pouvoirs locaux rénovation en cours

Janvier 2015 • N° 196 • Mensuel édité par l’AdCF - www.adcf.org • 5,50 E

DOSSIER P.9

Pouvoirs locaux

Rénovation en cours

DANS L’ACTU P.2 • 11 NOUVELLES MÉTROPOLES• LE PROJET DE LOI NOTRe À L’EXAMEN

FOCUS P.4 • PROGRAMMES LOCAUX DE L’HABITAT

DROIT P.8 • OFFICES DE TOURISME

INTERCOMMUNAUX : QUELS STATUTS ?

FINANCES P.18 • VOIR LA DOTATION GLOBALE

DE FONCTIONNEMENT AUTREMENT

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Depuis le 1er janvier 2015, la France compte 11 nouvelles métropoles. Intégration renforcée, légitimité accrue mais aussi changements d’image : tour d’horizon de cette évolution institutionnelle majeure.

B ordeaux, Grenoble, Lille, Nantes, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse, Brest et Montpellier : depuis le 1er janvier 2015, ces ex-communautés urbaines

ou d’agglomération ont accédé au statut de « métropole ». Une transformation institutionnelle issue directement de l’application de la loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles (dite « Maptam ») votée en janvier 2014. Autre évolution majeure : depuis la même date, le Grand Lyon se substitue au département du Rhône sur son territoire en exerçant ses compétences en matière d’action sociale, de voirie et de gestion des collèges. Pour rappel, le statut de métropole avait été créé par la loi de réforme des collectivités territoriales (RCT) de 2010 ; à l’époque, seule l’agglomération de Nice avait choisi d’en bénéficier. La loi Maptam a approfondi ce statut en rendant automatique la transformation de communautés en métropoles dès lors que ces dernières formaient un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de 650 000 habitants. À la suite de débats parle-mentaires vifs, la possibilité a également été conférée à Brest et Montpellier d’acquérir le statut sous réserve de l’accord de leurs communes membres.

Des nouveaux leviers d’attractivitéLes présidents des nouvelles métropoles se sont réjouis de cette évolution institutionnelle qui les consolident comme interlocuteurs de poids sur les plans régional, national et européen. « Désormais, Brest fait ainsi la démonstration de sa légitimité et de sa capacité à être la locomotive du développement futur de l’Ouest breton », a déclaré François Cuillandre, président de la métropole finisté-rienne. À Toulouse, Jean-Luc Moudenc s’est quant à lui félicité de la reconnaissance institutionnelle accordée à ces collectivités qui « porteront l’essentiel des grands projets des territoires et tireront la croissance économique ».

Satisfaction également du côté de Lille Métropole, dont le président porte des ambitions qui dépassent les fron-tières : « La métropolisation a pour objectif de donner à notre agglomération les moyens de s’affirmer sur la scène européenne, dans un esprit de cohésion, de proximité et de solidarité », a commenté en décembre Damien Castelain. À Grenoble, Christophe Ferrari, président de la Métro,

espère voir sa communauté renforcée dans ses missions de péréquation et de développement : « Nous sommes une agglomération très hétérogène, avec des territoires plus ou moins développés. L’enjeu est de faire en sorte que la métropole soit capable de lutter contre ces inégalités-là. »

Une intégration renforcéeIntégration renforcée et dotation globale de fonctionne-ment bonifiée pour les ex-communautés d’agglomération : au-delà de la reconnaissance institutionnelle conférée par leur changement de statut, les nouvelles métropoles pousseront un cran plus loin l’exercice intercommunal. Au menu : des transferts de compétences supplémentaires, notamment pour les anciennes agglomérations, mais surtout des appels à compétences possibles en direction de la région et du département, ainsi qu’un intérêt métro-politain affirmé sur les équipements publics du territoire.Si l’exercice semble plutôt en bonne voie parmi les com-munautés les plus intégrées (à l’image de Brest et Nantes Métropole), il s’avérera plus exigeant pour d’autres com-munautés comme Grenoble, Rouen et Bordeaux, où le saut à franchir est plus important. Les prises de compétences s’échelonneront ainsi sur plusieurs années, et les transferts de personnel constitueront un dossier phare. Bordeaux Métropole a d’ores et déjà annoncé concentrer ses efforts sur le dossier de la mutualisation des services.

Nouvelle imageSi les évolutions d’ordre organisationnel et de compétences ne sont pas encore visibles pour les habitants de ces terri-toires, certains signes toutefois ne trompent pas. Plusieurs nouvelles métropoles se sont offert un nouveau nom et une nouvelle image afin d’entériner définitivement leur changement de statut et leur prise de poids sur la scène nationale. La communauté Rouen Elbeuf-Austreberthe

(CREA) est ainsi devenue la Métropole Rouen Normandie, la communauté urbaine de Bordeaux (CUB) a été rebaptisée Bordeaux Métropole, Montpellier Agglomération répond désormais au nom de Montpellier Méditerranée Métropole, la Métropole européenne de Lille a remplacé Lille Métropole Communauté urbaine, la communauté

urbaine de Strasbourg (CUS) est devenue Strasbourg Eurométropole... À ces nouveaux intitulés se sont ajoutés des logos redessinés, ainsi qu’un slogan pour Bordeaux, « On va tous s’y retrouver », illustration d’une volonté de dépasser les tensions entre territoires urbains et ruraux qu’a pu générer cette transformation institutionnelle. Apolline Prêtre

Des appels à compétences seront possibles en direction de la région et du département

11 métropoles de plus dans le paysage français

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DANS L’ACTU

La rédaction d’Intercommunalités

vous présente ses meilleurs vœux

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En bref« J’aspire à ce que nous fassions preuve d’ambition »

Alors qu’a débuté l’examen du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), Estelle Grelier revient sur l’état d’esprit général des parlementaires et sur les aménagements souhaités du texte.

Comment qualifieriez-vous l’état d’esprit des députés, ou en tout cas de la majorité parlementaire, à la veille des débats sur le texte NOTRe ? Je dirais que nous sommes impatients de commencer l’examen de ce texte. Le projet de loi NOTRe constitue une composante essentielle de la réforme territoriale en cours. Après la loi Maptam, qui a permis la trans-formation en métropole au 1er janvier dernier de dix grandes agglomérations, et celle sur la délimitation des régions adoptée par le Parlement en fin d’année, nous avons besoin de ce texte, qui traitera des compétences exercées par l’ensemble de nos collectivités et permettra de mieux répondre à la question du « qui fait quoi ? ».L’Assemblée nationale reviendra vraisemblablement sur plusieurs des dispositions votées par le Sénat, notamment en ce qui concerne l’intercommunalité. Le projet de loi initial, tel que présenté par le gouvernement, avait pour objectif de renforcer le tandem région-intercom-munalité. Cependant, le Sénat a supprimé les disposi-tions initiales du texte visant à conforter l’intégration communautaire en refusant toute nouvelle avancée sur ce point. Or, il apparaît important de renforcer les

compétences de toutes les catégories de communau-tés et de revoir le seuil démographique minimal. Sur cette dernière question, j’aspire à ce que nous fassions preuve d’ambition. Le seuil actuel de 5 000 habitants est insuffisant. Ce constat est largement partagé, y compris par un certain nombre de sénateurs qui ont déposé des amendements pour le relever. À l’Assemblée nationale, je souhaite que le débat s’organise autour du seuil proposé par le gouvernement, à savoir 20 000 habitants, tout en

prévoyant des assouplissements, notamment dans les territoires de faible densité de population ou lorsque les intercommunalités proches de ce seuil conduisent des politiques très intégrées. Mais pour y parvenir, il est évident que nous devrons convaincre, ce qui est, en la matière, une tâche compliquée.

Que souhaiteriez-vous figurer voir dans le texte à la fin de la première lecture par l’Assemblée nationale ? Le seuil démographique devra être rehaussé, idéalement et en dehors des exceptions précitées, à 20 000 habitants afin d’adapter notre organisation territoriale à la réalité des bassins de vie et de renforcer les solidarités entre pôles urbains et espaces ruraux. Cette question est essentielle dans une perspective de mutation, à moyen terme, du conseil départemental qui pourrait devenir un véritable « conseil des territoires » s’appuyant sur les intercommunalités. J’espère que l’Assemblée nationale, partant des travaux du Sénat, renforcera les modalités de co-élaboration des deux schémas régionaux intégrateurs, le schéma d’aménagement (SRADDT) et le schéma économique (SRDE-II), grâce à une forte implication des conférences territoriales de l’action publique (CTAP) et une contrac-tualisation avec les territoires concernés. Les compétences dans le champ économique doivent être clarifiées. Je souhaite notamment que nous puissions affirmer la compétence des communautés de communes et d’agglomération en matière de tourisme, et unifier la compétence développement économique en prévoyant son exercice complet par la communauté (sans partage avec les communes par l’intérêt communautaire, sauf pour les décisions en lien avec le commerce).

Propos recueillis par Atte Oksanen

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Estelle GrelierDéputée de la Seine-Maritime, parlementaire associée, membre du conseil d’administration de l’AdCF

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Le Sénat a supprimé les dispositions initiales du texte visant à conforter l’intégration communautaire

Le seuil démographique devra être rehaussé afin d’adapter notre organisation territoriale à la réalité des bassins de vie

110 C’est le nombre de conseils provinciaux (consiglio provinciale) italiens supprimés au 1er janvier 2015 en application de la réforme

Delrio votée en mars 2014. Ces conseils, élus au suffrage universel, constituaient les instances dirigeantes des provinces italiennes, qui deviennent ainsi des collectivités territoriales de second niveau. Les conseils provinciaux seront désormais remplacés par des conseils composés d’élus des communes membres de la province, avec à leur tête un président élu par ses pairs ainsi qu’une instance exécutive. Les compétences détenues par les provinces, qui varient selon les régions, sont maintenues.

Le deuxième volet de la réforme Delrio a concrétisé la création des cités métropolitaines de Turin, Milan, Venise, Gênes, Bologne, Florence, Bari, Naples et Reggio de Calabre qui remplacent, à périmètre constant, d’anciennes provinces.

Le projet de loi Macron à l’examenL’examen du projet de loi pour la croissance et l’activité présenté par le ministre de l’Économie Emmanuel Macron débute en séance publique

à l’Assemblée nationale à la fin du mois de janvier. Ce texte, dont certaines dispositions ont été très médiatisées, concerne également les collectivités, certains articles trai-tant par exemple de l’urbanisme commercial. Par ailleurs, le projet de loi accorde un rôle important aux élus locaux en matière d’ouverture dominicale. Le maire dispose-rait désormais du pouvoir d’autoriser le travail jusqu’à 12 dimanches par an et la création de zones d’ouvertures exceptionnelles (« zones touristiques », « zones commer-ciales ») serait décidée par le préfet de région sur proposi-tion du maire ou du président de communauté.

Rapport Repentin sur les cessions d’État et la relance de la constructionLe rapport sur la mise en œuvre du dispo-

sitif de mobilisation du foncier public rédigé par Thierry Repentin, président de la Commission nationale de l’amé-nagement, de l’urbanisme et du foncier (Cnauf), a été remis mercredi 7 janvier à Sylvia Pinel, ministre du Logement, dans le but d’ « accélérer le rythme de ces cessions d’État et contribuer à la relance de la construction ». Parmi les préconisations : l’extension du régime de décote pour les biens à rénover et les logements intermédiaires, ainsi qu’un meilleur accompagnement des acteurs (État et collectivités territoriales) à travers la constitution d’équipes dédiées à la mise en œuvre des projets au sein des préfectures.

« La Métropole de Lyon vient de naître à minuit. Pour la première fois, en réunissant les compétences de la communauté urbaine de Lyon et celles du département, elle va permettre d’enlever une couche du fameux millefeuille administratif. Elle sera un instrument de simplification du service public pour nos concitoyens. Elle permettra à terme d’en réduire le coût. En alliant les compétences économiques et d’aménagement urbain de la communauté, et les compétences sociales du département plus tournées vers la personne, elle permettra, pour reprendre l’expression de l’urbaniste Jean Haëntjens, de “réunir le cœur des hommes et le cœur des villes”. »

Gérard CollombPrésident du Grand Lyon

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www.adcf.org • N° 196 • JANVIER 2015

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PLH nouvelle génération

Quelles ambitions ?Le PLH est-il encore le maillon faible des politiques de l’habitat, butant sur la déclinaison opérationnelle de sa programmation ? Ou constitue-t-il le point central de ces politiques, sur lequel reposent les partenariats locaux et les outils portés par les collectivités ?

De toute évidence, c’est cette seconde orientation que retiennent un nombre croissant de communautés, assumant pleinement leur rôle de chef de file en la matière. Résultats d’enquête et témoignages.

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« Le PLH constitue l’un des piliers du pacte communautaire »

Communauté très volontariste dans le domaine du logement, Rennes Métropole s’est dotée dès 2005 d’un programme local de l’habitat (PLH) afin de mettre en œuvre ses objectifs de politique publique. Nouveau vice-président en charge de l’habitat, Honoré Puil introduit ce Focus par une analyse de l’outil PLH et de ses atouts.

Comment le PLH de Rennes a-t-il contribué à répondre aux enjeux de développement et de compétitivité de l’agglomération ?Pour Rennes future métropole, le PLH est la traduction réglementaire de la politique de l’habitat conduite par la communauté. Son objectif est de décliner de manière opérationnelle le projet communautaire dans son volet solidarité et développement. Le PLH constitue ainsi l’un des piliers du projet de territoire : il positionne la commu-nauté comme « chef de file » de l’équilibre social de l’habitat et, par conséquent, légi-time une montée en compétence, contri-buant ainsi à la reconnaissance du pacte communautaire. Le PLH vient répondre aux enjeux de développement et de compétitivité dans le sens où son élaboration interpelle les élus sur ce qu’est leur territoire à un moment précis. Il oblige à formuler un diagnostic et à proposer des solutions. À titre d’exemple, Rennes Métropole connaissait en 2005 un fort développement démographique (+ 4 000 habitants par an en moyenne) ; dans le même temps, notre production de logements s’avérait insuffisante. Notre territoire n’en livrait que 2 500 par an alors que notre point mort était à 2 000 : c’est dire le nombre minimum de logements à produire pour simplement mainte-nir la population sur le territoire. Seuls 500 logements assuraient l’accueil de ces 4 000 nouveaux arrivants annuels. Les effets pervers ne se sont pas fait attendre : hausse des prix de l’immobilier, hausse

des loyers, fuite des ménages en dehors de l’agglomération, baisse des effectifs scolaires… Face à ce constat assez pré-occupant, Rennes Métropole a mis en place dès 2006 un PLH ambitieux afin de renverser la tendance, avec pour objectif de produire 36 000 logements neufs sur la période, dont la moitié en logements aidés. Les résultats ont été très rapides : hausse de la production, développement du parc locatif social… L’accession aidée a permis d’offrir aux familles et aux actifs aux revenus intermédiaires de devenir propriétaires, les loyers à la relocation se sont stabilisés, désormais les effectifs scolaires augmentent, la demande sociale est mieux satisfaite... Le PLH 2005-2014 a ainsi répondu aux objectifs et notamment à notre ardente obligation d’accueil sur le territoire, donnant ainsi aux entreprises et à l’emploi des possibilités de développement.

