiques de sa compétence, et la nécessité, pour préserver les intérêts de la collectivité, de
suivre et contrôler le partenariat qu'elle institue avec des organismes extérieurs en demandant
notamment au CNASEA de produire le bilan financier définitif de cette opération.
La chambre prend acte de la démarche diligentée dans ce sens par la collectivité.
3.5) Aides à l'aquaculture :
La filière aquacole, considérée par le Conseil Régional comme "porteuse en valeur ajoutée et
susceptible de créer des emplois" a été très largement aidée.
Différentes aides ont été accordées à la filière en investissement et en fonctionnement. Les aides
les plus importantes sont affectées à l'investissement, dans le cadre du DOCUP et la Région
participe à hauteur de 25 % du montant de l'assiette éligible retenue après validation des projets
par la Direction des Services Maritimes.
Des aides "transversales" ont été également mises en place pour le développement de la filière
(aides à la formation, à l'achat d'alevins, à la promotion (loup caraïbe), à l'assistance technique en
partenariat avec l'ODEADOM).
A ces aides s'ajoutent enfin les autres aides traditionnelles dont bénéficient les entreprises (PRE,
PRCE. Aide au conseil, à la modernisation).
Dans son action en faveur du développement de l'aquaculture, le CR a établi très tôt un
partenariat privilégié avec "l'Association pour le développement de l'Aquaculture en Martinique"
(ADAM) organisme initiateur des techniques de production, et avec l'IFREMER pour le pôle
scientifique.
L'ADAM a été longtemps le principal partenaire de la Région et a bénéficié à ce titre d'aides très
importantes.
Un audit a été réalisé à la demande de la Région en 1996. Il a permis d'établir un bilan de l'activité
de l'association pour la période des années 1990 à 1995.
Il fait tout d'abord le constat de l'importance des aides régionales reçues par l'association (7 706
000 F) pour la période considérée, soit environ 50 % du total des aides régionales à
l'aquaculture). Ces aides ont été accordées sans que ne soient présentés par l'association de
véritables dossiers explicatifs préliminaires, ni rapports techniques. Le rapport signale également
l'insuffisance du contrôle de l'emploi des fonds par la Région.
Le bilan général de l'activité de l'association établi en 1996 constate un "rôle de développement
de l'aquaculture limité" au travers les 3 filières d'élevage mises en place (écrevisse, saint-pierre,
loup caraïbes) qui ne décollent pas, tout en reconnaissant au profit de l'association un rôle
véritable en matière expérimentale et d'assistance technique, tenu en concurrence avec
l'IFREMER.
Pour la période 1997 à 2000, le total des aides versées à l'ADAM s'élève à 5.838.433 F, dont
3.534.433 F au titre du fonctionnement et 2.304.000 F au titre de l'investissement. Pour les
années 1997 à 2002, l'ADAM a reçu environ 40 % du total des aides régionales accordées à
l'aquaculture. Ces aides ont servi au financement des différentes actions organisées à l'initiative
de la Région ou de la profession aquacole. Elles ont donné lieu à la passation de conventions
annuelles Région/ADAM qui précisent les conditions de versement des fonds et de leur utilisation
en fonction des programmes pré-établis :
- aides à l'achat d'alevins
- aides à l'assistance technique
- aides aux programmes d'activités annuels
L'ADAM a ajouté à son rôle expérimental, à partir de 1996, la gestion de la première écloserie (de
loups des caraïbes) installée à Saint-Pierre, qui est restée, jusqu'à ces dernières années la seule
écloserie de Martinique. Cette position lui a conféré une responsabilité importante à l'égard des
aquaculteurs qui ont dû s'approvisionner auprès d'elle en alevins.
Certes la production aquacole a connu des avancées certaines mais elles restent limitées par
rapport aux aides accordées.
Dans sa réponse, la collectivité régionale soutient
- qu' " elle ne partage pas l'avis de la CRC s'agissant des contrôles de l'Association pour le
développement aquacole en Martinique (ADAM). Tant les conseillers régionaux que les services
administratifs sont conscients des activités réelles de cette association et de son rôle effectif dans
la filière ",
- que " depuis les trois derniers exercices environ, les conseillers régionaux n'octroient d'aides à
l'ADAM que pour les actions indispensables à la filière aquacole, dont notamment le maintien des
géniteurs et la production d'alevins de Loup des Caraïbes. Les contrôles se réalisent tant à partir
des documents fournis (rapports, bilans et comptes de résultat) que sur le terrain ",
- que " par ailleurs, il n'est pas objectif de faire porter à l'ADAM le poids d'un non " décollage " de
l'activité aquacole en Martinique. Les aquaculteurs ont connu des difficultés de différente nature
(sous capitalisation, calamités naturelles, incidents techniques ...) qui ont obéré leur capacité de
production ".
La chambre maintient comme le reconnaît la Région, que l'activité aquacole n'a pas véritablement
décollé. La question se pose de savoir si l'ADAM a rempli véritablement son rôle de promoteur de
la filière que l'on attendait d'elle par le partenariat privilégié et les aides importantes dont elle a
bénéficié même s'il existe des circonstances atténuantes dans l'insuccès relatif de cette activité.
La Région ne semble pas en mesure d'établir ce constat et d'évaluer le développement de la
filière quant aux objectifs annoncés de création de valeur ajoutée et de développement de
l'emploi.
IV) LA FORMATION PROFESSIONNELLE :
1) Les objectifs définis par la Région :
Les objectifs généraux visent à obtenir la qualification diplômante des demandeurs d'emploi et
recherchent essentiellement :
- l'adéquation entre les actions de formation et le marché de l'offre d'emploi et une meilleure
répartition géographique des centres de formation
- la priorité à la formation des demandeurs d'emploi de longue durée
- l'accompagnement de l'effort de formation des salariés en partenariat avec les organismes
chargés de la collecte des fonds mutualistes et également par le financement direct des plans de
formation des entreprises.
2) L'élaboration des programmes annuels de formation professionnelle continue et
d'apprentissage :
La Région a mis en place une procédure d'élaboration des programmes annuels associant les
services administratifs, les élus et des partenaires externes.
Le plan régional de formation professionnelle
Pour l'élaboration des programmes annuels de formation des adultes (PRFA) et de formation des
jeunes PRFJ), un appel public à propositions de formations est lancé (N-1) sur la base d'un
cahier des charges qui définit les orientations annuelles et les attentes du CR. Les organismes
sont agréés pour 3 ans en ce qui concerne le programme régional jeunes, pour la durée de
l'action en ce qui concerne les adultes (1 an, 1an 1/2).
Le programme régional est élaboré à partir du recollement des propositions faites par les
organismes.
En ce qui concerne le programme régional de formation des jeunes le cahier des charges est
établi à partir des besoins portés à la connaissance de la Région notamment par le "réseau
d'accueil" mis en place.
En matière d'apprentissage, une convention quinquennale est passée avec les organismes
gestionnaires des Centres de Formation des Apprentis (CFA) secteurs de l'artisanat, du tertiaire,
de l'agriculture). Une convention annuelle est passée avec chaque organisme pour la réalisation
du programme.
Enfin d'autres actions de formation sont menées par l'intermédiaire et en partenariat avec des
organismes qui ont une vocation spécifique : AFPAM, école de formation maritime et aquacole.
Ces centres dont les actions sont prédéterminées font l'objet d'une dotation annuelle.
L'adoption de ces plans et actions de formation est réalisée à partir d'une procédure bien
encadrée.
La formation spécifique des jeunes de moins de 26 ans - Plan de développement régional de la
formation des jeunes :
La Région a exercé la totalité des compétences transférées par la loi de 96 en matière de
formation des jeunes de moins de 26 ans.
La loi quinquennale prévoit l'institution d'un plan régional de formation professionnelle des jeunes
(PRDFPJ) qui a notamment pour objet la programmation à moyen terme des réponses aux
besoins de formation prenant en compte les réalités économiques régionales et les besoins des
jeunes pour permettre leur accès à l'emploi.
