louverture de la formation des attachés dans les instituts ......apporter intègrent tous les...
TRANSCRIPT
Université Paris 1
Ecole nationale d’administration
Master « Relations Internationales et Actions à l’Etranger »
Parcours « Administration publique et Affaires Internationales »
L’ouverture de la formation des attachés dans les
Instituts régionaux d’administration aux élèves
étrangers : quelle pertinence pour un auditeur
sénégalais ?
Sous la direction de
Monsieur Gilbert ELKAIM
Directeur de l’IRA de Lille
Soutenu par
Mouhamadou Moustapha SOW
CIP Promotion Lucie Aubrac (2012-2013)
I
Thème :
L’ouverture de la formation des attachés dans les Instituts
régionaux d’administration aux élèves étrangers : quelle
pertinence pour un auditeur sénégalais ?
II
Remerciements
Je voudrais, tout d’abord, remercier mon tuteur, Monsieur Gilbert ELKAIM, qui a
guidé, corrigé et suivi ce travail de sa conception à sa réalisation. Ses remarques
pertinentes et ses conseils pointus et subtils ont facilité sa rédaction.
Mes remerciements vont aussi à tous mes collègues et amis du CIP et du CSPA
ainsi qu’à tout le personnel de l’ENA. Sans leur aide et leurs conseils, le fardeau de la
rédaction aurait été plus dur à supporter.
Je remercie aussi ma femme, Seinabou, et ma mère, Amina, dont les
encouragements ont entretenu le feu de la motivation malgré les difficultés liées à
l’éloignement.
Je ne saurais terminer sans remercier tout le personnel de l’IRA de Metz, en
particulier, M. François CHAMBON et Mme Marie-Laure-DURAND pour l’aide
matérielle qu’ils m’ont apportée et pour leur générosité.
Qu’ils veuillent bien trouver ici l’expression de ma profonde reconnaissance.
III
Liste des abréviations
ATE : Administration territoriale de l’Etat
AC : Administration centrale
AIRAM : Association des élèves de l’institut régional d’administration de Metz
BOP: Budget opérationnel de programme
CDSMT: Cadre de dépenses sectorielles à moyen terme
CISAP: Cycle international spécialisé d’administration publique
CIMAP : Comité interministériel pour la modernisation de l’action publique
CHEE: Cycle des hautes études européennes
CIC: Cycle international court
CIP: Cycle international de perfectionnement
CiIRA: Cycle international des IRA
CIL: Cycle international long
DREAT: Délégation à la réforme de l'Etat et de l'assistance technique
DFCC : Direction de la formation continue et des coopérations
DES : Direction des études et des stages
DGAFP : Direction générale de l’administration de la fonction publique
EGRH : Ecole de la gestion des ressources humaines
ENA: Ecole nationale d'administration
EPLE : Etablissement public local d’enseignement
FDCL: Fonds de dotation des collectivités locales
GRH : Gestion des ressources humaines
GPEEC: Gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences
INET: Institut national des études territoriales
INSET: Institut national spécialisé d’études territoriales
IRA: Institut régional d'administration
LOLF: Loi organique relative aux lois de finances
MAE: Ministère des affaires étrangères
MAP : Modernisation de l’action publique
PGN: Plan géomatique national
PFRH : Plateforme régionale d’appui interministériel à la gestion des ressources humaines
PNBG: Programme national de bonne gouvernance
IV
REATE: Réforme de l’administration territoriale de l’Etat
RESP Réseau des écoles de service public
RIME: Répertoire interministériel des métiers de l’Etat
RH: Ressources humaines
RGPP: Révision générale des politiques publiques
SDMAP: Schéma directeur de la modernisation de l’action publique
UA: Union africaine
UEMOA: Union économique et monétaire ouest africaine
UE: Union européenne
V
Sommaire
Remerciements
Liste des abréviations
Introduction .................................................................................................................................... 1
1. Les caractéristiques de la demande dans l’administration sénégalaise et celles de l’offre de
formation d’attachés dans les IRA ............................................................................................... 3
1.1 Caractéristiques de la demande sénégalaise ............................................................................ 3
1.1.1 Les grands enjeux dans la fonction publique sénégalaise .......................................................... 3
1.2.2 En quoi le Sénégal a-t-il besoin d’un attaché d’administration du niveau français ? ................. 6
1.2 Caractéristiques de l’offre de formation des IRA ................................................................... 9
1.2.1 Genèse de l’offre CIRA : un exemple de partenariat institutionnel ........................................... 9
1.2.2 Comment sont formés les attachés dans les IRA ? Les principales caractéristiques des
formations continue et initiale : méthodes, techniques et moyens .................................................... 11
2. Facteurs clés de succès du CiIRA : contraintes et perspectives d’évolution ................... 14
2.1 L’offre actuelle est-elle adaptée à la demande ? .................................................................... 14
2.1.1 Corrélation du CiIRA actuel à la demande sénégalaise ........................................................... 15
2.1.2 Parallélismes dans la prise en charge des grands enjeux d’un service public performant en
France et au Sénégal .......................................................................................................................... 19
2.2 Le CiIRA contribue-t-il à l’influence française ? Les avantages et les limites de l’offre
de formation : quelles solutions pour l’améliorer ............................................................................ 21
2.2.1 Impact de la formation sur les attachés stagiaires et sur les auditeurs : Contribution
mutuelle au développement des ressources humaines ....................................................................... 22
2.2.2 Contraintes et recommandations stratégiques .......................................................................... 25
Conclusion .................................................................................................................................... 29
Bibliographie
Annexes
1
Introduction
La France et le Sénégal entretiennent depuis très longtemps des rapports privilégiés. Ceux-ci ont
tantôt été émaillés par des velléités d’indépendance politique et économique de la part du Sénégal,
tantôt voulus et même activement recherchés par des autorités sénégalaises nostalgiques de
l’organisation administrative française. Sous ce rapport, les deux administrations – française et
sénégalaise – nourrissent l’ambition de développer des relations de coopération bilatérale à travers les
différents processus de modernisation de l’Etat et la mise en œuvre d’une série de réformes de
l’administration.
Ainsi, la France, véritablement inscrite dans une dynamique de promotion de « son modèle de
bonne administration et de bonne gouvernance » entend mener une véritable stratégie d’influence à
travers son offre de formation d’auditeurs à partir de l’ENA, l’Ecole nationale d’administration et des
IRA, les Instituts régionaux d’administration. La formation devient alors, au même titre que la
présence militaire et les représentations diplomatique et consulaire, un instrument de politique
étrangère.
Depuis 1960, les autorités sénégalaises sont alors dans une dynamique de réformes découlant
d’une évolution des environnements politique, économique et social. Ces évolutions ne se limitent pas
seulement à des impératifs au plan national mais la ratification des différents traités africains – union
Africaine - et sous régionaux – UEMOA - obligent le jeune Etat sénégalais à se mettre à niveau par
rapport à de nouvelles normes imposées par des administrations supra nationales.
En conséquence, se pose la question de savoir comment conduire le changement à travers toutes
ces réformes visant une modernisation de l’action publique tout en s’inspirant d’un triptyque incluant
une prise en compte de l’originalité sénégalaise, d’un modèle français à travers l’offre de formation
des IRA et d’un cadre principiel imposé par la charte africaine de la fonction publique. En d’autres
termes, l’offre actuelle de formation des attachés d’administration en France répond-elle à la demande
sénégalaise de réforme de l’administration publique ?
Ce travail se veut une réflexion sur l’intérêt pour le Sénégal d’envoyer des auditeurs en
formation dans les Instituts régionaux d’administration. Mais au-delà de cet intérêt, il s’agit de
réfléchir sur la pertinence du modèle français pour une administration sénégalaise en mutation
organisationnelle représentée dans son schéma directeur. Il se veut aussi une analyse du cycle
international qui devra accueillir ces auditeurs étrangers dans les IRA.
L’intérêt de l’étude se situe à plusieurs niveaux : d’abord pour l’Etat du Sénégal, ce travail
constitue une base de réflexion sur les réformes en cours qui se sont inspirées du modèle français non
2
encore évalué et qu’il faut dès lors considérer avec plus de circonspection. Ensuite pour les IRA, il
pourrait être un baromètre de la performance de l’offre CiIRA. Les conclusions de cette étude
pourront être déterminantes dans la suite qui sera donnée à l’organisation des cycles internationaux
courts dans les IRA. Enfin, pour le stagiaire, c’est l’occasion de faire sienne une réflexion sur la
conduite des réformes et de diagnostiquer la question de la modernisation de l’action publique au
Sénégal en partant des méthodes françaises de formation des ressources humaines. C’est aussi un
signal lancé aux autorités sénégalaises par rapport à des décisions approximatives qui auront,à coup
sûr, des répercussions sur l’efficacité du système administratif sénégalais et par ricochet sur la qualité
du service public.
Une recherche bibliographique relative aux IRA, aux réformes de l’administration en France et
au Sénégal, aux grandes lignes de la diplomatie ‘soft power’de la France est un préalable à cette
étude. Elle s’avère difficile étant donné l’insuffisance de la littérature secondaire sur la question. Elle
s’appuie sur des travaux de recherche effectués au Sénégal, sur des ouvrages généraux, des articles et
des revues. De même, une observation participante des élèves français et auditeurs étrangers à l’IRA
de Metz ainsi qu’un recueil de données formelles à travers un questionnaire conçu à cet effet et des
données informelles recueillies à travers les échanges avec les auditeurs étrangers du cycle
international de perfectionnement de l’ENAseront mis à profit. Le statut d’auditeur étranger à l’ENA
ayant effectué son stage en administration dans un IRA, sera un éclairage supplémentaire par rapport
à la thématique.
Ce travail se propose dès lors, dans sa première partie, d’identifier les besoins du Sénégal en
termes de réformeet de modernisation de l’action publique et les caractéristiques de l’offre de
formation des attachés d’administration des IRA. Les réflexions seront alimentées pour une large part
par le schéma directeur de la réforme de l’Etat 2011 – 2015 qui constitue, au Sénégal, la feuille de
route qui inspire toutes les initiatives MAP. La deuxième partie part de l’évaluation du cycle actuel de
formation des auditeurs étrangers dans les IRA et fait des propositions et recommandations
stratégiques en vue d’améliorer le futur cycle international des IRA. Le stage effectué à l’IRA de
Metz en constituera la base de réflexion.
3
1. Les caractéristiques de la demande dans l’administration sénégalaise et
celles de l’offre de formation d’attachés dans les IRA
L’administration sénégalaise est héritière des pratiques en vigueur dans l’administration
française. En attestent les similitudes dans les conceptions, les processus et les difficultés de mise en
œuvre des nombreuses réformes de l’administration dans les deux pays. Les récentes décisions de la
France et du Sénégal de moderniser leur action publique illustrent encore cet état de fait. Ces affinités,
s’accompagnent d’une volonté presque obsessionnelle des autorités sénégalaises de se tourner vers la
France quand il s’agit de former les élites surtout politiques. La question est de savoir dès lors si cette
demande sénégalaise en termes de formation de cadres de l’administration peut être satisfaite par une
offre française en mutation.
1.1 Caractéristiques de la demande sénégalaise
La jeunesse de l’administration sénégalaise explique en partie la multitude de réformes
entreprises entre 1960 et 2013. Les régimes qui se sont succédé ont chacun essayé de marquer leur
présence en initiant des réformes tous azimuts. Celles-ci ont été voulues soit pour des raisons
politiques – avoir la mainmise sur l’appareil d’Etat et par là-même satisfaire une clientèle politique –
soit pour des raisons socio-économiques avec les bouleversementsdes environnements politique,
économique et géostratégique. Le nouveau régime a décidé alors de faire de la modernisation de l’Etat
à travers la réforme de l’administration, son bras armé, le fer de lance de sa politique de
développement. Pour ce faire, les besoins doivent être clairement identifiés afin que les réponses à
apporter intègrent tous les défis et enjeux de la MAP.