Quel bilan peut-on faire aujourd’hui des PLH comme outils de territoriali-sation des politiques de l’habitat ? Pour être des outils efficaces de territo-rialisation des politiques de l’habitat, les PLH doivent reposer sur un processus de contractualisation, définissant les niveaux de responsabilité dans la mise en œuvre des objectifs. La prise en compte du PLH par les communes suppose que chacune y trouve un intérêt, un bénéfice. Un PLH n’est pas qu’une question quantitative. Il décline un véritable projet « de vivre ensemble » et interpelle forcément, à ce titre, la question de l’équilibre social d’un territoire. De fait,

il interroge les formes urbaines et l’aména-gement de la ville en limitant l’étalement urbain dans une logique multiple de déve-loppement durable : mixité, préservation des ressources naturelles, transport… La définition des enjeux, des orientations, des techniques et des moyens financiers à obtenir passe forcé-ment par la recherche d’un consensus très large. Aujourd’hui, à Rennes, la politique de l’habitat est un socle qui n’est pas remis en cause. En revanche, et c’est normal, le temps qui passe amène son lot d’interrogations nouvelles. Le PLH, poli-tique du temps long, vient sécuriser les partenaires – communes, bailleurs sociaux, promoteurs… – dans la mesure où il donne de la visibilité aux acteurs et annonce des objectifs et des moyens.

Le PLH et la dynamique qui l’accompagne permettent-ils aux communautés d’aborder dans de bonnes conditions la période qui s’ouvre, marquée par des évolutions importantes tant au niveau des besoins et des ressources disponibles que des dispositifs ? Depuis de nombreuses années déjà, la volonté des pouvoirs publics est de favoriser la coopération intercommunale. Les lois Maptam et Alur viennent renforcer cette orientation positive. Si l’on peut toujours s’interroger sur l’opportunité de traiter

au niveau intercommunal certains sujets de proximité, la question ne se pose pas vraiment pour le logement et l’habitat. Une politique locale de l’habitat doit se réfléchir a minima à l’échelle de la communauté de communes ou de la communauté d’agglo-mération… mais en gardant un œil sur les

évolutions qui s’opèrent à une échelle plus large comme le pays ou l’aire urbaine. Un peu partout en France, certaines commu-nautés de communes ou d’agglomération disposent déjà d’une politique du logement très intégrée. Dans ce cas, les nouvelles lois ne devraient pas bousculer les équi-libres. Pour les autres, il y aura un effort à faire, mais c’est le sens de l’histoire. Quant aux moyens, toujours nécessaires, si l’on souhaite mener une véritable politique de l’habitat et du logement, ils doivent être mis en parallèle avec les retombées positives d’une telle politique sur les communes : retombées démographiques, fiscales, éco-nomiques et sociales.Un PLH « n’est rien » sans volonté politique forte, une volonté politique reposant sur la conviction que l’avenir d’un territoire ne peut s’envisager sans une action persévé-rante et déterminée…

Propos recueillis par Claire Delpech

Honoré PuilVice-président de Rennes Métropole en charge du logement, de l’habitat et des gens du voyage view

Un PLH n’est pas qu’une question quantitative ; il décline un véritable projet de « vivre ensemble »

JANVIER 2015 • N° 196 • www.adcf.org

FOCUS PROGRAMMES LOCAUX DE L’HABITAT44

PLH : l’heure du bilanAlors que de nombreux programmes locaux de l’habitat vont être remis en chantier en ce début de mandat, un bilan des premières générations de ces documents semble s’imposer. C’est l’objectif que s’est donné l’AdCF, qui réalise en partenariat avec l’Union sociale pour l’habitat et la Caisse des dépôts une étude dont Intercommunalités livre les premiers éléments.

L e logement constitue, aux côtés de l’économie et des transports, l’un des axes de développement majeurs des

territoires. Avec la montée en puissance de l’intercommunalité et le mouvement de déconcentration de la politique du logement amorcé à partir de 2004 au travers de la mise en place de la délégation des aides à la pierre notamment, les communautés ont été appelées à devenir « chefs de file » de ce développement et à jouer un rôle croissant en matière d’habitat. Les lois récentes ont renforcé encore leurs responsabilités (PLUi, gestion de la demande et des attributions, lutte contre l’habitat indigne, rattachement des OPH…).

C’est par l’outil du programme local de l’habitat (PLH) que les communautés définissent leurs grandes orientations en matière de réponses aux besoins en loge-ment des ménages et de cohésion sociale et urbaine, ainsi que le cadre d’action qui en découle. Adossé au projet de terri-toire, le PLH constitue ainsi la « feuille de route » de la politique locale de l’habitat de la communauté. Au cours des dix dernières années, il a connu de nombreuses évolu-tions législatives visant à en renforcer la portée juridique et opérationnelle. Alors que s’engage un nouveau cycle de mandats locaux, quel bilan peut-on dresser aujourd’hui de cet outil ? Document déclaratif énonçant des objectifs encore trop vagues ou peu réalistes, document fourre-tout empi-lant sans cohérence différents dispositifs, ou bien véritable outil de pilotage des politiques locales de l’habitat articulé au projet de territoire ? Où en sont les programmes locaux de l’habitat ? Comment, par leur processus d’élaboration et la dynamique de leur mise en œuvre, ont-ils contribué à renforcer l’implication des communautés et de leurs partenaires dans le domaine de l’habitat ? Les actions conduites répondent-elles vraiment aux enjeux de développement et de compé-titivité des territoires ? Afin de répondre à ces questions, l’AdCF, en concertation avec l’Union sociale pour l’habitat (USH) et la Caisse des dépôts

et consignations, a engagé une enquête visant à établir un bilan tant quantitatif que qualitatif des PLH comme outil de mise en œuvre et de gouvernance des politiques locales de l’habitat.

Des PLH en voix de généralisationAvec plus de 600 documents recensés par la Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN) fin 2014, l’obligation pour les communautés d’établir un PLH est aujourd’hui large-ment satisfaite sur le terri-toire national. Elle va même au-delà du cadre réglemen-taire puisque de nombreuses communautés de communes de moins de 30 000 habitants, pour lesquelles le PLH n’est pas obligatoire, se sont égale-ment lancées dans l’exercice, anticipant pour certaines les évolutions de périmètre. En dépit de la grande diversité des situations locales au regard des problématiques de l’habitat, les résultats de l’enquête conduite dans le cadre de cette étude témoignent de l’enrichisse-ment progressif des PLH dans la qualité des diagnostics, la maîtrise des dispositifs d’intervention, la nature des partenariats conclus pour les rendre opérationnels et la dynamique des actions engagées. Le PLH s’affirme comme un outil décisif au sein des politiques locales de l’habitat.

Un contenu de plus en plus opérationnel Si l’organisation d’un meilleur équilibre social et territorial est bien assimilée comme un enjeu majeur, la mise en pra-tique reste encore souvent délicate. Les PLH, et en particulier les PLH de première génération, ont un caractère opérationnel moins marqué. À l’inverse, pour la grande majorité des communautés urbaines et d’agglomération, les objectifs quantitatifs de production de logements sociaux sont

de mieux en mieux cernés, qualifiés et ter-ritorialisés. La capacité à avoir un droit de regard sur les PLU communaux, l’existence ou non d’établissements fonciers s’avèrent déterminantes. Moment opportun pour aborder la question de la mobilisation des ressources foncières, le PLU intercommu-nal intégrant les politiques du droit des sols, de l’habitat et du transport progresse, notamment auprès des communautés de petite taille qui se lancent pour la première fois dans l’exercice.

Un document au pilotage local de plus en plus affirméDocument de programmation et de concer-tation par excellence, le PLH s’inscrit dans une dynamique d’acteurs propre à chaque territoire. Cet apprentissage du cadre par-tenarial d’élaboration et d’exécution des PLH ne va pas de soi. Si les bailleurs sociaux sont facilement associés à la réflexion sur les besoins, la collaboration avec les acteurs

professionnels du parc privé – là ou se produit pourtant l’essentiel de l’offre nouvelle – est moins fréquente et impose d’instaurer de nouveaux dis-positifs de coopération. De la même façon, beaucoup de communautés s’interrogent sur les modalités d’une meilleure association des habitants aux travaux de construction et de suivi du PLH.

Les premiers résultats de cette étude en font le constat, le PLH a progressé et s’impose, le plus souvent, comme un axe structurant des politiques de l’habitat, fédérant les acteurs et articulant les dispositifs. Cette dynamique sera essentielle pour faire face dans de bonnes condi-tions à l’évolution des périmètres intercommunaux qui se prépare, la nouvelle donne financière qui pèsera sur les programmes d’investissement, et la dynamique qui va s’installer au niveau régional au travers des futures conférences territoriales (CTAP) avec, pour objectif, d’assurer une plus grande cohérence dans les enjeux des territoires. Claire Delpech

PLH dans les EPCI de plus de 30 000 habitants

PLH dans les EPCI de moins de 30 000 habitants

Les PLH en France (2014)

Source : CGET 2014 - IGN GéoFla

Les PLH, en particulier de première génération, ont un caractère opérationnel moins marqué

La capacité à avoir un droit de regard sur les PLU communaux s’avère déterminante

Si les bailleurs sociaux sont facilement associés, la collaboration avec les acteurs du parc privé est moins fréquente

En 2014, près de

660 PLH couvrent

9 688 communes,

68 %

soit 68 % de la population française

16 métropoles et communautés urbaines

206 communautés d’agglomération

398 communautés de communes


5FOCUS

PLH : les organismes HLM partenaires des intercommunalités

Quel regard portent les organismes HLM sur l’élaboration des PLH par les communautés ? Quel rôle sont-ils prêts à jouer, en tant que partenaires, auprès des collectivités ? Éléments de réponse.

L e programme local de l’habitat (PLH) est le document stratégique de pro-grammation et de mise en œuvre des

politiques locales de l’habitat. Aussi, pour les organismes HLM, acteurs majeurs de l’habitat, l’élaboration d’un PLH est un moment privilégié de dialogue avec les collectivités en vue de la construction d’un partenariat efficace sur le long terme.Le niveau d’implication varie en fonction des territoires, des ambitions politiques affichées, des capacités réelles de l’EPCI à piloter des politiques de l’habitat dans lesquelles les maires gardent des pouvoirs importants. Ainsi, plus l’EPCI sera crédible dans sa volonté et sa capacité politique, technique et financière à faire, plus les acteurs de l’habitat se mobiliseront à ses côtés.

Des contributions écritesEn tant que gestionnaires, les organismes HLM ont une connaissance fine des dyna-miques à l’œuvre sur les territoires. Il est essentiel que leur point de vue soit entendu dès la phase d’élaboration du diagnostic. Il est tout aussi important qu’ils puissent être associés à l’élaboration du programme d’actions puisque celui-ci cible les objectifs opérationnels et territorialisés, les moyens alloués et les modalités de pilotage du PLH.Sur certains territoires, les organismes HLM s’organisent avec l’appui de leur association régionale (rattachée à l’Union sociale pour l’habitat) pour contribuer

collectivement au PLH. Il s’agit dans cette perspective d’organiser le collectif autour de référents chargés de représenter les orga-nismes dans leur ensemble et de porter leurs messages. Ces messages sont synthé-tisés dans une contribution écrite où les organismes HLM peuvent faire valoir leur lecture des enjeux, leur vision prospective et les leviers qu’ils identifient pour lever les éventuels freins aux politiques locales de l’habitat. Il peut s’agir de positions relatives aux objectifs quantitatifs ou qualitatifs de production et des politiques d’accompa-gnement nécessaires, mais aussi d’alerte sur les enjeux sociaux et de peuplement ou encore d’éléments de pilotage.

Pour une efficacité renforcée des politiques locales de l’habitatLe PLH est une boîte à outils qui peut, selon la volonté des partenaires, être plus ou moins efficace et opérationnelle. La profession se mobilise notamment autour de cinq enjeux prioritaires.• L’enjeu de connaissance, majeur mais

souvent sous-développé et peu parte-narial. Les organismes HLM acceptent d’alimenter les observatoires pour peu que le cadre de transfert et d’utilisation de leurs données soit clarifié.

• L’enjeu foncier et environnemental : l’anticipation des besoins en foncier par le déploiement d’études sur les dispo-nibilités mais aussi les constructibilités dans le respect des règles d’aménagement

relatives à l’environnement est essentielle. • L’enjeu de développement de l’offre nou-

velle. À ce titre, la nécessaire mise en conformité des plans locaux d’urbanisme (PLU) avec les PLH et l’ouverture effec-tive des droits à construire représentent, aujourd’hui encore, des leviers essentiels (et sont parfois des freins réels) à l’atteinte des objectifs de production.

• L’enjeu de peuplement et de mixité sociale : en lien avec les contrats de ville sur les territoires concernés, le PLH doit permettre d’améliorer la réponse en

termes d’accès au logement et de parcours résidentiels sur le territoire en croisant parc social et parc privé.

• L’enjeu d’amélioration du parc existant, en s’appuyant sur la rénovation urbaine ou sur une politique volontariste de réno-vation énergétique du patrimoine. En matière de rénovation énergétique, les organismes HLM sont attentifs à ce que les objectifs visés dans les PLH soient cohérents avec les objectifs qui leur sont assignés par d’autres financeurs (État, région…).

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Jean-Luc VidonPrésident de l’AORIF – l’Union sociale pour l’habitat d’Île-de-France, directeur général d’ICF Habitat La Sablière

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Le PLH est une boîte à outils qui peut être plus ou moins opérationnelle selon la volonté des partenaires. / © Yann Mambert / CIT’images

L’État aux côtés des collectivitésPour les acteurs locaux de l’habitat, le PLH constitue l’occasion de travailler de manière partenariale et de rendre visibles, pour les opérateurs de la politique du logement mais aussi pour les habitants, les objectifs poursuivis et les actions mises en œuvre. Conscient des atouts de ce document, l’État accompagne les communautés dans son élaboration.