Ce plan
couvre l'ensemble des filières de formation professionnelle et s'adresse à l'ensemble des jeunes
de moins de 26 ans sortis du système éducatif avec ou sans qualification. Il devrait intégrer les
contrats d'objectif (inexistant actuellement) passés avec les organismes consulaires et
professionnels, ainsi que les dispositions relatives à la FP devant figurer au schéma prévisionnel
des formations des lycées et collèges, ceci dans un souci de cohérence générale de la politique
de formation.
Un premier plan, élaboré en 1997 n'a pas été mis en ouvre car il ne répondait pas selon les
instances représentatives, au cahier des charges.
Le Conseil Régional note dans sa réponse qu'il " a assumé des actions qualifiantes en 1994
(comme les autres régions) et a anticipé en assumant l'ensemble du dispositif par convention de
délégation de compétences en 1996 ".
En 1999, la Région a relancé le processus et fait appel au cabinet "Top Management" pour
l'élaboration de ce plan. Les différents organismes consulaires, ainsi que le conseil général, ont
été associés à son élaboration en participant au comité de pilotage mis en place, conformément
aux prescriptions légales.
Le document final, a été présenté aux membres de la commission de formation professionnelle en
avril 2001.
Ce document n'a pas été adopté par l'assemblée mais la Région s'oriente selon sa réponse vers "
la mise en place d'un plan d'ensemble jeunes et adultes tel que le préconise le nouveau texte
relatif à la formation ".
Actions connexes en matière de formation :
La Région Martinique a, comme beaucoup d'autres régions, étendu son action en matière de FP
continue des jeunes en l'accompagnant d'actions complémentaires, notamment en matière
d'accueil, d'orientation, de mobilisation des jeunes en collaboration avec l'Etat et les autres
partenaires :
Le Conseil Régional a passé une convention avec l'Association gestionnaire de l'Environnement
de la Formation Professionnelle de la Martinique ( AGEFMA) en 2002 dans le cadre du
programme "nouveaux emplois, nouveaux services" pour une action en matière de conseil et
d'animation à l'accompagnement des projets dans une démarche de professionnalisation.
Pour le programme "TRACE" (trajet d'accès à l'emploi)" élaboré en application de l'article 5 de la
loi 98.657 du 29 juillet 1998 (lutte contre les exclusions), la Région a mis en place également des
"espaces jeunes" dont l'objet est de concentrer dans un même lieu les services adaptés aux
besoins des jeunes en recherche d'emploi ou de formation. En 1997 deux structures d'accueil, le
PAIO de Fort-de-France et la mission locale de la Capesterre ont reçu le label "espace jeunes"
par délibération du 22 décembre.
En matière de développement de l'animation régionale du réseau d'accueil, destinée à mettre en
commun les expériences, initiatives, savoir-faire aucune convention n'a été actée. Cependant, le
service de la formation professionnelle participe régulièrement à des réunions de zone organisées
par le réseau d'accueil qui permettent de faire le point sur les difficultés et les solutions à apporter.
3) Les partenaires de la Région :
Dans l'exercice de ses missions en matière de formation professionnelle, le CR a eu recours à
divers partenariats :
- avec les services déconcentrés de l'Etat tels la DAF, Jeunesse et sports, pour la mise en place
de formations conduisant à un diplôme homologué ;
- avec la direction du travail, de l'emploi et de la FP pour l'examen des dossiers à présenter en
cofinancement au FSE ;
- avec l'ANPE qui instruit les dossiers de cofinancement des stages d'accès à l'emploi.
Des partenariats ont été également mis en place :
3-1 : Avec l'Observatoire Régional des Formations et de l'Emploi (OREF) : cet organisme a été
créé en 2000 et est géré, comme le CARIF et le CIBC par l'AGEFMA. La Région est co-financeur
de cet organisme à parité avec l'Etat, dans le cadre du contrat de plan. Il est chargé de la
réalisation et de la publication d'études et d'analyses sur la situation du marché local de l'emploi.
Auparavant, la Région ne disposait que des informations statistiques de l'ANPE et de l'INSEE.
L'OREF a également été chargé d'une étude sur le devenir des stagiaires bénéficiaires d'une
formation prise en charge par le CR effectuée par l'institut de formation aux arts et spectacles.
3-2 : Avec les GRETA : En matière de formation destinée aux adultes, l'offre émise par les
GRETA a donné lieu à 29 propositions de formation en 2000, 39 en 2001, 16 en 2002. D'autres
formations, en destination du public jeunes ont été réalisées, cette fois sur commandes de la
Région en fonction des besoins évoqués par le réseau : 17 actions conventionnées en 2000, 26
en 2001 et 21 en 2002.
3-3 : Enfin, d'autres partenariats ont été institués avec la chambre des métiers et la chambre
d'agriculture pour des formations à vocation spécifiques, et avec le conseil économique et social.
4) Les relations avec les organismes de formation :
La Région s'appuie sur les données fournies par les publications de l'ANPE, de l'INSEE, les
informations du réseau d'accueil des jeunes, les contrats d'études prospectives pour connaître
l'offre de formation et les demandes des différents publics.
Les modes de sélection des actions et organismes de formation :
En terme d'importance des subventions allouées, ce sont les projets présentés et proposés à la
Région qui représentent le mode de sélection le plus important. Il s'agit essentiellement des
projets proposés à la Région par les organismes tels l'AFPA, l'EFMA (Ecole de formation maritime
et aquacole), les CFA, et des opérations hors programme.
Ce mode de sélection représentait à lui seul en 2000, 35 % des actions et 65 % du montant total
des subventions et en 2001, 43 % des actions et 65,6 % du montant des subventions.
Cette modalité d'action représente toujours en Martinique, le principal mode d'intervention de la
Région. Cette conduite laisse à la Région un rôle relativement passif, en orientant sa politique en
fonction de l'offre locale.
Le deuxième mode de sélection des actions et des organismes de formation, eu égard aux
subventions accordées, est l'appel à projet : 32 % du montant des subventions et 42,5 % du
nombre d'actions.
Ce second mode de sélection nécessite une forte implication de la Région qui organise une mise
en concurrence des organismes sur la base de cahiers des charges établis par ses services et
approuvé par la commission formation et par la CP. Les appels à projets sont lancés en juin de
l'année N pour les actions programmées en N + 1 et font l'objet de publication dans la presse
locale.
La chambre est d'avis qu'il convient de développer ce mode de sélection qui permet à la Région
de mieux maîtriser sa politique de formation en l'orientant vers des actions, et secteurs d'activité
qu'elle a volontairement sélectionnés.
Le dernier mode de sélection, le montage partenarial d'actions de formation est très peu utilisé par
la Région (42 actions en 2001 pour un montant de subvention de 583.050 EUR. Ces actions sont
initiées par la Région ou les organismes de formation. Elles se font en partenariat avec l'Etat, les
chambres consulaires (agriculture, métiers) et certains secteurs professionnels.
5) Le paiement des organismes de formation :
Environ 35 centres de formation travaillent régulièrement pour la Région.
D'une manière générale, la Région passe des conventions avec les organismes de formation et
les services de la formation suivent les différentes phases de l'instruction des dossiers avec la
collaboration des services instructeurs de l'Etat.
Les subventions sont versées en plusieurs acomptes le plus souvent conformément aux termes
de la convention :
Pour les conventions du PRFA, PRFJ, AFPA... le versement est acquitté en 3 tranches : la
première à la signature, la 2ème sur présentation d'un compte-rendu intermédiaire, le solde sur
présentation du compte-rendu d'exécution final. A partir de 2002 et de la passation des marchés
de formation, le paiement est effectué sur la base des décomptes mensuels au vu des factures
acquittées.
La subvention est versée en une seule fois pour les organismes relevant de l'aide individuelle à la
formation (sur présentation d'une facture et de l'état de présence du stagiaire).