1.1.1 Les grands enjeux dans la fonction publique sénégalaise
Les récents bouleversements dans la vie politique sénégalaise ont attiré l’attention des autorités
sur le gap entre la qualité du service public et les exigences des usagerscitoyens ou entreprises. Cette
volonté de se rapprocher de l’usager et d’adapter l’administration aux enjeux stratégiques d’un monde
en mutation transparait clairement dans les propos de l’actuel président. Cette MAP à la sénégalaise a
pour objectif d’asseoir les bases d’une nouvelle culture administrative intégrant la performance. Il a
ainsi demandé que le schéma directeur de la réforme de l’Etat soit « le cadre stratégique de la
modernisation de l’administration sénégalaise, en l’inscrivant sous l’angle de la simplification des
4
procédures d’offre de services publics et de la déconcentration du processus décisionnel pour le
rapprocher de la demande. »1
C’est donc le SDMAP qui circonscrit les enjeux fondamentaux de l’efficacité et de la
performance du service public à travers des propositions de réformes. Celles-ci exigent, selon les
termes du schéma « une réorganisation des structures, une rationalisation des procédures internes et
l’amélioration de la qualité de la gestion des structures administratives, afin de porter plus
efficacement la mise en œuvre des politiques publiques tout en réalisant des économies et des gains de
productivité»2. L’objectif est d’améliorer la qualité du service public du point de vue des démarches et
procédures administratives.
Ce schéma directeur s’organise autour de trois axes stratégiques (voir annexe 1) :
- Axe 1 : amélioration de la qualité des services rendus aux usagers ;
- Axe 2 : rénovation de l’organisation administrative ;
- Axe 3 : amélioration de la qualité de la gestion publique.
Le premier axe se fixe comme objectif la conception de réformes visant une simplification et
une modernisation des procédures et formalités administratives, une modernisation de la politique
d’accueil du public ainsi que la promotion de l’administration électronique. Le schéma propose une
réduction des délais et coûts des procédures et un accès plus facile au service pour les usagers. Pour
accompagner ces réformes, des mesures politiques, législatives et opérationnelles seront prises. A titre
d’exemples : l’adoption de la charte de la qualité du service public, la révision des horaires de travail
de certains services et l’élaboration d’un baromètre de la satisfaction des usagers. Le schéma relève
aussi la nécessité d’élaborer le PGN, Plan géomatique national pour une meilleure exploitation des
données socio-économiques.
Le deuxième axe propose une modernisation du cadre organisationnel de l’administration qui a
pour objectif de rationaliser les structures en intensifiant la décentralisation et la déconcentration.
L’objectif étant de rapprocher l’usager des centres de décision. Pour atteindre ces objectifs, il faudra
entre autres, regrouper les directions nationales ayant des missions complémentaires, mettre en place
des structures de planification et de suivi et renforcer l’encadrement intermédiaire au niveau des
services déconcentrés. Pour une gestion plus efficiente des ressources, le schéma propose un
regroupement des services déconcentrés régionaux et départementaux pour plus de synergies dans
1 . Agence de presse sénégalaise, Communiqué du Conseil des ministresde la République du Sénégal. Jeudi 11 avril
2013, www.aps.sn 2 . DREAT, Schéma directeur de la réforme de l’Etat 2011 – 2015 : une administration moderne, axée sur les
résultats de développement, au service du citoyen. Partie1, Introduction générale, Dakar, Présidence de la
République, Secrétariat général, Août 2010.
5
l’action publique au niveau local. En d’autres termes, des directions interministérielles territoriales
devront être créées pour accompagner le pilotage des politiques publiques au niveau local.
Le troisième axe se focalise sur la modernisation de la gestion des ressources humaines qui
devront intégrer la culture du résultat et de la responsabilité. La professionnalisation de la fonction RH
passe nécessairement par une formation adéquate des représentants de l’administration territoriale et
les chefs de services régionaux. Les préfets et gouverneurs sont des administrateurs civils de
hiérarchie A1 (A+ en France) et les sous-préfets sont pour la plupart, des secrétaires d’administration
de la hiérarchie B du niveau bac +2. Les critères de nomination des sous-préfets sont à améliorer car
ils sont appelés à piloter les politiques publiques dans les arrondissements. On pourrait par exemple
exiger qu’ils soient de la hiérarchie A3 (bac + 4) étant donné qu’ils exercent des fonctions
d’encadrement intermédiaire.
Les chefs de services régionaux représentent, quant à eux, des ministères techniques et sont plus
dans des fonctions techniques spécifiques que dans le management ou l’encadrement intermédiaire.
Le schéma a également proposé la mise en place d’une GPEEC, Gestion prévisionnelle des emplois,
des effectifs et des compétences dans toutes les administrations. Cette GPEEC s’accompagne d’une
élaboration d’un RIME, répertoire interministériel des métiers de l’Etat à l’image de ce qui se fait en
France ainsi que d’une systématisation d’une fiche descriptive de poste.
A cela s’ajoute l’introduction d’un nouveau dispositif d’évaluation de la performance des agents
à travers l’entretien professionnel. Il y a derrière ce concept des enjeux très importants : la fiche sera à
la fois un outil de management et un outil RH. Les autorités sénégalaises veulent réformer le système
d’évaluation des agents qui remplacerait la note chiffrée. Les entretiens devront donner une idée assez
précise sur les résultats professionnels obtenus au regard des objectifs assignés, sur les nouveaux
objectifs et les perspectives d’amélioration, sur les acquis de l’expérience professionnelle et les
perspectives d’évolution. L’entretien permettra également au supérieur hiérarchique d’avoir un retour
sur son propre style de management et sur l’impact de celui-ci sur la performance et le fonctionnement
du service. Une véritable révolution administrative qui donne la parole aux agents. Celle-ci passe
cependant par une formation adéquate des agents aux techniques d’entretien et une mise à leur
disposition d’un guide complet pour les préparer à cette évaluation.
Les mesures opérationnelles viseront à améliorer « les compétences des agents publics de l’Etat
en adaptant les programmes de formation initiale et continue à tous les niveaux, aux besoins actuels
et futurs de l’administration »3
3. Ibidem. Partie 3.3, Axe stratégique N°3 : amélioration de la qualité de la gestion publique, Sous-axe1 : la
modernisation de la gestion des ressources humaines.
6
La promotion de la bonne gouvernance à travers la lutte contre la corruption surtout lors de la
passation de marchés publics est aussi un défi majeur au Sénégal. En effet, selon l’indice Mo Ibrahim
de4 bonne gouvernance, le Sénégal se situerait certes à la 16
e place sur 53 Etats parce qu’il dispose du
dispositif institutionnel adéquat. Mais, le mauvais leadership politique et institutionnel a beaucoup fait
régresser le Sénégal. Une bonne gouvernance va forcément avec de bons dirigeants. De même, sur
l’indice de corruption 2010 publié par AidTransparency et repris par HDA-infos5, le Sénégal se situe à
la 105e place et récolte un score de 2.9 sur une échelle allant de 10 - haut niveau d’intégrité - à 0 - haut
niveau de corruption.Ce qui confirme que la lutte contre la corruption n’est pas seulement une affaire
de bonne gouvernance avec la création d’une kyrielle d’institutions de contrôle, mais l’application qui
est faite des décisions et le suivi des recommandations de ces institutions impactent le comportement
des agents et des usagers du service public.
D’autres défis sont relatifs à la lutte contre l’absentéisme et le manque de productivité. La
ponctualité etla rigueur dans le travail ne sont pas du tout l’apanage des agents d’encadrement chargés
d’impulser leur équipe par l’exemple. La nouvelle administration sénégalaise en a fait son fer de lance.
Pour y répondre, seules des ressources humaines bien formées pourront conduire le changement
en instaurant une nouvelle culture administrative qui intègre harmonieusement la modernisation et
l’efficacité du service public. C’est la fonction dévolue aux attachés d’administration du type français.
1.1.2 En quoi le Sénégal a-t-il besoin d’un attaché d’administration du
niveau français ?
Le Sénégal est un Etat à la fois centralisé et décentralisé. Il a besoin de ressources humaines
qualifiées pour exercer soit au niveau central, soit au niveau déconcentré ou décentralisé des missions
de service public. Cependant, le pays ne dispose pas d’attachés du type français, formés dans une
école d’administration et appelés à exercer des missions aussi variées dans une direction centrale,
régionale ou départementale. La formation des agents d’encadrement supérieur, les administrateurs
civils, est assurée par l’Ecole nationale d’administration. Seulement, ce sont les élèves de l’ENA qui
n’ont pas satisfait aux conditions de passage lors de l’examen de sortie – moyenne générale supérieure
ou égale à 12 - qui sont recrutés dans le corps des attachés d’administration. Autrement dit, ces agents
ont suivi la formation des agents d’encadrement supérieur, les administrateurs civils. Par conséquent,
4. L’indice Ibrahim de la Fondation Mo Ibrahim est composé de 88 indicateurs à travers lesquels sont mesurés la
bonne gouvernance et le leadership d’excellence en Afrique. La fondation n’a pas décerné de prix d’excellence ces
trois dernières années car un recul a été noté concernant beaucoup d’indicateurs comme le respect des droits de
l’homme, la législation contre les violences faites aux femmes, les ratios recettes / dépenses budgétaires entre autres. 5 . HDA-Infos livre des réflexions sur l’actualité internationale à travers des publications, des contributions et des
rapports internationaux d’organisations non gouvernementales ou des thinks-tanks. http://www.hda-
info.com/pages/informations-generales/hda-indice-de-corruption-2010-classement-des-pays.html
7
le Sénégal ne forme pas d’agents d’encadrement intermédiaire du type français qui exercent aussi bien
des fonctions d’encadrement que des fonctions d’exécution, amenés à travailler dans des services
spécialisés ou des services chargés de questions d’administration générale comme les questions
budgétaires, de management des ressources humaines etc.
Dans le cadre des réformes décrites dans le schéma, il est question de modernisation des
ressources humaines et de création de direction interministérielle au niveau déconcentré. Les besoins
du Sénégal se situent dès lors au niveau central, au niveau local et au niveau de l’administration
scolaire et universitaire.
Les besoins sont plus accrus au niveau des deux dernières administrations car : d’une part,
l’éducation nationale qui englobe les enseignements préscolaire, primaire, moyen, secondaire et
supérieur représente, à elle toute seule, plus de 40% du budget du pays et la gestion budgétaire et
financière de ses structures est largement décriée. D’autre part, en ce qui concerne les administrations
décentralisées, le problème se pose avec acuité ; le Sénégal ne disposant pas d’école de formation
d’agents publics territoriaux. Ce qui explique les difficultés auxquelles sont confrontés les élus et qui
ont une répercussion assez négative sur le développement de nos collectivités.
L’administration centrale, quant à elle, a besoin d’être modernisée pour des raisons liées aux
nouvelles réformes annoncées et en partie initiées. Cette modernisation requiert des agents polyvalents
certes, mais avec des compétences techniques ciblées qui leur permettent d’exercer des missions
variées.
L’éducation nationale constitue, pour sa part, le domaine dans lequel l’Etat sénégalais doit très
vite intervenir. L’administration centrale du ministère de l'éducation nationale de même que son
administration déconcentrée à travers les inspections d'académie et les pôles régionaux de formation
est essentiellement composée de fonctionnaires enseignants en détachement. Ces agents, pour la
plupart, n'ont suivi aucune formation initiale en administration et doivent alors se rabattre sur la
formation continue. Mais, comme l’attestent les conclusions de l’enquête menée auprès de ces agents,
un grand nombre estime que les acquis de la formation continue sont inadaptés à leurs tâches
quotidiennes. Cette formation continue se focalise plutôt sur la bureautique et suscite très peu de
réflexions sur les grands enjeux de l’éducation nationale.
Dans les inspections d'académie, tout le personnel est composé d’enseignants en détachement.
Aussi bien le personnel d’encadrement supérieur que les agents d’encadrement intermédiaires. Ces
agents ont certes acquis une expérience dans le temps, mais ils déplorent presque tous le manque de
formation ou l’inadéquation entre les formations reçues et les tâches auxquelles ils sont assujettis.
Dans les lycées et collèges, le personnel administratif est composé uniquement d’enseignants. A
priori, ceci ne pose pas de problème lorsque les tâches sont répétitives et concernent directement la
8
fonction enseignante. Mais, une récente mission d’inspection pilotée par l’administration centrale du
ministère de l’éducation, a révélé des problèmes de gestion et de management importants. Ces
difficultés proviennent du fait que les chefs d’établissement – proviseurs, principaux – sont esseulés
dans leur mission de management quotidien des ressources humaines et financières. Esseulés, non pas
parce qu’ils ne sont pas assistés par des agents, mais les ressources humaines mises à leur disposition
n’ont pas les compétences requises pour les assister qualitativement dans des tâches de gestion
matérielle, financière et administrative. Ces fonctions sont exercées par un ‘intendant’ qui, très
souvent, est issu du milieu enseignant. Pour toutes ces raisons, la décision a été prise, depuis trois
années,de créer un nouveau corps des administrateurs scolaires essentiellement composé de chefs
d’établissement. Ceux-ci seront formés aux techniques du management, de la gestion et de la
conception d’un budget. Ce projet peine cependant à voir le jour.