D ans la procédure d ’élaboration d’un programme local de l’habitat, l’État exerce un rôle important en

tant que garant des principes de cohésion sociale et de développement équilibré des territoires. Si le PLH doit en effet répondre aux besoins locaux, il doit aussi s’inscrire dans les objectifs de la politique nationale du logement, en particulier le droit au logement opposable et la mixité sociale, et y apporter une déclinaison locale. L’expression de cette responsabilité de l’État prend forme au niveau du « porter à connaissance », lors de la contribution de ses services à l’élaboration du PLH, et au sein de l’avis qu’il formule lors de la finalisation de la procédure.

Systèmes d’informationAfin d’accompagner les collectivités, l’État développe également, en lien avec les asso-ciations d’élus, des systèmes d’informa-tion destinés à permettre le diagnostic, l’élaboration des objectifs et des actions

ainsi que leur suivi et évaluation au niveau des différentes échelles de territoire : Sitadel, RPLS, Filocom, SNE, Comdalo, SuDocUH… En réponse aux dysfonction-nements identifiés et aux besoins recensés,

la collectivité bâtit un programme « annua-lisé » couvrant les six années de validité du PLH. Ce programme prévoit notam-ment une territorialisation des objectifs de construction de logements au moins à l’échelle de la commune, basée sur les typologies en matière de statuts, de types de financements, de surfaces et de popu-lations concernées. Il précise les moyens mobilisés, les actions à mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs et l’échéancier prévisionnel de leur réalisation.

Au-delà de l’obligation législative, l’État encourage les EPCI à se doter de cet outil de territorialisation et de contractuali-sation des politiques locales. Le PLH est, en effet, le support des conventions de

délégation de compé-tence de l’État pour l’attribution des aides à la pierre. Le champ de ces délégations de compétence a d’ailleurs été récemment élargi

par les récentes lois Maptam et Alur. En 2014, 84 EPCI ayant élaboré un PLH, dont 15 CU et métropole, 66 CA et 3 CC, ont conclu une convention de délégation de compétence.

Vers une meilleure territorialisationLa territorialisation des actions conte-nue dans le PLH confère à ce dernier une portée directement opérationnelle. Toutefois, contrairement aux documents

d’urbanisme, le PLH n’est pas un document opposable au tiers ; il demeure un docu-ment de programmation. En conséquence, il existe un réel enjeu de cohérence avec le plan local de l’urbanisme, éventuellement intercommunal (PLUi), qui fixe les règles générales du droit des sols. Grâce au rapport de compatibilité entre les documents, le PLH a des incidences sur les PLUi et peut donner des recommandations quant aux outils, notamment d’urbanisme opéra-tionnel, dont disposent les collectivités pour atteindre les objectifs qu’il a permis de déterminer de manière consensuelle. Enfin, avec la fiabilisation des systèmes d’information et l ’amélioration des méthodes d’évaluation des besoins, le PLH a vocation à devenir un outil privilégié de territorialisation de l’offre de logements à toutes les échelles, permettant aux acteurs locaux et nationaux de mieux calibrer et orienter leurs interventions.

Charlotte Couton, DGALN

Le PLH a vocation à devenir un outil privilégié de territorialisation de l’offre de logements


FOCUS PROGRAMMES LOCAUX DE L’HABITAT6

COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION CAEN LA MER

Quatre générations de PLH au service des politiques de l’habitat

En pleine élaboration de son nouveau PLH, la communauté Caen la mer peut compter sur des années de pratique, qui ont notamment approfondi le dialogue entre acteurs de l’habitat. Enjeu du futur document : accroître son volet opérationnel.

L’ agglomération Caen la mer travaille aujourd’hui à l’élaboration de son quatrième programme local de

l’habitat (PLH), témoin de l’importance que jouent les politiques locales de l’habitat au sein du projet de territoire caennais. Ce document, qui couvrira la période 2016-2021, aura pour ambition de répondre aux enjeux de logement identifiés sur le territoire : équilibre spatial du logement social, cohérence entre les prix des logements et les capacités contributives des ménages, rénovation des parcs privé et social, précarité énergétique, accompagnement des copropriétés pour faire face aux enjeux de la réhabilitation… Mais pour Catherine Marie, directrice de l ’habitat, il devra également porter une véritable politique publique « qui doit être vue comme transversale, et non comme la seule technique de loger des populations. La politique de l’habitat est un vecteur d’attractivité corrélé aux

politiques de développement économique, prioritaires dans la période actuelle, elle est un outil qui contribue à l’emploi dans le BTP notamment, elle est un facteur de ressources fiscales pour les communes… »

Mettre en dialogueLe PLH 2010-2015 avait déjà marqué une rupture par rapport aux générations de documents précédentes, qui se concen-traient davantage sur l’affirmation d’objec-tifs quantitatifs. « Ce PLH a abordé les choses de façon plus volontariste et a rap-proché les acteurs du logement », explique la directrice. Un dialogue dont l’initiative ne revient pas qu’à l’agglomération : les acteurs privés ont institué un espace de concertation sous la forme d’un « forum nomade ». Cet outil informel, sans struc-ture ni personne morale, permet de réunir bailleurs sociaux, promoteurs privés et lotisseurs du territoire. L’agglomération peut y être parfois conviée.

Cette dernière a, quant à elle, formalisé sa démarche collaborative par une conférence intercommunale du logement, qui dresse une fois par an le bilan de l’année écoulée et aborde des points d’actualité. Au menu de l’édition 2015 : les résultats de l’année 2013, un débat sur les modalités d’élaboration

du futur PLH ainsi qu’une discussion sur les chantiers en cours (contrat de ville, plan partenarial d’information des demandeurs…). L’évaluation de cette concertation sera réalisée conjointement avec le diagnostic du prochain PLH.

Une territorialisation limitéeMais si le PLH permet la rencontre des acteurs, des progrès sont encore attendus

sur le volet opérationnel. « Le PLH permet d’aborder des sujets qui, sinon, ne feraient pas l’objet d’un débat. Mais il doit aller plus loin en matière de territorialisa-tion des objectifs du logement », analyse Catherine Marie. À titre d’exemple, les objectifs annuels fixés par l’agglomération

et portant sur la gamme de logement (social, accession sociale, libre), le type (collectif, intermédiaire, individuel) et la densité ne descendent pas au-dessous du périmètre communal. À ce titre, le PLH constitue encore davantage un instrument de négo-ciation entre communauté, communes et acteurs de l’habitat qu’un véritable pro-gramme de mise en œuvre.

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Les acteurs privés ont institué un espace de concertation sous la forme d’un « forum nomade »

SYNDICAT INTERCOMMUNAL ARLYSÈRE

Articuler les politiques de l’habitat à l’échelle intercommunautaire

Le syndicat intercommunal Arlysère réunit quatre communautés et couvre un bassin de vie identifié. Fort de cette cohérence territoriale par ailleurs déclinée dans un Scot, il élabore et anime aujourd’hui divers documents stratégiques, dont les PLH de trois communautés du territoire, portés de concert. Explications.

L e point commun entre les programmes locaux de l’habitat (PLH) des com-munautés de communes de la Région

d’Albertville, de Haute-Combe de Savoie et du Beaufortain ? Depuis 2007, date de mise en œuvre de la première génération de ces documents, ils sont réalisés et portés ensemble par un syndicat intercommunal, Arlysère.Créé en 1999 pour porter la pre-mière génération des contrats de territoire passés avec la région Rhône-Alpes et le conseil général de la Savoie, Arlysère a également pris en charge l’élaboration de plusieurs politiques et documents stratégiques, tels qu’un Scot ou un Agenda 21. Cette volonté de mener une réflexion commune et transversale à l’échelle d’un même bassin de vie a par la suite été décli-née en matière d’habitat par cette démarche commune de PLH, sur un territoire de 39 municipalités et près de 60 000 habitants.

Un diagnostic sur tout le bassin de viePour ce faire, le diagnostic préa-lable à l’élaboration du document programmatique a été élaboré à l’échelle supracommunautaire d’Arlysère. Il a permis de mettre

en lumière plusieurs problématiques com-munes, telles que le déficit d’offre de loge-ments économiquement accessibles, l’enjeu d’un rééquilibrage de l’offre de logements sociaux sur le territoire, les besoins de réno-vation et de transformation du parc existant (performances énergétiques, logements accessibles aux différents publics – aînés,

personnes à mobilité réduite…), l’accès au logement des jeunes ou encore la diversi-fication des formes d’habitat. Des grandes orientations ont par la suite été définies à l’échelle du bassin de vie, puis déclinées pour chaque communauté de communes, en coordination avec leurs vice-présidents et commissions habitat mais également

avec les communes via des questionnaires et des instances de concertation. Chaque PLH a également associé les acteurs de l’habitat sur le territoire – bailleurs notam-ment – et voit ses préconisations territo-rialisées au niveau le plus pertinent.

Déclinaison directe du ScotCe mode de faire original apparaît aujourd’hui comme une réussite pour le territoire. « Cette méthode a permis de développer une véri-table culture de l’habitat chez les élus, selon une approche territoriale moins segmentée sur les plans géogra-phique et thématique, ainsi qu’une appropriation communautaire de certaines problématiques telles que celle du logement social par exemple », explique Laure Chateigner-Létinois, chargée de mission urbanisme-habitat à Arlysère. Autre avantage apporté par ces PLH élaborés et animés de concert par le syndicat : leur cohérence avec les différents documents stratégiques, et notamment le Scot d’Arlysère, dont ils déclinent directement les grandes orientations. Enfin, les communautés peuvent compter sur une ingénierie solide et mutualisée, ainsi que sur divers outils opérationnels tels que l’Opah d’Arlysère ou l’Observatoire de l’habitat et du Scot. APLe territoire d’Arlysère s’organise en 38 communes et 4 intercommunalités autour d’Albertville. / © Alexis Borg / Fotolia


7FOCUS

Les statuts juridiques des offices de tourisme intercommunauxLes communautés sont de plus en plus nombreuses à envisager la création d’un office de tourisme intercommunal, sachant que le tourisme est une compétence qui leur a déjà été souvent transférée (dès 2010, 85 % des répondants à une enquête de l’AdCF l’exerçaient) et que le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) entend généraliser. Différentes solutions s’offrent aux communautés pour porter leur office de tourisme, que les élus retiennent une gestion très intégrée ou plus autonome.

D ès lors que ses statuts l’y habilitent, une communauté peut créer un office de tourisme intercommu-

nal si elle estime qu’il est un outil utile au développement de sa politique touristique. Il revient au conseil communautaire de l’instituer et d’en définir le statut juridique ainsi que ses modalités d’organisation1, ces deux aspects venant traduire la volonté de disposer d’un office plus ou moins intégré à la communauté.

De manière obligatoire, « l’office de tou-risme assure l’accueil et l’information des touristes ainsi que la promotion touristique (…). Il contribue à coordonner les inter-ventions des divers partenaires du déve-loppement touristique local. » Le conseil communautaire peut compléter son champ d’intervention en décidant qu’il sera chargé « de tout ou partie de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique locale du tourisme (…) », notamment en assurant « l’élaboration des services touristiques », « l’exploitation d’installations touristiques et de loisirs », « l’animation des loisirs » et « l’organisation de fêtes et de manifes-tations culturelles »2, ce qui le rapproche davantage d’un service public industriel et commercial (Spic).

Gestion directe au moyen d’une régie ou d’un EpicSi le choix du conseil communautaire porte sur une gestion en régie de l’office de tou-risme, il apparaît que la régie directe – cas dans lequel l’office serait un service de la

communauté – n’est pas appropriée car l’office de tourisme doit avoir son propre organe délibérant et ce dernier comprend obligatoirement des repré-sentants des professions et des activités touris-tiques3. Pour cette raison, la régie dotée de l’autono-mie morale et financière pourra être retenue, que les activités de l’office de tourisme s’apparentent à un service public adminis-tratif (gestion d’un service d’accueil et de promotion touristique sans objet industriel et commer-cial) ou à un Spic (gestion d’équipements et vente de prestations, outre ces premières activités).Dans ce second cas de figure, la question du recours à un établissement public à carac-tère industriel et commercial (Epic) dépen-dant de la communauté se pose dans la mesure où le Code du tourisme le met par-ticulièrement en avant4. L’office de tourisme géré sous forme d’Epic est administré par un comité de direction au sein duquel les représen-tants de la communauté détiennent la majorité des sièges, les acteurs touristiques devant aussi y disposer de sièges. Il élit en son sein un président et un vice-président5. La direction est obliga-toirement assurée par un directeur, qui ne peut pas être élu de la collectivité et qui est recruté sur un contrat de droit public6 de trois ans7, renouvelable de façon expresse, alors que les agents de l’Epic sont de droit privé. Sur le plan financier, le produit de la

taxe de séjour est obligatoirement affecté au budget de l’Epic, ce dont ne bénéficient pas automatiquement les offices de tou-risme créés sous des statuts juridiques différents. Par ailleurs, la loi impose de

consulter l’office de tourisme constitué en Epic sur les projets d’équipements collectifs touristiques et leur permet de déléguer tout ou partie des missions d’accueil et d’information aux organisations existantes qui y concourent.

EPL et association : une plus grande autonomieLes entreprises publiques locales (EPL) sont des sociétés anonymes et désignent les sociétés d’économie mixte (SEM) et les sociétés publiques locales (SPL). Le capital de la SEM est détenu majoritairement par la communauté et au moins à hauteur de 15 % par des actionnaires privés. Celui de la SPL est exclusivement public et doit être détenu par au moins deux collectivités territoriales ou groupements. Pour cette raison, la col-lectivité peut confier des missions à la SPL sans mise en concurrence préalable, au contraire de la SEM. Le recours à une EPL peut poser la difficulté du respect de l’obli-gation, énoncée par le Code du tourisme, de prévoir la représentation des acteurs du tourisme au sein de l’organe délibérant de l’office de tourisme (cf. supra), surtout dans le cas de la SPL qui ne compte que des actionnaires publics. Pour y remédier, les collectivités, qui choisissent souvent d’y recourir pour assurer la gestion d’un

équipement touristique important, pré-voient dans la pratique d’ouvrir le conseil d’administration à des représentants des professionnels du tourisme ou de créer un organe consultatif pour associer ces derniers.Plus autonome est l’association, à laquelle ont eu majoritairement recours les collec-tivités qui souhaitaient développer leur politique touristique. Même si la commu-nauté peut y être représentée, l’association doit conserver une autonomie de décision et de gestion, à défaut de quoi la situation pourrait être assimilée à une gestion de fait par la communauté. L’association ne peut donc pas être présidée par le président de la communauté ou tout autre conseiller communautaire. Pour la même raison, il est fortement indiqué que les élus communau-taires représentés au sein de l’association ne prennent pas part au vote des subventions versées à l’association.