Le paiement des stages s'effectue sur la base des heures stagiaires. A partir de 2002, ils
s'effectuent sur la base des heures stagiaires pour les deux premières tranches et sur la base des
dépenses réelles pour le solde, sur présentation des factures acquittées.
La rémunération des stagiaires - le partenariat avec le CNASEA :
Le code du travail fait état de la situation de "travailleur" pour les conditions d'accès à la formation
professionnelle continue. Cette notion englobe plusieurs situations possibles : l'activité, la perte
momentanée d'emploi, la préparation à l'entrée dans la vie professionnelle;
L'entrée en formation confère au travailleur non titulaire d'un contrat de travail le statut de stagiaire
de la formation professionnelle qui implique le versement d'une rémunération.
Depuis 1996, la Région a confié par conventions annuelles, puis triennales à compter de 1999, le
versement des rémunérations des stagiaires dont elle a la charge au Centre National pour
l'Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles (CNASEA).
Selon les termes de la convention, le CNASEA est chargé par la Région de la rémunération, ainsi
que du paiement des cotisations de protection sociale, des personnes entrant dans l'une des
catégories suivantes :
- personnes qui suivent des stages financés par le CR dans le cadre du programme régional de
formation professionnel continue,
- personnes qui suivent un stage financé par la Région dans le cadre du contrat de plan,
- jeunes qui suivent un stage dans le cadre du programme jeune (16 à 25 ans),
- personnes suivant une formation à titre individuel ou collectif agréé par la Région.
Pour que les stagiaires puissent être indemnisés, le stage doit avoir fait obligatoirement l'objet
d'une décision d'agrément par le Président du Conseil Régional.
Les crédits alloués au CNASEA comprennent ceux nécessaires au paiement des indemnisations
et charges annexes (cotisations de protection sociale et indemnité de transport) et également une
contribution aux dépenses de fonctionnement supplémentaires occasionnées au CNASEA par
cette intervention. Les versements sont effectués par la Région au bénéfice du CNASEA sur un
compte spécial ouvert à la Trésorerie générale.
Concernant l'indemnisation des stagiaires, et les charges annexes, les crédits sont versés
trimestriellement en référence à l'état prévisionnel annuel établi en début d'exercice.
Pour la couverture des frais de fonctionnement, le CNASEA reçoit une dotation en fonction du
nombre de stagiaires pris en charge. Cette dotation est versée sur justificatifs, à hauteur de 25 %
du coût prévisionnel à la fin du premier trimestre, et le solde, au 31 décembre sur présentation du
compte d'emploi.
La loi n° 91-1 du 3 janvier 1991 (art.5) tendant au développement de l'emploi par la formation
professionnelle permet à la Région de confier la gestion de la rémunération des stagiaires à un
établissement public de l'Etat par voie de convention. Le CNASEA agit ainsi en ordonnateur de
fait, chargé également :
- de l'émission des ordres de reversement pour les sommes indûment versées,
- du recouvrement des indus et de l'apurement des ordres de reversement (selon les règles de la
comptabilité publique),
- de l'instruction des demandes de remises gracieuses et de la décision d'accord ou de rejet qu'il
porte à la connaissance du conseil général,
- des admissions en non valeur des sommes dues par les débiteurs insolvables. Le CNASEA
informe le Conseil Régional de ces décisions et ce dernier prendra à sa charge les sommes
portées en non-valeur ainsi que les frais de poursuite non recouvrés (les demandes en remise
gracieuse émanant des collectivités locales n'étant pas admises sauf demande exprimée par le
Conseil Régional).
Ces éléments de la dépense publique régionale sont ainsi enregistrés hors des comptes de la
Région, dans la seule comptabilité du CNASEA et le contrôle de l'emploi des crédits exige la
communication par cet organisme des justificatifs des dépenses effectuées.
L'article 7 de la convention relative à la rémunération des stagiaires passée avec le CNASEA
prévoit la présentation par cet organisme, d'un état mensuel par centre ventilant les dépenses de
rémunération et de charges sociales et annuellement, d'un compte-rendu d'utilisation des crédits.
Les comptes rendus annuels de l'utilisation des crédits par le CNASEA ont été demandés à la
Région pour les 4 dernières années. Il apparaît que les "comptes d'emploi récapitulatifs produits
et établis par l'agent comptable du CNASEA sont d'une faible lisibilité et très difficilement
exploitables pour le suivi des soldes de trésorerie au titre des différents programmes de formation.
En outre la région confirme que " ces comptes d'emplois sont transmis après clôture des
exercices " en moyenne 2 ans après la fin des différents programmes.
Les relations du CR avec l'AFPAM :
L'AFPAM représente le prestataire de service le plus important en matière de formation
professionnelle (90 %) de crédits ; 7000 H de formation) et ses relations avec la Région
demeurent privilégiées. Cette situation s'explique par le fait que cette structure dispense des
formations homologuées par des corps d'état, qui coïncident avec les objectifs définis par le CR
en matière de formation professionnelle.
Ce partenariat est formalisé par la signature de conventions annuelles qui fixent les objectifs à
atteindre et les conditions du financement des actions et de la rémunération des stagiaires.
Les subventions annuelles sont destinées à financer le fonctionnement des CFPA (4), du siège,
du centre psychotechnique régional, de l'école-hôtel, les frais de gestion et des dépenses
indirectement liées à la formation (hébergement, service médical)...
Le fonctionnement de l'AFPAM est financé à hauteur de 80 % en moyenne par les subventions
régionales.
Montants (en milliers de francs) alloués en fonctionnement :
Tableau :
La situation de l'AFPAM s'est fortement dégradée depuis quelques années engendrant des pertes
importantes.
Le plan de redressement mis en place sur 5 ans (1999 à 2003) qui passe notamment par une
réduction importante des charges d'exploitation ne semble pas actuellement atteindre ses
objectifs. Au terme de l'exercice 2001, le commissaire aux comptes faisait état de difficultés
récurrentes et de l'importance des dettes fiscales et sociales qui laissaient peser encore une
menace sur la continuité de l'exploitation. Et ce, d'autant plus que le non respect des normes de
sécurité (locaux, hygiène, utilisation des machines outils...) dans plusieurs établissements, mis en
exergue par les commissions adhoc, pourrait entraîner leur fermeture .
Les enjeux pour le CR :
Compte tenu du rôle primordial tenu par l'AFPAM dans le dispositif de formation de la Région,
celle-ci doit nécessairement prendre en compte les difficultés de l'association dans le partenariat
institué. La cessation de l'activité de l'AFPAM représenterait en effet dans le paysage actuel de la
formation professionnelle en Martinique un véritable bouleversement.
Par ailleurs, le CR, qui finance à 80 % le fonctionnement de l'association attend en retour des
actions de formation innovantes et de qualité, que les difficultés récurrentes de l'AFPAM ne
peuvent qu'altérer.
Les relations entre l'AFPAM et le CR doivent être nécessairement recadrées. Le CR, devra
notamment être plus impliqué dans le contrôle des formations dispensées par l'organisme.
La collectivité devra donc exercer pleinement les contrôles qui lui incombent, concernant les
formations elles mêmes, mais aussi, la production des comptes annuels et des bilans financiers.
Des retards et des manquements constatés dans la transmission des données et dossiers par
l'AFPAM, par rapport au calendrier préétabli, nuisent au bon fonctionnement du service de la
formation.
En matière d'investissement, la Région a participé au financement de certaines acquisitions et
travaux de remise à niveau des équipements pédagogiques (10 MF). L'AFPAM ne peut assurer
convenablement l'entretien de son patrimoine et encore moins la mise aux normes des
équipements et la Région ne peut garantir la correcte affectation des sommes qu'elles allouent.
La situation du patrimoine de l'AFPAM a fait l'objet de discussion entre les deux partenaires et un
acte notarié serait actuellement en cours d'élaboration pour permettre un transfert de la propriété
du patrimoine de l'AFPAM à la Région.
