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Organisation du secteur social au Luxembourg: cadres légaux et modes de financement

Claude Haas, UR INSIDE Université du Luxembourg

Pour information ou rappel: •  3 niveaux de réglementation:

–  Constitution –  Lois –  Règlements grand-ducaux

•  Site de référence: www.legilux.lu ⇒  Espace législatif ⇒  Mémorial A

⇒  Effectuez votre recherche en précisant le numéro du mémorial ou les mots clés…

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Les 3 piliers de l’Etat social moderne •  Les aides générales de la politique sociale

–  Allocations (familiales etc.) –  Assurances sociales

•  L’aide sociale communale et étatique –  offices sociaux régionaux –  Fond National de Solidarité –  Service national et services régionaux d’action sociale (loi RMG) –  Office national de l’enfance –  Etc.

•  Les organismes caritatifs / sociaux privés (par subsidiarité à l’Etat) –  (Croix Rouge, Caritas, Ligue médico-sociale etc.)

Une longue tradition des organismes privés dans le secteur social •  Les congrégations religieuses

⇒ Sont déjà présentes au Luxembourg avant 1841 ⇒ Le développement de la congrégation des soeurs

Franscicaines est exemplaire pour le rôle des congrégations au Luxembourg à partir du milieu du 19e siècle

⇒ Sans les congrégations, l‘assistance publique au Luxembourg n‘aurait pas été pensable

•  Les associations séculières ⇒  Ligue contre la tuberculose ⇒  Croix Rouge ⇒  etc.

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Le principe de subsidiarité comme élément structurant de l’organisation du secteur social •  Principe qui est basé sur le développement des

compétences individuelles, l'autodétermination et l'auto-responsabilité. ⇒ Ce n'est que lorsque les capacités des individus ou d’un groupe

ne sont pas suffisants pour faire face aux fonctions à accomplir, que les institutions étatiques s'engagent de manière subsidiaire.

•  Dans le cadre de la politique sociale, le principe de subsidiarité signifie que la prise en charge de fonctions sociales par l’Etat ne doit avoir lieu que si celles-ci ne peuvent être remplies par des organisations non gouvernementales (monde associatif).

3 phases majeures dans le développement des relations de l’Etat aux prestataires de services sociaux (sens large) •  Avant 1975 : soutien sous forme de subsides,

subventions •  A partir de 1975 : développement de la pratique

des conventions •  A partir de 1998 : inscription dans un cadre légal

avec la pratique de l’octroi d’agréments ⇒ Loi du 8 septembre 1998 réglant les relations entre

l’Etat et les organismes oeuvrant dans les domaines social, familial et thérapeutique

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Contexte d’émergence de la pratique des conventions : la réforme du secteur des foyers d’accueil pour jeunes dans les années 1970 (Manderscheid/Vandivinit, 2009) •  La situation des foyers d’accueil se caractérisait par:

–  des infrastructures vétustes et non adaptées –  des groupes de vie très grands –  un manque de personnel (mal payé et sans qualification) –  des moyens financiers très modestes –  une isolation sociale des enfants

⇒ Ces conditions inacceptables, les plaintes de plus en plus fréquentes des institutions, la fermeture d’un foyer ainsi que les discussions critiques sur l’éducation en institution à un niveau international ont constitué le point de départ à un processus de réforme basé sur la pratique des conventions

La collaboration mutuelle et le partage du pouvoir à la base des conventions (Manderscheid/Vandivinit, 2009) •  Avec la signature de la convention, l’organisme

privé acceptait l’institution d’un COMITE DE GERANCE –  Composé e. a. du chargé de direction, d’un

représentant du personnel, plusieurs représentants du conseil d’administration de l’organisme, un représentant du ministère de la Famille

–  Membres avaient le même droit de vote et disposait d’un droit de véto.