Simon Mauroux

1- Art. L. 133-2 du Code du tourisme, par renvoi effectué à l’art. L. 134-5.2- Art. L. 133-3 du même code, même renvoi.3- Règle générale prévue pour les offices de tourisme gérés sous une autre forme que l’Epic : art. R. 133-19 du même code.4- Art. L. 133-4 à L. 133-10 du même code, par renvoi effectué à l’art. L. 134-5.5- Art. R. 133-5 du même code, par renvoi effectué à l’art. R. 134-12.6- Tribunal des conflits, 15 novembre 2004, n° 3425, Mme Pons c. Office municipal du tourisme de Carcassonne : le directeur d’un office de tourisme est soumis au régime de droit public car il est chargé de l’ensemble des services, selon le principe dégagé par le Conseil d’État, sect., 8 mars 1957, n° 15219, Jalenques de Labeau : la qualité d’agent public est reconnue au « directeur de l’ensemble des services ». Le comptable des Epic est aussi de droit public.7- Voir art. R. 133-11 du même code, même renvoi.

Gestion directe, EPL ou association : différents modes de gestion sont possibles. / © Shutterstock / Epiceum

Les communautés peuvent créer un office de tourisme intercommunal pour le développement de leur politique touristique. / © Shutterstock / Epiceum

Au minimum, l’office assure l’accueil et l’information des touristes ainsi que la promotion touristique

Dans le cas d’un office sous forme d’Epic, le produit de la taxe de séjour est affecté à son budget


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Pouvoirs locaux

Rénovation en cours

Pour une réforme territoriale ambitieuseAlors qu’un volet majeur de la réforme territoriale conduite par le gouvernement est en cours d’examen au Parlement, l’AdCF, au travers de ce dossier d’Intercommunalités, donne la parole à plusieurs membres de son bureau exécutif pour exprimer leurs positions sur les différents champs thématiques traités par le projet de loi NOTRe. Avec un message affirmé : ne pas gâcher cette opportunité de réforme, être ambitieux pour offrir enfin, aux acteurs locaux, un cadre juridique stabilisé.

À la veille de l’examen au Parlement du projet de loi NOTRe, l’AdCF s’est prononcée contre la tentation de

l’immobilisme et a appelé les « réforma-teurs de tous les bancs » à prendre leurs responsabilités. Depuis plus de dix ans et l’acte II de la décentralisation, notre organisation territoriale est devenue un chantier permanent, un ouvrage inachevé

sans cesse remis sur le métier, réactivant les mêmes débats et les mêmes postures. Comme l’illustrent les controverses sur la clause générale de compétence, sur l’avenir des départements ou la taille des régions,

les changements d’orientation n’ont pas manqué. Or c’est souvent le manque de constance dans les objectifs, la multipli-cation des « revoyures » qui créent de l’incertitude. En octobre dernier, lors de la 25e Convention nationale de l’intercommunalité à Lille, la majorité des présidents de communauté, sans contester la nécessité de réformer

l’organisation territoriale de notre pays, ont appelé à des choix rapidement fixés, et surtout stables dans le temps. Il en est ainsi de la question des règles de seuil à franchir pour les intercommunalités, dont

les périmètres ne sauraient être modifiés en permanence sans dérouter les assemblées locales et fragiliser la conduite de l’action publique dans les territoires.

Voir clairDans un contexte budgétaire inédit, marqué par un cap très difficile à franchir, les élus demandent une feuille de route balisée au plus vite. Si une nouvelle réforme d’ensemble est engagée, il serait souhaitable qu’elle ponctue la séquence ouverte depuis le rapport Balladur en 2009 et dessine l’ave-nir à l’horizon de 15 ou 20 ans. De même qu’une bonne opération de rénovation ther-mique est celle que l’on ne fait qu’une fois tous les 20 ou 30 ans, le ravalement de notre organisation territoriale ne saurait être engagé à chaque législature. L’idéal serait donc de tracer une direction et de

s’y tenir dans la durée, quitte à prévoir du temps et des étapes dans la mise en œuvre. Au moment où les commissions nationales de l’AdCF se remettent en ordre de marche, leurs nouveaux présidents et vice-présidents ont été interrogés par Intercommunalités sur les évolutions qui leur semblent prio-ritaires soit dans les textes législatifs, soit dans les pratiques locales. Un long entre-tien avec le nouveau président de l’AdCF, Charles-Éric Lemaignen, ouvre ce dossier et offre un panorama d’ensemble sur les réformes institutionnelles et financières en préparation. Clarification des compétences, carte de l’intercommunalité, évolution du département, rationalisation des compé-tences économiques, coproduction des schémas régionaux… les élus de l’AdCF prennent position.

La rédaction

Le ravalement de notre organisation territoriale ne saurait être engagé à chaque législature


DOSSIER 9

« Les réformes institutionnelles ne doivent pas nous faire oublier nos chantiers locaux »Élu président de l’AdCF en octobre 2014, Charles-Éric Lemaignen revient sur les chantiers locaux et nationaux à venir et les positions associatives portées à ces occasions.

L’AdCF a vu le renouvellement de son conseil d’administration lors de la dernière Convention nationale de Lille. Vous en avez été élu président. Quelles sont vos priorités associatives ? Le nouveau conseil d’administration entend rester fidèle aux valeurs qui président à notre association depuis ses origines. Nous voulons demeurer pluralistes sur le plan politique, force active de propositions lors des réformes et résolument prospectifs dans nos réflexions, en cherchant à pré-parer l’avenir. Pluralisme, propositions, prospective ; ce sont les trois « P » de notre code génétique. Mes prédécesseurs Marc Censi et Daniel Delaveau se sont toujours inscrits dans cet état d’esprit. Avec Loïc Cauret, président délégué de l’AdCF, nous poursuivrons en ce sens. L’année 2015 a démarré avec l’examen, dès janvier, du projet de loi NOTRe au Parlement. En février, un chantier très lourd s’ouvrira au sein du Comité des finances locales pour réformer l’architecture de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Nous attendons également des initiatives pour relancer l’investissement, en nous appuyant sur les programmes européens et les contrats de plan.

Vous avez évoqué le projet de loi NOTRe : quelles sont les propositions d’amendements formulées par l’AdCF ?Nous avons transmis aux parlementaires un document de réaction globale sur le texte, nourri par nos travaux associatifs. Les orientations du projet de loi visant à renforcer les compétences des régions et communautés nous conviennent, mais nous voulons garantir la coproduction des

schémas régionaux de développement éco-nomique et d’aménagement du territoire, et surtout leur mise en œuvre par le biais de conventions territoriales.

Par ailleurs, nous suggérons des assou-plissements du seuil de 20 000 habitants pour les communautés, qui nous paraît pertinent pour de nombreux départements mais trop uniforme, peu adapté aux sec-teurs géographiques les moins denses. Nous souhaitons que la loi habilite clairement les préfets et les CDCI à déroger à ce seuil, à l’abaisser dans les bassins de vie de faible densité. Nous souhaitons également qu’il puisse être tenu compte du nombre de communes à rassembler pour atteindre ces seuils. De manière générale, l’AdCF souhaite qu’aucune communauté dite « XXL » ne puisse être imposée sans un consentement local fort.

Cela signifie-t-il une révision de la carte a minima ?Non, mais une révision conduite avec pragmatisme, éclairée par de véritables simulations et mise en œuvre de manière progressive au cours du mandat. Nous pourrons aller assez vite pour élaborer les futurs SDCI puisqu’un gros travail a été déjà conduit en 2011 et 2012. Cette révision et rationalisation des périmètres

était prévue dès la loi de 2010. Il faut être ambitieux, mais aussi stabiliser les péri-mètres. À l'évidence, ce travail à venir des CDCI doit déboucher sur une carte quasi définitive des intercommunalités. Mais une fois les orientations fixées, il faudra laisser du temps pour leur mise en œuvre. Il faudra également tenir compte de ce qui a déjà été fait en 2013 et 2014 ; 300 fusions déjà réalisées, c'est déjà important ! Distinguons donc les départements où une évolution importante de la carte a déjà eu lieu de ceux où rien n’a changé. Pour les communau-tés qui émergent à peine de deux ou trois ans consacrés à une fusion récente, l’AdCF souhaite qu’un laps de temps minimal leur soit accordé avant de changer encore de périmètre.

L’AdCF propose-t-elle des renforcements spécifiques des compétences communautaires ?Dans certains domaines stratégiques, nous appelons à des compétences plus intégrées, comme en matière de développement éco-nomique et d’aménagement. Il faut des signaux plus forts de la loi. Nous verrons s’il est besoin de revoir le dispositif de blocage du transfert de la compétence PLU à l’hori-zon 2017. La minorité de blocage de la loi Alur est très contestable mais nous consta-tons malgré cela de fortes avancées sur le terrain. L’AdCF mettra tout en œuvre pour encourager la cohérence intercommunale des documents d’urbanisme au cours de ce mandat. Pour nombre de compétences, l’enjeu est moins celui de leur inscription dans les statuts des communautés (elles le sont déjà) qu’une définition plus ambi-tieuse de l’intérêt communautaire. Nos propositions visent surtout à simplifier

les règles de décision au sein des conseils communautaires. L’AdCF reste au demeu-rant attachée à ce que la subsidiarité soit toujours privilégiée dans la coopération intercommunale.

Mais ce souci de subsidiarité n’est-il pas biaisé par le cœfficient d’intégration fiscale (CIF) utilisé pour répartir les dotations ?Dans une certaine mesure, c’est vrai. C’est pour cela que nous pensons qu’il faudra plafonner les effets de ces cœfficients à partir d’un certain seuil, tant en ce qui concerne le CIF actuel que le futur cœffi-cient de mutualisation. Dans notre esprit, il ne doit y avoir à terme qu’un seul cœfficient mesurant l’intégration, qui devrait s’inté-resser à la mutualisation de l’ensemble des recettes/dépenses, neutraliser certains biais (modes de gestion, budgets annexes…) et jouer sur l’ensemble des dotations perçues au sein d’un territoire. Personnellement, j’ai toujours pensé que le CIF devait surtout pénaliser les coquilles vides, mais que son poids avait vocation à décroître. La « course au CIF » doit trouver un terme, une fois franchi un certain degré d’intégration.

C’est ce que l’AdCF proposera à l’occasion de la réforme de l’architecture de la DGF ?Oui, entre autres. Nous voyons bien que nous allons progresser de manière iné-luctable vers des enveloppes de dotations calculées de manière consolidée à l’échelle des territoires intercommunaux. C’est la logique du fonds de péréquation des res-sources intercommunales et communales (FPIC). On pourra parler de DGF « terri-toriale », même si la loi fixe une clef de

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Charles-Éric LemaignenPrésident de l’AdCF view

Nous acceptons le rôle de chef de file des régions, mais pas un rôle de donneur d’ordres

Repenser le rôle de l’État dans les territoiresUne réforme de l’architecture des pou-voirs locaux ne peut se penser sans une réflexion sérieuse sur les missions de l’État et son rôle aux côtés des col-lectivités locales. De quel État avons-nous besoin dans les territoires ? Quels sont les services attendus des élus et des citoyens ? Sont-ils les mêmes en milieu rural et en milieu urbain ? Des questions importantes à l’heure où le manque de clarté dans l’attribution des compétences concerne les collectivités entre elles, certes, mais également la répartition des rôles entre les collec-tivités et l’État. Le nouveau président de l’AdCF a notamment pointé du doigt, lors de la dernière Convention nationale de l’intercommunalité, certaines évolu-tions surprenantes : « Nous pensions que la première responsabilité de l’État 

était la sécurité civile et la gestion des risques. Mais les choses se brouillent avec la nouvelle compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations qui nous a été dévolue en  début  d’année  sans  que  nous  le demandions. »

Un recentrage nécessaireLes acteurs locaux observent et dénon-cent, plus globalement, un retour de l’État dans les territoires par le biais de l’injonction ou de la norme : agenci-fication des services, appels à projets multiples imposant des critères stricts, retour d’un contrôle d’opportunité sur les documents des collectivités… « L’État facilitateur disparaît derrière le contrôleur », commente Charles-Éric Lemaignen.

Des premières pistes d’évolution sont en train d’être dessinées par les travaux du Conseil national des services publics, auxquels les associations de collecti-vités ont été invitées à participer. Ces travaux devraient aboutir à une feuille de route de modernisation des services de l’État à horizon de trois ans (voir Intercommunalités n° 195, p. 4). L’AdCF a pu, à cette occasion, formuler des souhaits en faveur d’un recentrage clair de l’État et de ses services déconcentrés sur ses compétences stratégiques. « Les politiques co-administrées sont un luxe que nous ne pouvons plus nous per-mettre, conclut le président de l’asso-ciation. Faisons attention que l’État ne finisse pas par être nulle part à force de vouloir être partout. »

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10 DOSSIER LOI NOTRe

répartition entre la part des dotations revenant à la communauté et celle reve-nant aux communes. Il est en tout état de cause indispensable de comparer ce qui est comparable. Comparer la situation d’une commune à une autre sans tenir compte de leur communauté d’appartenance, des richesses mutualisées dont elles profitent, des charges transférées, des reversements financiers… n’a plus aucun sens. Il y a des situations de pauvreté communale appa-rente qu’il faudrait relativiser en regardant l’importance des charges financées par la communauté. De même, il n’y a plus aucun sens à comparer des efforts fiscaux exclu-sivement communaux (sans raisonner en taux consolidés) ou des taux d’endettement ne tenant pas compte des engagements respectifs des communes et communautés.