Le Partenariat entre la Région et l'AFPAM devra être redéfini dans un cadre global avec des
objectifs précis à moyen terme concernant le choix et la qualité des formations et les moyens à
mettre en ouvre par les deux partenaires.
La Région note en réponse que :
" le plan de redressement initial mis en ouvre pour 5 ans n'ayant pas atteint ses objectifs (1999-
2003), deux audits - l'un économique et financier, l'autre portant sur l'organisation - ont été menés
en 2002 ".
qu' " ils ont permis de mettre en ouvre un certain nombre de recommandations, dont la signature
d'un contrat d'objectifs pluriannuels (2003-2005) lequel se décline annuellement ".
que " ce dernier prévoit notamment la transmission au Conseil Régional, chaque semestre des
soldes intermédiaires de gestion, le compte de résultat de l'ensemble des centres, le suivi de
l'activité, de la trésorerie ".
qu' " ainsi, depuis fin 2002 et plus particulièrement en 2003, les relations entre le Conseil Régional
et l'AFPAM se sont nettement améliorées ".
que " les données financières et d'activité sont régulièrement transmises à la Collectivité. Elles
donnent lieu à des séances de travail entre le service formation professionnelle et la direction
générale et la direction des finances de l'AFPAM ".
que " s'agissant des formations et notamment de leur pertinence, les services régionaux
participent aux divers conseils de perfectionnement mis en place ".
que " ces instances permettent une réflexion sur les formations dispensées ou à dispenser avec
les professionnels des différents secteurs d'activité économique. Par ailleurs, la situation de
trésorerie de l'AFPAM est à nouveau positive depuis le suivi instauré en 2003 ".
La chambre prend acte de la réponse.
6) Le contrôle et l'évaluation des actions de formation
Le contrôle par la Région du statut juridique des organismes partenaires et de leur compétence :
La Région a mis en ouvre une procédure d'accréditation des organismes offrant des formations.
Chaque organisme doit justifier de son statut juridique, de sa régularité vis-à-vis de ses obligations
sociales et fiscales. Depuis septembre 2002, dans le cadre du code des marchés publics, il est
demandé en outre aux organismes une attestation d'activité.
Des justificatifs de compétence (diplômes, expérience professionnelle) sont exigés des
formateurs.
La Région demande également l'avis et la composition du conseil de perfectionnement dont le CR
recommande une composition faisant appel entre autres représentants, à des personnalités
qualifiées pour leur compétence en matière pédagogique ou professionnelle.
Les bilans financiers des organismes qui reçoivent une subvention annuelle de plus de 76.224,51
EUR (500.000 F) sont demandés aux organismes et transmis à la direction des finances pour être
annexés au compte administratif. Il n'y a donc pas d'examen véritable des comptes produits.
Au surplus, la plupart des organismes, à l'exception de l'AFPAM, ne produisent pas régulièrement
leurs comptes sans que ce non respect des obligations légales ne fasse l'objet de sanction.
L'évaluation des actions de formation continue :
Les conventions subordonnent le versement du solde des subventions à la production par les
organismes d'un compte rendu d'exécution pédagogique et financier.
Le service gestionnaire de la formation ne dispose pas, en l'état actuel de son organisation et de
ses moyens, d'éléments d'évaluation globale des organismes partenaires pas plus qu'il ne dispose
d'analyses chiffrées sur l'efficacité des formations dispensées et sur leur impact sur la lutte contre
le chômage.
Aucun outil ne permet également de suivre les bénéficiaires de formation dans leur parcours
professionnel et leur insertion dans le marché du travail. La définition d'un tel outil serait
actuellement en préparation en partenariat avec l'OREF et l'ANPE.
Aucun partenariat n'a cependant été institué par la Région pour assurer le contrôle des actions de
formation. C'est le service formation qui est chargé du contrôle sur place et sur pièces de
l'exécution des conventions, avec des moyens nettement insuffisants :
- vérification du démarrage des actions ;
- état de présence des stagiaires ;
- contenu pédagogique ;
- vérification des dépenses éligibles, des factures.
D'une manière générale il apparaît que la Région ne s'est pas encore doté de moyens de
contrôles adaptés compte tenu de l'importance des actions de formation financées et du nombre
des partenaires avec lesquels elle contracte.
Le contrôle sur place n'est effectué que depuis l'année 2000. Il comprend des visites sur place
(24 visites sur place ont été réalisées en 2000 et 37 en 2001) et la vérification des cahiers de
présence et des actions pédagogiques. Il donne lieu à l'établissement de rapports qui restent très
sommaires et formels (contrôle de l'organisation administrative des actions, de la présence et de
l'assiduité des stagiaires). La qualité pédagogique des stages ne fait pas l'objet de contrôle
spécifique.
7) Les enjeux financiers
A partir de l'exercice 1999, la Région imputé l'ensemble des recettes au chapitre 964.6 "
Formation professionnelle ". Cette pratique est suivie par de nombreuses régions et permet une
vision d'ensemble des opérations.
Les dépenses (en milliers de francs)
Tableau :
A partir de 1999 les recettes "Etat FP" et "Etat jeunes" ont été regroupées suite au transfert de
compétence et des ressources issu de la loi quinquennale.
Elles enregistrent une progression de la part Etat, mais une diminution très forte sur l'ensemble de
la période du recouvrement des crédits FSE.
8) La gestion des crédits FSE (Fonds social Européen)
Le CR a bénéficié au titre de l'objectif 1 de concours importants du Fond Social Européen (FSE)
pour le financement de son programme de formation professionnelle :
Les crédits FSE sont alloués au CR en application d'une convention pluriannelle (du 9 juin 1996
pour les exercices 94 à 99). Les subventions annuelles sont attribuées par arrêté du SGAER.
La convention pluriannuelle prévoit l'obligation pour le CR de tenir une comptabilité séparée ou
une codification adéquate pour les projets cofinancés par le FSE (comptabilité analytique).
Le Conseil Régional préfinance sur son budget les actions retenues pour un cofinancement du
FSE qui intervient en financement de dépenses de fonctionnement réelles exigibles, pour une part
maximum de 65 % du total du coût éligible. Ne sont pas éligibles les dépenses d'achat
d'équipements amortissables, de biens immobilisés, les salaires de fonctionnaires, les frais
financiers et bancaires, les intérêts d'emprunt.
Le suivi et la gestion du FSE par la Région ont révélé des carences importantes qui ont donné lieu
à de sévères observations de la part des organismes de contrôle. Pour les actions de formation
cofinancées rattachées aux exercices 1994 à 1998, la CICC a relevé de très nombreux
manquements notamment au travers de la passation et de l'exécution des conventions passées
avec les organismes formateurs :
- la publicité de l'éligibilité des actions au FSE faisait souvent défaut ;
- les conventions passées avec les organismes de formation mentionnent parfois la participation
FSE mais cette participation n'est pas toujours individualisée par référence au taux maximum de
participation des fonds communautaires. Les annexes financières ne sont pas toujours
renseignées concernant cette participation ;
- les conventions ont parfois été signées après le commencement de l'action cofinancée ;
- les conventions sont muettes sur les exigences communautaires auxquelles les opérateurs
doivent souscrire : organisation d'une communication auprès des stagiaires sur le cofinancement
européen, tenue d'une comptabilité séparée, durée de conservation des pièces justificatives,
possibilité de faire l'objet de contrôles nationaux et communautaires.
- il existe des défauts de concordance entre les états produits et les justifications détaillées
(nombre de stagiaires, présences, charges réelles) ;
- les demandes de soldes faites par les organismes ne retracent pas toujours le montant des
dépenses, au sens de la réglementation européenne.
La CICC a sensibilisé la Région sur les efforts à accomplir pour une meilleure gestion du
cofinancement européen en organisant mieux ses services, en adaptant les conventions passées
avec les organismes aux exigences de la réglementation, en contrôlant les organismes avec
lesquels elle a passé des conventions, en améliorant la traçabilité des concours européens, en
tenant une comptabilité séparée conformément à l'article 6 de la convention cadre.