⇒ L’Etat et l’organisme privé se partagaient ainsi la responsabilité et se contrôlaient mutuellement

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Les missions du comité de gérance (Manderscheid/Vandivinit, 2009)

•  Assurer et promouvoir la collaboration entre tous les partenaires, y compris les usagers et les parents

•  Garantir les conditions de socialisation et d’éducation: admission, transferts, départs des usagers

•  Concrétiser les lignes directrices pour la prise en charge des usagers et la gestion administrative

La pratique des conventions (Manderscheid/Vandivinit, 2009)

•  La convention-type était adapté sur une base annuelle par une commission paritaire => commission d’harmonisation

•  Les conventions étaient conclues sur une base annuelle

•  Les conventions réglaient la participation financière de l’Etat au budget annuel

•  Les coûts de personnel étaient octroyés indépendamment de la présence effective d’usagers.

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Une collaboration sans base légale réelle pendant plus de 20 ans •  La question de la réglementation légale était soulevé

déjà trop tôt => un projet de loi avait été rédigé (Projet de loi concernant l’intégration sociale des jeunes déposé à la chambre en 1979), mais n’a jamais été voté.

•  En 1984, le ministre de la santé (Benny Berg), qui avait introduit en 1975 les conventions dans le ministère de la famille introduisait le principe des conventions aussi dans son domaine et proposait un projet de loi.

•  Afin d’éviter un système duale de l’intervention étatique, les deux projets étaient retirés en faveur d’un projet commun en 1991 voté après 7 ans de débats en 1998

La loi dit ASFT de 1998 réglant les relations entre l’Etat et les organismes oeuvrant dans les domaines social, familial et thérapeutique (Mémorial A, numéro 82 du 24 septembre 1998) : lignes directrices/objectifs 1.  Conférer un cadre légal aux relations entre Etat et

organismes oeuvrant dans le domaine social, familial et thérapeutique

2.  Préserver le rôle primordial de l’initiative privée (subsidiarité), le rôle de l’Etat devant se limiter à une coordination générale et une éventuelle intervention finançière

3.  Assurer une protection minimale des usagers par l’introduction d’un agrément

4.  Fixer les règles de base pour les conventions à conclure

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Champ d’application de la loi ASFT (art. 1) •  Accueil et hébergement de jour et/ou de nuit de plus de

trois personnes simultanément; •  Offre de services de consultation, d’aide, de prestation

de soins, d’assistance, de guidance, de formation sociale, d’animation ou d’orientation professionnelle

•  Offre de services en matière d’évaluation individuelle des ressources et difficultés, ainsi qu’en matière d’orientation, de coordination et d’évaluation des mesures développées à la suite de cette évaluation individuelle (loi 2011, modification)

⇒ Exemples d’organismes agréés par le MiFa: http://www.mfi.public.lu/monde_associatif/organismes_agrees/index.html

Logique organisationnelle à la base de la loi ASFT •  Logique sectorielle (règlements grand-ducaux

d’exécution de la loi ASFT par secteurs) –  Gestionnaire de services pour personnes handicapées (numéro

mémorial 113, 1998) –  Gestionnaire de structures d’accueil sans hébergement pour enfants

(numéro 7, 1999) –  Gestionnaire de services pour personnes adultes seules ou avec

enfants (9 janvier 2001) –  Gestionnaire de services d’accueil avec hébergement pour enfants et

jeunes adultes (numéro 43, 1999) –  Gestionnaire de services pour personnes âgées (numéro 110, 1998) –  Gestionnaire de services dans les domaines médico-social et

thérapeutique (numéro 106, 1998) –  RGD Gestionnaire de services pour filles, femmes et femmes avec

enfants (numéro 56, 1999) –  Gestionnaire de services pour jeunes (numéro 9, 1999) –  …

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Logique organisationnelle à la base de la loi ASFT (suite) •  Logique de différenciation de types d’activités / services ⇒  Exemple: Gestionnaire de services pour jeunes (1999)

–  Activités: animation, accueil, consultation, aide, assistance, guidance, formation sociale

–  Services: •  Service de rencontre, d’information et d’animation pour jeunes •  Service d’information pour jeunes •  Service de formation •  Service de médiation •  Service d’activités Junior

Les instruments clés de la loi ASFT •  Agrément obligatoire: autorisation d’activité

⇒ S’applique pour les personnes physiques / morales / de droit privé / de droit public