L’AdCF a fait des propositions précises pour préserver l’investissement public local tout en demandant la tenue d’une conférence nationale sur ce sujet. Où en est-on ?L’AdCF a en effet appelé à cette conférence dès le début de la législature et relancé cette idée avec les nouvelles annonces du Plan Juncker. Nous avons remis au gouverne-ment un document d’analyse et de pro-positions sur les investissements publics locaux. L’intercommunalité porte une part croissante de la dépense d’équipement au sein d’un « bloc local » qui assure à lui seul

80 % de la maîtrise d’ouvrage des investis-sements publics locaux. C’est sur nous que repose l’entretien et la remise à niveau de la plupart des infrastructures collectives du pays (réseaux, voiries, bâtiments publics…). C’est l’un des points forts de l’attractivité du « site » France. Hiérarchisons nos priorités mais ne relâchons pas nos efforts ! Certains discours nationaux n’évoquent que le pro-gramme d’investissements d’avenir (PIA), alors que les efforts des collectivités pèsent dix fois plus. Il faut absolument maintenir la capacité d’investissement des pouvoirs locaux. Un effondrement serait économi-quement catastrophique au moment où le plan Juncker vise à relancer l’investissement privé et public en Europe. Notre volonté est de nous doter d’outils pour optimiser nos dépenses de fonctionnement, en protégeant l’autofinancement des investissements. J’ai tendance à penser que nos efforts d’in-vestissement pourront être assez sobres en coûts de fonctionnement induits si nous y prenons garde. Il faudrait que la confé-rence nationale de l’investissement public débouche sur une meilleure connaissance de notre patrimoine, une vision stratégique et partagée de nos priorités d’investisse-ment à horizon 2020 et une offre de nou-veaux outils. Il faudrait qu’elle puisse se décliner dans les régions. Ce pourrait être le premier thème abordé par les conférences territoriales de l’action publique (CTAP).

Vous évoquez justement les CTAP créées par la loi Maptam, qu’en attendez-vous ? Ces nouveaux cadres de dialogue ne doivent pas rajouter à notre complexité mais au contraire se substituer à une multitude de

comités peu efficaces. Il leur faut un agenda très opérationnel, avec des décisions à la clef. Les conventions territoriales d’exercice concerté des compétences (CTEC) prévues par la loi sont essentielles pour clarifier le « qui fait quoi », répartir les rôles, rendre plus réactives nos décisions collectives. Nos

financements croisés sont très lourds, les concurrences ins-titutionnelles sont multiples. Nos inter-locuteurs (entre-prises, associations,

citoyens…) doivent y voir plus clair. Ils se moquent des questions d’arrière-cuisine ; ils regardent ce qu’on leur propose. Les CTAP, c’est bien sûr de l’arrière-cuisine, mais c’est à nous d’y préparer ensemble des plats digestes. Elles seront très impor-tantes pour préparer les futurs schémas régionaux prescriptifs. Nous acceptons le rôle de chef de file des régions, mais cela ne revient pas à un rôle de donneur d’ordres. Les arbitrages doivent être col-lectifs et non unilatéraux. Les CTAP et leurs commissions thématiques doivent coproduire ces futurs schémas, qu’il faudra rendre opérationnels via les conventions territoriales.

Le renforcement des compétences économiques des régions vous inquiète-t-il ? Non, aucunement, dès lors que l’on s’entend bien sur les cœurs de métier de chacun. Les régions sont les indiscutables autorités compétentes en matière de financement direct des entreprises, de capital-investis-sement, de formation professionnelle mais aussi d’internationalisation de nos PME. Ce n’est pas à elles qu’il incombe en revanche de réaliser et gérer les parcs d’activités, proposer un parcours résidentiel aux entre-prises, répondre à leurs besoins quotidiens en matière de réseaux, de transport, de logement des salariés… Cela revient aux intercommunalités, qui doivent renforcer leur rôle d'acteur économique de proximité. Entre ces deux « cœurs de métier » assez clairement tracés, il existe une zone d’inter-vention commune concernant l’animation des filières ou des réseaux d’entreprises, la dynamisation des pôles de compétitivité ou

des clusters… Ces interventions immaté-rielles nécessitent de fortes collaborations et des soutiens communs, mais ce sont les entreprises elles-mêmes qui doivent être les leaders de ces démarches. Les collectivités ne sont que des incubateurs ou des tiers garants. Restons modestes. Nous devrions par conséquent pouvoir nous entendre assez facilement avec les régions si chacun cerne bien son rôle et son savoir-faire. Nous pouvons même contribuer à la territoria-lisation des politiques régionales, en pro-posant des « points d’accès » mutualisés aux soutiens publics.

Vous n’évoquez pas l’avenir des départements. Quelle est la position de l’AdCF quant à leur évolution ?Le projet de loi n’est pas très précis à ce sujet, et l’on sait que les positions gouver-nementales ont changé. On perçoit néan-moins en filigrane du texte l’ambition de réduire le rôle du département, voire de le spécialiser. Il est clair qu’il sera moins présent dans le champ du développement économique, à moins d’exercer des mis-sions par délégation des autres collectivités. Si même cette clarification était abandon-née, le projet de loi NOTRe perdrait beau-coup de son intérêt.

L’AdCF ne s’est pas prononcée pour une suppression sèche des conseils départe-mentaux mais pour des missions recen-trées. Elle a toujours considéré que la clause générale de compétence ne devait relever que du seul « bloc local ». Elle considère par ailleurs que la plupart des transferts de compétences départementales prévus en faveur des régions ont du sens, notamment en matière de transports interurbains, et n’interdiront pas des délégations de maî-trise d’ouvrage ou de gestion. Il reste que le choix d’aller vers de très grandes régions a pour effet de relégi-timer le maintien d’un cadre territorial intermédiaire, dans les régions vastes et peu urbanisées. L’AdCF considère que l’on

peut maintenir un conseil départemental allégé tout en proposant une nouvelle gou-vernance à moyen terme. Depuis de nom-breuses années, nous évoquons la piste de la « fédération d’intercommunalités ». Cela pourrait se concevoir à partir de 2020 sous la forme d’une désignation au deuxième degré des conseillers départementaux ou d’une désignation conjointe des conseillers communautaires et départementaux.

L’AdCF a engagé un nouveau « tour de France » des régions pour débattre des priorités de mandat et des réformes en cours. Où en est-on ? Plusieurs rencontres régionales se sont déjà tenues en Bourgogne, Limousin, Bretagne, Languedoc-Roussillon… Elles ont réuni beaucoup de participants. Nous voulons expliciter les réformes, en débattre mais surtout anticiper leurs effets et nous orga-niser au niveau régional. Nous attendons l’installation officielle des conférences territoriales de l’action publique pour dia-loguer avec les régions sur nos priorités respectives d’investissement puis sur les futurs schémas régionaux.Les réformes institutionnelles ne doivent pas nous faire oublier tout ce qu’il y a déjà à faire en application des lois votées. Nous

avons en ce début de mandat à réa-liser des schémas de mutualisation, à rédiger de nou-veaux projets de territoire, préparer

des contrats et des programmes d’inves-tissement. Il faut également continuer à promouvoir les plans locaux d’urbanisme intercommunaux, renforcer nos interven-tions en matière de logement, redynami-ser nos activités économiques. Nous nous sommes engagés dans un projet de pacte en faveur de la croissance, de l’emploi et de l’innovation que nous présentons actuellement aux partenaires sociaux. Nous voulons agir au cœur des bassins d’emploi aux côtés des entreprises. C’est l’une de nos priorités pour 2015.

Propos recueillis par la rédaction

Télécharger la note de l’AdCF sur le projet de loi NOTRe

sur www.adcf.org, rubrique Publications.

En matière d’investissements, hiérarchisons nos priorités mais ne relâchons pas nos efforts

L’AdCF appelle à des compétences plus intégrées, notamment en matière de développement économique et d’aménagement. © Christophe Couffinhal / CIT’images

On peut maintenir un conseil départemental allégé tout en proposant une nouvelle gouvernance


11DOSSIER

http://www.adcf.org/files/Note-position-AdCF-pjl-NOTRe-21novembre2014.pdf

Réforme territoriale : ce qui a changé et ce qui devrait changer dans les communautésLe recensement proposé ici des dispositions concernant les communautés dans les lois récentes, mais aussi projets de loi et propositions de loi en cours d’examen – hors lois de finances – a pour ambition d’offrir un panorama des mutations du paysage intercommunal depuis janvier 2014. Par souci de volume et de lisibilité, il se concentre sur les principales thématiques et n’a pas vocation à être exhaustif. À noter également que la temporalité choisie exclut la loi Valls qui, en instaurant les élections directes des conseillers communautaires selon un mode de scrutin fléché, a eu un effet majeur sur la gouvernance et la légitimité démocratique des communautés.

À noterLes dispositions ont été classées par thématique et font apparaître le texte législatif concerné. Le code couleur suivant vous permet de savoir :

üü si le texte a déjà été adopté

ü¨ s’il est en débat ou à venir (projet ou proposition de loi)

Pour les textes « en débat ou à venir », nous vous indiquons ci-contre la version retenue.

Textes étudiés :üü Loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (Maptam) du 27 janvier 2014

üü Loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) du 24 mars 2014

üü Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, dite « Lamy », du 21 février 2014

üü Loi relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (ACTPE) du 18 juin 2014

ü¨Proposition de loi autorisant l’accord local de répartition des sièges de conseillers communautaires, dite « Richard-Sueur » (version adoptée par le Sénat et l’Assemblée nationale en première lecture)

ü¨Proposition de loi relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes (version adoptée par l’Assemblée nationale et le Sénat en première lecture)

ü¨Proposition de loi visant à favoriser l’exercice par les élus locaux de leur mandat dite « Gourault-Sueur » (version adoptée par le Sénat et l’Assemblée nationale en deuxième lecture)

ü¨Projet de loi pour la croissance et l’activité, dit « Macron »

ü¨Projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte (version votée en première lecture à l’Assemblée nationale)

ü¨Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dit « NOTRe » (version présentée en Conseil des ministres du 18 juin 2014)

ü¨Projet de loi relatif à l’adaptation de la société au vieillissement, dit « dépendance » (version adoptée par l’Assemblée en première lecture)

Environnement

üü Transfert aux communautés de la compétence gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, dite « Gemapi » (Maptam)

ü¨Renforcement des outils de planification territoriale pour la qualité de l’air (liens PPA-PDU et PPA-PLU) (Transition énergétique)

ü¨La notion d’économie circulaire est introduite dans le Code de l’environnement avec des objectifs quantifiés de prévention et gestion des déchets, prévoyant la généralisation progressive du tri à la source des biodéchets et de la tarification incitative (Transition énergétique)

ü¨Renforcement des capacités de participation des collectivités locales aux projets industriels de développement ou de gestion d’infrastructures produisant des ENR (Transition énergétique)

ü¨Les réseaux de chaleur et de froid pourraient devenir des services publics communaux. Encouragements à l’élaboration d’un schéma directeur de distribution (Transition énergétique)

ü¨ Instauration d’un plan climat air énergie territorial (PCAET) porté par les communautés, qui se voient de fait désignées comme les autorités organisatrices de l’énergie (Transition énergétique)

ü¨Création d’un plan régional de prévention et de gestion des déchets, qui se substitue aux trois plans régionaux ou interrégionaux de prévention et de gestion des déchets existants (déchets dangereux, non dangereux et issus du bâtiment) (NOTRe)

ü¨Mise en place d’un réseau de plateformes territoriales de la rénovation énergétique à l’échelle d’une ou plusieurs communautés (Transition énergétique)

Finances

üüDGF territoriale et unification fiscale à la majorité qualifiée des communes dans les métropoles (Maptam)

ü¨Plusieurs propositions relatives à une meilleure information financière au sein de la communauté et vis-à-vis des administrés (NOTRe)

ü¨Participation des collectivités territoriales au paiement des amendes résultant de la reconnaissance de manquements de la France à ses obligations nées de l’application du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne lorsque ce manquement est constaté dans le cadre de l’exercice d’une compétence décentralisée (NOTRe)

Politique de la ville (loi Lamy)

üüNouvelle géographie prioritaire : 1 300 quartiers définis selon un critère unique de concentration de la pauvreté

üüNouveau programme de renouvellement urbain doté de 5 milliards d’euros

üü Contrats de ville établis à l’échelle intercommunale pour une durée de trois ans, signés a minima par l’État, la communauté, les maires concernés, le conseil général et le conseil régional, et assortis d’une dotation politique de la ville

üüUne convention intercommunale attachée au contrat permet d’encadrer les attributions de logements sociaux

üü Libellé de la compétence modifié : celle-ci n’est désormais plus assortie de la définition d’un intérêt communautaire dans les groupements urbains. Elle devient une compétence optionnelle des communautés de communes

üü Les agglomérations engagées dans des contrats de ville devront réaliser un pacte financier et fiscal de solidarité

Habitat

üü Création d’observatoires locaux des loyers par les communautés (Alur)

üüRenforcement des moyens d’action en matière de redressement des copropriétés en difficulté (Alur)

üü Logement social : plan partenarial de la gestion de la demande de logement social et d’information des demandeurs, rattachement des offices publics d’habitations à loyers modérés communaux aux communautés (en 2017 ou quatre ans après le transfert de la compétence habitat) (Alur)

üü Possibilité pour la communauté de délimiter des zones soumises à autorisation préalable de mise en location quand la proportion de logements dégradés est importante (Alur)

üü Élargissement des délégations de compétence des aides à la pierre (Alur)

üü Transfert optionnel de compétences de l’État et du département (Alur)

üü Transfert automatique aux présidents des communautés compétentes dans le champ de l’habitat des pouvoirs de police administrative spéciale en matière d’habitat indigne, sauf opposition des maires (et, le cas échéant, renonciation du président) (Alur)

üü Faculté de fusionner les documents PLUi/PLH/PDU en un PLUiHD (Maptam)

ü¨Prise en compte des besoins liés au vieillissement dans le diagnostic préalable au projet d’aménagement et de développement durable (PADD) et dans le programme local de l’habitat (PLH) (PJL Dépendance)

ü¨L’entretien et la gestion des aires d’accueil des gens du voyage devient une compétence obligatoire des communautés de communes et d’agglomération (NOTRe)

Urbanisme

Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) (Alur)üü Transfert automatique de la compétence dans les communautés de communes et d’agglomération le 26 mars 2017, sauf en cas d’opposition d’au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population dans les trois mois précédant cette date

üü Transfert ultérieur possible si la compétence n’est pas transférée le 26 mars 2017, puis automatique à l’issue de l’année suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux, sauf opposition dans les mêmes conditions