La commission a recommandé à la Région de distinguer dans sa programmation des actions,
celles éligibles au FSE, dans la sélection des projets à soumettre à la décision de la collectivité, et
à suivre la gestion du FSE par action cofinancée.
Elle a également recommandé à la Région de prévoir un dispositif (dans les conventions) de
déclaration des frais réels.
Les conséquences des contrôles : la recomposition des fonds européens (cofinancement)
La commission européenne a demandé au Conseil Régional de recomposer les demandes de
paiement final du FSE pour la période 1994 à 1997. A cet effet, la Région a confié le contrôle et
l'évaluation du FSE au cabinet Arthur Andersen par marché négocié.
Le consultant est intervenu auprès des bénéficiaires ultimes (organismes de formation) pour
vérifier notamment le détail des coûts, les relevés de présence, les clefs de répartition des
factures, ... Le consultant a relevé les mêmes manquements que la mission de contrôle et
l'absence et le manque de fiabilité des pièces de dépenses éligibles au FSE.
La Région qui préfinance la part prévisionnelle du FSE pour ses actions de formation est
lourdement pénalisée par les retards importants accusés dans le recouvrement de ces crédits en
raison des dérives constatées.
Cette situation, qui relève pour une bonne part de sa responsabilité, devra nécessairement être
améliorée par l'application des dispositions nouvelles arrêtées pour une meilleure gestion et un
meilleur suivi du cofinancement FSE, dans le respect des règles communautaires.
Dans ces conditions les prévisions de recettes du FSE sont restées très incertaines. De
nombreuses actions éligibles ne sont pas validées par suite du retard ou de l'absence de
production des pièces justificatives de dépenses, et les crédits FSE ne sont pas recouvrés en
totalité.
Montants FSE - recettes prévues et réalisées depuis 1996 (en F) :
Tableau :
Ce manque à recouvrer très important constaté est dû en partie au blocage des soldes par la
commission dans l'attente du contrôle et de la recomposition des dépenses. Il met en exergue
l'importance des efforts que doit accomplir la Région, tant au niveau interne que dans ses
relations avec les organismes de formation (bénéficiaires ultimes qui doivent produire les pièces
justificatives des dépenses éligibles) pour parvenir à une bonne gestion du FSE.
Les mesures prises par la Région :
La Région a mis en place à partir de l'année 2000 un certain nombre de mesures :
- L'amélioration du suivi des procédures, une cellule FSE a été instituée en accord avec les règles
communautaires relatives à l'obligation de séparation de la gestion et du contrôle.
- Un guide des procédures FSE a également été élaboré pour rappeler les textes réglementaires.
- L'amélioration de la lisibilité du fonds social européen : centralisation des dossiers en un seul lieu
et classement par mesures et sous mesures concernées. Regroupement dans un dossier unique
de l'ensemble des éléments nécessaires à la traçabilité du FSE.
- L'adaptation des conventions qui prévoient l'exigence d'une comptabilité séparée, l'indication du
mode de calcul de la subvention, la mention du cofinancement.
- L'amélioration du contrôle et de la cohérence comptable : exigence d'un bilan pédagogique
détaillé et de la clef de répartition des charges indirectes des organismes dès la phase de
programmation.
Dix années après, la mise en application de la loi quinquennale pour l'emploi, la Région n'a donc
pas mise en place l'ensemble des outils nécessaires au développement de sa politique, qui lui
sont conférés de droit ou qui relèvent de son organisation interne.
Le recensement et l'évaluation des besoins en formation a longtemps méconnu les particularités
locales. La mise en place à partir de 2000 de l'O.R.E.F. devrait permettre de pallier ces
insuffisances.
La Région dépend encore beaucoup, pour la programmation des actions de formation, des offres
qui lui sont faites par les organismes. L'augmentation de la part d'une programmation volontaire
sur la base de cahiers des charges établis par ses soins, devrait permettre à la Région de mieux
adapter son action en matière de FP aux besoins spécifiques de l'économie locale.
Afin de mieux coordonner formation initiale et formation continue, la Région doit adopter
définitivement le plan de développement de la formation professionnelle des jeunes.
En dehors des actions mise en place en partenariat avec l'ANPE, les Missions Locales, les
ASSEDIC, la DDTE, la Région ne semble pas avoir utilisé la possibilité qui lui est offerte par loi de
passer ses contrats d'objectifs avec les secteurs professionnels ou leurs corps représentatifs.
Enfin il apparaît que les moyens affectés au contrôle des stages et des organismes de formation,
à l'évaluation des actions, au suivi de l'insertion des stagiaires, restent insuffisants en l'état actuel
de l'organisation du service.
Pour ce qui est du FSE, la région souligne que :
" La cellule FSE mise en place au sein du service de formation est stabilisée depuis 2002 ; qu'un
chargé de mission de catégorie A a été recruté dans le cadre de l'assistance technique prévue au
DOCUP " et que " ce dernier assure la coordination du FSE de l'instruction des opérations à
l'appel de fonds ".
IV - LES LYCEES
Les lois de décentralisation ont conféré à la Région la gestion des lycées pour lesquels elles
doivent assurer "la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations,
l'équipement et le fonctionnement".
La Région Martinique a actuellement en charge 23 lycées qui accueillent environ 20.000 élèves et
les constructions nouvelles qui concernent le lycée de Ducos, le lycée de Bellefontaine (livraison
prévisionnelle fin 2003, coût estimatif évalué à 225 MF), les nouveaux lycées de sud, du centre, et
Sainte-Marie.
1) Les objectifs poursuivis :
Les objectifs généraux, spécifiques et opérationnels visent à l'augmentation des capacités et à
l'amélioration des conditions d'accueil, l'introduction systématique de l'information et de la
communication et l'évolution permanente des structures de formation.
2) La programmation :
En matière de programmation, la situation n'a guère évolué depuis les observations formulées à
l'occasion du contrôle de gestion précédent.
Le schéma prévisionnel des formations :
La loi du 22 juillet 1983 modifiée précise dans son article 13-II que la Région établit, après accord
du département, le schéma prévisionnel des formations qui doit définir, à un horizon donné, les
besoins quantitatifs et qualitatifs de formation. Ce schéma qui doit nécessairement inclure dans sa
programmation les collèges devrait donner à la Région Martinique, Région monodépartementale
un rôle d'impulsion majeur.
Un premier schéma a été mis en place par la Région Martinique en 1997, et revu en 1998 sans
pour autant devenir véritablement opérationnel.
La situation n'a donc pas évolué depuis le dernier contrôle de gestion qui avait évoqué ce
problème. Les choix et orientations en matière de formation sont déterminés en dehors d'un
véritable schéma prévisionnel sur lequel l'assemblée délibérante aurait du débattre et se
prononcer.
La programmation des investissements :
Le "plan pluriannuel des investissements" est le document qui doit nécessairement suivre le
schéma prévisionnel des formations, pour la programmation des opérations d'investissement
relatives à la construction, reconstruction ou extension d'établissements.
La circulaire du 16/06/1983 précise que le "plan pluriannuel d'investissements" (PPI) peut classer
les opérations envisagées selon un ordre de priorité, indiquer leur coût prévisible, et fixer des
dates prévisionnelles d'entrée en service des nouveaux locaux.
En l'absence de schéma prévisionnel des formations, ce plan ne peut être établi et la
programmation des investissements s'insère à court terme dans les seules prévisions budgétaires
qui évaluent les besoins nouveaux recensés en terme de réhabilitation et de constructions
nouvelles.
Le document produit à la chambre et intitulé "programme pluriannuel d'investissement 2000.2003"
récapitule seulement, par établissement, les coûts prévisionnels de réhabilitation, de maîtrise
d'ouvre, et des études annexes diverses (contrôle technique, coordination santé et sécurité). Il ne
fait pas état notamment de la nature des travaux à réaliser, ni du financement des opérations, ni
du calendrier des réalisations.
