L’État: Problème ou solution?

tiré de

« The State as a Problem and Solution: Predation, Embedded Autonomy, and Structural Change »

by

Peter Evans

1992

Objectifs de l’étude

• Retracer les caractéristiques institutionnelles des États qui conduisent au développement économique de même que celles qui semblent le freiner.

• Appliquer les résultats aux programmes d’ajustement et de stabilisation des PVD.

Méthode

Analyse comparative historique:

Étude des efforts de promotion de l’industrialisation de certains pays après la seconde guerre mondiale.

• Zaïre sous Mobutu: L’État prédateur• Japon, Taiwan et Corée: L’État développeur• Brésil et Inde: Cas intermédiaires

Vues sur l’ÉtatLa vision « néo-utilitaire »

• Elle correspond à ce qu’on a vu sur la recherche de rentes et l’État, c-à-d l’État offre surtout une occasion pour les groupes d’intérêts et les fonctionnaires de se remplir les poches.

• C’est une amélioration par rapport à l’approche « néo-classique », ces derniers considérant l’État comme un « arbitre neutre » dans l’économie de marché.

• Elle conclut cependant à un rôle minimal pour l’État, c-à-d se restreindre principalement à la protection des droits individuels des personnes et de la propriété, ainsi que du respect des contrats. (nightwatchman=gardien de nuit)

Vues sur l’État

Limites de la vision « néo-utilitaire  »1. Qu’est-ce qui nous assure que même ceux

qui jouent le rôle de « gardiens de nuit » ne tenteront pas de s’approprier les rentes de l’État?

En appliquant strictement la logique de la vision néo-utilitaire, l’existence de l’État

et de son gardien de nuit devient impossible.

Vues sur l’État

2. Les relations d’échange ne seraient pas “naturelles”. – Un système efficace de respect des droits de

propriété n’est pas suffisant.– Les marchés ne fonctionnent bien que parce

qu’ils sont imbriqués dans un mélange complexe de compréhensions culturelles et de réseaux sociaux.

– L’État a une place importante dans cette “structure sociale”.

Vues sur l’ÉtatLes tentatives néo-utilitaires de “libérer” le marché de l’emprise de l’État peut conduire à la destruction des bases institutionnelles

qui permettent l’échange.

Problème des programmes d’ajustement structurels.

Vues sur l’État

La vision « institutionnaliste »Il existe une complémentarité entre les

structures de l’État et l’échange de marché, particulièrement en ce qui concerne le

processus d’industrialisation.

Vues sur l’État Les institutionnalistes:

Polanyi (1957)

Le marché ne dépend pas seulement des réseaux sociaux, mais également des formes de l’État et de ses politiques. Le marché ne

peut fonctionner que grâce à un interventionnisme continu, contrôlé et

centralisé.

Vues sur l’État Les institutionnalistes:

Weber (1968)L’entreprise capitaliste à grande échelle n’est

possible que grâce à la présence d’une fonction publique moderne.

• Les intérêts personnels des fonctionnaires coïncident avec le bon fonctionnement des marchés et l’accumulation du capital. (Position opposée aux néo-utilitaires!)

Vues sur l’État Les institutionnalistes:

Weber (1968)La fonction publique selon Weber:• Isolation face aux groupes d’intérêt: État autonome• Rendue possible par le statut distinct et

prestigieux de fonctionnaire de l’État– méritocratie– carrières de long terme

Importance de la prévisibilité des règles

Vues sur l’État Les institutionnalistes:Gerschenkron (1962)

Offrir un environnement propice à l’échange (comme le prône Weber) n’est pas suffisant.

Problème du risque: Les réseaux sociaux privés ne réussissent pas à trouver le capital suffisant pour entreprendre des

bons projets à grande échelle (économie d’échelle). L’État doit agir directement en tant

qu’entrepreneur “substitut”.

Vues sur l’État Les institutionnalistes:

Hirschman (1958)Ce ne sont pas les fonds d’investissement qui

font défaut dans les PVD mais plutôt l’entreprenariat. L’État doit percevoir les opportunités d’investissement et assurer

leurs réalisations concrètes.Cela impose à l’État d’être très sensible aux

besoins des investisseurs privés et d’anticiper leurs contraintes.

Vues sur l’État L’État développeur

Le degré avec lequel un État répond aux critères de Weber, Gerschenkron et

Hirschman détermine sa capacité d’action. On parlera d’État développeur (developmental State) si elle est

suffisamment élevée. Notons que la recherche de rentes ne sera jamais totalement absente mais

l’État développeur aura un effet net positif sur le développement.