üü Élaboration du PLUi en collaboration avec les communes membres

üü Faculté de fusionner les documents PLUi/PLH/PDU en un PLUiHD

Application du droit des sols (ADS) (Alur)üü Instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme par les services de l’État désormais réservée aux communes membres d’une communauté de moins de 10 000 habitants

Schémas de cohérence territoriale (Scot) (Alur)üü Communautés de communes compétentes de plein droit

üü Le périmètre d’un Scot délimité après le 30 juin 2014 est obligatoirement plus large que celui d’une communauté

üüValeur juridique du Scot : document intégrateur, avec lequel les PLU doivent être mis en compatibilité dans l’année suivant son approbation (dans les trois ans si révision du PLU nécessaire)

üüSuppression des schémas de secteur (pour l’avenir)

üü Contenu du Scot : mise en conformité avec la loi Grenelle sur l’environnement repoussée au 1er janvier 2017, suppression du document d’aménagement commercial (DAC)



Réforme territoriale : ce qui a changé et ce qui devrait changer dans les communautés Gouvernance et mandats locaux

üü Création des conférences territoriales de l’action publique (Maptam)

üüDésignation de collectivités « chefs de file » (incidences sur les cofinancements) (Maptam)

üüRapport gouvernemental analysant les effets des nouvelles modalités d’élection de 2014 (Maptam)

üü Loi électorale relative à l’élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct avant le 1er janvier 2017, et dépôt d’un rapport avant le 30 juin 2015 analysant l’élection d’une partie des conseillers métropolitains dans le cadre d’une ou plusieurs circonscriptions métropolitaines (Maptam)

ü¨Rétablissement de la possibilité de convenir d’un accord local de répartition des sièges de conseillers

communautaires entre les communes des communautés de communes et d’agglomération selon de nouvelles modalités, à la suite de la censure par le Conseil constitutionnel (QPC « commune de Salbris » du 20 juin 2014) (Richard-Sueur)

ü¨ Institution d’une charte de l’élu local (PPL Gourault-Sueur)

ü¨Droit individuel à la formation des élus de 20 heures par an (PPL Gourault-Sueur)

ü¨Possibilité de verser une indemnité de fonction aux conseillers communautaires des communautés de communes (PPL Gourault-Sueur)

ü¨Représentation des associations de personnes âgées au sein des commissions intercommunales pour l’accessibilité aux personnes handicapées (PJL Dépendance)

Compétences et organisation des services

üü Trois compétences optionnelles parmi six, au lieu d’une parmi six, dans les communautés de communes (Maptam)

üüDéfinition de l’intérêt communautaire dans les communautés de communes à la majorité des deux tiers du conseil communautaire (Maptam)

üü Création d’un cœfficient de mutualisation des services (Maptam)

üü Transfert des agents à la communauté en cas de création d’un service commun (Maptam)

üü Création d’une indemnité de déplacement pour les agents en cas de fusion ou de mutualisation (Maptam)

üü Prise en compte du remboursement des services communs dans le calcul du CIF (Maptam)

üüService commun possible entre communauté et Cias (Maptam)

üü Transfert automatique du pouvoir de police spéciale de la circulation et du stationnement (Maptam)

üüSuppression de l’obligation de ventilation des comptes administratifs par commune (Maptam)

üüModification des compétences des communautés urbaines (Maptam)

üüDécentralisation et dépénalisation du stationnement (Maptam)

ü¨Transfert du département à la région de l’organisation et du fonctionnement des transports scolaires à compter du 1er septembre 2017 (NOTRe)

ü¨Transfert automatique aux métropoles de droit commun et à la Métropole de Lyon de la gestion des voiries départementales sur leur territoire au 1er janvier 2017 (NOTRe)

ü¨Transfert de la propriété, de l’aménagement, de l’entretien et de la gestion des ports du département aux autres collectivités (NOTRe)

ü¨Deux nouvelles compétences obligatoires pour les CC et CA : tourisme ; entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage (NOTRe)

ü¨La création et gestion de maisons de services au public devient une compétence optionnelle des CC et CA (NOTRe)

ü¨Pour être éligible à la DGF bonifiée, une communauté de communes devra exercer six compétences parmi la liste des onze prévues (NOTRe)

ü¨Pour pallier le vide juridique en matière de situation des personnels transférés en cas de restitution de compétences, le projet de loi prévoit que les agents mis à disposition réintègreront leur commune d’origine, soit dans leurs fonctions antérieures, soit dans un poste de même niveau de responsabilité (NOTRe)

ü¨Transfert ou délégation du département à la métropole avant le 1er janvier 2017 d’au moins trois des sept groupes de compétences dans le cadre du mécanisme créé par la loi Maptam. À défaut de convention, l’ensemble de ces compétences est transféré (NOTRe)

üÄfin de clarifier le droit existant, le PJL précise que pour intervenir en matière de lutte contre la fracture numérique, un groupement doit avoir bénéficié d’un transfert de compétence de ses collectivités membres (NOTRe)

Périmètres et paysage institutionnel

Métropoles et communautés urbaines :üü Création de la Métropole du Grand Paris sous la forme d’un EPCI à fiscalité propre à statut particulier (Maptam)

üü Transformation de la communauté urbaine de Lyon en métropole (collectivité territoriale à statut particulier) (Maptam)

üü Création de la Métropole Aix-Marseille-Provence (Maptam)

üü Transformation automatique de plusieurs communautés en métropoles (EPCI à fiscalité propre) (Maptam)

üüAbaissement du seuil des communautés urbaines à 250 000 habitants (Maptam)

Communes nouvelles :ü¨Nouveau conseil municipal composé de l’ensemble des conseillers municipaux des anciennes communes jusqu’au renouvellement général suivant (PPL Communes nouvelles)

ü¨Les maires des anciennes communes sont, de droit, maires délégués. La création de communes déléguées à la place des anciennes communes est affirmée, de même que sa spécificité dans les documents d’urbanisme (PPL Communes nouvelles)

üÖbligation d’adhérer à une communauté au plus tard deux ans après la création de la commune nouvelle et avant le renouvellement général suivant (PPL Communes nouvelles)

üËn cas de création d’une commune nouvelle, lissage plus rapide des taux de fiscalité (PPL Communes nouvelles)

ü¨Stabilité de la DGF les trois premières années de la création de la commune nouvelle (PPL Communes nouvelles)

Communautés et SDCI :üü Possibilité de création de pôles d’équilibre territoriaux et ruraux (PETR) (Maptam)

ü¨Seuil démographique à 20 000 habitants pour les communautés (NOTRe)

ü¨Réduction du nombre de syndicats, notamment dans les domaines de l’eau potable, de l’assainissement, des déchets, du gaz, de l’électricité et des transports (NOTRe)

ü¨Clarification des règles de révision des SDCI, qui devront s’articuler autour des bassins de vie (NOTRe)

ü¨Procédure dérogatoire permettant au préfet de créer, modifier le périmètre ou fusionner toute communauté (NOTRe)

ü¨À la suite de la décision n° 2014-391 QPC du Conseil constitutionnel, nouveau dispositif de rattachement des communes isolées ou en état de discontinuité territoriale (NOTRe)

Aménagement et économie

üü Compétence de plein droit sur le droit de préemption urbain pour les communautés compétentes en matière de PLU (Alur)

üüReprésentation des communautés au sein de la Commission nationale d’aménagement commercial (désignation par l’AdCF) (ACTPE)

üü Présence renforcée des communautés au sein des commissions départementales d’aménagement commercial (ACTPE)

üü Possibilité de transférer le droit de préemption « commerce » aux communautés (ACTPE)

üËn débat : l’initiative réservée aux communautés de définir les zones d’ouverture des commerces le dimanche, dont les périmètres sont arrêtés par le préfet sur proposition du bloc local (PJL Macron)

Schémas régionauxüü Possibilité d’intégration du schéma directeur territorial d’aménagement numérique (SDTAN) au sein du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) (Maptam)

üü Création du schéma régional de l’intermodalité (Maptam)

ü¨Schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation, co-élaboré, à valeur prescriptive. Sur le territoire de la métropole, les orientations en matière d’aide aux entreprises, de soutien à l’internationalisation et d’aides à l’investissement immobilier et à l’innovation sont adoptées conjointement par les instances délibérantes de la métropole concernée et la région. À défaut d’accord, les orientations adoptées par la métropole devront prendre en compte le schéma régional (NOTRe)

ü¨Clarification des rôles entre collectivités en matière d’aides aux entreprises (NOTRe)

ü¨Élaboration d’un schéma régional du tourisme en concertation avec l’ensemble des collectivités territoriales et leurs groupements compétents, placé sous le chef de filât de la région et débattu dans le cadre de la CTAP. Il tient lieu de convention territoriale d’exercice concerté de la compétence tourisme (NOTRe)

ü¨SRADDT à valeur prescriptive (compatibilité des documents d’urbanisme) regroupant le schéma régional de l’intermodalité, le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie ainsi que le plan régional de prévention et de gestion des déchets. La possibilité est ouverte pour l’intégration d’autres schémas régionaux d’aménagement dans le SRADT (NOTRe)

ü¨Faculté de créer un guichet unique pour les aides et subventions dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme (NOTRe)


13DOSSIER

La carte régionale adoptée le 17 décembre 2014, et qui entrera en vigueur le 1er janvier 2016

La France des régions redessinéeAdoptée en lecture définitive le 17 décembre 2014 et promulguée le 16 janvier après un avis positif du Conseil constitutionnel, la loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral met un point d’orgue à un redécoupage administratif qui aura suscité d’intenses débats. Objectif du texte : regrouper les régions actuelles en grands ensembles dans le but de constituer des régions plus fortes et plus efficientes, de taille suffisante pour engager des coopérations interrégionales en Europe.La parole est ici donnée à deux parlementaires afin de recueillir leur vision sur la nouvelle carte de la France des régions et les débats y ayant contribué.

Propos recueillis par AP

Jacqueline Gourault Sénatrice du Loir-et-Cher (région Centre)

« Sur la méthode, je pense que les choses n’ont pas été engagées avec suffisamment à la fois de clarté et de discussion. On se rappelle combien, quand la carte est sortie, les réactions furent nombreuses, mêlées au sentiment que certains avaient eu l’occasion de débattre et d’autres pas. Cette réforme pouvait se faire, mais elle aurait pu se faire dans de bien meilleures conditions. 

En ce qui concerne ma région, nous étions un certain nombre de parlementaires, toutes tendances confondues, à penser que si elle devait changer de périmètre, c’était plutôt pour se « marier » avec la région Pays de la Loire. Cette dernière a refusé, par peur de perdre la Loire-Atlantique : c’était une histoire de poupées russes. Au final, le péri-mètre de notre région ne bouge pas. Est-ce un drame ? Je ne pense pas. Le Centre était une grande région par rapport au découpage d’alors. Demain, elle sera beaucoup moins grande, mais elle conserve sa pertinence, avec des départements qui ont l’habitude de travailler ensemble. Néanmoins, nous avons changé le nom de la région, qui, à l'unanimité des sénateurs, intégrera le vocable « Val de Loire », une expression connue du monde 

entier et qui nous permet d’être mieux loca-lisés et de nous promouvoir sur le plan tou-ristique, qui compose un grand pan de notre économie.

Pour en revenir à la loi, nous ne comprenons toujours pas bien sa finalité. Il y avait des évidences, telles que la Normandie. Cela correspondait à des souhaits exprimés de longue date. Toutefois, à partir du moment où l’on décidait de fusionner  les régions sans modification de périmètre, donc sans que  des  départements  puissent  choisir de s’en aller, c’était très difficile. On a  in fine eu l’impression de « deux poids deux mesures » :  la nouvelle  région Aquitaine –  Poitou-Charentes  –  Limousin  semble démesurée  et  sans  logique  historique, démographique et culturelle. L’argument économique qui veut qu’une région grande soit  plus  forte  est  juste  et  vrai  que  s’il est basé sur des réalités géographiques, historiques et sociologiques fortes. Je ne pense pas que l’économie soit un objectif unique. Les gens doivent avoir des raisons de  t ravai l ler  ensemble,  des  cultures communes, des réalités de déplacement de populations. »

Édouard PhilippeDéputé de Seine-Maritime (région Haute-Normandie)

« Tous ceux qui prennent de la distance s’accordent à recon-naître que la méthode retenue a été mauvaise et maladroite. La méthode du redécoupage sans qu’aucun critère ne soit formulé, et à la suite de tractations avec les seuls barons socialistes, a été la plus mauvaise qu’on puisse imaginer. 

Était-il nécessaire de redécouper les régions ? Il n’y a pas de réponse unique. Je crois que certaines régions fonctionnaient bien dans le cadre national. Pour d’autres,  il y avait des modifications à apporter : je pense ici aux deux Normandie. Il ne fallait donc pas s’interdire de faire cette réforme, mais il aurait été utile de débattre des critères (présence d’une métropole ? nombre d’habitants ?) et d’envisager d'abord des questions de fond, relatives aux compétences par exemple. Si l’on décide que les régions devront faire en priorité de l’amé-nagement, le redécoupage ne sera pas le même que si l’on dit autre chose : la question des compétences a un lien non négligeable avec le territoire que l’on veut dessiner. Quant à l’argument visant à dire que des grandes régions sont plus performantes, les débats ont montré que sa portée était très limitée. En outre, on aurait pu aller plus loin et élargir davan-tage les périmètres dans certaines régions.

On pouvait donc imaginer de discuter des critères avant de dessiner la carte. Mais nous avons assisté à une discussion de marchands de tapis sur le coin d’une table. L’absence de méthode a incité le gouvernement, pour sortir rapidement des débats difficiles et justifiés dans lesquels s’enlisait le texte, à simplifier les règles du redécoupage en interdisant dans un premier temps la sortie d’un département de sa région d’origine. Je comprends ce choix de simplifier, mais cela laisse des débats en suspens, en Bretagne par exemple, et ne fait que témoigner de l’absence de vraie réflexion sur ce qu’est une région.

La Normandie est l’un des cas sur lesquels le sujet était le plus évident. La Basse-Normandie et la Haute-Normandie ont été séparées pour des raisons conjoncturelles et politi-ciennes : cette erreur a été réparée. Il y a une Normandie, avec une histoire, un nom connu et cinq départements. Il fallait le faire, et c’est la raison pour laquelle, en tant que député de l’opposition, j’ai voté cette loi malgré des désaccords sur d'autres dispositions du texte. »

La Bourgogne et la Franche-Comté sont parmi les premières régions à avoir travaillé à leur rapprochement. / © Sébastien Bozon / AFP

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« Les métropoles occuperont une fonction d'animation économique territoriale renforcée »

Président d’une agglomération devenue métropole le 1er janvier dernier, Frédéric Sanchez commente cette évolution institutionnelle, et analyse quelques voies d’évolution possibles des couples métropole-département et métropole-région.