Les services régionaux interrogés sur la mise en place de cette programmation, tout en
reconnaissant les manquements constatés, ont fait état de leurs difficultés à établir des prévisions
sur le moyen terme et de leur volonté de privilégier une "réflexion permanente" associant tous les
partenaires du monde éducatif.
Le document de travail élaboré par le service de l'éducation et des lycées, le "schéma directeur
des lycées" mis à jour annuellement, permet de suivre année par année la situation de chaque
établissement et des filières de formation. Ce document consiste essentiellement à un état des
lieux (travaux en cours, besoins nouveaux, subventions allouées, filières de formation) et à
certaines prospectives concernant les besoins en formation. Il est alimenté principalement pour la
partie "éducation" par des données communiquées par le rectorat.
Actuellement, la Région semble attendre beaucoup de l'audit de diagnostic général des
établissements qui fait actuellement l'objet de consultations.
3) L'intégration des établissements dans le patrimoine régional :
Les procès-verbaux de mise à disposition des meubles et immeubles à usage scolaire du premier
degré transférés n'ont pas été suivis d'une intégration dans la comptabilité patrimoniale de la
Région, l'Etat n'ayant pas produit la valeur des actifs transférés...
Actuellement, seuls, les lycées Acajou I, Acajou II et Rivière-Salée sont intégrés au patrimoine
régional.
Des solutions seraient actuellement envisagées : création d'une commission pour l'évaluation du
patrimoine, en accord avec le payeur Régional ou missionner un cabinet d'audit dans cet objectif.
La Région devra nécessairement trouver les moyens de parvenir à l'intégration de l'ensemble du
patrimoine immobilier des établissements scolaires, pour une meilleure gestion de ce patrimoine
dont elle a la charge et pour la sincérité de sa comptabilité patrimoniale.
4) Les investissements :
Les opérations d'investissement concernant les lycées sont enregistrées au chapitre 901
"enseignement et formation".
Dépenses réalisées de 1997 à 2001 (en milliers de francs) :
Tableau :
Le montant des dépenses d'investissement a été couvert par la DRESS jusqu'en 1998. A partir de
1999, l'augmentation des dépenses relativement plus importante que les recettes DRESS a obligé
la collectivité à financer les investissements sur ses ressources propres.
Le montant des dépenses d'investissement (hors subventions d'équipement et hors acquisition de
terrains), s'élève pour la période des années 1997/2001 au total de 586.361 KF.
1997 : 63.316 KF
1998 : 54.320 KF
1999 : 71.404 KF
2000 :186.162 KF
2001 : 211.159 KF
34 % de ces travaux ont été réalisés par des SEML mandataires.
La Région, comme les autres collectivités ayant en charge des EPLE, a hérité d'un parc en très
mauvais état au moment du transfert de compétence par l'Etat. Les programmes importants de
travaux engagés n'ont pas permis la totale mise en conformité des établissements aux normes
parasismiques et aux normes d'hygiène et de sécurité.
Cette situation doit demeurer une des préoccupations majeures de la Région pour parvenir à la
mise aux normes.
Evaluation des travaux de réhabilitation et mise aux normes et programmation des
investissements.
Il apparaît que l'évaluation et la programmation pluriannuelle des travaux de réhabilitation et de
mises aux normes représente un problème récurrent pour la collectivité qui a déjà par le passé
procédé à des études ponctuelles sur la situation de divers établissements.
Le "diagnostic général" doit être lancé au cours de l'année 2003 pour permettre l'évaluation du
montant des travaux de réhabilitation et de mise aux normes d'hygiène et de sécurité. L'étude
sera réalisée sur la base d'une répartition entre 9 lots géographiques regroupant tous les
établissements, le résultat de ce diagnostic devant être rendu pour le dernier trimestre 2004.
Travaux de grosses réparations :
Depuis la mise en place de la procédure budgétaire (AP/CP) en 1995, l'assemblée régionale
adopte des programmes pluriannuels d'investissement.
Pour la période 2000/2002 , le montant total des crédits affectés aux travaux de grosses
réparations, a été évalué à 262.715.156 F dont 25.380.000 F pour le lycée de Bellevue et
24.279.970 F pour le lycée Schoelcher.
Ces travaux comprennent également les travaux de désamiantage des lycées (6.807.000 F) et le
diagnostic des lycées professionnels (15.100.000 F).
Le cas du lycée Schoelcher
Le lycée Schoelcher établissement ancien sous régime de la mise à disposition et qui reste cher
au cour des Martiniquais est auréolé d'une forte connotation historique et culturelle. Beaucoup de
personnalités et l'intelligentia martiniquaise actuelle ont fréquenté par le passé cet établissement.
Sa situation de vétusté perdure depuis de nombreuses années malgré les 35 MF déjà investis par
la Région au cours des année 1995/2002 pour des travaux de grosses réparations et de mise aux
normes. Pour la seule mise aux normes parasismiques, 5 MF de travaux supplémentaires seraient
nécessaires selon les conclusions d'un audit commandité pour cette évaluation.
Outre l'état des bâtiments qui nécessite de nombreux travaux d'adaptation, la défaillance de
nombreuses entreprises retarde la livraison des travaux et laisse l'établissement en état de
chantier permanent.
La problématique du choix entre la poursuite de l'activité ou la fermeture de l'établissement reste
posée.
5) Le fonctionnement des lycées :
Entre les années 1995 et 2001, l'augmentation des dépenses de fonctionnement a été de 79 % et
dans le même temps, les effectifs ont progressé de 14,9 %.
Les charges de fonctionnement incombent à la Région de par la loi qui a mis en place une grille
de calcul prenant en compte des critères correspondant à ceux fixés avant la décentralisation par
le rectorat (effectifs et surface de l'établissement) mais également en tenant compte de la
particularité de chaque établissement. Cette grille a été établie après discussion avec les chefs
d'établissement et les comptables, à partir des comptes financiers.
Les crédits sont ventilés chaque année par établissement et chaque dotation fait l'objet d'un
versement fractionné (70 % en début d'exercice et 30 % au mois de septembre).
La chambre constate que les notifications des dotations budgétaires ont lieu avec retard ce qui
pénalise les établissements pour la confection de leur budget dans les délais réglementaires.
6) Le contrôle de l'utilisation des subventions :
La Région ne s'est pas donné jusqu'à aujourd'hui les moyens de vérifier la bonne utilisation des
subventions qu'elle verse aux établissements.
La tutelle conjointe de l'Etat qui exerce un contrôle formel et du Rectorat, ne la soustraient pas à
ses obligations propres de contrôle inhérentes à sa qualité de principal financeur du
fonctionnement des établissements.
7) Les contentieux en cours avec certains établissements :
Plusieurs établissements réclament à la Région des sommes correspondant à des créances
anciennes enregistrées aux comptes financiers et qui se rapportent essentiellement à des
subventions d'investissement.
- concernant le lycée polyvalent du François, le comptable fait état d'une créance totale de
2.478.676,26 F (5377.871,76 EUR) correspondant à des sommes dues au titre des exercices
1989 à 1995. Sur ce montant total, 1.104.507,92 F (168.381,15 EUR) correspondraient à des
mandatements de la Région non suivis d'effets. La somme restante, soit 1.374.168,34 F (209.490
,61 EUR) serait à justifier et devra faire l'objet de recherches approfondies. Cette situation a été
actée par une convention en date du 01/10/2002.
- concernant le lycée Schoelcher, le montant total réclamé par le comptable au titre des exercices
1988 à 1990 (subventions non encaissées) est de 205.764 F (31.368.52 EUR). La commission
"éducation" doit examiner ce dossier pour proposer une solution de règlement.
- concernant le lycée polyvalent de la Pointe des Nègres, 5.116.100,13 F (779.944,40 EUR) sont
réclamés à la Région au titre de subventions dues sur dotations de 1985 à 1999. Selon les
services régionaux, les premières investigations menées montreraient que la majorité des
sommes a été mandatée à l'établissement.