Le Sénégal a alors besoin d’un attaché d’administration de l’éducation nationale et de
l’enseignement supérieur gestionnaire ou non gestionnaire en établissement. Mais, étant donné que les
établissements scolaires sénégalais sont moins complexes que ceux en France, l’attaché pourrait alors,
comme c’est le cas en France, assister l’agent comptable dans la tenue de la comptabilité générale, le
recouvrement des recettes et le paiement des dépenses. Il pourrait également jouer le rôle de relais
dans les partenariats que ces établissements sont appelés à nouer avec des partenaires extérieurs.
Les attachés permettront ainsi une plus grande transparence dans la gestion des affaires
publiques et une plus grande fluidité du service. Les attachés en centrale travailleraient en synergie
selon un système d’organisation à méditer qui intégrerait la gestion rapide des dossiers d’avancement
ou de nomination des agents.
Dans les nouvelles directions interministérielles, dont la création est recommandée par le
schéma directeur, il faudra nécessairement des attachés. Au Sénégal, la mise en œuvre des politiques
publiques se fait dans les deux échelons : régional et départemental. Les compétences des attachés
constituent, à ce niveau, des profils incontournables pour une meilleure traduction de la vision de
l’autorité. La création de ces nouvelles directions implique une disparition de plusieurs services
régionaux dont les missions vont se fondre dans celle de la direction interministérielle.
Au niveau des administrations décentralisées, les agents recrutés ne peuvent que suivre la
formation continue. Et pourtant, le nouveau président vient d’annoncer l’acte 2 de la décentralisation
dont la mise en œuvre requiert la participation d’agents formés, motivés et compétents.
L’administration locale étant plus encline à recruter des agents contractuels pour satisfaire la clientèle
politique qu’à s’inscrire véritablement dans une dynamique de développement des collectivités
locales. A cet effet, il a été proposé que ces agents soient intégrés dans la fonction publique. Cela
demande cependant un dispositif réglementaire adéquat.
9
Outre ces raisons qui impactent directement le fonctionnement de l’administration sénégalaise,
on pourrait ajouter les raisons diplomatiques. En effet, le Sénégal négocie régulièrement avec la
délégation de l’union européenne sur des questions relevant d’aspects politiques, économiques et
techniques. La présence d’agents formés dans une école française, rompus aux techniques de
négociation utilisées par les négociateurs européens serait un grand atout. En plus, dans ces
négociations, la connaissance d’éléments interculturels permet d’éviter certains écueils techniques.La
formation de ce type d’attaché au profil identique à celui formé dans les IRA parait dès lors opportune
et utile pour accompagner la réforme pour une modernisation de l’action publique au Sénégal.
1.2 Caractéristiques de l’offre de formation des IRA
Les Instituts régionaux d’administration forment des attachés de catégorie A – niveau A3 au
Sénégal. Depuis le 23 août 2007, un nouvel arrêté définit les objectifs de la formation des attachés
dans les IRA capables d’évoluer aussi bien en administration centrale, déconcentrée que dans les
établissements scolaires et universitaires. Ces agents devront alors acquérir une culture administrative
dans toutes ses composantes : conception, organisation, mise en œuvre, évaluation et suivi. En tant
que cadre intermédiaire, ils devront encadrer des équipes, animer des réseaux et projets et faire preuve
d’innovation et de créativité. Entre autres, ils devront s’approprier et transmettre à leurs équipes les
valeurs de la fonction publique.
Comme stipulé dans l’article 3 des dispositions générales de l’arrêté du 23 août 2007 relatif à la
formation initiale, « la formation dispensée dans les instituts régionaux d’administration a pour
objectif général de rendre les élèves aptes à concevoir, élaborer et mettre en œuvre des politiques
publiques ministérielles et interministérielles et à exercer des fonctions de conception, d’expertise, de
gestion, de pilotage et d’encadrement d’unités administratives ».
1.2.1 Genèse de l’offre CIRA : un exemple de partenariat institutionnel
Les IRA ont une longue tradition d’accueil d’étudiants ou d’agents publics étrangers. Le travail
collectif des cinq instituts a abouti à l’accueil de stagiaires africains, ukrainiens, haïtiens et
québécois.Mais, cette année, les autorités françaises ont décidé d’organiser un cycle international des
IRA dénommé CiIRA et ouvert à des auditeurs étrangers. Les objectifs de ce cycle sont déclinés sur le
site web de l’ENA6 qui reprend les termes du télégramme diplomatique portant campagne de sélection
des candidats étrangers aux cycles internationaux de l’ENA et des IRA7. Il s’agit de « découvrir la
6. www.ena.fr
7 . Ce télégramme est confidentiel. Il a été adressé à toutes les parties prenantes du CiIRA.
10
culture du service public, d’appréhender les pratiques de l’administration publique et de s’approprier
le positionnement et le rôle du cadre dans la fonction publique ».Le CiIRA est un exemple de
partenariat institutionnel entre l’ENA, les IRA, la DGAFP, Direction générale de l’Administration et
de la fonction publique et le MAE, Ministère des affaires étrangères. Ce cycle a été créé pour deux
raisons :
D’abord, les raisons sont diplomatiques : comme le dit François Fillon, le réseau que constituent
les anciens élèves des cycles internationaux contribue « à diffuser les compétences et les valeurs que
la France tient à promouvoir… La France est mieux connue et mieux comprise dans le monde … »8Il
s’agit alors pour la France d’être présente sur l’échiquier diplomatique international. De ce point de
vue, la formation devient un instrument de politique étrangère. La France entend promouvoir ses
valeurs républicaines comme la démocratie, le respect des droits de l’homme, la bonne gouvernance
etc. A ce titre, les écoles d’administration – ENA, IRA – deviennent des partenaires de la politique
étrangère du gouvernement français. En 2002, un décret confiait à l’ENA une mission de coopération
internationale, bilatérale et multilatérale dans le domaine de l’administration publique. Les partenariats
que les écoles d’administration nouent avec des institutions ou écoles de formation en administration
publique de pays étrangers ne sont point motivés uniquement par des intérêts économiques, mais la
volonté de présence française à travers un réseau dense de hauts fonctionnaires et décideurs est un
investissement dans l’avenir qui devra servir ses futurs intérêts géostratégiques.Comme on le voit, le
CiIRAs’insère dans cette politique d’influence. Il permet à la France, « de mener une véritable
stratégie d’influence, de promouvoir son modèle de bonne administration et de bonne gouvernance, et
de mobiliser son vivier de professionnels et d’experts. »9
Ensuite, les raisons sont d’ordre organisationnel : les cycles internationaux sont depuis très
longtemps organisés par l’ENA. Celle-ci a noué des partenariats avec beaucoup de pays ou
d’institutions à l’étranger dans le cadre de sa nouvelle mission de coopération multilatérale. A cet
effet, plusieurs cycles internationaux cohabitent à l’ENA : le CIL, Cycle international long, le CIP,
Cycle international de perfectionnementet le CISAP, Cycle international spécialisé d’administration
publique. Le CiIRA s’inscrit dès lors dans cette dynamique d’ouverture des écoles françaises aux
auditeurs étrangers. Compte tenu de la restructuration de l’ENA qui voit ses missions de plus en plus
rationalisées, il a été décidé de créer un produit particulier. De même, les IRA ont des capacités
d’absorption d’auditeurs étrangers importantes. Dans le cadre de la réforme de l’administration
publique, l’utilisation rationnelle des ressources est un impératif inscrit dans la modernisation de
8 . ENA, Discours du Premier ministre François Fillon, 60
e anniversaire de l’ouverture internationale de l’ENA,
Hôtel Matignon, 16 octobre 2009. www.ena.fr/index.php?/fr/content/download/338/2258/file/Discours-ENA-Francois-Fillon.pdf 9 . ibidem
11
l’action publique initiée par le gouvernement Ayrault. Les cinq IRA ayant globalement une capacité
de 30 places, il serait économiquement souhaitable d’exploiter ces possibilités qui, rappelons-le, ne
constituent pas de surcoût important pour eux. Les auditeurs étant directement intégrés dans le cycle
de formation des attachés stagiaires français.Par conséquent, il s’agit de s’interroger sur la façon dont
sont formés les attachés d’administration dans les IRA. Ceci permettra de voir si la formation
correspond aux attentes des administrations d’origine des auditeurs étrangers et si elle s’insère
harmonieusement dans le dispositif de l’aide publique au développement de la République française.
1.2.2 Comment sont formés les attachés dans les IRA ? Les principales
caractéristiques des formations continue et initiale : méthodes,
techniques et moyens
Les attachés d’administration sont formés pendant une période de 12 mois. Comme le stipulent
le décret du 10 juillet 1984 et l’arrêté du 23 août 2007, les enseignements délivrés dans le cadre de la
formation sont d’ordre professionnel, généraliste et interministériel. Cette formation initiale
s’accompagne d’une formation continue qui, elle, est ouverte à tous les agents publics et a pour
objectif principal la mise à niveau des agents par rapportaux objectifs, pratiques et enjeux dans la
fonction publique d’Etat. Elle joue à cet effet un rôle primordial dans l’accompagnement des agents
dans le cadre de la modernisation de l’action publique. La formation initiale comprend des cours et
conférences, des travaux de groupe, deux stages de sept et neuf semaines en administration et des
visites professionnelles. Elle se structure en deux périodes : un tronc commun du mois de septembre à
la fin février et une spécialisation dans un univers professionnel. Les trois univers sont : l’ASU,
Administration scolaire et universitaire, l’ATE, Administration territoriale de l’Etat et l’AC,
Administration centrale. L’accent est certes mis sur les trois niveaux de compétences : savoir, savoir-
faire et savoir être. Mais, l’objectif reste de les mettre en situation réelle dans le cadre, par exemple,
d’une prise de décision, d’un avis juridique entre autres. Les commandes d’administration auxquelles
ils doivent répondre jouent un rôle très important. Ainsi, ils doivent acquérir une culture administrative
de base qui implique une prise en compte des grands enjeux dans la fonction publique française,des
réflexes, codes et postures attendus chez un cadre et des compétences techniques et opérationnelles.
Les intervenants sont, pour la majeure partie, des praticiens chevronnés qui transmettent leur savoir-
faire aux attachés stagiaires. Comme stipulé dans l’article 3 des dispositions générales de l’arrêté du
23 août 2007 relatif à la formation initiale, « la formation dispensée dans les instituts régionaux
d’administration a pour objectif général de rendre les élèves aptes à concevoir, élaborer et mettre en
12
œuvre des politiques publiques ministérielles et interministérielles et à exercer des fonctions de
conception, d’expertise, de gestion, de pilotage et d’encadrement d’unités administratives ».
Le cadre imparti à cette étude oblige à présenter la formation dans les IRA à partir des
compétences à développer au niveau des attachés stagiaires10
. La formation comprend les modules du
tronc commun et ceux des univers spécialisés11
. Pour le tronc commun, il s’agit de rendre les élèves
capables de :
- identifier les problématiques de la modernisation de l’État et de repérer les
techniques permettant sa mise en œuvre ;
- identifier les enjeux et d’appréhender l’impact de la construction européenne
sur l’action publique ;
- identifier les problématiques de la modernisation del’État et de repérer les
techniques permettant sa mise en œuvre ;
- participer à la coopération, à la mise en œuvre et à l’évaluation des politiques
publiques ;
- analyser, en fait et en droit, des situations administratives et de proposer des
solutions fondées juridiquement dans une perspective de prise de décision ;
- rédiger desactes administratifs avec l’objectif de prévenir le contentieux et, le
cas échéant, de traiter celui-ci.
Pour l’univers ‘administration centrale’, l’élève devra être capable de :
- repérer et de connaître les enjeux, les modalités d'intervention et
d'organisation et les caractéristiques propres des administrations centrales ;
- participer au processus de préparation des textes législatifs et réglementaires
et savoir les rédiger en bonne forme, maîtriser la transposition des textes et normes
européennes dans le droit français ;
- participer, dans un cadre interministériel et partenarial, au processus
d'élaboration, de suivi et d'évaluation des politiques publiques ;
- connaître et maîtriser les enjeux, les méthodes et les outils de la gestion
budgétaire et financière dans les administrations centrales ;
- Connaître et maîtriser les enjeux, les méthodes et les outils de l’information et
de la gestion des ressources humaines dans les administrations centrales ;
- S’exprimer, à l’écrit comme à l’oral, sur des thématiques administratives et
10
. La liste des modules et l’organisation des enseignements sont décrites dans les annexes 2 et 3. 11
. L’organisation de la formation est intégralement décrite dans la circulaire du 30 août 2007 portant réforme de la
formation initiale dispensée au sein des instituts régionaux d’administration (IRA).