Pourquoi se féliciter de la création de 11 nouvelles métropoles depuis le 1er janvier dernier 1 ? Avec la Métropole Nice Côte d’Azur créée en 2012, ces territoires regroupent aujourd’hui près de 7,5 millions d’habitants. Ils seront rejoints au 1er janvier 2016 par les métropoles du Grand Paris et d’Aix-Marseille-Provence, et représenteront alors près de 16 millions

d’habitants. À l’heure où notre pays est confronté aux impératifs de redressement productif, de relance de l’emploi, de tran-sition écologique et de préservation de la cohésion sociale, le maillage métropolitain dessiné par la loi Maptam constitue une force nouvelle au service du développement et de la solidarité sur l’ensemble du terri-toire national, et renforce le poids de nos

territoires à l’échelle européenne. Pour faire face à ces responsabilités, les métropoles disposent à présent de capacités d’action accrues grâce à la mobilisation intense de l’ensemble des acteurs publics locaux, élus, agents et parties prenantes. L’élargissement des compétences lié au nouveau statut – énergie, mobilité, aménagement numé-rique... – et aux nouvelles relations avec le département ou l’État – action sociale, voirie, gestion sociale de l’habitat – per-mettra le développement, en lien avec les communes, de réponses encore mieux adaptées des services publics aux besoins des populations.

Doit-on généraliser le modèle métropolitain proposé par Lyon et le département du Rhône ? L’AdCF s’est déclarée favorable au rappro-chement partiel ou total entre métropole et département à l’horizon 2020. Il appa-raît néanmoins que la fusion de ces insti-tutions n’aura pas lieu à la même vitesse et avec la même facilité au sein de toutes les métropoles. La fusion s’imposera plus naturellement dans les départements dont la

métropole comprend l’essentiel de la popu-lation (voire de la superficie) que dans les autres.

Comment envisagez-vous le dialogue entre région et métropole, notamment en matière de développement économique ? Pour répondre à la préoccupation majeure de nos concitoyens en matière d’emploi, les métropoles, écosystèmes de croissance et d’innovation, se voient reconnaître une fonction d’animation économique territo-riale renforcée. Elles sont appelées à l’exercer en partenariat avec les régions, au service des entreprises, des instituts de formation et de recherche (organisation de filières, clusters, pôles de compétitivité, enseigne-ment supérieur...).

Propos recueillis par Floriane Boulay

1- Bordeaux Métropole, Brest Métropole, Grenoble-Alpes Métropole, Métropole européenne de Lille, Montpellier Méditerranée Métropole, Nantes Métropole, Rennes Métropole, Métropole Rouen Normandie, Strasbourg Eurométropole, Toulouse Métropole et Métropole de Lyon.

Le destin lié des départements et des communautés…

La réforme territoriale joue sur les périmètres : celui des régions, certes, mais également des communautés et des cantons, ainsi que sur le périmètre des compétences départementales. Dans ce jeu d’échelles, comment revisiter l’articulation entre départements et communautés ? Réponse de Marc Fesneau, président de la commission Institutions et pouvoirs locaux de l’AdCF.

L a version initiale du projet de loi NOTRe a posé la question du devenir du conseil départemental à l’horizon 2020, en

programmant dans le même temps le renfor-cement des communautés. Ce renforcement est évoqué sur le plan des compétences de ces dernières et de leur périmètre.À plusieurs reprises, l’AdCF s’est prononcée pour une transformation de la gouvernance du département en faisant de l’intercom-munalité le cadre électif des élus dépar-tementaux à l’horizon 2020. De ce point de vue, il est intéressant de comparer les périmètres des cantons, circonscriptions électorales des conseillers départementaux en mars 2015, à ceux des communautés au 31 décembre 2014. Sur les 2 074 cantons (hors Paris) existants, seuls 71 (soit 3,4 % d’entre eux) sont fidèles au périmètre d’une communauté : c’est le cas de plusieurs cantons de Dordogne, du Calvados ou de Mayenne ; 768 cantons (37 %) présentent un périmètre infracommunautaire : ils correspondent à des territoires urbains à forte densité de population et aboutissent

à un morcellement en six cantons voire plus des groupements urbains chefs-lieux de région ou de département. Les cas de fragmentation importante des communau-tés (découpage par trois cantons et plus) dépassent les seuls territoires urbains. Ainsi, en Poitou-Charentes (hormis la Vienne), Bretagne, Est-aquitain, Champagne-Ardenne (Ardennes et Haute-Marne) et singulièrement Guadeloupe et La Réunion pour des raisons variées, les communau-tés se voient éclatées entre de nombreux cantons.

Des propositions pragmatiquesL’augmentation du seuil minimum de population à réunir par une commu-nauté (20 000 habitants) dans le cadre de la révision des schémas de coopération intercommunale – seuil qui fera l’objet de débats parlementaires intenses malgré les garanties apportées par le gouvernement pour adapter son application dans les ter-ritoires de montagne et à faible densité de population – devrait élargir à terme les

périmètres, et peut-être favoriser davan-tage de concordances avec des cantons. Pour autant, compte tenu des écarts notés, il est peu probable que les commissions départementales fondent leurs travaux sur la carte cantonale.Une révision de la gouvernance des conseils départementaux articulée avec les com-munautés invite également à une réflexion

combinant les attentes de représentation équilibrée du Conseil constitutionnel et de parité dorénavant attachée à chaque révision de mode de scrutin. L’AdCF s’y emploiera afin d’établir des propositions pragmatiques pour instituer une conférence des intercommunalités, pilote des politiques départementales et maître d’ouvrage d’un cadre de mutualisation consenti par les élus communautaires.

Répondre aux besoins de chaque territoireParallèlement, des efforts sont à conduire, à l’instar de l’expérimentation engagée par le conseil général de l’Isère, pour assurer un point de rencontre des politiques publiques communautaires, départementales et régio-nales à l’échelle des territoires des futures communautés. Ainsi, les maisons de ter-

ritoire iséroises se sont développées en respectant le périmètre des commu-nautés pour répondre aux besoins diversifiés des ter-ritoires afin d’adapter la

politique départementale à leurs spécificités.Sur le terrain, les élus anticipateurs ne manqueront pas de penser la montée en puissance de leurs communautés au regard des évolutions possibles de l’action départe-mentale. De ce point de vue, l’action sociale va devenir tout autant stratégique que les avancées sur la mutualisation de l’ingénierie ou l’intercommunalisation des plans locaux d’urbanisme.

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Marc FesneauPrésident de la communauté de communes Beauce et Forêt (Loir-et-Cher), président de la commission Institutions et pouvoirs locaux de l’AdCF

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Frédéric SanchezPrésident de la Métropole Rouen Normandie, vice-président de la commission Institutions et pouvoirs locaux de l’AdCF view

« L’élargissement des compétences permettra le développement, en lien avec les communes, de réponses encore mieux adaptées des services publics aux besoins des populations. » © Bordeaux Métropole

Sur les 2 074 cantons, seuls 3,4 % sont fidèles au périmètre d’une communauté


15DOSSIER

« Le SRADDT devra s'appuyer sur les conventions territoriales prévues par la loi Maptam »

Après avoir été la première à militer pour une rationalisation des schémas régionaux, l’AdCF souhaite faire du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) un véritable outil d’aménagement partagé par les collectivités à l’échelle régionale. Si le projet de loi NOTRe sert cette perspective, des améliorations peuvent encore être attendues.

Le projet de loi NOTRe comporte d’importantes dispositions relatives au SRADDT. Quelle analyse en faites-vous ?Le tandem communautés (autorité opé-rationnelle locale) et région (autorité stratégique) est depuis longtemps l’un des axes centraux de notre feuille de route associative. À ce titre, l’évolution du SRADDT-cadre est très importante. Or, les trois mutations majeures dont ce schéma a besoin – une lisibilité renforcée, une coproduction sincère entre région et territoires, une mise en œuvre affirmée – ne sont pas servies avec suffisamment d’ambition par l’actuel projet de loi.Un gain de lisibilité s’impose et, à ce titre, la fusion de différents documents régionaux au sein d’un SRADDT renouvelé est une très bonne chose, qui j’espère permettra leur meilleure connaissance et appropria-tion par les acteurs locaux. Le nouveau SRADDT doit fixer des orientations géné-rales, mais surtout identifier clairement les mesures à portée « prescriptive ». C’est l’intérêt du « fascicule » que mentionne le

projet de loi et qui isolerait ces prescrip-tions, y compris dans un objectif de réduc-tion des risques de contentieux liés à la mise en œuvre du schéma. L’opposabilité du SRADDT milite par ailleurs pour son indis-pensable coproduction entre territoires et

régions. Celle-ci doit d’abord passer par un travail en CTAP, au sein de commissions spécialisées composées des bonnes parties prenantes.Il faut enfin progresser fortement dans

la mise en œuvre opérationnelle de ces schémas. L’élaboration d’un schéma ne doit pas être une fin en soi. Or, à mon sens, le projet de loi ne va pas assez loin dans ce domaine. Je pense que les éventuelles prescriptions devront résulter d’une recherche

d’accord conventionnelle entre les com-munautés et la région. On gagnerait à s’appuyer sur les conventions territoriales d’exercice concerté (CTEC) que prévoit déjà la loi Maptam. Ce ne serait qu’à défaut d’accord contractuel (refus de signature par

certaines collectivités) qu’interviendrait le préfet pour contraindre, sous conditions, à la mise en œuvre du SRADDT. Son impli-cation n’a pas à être permanente comme le prévoit le projet de loi.

Quel lien voyez-vous entre le SRADDT et le Scot ?Il y a un grand risque à penser, comme y invite le projet de loi, que les SRADDT puissent devenir de véritables documents de planification. On ne peut généraliser sur la France entière le système en vigueur en Île-de-France avec le Sdrif. Ils ne doivent pas être des super-Scot mais des documents évolutifs, souples, assortis surtout de prin-cipes de mise en œuvre. Il faut par ailleurs crédibiliser l’exercice des SRADDT par un temps court de réalisation afin qu’il se

distingue de celui des Scot dont les temps d’élaboration n’ont cessé de s’allonger.Je souligne d’ailleurs que le rôle du syn-dicat mixte de Scot dans les conventions que je mentionnais devra être défini avec prudence. Je ne pense pas qu’un grand syndicat de Scot pourrait engager ses membres, notamment ses agglomérations ou métropoles, en étant signataire de la convention d’application du SRADDT. Il m’apparaît souhaitable que les signataires soient les communautés au titre de leurs compétences d’aménagement de l’espace, a minima celles dotées d’un PLUi. Ce sont elles qui siègeront à la CTAP. L’avis des syndicats mixtes de Scot sera utile, mais il ne pourra prévaloir sur l’engagement des communautés.

Propos recueillis par Philippe Schmit

« Économie : le partage des rôles entre  communautés et région est une évidence »

Schéma régional, relations territoires-entreprises, efficacité des interventions publiques : le programme de l’AdCF en matière d’appui au développement économique passé au crible.

La clarification des compétences dans le domaine du développement économique, c’est pour quand ?Laurent Trogrlic : Le projet de loi NOTRe en cours d’examen me paraît être un levier intéressant. Comme à son habitude, l’AdCF proposera des améliorations au texte, dont les dispositions phares consistent à renforcer les responsabilités économiques

des régions. Leur capacité de coordination doit être spécifiée : nul ne conteste leur rôle dans le domaine des aides économiques, de la formation professionnelle ou de la coordination des stratégies d’attractivité, de tourisme ou de clusters. Mais au-delà de ces cœurs de métiers, le soutien au développement économique passe par beaucoup d’autres leviers que les régions ne

sont pas en mesure d’activer directement. C’est aux intercommunalités, compétentes de plein droit à l’échelle locale, d’assurer les relations de proximité avec les entreprises. Mais je suis assez optimiste : dans le cadre de l’élaboration des nouveaux schémas régionaux de développement économique, le partage des rôles va s’imposer comme une évidence…

Alain Berthéas : Je suis assez confiant également, même si on a pu entendre ces derniers temps des discours très simplistes, expliquant en substance que « au bloc communal le foncier et l’immobilier d’entreprise, et à la région tout le reste ». C’est mal connaître la réalité du terrain, celle de nos bassins d’emplois. Nos intercommunalités peuvent garantir

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Corinne CasanovaVice-présidente de la CA du Lac du Bourget, présidente de la commission Urbanisme, habitat, mobilités de l’AdCF view

Schéma régional d’aménagement : vers plus de lisibilité. / © Shutterstock / Epiceum

Laurent Trogrlic, président de la CC du Bassin de Pompey,

et Alain Berthéas, président de la CA Loire Forez,

respectivement président et vice-président de la commission Développement économique de l’AdCF

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Les prescriptions devront résulter d’un accord conventionnel entre les communautés et la région



Un schéma régional unique pour des politiques environnementales lisibles et cohérentes

Si le projet de loi NOTRe engage la simplification du maquis des schémas régionaux, des pas importants restent à franchir en matière de clarté et de complémentarité des politiques environnementales régionales et locales.

L es communautés de France sont attachées à la montée en puissance des régions, dans un rôle prospectif,

stratégique et transversal, mais égale-ment d’accompagnement des politiques mises en place sur et par les territoires locaux. Elles y sont particulièrement sensibles sur le champ des poli-tiques environnementales, qui constituent des compétences intercommunales de proximité historiques, et bien souvent les plus onéreuses.Ces dernières années, la juxtaposition d’un nombre croissant de schémas régio-naux a abouti à une parcellisation. Portant l’ambition de répondre à des approches sectorielles tout à fait légitimes lorsque prises isolément, cette vision a pu nuire à la conduite de politiques intégrées : « comitologie » spécifique à chacune des démarches, risque d’incohérence entre des documents dont les rapports d’opposabilité ne sont pas toujours aisés à analyser et, in fine, capacité réduite d’application par les collectivités territoriales des prescriptions définies à l’échelle régionale.

Un périmètre thématique à définirLe schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), prévu par l’article 6 du projet de loi NOTRe, apporte une réponse intéres-sante à ces limites, d’une part en incluant dans son contenu le schéma climat air énergie (SRCAE), le schéma de l’intermoda-lité (SRI) et le plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD), et d’autre part par son caractère prescriptif renforcé.