Vues sur l’État L’État développeur

Peut-on identifier ce qui caractérise un État développeur?

Tâche difficile…

Vues sur l’État

Capacité d’action et autonomie

Dilemme:

La vision Gersh./Hirschman rend la relation capacité-autonomie ambiguë (contrairement

à celle de Weber).

Vues sur l’État

Capacité d’action et autonomie

• Que l’État agisse en entrepreneur substitut et puisse promptement noter les subtiles contraintes à l’initiative privée demande plus qu’une simple administration gouvernementale cohérente.

• Elle impose une réceptivité active, pertinente, inventive et sophistiquée aux évolutions constantes de l’économie.Cela demande à l’État d’être bien intégré dans

l’économie plutôt qu’isolé d’elle.

Le Zaïre sous Mobutu: Exemple d’État prédateur

Entre 1965 et 1990, Mobutu et ses proches ont amassé d’énormes fortunes personnelles

grâce à l’exportation des ressources minières du pays. Le PNB a entre-temps

chuté de 2% par an.

Le Zaïre: État prédateur

• L’arbitraire et le traditionalisme auraient retardé le développement capitaliste (Weber).

• Les relations de marché dominaient les comportements des administrateurs publics: Tous les services publics étaient à vendre, jusqu’à la libération des prisonniers.

L’imprévisibilité de l’État rendait les investissements et le développement d’une bourgeoisie

impossibles.

Le Zaïre: État prédateur

La survie prolongée du régime démontrerait-elle d’une efficacité minimale nécessaire

pour tenir à l’écart les concurrents potentiels?

Rien n’est moins sûr car le régime dépendait d’un support extérieur…

Le Zaïre: État prédateur

• Cet exemple démontre que ce n’est pas la seule existence d’une fonction publique qui empêche le développement mais plutôt son manque de cohérence.

• Il démontre aussi la complexité de la relation autonomie-capacité: L’État était à la fois assez autonome pour ne pas chercher à maximiser le bien-être général mais pas assez autonome pour éviter sa dilapidation par les élites.

États développeurs:Japon, Corée et Taiwan

Alors que le Zaïre confirme la vision néo-utilitaire de l’État, un groupe de pays d’Asie de l’Est confirme la vision institutionnelle

de l’État.

État développeur:

Le Japon

• Le capital étant très rare dans les années qui ont suivi la seconde guerre mondiale, l’État japonais a dû se substituer aux marchés financiers sous-développés.

• Le MITI (Ministry of International Trade and Industry) joua un rôle crucial dans la « promotion de prises de décision optimales » (maximize induced decision-making).

• NB L’auteur se garde bien de parler de participation directe de l’État dans la production.

État développeur:

Le Japon

• Champs d’intervention du MITI:– Approuve les prêts de la « Japan Development Bank »

– Alloue des devises étrangères entre les différentes industries

– Licences à l’importation de technologies étrangères

– Crédits d’impôts

– Réglementation des cartels et de la concurrence

C’est une politique industrielle.

État développeur:

Le Japon

L’administration publique de type Weber…

Le recrutement des fonctionnaires du MITI se faisait de manière très concurrentielle. Il rassemblait les

individus les plus brillants des meilleures universités. Les postes de hauts fonctionnaires étaient considérés comme les plus prestigieux.

n’est pas suffisante...

État développeur:

Le Japon

il y aurait aussi les réseaux internes,

ou gakubatsu, …

La cohérence de la fonction publique serait assurée par les liens unissant les copains de classe des universités d’élite. On parle alors des “aspects

non-administratifs de l’administration publique”. (De manière analogue à la notion d’aspects non-

contractuels des contrats.)

État développeur:

Le Japon

et les réseaux externes.

Ces réseaux externes lient l’État avec le secteur privé. Le succès de la politique

industrielle japonaise dépendrait crucialement des liens existant entre le MITI et les grands groupes industriels.

État développeur:

Le JaponLes réseaux externes

• En parti dû au système de pré-retraire des anciens du MITI appelé amakudari (descente du paradis). Ces derniers se retrouvent dans des postes clés de grandes corporations, d’associations d’industries et d’organisations para-gouvernementales.

• On parle alors d’un système complexe d’organisations intermédiaires et de réseaux politiques informels au sein desquels aurait lieu une part importante des négociations les plus ardues.