13
techniques dans la langue étrangère choisie.
Pour l’univers ‘administration territoriale de l’Etat’, l’élève devra être capable de :
- repérer et de connaître les enjeux, les modalités d'intervention et
d'organisation et les caractéristiques propres des préfectures et des services déconcentrés
de l'Etat ;
- participer au contrôle de légalité des actes administratifs et financiers et à
l'élaboration des actes réglementaires dans un objectif de prévention du contentieux et
être apte à traiter, le cas échéant, celui-ci ;
- participer, au niveau local et dans une logique partenariale, à la mise en
œuvre des politiques publiques et à leur évaluation et de conduire un projet ;
- prendre en charge la gestion administrative, financière et celle des ressources
humaines d'un service déconcentré ;
- s’exprimer, à l’écrit comme à l’oral, sur des thématiques administratives et
techniques dans la langue étrangère choisie.
Pour l’univers ‘administration scolaire et universitaire’, l’élève devra être capable de :
- repérer et connaître les enjeux, les modalités d’intervention et d’organisation et
les caractéristiques propres des administrations centrales, des services académiques, des
universités et des établissements publics d’éducation ;
- assurer, de manière autonome et comme membre de la communauté éducative,
la gestion administrative, matérielle et financière d’un établissement public local
d’enseignement ;
- prendre en charge la gestion administrative, financière et des ressources
humaines d’un service académique, d’une université ou d’un centre des œuvres
universitaires ;
- conduire, animer et gérer une équipe de travail en milieu scolaire.
En plus des modules du tronc commun et des univers spécialisés, la formation s’accompagne de
deux stages pratiques dans une administration. L’objectif est de permettre à l’attaché stagiaire de
confronter les techniques apprises dans une véritable mise en situation. Ces stages sont une immersion
dans le milieu professionnel et lui permettent de participer à la vie administrative, de s’approprier les
grands enjeux dans la fonction publique et de découvrir les cultures administratives françaises. Les
retours de stage constituent dès lors des moments d’échanges de pratiques et d’expériences sur fond
d’interactivité.
L’autre pilier de la formation repose sur l’offre de la formation continue. Celle-ci accompagne
14
les agents en activité sur des thématiques d’actualité. Elle s’appuie sur une vision très prospective des
grands enjeux. A cet effet, la direction en charge de la formation continue est très souvent prestataire
de service pour d’autres agences ou opérateurs dont l’une des principales missions consiste à
accompagner les agents dans la conduite du changement à travers des offres de formation.
En outre, les visites d’études organisées par les IRA complètent la formation et permettent aux
élèves de découvrir les grandes structures dont les activités impactent la vie administrative et le service
public. Il s’agit de la chambre de commerce et des métiers, du Conseil général, du tribunal de grande
instance et des institutions européennes à Strasbourg – pour le cas de l’IRA de Metz. Autant
d’expériences qui forgent le fonctionnaire et le rendent plus responsable face aux grands enjeux de la
modernisation de l’action publique. Ces structures constituent des parties prenantes, des acteurs
importants dans la mission de service public qu’il soit français ou européen.
Il convient alors de voir comment l’offre CiIRA actuelle est articulée et comment les auditeurs
étrangers qui ont suivi cette formation se sont appropriés le contenu. L’expérience initiée à l’IRA de
Metzest une première dans les annales des IRA, en ce sens que la durée de la formation est plus
importante que celle des précédentes formations d’auditeurs étrangers. Son analyse est doublement
utile : elle constitue un diagnostic de l’offre par rapport à la demande et, comme tout diagnostic, elle
débouchera sur des recommandations stratégiques en vue d’une amélioration de l’offre.
2. Facteurs clés de succès du CiIRA: contraintes et perspectives
d’évolution
Entre septembre 2012 et avril 2013, l’IRA de Metz a accueilli trois auditeurs étrangers qui ont
suivi la formation des attachés d’administration. Ils ont été intégrés dans les différents groupes
d’élèves et ont participé à tous les modules de formation et ont même été classés pour leur permettre
d’avoir une idée de leur performance. Ces auditeurs ont suivi les modules du tronc commun avant
d’être affectés dans deux univers spécialisés : AC, Administration centrale et ATE, Administration
territoriale de l’Etat.
2.1 L’offre actuelle est-elle adaptée à la demande ?
Pour répondre à cette question, nous avons choisi de faire passer un questionnaire et
d’interviewer les trois auditeurs étrangers. Il s’agit, à travers l’expérience du CiIRA de Metz, de voir si
les compétences développées pendant ce nouveau cycle expérimental correspondent aux besoins
d’une administration sénégalaise dont les grandes orientations ont été décrites plus haut. Pour ce faire,
il convient de partir de l’évaluation que les auditeurs eux-mêmes ont faite par rapport à cette formation
au regard des besoins de leur administration d’origine. Les opinions de deux d’entre eux originaires de
15
la Tunisie et du Cameroun sont très utiles étant donné les similitudes de ces administrations avec celle
du Sénégal. De même, les trois pays – le Sénégal, la Tunisie et le Cameroun - s’inspirent d’une part
de la charte africaine sur les valeurs et les principes du service public et de l’administration et ils ont
tous un schéma directeur de réformes de l’Etat, qui ressemble, à maints égards, au schéma sénégalais.
D’autre part, les futurs attachés ou agents publics ayant le profil d’attaché d’administration, peuvent
exercer des fonctions dans une future fonction publique africaine.
2.1.1 Corrélation du CiIRA actuel à la demande sénégalaise
L’exploitation des données recueillies a produit des résultats en termes de savoir, savoir-faire et
savoir-être.L’échantillon sur lequel s’appuie cette étude étant très limité, les résultats de l’exploitation
des données ne sauraient, à eux seuls, qualifier la valeur du cycle expérimental. Et vu le cadre imparti
à ce travail, ils seront présentés sous une forme plus ou moins lapidaire.
D’abord, en termes de savoir, les auditeurs interrogés estiment mieux comprendre maintenant la
culture administrative de base de la France. Celle-ci est constamment mise en perspective par rapport
à la leur. Les échanges fructueux avec les élèves français attachés stagiaires, surtout avec ceux issus du
concours externe, leur ont permis cependant de nuancer les opinions sur certaines thématiques. Tant
du point de vue des grands enjeux de la fonction publique au regard des tendances évolutives de la
société française qu’au niveau de l’impact de la construction européenne sur l’action publique, les
connaissances acquises donnent un nouvel éclairage sur l’idée préconçue qu’ils se faisaient de la
France. La France n’est plus cet eldorado tant chanté et adulé à l’extérieur. A l’instar des autres pays,
elle connait également des difficultés liées à l’évolution de plusieurs sociétés qui se côtoient et dont les
images, stéréotypes et façons de faire se reproduisent au sein de l’administration.
Ensuite, concernant le savoir-faire, ils s’estiment capables d’identifier et d’utiliser les moyens et
méthodes de l’administration française. De même, en tant que cadres, ils se sont bien appropriés les
outils du management public et disent que le savoir-faire dans ce domaine développé à l’IRA leur sera
d’une grande utilité dans la gestion et l’animation d’une équipe, dans l’élaboration et la conduite des
projets et surtout dans la construction d’un plan de communication efficace. L’exploitation des
entretiens informels montre qu’ils sont capables de participer à l’élaboration, la mise en œuvre et
l’évaluation d’une politique publique et de fonder plus ou moins juridiquement leur argumentaire
avant de prendre des décisions. A l’issue de la formation, ils ont compris le nouveau positionnement
de l’attaché d’administration qui est ainsi au carrefour des fonctions de cadre manager et de cadre
opérationnel.
16
Enfin, en tant que cadres, ils estiment que la formation leur a donné suffisamment d’outils qui
leur permettent de gérer des ressources humaines et de développer leur adaptabilité. De même, les
cours de déontologie qui ont mis l’accent sur le caractère indissociable des valeurs éthiques de la
fonction publique et des valeurs humaines comme gage de performance de l’action publique, leur ont
été d’une grande utilité. Sur le plan organisationnel, la durée de la formation, les épreuves et les
conditions d’évaluation sont jugées satisfaisantes et adaptées.
Mais, ces compétences acquises à l’issue de la formation ne sauraient, à elles seules, justifier
l’utilité de la formation pour une administration sénégalaise. Certes, ces compétences sont recherchées
mais, le vrai besoin est dans l’univers ASU, Administration scolaire et universitaire. Comme évoquée
tantôt, les autorités sénégalaises ont émis l’idée de réformer profondément l’administration scolaire
pour la rendre plus efficace et plus performante.
La formation des agents spécialisés dans l’univers ASU est destinée à les rendre capable entre
autres deconnaître les enjeux et l’organisation des services académiques, des universités et les
établissements publics d’éducation ; d’assurer la gestion administrative, matérielle et financière d’un
EPLE, Etablissement public local d’enseignement, d’une université ou d’un centre des œuvres
universitaires. L’attaché devra également être capable de conduire, d’animer et de gérer une équipe de
travail en milieu scolaire12
.
Les établissements scolaires et universitaires sénégalais souffrent d’un manque criard de ce type
de compétences. Ce qui explique le recours fréquent à des agents en détachement qui n’ont pas le
profil requis pour exercer certaines missions ou des recrutements tous azimuts basés sur des
appartenances politiques, sur des affinités ethniques ou sur des relations de parenté.
C’est moins dans le domaine du management et de l’encadrement des agents que le déficit se
fait sentir. C’est plutôt dans le pilotage financier et budgétaire, dans la passation de marchés publics et
dans l’élaboration et l’exécution du budget que le Sénégal peine à trouver des profils adéquats.
De ce point de vue, un attaché du type français, peut, dans certains cas, devenir un conseiller du
chef d’établissement car il a une vision transversale des défis de la structure. Ses fonctions à la fois de
gestionnaire comptable et d’agent d’encadrement l’obligent à avoir un regard plus objectif sur
certaines questions. D’ailleurs un décret précise désormais que le directeur d’Etablissement public
local d’enseignement est assisté de deux adjoints : l’un des adjoints sera chargé des affaires
pédagogiques et l’autre des affaires financières13
. Une vraie direction bicéphale.
Au Sénégal, les grèves perlées ou continues du personnel enseignant sont récurrentes. L’Etat
peine à trouver des solutions et le problème se complexifie d’où la création du poste de médiateur
12
. Voir à ce propos l’annexe 3 13
. Cf. le décret n° 2011 – 1716 du 1er
décembre 2011 relatif à l’organisation et au fonctionnement des EPLE
17
dans les universités.Cette situation de conflits permanents paralyse pendant de longues semaines tout
le fonctionnement du système éducatif. Cependant, une anticipation des difficultés par un dialogue
préventif avec les personnels pourraient dénouer les noyaux de crise. C’est en cela que les modules
« manager les situations de crise au sein du personnel » et « gestion de crise » prennent tout leur sens.
L’attaché formé à ce type de négociation avec le personnel, à ce type de dialogue constructif
permanent ayant pour objectif la résolution des conflits avant qu’ils ne surviennent, sera très utile dans
le dispositif sénégalais.
De même, les établissements sont dans un état vétuste qui présente des dangers pour les
personnels et pour les apprenants. L’exemple du lycée SeydinaLimamoulaye dans la banlieue
dakaroise de Guédiawaye illustre cet état de fait.14
Aucun agent n’y est responsable de la gestion des
risques et des accidents. Alors, la présence dans l’équipe managériale d’un agent ayant suivi la
formation « gestion des risques et prévention des crises post-accidentelles » serait d’un apport certain
pour ce type d’établissement. Il faudra cependant qu’un dispositif réglementant les différents niveaux
de responsabilité des agents soit mis en place, régulièrement suivi et évalué.
Ensuite, pour ce qui concerne l’univers AC, les besoins du Sénégal se limitent à ceux identifiés
par le schéma directeur. Il s’agit principalement de former des agents capables de participer dans un
cadre interministériel au processus d’élaboration, de suivi et d’élaboration des politiques publiques. Le
projet de création de nouvelles directions interministérielles rend obligatoire une GPEEC. Par
conséquent, la formation d’un attaché du type AC dans les IRA est utile pour le Sénégal puisque
l’Ecole nationale d’administration du Sénégal ne prend pas encore en charge ce type de formation.