Toutefois, pour répondre parfaitement aux objectifs de cohérence, de simplification et de lisibilité, le schéma régional unique doit faire face à au moins quatre enjeux.

Le premier tient au périmètre thématique du futur SRADDT et à la pertinence d’in-clure d’autres politiques publiques portées par des documents sectoriels, en particulier le schéma régional de cohérence écolo-gique (SRCE) qui détermine, en lien avec les schémas de cohérence territoriale (Scot), le déploiement de la trame verte et bleue. L’efficience du nouveau dispositif régional constitue un deuxième enjeu. La mise en œuvre d’un SRADDT qui « compilerait » les différentes approches thématiques peut être rapide. L’ampleur de la tâche d’une inté-gration complète des documents sectoriels régionaux et des stratégies locales nécessite un délai de maturation plus long, garant d’une prise en considération systémique des différentes politiques environnementales concernées.

Quelle mise en œuvre ?Cette question est d’autant plus prégnante dans le champ des services environ nementaux qui, à l ’image de la gestion des déchets ou de la rénovation énergétique de l’habitat, sont marqués par une exigence forte d’opérationnalité. La capacité de mise en œuvre des orientations

définies par le schéma régional unique constitue le troisième enjeu à relever. Les communautés seront particulièrement impliquées dans la territoria lisation des

prescriptions régionales, qui devra s’accompagner d’outils partagés de connaissance des territoires locaux. La capacité du SRADDT d’inspirer les documents programmatiques mis en œuvre par les communautés (Scot, PDU, PCET, etc.) constitue en effet une condition incontournable

de l’articulation entre la recherche de cohérence stratégique régionale et les déclinaisons opérationnelles locales.

Le quatrième enjeu concerne les moda-lités de participation et de concertation pour l’élaboration et la mise en œuvre du schéma régional. Par-delà la nécessité de poursuivre l’implication la plus large pos-sible de l’ensemble des parties prenantes, les élus locaux savent combien la lisibilité pour nos concitoyens et leurs capacités effectives de contribuer aux politiques publiques sont importantes. Elles sont à la fois une source d’enrichissement et un gage de leur mobilisation pour initier les évolutions comportementales, qui sont bien souvent une condition de réussite et d’acceptabilité des politiques environnementales.

Jo SpiegelCommissaire à la transition énergétique de Mulhouse Alsace Agglomération, président de la commission Services publics environnementaux de l’AdCF

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Déchets, biodiversité, rénovation énergétique : autant de politiques intercommunales importantes… et onéreuses. / © Shutterstock / Epiceum

la cohérence des interventions dans les territoires en proposant des solutions opérationnelles aux entreprises et en se positionnant comme des interlocuteurs de premier niveau.

Concrètement, comment rendre plus efficaces les interventions publiques ? AB : De mon point de vue, le redéploiement du réseau consulaire à l’échelle régionale ne s’est pas encore traduit par les optimisations et les clarifications que les entrepreneurs

sont en droit d’attendre. L’AdCF défend le principe d’une fonction d’intégration des missions d’appui au développement économique en identifiant un point d’en-trée unique dans chaque bassin d’emploi.

J’inclus bien évidem-ment les opérateurs du tourisme.

LT : Cette fonction d’intégration doit permettre d’engager des coopérations renforcées entre les intercommunalités en

unifiant, sous une même maîtrise d’ou-vrage, certaines missions et outils comme les maisons de l’emploi par exemple. Même si ce qui compte, c’est la fonction d’ensemblier, pas les outils… outils qui doivent être pilotés au plan politique, c’est indispensable.

AB : De ce point de vue, nous serons attentifs à l’évolution de la gouvernance des agences départementales de dévelop-pement économique.

Comment envisagez-vous le rôle de l’AdCF dans l’intensification des relations territoires-entreprises ? LT : Depuis cinq ans, je pense que nous avons énormément progressé. Élus et développeurs ont une meil-leure maîtrise des fondamentaux du développement économique territo-rial. À l’occasion de sa 25e Convention nationale en octobre dernier, notre association a proposé aux acteurs écono-miques, partenaires sociaux et représen-tants des universités un nouveau pacte territorial pour la croissance, l ’emploi et l ’innovation : un beau programme de travail !

AB : Et nous comptons bien ne pas en rester à de simples incantations. Nous devrons faire vivre nos propositions

dans les territoires avec notre réseau d’intercommunalités et dans le cadre des futures conférences territoriales de l’action publique, qui doivent être de véritables espaces de coproduction.

Propos recueillis par Olivier Crépin

L’implication la plus large possible est source d’enrichissement et gage de réussite et d’acceptabilité des politiques environnementales

C’est aux intercommunalités d’assurer les relations de proximité avec les entreprises

Laurent Trogrlic

Les futures conférences territoriales de l’action devront être de véritables espaces de coproduction

Alain Berthéas


17DOSSIER

De 50 à 79 % (33 EPCI)

De 25 à 49 % (873 EPCI)

De 10 à 24 % (689 EPCI)

De 0 à 9 % (547 EPCI)

Part de la DGF des communautés sur la DGF consolidée en %2

Source : DGCl, retraitement AdCF / © CGET 2014 - IGN GéoFla

Entre 401 et 833 €/hab. (105 EPCI)


Entre 201 et 300 €/hab. (1 371 EPCI)


DGF consolidée des territoires intercommunaux en euros par habitant1

Source : DGCl, retraitement AdCF / © CGET 2014 - IGN GéoFla

DOTATIONS DE L'ÉTAT MESURÉES À L'ÉCHELLE DES ENSEMBLES INTERCOMMUNAUX

Une autre vision de la DGFLa répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des collectivités du bloc local analysée à l’échelle des ensembles intercommunaux et en cumulant les différentes enveloppes (dotation forfaitaire, de péréquation communale, d’intercommunalité…) offre une vision bien différente de celle communément partagée des dotations versées par l’État. Cette approche, dont l’analyse impose de croiser de nombreux facteurs (ancienne richesse fiscale, densité démographique, niveau d’intégration communautaire…), met en relief le potentiel de ressources qui pourrait être le support de nouvelles solidarités, à la façon de la DGF « territoriale ». Dans un contexte de réduction des dotations et de progression de la péréquation, cette vision « consolidée » est susceptible d’apporter un éclairage dans les débats à venir sur la réforme de la DGF.

Claire Delpech

À l’échelle des territoires intercom-munaux, l’ensemble des dotations versées par l’État aux communes et commu nautés – ou « dotation conso-lidée » – représentait, en 2014, 21 mil-liards d’euros, dont 66 % revenaient aux communes et 34 % aux communautés.

La carte ci-contre illustre la répartition de la DGF consolidée entre territoires intercommunaux. Quatre enseignements forts se dégagent : un nombre important de ces territoires (plus de la moitié) dis-posent d’une DGF consolidée proche de la moyenne – ils sont représentés sur la carte par de grands aplats de couleur saumon. Second enseignement, on observe des territoires ayant un niveau de DGF consolidée élevé correspondant à des territoires ruraux ; c’est le cas dans le Cantal, en Lozère et en Corrèze. Pour ces territoires, c’est la dotation forfaitaire communale qui atteint, le plus souvent, un degré important. Les territoires les plus urbains (commu-nautés urbaines notamment) se dis-tinguent, quant à eux, notamment par la présence de la dotation « compensation part salaires », ancienne recette fiscale désormais figée au sein de la DGF.

Enfin, les territoires les moins bien dotés correspondent à des ensembles dont l’intégration communautaire est faible, et qui ne bénéficient pas (ou peu) de dotations de péréquation communale.

1- La DGF de chaque territoire intercommunal est « consolidée », c’est-à-dire qu’elle additionne la DGF de la communauté (dotation d’intercommunalité, dotation de compensation de la part salaires) et les DGF des communes membres de la communauté (dotations forfai-taires, dotations de compensation de la part salaires, dotation de soli-darité urbaine, dotation nationale de péréquation, dotation de solida-rité rurale).

Valeur moyenne : 326 euros/hab.

Valeur médiane : 260 euros/hab.

En moyenne, les communautés concen-trent 34 % de la DGF consolidée d’un ensemble intercommunal (communes + communauté).

Cette proportion est cependant beau-coup plus élevée là ou l’intégration inter-communale est la plus forte. Dans cette catégorie, on retrouve sur la carte les grands territoires urbains et industriels (vallée de la Seine, vallée du Rhône, Île-de-France…). Dans ces territoires, c’est l’ancienne part salaires de la taxe professionnelle, figée depuis 2003 au sein de la DGF, qui fait la différence.

La carte fait également apparaître les territoires faiblement intégrés (en blanc). C’est le cas de la Côte-d’Or, de la Nièvre et de la Haute-Marne notamment.

Il s’agit souvent de territoires com-munautaires à fiscalité additionnelle pour lesquels le cœfficient d’intégra-tion fiscale est très peu élevé et dont l’essentiel des dotations, qui peuvent être importantes, sont composées de dotations de péréquation communales (dotation de solidarité rurale, dotation nationale de péréquation).

2- La part de la DGF des commu-nautés sur la DGF consolidée (DGF communauté + DGF des communes membres de la communauté) :

Valeur moyenne : 33 %

Valeur médiane : 22 %

Répartition de la DGF consolidée selon la démographie des territoires intercommunaux

plus de 50 000 hab.

de 20 000 hab. à 50 000 hab.

de 10 000 hab. à 20 000 hab.

moins de 10 000 hab.

DGF communales

DGF communautaire

8 %

3 %

13 %

6 %

17 %

10 %

62 %

80 %


FINANCES18

VENTOUX-COMTAT VENAISSIN (VAUCLUSE)

Le territoire illustré par une exposition itinérante

F aire découvrir le territoire comtadin au travers de panneaux itinérants : c’est l’ambition de l’exposition « Des

chiffres et des êtres », « un portrait haut en couleur croqué par le crayon du statisticien, la plume du journaliste et l’œil du photographe ». Saviez-vous que la vitesse maximale du vent hors tempête – 320 km/h – avait été mesurée le 19 novembre 1967 au sommet du mont Ventoux ? Que le territoire accueille 728 habitants par an ? Qu’il comprend 12 % d’espaces urbanisés, 29 % d’espaces

agricoles et 49 % de milieux naturels ? Que les projections annoncent le chiffre de 832 naissances en l’an 2040 sur le territoire comtadin ? Que 23 % des filles et 21 % des garçons de la CoVe obtiennent un diplôme universitaire ? Que 1 400 emplois y sont liés au tourisme ? Que la durée moyenne d’occupation des logements en location sur le territoire est de 45,1 mois ? Les panneaux chemineront dans plusieurs communes de l’agglomération jusqu’à avril 2015.

Plus d’informations sur le site www.ventoux-comtat.com

PAYS DE LUNEL (HÉRAULT)

Des « agents spéciaux » pour sensibiliser au développement durableS i la communauté de communes du

Pays de Lunel mène depuis de nom-breuses années un travail de sensibi-

lisation de ses habitants aux problématiques environnementales, elle a récemment sou-haité s’engager dans une action similaire en interne, auprès de ses agents. Un plan de communication a ainsi été déployé dans tous les services de la communauté grâce à un réseau de 18 personnes référentes, surnommées « agents de renseignement ». La campagne, axée sur l’humour et l’action, décline quatre thématiques (eau, déchet, énergie, papier) sur divers supports, dont certains – lettre de mission, badge, mug anti-gobelet plastique – composent un « kit de survie » distribué à tous les agents de la communauté.Pour aller encore plus loin, la communauté et l’agence de communication Patte Blanche

ont choisi de mettre cette campagne à la disposition de toutes les collectivités. Ces dernières pourront télécharger les supports sur la plate-forme open source Com For Good.

MÉTROPOLE EUROPÉENNE DE LILLE (NORD)

Une charte pour limiter les ondes électromagnétiquesD epuis plus d’un an, la Métropole

européenne de Lille s’est dotée d’une charte des antennes-relais de télé-

phonie mobile, venue compléter le plan d’actions communautaire concernant les ondes électromagnétiques. Objectif de ce document : travailler en partenariat avec les opérateurs de téléphonie mobile et les bailleurs de logements collectifs afin d’œuvrer à un développement raisonné des réseaux de radiotéléphonie.Cette charte constitue l’un des éléments pionniers d’un débat de société engagé sur les problèmes de santé publique que la mul-tiplication des antennes-relais pourrait générer au travers des ondes électroma-gnétiques émises par ces dernières. Si le rapport publié en 2009 par l’Agence natio-nale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) concluait que les recherches expérimen-tales et épidémiologiques n’indiquaient pas

d’effets à court terme de l’exposition aux radiofréquences, il recommandait de pour-suivre les investigations en ce qui concerne les effets de long terme, ouvrant la voie à l’application d’un principe de précaution objet de controverse. C’est pourtant bien ce principe qu’invoque la charte adoptée par Lille Métropole, qui explique « qu’il est convenu entre les partenaires et les opé-rateurs que ces derniers s’efforceront de contenir autant que possible les niveaux de champs électromagnétiques émis par leurs stations de base, tout en préservant une couverture mobile, un service de qualité pour tous, ainsi que l’évolution des services et des technologies ». Une proposition de loi relative à la sobriété, à la transparence et à la concertation en matière d’exposition aux ondes électromagnétiques, déposée par la députée du Val-de-Marne Laurence Abeille, est d’ailleurs en cours d’examen au Parlement.

PORTES DU LUXEMBOURG (ARDENNES)

Sortir de la précarité par le microcréditL a communauté de communes Portes

du Luxembourg (anciennement dite des Trois Cantons) s’est associée au

Secours Catholique pour soutenir les per-sonnes en situation d’exclusion bancaire. Ces dernières peuvent aujourd’hui bénéfi-cier d’un accompagnement personnalisé et de deux dispositifs de microcrédit, l’un bancaire et l’autre accessible aux personnes ne pouvant pas bénéficier du premier. Le prêt personnel proposé peut atteindre

3 000 euros remboursables en 36 mois, et la communauté de communes prend en charge les frais d’intérêt une fois le remboursement terminé. Un dispositif unique dans le département. Parmi les besoins finançables figurent le permis de conduire, l’achat d’un moyen de loco-motion, les formations professionnelles, le financement d’équipement, les frais familiaux, les frais d’accès au logement ou encore les retards de paiement.

Portrait de territoire. / © CoVe


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AdCF Assemblée des communautés de France AdCF Les élus

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