Les mesures nécessaires devront être mises en ouvre pour le règlement de ces litiges et la
régularisation des opérations comptables entre la Région et les établissements.
8) La gestion des logements de fonction :
Le décret n° 86.428 du 14 mars 1986 qui s'inscrit dans le droit fil des lois de décentralisation
prévoit le maintien par la Région des concessions de logement accordées aux personnels de
l'Etat.
Les concessions de logement sont attribuées par nécessité absolue ou utilité de service selon les
conditions posées au décret.
Pour les logements restés vacants, le décret prévoit que des conventions d'occupation précaires
peuvent être attribuées par la collectivité de rattachement à des agents de l'Etat, en raison de
leurs fonctions, sur propositions du conseil d'administration de l'établissement).
La liste des logements existants au sein des établissements et leur condition d'occupation n'existe
pas. En tout cas elle n'a pu être produite à la demande de la chambre.
La Région, propriétaire, n'a pas géré les attributions de ces logements en établissant les arrêtés
de concession adéquats et en assumant leur suivi.
La responsabilité patrimoniale qu'elle assume oblige la Région à tout mettre en ouvre pour
régulariser cette situation.
La chambre regrette que sa demande concernant la production de la liste des logements de
fonction des lycées par établissement et l'état de leur occupation n'ait pas reçu de réponse de
votre part.
V) DIVERS
1) L'exécution des marchés publics
L'organisation interne des services ne permet pas actuellement une gestion centralisée de
l'ensemble des opérations d'exécution des marchés, depuis l'engagement jusqu'au décompte
général et définitif ;
L'état de suivi de l'exécution des marchés :
L'article 361.2 du décret n° 93.733 du 27 mars 1993 relatif à la transparence des procédures dans
les marchés publics rend obligatoire l'établissement d'un rapport récapitulatif annuel sur
l'exécution des marchés soldés dans l'année ou en cours d'exécution. Ce rapport est communiqué
à l'assemblée délibérante de la collectivité à l'occasion de la présentation du budget.
Environ 500 marchés seraient actuellement en cours d'exécution.
L'état remis (situation début 2003) enregistre de nombreux marchés passés dans les années
1995, 1996, 1997, 1998, qui ne sont toujours pas soldés et pour certains desquels il n'est fait
aucune mention des montants exécutés. Beaucoup de ces marchés anciens concernent des
travaux (de grosses réparations) dans les lycées.
Les exigences de transparence qui ont motivé l'établissement de ce rapport annuel qui doit être
communiqué à l'assemblée délibérante, obligent la Région à se donner les moyens d'assurer le
contrôle et le suivi de l'exécution des marchés qu'elle a contractés par la mise en place d'outils
appropriés.
Les difficultés liées au contexte local :
La Région a voulu adapter la commande publique à la structure du marché économique local en
privilégiant l'allotissement comme mode de dévolution des marchés public, afin de faciliter l'accès
de petites et moyennes entreprises à la commande publique.
Ce choix, répond à des préoccupations légitimes d'ordre socio-économique. Il favorise l'accès aux
marchés des petites entreprises locales, développe la concurrence et permet certaines
adaptations aux contraintes techniques locales.
En contrepartie, la multiplication du nombre des contractants peut entraîner l'accès à la
commande publique d'entreprises qui n'ont pas toutes la capacité de répondre aux besoins. La
défaillance de certaines de ces entreprises pour des opérations divisées engendre des retards
importants en bloquant les interventions des autres entreprises et corps de métiers.
La séparation en lots nombreux demande un meilleur suivi de coordination des chantiers et la
nécessité de nommer des missions OPC (ordonnancement, pilotage et coordination).
Pour l'année 2002/2003, et concernant les seuls travaux dans les lycées, 17 marchés ont été
résiliés dont 8 pour la seule cité scolaire de la Pointe des Nègres.
Les marchés de maîtrise d'ouvre sont également souvent source de litiges longs à régler, qui
retardent d'autant les travaux. Récemment, la construction du pôle agro-alimentaire, a ainsi été le
cadre de litiges importants et répétés avec la maîtrise d'ouvre (cabinet ARTECH) dont les erreurs
d'évaluation ont obligé la passation d'avenants (35.917,62 EUR/235.604,14 F) à certains marchés
de travaux pour faire rehausser d'un mètre l'ensemble des bâtiments.
Il n'est pas rare que les services techniques régionaux doivent eux-mêmes superviser la maîtrise
d'ouvre dans certaines opérations.
Enfin, la délégation de la maîtrise d'ouvrage à des SEM pour les opérations importantes
(constructions nouvelles) n'a pas toujours permis des conditions d'exécution satisfaisantes. C'est
le cas pour la construction du lycée de DUCOS, sous maîtrise d'ouvrage déléguée de la SEMAFF
qui a pris un retard très important par rapport aux prévisions de réalisation.
Pour la Région, " la désignation d'un Ordonnancement, Pilotage, Coordination ne répond
qu'imparfaitement au soucis d'organisation d'une activité en site occupé. Par ailleurs,les travaux
de réhabilitation de nature variable menés en l'absence totale de plans, non reçus au moment du
transfert du patrimoine, supportent nécessairement des phases d'arrêt et de reprise dues à la
découverte de réseaux, ou à certains désordres non apparents et même à des malfaçons
(absence de ferraillage par exemple) ".
La chambre observe que la Région ne conteste pas l'existence de retards dans les travaux et des
défaillances d'entreprises.
Les contentieux avec les entreprises :
Des contentieux opposent la Région à des entreprises, dont les deux plus importants concernent
la Société BULL et la société NORELEC.
Société BULL : Le CR a résilié le marché informatique passé avec cette société pour l'équipement
informatique de l'hôtel de Région, au motif que le système installé était défectueux et que le
marché ne pouvait être considéré comme exécuté.
La société BULL a introduit une procédure contentieuse pour obtenir condamnation de la Région à
lui verser la somme de 6.136.769,00 F (935.544,40 EUR).
La Région dans sa réponse fait état d'une proposition de protocole transactionnel de la société
BULL d'un montant de 188 750 EUR. Cette offre n'a pas encore été soumise à l'assemblée
délibérante.
Ce contentieux a forcément rejailli sur la bonne marche des services régionaux qui souffrent
encore des insuffisances et des inadaptations de l'outil informatique en place.
Société NORELEC : la société a introduit une procédure contentieuse dans le cadre de l'exécution
du marché n° 96. TST 174 (grosses réparations à la cité scolaire du Marin) concernant la date de
réception des travaux, les montants restés impayés, les intérêts échus.
La Région a fait valoir que la totalité des travaux n'a pas été réalisée.
L'affaire est encore pendante devant le TA de Fort-de-France.
2) L'aide aux politiques de développement local (ARPEL)
La Région s'est fortement engagée en faveur du développement de l'équipement local, par une
aide importante aux communes et établissements intercommunaux dans leur politique de
développement.
Le dispositif mis en place.
L'aide aux communes, devenue l'ARPEL à partir de 1996, s'est adaptée aux travaux de son
dispositif, au contexte local. Beaucoup de projets d'équipement aidés par la Région ne pouvaient
être menés à terme par les communes concernées dans l'incapacité d'assurer leur part de
financement. C'est ainsi que des reversements des montants des subventions versées ont été
demandés par la Région aux communes défaillantes.
La Région a donc adapté en 1998 son dispositif en portant de 30 % à 70 % la part de la
subvention versée dès le moment où la convention signée avec la commune devient exécutoire
(délibération de la commune, présentation du projet, échéancier...).
Le dispositif actuel calcule le montant de la participation régionale à partir de critères fixes qui
tiennent compte essentiellement du potentiel fiscal mais aussi de l'effort fiscal des collectivités.
Ce dispositif intervient pour l'aide au financement des opérations réalisées en matière :
- d'environnement : réseaux d'assainissement, traitement des ordures ménagères...