En outre, les agents en centrale participent aux négociations internationales. La maîtrise du
processus décisionnel de l’UE et des modalités de transposition des directives européennes pourrait
être utile aux agents en situation de négociation dans les institutions de l’UA, l’Union africaine. Etant
donné que sur bien des aspects institutionnels, le fonctionnement de l’UA ressemble à celui de l’UE.
Enfin, dans l’univers ATE, l’IRA forme des agents appelés à exercer des missions en
déconcentré, c’est-à-dire, dans les directions départementales et régionales. Au Sénégal, ces directions
n’existent pas encore, car l’Etat est fortement centralisé. Les gouverneurs de régions, les préfets de
département et les sous-préfets d’arrondissement ont des cabinets composés de très peu d’agents. Ce
sont surtout les services régionaux des ministères qui ont la charge de certaines missions techniques.
Les besoins se font moins sentir en ATE qu’en AC ou ASU compte tenu de la configuration
administrative du Sénégal. Mais, les propositions de réformes incluant la création de directions
14
. Il s’agit du plus grand lycée de l’Afrique de l’ouest puis qu’il regroupe toutes les filières d’enseignement
reconnues au Sénégal. Le bâtiment préfabriqué a été construit sur un sol mouvant. Chaque année, l’Etat du Sénégal
promet de construire de nouveaux bâtiments annexes, car l’actuel met en danger élèves et personnels.
18
interministérielles au niveau départemental ou régional impliquent une formation de ressources
humaines capables de gérer ces directions et de piloter les politiques publiques à ce niveau. A cet effet,
la formation d’auditeurs sénégalais dans le CiIRA constitue une logique GPEEC et l’expérience
française dans ce domaine est d’une grande importance compte tenu des missions que ces agents sont
appelés à exercer sur l’échiquier administratif sénégalais. Ainsi, ils sont appelés à élaborer des plans
de communication, à gérer des risques et à prévenir des crises post-accidentelles, à participer à
l’élaboration des politiques publiques à travers la remontée des informations, à former le personnel de
l’accueil, à faire le contrôle de gestion et l’analyse financière et surtout à mettre en œuvre l’achat
public. Ces nouveaux agents vont constituer l’épine dorsale de l’administration sénégalaise au niveau
territorial.
Le défi est alors d’articuler, de façon harmonieuse, les missions des agents de ces nouvelles
directions départementales et régionales interministérielles avec celles des agents de l’administration
décentralisée pour éviter ainsi de se retrouver dans un mille-feuille administratif comme c’est le cas
pour la France où « les réformes ont conduit à des reconfigurations et des rationalisations, elles ont
entraîné, conjuguées aux conditions actuelles d’exercice des fonctions d’administrateur, un réel
désenchantement, contre lequel il convient de lutter.15
»
Les stages jouent, à cet effet, un rôle important. Ils permettent à la fois un dialogue permanent
avec les principaux acteurs et une sensibilisation sur les méthodes de travail. Les comportements des
stagiaires sont ainsi rationalisés. Ils sont ainsi amenés à réfléchir à des solutions par rapport aux
problèmes auxquels l’administration est confrontée. Dans la sensibilisation des élèves, on retrouve des
similitudes dans les grands enjeux de la modernisation de l’Etat entre la France et le Sénégal. Il
convient alors de voir comment les grandes problématiques de la MAP se déclinent en termes de
formation dans les IRA et si cette prise en charge convient à un auditeur sénégalais.
15
. Sauvé Jean Marc, « les enjeux et défis de l’administration publique en 2012 », Revue française d’administration
publique, n°143, 2012, p.817 - 827
19
2.1.2 Parallélismes dans la prise en charge des grands enjeux d’un service
public performant en France et au Sénégal.
Il s’agit de voir le parallélisme entre la déclinaison des grands enjeux de la réforme à travers le
schéma directeur au Sénégal et le contenu de la formation des attachés d’administration. Les IRA ne
sont pas seulement chargés de former des attachés, ils ont également pour mission la formation
continue des agents. Dans ce cadre, ils reçoivent régulièrement des commandes de formation sur des
thématiques précises. Ces commandes sont, depuis quelques temps, passées par la PFRH, la
Plateforme régionale d’appui interministériel à la gestion des ressources humaines. Les destinataires
sont tous les agents de la fonction publique, car la formation en France est un droit. Ainsi, les
auditeurs peuvent s’inscrire et suivre telle ou telle formation selon les disponibilités de leur emploi du
temps. Une telle disposition n’existe pas au Sénégal où les agents peinent à trouver une place dans une
session de formation.
Alors, tant au niveau de la formation initiale que de la formation continue, les agents ont la
possibilité de se mettre au diapason des grands enjeux dans l’administration. Ces enjeux relèvent pour
la plupart, de la modernisation de la fonction RH. Il convient dès lors de ne pas se focaliser
uniquement sur les modules de formation initiale, mais il faut intégrer dans l’analyse des modules de
formation continue.
Dans les modules de tronc commun, on retrouve très peu d’enseignements qui prennent en
charge la question des enjeux fondamentaux. On pourrait citer entre autres : les grandes règles des
finances publiques et leur évolution actuelle, la politique de Grenelle et du développement durable,
dialogue social dans la fonction publique, le management et la prévention des risques déontologiques,
la déontologie et les valeurs de la fonction publique. Un module d’un volume horaire de trois heures et
demie est intitulé : les grands enjeux actuels. Pour le cas de l’IRA de Metz, un module est consacré
aux enjeux économiques de la Lorraine pour faire prendre conscience aux auditeurs et élèves français,
les spécificités économiques de la région lorraine. Pendant le séminaire, les réflexions, assez
génériques, tournent autour de l’histoire des réformes, de la LOLF, Loi organique relative aux lois de
finances, la RGPP, Révision générale des politiques publiques, de la REATE, réforme de
l’administration territoriale de l’Etat et la MAP, modernisation de l’action publique. Le traitement de
ces questions permet aux élèves d’avoir une idée de la genèse des réformes.
La MAP qui a pour objectifs principaux l’édification d’un nouveau modèle français et une
contribution au redressement des finances publiques et à la compétitivité des entreprises, constitue
réellement un enjeu pour le Sénégal car le pays s’est inscrit, à l’instar de la France, dans cette
20
dynamique de modernisation de l’action publique. D’ailleurs, le gouvernement actuel a entrepris
deconfier cette MAP à la DREAT qui deviendra bientôt le ministère de la réforme. En France, les
missions sont confiées au SGMAP, placé sous l’autorité du Premier ministre mais mis à la disposition
du ministère de la Réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique. La DGAFP a
entre autres missions l’obligation d’accompagner les agents. A ce titre, les Directionsde la formation
continue dans les IRA sont chargées, soit en autonome, soit sous la forme de commande de la PFRH,
de décliner les objectifs de la MAP en contenus de formation.
Les grands axes de la MAP correspondent point par point à la MAP à la sénégalaise. Il s’agit de
simplifier l’action publique, de mesurer la qualité du service public, d’accélérer la transition
numérique, d’évaluer pour moderniser les politiques publiques et d’intégrer les agences et les
opérateurs dans la modernisation de l’action publique.C’est véritablement dans la formation continue
que sont prises en charges les questions d’enjeux de la MAP. Les modules des univers spécialisés sont
plus techniques et sont plus orientés vers des besoins opérationnels.
En outre, les nouvelles lois sur la décentralisation – acte 2 au Sénégal et acte 3 en France – ont
quelques similitudes ; mais, il faut reconnaitre que le Sénégal a encore des efforts à faire surtout en ce
qui concerne le FDCL, fonds de dotation des collectivités locales. Ceci constitue un frein au
développement des collectivités locales au Sénégal.
Des modules comme ‘le management des équipes d’accueil’ et ‘la charte Marianne’ sont d’un
grand intérêt pour un auditeur sénégalais. Et comme en France, le nouveau schéma directeur a
proposé : que la parole soit donnée aux agents afin de recueillir leurs propositions pour éliminer
certaines incohérences dans le fonctionnement des services, qu’une révision de l’état des lieux des lois
sur la décentralisation soit faite et que la gestion des ressources humaines soit érigée en chantier
prioritaire.
D’autres modules comme ‘prévention et lutte contre les discriminations’ et ‘gestion du
handicap’ ne constituent pas au Sénégal des questions fondamentales dans la fonction publique. Par-
contre ‘la déontologie et les valeurs de la fonction publique’ est d’une importance capitale pour les
auditeurs étrangers en général et sénégalais en particulier. En effet, le cours sur la déontologie dans la
fonction publique est fondamental dans toute formation. Former un agent respectueux des règles
déontologiques est l’objectif principal auquel toute formation devrait tendre. Au Sénégal, la lutte
contre la corruption et la concussion des agents de la fonction publique est devenue le fer de lance des
nouvelles autorités. Même si le Sénégal dispose de toutes les institutions et structures de contrôle à
tous les échelons hiérarchiques, le pays reste fragile. En attestent les récents scandales de corruption
au sommet de l’Etat où des structures chargées du contrôle ont été épinglées.
21
Seulement, ce n’est pas en France que les Sénégalais vont apprendre à lutter contre la corruption
et la concussion. La France connait aussi des problèmes liés à la corruption, à la fraude fiscale au
sommet de l’Etat, aux financements occultes entre autres. Ces questions de moralité, d’assainissement
de la vie politique, de probité et d’éthique sont certes internationales mais la spécificité de la question
sénégalaise demande une réponse sénégalaise. La formation dans les IRA pourrait, à la limite,
sensibiliser davantage les agents sur les enjeux qu’auraient des écarts de comportement vertueux sur la
qualité d’un service publique durable et sain. L’IRA n’apprend pas aux attachés stagiaires et auditeurs
à lutter contre la corruption, il sensibilise par rapport au travail que l’homme doit faire sur l’homme ;
une sorte d’auto-consultation source d’auto-révolution. Les auditeurs, eux, peuvent observer le
fonctionnement des instruments et mécanismes mis en place par la France et susceptibles de lutter
contre la corruption et s’inspirer de ces derniers pour améliorer les propres systèmes de lutte contre ce
fléau qui gangrène toutes les économies surtout celles des pays en voie de développement.
2.2 Le CiIRA contribue-t-ilà l’influence française ? Les avantages et les
limites de l’offre de formation : quelles solutions pour l’améliorer.
Le cycle international des IRA, à l’instar des cycles internationaux de l’ENA et des autres écoles
nationales de formation constitue un instrument de politique étrangère. L’admission d’auditeurs
étrangers n’est pas fortuite : l’objectif est d’abord de faire connaître le modèle français et de tisser un
réseau international d’auditeurs dans une logique de stratégie d’influence et ensuite d’aider certains
pays à améliorer leur système administratif pour une plus grande efficacité du service public.
Rappelons que dans la politique étrangère de la France est restée une constante : la volonté de
rayonner dans le monde. Toute la diplomatie culturelle française de De Gaulle à François Hollande en
passant par tous les présidents de la cinquième république obéit à cette logique qui veut que la France
soit présente partout à travers sa langue, son modèle de société, son modèle de système administratif.
Il s’agit véritablement de l’expression singulière d’une même préoccupation politique au service de
laquelle un instrument diplomatique très dynamique se donne pour mission principale de justifier,
légitimer et faire essaimer les spécificités économiques, politiques et administratives françaises.
Outre la percée du modèle anglo-saxon, la mondialisation et l’émergence de modèles
syncrétiques, deux évènements majeurs autres obligent cependant la France à revoir la trajectoire de sa
diplomatie culturelle sans pour autant en modifier les objectifs principaux : la création de l’Union
européenne et l’émergence de nouveaux marchés dynamiques. Pour ce qui concerne l’UE, les
normesdeviennent désormais supranationales et remettent en question la notion ‘d’exception’. Il faut
alors s’ouvrir vers les nouveaux pays européens, les amener à rallier la ‘cause ‘ française de plus en
22
plus décriée devant d’autres modèlesqui font leur preuve. L’émergence de ces nouvelles économies –
africaine, asiatique, latino-américaine – oblige la France à adapter son modèle à une nouvelle donne.