•  Convention: contrat de coopération passé entre un organisme de droit privé (association, entreprise, coopérative) et l’Etat conclue en vue de couvrir une partie des dépenses encourues par l’organisation

•  Commission d’harmonisation et comité de concertation: organe de coordination entre Etat et organismes

•  Commission paritaire: organe de consultation en cas de modifications de rémunération, conditions de travail ou avantages sociaux des agents de l’Etat

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Conditions d’obtention de l’agrément 1.  Honorabilité des personnes 2.  Salubrité et de sécurité des lieux 3.  Qualification du personnel 4.  Situation finançière et budget prévisionnel

(excepté requérants de droit public) 5.  Accessibilité des activités (indép. de

considérations idéologiques, etc.) ⇒ Accordé (en principe) pour durée illimitée ⇒ Contrôle par des fonctionnaires qui ont la qualité

d’officiers de police judiciaire

Contenu des conventions

•  Prestations à fournir et les modalités de gestion finançière à observer

•  Type de participation finançière •  Moyens, d’information, de contrôle et de

sanction •  Modalités de coopération, la gestion étant de la

responsabilité du bénéficiaire

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Missions commission d’harmonisation

•  Avis sur modifications convention-type •  Propositions relatives à l’application des

conventions •  Analyse et avis sur décomptes annuels des

services conventionnés •  Recommandations en vue d’une coordination et

planification des différentes activités pour lesquelles l’Etat accorde une participation finançière

Composition commission d’harmonisation

•  20 membres effectifs et 20 membres suppléants •  Composition paritaire:

–  Moitié représentants de l’Etat (différents ministères conventionnant)

–  Moitié représentants personnes physiques (par secteurs)

•  Président élu parmi les membres de l’Etat •  Bureau composé de 6 membres

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Mission et composition commission paritaire •  Emettre avis sur l’enveloppe finançière initiale

relative aux dépenses de personnel ainsi que toutes les fois où une nouvelle disposition légale ou réglementaire ou une convention collective modifie les rémunérations, conditions de travail ou avantages sociaux des agents de l’Etat

•  14 membres effectifs et 14 membres suppléants: –  5 représentants de l’Etat –  3 représentants syndicaux –  6 membres des ententes (EGCA, EFJ, EGIPA,

EGSP, EGMJ, COPAS)

Exemple de l’environnement légal d’une… •  … association oeuvrant dans le domaine de

l’accueil de jour et de nuit –  Loi sur les asbl –  Convention collective SAS –  Loi ASFT –  Règl. grand-ducal « Gestionnaire de services d’accueil

avec hébergement pour enfants et jeunes adultes » –  Convention –  Lois et règlementations en matière de protection

d’enfants et jeunes –  Droit du travail –  Etc.

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Deux modes de financement principaux (Schmit, 2009)

•  Financement du solde / du découvert (Fehlbedarfsfinanzierung) ⇒  Modèle le plus répandu basé sur des conventions ⇒  Financement de la différence entre revenus de l’organisme et

coûts/dépenses ⇒  Etat finance généralement la plus grande partie des coûts

d’infrastructure et d’investissement ainsi que le déficit lié à la gestion régulière

•  Financement à l’activité (acte) ⇒ Financement sur la base d’actes normés arrêtés dans un

règlement et un correspondant à une certaine valeur monétaire –  Prestations dans le cadre de l’assurance-dépendance –  Prestations dans le cadre de l’aide à l’enfance et aux familles

Lecture conseillée

•  Manderscheid, A. & Vandivinit, C. (2009). Die Entwicklung der Zusammenarbeit des Staates mit den freien Trägern in den Jahren 1967-1998. In H. Willems et al. (Hrsg.) Manuel de l’intervention sociale et éducative au Grand-Duché du Luxembourg (pp. 99 – 112). Luxembourg : Editions Saint-Paul.

•  Schmit, P. (2009). Organisation und Finanzierungs-modelle der sozialen Dienste. In H. Willems et al. (Hrsg.) Manuel de l’intervention sociale et éducative au Grand-Duché du Luxembourg (pp. 363 – 380). Luxembourg : Editions Saint-Paul. (pages 363 – 373 intéressantes).