- de construction et d'aménagement d'équipements structurants (voiries, installations sportives,
culturelles...)
- d'infrastructures touristiques et de réserves foncières.
Les opérations sont classées par priorité et les taux déterminés selon ces différents critères
s'appliquent à un plafond de dépenses subvention ables de 7.000.000 F HT par commune et par
an (délibération n° 99.398).
Les 70 % du montant de la subvention sont versés dès que la convention devient exécutoire et le
solde sur présentation du procès-verbal de réception des travaux, des décomptes, factures,
rapport final d'exécution.
Le dispositif prévoit l'obligation, pour la commune bénéficiaire de l'aide, de débuter l'exécution des
travaux dans les 2 ans qui suivent la date de notification de l'attribution de la subvention, le projet
devant être réalisé au terme d'un délai de 4 ans à compter de la même date.
La Région a décidé de remettre en cause tous les 3 ans le maintien de l'ARPEL, par décision de
l'assemblée délibérante.
Les enjeux budgétaires :
L'ARPEL représente un engagement financier très important de la Région en faveur des
communes.
La situation au 29 juin 2002 qui concernait les aides apportées aux communes et établissements
intercommunaux, était la suivante :
- total des crédits engagés (montant total des subventions) : 194.965.733,51 F
- total des subventions mandatées : 120.218.648,03 F
- restes à réaliser : 31.115.648,03 F
L'examen détaillé du tableau permet de formuler les observations suivantes :
- les prévisions en dépense sont aléatoires concernant le versement des soldes (calendrier
prévisionnels non tenus par les collectivités),
- des subventions accordées en 1996 et 1997 n'avaient pas fait l'objet de mandatement au 29 juin
2002 (commune d'Ajoupa),
- de nombreuses opérations qui avaient fait l'objet d'une décision d'attribution de subvention prise
dans les années 1996, 1997 et 1998 n'étaient pas soldées en juin 2002, les soldes étant portés en
restes à réaliser pour un montant total de 15.377,858 F.
L'ARPEL représente une charge lourde pour les finances régionales, difficile à maîtriser en termes
de prévisions budgétaires. L'importance de la part de la subvention versée dès la signature des
conventions augmente encore les risques encourus même si elle devrait permettre aux
communes de mener plus facilement à bien leurs projets.
L'expérience montrant qu'il est difficile pour la Région de recouvrer les créances qu'elle détient sur
les autres collectivités (les titres émis en 1995 en reversement de subventions ne sont pas encore
recouvrés) elle devrait envisager l'intégration dans son dispositif, d'une garantie de nature à
préserver ses intérêts, peut-être au moyen de la compensation conventionnelle ou tout autre
moyen adapté.
3) Le patrimoine culturel :
L'alinéa 2 de l'article L 4221.1 du CGCT reconnaît à la Région la possibilité d'agir pour "assurer la
préservation de son identité".
Dans le cadre général de sa politique culturelle, la Région Martinique a développé depuis 1984
des actions ambitieuses pour valoriser le patrimoine martiniquais et notamment le patrimoine
ethnographique et historique : signature d'une convention Etat-Région en 1984 qui a permis la
réalisation d'enquêtes sur l'architecture, sur le patrimoine architectural, industriel, ethnographique.
3.1) Incorporation de collections au patrimoine régional :
La Région a incorporé à son patrimoine des ouvres d'art et collections diverses : patrimoine
immobilier et collections de la maison de la canne aux Trois Ilets, les collections du père
PINCHON (histoire naturelle, archéologie, ethnographie, bibliothèque), la bibliothèque
COTRELL,...
Les montants des dépenses effectuées pour la constitution des fonds muséographiques, les
travaux dans les musées, les travaux d'équipement et d'aménagement apparaît dans le tableau ci-
après :
Montants en francs
Tableau :
Elles ont diminuée depuis 1999.
3.2) Les structures de conservation du patrimoine culturel :
L'article L 1423.1 du CGCT dispose que les musées régionaux sont organisés et financés par la
collectivité. Si les régions financent leurs musées, elles ne se voient pas pour autant reconnaître
une entière liberté dans l'organisation de ces derniers. Un contrôle technique est exercé par l'Etat
sur les musées de la Région qui sont soumis à la tutelle du ministère de la culture pour l'aspect
scientifique (achat des ouvres d'art, contrôle des inventaires, de la sécurité).
Le Conseil Régional compte actuellement 3 musées ouverts au public et une réserve
muséographique, préfiguration d'un musée et ouverte sur rendez-vous :
- le "musée régional d'histoire et d'ethnographie" situé 10, boulevard du Gl de Gaulle qui présente,
dans une maison de la fin du XIXème, à l'étage une exposition permanente, la reconstitution d'une
maison bourgeoise de l'époque et au rez-de-chaussée, une salle d'exposition temporaire dont le
thème change chaque année.
- la "maison de la canne" située au trois Ilets (pointe Vatable) ce musée présente, dans une
ancienne distillerie, l'histoire de la canne à sucre, son impact sur la vie économique et sociale de
la Martinique du 17ème à nos jours, illustrée par des objets, maquettes, machines, documents,
outils ...
- l' "écomusée de Martinique" situé à Rivière Pilote (anse Figuier) qui présente, au sein d'une
exposition permanente, la population martiniquaise et ses savoirs tant industriels qu'artisanaux.
Dans ces trois musées, les entrées sont payantes et sont encaissées par un régisseur.
- La "réserve du père Pinchon" située au sous-sol de l'hôtel de Région. Collection du père
Pinchon, membre de la congrégation des pères du Saint-Esprit, qui regroupe des collections
d'archéologie précolombienne de la Martinique et des autres îles de la caraïbe, d'objets
ethnographiques, de collections d'histoire naturelle (papillons, poissons, coquillages, reptiles...) de
collections de photographies, de courriers scientifiques du Père Pinchon et de ses courriers
personnels, sa bibliothèque personnelle.
3.3) Les conditions de conservation :
Les conditions actuelles de conservation sont loin d'être satisfaisantes, notamment en ce qui
concerne le musée régional d'histoire et d'ethnographie. La réserve muséographique se trouve
dans les locaux de l'ex hôpital civil, dans des conditions déplorables qui ont été dénoncées par le
conservateur en chef.
Les collections de grande valeur qui y sont entreposées sont exposées à des risques importants
liés à l'environnement local, de vol, d'incendie, de vandalisme, de détériorations dues aux
fréquentes coupures d'électricité et de climatisation.
La Région a fait l'acquisition de l'ex bâtiment EDF pour accueillir les salles d'histoire du musée, les
services administratifs, les services éducatifs, la bibliothèque et la réserve muséographique. Les
travaux d'aménagement ne sont pas encore terminés. Cette nouvelle structure devrait permettre
des conditions de conservation et de présentation au public adaptées.
La maison de la canne connaît également des conditions de stockage et de conservation difficile
par manque de place. Il en est de même pour l'écomusée où des travaux importants de
rénovation et d'adaptation restent à réaliser.
La Région Martinique s'est fortement engagée pour la conservation et la valorisation de son
patrimoine historique, ethnographique, culturel.
Des moyens très importants ont été mis au service de cette politique, notamment pour l'acquisition
de collections et d'ouvres d'art, et pour leur restauration qui fait appel à des personnels hautement
spécialisés. La très grande valeur des acquisitions et des diverses collections constituées ne peut
s'accommoder de mauvaises conditions de conservation.
La Région devra tout mettre en ouvre pour finaliser au plus tôt les structures adéquates afin de
préserver la valeur de ce patrimoine et permettre sa présentation et diffusion au public
martiniquais dans les meilleures conditions.
Il serait souhaitable également que la Région termine l'inventaire de toutes les collections dont
elle a fait l'acquisition.
La chambre note qu'une " étude est en cours pour mettre à disposition de la Région une réserve
muséographique ".
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REPONSES DES ORDONNATEURS :
ANO22040401A.pdf
ANO22040401B.pdf
ANO22040402.pdf
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