La diplomatie devient économique et à ce titre, la formation devient un instrument de politique
étrangère. D’où l’ouverture du cycle international à des ressortissants de pays en plein essor
économique où la France a des intérêts multidimensionnels.En outre, en intégrant les auditeurs dans le
groupe de formation des attachés stagiaires, la France poursuit un autre objectif : développer l’esprit
d’ouverture de ces cadres.
Cependant, malgré le caractère louable des objectifs poursuivis, les informations recueillies
dénotent un certain nombre de difficultés liées entre autres aux conditions d’organisation et au
caractère inadapté de certains modules pour les auditeurs étrangers. Il convient alors de trouver des
solutions en vue d’améliorer l’offre actuelle. L’accueil d’auditeurs étrangers ne doit pas entrainer pour
autant une remise en question de la formation des élèves français.
2.2.1 Impact de la formation sur les attachés stagiaires et sur les
auditeurs :Contribution mutuelle au développement des ressources
humaines
Au-delà des acquis en termes de savoirs, savoir-faire et savoir-être, le CiIRAa un impact positif
sur les attachés stagiaires et sur les auditeurs ; à en juger par les propos recueillis pendant la durée du
stage en administration.
D’abord, pour les attachés stagiaires, la présence des auditeurs est une ouverture sur le monde.
En effet, d’aucuns estiment que le simple fait de collaborer avec les auditeurs dans le cadre des
travaux d’équipe, les a poussé à faire des recherches pour mieux connaitre leurs pays. C’est un
enrichissement personnel mu par la volonté de découvrir.
Puis, les différentes présentations des auditeurs les ont sensibilisés aux autres systèmes
administratifs. Un dialogue a pu s’établir entre des manières de voir, de concevoir l’administration,
entre des cultures administratives que tout sépare mais que la mondialisation rapproche. Cela pousse
l’attaché stagiaire à réfléchir sur son propre modèle d’administration, sur les limites de celui-ci et sur
les solutions trouvées et développées ailleurs.
Ensuite, la mixité de la formation permet aux attachés stagiaires de redécouvrir l’autre à travers
sa culture, ses langues, ses traditions, sa civilisation et sa vision du monde. L’autre n’est plus celui
qu’on découvre dans des reportages ou documentaires télévisés qui donnent une vision trop
approximative de la réalité ; il est celui qu’on côtoie, qui partage avec nous les mêmes réflexions. Les
attachés découvrent d’autres modèles de développement basés sur des cultures et des
23
traditionsdifférentes, des modèles qui résistent à la mondialisation des valeurs et à l’uniformisation des
règles.Pendant la formation, les auditeurs sont éparpillés dans les différents groupes. C’est vraiment
pendant les travaux intitulés ‘commande d’administration’ que les rapports gagnent en singularité et
en profondeur. De même les rencontres culturelles organisées par l’association des élèves constituent
un creuset d’échanges où des amitiés se nouent et se consolident. L’attaché stagiaire découvre ainsi la
symbolique du temps chez l’autre.
Enfin la France, n’étant plus le centre de l’Europe, la nouvelle politique étrangère est une
politique d’adaptation aux évolutions du monde. D’abord, les attachés stagiaires sont obligés de se
référer à des normes supranationales et donc communautaires. Ensuite, il y a une volonté de faire
partager l’exception du modèle administratif français. Le dialogue qui s’instaure avec les autres
citoyens européens est constructif en cela qu’il permet une remise en question d’un modèle que la
France aimerait bien exporter. Cela permet également aux attachés stagiaires d’avoir une idée de la
perception du modèle français dans les pays de l’Union.
L’intérêt de la participation d’un auditeur sénégalais pour un attaché stagiaire se situe à plusieurs
niveaux : d’abord, le Sénégal a des rapports privilégiés avec la France et la connaissance des
fondements de ce pays sera un atout lors des négociations bilatérales ; ensuite, le Sénégal est cité
comme modèle de démocratie en Afrique. C’est l’un des rares pays à ne pas avoir connu un coup
d’Etat et à avoir installé le multipartisme déjà dans les années 60s. A cet effet, comprendre les
caractéristiques de ce ‘miracle’ sénégalais à travers des échanges avec l’auditeur est bénéfique. Enfin,
la forte présence de la communauté sénégalaise en France rend nécessaire la compréhension de la
façon de penser et de vivre du Sénégalais, aspect déterminant dans la résolution des conflits
communautaires.
Avec les auditeurs non-européens, un autre dialogue est initié qui vise également à comprendre
les mécanismes de fonctionnement des ensembles auxquels ils appartiennent. Ainsi sont introduits des
débats sur les politiques étrangères de l’UE et de l’UA, sur les nouveauxenjeux dans le grand
Maghreb, sur la crise en Tunisie et le ‘printemps arabe’ entre autres. Autant de questions qui trouvent
des réponses dans les échanges avec les natifs de ces régions ; échanges à la fois formels – pendant le
cours – et informels – pendant les pauses-café, les déjeuners et les rencontres en ville. Pour d’autres,
les rencontres sont un espace d’échanges sur les préjugés, les clichés et autres stéréotypes avilissants
qui découlent très souvent d’une méconnaissance de l’autre parce que toujours perçu à travers le
prisme des médias occidentaux.
Pour l’auditeur étranger, c’est également un enrichissement personnel outre les connaissances
acquises et les nouvelles compétences développées. L’occasion lui est donnée de découvrir les
24
cultures du terroir et de rencontrer les futurs concepteurs des politiques publiques françaises. Le
CiIRA va permettre à l’auditeur sénégalais de découvrir les facettes des villes qui abritent les IRA.
Une sorte de diplomatie culturelle où l’auditeur va à la rencontre de l’autre à travers l’expression
artistique et culturelle. A titre d’exemple, un CiIRA à Metz permettrait à l’auditeur de revisiter
l’histoire partagée de l’Allemagne et de la France en s’intéressant aux différents monuments dédiés
aux combattants et qui sont érigés un peu partout en Moselle. Ensuite, la découverte de l’architecture
messine sous l’annexion et ses emblèmes : quartier des allemands ; porte des allemands ; la cathédrale
St-Etienne, appelée ‘Lanterne du bon Dieu’, un pur joyau de l’art gothique flamboyant ; le quartier
impérial où trône la gare de Metz, l’une des plus belles de France qui rappelle la présence prussienne
après la défaite de 1870. Autant de monuments qui, même pour une conscience qui se nourrit d’une
histoire d’ailleurs, impriment le devoir de souvenir et rappellent à l’homme l’impératif de repenser la
fraternité des peuples.
La visite de la maison ‘Robert Schuman’ à Scy-Chazelles, aux portes de Metz, transporte le
visiteur dans la vie de Schuman, l’un des hommes politiques français les plus importants du 20e siècle.
Pour l’auditeur, la visite du musée Schuman rappelle les moments forts de la création de l’Europe
avec la déclaration du 9 mai 1950.
Enfin, la visite du centre ‘Georges Pompidou’, expérience de décentralisation d’un
établissement culturel national, élargit le spectre de la découverte artistique de l’auditeur. Il y découvre
les expositions temporaires d’art moderne et contemporain car le centre possède un atout unique :
celui de pouvoir puiser dans la célèbre collection du Centre Pompidou, Musée national d’art moderne.
Toutes ces possibilités sont offertes à l’auditeur étranger en général et sénégalais en particulier.
Par conséquent, le CiIRA n’est pas seulement un espace de formation à des techniques
administratives, de management et de gestion des ressources humaines. Il permet aussi aux auditeurs
de se former davantage en profitant des diverses possibilités de découverte de la France provinciale à
travers ses villes pleines de vie artistique et culturelle. Des amitiés naissent et à travers elles, des
réseaux et des espaces d’échanges d’expériences et de pratiques se constituent.
Outre ces avantages liés à la découverte artistique, le CiIRA favorise la rencontre avec d’autres
peuples et d’autres civilisations. A ce titre, il constitue également pour l’auditeur sénégalais une
opportunité d’ouverture et d’enrichissement. Cette ouverture s’accompagne de connaissances sur le
fonctionnement des institutions européennes et les enjeux de l’UE. De même, il est sensibilisé sur le
phénomène de la lutte contre la discrimination et ses critères identifiés en France.
25
2.2.2 Contraintes et recommandations stratégiques
Les aspects positifs de l’offre CiIRA ne devraient pas occulter certaines difficultés. En effet,
même si les auditeurs donnent un satisfécit tant par rapport au concept, à l’organisation et au contenu
de la formation, il n’en demeure pas moins que l’exploitation des données de l’enquête a montré
certaines imperfections surtout liées au manque de temps dans la mise en place de l’offre.
En effet, il est certes admis en science de gestion - pour emprunter son vocabulaire à cette
discipline scientifique - qu’un même produit peut cibler différents segments de clientèle. Mais, cette
dernière devrait faire l’objet d’une segmentation qui n’est rien d’autre qu’une différenciation de la
cible.
Les écueils sont de plusieurs ordres : ils sont relatifs d’abord aux modules, ensuite à la durée de
la formation et au volume horaire de certains modules et enfin au recrutement.
La première critique à l’encontre du CiIRA, est liée au fait que les auditeurs et les attachés
stagiaires reçoivent les mêmes offres de formation.Cela pourrait paraitre fortuit a priori de vouloir
séparer les deux groupes, tant les avantages que procure l’intégration sont énormes.En effet, il est
ditdans l’article 41 du règlement intérieur de l’IRA de Metz que « les auditeurs participent aux travaux
et stages de l’institut dans les mêmes conditions que les élèves de la promotion à laquelle ils sont
rattachés. La formation commence et se termine aux mêmes dates que celles fixées pour cette
promotion. Ils subissent les mêmes épreuves. Le jury peut proposer qu’il leur soit délivré une
attestation d’études, en fin de formation. »16
Selon ses dispositions, auditeurs et élèves stagiaires suivent les mêmes enseignements et sans
distinction. Mais même si la recommandation va vers un maintien du modèle actuel, il va sans dire
que pour certains modules, la participation d’auditeurs étrangers reste inutile et constitue une perte de
temps considérable. En guise d’exemple, le module intitulé ‘les objectifs et enjeux de CHORUS’17
n’a
suscité aucun intérêt pour les auditeurs interrogés. En effet, cette application est conçue pour et par
une administration française. Par conséquent, elle n’aurait pour un auditeur sénégalais, aucune utilité
de retour dans son administration. Ensuite, les enseignements dispensés ne permettent pas à un
auditeur d’être performant par défaut de pratique quotidienne. L’utilisation de ce type de progiciel
relève plus de compétences techniques développées par la routine de l’utilisation que par la formation
qui, du reste, reste très vague et approximative. Si l’objectif du module est de lui donner des
16
. Règlement intérieur de l’IRA de Metz, article 41, titre 6 - Auditeurs 17
. CHORUS est un progiciel utilisé dans l’administration en France qui permet de gérer la dépense, les recettes non
fiscales et la comptabilité de l’Etat. Ce système d’exploitation est utilisé par les acteurs financiers des services
centraux et déconcentrés de l’Etat dans le cadre de la LOLF.
26
compétences par rapport à l’utilisation de ce logiciel dans la fonction publique, il convient d’en revoir
les termes de références. Ce qui peut paraitre intéressant pour un auditeur sénégalais relève plus de la
comparaison de CHORUS avec le CDSMT, Cadre de dépenses sectorielles à moyen terme. Ce cadre
est au même titre que le progiciel français, un outil de gestion des finances publiques utilisé par tous
les ministères et qui, du point de vue de la gestion budgétaire, devrait assurer la transparence, dans le
pilotage, l’exécution et le suivi-évaluation des politiques publiques et des programmes de
développement. La présentation par un auditeur sénégalais d’une étude comparative de ces deux outils
dans le cadre du CiIRA serait intéressante. Elle consisterait à analyser comment le Sénégal renforce
les capacités de ses ressources humaines dans le domaine de la formulation des stratégies et politiques
sectorielles surtout en matière de lutte contre la pauvreté et l’exclusion.
De ce point de vue, le parallélisme avec la France concernant le suivi des dépenses publiques
orientées vers les résultats dans le cadre de la LOLF, de la RGPP et récemment de la MAP permettrait
de revisiter la pertinence des méthodes et stratégies choisies dans les deux pays. L’intérêt pour les
auditeurs et pour les élèves stagiaires consiste à échanger sur les stratégies et politiques publiques.
Chacun devra alors présenter les fondamentaux dans son pays, les difficultés, la pertinence des choix
au regard des résultats. Ces échanges s’appuieraient alors sur une pédagogie des adultes interactive.