État développeur:

Le Japon

Intégration et autonomieLa cohérence interne, ou autonomie, du MITI serait

une condition initiale nécessaire à sa participation effective à des réseaux externes. Cette autonomie

leur permettrait de se fixer des objectifs bénéfiques à la collectivité, indépendamment des intérêts privés, tout en ayant, grâce aux réseaux

externes, une bonne compréhension des problèmes affectant les industries.

Embedded autonomie

État développeur:La Corée

La Corée présente des caractéristiques très similaires a celles du Japon.

• Tradition méritocratique de recrutement de la fonction publique. (Weber)

• Réseaux internes des fonctionnaires de l’académie militaire. (Jeunes officiers impliqués dans le coup d’État de Park Chung Hee.)

• Réseaux externes : Existence de liens très étroits avec quelques grands groupes industriels (Chaebol).

État développeur:Taiwan

• Administration de type Weberienne. (Héritage d’une longue tradition d’administration publique du Continent.)

• Particularité: Politique industrielle basée très fortement sur des entreprises d’État.

• Mais les fonctionnaires demeuraient à l’écoute des besoins des entreprises privée. (Visites fréquentes, etc.)

• Et le régime a progressivement exposé les industriels aux rigueurs du marché. (Pas de paradis pour ces derniers, contrairement à l’Amérique Latine.)

Seul un État très autonome peut produire un tel bien public.

États développeurs

Autre point commun entre le Japon et Taiwan: Tous les deux étaient très sélectifs dans leurs interventions. Cela semble être une caractéristique importante d’un État

développeur.

États développeurs:Évolution

Selon l’auteur, il viendra le temps où l’État autonome et intégré ne sera plus nécessaire.

• Relâchement des contraintes sur le capital privé

• Carrières privées plus intéressantes

• Demandes de sécurité sociale des populations (au lieu de simple accumulation du capital)

• …

Mais le passage se fera-t-il sans conflit?

Cas intermédiaire:Le Brésil

• Une différence importante entre le Brésil et les autres États développeurs réside dans le recrutement des fonctionnaires, basé sur les relations plutôt que la compétence.

• De plus, les emplois sont souvent de courte durée (pas de plan de carrière).

Cas intermédiaire:Le Brésil

• L’État a quand même créé des « poches d’efficacité », c-à-d des organismes recrutant les meilleurs talents, pour des carrières de long terme et créant des réseaux internes. (Banque nationale de développement) Ce système a ses failles car n’étant que partiel, il rend la coordination globale difficile.

• L’État brésilien était de plus dépendant d’une coopération avec les grands propriétaires terriens, rendant difficile la création de réseaux avec l’élite industrielle.

• Autre difficulté: La présence du capital transnational dans le secteur manufacturier, prêt à dominer le marché local. (réaction défensive)

• Quelques succès: les industries automobiles et pétrochimiques, dus à une intégration autonome partielle.

Cas intermédiaire:L’Inde

Administration publique:

• Tradition weberienne d’administration publique (examens d’entrée, réseaux internes)

• Mais rotation fréquente du personnel.

Cas intermédiaire:L’Inde

Réseaux externes:• Structure sociale complexe rend les relations avec

l’extérieur difficile, ce qui limite sa capacité d’action. • Argument des déséconomies d’échelle des organisations

administratives pour un pays si grand. Problème exacerbé par les divisions ethniques, religieuses, de classe et régionales.

• Élite divisée entre grands propriétaires terriens et industriels. (Comme au Brésil, la présence d’une élite agraire semble problématique.)

• Divisions idéologiques entre fonctionnaires et capitalistes: De leur éducation, les premiers avaient des visions plutôt socialistes et étaient issus de castes plus élevées.

Cas intermédiaire:L’Inde

• Il y a quand même eu quelques succès dans les années 50-60 suite aux investissements en infrastructure et production de biens intermédiaires.

• Problème d’absence de sélectivité: L’État s’implique dans pleins de secteurs sans discernement. (Entre 62 et 72, la part des actifs corporatifs détenus par l’État est passée de 1/6 a ½.)

Quelques conclusions1. Généralement, les services d’administration

publique sont en pénurie plutôt qu’offre excédentaire.

2. Il y a plus que la définition strictement webérienne d’une administration publique.

3. L’habilité à effectuer des tâches administratives doit être considérée comme une ressource rare. Il faut donc être sélectif.

4. Ne pas confondre capacité d’actions avec isolation de l’État.

5. Une bonne administration doit combiner intégration et autonomie.