Dans le même ordre d’idées, le renforcement des capacités des ressources humaines en matière
d’amélioration de la qualité du service public, de la décentralisation locale, et de la bonne gouvernance
judiciaire constitue le défi le plus important pour le Sénégal. Certes, le CiIRA intègre la donne
‘amélioration de la qualité du service publique’ à travers des modules sur la rationalisation des
structures administratives, la charte Marianne, et le renforcement de la décentralisation et de la
déconcentration et les procédures de passation et d’exécution des marchés publics qui constituent les
vrais chantiers de la réforme au Sénégal. Mais sur des aspects relevant, par exemple, de la stratégie de
bonne gouvernance, comme c’est le cas au Sénégal dans le cadre du PNBG, programme national de
bonne gouvernance, l’offre CiIRA reste assez évasive. Il ne s’agit pas d’insérer dans le portefeuille de
modules le PNDL, mais d’expliquer plutôt, à travers un module, les stratégies de promotion de l’Etat
de droit dans une société démocratique où les droits de l’homme seraient promus dans les textes des
lois, respectés par tous et où toute entorse à ces principes fondamentaux serait réellement sanctionnée.
Un module sur les techniques et stratégies de lobbying serait bien à propos et l’auditeur sénégalais
pourrait bien faire un exposé sur la promotion des valeurs et vertus de l’Etat de droit au sommet de
l’Etat et sur les enjeux de la bonne gouvernance judiciaire et ses limites.
Une étude comparée des différents systèmes juridiques et judiciaires grâce auxquels les lois sont
définies et uniformément appliquées par un pouvoir indépendant serait d’une grande utilité. Cela
permettrait de voir comment se manifeste la corruption lors des attributions de marchés publics où
27
sont systématiquement contournés les organes de contrôle désignés. La mise à contribution des
auditeurs étrangers sur ces grandes problématiques sera d’un grand apport pour tous : auditeurs, élèves
stagiaires et intervenants.
De même, l’Offre CiIRA est trop axée sur la fonction publique d’Etat alors que le chantier
sénégalais de l’approfondissement de la décentralisation locale demande, en plus d’un transfert de
moyens budgétaires et financiers, une capacitation des ressources humaines locales. D’où la nécessité
d’assouplir ou d’étendre les critères de sélection des candidats au concours. Car ce sont véritablement
ces ressources humaines qui vont constituer la cheville ouvrière du développement local. A cet effet,
une action concertée des différents partenaires – MAE, DGAFP, IRA, ENA et les administrations des
principaux pays concernés – sera un préalable pour que l’offre soit plus adaptée à la demande en ce
qui concerne le Sénégal.
D’ailleurs, les cours seront d’autant plus animés et interactifs car la plupart des auditeurs
viennent de pays qui ont un système d’administration entièrement décentralisée.
D’autres modules comme ‘BOP 333 et politique immobilière de l’Etat’, ‘l’opérateur national de
paye’, ‘moderniser la politique nationale de paye’ sont, du point de vue des auditeurs du CiIRA 2012
– 2013,sans grand intérêt.
Sur la durée de la formation, deux choses sont à relever. D’une part certains modules franco-
français sont d’intérêt moindre pour les auditeurs étrangers. Ils devraient être considérés comme
secondaireset un volume horaire minimal devrait leur être alloué. Par contre, d’autres qui constituent
vraiment le fer de lance de la formation, devraient être plus valorisés en termes de temps consacré.
D’autre part, les auditeurs et les attachés stagiaires n’ont pas le même temps de formation. En effet, la
version actuelle du CiIRA dure huit mois alors que pour leurs collègues français, elle va bien au-delà.
Un écart qu’il faudra corriger pour atteindre les objectifs de la formation. De même, les auditeurs
pourraient à la place de certains modules, assister à des interventions dans le cadre de la formation
continue.
En troisième lieu, il convient de revoir les critères de recrutement par souci d’efficacité de la
formation RH pour une meilleure adéquation de la formation et de l’emploi. La difficulté réside dans
le fait que la formation n’est ouverte qu’aux agents de la fonction publique, pour le cas du Sénégal.
Ceci est stipulé dans l’article 40 du même règlement intérieur qui cite d’ailleurs une disposition de
l’article 19 du décret n°84-588 du 10 juillet 1984 modifié. Cet article dit que « conformément aux
dispositions de l’article 19 du décret n°84-588 du 10 juillet 1984 modifié, des ressortissants étrangers
appartenant ou destinés à appartenir à la fonction publique de leur pays peuvent être admis à suivre les
28
formations dispensés à l’institut, selon les conditions prévues par le ministère chargé de la fonction
publique.18
».
Mais, pour un pays où les autorités encouragent le secteur privé et développent le partenariat
public-privé, il serait judicieux d’ouvrir le concours aux agents du privé, parce qu’il est l’épine dorsale
de nos économies fragilisées par l’omniprésence d’un Etat providence. D’ailleurs, le recrutement
n’est-il pas ouvert aux ressortissants des pays de l’Union européenne qui, en grande partie, sont des
agents non fonctionnaires de leur Etat ? Cette partie du décret qui délimite les critères de recrutement
devrait alors faire l’objet d’une modification par le ministère chargé de la fonction publique en
synergie avec les autres partenaires du cycle.
Si l’objectif est d’aider un pays comme le Sénégal à améliorer son organisation administrative,
il faudrait mettre à sa disposition des ressources humaines compétentes formées non pas uniquement
pour une administration publique. La mission de service public étant dévolue également aux agents du
service privé. En plus, le Sénégal est, depuis 1996, dans une dynamique de décentralisation qui a vu le
transfert de neuf compétences aux collectivités locales. Et comme mentionné plus haut, les agents de
ces collectivités peinent à avoir une formation convenable – le Sénégal ne disposant pas
d’établissements comme l’INET ou les INSET qui forment des cadres supérieurs et des cadres
intermédiaires exerçant dans l’administration des collectivités. Une telle formation serait une
opportunité pour le Sénégal, en attendant qu’une école de ce type voie le jour.
Relevé des recommandations Acteurs
concernés Dispenser les auditeurs de certains modules et à la place proposer certains
modules de la formation continue.
IRA
Revoir les critères de recrutement en acceptant la candidature des agentsdes
collectivités locales.
MAE – DGAFP -
Faire participer davantage les auditeurs à l’offre de formation à travers des
exposés, table-rondes, conférences sur les enjeux et défis dans leur propre
administration.
IRA
Faire une évaluation post-formation (année N+1) sur l’impact du cycle sur
l’évolution professionnelle des anciens auditeurs.
DGAFP - IRA
18
. Règlement intérieur de l’IRA de Metz, article 40, titre 6 - Auditeurs
29
Conclusion
Au terme de cette étude qui se voulait entre autres une réflexion surl’ouverture de la formation
des attachés dans les Instituts régionaux d’administration aux auditeurs, il convient d’observer que
malgré toutes les difficultés, le CiIRA propose un modèle adapté mais dont il faudra revoir certaines
caractéristiques.Il en està sa phase expérimentale.L’objectif reste de promouvoir des valeurs
républicaines au niveau des acteurs du service public. Ces acteurs, véritables parties prenantes de
l’action publique, peuvent relever des secteurs public et privé.
Les caractéristiques de la demande sénégalaise sont en grande partie prises en charge par le
CiIRA. En effet, tant du point de vue de la prise en charge par la formation des grands enjeux actuels
des fonctions publiques française et sénégalaise, qu’en ce qui concerne la capacitation des ressources
humaines, le cycle international propose sur le plan organisationnel une offre adaptée à la demande.Il
constitue, à cet effet, un instrument de politique étrangère efficace et raffermit les relations bilatérales
entre la France et le Sénégal.Ce n’est pas un hasard si la 29e promotion de l’IRA de Metz porte le nom
du poète et homme politique, Léopold Sédar Senghor, l’homme des métissages et de la rencontre du
donner et du recevoir. Il a compris très tôt, l’intérêt pour les deux pays de tisser des relations
bilatérales durables, dans le respect des spécificités socio-culturelles, politiques et administratives.
En tout état de cause, le CiIRA doit rester arrimé au cycle normal de formation des attachés
pour que l’intégration des auditeurs soit totale : il ne s’agit pas seulement de développer des habiletés
techniques mais plus encore de favoriser des échanges entre auditeurs et attachés stagiaires à partir
desquels vont se nouer des amitiés constructives et des partenariats durables. Le noyau unique
permettra également de familiariser l’auditeur sénégalais aux réalités du management de la génération
Y et comment celle-ci voit l’évolution des pratiques administratives. Le fait de côtoyer différents
groupes générationnels rend la formation plus enrichissante pour les uns et pour les autres.
Cependant, les identités dans la façon de prendre en charge les grands enjeux n’occultent pas la
nécessité de revoir le mode de recrutement pour le Sénégal. L’approfondissement de la
déconcentration et surtout de la décentralisation rend obligatoire la formation de ressources humaines
à même de relever l’éternel défi : la lutte contre la pauvreté et l’exclusion. Si les agents formés dans
les IRA se focalisent davantage sur le pilotage et l’exécution des politiques publiques en
administration centrale, le fossé se creusera avec les collectivités alors qu’elles ont principalement en
charge les vraiesmissions de service public au Sénégal. C’est alors un impératif pour l’administration
sénégalaise qui doit mieux outiller ses agents des collectivités locales. Pour ce faire, elle pourrait tout
30
aussi bien s’inspirer de modèles différents du modèle français parce que plus orientés vers une
administration entièrement décentralisée et les adapter à ses propres préoccupations.
Mais, malgré les reproches faits au modèle français – par les agents français eux-mêmes -, il
reste la référence pour les administrateurs sénégalais. Les principes du service public promus dans
l’administration française sont presque universels. L’attention à la compétence, le respect de la
hiérarchie, la responsabilité, la discrétion et la continuité sont des principes communs à tous les
services publics. Tout agent du service public doit incarner certaines valeurs même si celles-ci peuvent
parfois suggérer des attitudes très complexes auxquelles il est souvent très difficile d’adhérer.
Conduire le changement, demande une adhésion totale aux valeurs qui fondent nos républiques. Une
coopération plus marquée des écoles d’administration dans le cadre du RESP, Réseau des écoles de
service public constituerait un espace d’échanges profitable aux différentes administrations.
En définitive, il ne s’agit pas de créer un cycle international des IRA taillé sur mesure pour la
demande sénégalaise. Ce n’est pas sa vocation première. Une telle ambition pourrait être poursuivie
dans le cadre de relations bilatérales entre la France et le Sénégal avec une offre de formation
entièrement adaptée et dont les principales spécificités techniques émaneraient de l’administration
sénégalaise.Dans le CiIRA, se côtoient différentes administrations qui s’inspirent du modèle français
pour améliorer le leur. Les modules franco-français sont dispensés à titre informatif. Alors seules les
contributions des auditeurs à travers des tables-rondes, des exposés, des conférences pourraient donner
à la formation son caractère international. La mission de l’auditeur sénégalais consisterait alors à
comparer les techniques et stratégies françaises de prise en charge des enjeux fondamentaux.
Mais quel que soit le niveau d’adaptation de l’offre CiIRA à la demande sénégalaise, c’est aux
Sénégalais de prendre en charge leur propre destinée. Il ne s’agit pas de se tourner irrémédiablement
vers la France pour chercher des réponses à des questions sénégalaises. Les difficultés de
l’administration sénégalaise prennent racine dans les mauvais comportements quotidiens face aux
usagers du service public. La véritable formation devient alors un défi qui consiste à former un
nouveau type d’acteur, ayant le sens de l’équité, épris d’initiatives personnelles et mu par l’ardent
désir de servir ; un véritable Prométhée des temps nouveaux, formé à l’école de la vie, patriote et
engagé dans la lutte pour l’éradication de la pauvreté chez ses concitoyensafricains.
Bibliographie OUVRAGES
1. BEAUFILS J.C. (2004) « Comprendre l'entreprise: Une approche gestionnaire ». Paris:
Vuibert, 408 p.
2. COGAN Charles, (2005). "Diplomatie à la française", Clamecy, 376 p.
3. DUBOSCLARD Alain, GRISON Laurent, JEAN-PIERRE Laurent, JOURNOUD Pierre,
OKRET Christine et TRIMBUR Dominique (2002), "Entre rayonnement et réciprocité.
Contributions à l'histoire de la diplomatie culturelle." Publication de la Sorbonne, 197 p.
4. LE BRIS Raymond-François " Réflexions et propositions sur l'organisation et le
fonctionnement des services de l'Etat à l'étranger". Rapport au premier ministre, Paris, 2005
5. MARCHESNAY M., (1997) « Management stratégique », Paris : Ed. Dunod, 347p.
6. MORISSET Jacques, « Création d'emplois au Sénégal: l'équation des entreprises
formelles ». [consulté le 11 janvier 2009], www.blogs-afrique.info
7. PLANTEY Alain, (2000) "Principes de diplomatie", Paris: Editions A. Pedone, p.458
8. WADE, Abdoulaye, (1989) "Un destin pour l'Afrique". Paris: Karthala, 190 p.
9. WADE, YOUSSOUFA (2002). « initiatives permettant de promouvoir des emplois de qualité
et d'améliorer la productivité dans le secteur informel: une étude de cas au Sénégal », BIT,
Genève
DOCUMENTS
1. AGENCE DE PRESSE SENEGALAISE (2013) "Communiqué du Conseil des ministres de la
République du Sénégal du Jeudi 11 avril 2013", www.aps.sn
2. Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique, Relevé de décisions, 2 avril 2002
3. ENA, Discours du Premier ministre François Fillon, 60e anniversaire de l’ouverture internationale
de l’ENA, Hôtel Matignon, 16 octobre 2009
4. ENA, Rapport de stage de SOW Mouhamadou Moustapha effectué à l'Institut régional
d'administration de Metz", avril 2013
5. IRA de Metz: "Règlement intérieur », Metz, 2012 – 2013
6. REPUBLIQUE DU SENEGAL (2002). « Document de Stratégie de Réduction de la pauvreté »,
Dakar.
7. Schéma directeur de la modernisation de l'Etat au Sénégal 2011 - 2015, DREAT
8. SOW Mouhamadou Moustapha (2008) "Diagnostic stratégique de la promotion de l'employabilité
des jeunes en milieu urbain". Dakar, Centre africain d'études supérieures en administration et gestion
CESAG, 89 p.
REVUES ET PERIODIQUES
1. Lettre IRA de Metz, avril 2013
2. Revue trimestrielle d'histoire: "Relations internationales. Les nouveaux outils de la diplomatie
au 20e siècle" (2005), PUF
3. SAUVE Jean Marc, « les enjeux et défis de l’administration publique en 2012 », Revue française
d’administration publique, n°143, 2012, p.817 – 827
SITES INTERNET
1. Gouvernement du Sénégal : www.gouv.sn
2. ENA : www.ena.fr
3. IRA : www.ira-metz.gouv.fr
Annexes
Annexe1 : schéma directeur de la réforme de l’Etat
Annexe 2 : Planning des interventions Tronc commun
Annexe 3 : Planning des interventions Univers spécialisés
Annexe 4 : Questionnaire à l’endroit des auditeurs (version simplifiée)
Ce présent questionnaire a pour objet d’évaluer l’adéquation du programme de formation
aux besoins des auditeurs étrangers de l’IRA de Metz. Les informations recueillies
permettront d’améliorer la grille des modules dans les cycles internationaux de formation
des attachés.
1. Données personnelles
1.1 Dans votre pays, vous travaillez dans une administration :
□ Centrale □ déconcentrée □ décentralisée □ autre à préciser
1.2 Votre expérience professionnelle
□ 0 – 5 ans □ 5 – 10 ans □ plus de 10 ans
1.3 Avez-vous été proposé par votre administration lors du concours?
□ Oui □ non
1.4 Votre administration a-t-elle eu connaissance du contenu de la formation ?
□ Oui □ non
1.5 Aviez-vous des attentes par rapport à la formation ?
□ Oui □ non □ pas spécialement
1.6 Aviez-vous des informations sur l’IRA de Metz,
□ Oui □ non □ pas spécialement
1.7 Aviez-vous des informations sur le contenu de la formation ?
□ Oui □ non □ pas spécialement
1.8 Pensez-vous que vous avez acquis de nouvelles compétences en terme de :
- savoirs : □ oui □ non □ pas spécialement
- savoir-faire : □ oui □ non □ pas spécialement
- savoir-être : □ oui □ non □ pas spécialement
1.9 Pensez-vous avoir contribué positivement à la formation des auditeurs français ?
□ oui □ non □ pas spécialement
2. Questions sur l’IRA
2.1 Les conditions d’études à l’IRA sont-elles globalement :
□ très satisfaisantes □ satisfaisantes □ moyennement satisfaisantes
2.2 Comment jugez-vous globalement l’accueil et l’accompagnement qui
vous ont été réservés par le personnel de l’IRA ?
□ très satisfaisant □ satisfaisant □ peu satisfaisant
2.3 Le planning des enseignements à l’IRA est-il :
□ très satisfaisant □ satisfaisant □ peu satisfaisant
2.4 Les conditions de recherche documentaire à l’IRA sont-elles :
□ très satisfaisantes □ satisfaisantes □ peu satisfaisantes
2.5Les conditions de restauration à l’IRA sont-elles :
□ très satisfaisantes □ satisfaisantes □ peu satisfaisantes
2.6 Les horaires de cours à l’IRA sont-ils :
□ très satisfaisants □ satisfaisants □ peu satisfaisants
2.7 Avez-vous échangé avec les élèves français en dehors des cours à l’IRA ?
□ Oui □ non □ pas spécialement
2.8 Vos collègues français vous ont-ils paru intéressés par la culture administrative
dans votre pays d’origine ?
□ Oui □ non □ pas spécialement
3. Formations et épreuves d’évaluation
3.1 Comment jugez-vous les enseignements ?
□ Plutôt théoriques □ plutôt pratiques □ les deux
3.2 La durée de la formation vous a-t-elle semblé ?
□ adaptée □ trop courte □ trop longue
3.3 La durée du stage en administration vous a-t-elle paru ?
□ suffisante □ moyennement suffisante □ pas du tout
3.4 Le rythme de la formation vous a semblé :
□ adaptée □ trop dense □ trop dense mais adapté
3.5 Les épreuves d’évaluation vous ont-elles paru :
□ faciles □ adaptées □ difficiles et inadaptées
4. Questions sur les enseignements : il s’agit d’évaluer les modules de
formation suivis par rapport à votre propre parcours professionnel, donc à vos
besoins et à ceux de votre administration d’origine.
4.1 Les modules d’enseignements transverses
4.1.1 A l’issue de la formation, êtes-vous capable d’identifier les problématiques de la
modernisation de l’État et de repérer les techniques permettant sa mise en œuvre ?
□ oui □ non □ plus ou moins
4.1.2 Etes-vous capable d’identifier les enjeux et d’appréhender l’impact de la
construction européenne sur l’action publique ?
□ oui □ non □ plus ou moins
4.1.3 Etes-vous capable d’identifier les problématiques de la modernisation de
l’État et de repérer les techniques permettant sa mise en œuvre ?
□ oui □ non □ plus ou moins
4.1.4 Êtes-vous capable de participer à la coopération, à la mise en œuvre et à
l’évaluation des politiques publiques ?
□ oui □ non □ plus ou moins
4.2 Les moyens et méthodes de l’administration
4.2.1 Êtes-vous capable d’analyser, en fait et en droit, des situations
administratives et de proposer des solutions fondées juridiquement dans
une perspective de prise de décision ?
□ oui □ non □ plus ou moins
4.2.2 Êtes-vous capable de rédiger des actes administratifs avec l’objectif de
prévenir le contentieux et, le cas échéant, de traiter celui-ci ?
□ oui □ non □ plus ou moins
4.2.3 Êtes-vous capable de préparer, d’analyser et d’interpréter des documents
comptables et financiers et de participer à la mesure et au contrôle de la
performance ?
□ oui □ non □ plus ou moins
4.2.4 Êtes-vous capable de lire, d’interpréter et de mettre en forme des données
statistiques ?
□ oui □ non □ plus ou moins
4.2.5 Êtes-vous capable de participer à l’élaboration et à la mise en œuvre de
l’achat public ?
□ oui □ non □ plus ou moins
4.2.6 Êtes-vous capable d’utiliser les technologies de l’information et de la
communication ?
□ oui □ non □ plus ou moins
4.3 les modules d’enseignements liés au management
4.3.1 Êtes-vous capable de vous positionner en tant que cadre ?
□ oui □ non □ plus ou moins
4.3.2 Êtes – vous capable de gérer un service, d’animer une équipe et d’en évaluer
l’action et les résultats ?
□ oui □ non □ plus ou moins
4.3.3 Êtes-vous capable de participer à l’élaboration et à la conduite d’un projet ?
□ oui □ non □ plus ou moins
4.3.4 Êtes-vous capable de comprendre les enjeux de la communication interne et
externe ?
□ oui □ non □ plus ou moins
5. Les modules de l’univers ATE
5.1 Êtes-vous capable de repérer et de connaître les enjeux, les modalités
d'intervention et d'organisation et les caractéristiques propres des préfectures et
des services déconcentrés de l'Etat ?
□ oui □ non □ plus ou moins
5.2 Êtes-vous capable de participer au contrôle de légalité des actes administratifs
et financiers et à l'élaboration des actes réglementaires dans un objectif de
prévention du contentieux et être apte à traiter, le cas échéant, celui-ci ?
□ oui □ non □ plus ou moins
5.3 Êtes-vous capable de participer, au niveau local et dans une logique
partenariale, à la mise en œuvre des politiques publiques et à leur évaluation et de
conduire un projet ?
□ oui □ non □ plus ou moins
5.4 Êtes-vous capable de prendre en charge la gestion administrative, financière et
celle des ressources humaines d'un service déconcentré ?
□ oui □ non □ plus ou moins
5.5 Êtes-vous capable de vous exprimer, à l’écrit comme à l’oral, sur des
thématiques administratives et techniques dans la langue étrangère choisie?
□ oui □ non □ plus ou moins
6. Les modules de l’univers AC
6.1 Êtes-vous capable de repérer et de connaître les enjeux, les modalités
d'intervention et d'organisation et les caractéristiques propres des administrations
centrales ?
□ oui □ non □ plus ou moins
6.2 Êtes-vous capable de participer au processus de préparation des textes
législatifs et réglementaires et savoir les rédiger en bonne forme, maîtriser la
transposition des textes et normes européennes dans le droit français ?
□ oui □ non □ plus ou moins
6.3 Êtes-vous capable de participer, dans un cadre interministériel et partenarial,
au processus d'élaboration, de suivi et d'évaluation des politiques publiques ?
□ oui □ non □ plus ou moins
6.4 Êtes-vous capable d’identifier les enjeux et d’utiliser les méthodes et les outils
de l'information, de la gestion financière et de la gestion des ressources humaines
dans les administrations centrales ?
□ oui □ non □ plus ou moins
6.5 Êtes-vous capable de vous exprimer, à l’écrit comme à l’oral, sur des
thématiques administratives et techniques dans la langue étrangère choisie?
□ oui □ non □ plus ou moins
7. Liste de nouveaux modules à insérer dans le programme de formation
des auditeurs.
8 . Avez-vous d’autres modules à proposer ? □ oui □ non
si oui, lesquels ?
9. Autres questions 9.1 Avez-vous participé à des activités culturelles organisées par la ville de Metz ?
□ Oui □ Non □ Très peu □ pas intéressé (e)
9.2 Pensez-vous que l’IRA a organisé suffisamment des activités d’intégration
culturelle ?
□ Oui □ Non □ Très peu □ pas intéressé (e)
9.3 Avez-vous participé à des activités culturelles organisées par l’IRA ou l’AIRAM?
□ Oui □ Non □ Très peu □ pas intéressé (e)
9.4 Avez-vous participé à des programmes de formation continue à l’IRA ?
□ Oui □ Non □ Très peu □ pas intéressé (e)
9.5 Avez-vous profité de votre séjour lorrain pour visiter les pays frontaliers ?
□ Oui □ Non □ Très peu □ pas intéressé (e)
9.6 Avez-vous des perspectives d’évolution dans votre administration d’origine
après votre formation ?
□ Oui □ non □ ne sait pas
9.7 Aimeriez-vous recevoir de l’IRA :
□ Un diplôme □ Une attestation □ aucune importance
9.8 Pensez-vous que vous avez été l’ambassadeur de votre pays auprès de vos collègues
français ?
□ Oui □ Non □ Très peu □ pas d’avis
10. Avez-vous d’autres commentaires ou suggestions à faire pour améliorer
la formation des auditeurs à l’IRA de Metz ?